Politica Pública e Indicadores Culturales

Política pública e indicadores culturales 1
Política pública e indicadores culturales

2 Política pública e indicadores culturales
Política pública
e indicadores culturales
Víctor Manuel Quintero
Quintero Uribe, Víctor Manuel

Política pública e indicadores culturales / autor editor Víctor
Manuel Quintero Uribe. -- Cali : Víctor Manuel Quintero
Uribe, 2012.
164 p. ; 23 cm.
Incluye bibliografía.
ISBN 978-958-46-1245-8
1. Política pública 2. Política pública - Evaluación 3. Política
cultural 4. Indicadores I. Tít.
320 cd 21 ed.
A1373408
CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango
Política Pública e Indicadores Culturales

ISBN 978-958-46-1245-8
© Victor Manuel Quintero Uribe

vmquinterou@gmail.com
Teléfono Móvil: + 57 310 514 0183
Corrección Gramatical
Ernesto Fernández Riva
Diseño y Diagramación
Vive el Arte - Luis Mesa
Levantamiento de textos
Amparo Montes Cobo
Carátula:
La Torre de Babel
Pieter Brueghel el Viejo
Separadores:
Serie Ciclos 2009
Beatriz Quintero Patiño. Magister Historia del Arte
Primera Edición:
Alfagraphics
Cali, Colombia. Noviembre 2012.
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra,

por cualquier medio, sin la autorización escrita del autor.
Contenido
PRESENTACIÓN --------------------------------------------------------------------- 7
CAPÍTULO UNO
POLÍTICA PÚBLICA----------------------------------------------------------------- 11
1.1 Qué es una política pública----------------------------------------- 11
1.2 Los aportes de Harold D. Lasswell--------------------------------- 17
1.3 El ciclo de la política pública---------------------------------------- 20
1.4 Construcción de la agenda y definición del problema ------ 27
1.5 Toma de decisiones y formulación de políticas --------------- 34
1.6 La implementación---------------------------------------------------- 45
1.7 Evaluación de políticas públicas ---------------------------------- 53
1.7.1 Para qué evaluar---------------------------------------------- 57
1.7.2 Qué evaluar---------------------------------------------------- 58
1.7.3 Quién evalúa -------------------------------------------------- 62
1.7.4 Cómo evaluar------------------------------------------------- 63
1.8 Actores y recursos----------------------------------------------------- 72
1.9 Gobierno, políticas públicas y teoría organizacional--------- 77
1.10 Cambio organizacional y políticas públicas-------------------- 83
Bibliografía --------------------------------------------------------------------- 89
CAPÍTULO DOS
Indicadores Culturales---------------------------------------------------- 97
2.1. Políticas culturales----------------------------------------------------- 99
2.2. Indicadores de gestion cultural------------------------------------ 104
2.2.1. Indicadores de contexto------------------------------------ 108
2.2.2. Los indicadores socioeconómicos----------------------- 108
2.2.3. Indicadores sectoriales-------------------------------------- 112
2.3. Indicadores de las organizaciones culturales------------------ 115

2.3.1. Los indicadores de resultado------------------------------ 116
2.3.2. Construcción de indicadores de resultado------------ 118
2.3.3. La formulación del indicador------------------------------ 124
2.3.4. Utilización del indicador ----------------------------------- 128
2.3.5. Grado de eficiencia ------------------------------------------ 130
2.3.6. Productividad y eficiencia---------------------------------- 132
2.3.7 Costos Unitarios y eficiencia------------------------------- 133
2.3.8. Costo total y eficiencia-------------------------------------- 135
2.3.9. Interpretación del indicador------------------------------- 136
2.3.10. La dicotomía cuantitativa-cualitativa------------------- 137
2.3.11. Sistemas de indicadores de información
y de comunicación------------------------------------------- 139
2.3.12. Del dato al conocimiento--------------------------------- 140
2.4. Indicadores culturales normativos-------------------------------- 144
2.4.1. Indicadores culturales del bienestar humano---------- 145
2.4.1.A. Capacidades elementales ------------------------ 146
2.4.1.B. Indicadores de funciones
políticas y sociales --------------------------------- 149
2.4.2 Capital social como factor cultural de desarrollo---- 149
2.4.2.A. Capital social----------------------------------------- 150
2.4.2.B. Capital social y cultura --------------------------- 151
2.4.3 Sostenibilidad y cultura--------------------------------------- 153
2.4.4. Evaluación para el aprendizaje----------------------------- 154
Bibliografía --------------------------------------------------------------------- 157
PRESENTACIÓN
El objeto de este texto es ofrecer una breve mirada a métodos, conceptos

e instrumentos propios del área de la Política Pública, así como también
a técnicas relativas a la formulación de indicadores, ejemplarizado desde
la dimensión cultural. El constructo aquí consignado resume el aporte de
funcionarios públicos, estudiantes de postgrado, auditores e interventores
sociales, al igual que de estudiosos y ciudadanos en general interesados en
comprender los procesos de la gobernanza, es decir, de gobernar en forma
participativa, y tomar parte activa en ellos, quienes requieren una cualificación
permanente que les permita que situaciones socialmente problemáticas se
resuelvan en concordancia con las necesidades y expectativas de la sociedad
y las posibilidades de los gobiernos en sus diferentes niveles.
La lectura de este libro es sólo el comienzo motivador de una ruta que

permite formar expertos en políticas públicas y en aplicar indicadores para
el seguimiento, evaluación y sistematización de propuestas que apunten a
resolver problemáticas sociales. El primer capítulo se refiere en forma general
a los momentos del ciclo de la política pública y cómo éstos son abordados
desde diferentes métodos y enfoques, para permitir al lector entender la
forma como una situación privada se convierte en un problema político,
llega a ser parte de la agenda gubernamental, se formula como política
pública, se implementa y se evalúa.
La segunda parte del texto está pensada para que el lector desmitifique el
tema de construcción, utilización e interpretación de indicadores, los cuales,
ejemplarizados en propuestas propias de la dimensión cultural, pueden ser
aplicados en todo tipo de áreas y temas.
La primera parte de este tratado se centra en las particularidades de la política

pública y se estructura alrededor de diez ejes temáticos que cubren desde
qué se entiende por una política pública, el ciclo de la política pública, lo

concerniente a la construcción de la agenda y definición del problema, hasta
la toma de decisiones y la formulación de políticas, su implementación y su
evaluación, y hace un análisis comparativo de autores y temáticas desde los
enfoques empírico-analítico, histórico-hermenéutico y crítico-social. Al final
del capítulo se estudian las relaciones que existen entre teoría de política
pública y teoría de la organización, pues son al fin y al cabo las organizaciones
gubernamentales, empresariales y cívicas las que en un proceso político viven
y conviven las políticas públicas.
En el segundo capítulo se analiza lo relativo a los indicadores culturales y

se introduce, en primera instancia, lo que es y no es sujeto de políticas cul-
turales. Posteriormente se comparan diferentes indicadores para la gestión
cultural que permiten valorar los aportes de políticas y programas culturales
al contexto socioeconómico, así como también a creadores, gestores y pú-
blicos en general, lo pertinente a demandas y ofertas de bienes y servicios
culturales. Esta parte del libro hace un énfasis especial en facilitarle al lector
rutas metodológicas que le permitan la construcción de indicadores de ca-
lidad, de resultado (productos, efectos, impactos), y de gestión (procesos,
presupuestos, equipos de trabajo, recursos técnicos, tiempos), respecto de
variables tanto tangibles como intangibles. En esencia, la propuesta rompe
con la dicotomía de indicadores cuantitativos y cualitativos y propone un
enfoque cuanticualitativo aplicable por diferentes agentes de la sociedad
pertenecientes tanto a organizaciones culturales como gubernamentales
y público en general. Al finalizar se familiariza al lector con los denomina-
dos indicadores culturales normativos, que como criterios éticos valoran el
aporte de la dimensión cultural al desarrollo, al bienestar humano, al capital
social y a la sostenibilidad de grupos, culturas y regiones.
Es de anotar que cada uno de los dos capítulos sugiere un extenso compen-
dio bibliográfico donde se referencia tanto a autores clásicos, básicamente
anglosajones, como a hombres y mujeres de América Latina quienes a partir
de una epistemología del Sur empiezan a configurar una teoría propia de
las realidades históricas que nos competen y que hacen que los pobladores
de este continente, con sus particularidades, bondades y limitantes, seamos
ciudadanos del mundo.
CAPÍTULO UNO
Política Pública
CAPÍTULO UNO
El objetivo de este primer capítulo es establecer la noción de política pública

con base en los aportes de autores de diferentes latitudes que han estudiado
tipos, componentes, actores, instituciones y recursos y establecido criterios
para formular y ejecutar una política pública pertinente y de calidad. El
capítulo está estructurado en diez componentes: Qué se entiende por po-
lítica pública; Los aportes de Harold Lasswell; El ciclo de la política pública;
Construcción de la agenda y definición del problema; Toma de decisiones
y formulación de política; La implementación; Control, evaluación y análi-
sis; Actores y recursos; Gobierno, políticas públicas y teoría organizacional;
Cambio organizacional y políticas públicas.
1.1 Qué es una política pública1
La lingüística nos muestra que en los idiomas grecolatinos como el castella-

no, el italiano y el portugués existen para la voz política varias acepciones,
según el contexto en que se utilice y la carga semántica que le imprima la
persona que la expresa. En contraste, en los idiomas anglosajones, como
el inglés, se cuenta con diferentes palabras para expresar lo que en otros
idiomas remite a un solo término: política. Así, el vocablo Politics implica
buscar, conquistar y mantener el poder y legitimarse en él. En tal sentido
esta voz anglosajona significa en español: político, lo político, de los po-
líticos, pensamiento político, doctrina política, lo cual confluye en dirigir
y conducir a la comunidad al logro de sus fines esenciales, y ello conlleva
necesariamente ejercer el poder. Es la lucha por el poder, para imponer
1 El contenido de este primer capítulo es un constructo que viene generándose en aulas,

paraninfos y oficinas de dos espacios especiales: la Maestría de Gestión Pública de la Universidad
Santiago de Cali, Colombia, y la Maestría en Políticas Públicas comparadas de Flacso, México. De
igual forma, también en conversatorios promovidos por el Grupo de Investigación Evaluativa de
Políticas Públicas Territoriales y la Red Vallecaucana de Políticas Públicas.
fines y medios y para cuya consecución se requiere hacer propaganda

doctrinaria.
Si lo que rige es la palabra Policies (singular: Policy) esta connota la política, las
políticas, el programa político, los programas de gobierno, la plataforma gu-
bernamental, es decir, un conjunto de intencionalidades, de fines y medios,
de acciones, que una vez conquistado el poder se concretan en propuestas
que el Estado/gobierno hace a la sociedad sobre temas de importancia para
todos y que conforman un determinado proyecto político. En este caso las
acciones que el Gobierno lleva a cabo con relación a una política pública
determinada nos permiten evaluar si está siendo eficaz, eficiente y efectiva,
así como su grado de equidad tanto étnica como de género y etárea, y con-
cluir si lo que se está haciendo y la forma como se lleva a cabo es la mejor
alternativa de política pública frente a las diversas situaciones sentidas por
las personas de la sociedad.
Un tercer término en inglés es Polity, el cual remite a la institucionalidad,

a la estructura política de los diferentes órganos del poder que soportan y
dan vida tanto a las policies como a la politics, para lo cual el Estado orga-
niza eventos públicos. Es la logística política, la gestión misma. Surge así
una distinción entre políticos y técnicos, y para estos últimos se reservan
connotaciones estrictamente técnicas, jurídicas y económicas. En tal
sentido, si se utiliza el vocablo polity, desde el enfoque contemporáneo
de política pública se estará estudiando, bien como analistas o bien como
investigadores, si la institucionalidad, la estructura gubernamental, la
participación de los diferentes actores y agentes son tales que políticos,
técnicos y agentes están haciendo lo que es más correcto en la forma más
correcta2.
Para el analista de políticas públicas la distinción entre estos tres vocablos

es de importancia mayúscula pues, en primera instancia, el vocablo politics
2 En la literatura contemporánea relativa a políticas públicas generalmente se ha adoptado la costumbre de

referirse al vocablo las políticas (en plural) cuando se está hablando de las políticas públicas, mientras que la
expresión la política (en singular) implica el estudio de las relaciones de poder y lo que éstas connotan. En
este texto se utilizan con igual sentido ambas denominaciones.
remite a conocer las implicaciones de las diferentes propuestas provenientes

de distintos actores políticos con sus ideologías, sus doctrinas y su forma
de pensar y cómo cada una de ellas contribuye a explicar y entender qué,
cómo y por qué se deben abordar los problemas relevantes de las políticas
públicas y las implicaciones que esto tiene para las personas, organizaciones
y grupos que constituyen la sociedad. En palabras de Yehezkel Dror (1970.
En Aguilar, 1992:146), esto supone animar a personas calificadas para que
entren en política, y también a que los políticos y las instituciones actuales se
cualifiquen permanentemente con el fin de que elaboren políticas efectivas
a partir de un “soñar organizado”.
Con base en las consideraciones anteriores y específicamente en la ca-

tegoría Política Pública, el vocablo política es entendido como un curso
de acción, como una directriz orientada a la consecución de una meta o
un fin específico. Complementariamente, el vocablo Pública está ligado
a lo público, a la esfera pública, a lo que es de todos (Varela, 2008:22 y
ss). En la historia del ser humano la relación entre lo público y lo privado
ha sido compleja y ha sufrido transformaciones radicales a través de los
diferentes momentos históricos, iniciando con la polis de los griegos y las
relaciones que sus habitantes establecían con sus gobernantes; continúa
con la concepción romana de res pública y res privada; y experimenta di-
versas reelaboraciones en la era industrial hasta llegar a la era moderna,
pasando por la concepción liberal de la dicotomía público-privado con un
enfoque de economía política que delimita tajantemente la intervención
del Estado y los intereses individuales en el espacio del mercado (Del
Castillo, 2012:33-35).
En el siglo xx la concepción liberal de lo público y lo privado se resque-

braja en tanto el Estado bienestarista interviene en la vida social, en el
bienestar social, en la educación, la salud, la vivienda, el medio ambiente
y en las condiciones humanas de los diferentes grupos poblacionales y
el contexto donde viven. En la contemporaneidad los problemas públi-
cos, las políticas públicas son de incumbencia tanto de la sociedad civil
como de políticos y burócratas. De hecho, las políticas neoliberales de
la década de los ochenta del siglo pasado promovieron la privatización
de lo público. En contraste con esa situación, a comienzos del siglo xxi

prima la necesidad de volver cada vez más público lo público, es decir, el
Estado tiene la obligación de brindar la solución a situaciones políticas
socialmente problemáticas mediante leyes, normas, programas guber-
namentales, documentos de planeación, planes indicativos y similares
con propósitos, metas, procesos y medios para llevar a cabo una acción
específica (Parsons, 2009:36-44).
El anterior planteamiento lo desarrolla objetivamente el profesor Edgar

Varela en su texto Desafíos del interés público. Identidades y diferencias entre
lo público y lo privado (2008: 22-35), en el que establece que “lo privado en
este sentido, no se opone a lo público; entendido este término en su acepción
de publicidad, sociabilidad, macro; se opone a lo público articulado primor-
dialmente con su referente gubernamental”.
Si la dicotomía público/privado, de primordial importancia para las políticas

públicas, no ha tenido un sentido igual a lo largo de la historia de la hu-
manidad, el Estado como promotor contemporáneo de políticas públicas
también requiere ser entendido como una formación histórica que responde
a diferentes épocas y a diferentes territorios. Según el profesor André-Noël
Roth en su texto Políticas públicas. Formulación, implementación y evaluación
(2009:20), “siguiendo a Burdieu se puede decir que para que exista el Estado
no basta la presencia de las condiciones objetivas que definen un Estado: un
territorio, una población y una autoridad. El Estado, en su concepción moderna,
es un proceso cultural e ideal por medio del cual la noción de un poder no
individualizado se concreta históricamente”. Según esto, las políticas públicas
permiten comprender la relación del Estado, históricamente formado en un
territorio específico, con la sociedad que lo concibe y lo legitima.
Ahora bien, la expresión “política pública” pertenece a la contemporaneidad,

a la forma de gobernar en la globalización con sus nuevos valores y sus nue-
vos estilos de entender y vivir la vida que promueven, entre otras cosas, la
gobernanza, es decir, gobernar con otros, gobernar con base en la política
pública. Para iniciar, el concepto de política pública implica la intervención
de una instancia del poder público sobre una población o un espacio geo-
gráfico determinado en un aspecto y una época específicos, que responde

a movimientos o corrientes de pensamiento sobre áreas relevantes para
la sociedad (paz, justicia, convivencia, cuestión agraria, comercio exterior,
medio ambiente), las cuales tienen sentido en un tiempo determinado y se
refieren a acciones de gobierno (política de vivienda en los años ochenta,
política monetaria del año 2012).
En este punto es necesario aclarar que no toda acción gubernamental es una

política pública. Así, los denominados actos administrativos son acciones
coyunturales de los gobiernos para su gestión del día a día. Al contrario,
las políticas públicas son de largo alcance y entrañan valores, principios,
acuerdos de obligatoriedad. Pero es necesario aclarar que aunque las políti-
cas públicas comprenden un público, un aspecto, un espacio, un momento
especifico, ellas son en esencia un flujo de decisiones que el Estado en sus
diferentes ramas (ejecutiva, legislativa, judicial) y en los diferentes momentos
gubernamentales propone para dinamizar una situación socialmente pro-
blemática; y cada momento, cada decisión, cada orientación es simplemente
una acción en este flujo de decisiones.
Podrían citarse un buen número de definiciones de políticas públicas. De

hecho, el profesor Jorge Iván Cuervo en su texto Ensayos sobre políticas pú-
blicas (2007) analiza un buen número de ellas y concluye que
si la autoridad gubernamental identifica un problema e interactúa

con otros actores para construir una definición, lo incluye en la
agenda pública, bien sea en el plan de desarrollo o en otra serie
de instrumentos de planeación, analiza distintas posibilidades de
solución, así como distintos escenarios, y se propone ejecutar la de-
cisión que más se ajuste a la definición del problema, y en desarrollo
de las competencias legales, evalúa constantemente el avance de
la ejecución de las medidas adoptadas y valora la transformación
del problema para decidir sobre su continuación, involucrando a
distintos actores en los distintos momentos, podemos decir que
ese gobierno está actuando bajo la lógica de políticas públicas
(Cuervo, 2007:16).
FIGURA 1
POLÍTICAS PÚBLICAS
• Área Flujo de decisiones gubernamentales Contexto:

• Tema • Territorial
• Problema • Político
• Económico
• Social
Lo político Lo político • Organizacional
(pensamiento) (acción)
Política Pública
Pensamiento vuelto acción
Concertación entre actores
Adicionalmente es necesario entender que existen diferentes tipologías de

políticas públicas, lo cual es fundamental para analistas e investigadores y
público en general, porque no todas las políticas son en esencia la misma:
se comportan en forma diferente e implican actores, recursos e instituciones
distintos. Para tal efecto el politólogo Alejo Vargas en su libro El Estado y las
políticas públicas (1999) reconoce diferentes tipologías:
• La perspectiva neomarxista: diferencia políticas públicas de acumulación

y legitimación según funciones asignadas al Estado capitalista.
• La perspectiva estructuralista: diferencia entre políticas públicas hegemó-

nicas, que reflejan los intereses fundamentales del Estado; transaccionales,
que son políticas públicas que denotan una concertación entre el Estado y
los grupos sociales; y por último las de dominación, orientadas a procesos
de subordinación, cooptación o represión.
• Las politicas públicas tradicionales, referidas a la política económica y a la

política social.
Además de las anteriormente mencionadas existe otro buen número de

propuestas de tipología, pero la de mayor aceptación es la del politólogo
Theodore Lowi en su texto Políticas públicas, estudio de casos y teoría política
(1964), quien establece tres tipos de políticas públicas:
• Politicas distributivas, relativas al suministro de servicios públicos a todas

las personas.
• Politicas redistributivas, que son las transferencias de ingresos de unos

actores a otros.
• Politicas reguladoras o reglamentarias, que reflejan la reducción o aumento

de las opciones individuales.
Más adelante Lowi añadió otro tipo de política a la trilogía anteriormente

listada, denominada política constitutiva o política de gasto público o de
infraestructura, que se refiere a la creación de condiciones materiales e insti-
tucionales (Parsons, 2009:163). Complementariamente, el profesor Jorge Iván
Cuervo (2007:18) diferencia entre políticas de Estado, de responsabilidad de
los gobiernos; políticas gubernamentales, que son la forma como las distintas
entidades (organismos públicos de todo orden) concretan los enunciados
de política contenidos en los planes, desagregadas luego en programas
y proyectos de inversión específicos; politicas públicas institucionales, las
cuales no son competencia del gobierno nacional sino elaboradas con los
criterios que defina cada entidad; y politicas públicas territoriales, que son
competencia de las diferentes entidades territoriales como municipios,
distritos y similares.
1.2 Los aportes de Harold D. Lasswell
El concepto de políticas públicas nace con el profesor Harold Lasswell en el

marco de la postguerra, es decir, la denominada Guerra Fría, cuando los dos
bloques hegemónicos promueven en el mundo sus ideologías. En 1951 el
profesor Lasswell y su colega David Lerner publican su libro The Policy Scien-
ces como una respuesta a la fragmentación de los saberes propiciada por el

método científico y como un aporte teórico a las decisiones públicas de los
gobiernos con el fin de promover la dignidad humana y la democracia. Surge
con ello el enfoque de política pública, o como Lasswell diría: “La orientación
hacia políticas públicas”, centrada en la explicación de los procesos relativos
a la preparación, formulación y ejecución de las políticas públicas basada
en la recolección de datos (cuantitativos) y opiniones (cualitativos) y en su
interpretación, con el fin de que las decisiones sobre situaciones socialmente
problemáticas y de una relevancia significativa mayor puedan ser tomadas
en forma racional por los gobiernos de turno.
Este concepto de política pública está caracterizado al menos por tres ele-
mentos centrales. En primera instancia se distingue su visión multidiscipli-
naria porque en él convergen tanto ciencias sociales como naturales, cuyo
resultado podría ser catalogado como transdisciplinar. De otra parte, se
orienta a dinamizar problemas públicos promoviendo alternativas efectivas
para su solución. Y, tercero, los problemas a ser analizados e investigados
por las políticas públicas están contextualizados en un tiempo y un lugar
específicos con sus dimensiones sociales, políticas y económicas que los
delimitan.
Este enfoque en particular es profundamente humanista, pues aborda

problemas esenciales para el ser humano como el calentamiento global,
la inequidad, la violencia, la calidad de la educacion, la cobertura de los
servicios de salud y similares. En tal sentido, el politólogo Yehezkel Dror en
su texto Prolegómenos para las ciencias de políticas (2007:121) precisa que lo
que se requiere “es hacer una ciencia realmente relevante para los asuntos
humanos, para lo cual necesitamos un nuevo tipo de ciencia con base en
un nuevo conjunto de paradigmas”. Complementario a esta afirmación es
lo que afirma el profesor Lasswell cuando expresa que el enfoque científico
de políticas no solo pone su acento en los problemas básicos y los modelos
complejos; también exige que se esclarezcan los propósitos subyacentes en
una política. La valoración de ellos depende de lo que se considere relaciones
humanas deseables. Para fines del análisis, el término “valor” significa “una
categoría de eventos preferidos” (En Aguilar, 2007:92).
Adicionalmente, el maestro Lasswell en su noción de política pública precisa

que esta expresión no implica un enfoque hegemónico. En realidad, el autor
propone dos formas, dos estilos, dos saberes que constituyen componentes
fundamentales de la política pública. En primera instancia están las “policy
studies”, es decir, el estudio de políticas públicas, el cual se centra en el
conocimiento del proceso de dichas políticas; conocimiento que metodo-
lógicamente se sustenta en propuestas más cualitativas que cuantitativas,
cuyo énfasis es lo explicativo con base en preguntas sobre cómo y por qué
los gobiernos dinamizan las situaciones socialmente problemáticas de una
forma o de otra, y los impactos que esto tiene en la sociedad y sus grupos;
igualmente, las bondades y los vacíos de la formulación e implementación
de estas propuestas.
Otra cosa muy distinta implican las “policy analysis” o análisis de políticas
públicas, que profundizan el conocimiento en el proceso de las políticas pú-
blicas, utilizando metodologías más cuantitativas que cualitativas, mediante
las cuales describen y valoran la factibilidad de las diferentes opciones de
política pública, y especifican cuál es la solución más pertinente a un pro-
blema político. Muchos economistas, en particular con sus análisis de tasa
interna de retorno, costo/beneficio y similares aportan significativamente
a este enfoque de análisis (Parson, 2009:32).
El distinguir los dos enfoques que propone Lasswell para el análisis de las
políticas públicas (conocimiento del proceso y en el proceso) es fundamental
para orientar la investigación evaluativa sobre políticas públicas y, según
la pregunta que el análisis se haga, será pertinente uno u otro enfoque.
Si se quiere indagar por la eficacia, la eficiencia, la efectividad de dichas
políticas, el análisis de políticas, es decir, el conocimiento en el proceso es
más útil y concluyente. Ahora bien, si la inquietud es sobre los efectos, los
impactos, las contribuciones al desarrollo personal, familiar, local, regional,
económico, político y social el enfoque de estudios de políticas, basado en
el conocimiento del proceso de estas políticas, es mucho más efectivo. En
el primer caso se actúa como analista de políticas públicas; en el segundo
caso se es un investigador de ellas (Del Castillo, 2012:20 y ss).
1.3 El ciclo de la política pública
El primer autor que identificó claramente las etapas de políticas públicas fue
Herbert Simon en su libro clásico Administrative Behavior (1945), traducido
al español en 1962 como El comportamiento administrativo: estudio de los
procesos decisorios en la organización administrativa, en el cual estableció
tres fases específicas:
• Inteligencia
• Diseño
• Decisión
En 1956 el profesor Lasswell en su obra The decision process consideró siete

etapas (Méndez, 2012:6)
• Inteligencia (recolección/procedimiento de información)
• Promoción (de soluciones)

• Prescripción (de una solución)
• Invocación (de la solución con sanciones/incentivos)
• Aplicación (de la solución)
• Terminación (de la solución)
• Evaluación (de política)
En 1970 el profesor inglés Charles O. Jones en su libro An introduction to the

Study of Public propone el concepto de Policy Cycle, que entiende la política
pública como una serie de fases, secuencias o etapas. Esta propuesta se nutre
de los enfoques de la economía neoclásica del desarrollo y postula cinco
momentos en la vida de una política pública. Es, por tanto, la representación
clásica y racional de la política pública (Roth, 2009:8):
• Identificación de un problema
• Formulación de soluciones
• Toma de decisiones
• Implementación
• Evaluación
Poco después, en 1981, Dunn, en su obra Public policy analysis, subrayó

que el proceso de las políticas es circular, ya que el punto final de un ciclo
es el inicial del siguiente, por lo que debe verse de la siguiente forma
(Méndez, 2012:7):
Figura 2.
Ciclo de las políticas públicas
1. Problema
8. Definición problemas 2. Pronóstico
7. Resultados 3. Alternativas
6. Monitoreo 4. Recomendación
5. Acciones
A partir de estas propuestas, diferentes autores han establecido distintas

secuencias para el ciclo de políticas públicas. Por ejemplo, el politólogo
Alejo Vargas en su texto El Estado y las políticas públicas (1999:73) habla de
tres pasos:
• Identificación y puesta en agenda de las situaciones socialmente proble-

máticas.
• Generación de iniciativas y decisiones que plantean la solución a las pro-

blemáticas.
• Implementación de acciones, seguimiento y evaluación como respuesta

del Estado a la problemática.
Ahora bien, el politólogo Carlos Salazar en su texto Políticas públicas y think

tanks (2009) considera que el proceso integral de políticas públicas com-
prende:
• Origen o gestación
• Formulación
• Puesta en marcha o implementación
• Evaluación
• Análisis, reformulación o reestructuración
Para dicho autor cada una de estas etapas contiene sub-etapas. Por ejemplo,
entre la gestación y la formulación se pueden establecer estas seis sub-ac-
tividades:
• Búsqueda del asunto
• Filtración del asunto
• Definición del asunto
• Pronóstico
• Establecimiento de objetivos y prioridades
• Análisis de opciones
El mismo autor dice que la identificación del problema implica al menos

seis procesos diferentes:
• Percepción del problema
• Definición del problema
• Agregación de los diferentes intereses
• Organización de las demandas
• Representación de intereses
• Acceso ante las autoridades públicas
Igualmente, la formulación de las soluciones al problema requiere definir

como mínimo los siguientes aspectos que tienen que ver con las herramien-
tas que el Gobierno usa para lograr sus objetivos:
• Identificación de propuestas
• Estudio de las propuestas
• Estudio de las soluciones
• Descripción de los efectos que se busca lograr
• Establecimiento de los costos políticos, económicos y sociales en los que

incurre la aplicación de la política.
La fase de toma de decisiones implica dos procesos:
• Establecimiento de una coalición
• Legitimización de la propuesta
En cuanto a la puesta en marcha o implementación, concebida como la fase

de la aplicación de las decisiones, comprende cuatro puntos:
• Organización de los medios para ponerla en marcha

• Interpretación de las directrices gubernamentales
• Ejecución con la participación de políticos, burócratas, contratistas, grupos

de interés y público en general.
• Gestión y administración
En lo relativo a la fase de evaluación, ésta contiene al menos seis sub-actividades:
• Especificación de criterios de juicio
• Medición de los datos
• Recolección de reacciones a la acción
• Análisis
• Juicio sobre efectos
• Formulación de recomendaciones
El profesor Eugene Bardach, en su libro Los ocho pasos para el análisis de

Políticas Públicas (2008), plantea estos ítems para llevarlos a efecto, cada
uno de ellos con sus problemas teóricos y técnicos y sus dilemas éticos, que
implican investigación, descubrimiento y creatividad:
• Definición del problema
• Obtención de información
• Construcción de alternativas
• Selección de criterios
• Proyección de los resultados
• Confrontación de costos
• Toma de decisiones
• Sistematización de la experiencia
El enfoque del ciclo de política pública a partir de los aportes originales

de Hones y el trabajo de otros analistas políticos ha permitido avances sig-
nificativos en la compresión, evaluación y análisis de la acción del Estado;
sin embargo, el modelo tiene sus limitaciones y ha recibido fuertes críticas
(Roth, 2009:10-13).
En primera instancia, no se puede olvidar que la palabra ciclo viene del

griego kuklos, que alude a una secuencia de fenómenos que se renuevan
en un orden inmodificable, sin discontinuidad, y reflejan un conjunto de
operaciones necesarias que se suceden según un orden invariable y se
repiten en cada renovación de la acción pública. (Diccionario de Políticas
Públicas, 2009:96).
De ahí que un primer comentario adverso a la noción del ciclo se centra

en que este tipo de modelos refleja una lógica lineal-secuencial, de arriba
abajo, cuando en realidad el proceso de las políticas públicas es una espi-
ral, un orden desde el caos, y el término ciclo en sí mismo requiere que se
especifique dónde empieza y dónde termina una fase. Pero es un hecho
que en las políticas públicas esta linealidad, esta compartimentación no se
da con tal exigencia académica pues es una operación compleja en la cual
todo está interrelacionado y requiere que cada elemento sea interpretado
y ordenado según los actores y el contexto donde se formula y ejecuta la
política pública analizada.
Una segunda crítica a la rigurosidad del proceso propuesto tiene que ver
con el concepto de problema, el cual la mayoría de las veces se define y
se concreta después de que el tema se ha incluido en la agenda pública.
Adicionalmente, la propuesta deja entrever que la razón de las políticas
públicas es siempre resolver problemas, cuando éstos en verdad nunca
se resuelven sino que se dinamizan en el tiempo. Adicionalmente la no-
ción de problema, tal como la utiliza Jones, tiene diversas concepciones
y en los imaginarios sociales connota y denota elementos diferentes. En

realidad, las situaciones socialmente problemáticas relativas a las políticas
públicas no siempre se refieren a estados negativos o contradictorios;
hay situaciones favorables, de oportunidad para una sociedad que las
políticas públicas acogen, dinamizan y se apropian. Adicionalmente, no
todas las políticas públicas modifican situaciones favorables o adversas;
algunas veces promueven comportamientos socialmente valiosos como el
cuidado de las personas con algún grado de discapacidad, la disminución
del tabaquismo, la toma de conciencia sobre los efectos nocivos de las
drogas psicoactivas, entre otros.
Igual crítica recibe la última fase, relativa a la evaluación de las políticas

públicas, pues las propuestas contemporáneas no entienden la evalua-
ción como un elemento concreto sino como un proceso permanente que
integra lo exante, lo concomitante y lo expost, por lo cual es necesario
entender que la quinta fase de la evaluación realmente se da en todas las
fases y en todos los momentos. Sin embargo, el modelo de ciclo de polí-
ticas públicas, con todas sus críticas y observaciones. Es una propuesta
esencial para comprender las políticas públicas como el pensamiento y
la acción gubernamental en temas, espacios, momentos y poblaciones
concretos.
Aunque el ciclo de políticas públicas está constituido por cuatro, seis o más
etapas diferentes según distintos autores, hay actualmente consenso de que
todas ellas están concatenadas y se retroalimentan a lo largo del proceso,
pero que es necesario identificar en cada etapa los objetivos, las actividades
y los actores relevantes implicados. Por ejemplo, es muy importante reco-
nocer la integración que existe entre las fases de diseño e implementación
para entender el proceso de toma de decisiones sobre la política pública,
pues es claro que los valores, la ideología y los grupos de interés, así como
la interrelación entre ellos que prima en las primeras fases incide, aunque
no en forma definitiva, en la implementación. Analizar la implementación
sin tener en cuenta cómo se formuló genera vacíos en el análisis y en la
comprensión de la política estudiada.
Pero al mismo tiempo los actores que diseñaron la política, aunque continúan
en su gran mayoría en la implementación, también deben enfrentarse al
cambio dado que los beneficiarios directos e indirectos, así como los actores
de los grupos objetivos como consultores, asesores, capacitadores, asistentes
técnicos y financieros participan en la puesta en marcha de lo diseñado. En
lo que sí difieren radicalmente estos dos momentos es en sus objetivos y
en sus acciones. Lo sustantivo en el primero de ellos es definir con claridad
el problema y sus causas; cómo esta situación se vuelve parte de la agenda
gubernamental y en qué forma se toma la decisión final sobre el diseño de
la política, mientras que en el momento de la implementación lo esencial
es establecer las estructuras administrativas, operativas y financieras que
llevan a cabo la implementación de la propuesta.
1.4 Construcción de la agenda y definición del problema
El marco teórico y conceptual con base en el cual un analista de políticas

públicas puede formular la agenda pública y definir el problema político se
sustenta en una serie de autores de la ciencia política que comparten análisis
sobre el poder político, las élites y las comunidades de políticas públicas. La
definición del problema a partir del ciclo de la política pública anteriormente
descrito se encuentra en los estudios posteriores a la década de los ochenta
del siglo pasado como Establecimiento de la agenda (Agenda Setting, Agenda
building). Según esto, el problema se define esencialmente en la agenda.
En su libro Políticas públicas el profesor Wayne Parsons (2009:142-236) hace

una descripción de diferentes enfoques relativos a la agenda y al problema.
En primera instancia nombra los aportes de Herbert Simon (1947), y lo que
él definió como “estructura” del problema, que permite tener elementos de
juicio sobre problemas bien y mal estructurados. Simon concibe el proceso
de problematización mucho más allá que la “definición estricta del problema”,
y en él la participación de diversos actores en una discusión pública genera
diferentes propuestas de estructuración. En este sentido es necesario precisar
que los problemas públicos “no existen”, como sí existen los hechos reales de
la naturaleza. Vistos así, los problemas públicos son construidos socialmente
en concordancia con los valores, ideologías e intereses de quienes participan

en el debate público. Para que dicha construcción social del problema pueda
ser aceptada por la sociedad y por el Estado necesita ser sustentada con
evidencias empíricas y con argumentos sólidos, para lo cual es útil la teoría
causal o relacional, sobre todo desde la perspectiva de causalidad múltiple
y sistémica. En este aspecto es fundamental comprender la diferencia entre
la situación problemática que se da en el ámbito privado, la cuestión o issue
que se da en el grupo y el problema propio del ámbito público o estatal, todo
ello estructurado por circunstancias, causas y soluciones. Adicionalmente
y dado que la problematización es un proceso, es útil diferenciar entre las
etapas de percepción, discusión, adopción e institucionalización en el mo-
mento de establecer la problemática (Méndez, 2012:15).
La agenda es un conjunto de asuntos cuya solución se considera importante

y puede ser concebida y diferenciada como agenda privada, agenda pública
y agenda de gobierno. En nuestro caso específico el problema se incluye
en la agenda estatal, para ser atendido prioritariamente por alguno de los
organismos estatales. En primera instancia el establecimiento de la agenda
tiene que ver con los medios de comunicación masivos y la forma como estos
inciden sobre la opinión pública, sobre los agentes gubernamentales y sobre
los diseñadores de política al promover temas de debate. Por ello, desde un
punto de vista extremo podría decirse que “la agenda de los medios es la
agenda pública” (Parsons, 2009:142). Paralelo a la importancia de los medios
está la mercadotecnia en la definición de agendas y políticas públicas. Los
publicistas ejercen una manipulación política pues no tratan de averiguar lo
que el público quiere y desea, sino que orientan su estrategia de mercadeo
y sus encuestas de opinión para atraer seguidores. De ahí que la mercado-
tecnia política es una herramienta de fabricación de imagen para la venta
de un candidato. Esto se traduce en un sistema político mediatizado en el
cual los ciudadanos son consumidores y las políticas públicas un producto.
Visto así, esta concepción solo vierte la idea original de Lasswell sobre las
políticas públicas construidas en el marco de una democracia liberal.
Precisamente la élite política utiliza la publicidad y los medios masivos de

comunicación valiéndose de símbolos y mensajes para acreditar o desacre-
ditar temas y grupos, o para convencer o disuadir, o para visibilizar o invi-

sibilizar un conflicto. Surge así un poder invisible que aunque no participa
abiertamente en el debate sí lo orienta indirectamente a través del control
de los medios masivos de comunicación. Por ello puede afirmarse que el
lenguaje político tradicional y los medios masivos de comunicación defi-
nen la visión que las personas tienen del mundo, porque hay una relación
estrecha entre los símbolos, la lingüística y el lenguaje en general y éstos
moldean el aspecto sustantivo de problemas y políticas públicas.
Ahora bien, sin desconocer el poder de los medios en el establecimiento

de la política pública, hay que reivindicar la soberanía del conocimiento de
expertos, profesionales, tecnócratas, universidades, académicos, científicos y
think-tanks como fuerza fundamental para definir prioridades en las agendas
de las políticas públicas que viene siendo promovida desde la Ilustración y
que postula que las decisiones de política pública requieren un alto grado
técnico y científico. Según Keynes, “las ideas, más que los intereses, moldean
el proceso de formulación de políticas públicas”. En este sentido, aunque es
imposible desconocer el poder del conocimiento, muchas veces la soberbia
de quienes lo ostentan genera desconfianza y escepticismo en el público en
general hacia el saber especializado. No hay que olvidar que los expertos no
son ni apolíticos ni neutrales, y responden a intereses de clase y corporativos,
así como a valores, actitudes y sentimientos personalizados, por lo cual la
escuela de Frankfurt plantea como alternativa una ciencia con conciencia y
un conocimiento puesto al servicio del interés público.
En los libros de Parsons (1994:162 y ss) y de José Luis Méndez (2012:17-34)

se encuentran diferentes propuestas sobre el control de la agenda. En pri-
mera instancia las democracias liberales plantean la perspectiva pluralista,
según la cual la agenda se forma en el debate público en el cual priman la
apertura y la neutralidad y no existe la hegemonía de élites ni grupos sino
la libre competencia entre ideas e intereses.
A partir de los años setenta del siglo pasado surgieron diferentes escuelas de
pensamiento con puntos de vista encontrados, pero todos muy críticos frente
a las propuestas pluralistas, tal como lo expresa la profesora Bárbara J. Nelson
en su texto La formación de una agenda. El caso del maltrato a los niños (1978.
En Aguilar 1993:106-115). Básicamente se centraban en los planteamientos de
la participación limitada, en la Perspectiva realista, en el manejo del conflicto,
en el hecho de que el poder político define las prioridades, qué se incluye y
qué se excluye en las agendas del Gobierno, y en que los intereses de grupos
con posición dominante o monopólica aseguran que ciertos temas que a ellos
interesan se incluyan en “el juego político de las políticas públicas”.
De ahí que las comunidades dominantes manipulan valores, mitos, insti-

tuciones y procedimientos políticos para decidir quiénes y qué incluye la
agenda. Nace así la idea de que el poder de no tomar decisiones define las
agendas y que el sesgo favorece a unos y perjudica a otros. En ese sentido
los politólogos Roger Cobb y Charles Elder en su libro The dinamys of agenda
building (1972), texto fundacional de construcción de la agenda, plantean
como tesis central la problematización como proceso a partir del conflicto,
de la movilidad del sesgo, la no decisión, y describen cómo las élites bloquean
la entrada de algunos asuntos a la agenda y permiten la entrada de otros,
con lo cual imponen sus ideologías y sus significados, y ejercen presión, con
su poder político, sobre los temas pertinentes de la agenda institucional. El
texto de las investigadoras Amparo Casar y Claudia Molano Formación de
agenda y proceso de toma de decisiones: una aproximación desde la ciencia
política, complementa efectivamente los planteamientos de Cobb y Elder
puntualizando que la ciencia política debe vincularse al análisis de las po-
líticas públicas para poder comprender con mayor cabalidad la fuerza de
los intereses, la fuerza del poder en la definición y realización de la agenda
pública, la agenda política, la agenda gubernamental.
Otra voz crítica a la perspectiva pluralista, que planteaba que el problema y

la agenda se definían en la libre competencia entre ideas e intereses, viene
de los planteamientos del profesor John Kingdom en su texto Agendas, alter-
natives and public policies (1984), en el cual describe, basado en la corriente
analítica, tres flujos u orígenes de la agenda aplicables al área-tema-proble-
ma. Para Kingdom la agenda puede originarse cuando los indicadores sus-
tantivos del problema dan cuenta de la importancia del asunto. Un segundo
flujo de la agenda es el político, es decir, el asunto ingresa a la agenda por
presión de los ciudadanos; y un tercer flujo nace de la presión de la clase

empresarial, organizada para proponer la inclusión de temas específicos en
las políticas públicas y asesorada por analistas especializados.
Otra perspectiva sería la denominada tercera dimensión o dimensión invisible,

sugerida por Esteven Lukes en su Ensayo sobre el poder (Parsons, 2009:172),
en el cual plantea que en forma sutil las élites tienen una influencia marcada
sobre las personas y mediante el control de la información y con procesos
ideológicos y psicológicos imponen creencias, supuestos, valores y presionan
la inclusión de temas y estrategias en la agenda política. Es el poder invisible
del capital que no se limita a controlar la agenda y a definir el problema sino
que pretende imponer una visión propia del mundo.
La dimensión invisible de Lukes descrita en al párrafo anterior es similar a

la posición del poder invisible del politólogo Gramsci, base fundamental de
los enfoques neomarxistas sobre la construcción de la agenda, en los que
sobresale la escuela de Frankfurt y su teoría crítica que enfatiza el carácter
político de los problemas, en el control de la mente y en la percepción que
del Estado tenga el individuo. Es decir, una “sociedad administrada” produce
políticas públicas unidimensionales como instrumento de dominación y con-
trol. En la misma línea neomarxista, el posestructuralismo francés pregona
que el conocimiento es la modalidad por excelencia de control político y
que la estadística es la ciencia del Estado.
Si las posturas neomarxistas hacen énfasis en el nivel macro, los denominados

Niveles vinculantes-Teóricos vinculantes propuestos por una serie de estudiosos
unen la formulación de políticas públicas y la microtoma de decisiones en las
organizaciones. Los niveles vinculantes buscan analizar causas más profundas
que inciden en la elaboración de las políticas públicas. Entre ellas mencionan a
las grandes empresas que influencian a la opinión pública con su hegemonía, sus
ideas, sus procesos ideológicos, en lo cual es determinante el papel del capital.
Un ejemplo clásico de las teorías vinculantes son las tesis de Ham y Hill (1984.
En Parsons, 2009:179-181), quienes enfatizan la toma de decisiones a nivel
micro en las organizaciones y en el sistema político. Adicionalmente, Parsons
incluye a Benson (1985) entre los representantes de los teóricos vinculan-

tes, quien con la teoría organizacional se refiere a las redes y comunidades
de políticas públicas como grupos de apoyo que comparten recursos e
intereses, o como grupos de proveedores de servicios; o como grupos de
coordinadores que constituyen redes o complejos de organizaciones sus-
tentadas en la teoría corporativista que muestra cómo en la gobernanza
moderna estas comunidades de políticas públicas influyen en la selección
de problemas y agendas.
Desde esta perspectiva el denominado giro argumentativo considera

que la retórica, el discurso y los argumentos dan forma a las políticas
públicas y resalta la relación que existe entre la lucha por el poder y el
discurso. Visto así, la política es una actividad constituida lingüística-
mente, porque el lenguaje, la palabra y la persuasión son los factores
determinantes para ganar la batalla de las ideas y por ende imponer las
políticas públicas: “Las personas viven las políticas públicas a través del
lenguaje”. El lenguaje político, de símbolos y significados está ligado a
la legitimización del régimen.
Otros autores postulan la importancia de las redes y comunidades en la

formulación de las políticas públicas y anotan que la gobernanza en las
democracias liberales es el resultado de una compleja interconexión de
personas y organizaciones que actúan como comunidades de políticas
públicas. (Diccionario de políticas públicas 2009: 260-267).
Paul Sabatier y Hank Jenkins-Smith, en su obra Policy Change and Learning:

An Advocacy Coalition Approach (1993), sugieren que las políticas públicas
deben ser producto de un proceso amplio y vinculante en el cual cumplan
papel protagónico las coaliciones promotoras como fuerza impulsora de
temas y agendas. Estos subsistemas de políticas están constituidos por
diferentes actores que desempeñan roles en la generación, difusión y
evaluación de ideas para las políticas públicas, y expresan la opinión de
las élites y sus valores y creencias, sean ellos grupos de interés, burócratas,
servidores públicos, profesionales, políticos, analistas académicos, inves-
tigadores, periodistas o personas de los diferentes niveles del Gobierno.
Estos se distinguen por sus convicciones y por los recursos que ponen a
disposición de su causa en busca de incluir en la agenda de las institucio-
nes gubernamentales los temas que tienen importancia, y las estrategias
para abordarlos.
Retomando las propuestas de las investigadoras Amparo Casar y Clau-

dia Maldonado (2008), anteriormente citadas, y sus aportes al proceso
de toma de decisiones políticas, es importante recordar que en la
actualidad la agenda gubernamental se nutre en gran medida de los
proyectos políticos del ejecutivo y de los partidos con representación
en el Congreso. “En ambos casos los actores privados compiten por la
atención de los que tienen el poder para convertir en decisiones los
puntos de la agenda” (p.12). No hay que olvidar que gran parte de la
agenda gubernamental requiere de procedimientos legislativos y que
tanto el ejecutivo como el legislativo se enfrentan en última instancia al
veto de la rama judicial. En países en vías de consolidar sus democracias
la variable institucional, esto es, la estructura, reglas y atribuciones de
las ramas y organizaciones del Estado es fundamental para entender
su agenda política.
Por último, se requiere tener en cuenta tanto la variable internacional

como la variable social en la formulación de la agenda de políticas pú-
blicas y su adopción (Casar y Maldonado, 2008:17). Los actores sociales
y sus organizaciones son instancias fundamentales que como fuerza
política pueden facilitar u obstaculizar las políticas públicas ofrecidas
por el Estado. Igualmente, la agenda política acoge definiciones para-
digmáticas universales como los derechos humanos, la protección del
medio ambiente, el género, la etnia, y temas como el narcotráfico, la
seguridad transnacional y similares, fruto de acuerdos internacionales
o del consenso entre Estados.
El profesor Edgar Varela en su libro La soberanía transformada (2007:77)

concluye al respecto que “las políticas públicas tienden –por los anteriores
rasgos– a ser analizadas en un contexto transnacional; fenómeno inédito
que es necesario incluir para enriquecer la prospectiva de análisis y darnos
una imagen relativamente completa, un mapa muestrario detallado con

sus elementos principales configurados, que posibilita elaborar modelos
basados en el realismo social y político”.
1.5 Toma de decisiones y formulación de políticas
La fase de toma de decisiones y la formulación de las políticas públicas puede

concebirse esquemáticamente como el trayecto que va desde el momento
en que la situación socialmente problemática quedó bien definida y se con-
virtió en parte esencial de la agenda pública, hasta cuando se inicia la fase
de implementación o ejecución de la política pública diseñada. Aunque la
propuesta del ciclo de políticas públicas concibe este proceso como etapas
separadas, vimos ya que esto está lejos de la realidad y aunque ha permi-
tido conceptualizar, teorizar, formular, analizar y ejecutar políticas públicas
creemos más acertado concebir tal proceso en forma sistémica pues todos
sus elementos, fases, componentes están íntimamente conectados entre sí.
De hecho, la etapa de toma de decisiones y el diseño de la política pública
están estrictamente relacionados con la forma como se ideó, analizó y de-
finió el problema y con la manera como se ejecutará y evaluará la política.
El proceso de toma de decisiones, es decir, la forma como el decisor toma

partido sobre la manera más satisfactoria de dinamizar la situación priorizada
incluida en la agenda es, para el politólogo Nelson Polsvy en su libro Political In-
novation in America. The Politics of Policy Innovation (1984. En Méndez, 2012:29),
un acto de innovación política que combina tanto “el proceso de invención de
alternativas de política como el proceso de búsqueda de alternativas”. El prime-
ro de ellos lo adelantan expertos temáticos y metodológicos que aplican sus
conocimientos a dinamizar los problemas públicos bien sea como think tanks,
consultores o intermediarios que inventan, adoptan o innovan alternativas de
solución. A este respecto John Kingdom en su libro Agendas, Alternatives and
Public Policies (1984. En Méndez, 2012:31) habla de “empresarios de políticas”,
entendidos como personas e instituciones dispuestas a invertir sus recursos
a cambio de políticas que las favorecen, y quienes están atentas a que surja
una oportunidad para proponer paquetes de soluciones.
Por tanto, la búsqueda de alternativas es un proceso mediante el cual los

gobernantes o candidatos a puestos públicos escogen entre diferentes po-
sibilidades la que consideren más satisfactoria según la doctrina ideológica
que los orienta, el momento político, los recursos existentes y las expectativas
de los ciudadanos. El proceso de toma de decisiones es un asunto complejo
y se convierte, en la arena política, en una batalla de grupos de interés, cada
uno tratando de influenciar al decisor sobre qué alternativa seleccionar. Al
respecto, politólogos y analistas han propuesto diversas explicaciones. Para
el profesor Roth (2009:13 y ss) esto se puede entender desde dos puntos
de vista: “Uno, a partir de la idea de que el decisor disfruta de una libertad
completa para tomar sus decisiones, y otro lo opuesto, es decir, que las
decisiones tomadas por el decisor son determinadas por factores que no
controla”. En la literatura de políticas públicas estos dos enfoques son no-
minados con dos vocablos concretos; el primero de ellos, top-down, alude
al diseño de las políticas públicas en una dirección de arriba abajo, a partir
del conocimiento racional y el planteamiento positivista causa-efecto. El
segundo, bottom-up, concibe el proceso de abajo arriba, desde la interacción
social, la acción participativa y la línea política.
Aguilar (2007:42 y ss) considera que la tesis de la libertad completa del decisor
comprende dos corrientes: Racionalismo e Incrementalismo. La primera de
ellas es una estrategia de solución nutrida fundamentalmente con criterios
de eficacia técnica y eficiencia económica que se reflejan en un esquema
lineal que comprende los siguientes pasos:
• Determinación del objetivo
• Secuencialización de preferencias
• Análisis de opciones (medios y consecuencias)
• Comparación de opciones
• Elección de una alternativa eficiente y óptima

Este esquema está basado en la propuesta de Max Weber de la acción racio-

nal respecto de fines propia de enfoques cimentados en el “hombre econó-
mico”, que comprende básicamente la modelación y cálculo cuantitativos,
el análisis de sistemas, el costo/beneficio, la investigación de operaciones
con su concepción monocausal y lineal de planeación, la programación, la
presupuestación y la gestión.
A este enfoque rígido de toma de decisiones, que aún prima en muchas

escuelas de administración y orienta la concepción oficial de gobiernos y de
agencias de desarrollo, reaccionaron varios estudiosos, en especial Herbert
Simon (1945) con su enunciado de racionalidad limitada y Charles Lind-
blom (1959) con su modelo incremental. El primero de ellos mostró cómo
el modelo racional no es aplicable, en primera instancia porque nunca se
tiene toda la información tanto del problema como de las alternativas de
solución, por lo cual al final la decisión tomada no es la óptima pero sí la
más satisfactoria. Igualmente el modelo racional de toma de decisiones
está limitado por los valores y la cognición de decisores y asesores, lo cual
dificulta mucho más definir lo mejor y más viable, y sobre todo porque
muchas veces el tiempo que se tiene para tomar la decisión no permite
recoger la información requerida y adelantar los análisis e investigaciones
necesarios.
A propósito, Nelson Polsby en su libro Policy innovation in America: The

Politics of Policy Initiation (1984) diferencia entre la Innovación aguda, ca-
racterizada porque el tiempo entre la definición del problema y la solución
es relativamente corto, y la Innovación incubada, en la cual no se tiene la
urgencia de encontrar una solución inmediata y las ideas para solucionar el
problema surgen y se adaptan como resultado de procesos de investigacion
y argumentación.
Desde esta perspectiva la toma de decisiones se nutre de propuestas prag-

máticas (“salir del atolladero, del lío” –muddling through–) y del método
de las comparaciones sucesivas limitadas, que posteriormente derivará en
análisis de incrementalismo desarticulado (disjointed incrementalism) y aná-
lisis de incrementalismo simple, también denominado modelo incremental o
de ajustes marginales, promovidos por el politólogo Charles Lindblom en

su obra The Science of Muddling Throught (1959. En Aguilar, 2007:48), en la
cual afirma que dada la homogeneidad de valores en el Estado moderno
y democrático existe de alguna forma una continuidad de metas y medios
entre gobiernos y aun en el mismo periodo gubernamental, de forma tal
que existen un encadenamiento unilineal de causa y efecto, y los decisores
de turno reconocen las causalidades coyunturales y van modificando paso
a paso la política pública según las necesidades y características que surgen.
En este sentido “el incrementalismo es una estrategia que busca simplificar
el análisis y la toma de decisiones y consiste en reducir el universo de las op-
ciones de política a ponderar, limitando las comparaciones sólo al conjunto
de políticas que difieren muy poco de las políticas que se llevan actualmente
a cabo, estudiando solo los aspectos en que la opción propuesta y sus con-
secuencias difieren del statu quo” (Del Castillo, 2012:35).
La segunda escuela de pensamiento sobre toma de decisiones, propuesta

por Roth (2009:13 y ss), enfatiza que las variables externas determinan la
decisión, y expresa su profunda preocupación por los defectos y límites de
la toma de decisiones convencional porque en ella un reducido grupo de
personas decide mediante la regla racional de escoger la opción óptima, la
opción eficiente, la opción factible. En esta escuela se enmarca la tesis de la
no decisión de Peter Bachrach y Morton Baratz planteada en su obra Power
and Poverty, Theory and Practice (1970. En Parsons, 2009:166), de acuerdo
con la cual algunas veces el Gobierno no decide, es decir, actúa sin revisar
ninguna posibilidad o alternativa. Igualmente puede decidir no decidir, lo
cual connota que sobre una situación política el Gobierno no dice nada.
Ahora bien, el concepto de no decisión implica la noción de sesgo, es decir,
grupos de poder con amplia influencia en el gobierno de turno marginan
ciertos temas de las políticas públicas e incluso eliminan el debate por ir en
contra de sus intereses privados, utilizando para el efecto en la mayoría de
los casos los medios de comunicación mediante su poder invisible, por lo
cual el Gobierno “decide lo que otros deciden”.
Otra postura contraria al enfoque racional de la toma de decisiones es la

de los autores James March y Johan Olsen descrita en su obra Ambiguity
and Choice in Organisations (1979), e Ives Meny y Jean Claude Thoenig en

su libro Las politicas públicas (1992. En Parsons, 2009:166), denominada
Garbage can model o cesto de basura-papelera, según la cual coexisten en
forma aleatoria contextos, individuos, problemas, soluciones, acciones,
eventos, y la toma de decisiones es espontánea, repentina, sin control.
La “papelera” hay que sacudirla de cuando en cuando y en tal sentido se
modifica la disposición de los elementos allí arrojados y bajo nuevas con-
figuraciones es posible descubrir o innovar oportunidades de soluciones
y por tanto de decisiones. Según esto la toma de decisiones es un proceso
complejo resultado de la contingencia de los eventos. A la decisión se llega
en forma accidental como resultado de la interacción de varios elementos
relativamente independientes y de procesos erráticos e imprevisibles, y en
la práctica todas las posibilidades pueden darse. Es lo que Roth (2009:18)
denomina la anarquía organizada. “En este tipo de situación –dice– de
nada sirve intentar aplicar algún criterio de racionalidad, en primer lugar
porque los actores suelen cambiar sus percepciones de los problemas
para justificar expost sus acciones; en segundo término, porque existen
muy pocas reglas que estructuran el proceso de decisión. Sólo pueden
apoyarse sobre lazos de lealtad personal y hacer pasar la amenaza y la
incertidumbre” (Roth, 2009).
Adicionalmente, con la teoría microeconómica, y específicamente con lo

que se denomina el neoinstitucionalismo económico, surge la escuela de la
Elección racional (Racional choise), que predica que determinados grupos
de personas (empresarios, sindicatos, ONG, gremios) como rent seakers
(buscadores de rentas) imponen que la política pública se formule según
sus intereses particulares, en lo cual las preferencias, los gustos, las raciona-
lidades particulares priman sobre el interés público, muy contrario a lo que
Lasswell promulgaba sobre la dignidad humana, la democracia y lo valores
superiores. De otro lado, la escuela de Public choise, difundida en especial
por los economistas neoliberales, aplica el pensamiento económico a la
ciencia política en la toma de decisiones. En esta corriente sobresalen los
planteamientos de Pierre Muller en su libro Ensayos de políticas públicas
(1998), y los de los politólogos Buchaman y Tullock en su texto El cálculo del
consenso: fundamentos lógicos de la democracia constitucional (1980). Según
este enfoque, los debates públicos y la decisión sobre la política pública se

conciben como confrontaciones democráticas para la defensa de intereses
grupales.
Ahora bien, con las relaciones entre teoría política y teoría organizacio-
nal surgen nuevas formas de entender el diseño de las políticas públicas
como complejas relaciones interinstitucionales, tal como lo concibe la
Perspectiva de redes, y lo explica Freddy Martínez en su libro Hagamos entre
todos la política pública (2011:55 y ss). El enfoque de redes supone que las
políticas públicas se diseñan por fuera del Estado, en la gobernanza, en
el gobernar con otros; es decir, que un conjunto de individuos, instancias
e instituciones intercambian información y recursos para promover una
política pública específica. Este estilo de diseñar políticas públicas en red
promovido por los neocorporativistas surge con la globalización y sus
nuevos problemas; panorama en el cual las nuevas tecnologías, las nuevas
organizaciones funcionan en forma interdependiente dada la tendencia
a la descentralización del Estado y al achicamiento de la brecha entre lo
público y lo privado.
Otra forma de entender la toma de decisiones del Gobierno sobre las

políticas públicas es una corriente contemporánea con amplia influen-
cia de Aristóteles y su teoría argumentativa, promovida en especial por
Giandomenico Majone (2005) en su libro Evidencia, argumentación y per-
suasión en la formulación de políticas. Este autor postula que las políticas
públicas deben nutrirse ampliamente de la retórica y la dialéctica para
que sean convincentes, y han de enriquecerse mediante la persuasión
para generar consenso acerca de los medios idóneos para alcanzar las
metas propuestas a favor de la sociedad. “La intuición original de Majone
establece que si se quiere incidir en las decisiones de política, el conoci-
miento del analista debe tener relevancia práctica, mostrar a decisores,
operadores o interesados que la estrategia de la acción que propone es
conducente con objetivos a preferir y factibles” (Aguilar, 2007:57). En la
historia del análisis de las políticas públicas este enfoque es conocido
como giro argumentativo.
En las democracias contemporáneas es necesario destacar los enfoques

bottom-up sobre la toma de decisiones y la formulación de las políticas
públicas, nutridos en forma especial con las propuestas epistemológicas
postpositivistas de Thomas Kuhn; y la visión construccionista, en especial
la teoría crítica de la escuela de Frankfurt y las ideas de Jurgen Habermas y
su propuesta pragmático participativa, según la cual el público interviene
como tercer actor en forma dialógica con expertos, políticos y funcionarios
públicos mediante una relación horizontal a través de la cual se debaten
objetivos y medios para formular políticas y se alientan aprendizajes te-
máticos, metodológicos, políticos, administrativos y comunitarios. “Este
modelo busca una conciliación entre la posición que legitima la decisión
tomada a partir de la razón científica y la posición que se justifica a partir
de criterios y valores políticos irracionales. Habermas estima que es posible
esta reconciliación por medio de la organización del diálogo interpartes y
con la introducción de un tercer actor clave para la democracia, que es el
público” (Roth, 2009:22 y ss).
Por último, Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone en su obra Análisis y ges-

tión de políticas públicas (2008: 115-125), al analizar el ciclo de la política
pública muestran cómo la fase de toma de decisiones y formulación está
ligada con la definición del problema y la inclusión de éste en la agenda
al identificar los diferentes actores las causas probables que originan la
situación problemática. Para tal efecto los autores, partiendo de un mo-
delo de planeación teórico-racional de causalidad múltiple y sistémica,
definen el fenómeno social o problema político que se requiere resolver
mediante la política pública, cuyos componentes están establecidos por
el comportamiento de grupos objetivos causantes o determinantes de la
problemática, que se convertirán en los objetivos específicos o resultados
de la política formulada. A su turno, el resolver el problema priorizado
afectará en forma positiva a los receptores de la política o beneficiarios
de ella, como grupos sujeto en los que se encarna el problema, y afectará
negativamente a ciertos grupos sociales que de alguna manera gozaban
de privilegios derivados de la situación inicial que generó el debate pú-
blico (Ver Figura 3).
Figura 3
Modelo de análisis
Grupo sujeto
Consecuencias • Beneficiarios Impactos
• Afectados
Problema FENOMENO Efectos

SOCIAL
Causas Grupo Grupo Grupo Productos

objetivo 1 objetivo 2 objetivo 3
Formulación Toma de decisiones

Implementación
Las anteriores consideraciones sobre la fase de implementación y toma

de decisiones requieren ser complementadas con el concepto de calidad
de las políticas públicas, es decir, determinar si cierta política pública
“sirve” o “no sirve”, para lo cual es pertinente tener en cuenta tanto a
Ernesto Stein y Mariano Tommasi y su texto La política de las políticas
públicas (2006), como a José Del Tronco y su artículo Reformas, procesos
de política y satisfacción ciudadana en América Latina (2010). Las siguien-
tes reflexiones se basan exclusivamente en la lectura de ambos textos.
Los autores coinciden en que la calidad, la efectividad de las políticas
dependen de la manera como se discutan, aprueben y apliquen y no
tanto de su estructura o contenido. Desde el punto de vista de los autores
el analista debe tener en cuenta, al momento de valorar la política, los
siguientes seis criterios: estabilidad, adaptabilidad, coherencia y coor-
dinación, calidad de implementación y ejecución, orientación hacia el
interés colectivo y eficiencia.
Con respecto a las fortalezas y debilidades implícitas en la toma de decisiones

sobre políticas públicas, hay que analizar tanto la calidad de los procesos
que se dan en las instituciones donde los diferentes actores juegan sus
roles, como las normas, los acuerdos y las reglas explícitas o implícitas o
tácitas que regulan su comportamiento en dichos procesos. Porque la forma
como cada uno de estos actores participa, sus preferencias, incentivos y
capacidades determinan las fortalezas y amenazas para la formulación de
una buena política pública, ya que los procesos, la política, las instituciones
sí importan en la concepción y operación de las políticas públicas.
En la medida en que las políticas sean producto de procesos bien coor-

dinados entre las autoridades que participan en su diseño y aplicación,
serán de mejor calidad. De hecho, partidos políticos desinstitucionali-
zados, cuerpos legislativos débiles en los que priman intereses privados
y elitistas, y estilos de gobierno decisionistas que utilizan permanen-
temente facultades extraordinarias, en los que la aprobación de la
agenda gubernamental es automática y sin análisis, y auspiciados por
tecnócratas economicistas, con recetas mágicas generalizadas y con un
sistema clientelista basado en el reparto de los cargos y de los recursos
públicos, y concepciones políticas basadas en coaliciones cortoplacistas,
se convierten todas ellas en circunstancias realmente amenazantes para
la calidad de las políticas públicas.
Por el contrario, tal como lo afirman Stein y Tommasi, partidos políticos

institucionalizados y programáticos, cuerpos legislativos responsables,
una rama judicial verdaderamente independiente y una burocracia
trabajadora son una verdadera fortaleza para diseñar e implementar
políticas públicas de buena calidad basadas en concertaciones perdura-
bles y efectivas alrededor de temas centrales. En otras palabras, que las
políticas públicas se formulen participativa y constructivamente y que
exista una administración pública cualificada que se encargue de hacer
efectiva la agenda gubernamental.
Ahora bien, para la creación de instituciones y para la calidad de las políticas

públicas es vital un liderazgo funcional de los actores de la sociedad civil.
De no ser así, los movimientos sociales pueden convertirse en amenazas

o debilidades para lograr este propósito. Una sociedad civil con escasa
cultura política, regida por intereses particulares manipuladores y deses-
tructurada se convierte realmente en un obstáculo para que las políticas
públicas sean de calidad y efectivas. Por el contrario, una sociedad civil
organizada, liderada por actores con una cultura política cimentada y que
participen en los procesos de formación de la agenda y en la evaluación
de las políticas públicas, utilizando canales no institucionales que incluyen
la protesta social, con el apoyo de los medios de comunicación, facilitará
el libre ejercicio de los derechos civiles de expresión, manifestación, reu-
nión y opinión como condición esencial para formular políticas públicas
de calidad. En conclusión, tal como lo establece Del Tronco (2010:60), la
calidad de una política pública depende no tanto de la política misma
como de los siguientes elementos:
• Los mecanismos deliberativos mediante los cuales se formula.
• La profesionalización de los funcionarios públicos.
• El desarrollo de capacidades de la sociedad civil.
• La orientación política de la propuesta.
Los anteriores criterios de calidad permiten establecer si una política “sirve”

o no “sirve”. Ahora bien, estas consideraciones deben quedar consignadas
en forma clara, pertinente y concisa, de tal forma que reflejen tanto el
espíritu como las decisiones tomadas para solucionar el problema político
priorizado, en el documento en el cual se formula la política pública. A con-
tinuación se sugiere estructurar el documento de política pública con base
en seis componentes inspirados en los planteamientos de Meny y Thoenig
(1992:168-181) relativos al marco analítico, que conjugan:
• Teoría del proceso de cambio - orientaciones normativas
• Sistema de acción
º Estructura de ejecución
º Proceso de ejecución
Los seis componentes mencionados son:
a. Valores. Se refiere a lo axiológico, a lo normativo, al pensamiento po-

lítico que orienta la política pública en un área, un tema y un territorio
concretos, en concordancia con la forma de pensar, los paradigmas, los
mapas mentales que priman en el gobierno de turno, los políticos y la
sociedad civil que propugna dicha política.
b. La situación socialmente problemática. Es el análisis situacional o defi-

nición del problema. Especifica qué se entiende por dicha situación, sus
dimensiones cuantitativas y sus aspectos cualitativos, los factores que lo
originaron, las consecuencias de no resolverlo, y las posibles alternativas
de solución.
c. Los objetivos. Expresan tanto el objetivo final o impacto de la política

como el propósito y los productos que se quiere alcanzar.
d. Las acciones. Son las actividades estratégicas que se necesita realizar

para alcanzar cada objetivo específico o entregar los productos o resul-
tados formulados, teniendo en cuenta las soluciones que se han venido
planteando, lo que falta por hacer y las rutas de atención pertinentes.
e. Los actores y los recursos. Se refiere a los agentes tanto públicos como
privados, sean ellos directos o aliados, relevantes a cada punto de acción,
especificando los intereses, los roles y los recursos de cada actor para la
realización de la política pública.
f. Los criterios de valoración. Para evaluar los logros, avances y dificultades,

y la gestión y los recursos involucrados.
Al final, en un momento dado, un actor específico, “llámese parlamento,

alcalde, gobernador, ministro o presidente, toma la decisión. Lo hace por
medio de un acto ritual como un voto o una firma. Este acto, cargado de
simbolismos, se constituye en un acto de legitimación que atribuye a la
nueva decisión una fuerza particular. Desde ese momento lo que no era
más que una opción posible se transforma en una norma oficial revestida
de toda la autoridad y la fuerza, reales y simbólicas, del Estado” (Aguilar,
2009. Capítulo III:4).
1.6 La implementación
Aaron Wildavsky, considerado el fundador del análisis de la implementación

de políticas públicas, rompe con dos concepciones paradigmáticas: antes
de él la importancia de los análisis se centraba en los procesos de toma de
decisiones y formulación. Igualmente, se tenía la concepción de que la imple-
mentación era una responsabilidad exclusiva de la administración pública.
Wildavsky, en asocio con Jeffrey L. Pressman, publica en 1998 el libro Imple-
mentación. Cómo grandes expectativas concebidas en Washington se frustran
en Oakland. Allí los autores establecen una serie de criterios para el análisis
de la implementación de una política, así como un conjunto de sugerencias
para que la política diseñada tenga un alto grado de implementabilidad.
La pregunta que guió el análisis de estos autores fue: ¿por qué un programa
sencillo se convierte en un programa complejo? Y su respuesta la centran en
el concepto de la complejidad de la acción conjunta que compromete a un
gran número de participantes en un programa con diferentes perspectivas
al respecto (actores, valores e intereses). En cuanto al número de partici-
pantes los autores plantean, en el caso analizado, que “cuando un programa
depende de tantos protagonistas, esto resulta en desacuerdos y demoras”
(2008:178 y ss). En el caso de la implementación del programa analizado de
la ciudad de Oakland los agentes relevantes actuaban como actores políticos,
como administradores y como receptores de la política, y aunque tenían un
pensamiento similar sobre el objetivo superior (crear empleo) surgieron
diferentes perspectivas con relación a los medios para alcanzar dicho fin
y cada uno de ellos defendía sus intereses y otorgaba distintos grados de
importancia a la estrategia preconcebida, lo cual hizo que en muchos casos
surgieran diversas posiciones sobre la forma de implementar la idea e incluso

se llegó a boicotearla y a retirar los medios para realizarla.
Este comportamiento de los numerosos participantes y sus diferentes pers-

pectivas lo explican, según la introducción al libro de Pressman y Wildavsky
que hace el politólogo Alejandro Buendía (1998:15 y ss), los siguientes factores:
• Objetivos organizacionales diferentes.
• Responsabilidad y preferencias por otros programas paralelos.
• Asignación de tiempos y recursos a otros proyectos
• Discrepancia sobre el liderazgo y la jefatura del programa y de las acciones.
• Los detalles técnicos, las complicaciones legales y procedimentales.
• El liderazgo y/o la falta de poder político y administrativo.
Ahora bien, la complejidad de la acción conjunta, además del número de

participantes y la multitud de perspectivas diferentes, está determinada por
los nodos decisionales, es decir, los puntos de decisión que hay que aclarar
a lo largo de la implementación de una política pública. En tal sentido, los
autores concluyen que la posibilidad de éxito de un programa depende del
número de actores y del número de puntos de decisión en que los actores
deben concordar. Así, cuantos más actores y más puntos de decisión, menor
es la posibilidad de éxito, ya que, en palabras de los analistas, “la multiplici-
dad de decisiones mengua la probabilidad de éxito del programa”. Cuando
un programa depende de muchos protagonistas y además requiere una
gran cantidad de decisiones y aclaraciones, acuerdos y aprobaciones el
resultado es desacuerdos y demoras, lo cual disminuye la probabilidad de
alcanzar las metas a tiempo.
La demora, el retraso, el no cumplimiento de las metas, según los autores,

son función directa de tres variables específicas (Pressman y Wildavsky,
1998:184):
• Número de puntos de decisión.
• Número de participantes en cada punto.
• Intensidad de preferencia por parte de cada participante.
En concordancia con los anteriores planteamientos, el análisis de la imple-

mentación, entendida como la fase en la cual se generan actos y efectos
a partir de intencionalidades, ha sido culturalmente desorientado dada la
importancia de la concepción burocrática de Max Weber y sus seguidores
tanto en gobiernos como en agencias internacionales, resultado de la cual
se subestima el papel que cumplen los ejecutores de la política y en espe-
cial los servidores públicos, quienes en casi todos los casos cargan con la
mayor responsabilidad en la ejecución de programas y proyectos. Desde
este enfoque top-down (de arriba abajo) se puede aseverar:
1. Basta la autoridad, el control práctico para asegurar una buena imple-

mentación.
2. Una cosa es el mundo político, que generalmente decide, y otra cosa es

el mundo administrativo, que implementa.
3. Las organizaciones se rigen por el principio de la eficiencia, lo cual implica

procedimientos científicos para utilizar recursos y obtener resultados.
La anterior concepción entraña un escaso poder discrecional y entraba la

acción política de los implementadores. En tal sentido la política pública se
enuncia, y se tiene la certeza de que el ejecutor, bajo control y obediencia je-
rárquica, seguirá exactamente las indicaciones establecidas por el diseñador,
lo cual genera una división tajante entre decisión e implementación y una
concepción lineal del mundo como lo dictan los cánones del método cien-
tífico-positivista. Ahora bien, en diferentes estudios de caso recogidos por
Ives Meny y Jean Claude Thoenig en su libro Las politicas públicas (1992:158
y ss), se comprobó que las dificultades de la implementación surgidas del
enfoque de la burocracia racional son más fuertes en la medida que:
• Diseñadores y ejecutores están alejados.
• La formulación de los programas carece de claridad y precisión y su con-

tenido es ambiguo.
• La opinión pública es hostil hacia la política o responde a intereses particulares.
• No se cuenta con estímulos para los ejecutores.
Con la sociología de la organización se ha podido entender que las estruc-

turas administrativas de los Estados contemporáneos funcionan en forma
diferente a la racionalidad weberiana. Lo que se ha visto es que en los eje-
cutores hay un poder interno frente a sus jefes y externamente frente a los
clientes, y que los servidores públicos son una base activa compleja con
capacidad y posibilidad de moldear a su amaño y conveniencia la política
pública que están implementando.
A este respecto, Meny y Thoenig (1992:183 y ss) señalan que se presentan

con frecuencia disfuncionalidades o efectos perversos en la ejecución de
las políticas públicas, que no se explican por la capacidad o diligencia de los
administradores públicos, sino por regulaciones sociales que condicionan
el comportamiento de los actores, es decir, por las interrelaciones entre fun-
cionarios del Estado y representantes de intereses sectoriales. En tal sentido,
la implementación se lleva a cabo a través de un sistema interorganizativo
informal en que confluyen los siguientes aspectos:
• Las características del programa.
• Los comportamientos de los ejecutores.
• Las relaciones entre grupos e intragrupos.
Para un análisis alternativo de la fase de implementación, los politólogos

Meny y Thoenig dan cuenta del surgimiento de enfoques diferentes a la
racionalidad weberiana que permiten construir una teoría política de la
ejecución que considera las condiciones de los actores y los contextos
institucionales, y según la cual la ejecución es la continuación de la lucha

política. Propuestas recogidas en buena parte por los modelos basados en
consideraciones participativas, grupales, sistémicas. Esto aporta a la teoría
de la ejecución con una perspectiva no lineal, cronológicamente inestable
e incierta hasta el final, y para ella no son realmente ni los políticos, ni los
decisores, ni la burocracia quienes en últimas resuelven el problema sino los
destinatarios de la política pública los cuales, como interesados, afectados
y receptores están más cerca del problema y lo transforman.
En este sentido, podría hablarse de una propuesta que considere la comple-

mentariedad de los métodos e incluya el top-down, para el cual la concepción
precede a la ejecución y permite al ejecutor –con base en la teoría del cambio
social y el enfoque de la multicausalidad sistémica– establecer un programa
para enfrentar una situación socialmente problemática y modificar los com-
portamientos de la población receptora de la política pública o los factores
causantes del problema. En tal sentido, en toda política pública está implícita
la reoría del cambio social; cambio que se da en la fase de implementación
(Villarreal, 2012:11 y ss). Pero para poderla ejecutar es necesario aplicar un
sistema de acción que implica una propuesta bottom-up que combina, tal
como se expresó anteriormente, tanto la estructura de ejecución, es decir, las
relaciones entre los diferentes actores y organizaciones (inter e intra), como
el proceso de ejecución y que, en función de la dinámica del contexto y de
los actores involucrados puede exigir, sobre la marcha, un cambio tanto de
la teoría como de la acción, generando así aprendizajes relativos al qué, al
cómo y al con quién de la política pública.
Ahora bien, la politóloga Helen Ingram en el libro compilado por Naomi

Lynn y Aaron Wildavski Administracion pública. El estado actual de la disci-
plina (1999), publica el texto “La implementación: una reseña y un marco
que se sugiere”, en el que hace énfasis en dos componentes esenciales de
su propuesta, factores críticos que afectan la implementación: los costos de
información y los costos de negociación. El planteamiento central, común a
ambos componentes, es que la implementación es un proceso de adaptación
mutua en que políticas y programas se adaptan a su ambiente y se alteran
de manera recíproca.
Para la profesora Ingram puede existir una buena implementación pero

unos malos resultados, por lo cual es preciso que para el análisis de esta
fase se consideren tanto los presupuestos teóricos (adecuación de la teoría
causal o teoría del cambio) como el grado de cumplimiento a los grupos
destinatarios. Esta evaluación es fundamental para mejorar la actuación
gubernamental y para velar por que las promesas del Estado se cumplan.
En la primera parte del artículo (Ingram, 1999:595 y ss) la autora establece

los siguientes determinantes críticos de la implementación, basada en los
análisis de Pressman y Wildavski (1973):
• Las relaciones supuestamente válidas en la teoría causal.
• La multiplicidad de puntos de decisión, que incrementa la complejidad.
• La poca claridad y la inconsistencia en la formulación de las políticas.
• Las características, predisposiciones y recursos de las agencias implemen-

tadoras.
• El grado de interés y el compromiso de apoyo de los implementadores.
• El ambiente, el contexto propio de los actores relevantes en la política

pública.
• Los aspectos organizacionales.
• El liderazgo local o mano política oculta.
• El monitoreo externo del proceso, su continuidad y temporalidad.
• La tratabilidad del problema.
• La estructuración de la implementación.
• El modelo de los costos y beneficios.

Un segundo aporte de Ingram se relaciona con las clases de costos en que se

incurre en la fase de ejecución (Ingram, 1999:625 y ss), para lo cual diferencia
entre costos de información, es decir, los costos de llegar a acuerdos entre
los actores, lo cual supone valorar los esfuerzos para que los acuerdos sean
aceptados; y los costos de negociación, que tienen que ver con la capacidad
y voluntad de los actores de conseguir la información requerida para la im-
plementación de las políticas públicas; costos que tienen relación directa
con las influencias, las conexiones y el grado de confianza de los actores
involucrados en los programas y proyectos.
Por otra parte, y centrado en la importancia de los servidores públicos en la

implementación de las políticas públicas, Joan Subirats en el texto El papel de
la burocracia en los procesos de implementación de las políticas públicas (1994)
describe y caracteriza el rol de la burocracia en dichos procesos, en especial
de los burócratas de primer nivel. Partiendo de que existe una brecha en la
implementación (implementation gap), es decir, que las políticas anunciadas
o proyectadas son diferentes a las que efectivamente se realizan (el decir es
diferente del hacer), el autor propone tres posibles tipos de respuestas de los
funcionarios públicos, quienes pueden modificar los objetivos ajustando las
condiciones y los recursos con que cuentan y modificando su concepción del
servicio que prestan, y en ese sentido demuestra que no siempre es suficiente
un buen diseño, ni contar con recursos de todo tipo, pero sí es fundamental
la voluntad de los implementadores y la forma cómo ellos se relacionan en
interior de la estructura administrativa (intra) y con el contexto (inter).
El primer tipo de respuesta de los burócratas, según Subirats (1994:132 y

ss), es el déficit de ejecución, esto es, que no siempre los ejecutores aplican
las normas y por tanto no se logran totalmente los objetivos. En segundo
término, en el ciclo de la implementación la burocracia puede variar los
objetivos a conseguir (desplazamiento de objetivos), y, finalmente, puede
discriminar la aplicación de la política a ciertas personas o grupos, lo cual
el autor denomina selectividades involuntarias. Es necesario aclarar que no
siempre esta modificación de objetivos es negativa, pues en algunos casos
la burocracia puede discrecionalmente variarlos en forma “útil” a conve-
niencia de algunos receptores u organizaciones, con el fin de lograr mejores
resultados. Similar es el caso de la modificación de las normas cuando éstas

son excesivas y los funcionarios deciden aplicarlas racionalmente con el fin
de acelerar los procesos.
Para neutralizar o minimizar las desviaciones adversas al momento de formu-

lar la política se debe promover la participación efectiva y el consenso de los
servidores públicos sobre quienes recaerá en gran medida la responsabilidad
de la implementación, basándose para ello en el concepto contemporáneo
de red, es decir, que a más de la burocracia hay que considerar el rol y los
recursos de los políticos y de la sociedad civil y entender en forma sistémica
los intercambios, presiones y negociaciones entre todos; práctica muy di-
ferente a la sugerida antiguamente por el denominado triángulo de hierro
(políticos, burócratas y grupos de interés) que se basaba en la racionalidad
de cada actor pero en forma individual y presuponía que si los objetivos
eran claros y bien definidos, si los recursos eran oportunos y suficientes y el
contexto era favorable y la disposición de los ejecutores era siempre positiva,
se lograban los objetivos de la política pública, hecho que se aleja bastante
de la realidad que muestran los estudios de caso.
El entender la importancia de la burocracia en la implementación, dado el

peso de los recursos que los funcionarios públicos ponen a disposición de
la ejecución de las políticas (información y experiencia, contactos formales
e informales, permanencia y estabilidad en la estructura organizacional)
y las circunstancias siempre dinámicas, requiere (Subirats, 1994:135-136)
combinar unos parámetros generales bien establecidos, unos objetivos
claros y un número de organizaciones y actores reducido al mínimo; con-
sensos participativos y promoción de incentivos para interesar a todos los
actores, incluida obviamente la burocracia, pero teniendo permanentemen-
te en cuenta, puesto que “la complejidad y la ambigüedad forman parte
del paisaje”, que es necesario establecer controles flexibles y promover la
discrecionalidad profesional, así como la comprensión y la tolerancia ante
circunstancias personales siempre distintas; todo esto en un marco de con-
fianza y comunicación.
1.7 Evaluación de políticas públicas
Evaluar es una operación mental innata en el ser humano, que le ha per-

mitido, desde las cavernas hasta hoy, acopiar elementos para la toma de
decisiones y mejorar su acción; pero teorías, conceptos, métodos e instru-
mentos relativos a esta operación recogidos en libros, artículos y manuales
aparecieron sólo alrededor de los años treinta del siglo pasado, cuando
los pedagogos se interesaron por valorar la efectividad de los procesos de
enseñanza-aprendizaje, y más tarde la psicología buscó evaluar actitudes y
comportamientos. Sólo a partir de los años cincuenta administradores, eco-
nomistas e ingenieros iniciaron la valoración de políticas, planes, programas
y proyectos, para lo cual se han desarrollado diferentes enfoques entre los
cuales sobresalen (Quintero, 2010:38-44):
• Enfoque de resultados.
• Enfoque de rendición de cuentas.
• Enfoque de evaluación democrática.
• Enfoque de evaluación formativa.
• Enfoque de capacidades y oportunidades.∫
• Enfoque de resultados. Surge con la primera generación de evaluadores

–ingenieros y gerentes– en la década de los cincuenta y fija como objeti-
vo de la evaluación medir los resultados de políticas, planes, programas
y proyectos para lo cual establece mecanismos e indicadores de eficacia,
eficiencia y efectividad.
• Enfoque de rendición de cuentas. En la década de los ochenta surge una

segunda generación de evaluadores en agencias de las Naciones Unidas
y en organizaciones de desarrollo, que define como objetivo de la eva-
luación dar cuenta a gobiernos y donantes en qué y cómo se utilizan las
contrapartidas. Para tal fin se impulsan conceptos como accountability,
responsabilidad social, transparencia y marco lógico.
• Enfoque de evaluación democrática. En las últimas décadas ha surgido una

forma de entender la evaluación como medio de empoderamiento. Ello
connota una dimensión política de la evaluación desde una perspectiva de
transformación que busca generar en las comunidades las competencias
necesarias para expresar sus sentimientos sobre procesos y resultados y
promueve su derecho a explicar su propia experiencia en relación con
políticas, planes, programas y proyectos.
La evaluación democrática, la evaluación personalizada, “revela” la impor-

tancia de los procesos y sus resultados en la vida de los participantes. Las
preguntas motivadoras de la evaluación no son tanto sobre políticas y
proyectos, sino sobre las personas (grupos de interés) y el significado que
tienen para ellas, es decir, sobre el sentir y el sentido de políticas y proyectos
en su vida, en su cotidianidad.
Desde este enfoque, alimentado de las propuestas de investigación-acción,

la evaluación es una conversación entre muchos en la cual se dialoga, se
concerta y se generan acuerdos y negociaciones, y las comunidades parti-
cipan cualificadamente en la toma de decisiones, en los procesos y en los
resultados.
• Enfoque de evaluación formativa. Una cuarta generación de evaluadores

toma fuerza desde la última década del siglo pasado, fundamentada en las
propuestas de evaluación formativa e investigación evaluativa. Se entiende
la evaluación, entonces, como el proceso para la adquisición y construcción
de saberes, cuyo fin es la comprensión y el aprendizaje en forma crítica y
propositiva. En la sociedad del conocimiento se requiere una evaluación
que dé cuenta de los saberes que dejan políticas, programas y proyectos.
• Enfoque de capacidades y oportunidades. Alimentado por las teorías con-

temporáneas del desarrollo surge el enfoque de evaluación de capacida-
des y oportunidades, sobre el cual Amartya Sen plantea: “Parece razonable
que nos alejemos de un enfoque que se concentra en los bienes como
tales, a uno que se concentre en lo que los bienes hacen por los seres
humanos” (Sen, 2000:45).
Las capacidades se refieren, pues, a lo que personas, familias, grupos y comu-

nidades son capaces de ser y hacer con los bienes y servicios entregados, en
este caso, por las políticas públicas. Las oportunidades son condiciones que
permiten a las personas realizarse utilizando las capacidades desarrolladas.
Lo que interesa, según este enfoque de la evaluación, son las realizaciones
que logren las personas, lo que la gente pueda pensar y hacer a partir de
los productos y servicios generados por las políticas.
Genéricamente, y siguiendo las enseñanzas de Michael Quinn Patton (2002.

En Martinez y González, 2012:7), la evaluación consiste en recolectar siste-
máticamente información sobre actividades, características y resultados, lo
cual permite:
• Hacer juicios acerca de las políticas y programas públicos.
• Mejorar la efectividad de las políticas y programas públicos.
• Ayudar a la toma de decisiones de futuras acciones.
Son innumerables las definiciones sobre evaluación. Por ejemplo, para

Roth (2009:3) la evaluación es una práctica seria de argumentación basada
en una información pertinente, la cual permite precisamente opinar de
manera más acertada con menos subjetividad acerca de los efectos de las
acciones públicas. En la actualidad, la legitimidad de los gobiernos no sólo
deriva de que hayan sido elegidos democráticamente (legitimidad de corto
plazo), sino también de los resultados de su gestión (legitimidad de largo
plazo). Por tanto, la evaluación aporta al debate democrático al facilitar
a gobernantes y ciudadanos valorar tanto la gestión como los resultados
y los impactos. En tal sentido, Majone (1997. En Roth, 2009:5) precisa que
la evaluación es una nueva disciplina que se ocupa de recolectar, verificar
e interpretar la información sobre la ejecución y eficacia de las políticas y
programas públicos.
Ives Meny y Jean Claude Thoenig en su libro Las políticas públicas

(1992:195-198) manifiestan que evaluar es identificar y medir los efectos
propios de una acción. Visto así, todos los seres humanos, a toda hora,
estamos evaluando. De lo que se trata, como analistas, como investiga-
dores, como actores de políticas públicas es de que lo que opinemos
diariamente sobre la acción gubernamental lo hagamos en forma argu-
mentativa y sustentada, para lo cual Meny y Thoenig distinguen cuatro
tipos de actitudes. En primera instancia consideran la actitud descriptiva,
que implica que el evaluador no juzga; sólo informa sobre las variaciones
entre la situación inicial y la situación alcanzada. Un segundo tipo de
actitud es la clínica, o sea, explicar las razones por las cuales los objetivos
proyectados se han alcanzado o no. Otra es la actitud normativa, según
la cual el evaluador no establece ni juicios ni explicaciones sino que,
mediante criterios que él escoge y que utilizará como referentes, mide
los resultados observados. Por último, con la actitud experimentalista el
evaluador descubre si los resultados de lo evaluado son comparables
con los de otras personas u otros territorios que no recibieron la acción
de la política o programa.
Ahora bien, según la finalidad de la evaluación de las políticas públicas

pueden distinguirse dos estilos con implicaciones totalmente diferentes,
esto es, la evaluación sumativa o acumulativa y la evaluación formativa.
La primera de ellas, la sumativa, tiene por objeto “comparar el antes y el
después; el impacto de la intervención en un grupo o en otro, o comparar
lo que pasó con lo que podría haber pasado de no haberse intervenido, o
comparar los distintos impactos de la misma política pública en diferen-
tes regiones”. (Parsons, 2009:568). En este sentido, la evaluación sumativa
está centrada más que todo en la política o programa. Para Roth (2009) la
evaluación sumativa o recapitulativa tiene por objeto informar sobre un
programa en particular y en tal sentido formar opinión, dar cuenta o lo
que en administración pública se denomina rendir cuentas. En tal sentido
en las primeras etapas del ciclo de la política pública la evaluación tiende
a ser sumativa.
Por el contrario, la evaluación que se lleva a cabo durante la fase de imple-

mentación es de carácter formativo, también denominada endoformativa,
porque busca dar cuenta de la forma como se está administrando la política
pública con el fin de brindar retroalimentación pertinente para mejorar

los procesos. Actualmente tiende a pensarse que todo proceso evaluativo
debe generar saberes, y por tanto no solamente en la implementación
sino en todas y cada una de las fases del ciclo de la política se pueden
realizar evaluaciones formativas relativas al mejoramiento de cada una
de las etapas.
Adicionalmente en la literatura sobre políticas públicas se diferencia entre

control, monitoreo, evaluación y análisis. El control se ejerce por instancias
que garantizan que la administración, la contratación y la ejecución con-
cuerden con la normatividad vigente y los procedimientos establecidos.
A su turno, es necesario distinguir entre monitoreo y evaluación, enten-
dido el primero como fijar la atención sobre la fase de la implementación
y dar cuenta de lo que está pasando en materia de avances relativos a
la ejecución presupuestal, las actividades realizadas, las metas interme-
dias cumplidas y las dificultades o limitantes que se han presentado. La
evaluación se centra en los resultados para mostrar lo que sucedió con
la gestión, los recursos y los productos y cuáles fueron los impactos. El
análisis, por su parte, busca explicar por qué se hizo lo que se hizo y por
qué resultó lo que resultó. La evaluación es indispensable para el análisis
por cuanto suministra información necesaria para éste, pero puede existir
sin el análisis (Salazar, 2009. Capítulo III).
1.7.1 Para qué evaluar
Luis Fernando Aguilar en su artículo “Marco para el análisis de las políticas

públicas”, publicado por Marines y Garza (2009:11-33) en Política pública y
democracia en América Latina. Del análisis a la implementación, afirma que “el
corazón de la disciplina y ejercicio profesional de las políticas públicas es la
actividad intelectual del análisis de las políticas, que consiste en producir y
validar conceptos, hipótesis, modelos, métodos que sustenten la corrección
intelectual del análisis en servicio de las decisiones que toman los gobiernos
para cumplir sus funciones públicas y dirigir a la sociedad”.
En tal sentido, la razón de ser del análisis de las políticas públicas es mejorar
la calidad de la gestión pública tanto técnica como institucional. La calidad
institucional se centra en lo axiológico, en los valores públicos, en los ideales
de la sociedad, mientras que la calidad técnica se refiere a la eficacia social,
entendida como el cumplimiento de las promesas de la política pública, y
a la eficiencia económica, que da cuenta de la calidad de los procesos y la
utilización de los recursos que se utilizan en ellos.
Para André-Noël Roth en su texto Políticas Públicas. Formulación, implemen-

tación y evaluación (2009:135-162), “la evaluación es también un instrumento
valioso e indispensable para conocer y mejorar las acciones públicas[…] ya
no consiste solamente en emitir un juicio sobre los hechos, sino que incluye
también una apreciación en términos de valores[…] la evaluación es un
proceso y una mezcla que retoma elementos tanto del pensamiento cien-
tífico como de la acción, tanto de los saberes teóricos como de los saberes
empíricos”. Y parafraseando a Patricio Durán (1999:170-172), la evaluación
de políticas públicas constituye una herramienta para encarar los tres prin-
cipales retos de los gobiernos democráticos contemporáneos: comprender,
comunicar, y controlar.
1.7.2 Qué evaluar
A su vez Aguilar (2009:14), al analizar las políticas públicas, las agrupa en

cuatro tipos:
• Análisis jurídico: legalidad de la política pública.
• Análisis económico: valoración del empleo de los recursos públicos.
• Análisis organizacional-administrativo: valoración de la normatividad,

estilo de dirección, sistema de trabajo y cultura organizacional.
• Análisis politológico: valoración de la aceptación o rechazo por parte de

los sectores de la sociedad.
Adicionalmente, el autor sugiere que al valorar las políticas públicas es per-

tinente mirarlas desde cuatro elementos constitutivos:
• La estructura de la política
• El origen de la política
• La integración de la política
• La historia y el contexto social
En cuanto a la estructura de la política, Aguilar sugiere analizar tanto los va-

lores axiológicos como las creencias científicas. Lo axiológico abarca objetivos,
creencias, referentes constitucionales, planes, decretos, normas, tratados,
acuerdos, leyes y jurisprudencia, todo ello enmarcado en criterios éticos
y morales. Las creencias científicas están referidas tanto a la eficacia social
como a la eficiencia económica e incluyen técnicas, tecnologías, modelos
y mejores prácticas.
En cuanto al análisis del origen de la política, Aguilar asevera que dado

que las políticas públicas son el resultado de un proceso social y político el
analista de la acción gubernamental debe valorar al menos tres situaciones
específicas a este respecto. Lo primero es indagar por los hechos sociales
que se convirtieron en un problema de interés público e hicieron parte de
la agenda gubernamental, para saber cuáles fueron los actores sociales y
sus argumentos a favor y en contra en la fase de formación de la agenda.
Luego el analista deberá tratar de detectar errores, omisiones, restricciones
e imposiciones en que incurrieron los promotores, analistas y decisores
de la política pública analizada, así como establecer si la definición del
problema se hizo con base en información confiable y si la solución tuvo
en cuenta las mejores prácticas de otros gobiernos y otras regiones que
proporcionaron criterios en el momento de analizar opciones y tomar la
decisión final. Por último se debe tener en cuenta el proceso de gestión
de la política que se está considerando para ponderar si era el idóneo para
alcanzar los resultados.
Con respecto al análisis de la integración de la política, se refiere este a que

el evaluador debe mirar cómo se integra la política evaluada con otras pro-
puestas gubernamentales, y constatar tanto su consistencia interna como
su congruencia con otros programas, entendida la política pública como un
sistema de acción. Ahora bien, en relación con la pregunta ¿qué evaluar?,
diferentes analistas sugieren considerar las distintas etapas del ciclo de la
política pública establecido por Charles Jones (1970) y a partir de allí cons-
truir una ruta de análisis (Parsons, 2009:587).
Adicionalmente, tal como lo sugiere André-Noël Roth (2009:142-151), al

momento de evaluar una política pública deben tenerse presente tanto
lo exante como lo concomitante y lo ex post. La evaluación y análisis de
la política pública en la etapa exante puede dar luces sobre los siguientes
aspectos:
• Factibilidad
• Pertinencia
• Coherencia
• Eficiencia
• Eficacia
• Efectos/impactos
Con base en esto, la evaluación exante puede fijar su objeto de análisis en

alguna de las siguientes temáticas:
• Problema o situación socialmente problemática (quiénes y desde qué

puntos de vista promovieron que una situación fuera considerada un
problema político).
• Diagnóstico y línea de base (pertinencia y relevancia de la información

sobre el problema).
• La agenda pública (discusiones, controversias y opiniones).
• Las propuestas de solución.
• Las alternativas.
• La formulación de la política.
• La toma de decisiones.
A su turno, la valoración concomitante o en curso puede orientarse y centrar

su objeto de análisis en el monitoreo de la implementación de la política
pública y, específicamente, establecer si existe una brecha entre lo enuncia-
do y lo implementado, para lo cual debe fijarse, al menos, en los siguientes
aspectos:
• Estructura administrativa (suficiencia y coherencia).
• Promoción y divulgación.
• Insumos (equipo de trabajo físico-técnico y presupuesto, con los criterios

de suficiencia, oportunidad, pertinencia y grado de utilización).
• Procesos (actividades, métodos, técnicas e instrumentos).
• Resultados intermedios (avances, dificultades).
Por último, la valoración expost busca calificar, tanto cuantitativa como

cualitativamente:
• La gestión (procesos y recursos).
• Los resultados (productos, efectos e impactos).
• El nivel de satisfacción de los beneficiarios (capacidades y posibilidades).

• Los aprendizajes (personales, organizacionales, regionales).
Por último, en cuanto a qué evaluar, Jean Pierre Nioche (1982. Roth, 2009:155)
propone evaluar las políticas públicas en diferentes puntos, así:
• En cuanto a los medios
• En cuanto a los resultados
• En cuanto a la eficiencia
• En cuanto a la satisfacción
• En cuanto a los impactos
La evaluación de los medios busca establecer si los medios asignados a las

políticas han sido, como lo sugirió Adam Smith, suficientes y oportunos y
si fueron bien utilizados. La evaluación de los resultados verifica si los obje-
tivos, si la promesa de valores proyectados se cumplieron. La evaluación de
la eficiencia relaciona los productos realmente obtenidos con los medios
utilizados. La evaluación de la satisfacción, tal como lo expresó Amartya
Sen al referirse a la acción gubernamental en su texto Desarrollo y libertad
(2000:54), no solamente debe dar cuenta del cumplimiento de los objeti-
vos, sino de que el resultado final de la política pública que dinamiza los
problemas fundamentales de la sociedad garantice que lo que se entregue
o facilite sirva, sea pertinente, es decir, la efectividad de la acción. Por últi-
mo, los enfoques contemporáneos de la evaluación de impactos se centran,
como lo expresa Quintero (2010:214-220), en enfatizar la valoración de los
cambios, las transformaciones que los productos entregados generaron en
el contexto político, económico, social, cultural, ambiental y organizacional.
1.7.3 Quién evalúa
La pregunta por quién evalúa tiene dos ramificaciones: quién adelanta la

evaluación y para quién se adelanta la evaluación. En el primer caso, en re-
lación con los evaluadores, éstos pueden ser externos (heteroevaluación),

internos (autoevaluación) o pluralistas (evaluación mixta), pero lo que el siglo
xxi impone es más bien un equipo de evaluadores integrado por expertos
externos, funcionarios internos y representantes de los beneficiarios y del
espacio donde la política pública se adelanta o se realizó. Es fundamental
que este equipo de evaluadores sea multidisciplinario, tenga acceso a las
fuentes de información, goce de una relativa independencia y se caracterice
por ser comunicativo, reflexivo y argumentativo, que tenga credibilidad y
sobre todo, que actúe con ética dado que como evaluador recoge infor-
mación valiosa y debe respetar tanto a los informantes como a los usuarios
de ella. En lo que respecta a para quién evaluar, el equipo evaluador debe
tener en cuenta la posición, los intereses, el papel, que juega la instancia
contratante de la evaluación.
1.7.4 Cómo evaluar
En los últimos setenta años ha surgido un abanico significativo de enfoques

o marcos de análisis para valorar las políticas públicas, diferentes posturas
epistemológicas que representan corrientes universales de pensamiento. El
primer referente conceptual nace con las propuestas de Harold Lasswell en
su texto La orientación hacia las políticas, publicado en 1951 y que dio inicio
al estudio sistemático de las ciencias de la política, tal como se expresó en la
primera parte de este capítulo. Para este autor los dos criterios fundamen-
tales para evaluar la política pública son la dignidad humana y los valores
democráticos. Para Lasswell la sociología, la economía y los conocimientos
académicos en general, con un abordaje interdisciplinario, deben ser puestos
al servicio de los gobiernos para que éstos resuelvan los problemas sociales
con buenas políticas concebidas como una acción pública democrática.
A partir de este autor aparecen diferentes propuestas de evaluación y análisis

de la política pública, las cuales pueden agruparse utilizando las categorías
concebidas por la escuela de Frankfurt, con base en tres corrientes de pen-
samiento:
• Enfoque empírico-analítico
• Enfoque histórico-hermenéutico
• Enfoque crítico-social.
El enfoque empírico-analítico está caracterizado por tener un interés técnico

y con un criterio riguroso se centra en el control de lo que se hace, cómo
se hace y para quién se hace. Para esta postura la relación sujeto (analista)
- objeto (política pública) prima sobre la evaluación, es decir, privilegia la
cientificidad, la objetividad del análisis. El enfoque empírico-analítico evalúa
aplicando el método científico (observación-hipótesis-verificación), y a partir
de allí se genera una representación única de la realidad. Este esquema de
pensamiento empírico-analítico derivó en dos modelos epistemológicos
que orientan la evaluación de las políticas públicas y que en los últimos
ochenta años se han convertido en la posición oficial de gobiernos y agen-
cias internacionales:
• Positivismo
º Teoría clásica
º Enfoque racional cuantitativo
• Neopositivismo
º Coalición promotora
º Enfoque de redes
º Enfoque referencial
º Neoinstitucionalismo
En el enfoque empírico-analítico la perspectiva positivista promulga la ob-

jetividad científica, cuantitativa, objetivista, mecanicista como una relación
lineal causa-efecto, medio-fin. Para ella la realidad existe fuera del sujeto y
para comprenderla no se requieren variables sociales, culturales y políticas.
De aquí nacen dos corrientes positivistas de evaluación de las políticas pú-
blicas: la teoría clásica y el enfoque racional cuantitativo.
Perspectiva positivista - Teoría Clásica3. Es Jones quien en 1970 propone sub-

dividir el análisis de las políticas públicas en cinco etapas, las cuales pueden
ser estudiadas separadamente: problema y agenda, soluciones, toma de
decisión, implementación, evaluación. Por treinta años este enfoque primó
en la evaluación de las políticas públicas en Estados Unidos y Europa.
Perspectiva positivista - Enfoque racional cuantitativo. A partir de los años

sesenta y setenta irrumpen con fuerza extraordinaria desarrollos teóricos
influenciados por el positivismo y su pretensión de objetividad científica,
que rompen abruptamente con las propuestas de Lasswell y promueven
posturas tecnocráticas y técnicas de ingeniería política que fueron adop-
tadas por instancias gubernamentales e internacionales para la evaluación
de las políticas públicas. Gran parte de los trabajos de consultoría se siguen
realizando en esta perspectiva.
En este enfoque racional de análisis de las políticas públicas la medición

de resultados es el elemento central de la evaluación, y priman los criterios
de costo-beneficio, eficacia y eficiencia y los indicadores cuantitativos.
Consecuentemente, en estas prácticas las metodologías de evaluación
experimental, semi experimental y cuasi experimental son la única forma
de establecer con exactitud y rigurosidad el valor de una política pública.
En este sentido, el pensamiento económico ejerce una hegemonía sobre la
evaluación de las políticas públicas, ejemplificada en la teoría de la elección
racional, la teoría de juegos y la escuela del public choise de Buchanan de
Virginia Tech.
3 En cuanto a propuestas epistemológicas relativas a la evaluacion de las políticas públicas existen dos
referentes latinoamericanos básicos: Andre-Noël Roth (Editor), Enfoques para el análisis de políticas públicas
(2010), y Alejandro Buendía, Políticas públicas. Enfoques y perspectivas, publicado en la Revista del Instituto de
Administración Pública del Estado de México. Número 35. Septiembre 1997. pp. 1338.
Ahora bien, un segundo grupo de evaluadores que pertenecen al enfo-

que-empírico analítico son los neopositivistas, agrupados en cuatro escuelas
de pensamiento: Coalición promotora, Enfoque de redes, Referenciales, Aná-
lisis institucional, que comienzan a modificar el enfoque racional cuantitativo
al sugerir que el estudio de las políticas públicas debe incluir elementos
extrarracionales (irracionales), y afirma que las políticas públicas no pueden
ser valoradas en laboratorios pues son acciones complejas que conjugan
creatividad, intuición y motivaciones, todo esto expresado magistralmente
por Herbert Simon (1945) en su noción de la racionalidad limitada.
Neopositivismo - Coalición promotora. Al comienzo de los años ochenta, Paul

Sabatier y Hank Jenkins-Smith en su obra Policy Change and Learning: An Ad-
vocacy Coalition Approach (1993) proponen la Advocacy Coalition (coalición
promotora), según la cual la información técnica relativa a las situaciones
socialmente problemáticas propias de las políticas públicas, y los sistemas de
creencias de actores públicos y privados, periodistas, investigadores y ana-
listas se conjugan en coaliciones que permiten valorar las políticas públicas
y su dinámica mediante “comunidades de política que todos ellos integran”.
Si los valores fundamentales de los miembros de la coalición cambian o el
contexto cambia, cambian las políticas y, por ende, su análisis. Precisamente
Sabatier expresa que las políticas públicas no necesariamente son las ópti-
mas, tal como lo expresa el enfoque racional, sino “las que más satisfagan”.
Neopositivismo - Enfoque de redes. Este enfoque, propio de puntos de

vista neocorporativistas, se centra en la valoración de los arreglos po-
líticos- administrativos, al considerar que las políticas se formulan y se
evalúan por fuera de las instituciones gubernamentales, en instancias
políticas informales, lo que debilita la gobernabilidad y la legitimidad
del Estado, por lo cual debe primar la unión entre gobierno, empresas
y comunidad. Para esta escuela una red es una serie de individuos que
intercambian información y recursos. Su importancia, que comienza a
reconocerse a finales del siglo pasado, responde a las circunstancias
que introdujo la globalización que inauguró una nueva era con nuevos
problemas y nuevas tecnologías (digitalización, TIC), que involucra la
participación de actores no gubernamentales en marcos democráticos
donde se conjugan acuerdos y desacuerdos entre Gobierno, sociedad

civil y grupos empresariales.
Neopositivismo - Enfoque referencial. Para el analista francés Pierre Muller en su

libro Las políticas públicas (2010), son estas un constructo social que conjuga
tres elementos fundamentales: la racionalidad o creencias de los actores,
la efectividad de la administración pública y las redes de políticas públicas
en las que juegan un papel fundamental los “mediadores” (empresarios,
políticos y brokers), quienes en foros o comunidades de políticas públicas
les dan significancia. En esta conjugación de factores la sociedad constru-
ye la realidad sobre la cual la política pública interviene y con base en sus
creencias, racionalidades, valores, discursos y saberes, los administradores
y las redes de actores evalúan las políticas públicas.
Neopositivismo - Análisis neoinstitucional. Desde los años ochenta se viene

desarrollando un conjunto no heterogéneo de propuestas de evaluación de
políticas públicas basadas en los factores objetivos tradicionales planteados
por el positivismo, los cuales pueden ser inscritos en el denominado enfoque
neoinstitucional. En las facultades de derecho, tal como lo plantea Adolfo Eslava
en su artículo“Análisis neoinstitucional de políticas públicas”(2010, En Roth:100),
los análisis institucionales de la ciencia política se centran en describir y valorar
las diferentes organizaciones que constituyen el Estado, como el Congreso, las
asambleas departamentales y los concejos municipales. A diferencia de ellos,
el enfoque neoinstitucional promueve que “las instituciones cuentan” y afectan
los comportamientos de los actores de las políticas públicas. De ahí que las ins-
tituciones se entienden como creencias, paradigmas, reglas, procedimientos,
normas, acuerdos, rutinas, funcionamiento. El listado anterior puede aglutinarse
en el conjunto de “las tres íes”: intereses, interpretaciones, ideas; pero la forma
de concebirlos genera tres vertientes diferentes del enfoque neoinstitucional:
• Neoinstitucionalismo histórico
• Neoinstitucionalismo sociológico
• Neoinstitucionalismo económico
Neoinstitucionalismo histórico. Para esta escuela de pensamiento la ac-

ción pública está orientada básicamente por la herencia institucional y
política de una sociedad concreta. Surge de allí la propuesta conocida
como dependencia del sendero (path dependence), determinada por la
cultura, es decir, por los estilos de vida y las formas de ser y hacer las
cosas que vienen del pasado. Categorías como el gamonalismo y el ca-
cicazgo, propias de los pueblos latinoamericanos, deben ser tenidas en
cuenta al momento de valorar las políticas públicas desde este enfoque
neoinstitucional histórico.
Neoinstitucionalismo sociológico. La teoría organizacional contemporánea,

con una gran influencia de los planteamientos provenientes de corrientes
de la sociología de la organización, predica que las relaciones formales e
informales moldean la vida de las organizaciones, y como son éstas, en
especial las organizaciones públicas, las que finalmente implementan los
postulados de las políticas públicas, deben tenerse muy en cuenta a la hora
de evaluar procesos y resultados. Las instituciones estatales son entendidas
como un sistema inter e intraorganizacional donde priman los intereses y
la lucha por el poder. En este sentido, las organizaciones dependen de los
factores culturales que pesan sobre la forma de ser, hacer y pensar de los
individuos que las conforman.
Neoinstitucionalismo económico. Este enfoque privilegia los aspectos

económicos en la evaluación del papel que juegan las instituciones
en las políticas públicas, con una fuerte influencia de las corrientes
economicistas neoliberales de los años ochenta, para las cuales era
necesario reformar las instituciones políticas al plantear que “las ins-
tituciones cuentan”. Es importante destacar que el enfoque neoins-
titucional económico prima en muchos países latinoamericanos en
centros de investigación, entre los expertos en evaluación y en los
denominados think tanks, quienes en gran medida monopolizan los
contratos que el Estado celebra para evaluar las políticas públicas, y
donde las facultades de economía llevan la vocería, subordinándose,
en gran medida, a los gobiernos de turno, desde una perspectiva de la
ingeniería de las políticas públicas propia del pensamiento construido
en el Consenso de Washington y en las reuniones posteriores de los

gobiernos iberoamericanos.
Esta perspectiva está bien ejemplificada en la escuela de la elección racio-

nal (racional choise) y en el análisis institucional y de desarrollo (IAD), que
comparten la microeconomía marginalista y su perspectiva utilitarista
con el postulado de que los diferentes actores que participan tanto en la
formulación como en la evaluación de las políticas, ya sea como individuos
o como grupos, actúan según sus preferencias y gustos y como hombres
económicos plantean una estrategia calculada-racional. Es la cultura de los
grupos, la ética colectiva extrapolada de los análisis económicos a los análisis
de las políticas públicas.
Los institucionalistas de la decisión racional se basan en la hipótesis de que

las motivaciones y el comportamiento de las personas están influidos por
un interés propio. Por ejemplo, los gremios, los sindicatos, las cooperativas
y similares ejercen una influencia mayúscula sobre el diseño y la evaluación
de las políticas públicas como instituciones que son y hacen que las políticas
públicas –según esta forma de pensar– respondan no a un interés general
sino a sus intereses particulares.
Ahora bien, la premio Nobel de Economía 2009 Elinor Ostrom en su libro

El gobierno de los bienes comunes: la evolución de las instituciones de acción
colectiva (2000) analiza la forma como las instituciones afectan los compor-
tamientos de los actores, tanto individuales como colectivos, en el marco de
una política pública, influenciados por tres vectores específicos: las reglas
de los participantes, el contexto donde se mueven y las particularidades
culturales de dichos actores. La Nobel, al analizar las ONG, dice que “las
instituciones disponen de autoridad y poder, pero también de sabiduría y
ética colectivas. Proporcionan el contexto físico, cognitivo y moral para la
acción conjunta, la capacidad de intervención, los lentes conceptuales para
la observación, la agenda, la memoria, los derechos y las obligaciones, así
como el concepto de justicia y los símbolos con los que uno puede identi-
ficarse”. (Olsen, 1988. En Parsons, 2009:253).
El enfoque histórico-hermenéutico surge a partir de la década de los ochenta

del siglo pasado bajo la influencia de posturas postpositivistas lideradas
por Kuhn, Popper y Foucault. Este enfoque promueve el análisis a poste-
riori y plantea que la ciencia (el saber, la teoría) es para ser utilizada y nace
de la experiencia, es decir, el saber relacionado con lo práctico, y que el
conocimiento está influenciado por lo social, lo político y lo económico.
Esta forma de pensar retoma la filosofía práctica de Aristóteles aplicada a
las ciencias sociales con una relación directa entre el analista y la unidad
de análisis.
De allí surgen propuestas denominadas subjetivistas y construccionistas,

que cuestionan los enfoques racionales de evaluación de las políticas públi-
cas, su discurso desarrollista dominante y vertical, y promueven la valoración
con una diversidad de criterios y variables cualitativas, pluralistas, compren-
sivas y subjetivistas, las cuales reivindican la interdisciplinariedad pues los
elementos extrarracionales o irracionales hacen que la política pública no
pueda ser analizada con la pretendida objetividad o neutralidad científica
(Roth, 2010:47).
En esta escuela de pensamiento irrumpen enfoques de evaluación de

políticas públicas que promueven el giro argumentativo o interpretativo al
plantear que el análisis de las políticas públicas requiere de una metodolo-
gía diferente a la científica tradicional, pues ellas no pueden ser evaluadas
ni invalidadas como pretende la teoría científica con sus métodos experi-
mentales cuantitativistas mecanicistas. Si para la corriente de pensamiento
neopositivista y, específicamente, para los enfoques neoinstitucionales, “las
instituciones cuentan”, para el enfoque histórico-hermenéutico “las ideas
cuentan”. Si para el positivismo la realidad existe, para el construccionismo
la realidad es socialmente construida.
Para los enfoques subjetivistas es fundamental analizar la política pública

con base en causalidades múltiples cualitativas, comprensivas, en lo cual
el discurso, los relatos, las narraciones y las propuestas de la teoría argu-
mentativa y retórica de Aristóteles estructuran el discurso público en una
democracia deliberativa y participativa, y con argumentos persuasivos se
debe interpretar y valorar los diferentes momentos, efectos e impactos de

las políticas públicas. Esto da un rostro humano a la evaluación y al análisis.
Para el enfoque histórico-hermenéutico existen al menos tres autores re-

levantes. En primera instancia Emery Roe, en especial en su libro Narrative
policy analysis: theory and practice (1994), insiste en la importancia de los
valores, las ideas y las representaciones en el estudio de las políticas públi-
cas, las cuales deben ser consideradas como “relatos”, tal como lo analizan
en la academia Deisy Arrubla, Magnolia Ballesteros y Alberto Martínez en
su artículo “La perspectiva narrativa de Emery Roe” (2010. En Roth:317). En
tal sentido lo narrativo toma un grado significativo de importancia en la
construcción social de la realidad y refleja las controversias sobre la política
pública según las creencias de los diferentes actores, agentes, políticos y
funcionarios públicos en general.
Roe construye, para realizar un análisis narrativo de las políticas públicas, una
cadena cognitiva que integra relato-contrarrelato-metarrelato- replanteamien-
to; cadena que se eslabona mediante la realización de entrevistas abiertas y el
análisis de los discursos de los diferentes agentes del desarrollo, para lo cual
el analista de políticas públicas es igualmente un participante de los relatos.
De igual importancia para el enfoque histórico-herméutico y la evaluacion

de las políticas públicas son las contribuciones del politólogo Giandomenico
Majone en su libro Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de
políticas (2005). Considera Majone que el racionalismo científico no puede
explicar completamente las decisiones humanas ni el valor de las políticas
públicas en el contexto contemporáneo de la participación ciudadana en
una democracia deliberativa, donde los debates sobre la política pública
irrumpen con importancia cada vez mayor.
En tercera instancia, Pierre Bourdieu en su libro Méditation pascaliennes

(en Roth 2010:53) fija límites al subjetivismo absoluto, considerando que el
individuo tiene “una autonomía limitada” y, en tal sentido, su capacidad de
construir la realidad social está igualmente construida socialmente en un
espacio y en un tiempo que lo autolimitan y lo determinan.
El enfoque crítico-social, que parte de la acción-transformación y de la in-

vestigacion-acción, plantea que el conocimiento debe estar al servicio del
hombre, de su sobrevivencia, de su calidad de vida, y en tal sentido es fun-
damental en la sociedad y en la cultura. Este enfoque parte del pluralismo
epistemológico y considera que los saberes tienen mucho que decir sobre
la realidad; en tal sentido, promueve una investigación basada en la práctica
social guiada por un interés emancipador-liberador cuyo objeto es explicar
y entender para transformar.
El filósofo Jurgen Habermas (Roth, 2009:23) plantea una reflexión amplia

sobre la democracia y el papel de la ciencia en la decisión política y en el
análisis de las políticas públicas, con base en lo cual aboga por un modelo
pragmático con el cual se “busca una conciliación entre la posición que
legitima la decisión tomada a partir de la razón científica y la posición que
se justifica a partir de criterios y valores políticos irracionales. Habermas
estima que es posible esta reconciliación por medio de la organización
del diálogo interpartes y con la introducción de una tercer actor para la
democracia, que es el público” (Roth, 2009:23). Es el diálogo entre saberes,
es la confrontación de argumentos. El modelo pragmático de Habermas es
lo que hoy se denomina la planeación participante, ampliamente difundi-
do y practicado por latinoamericanos como Orlando Falks Borda, Manfred
Max-Neef y Paulo Freire; lo que analistas africanos denominan indigenous
methodologies, y respecto a lo cual sobresalen los planteamientos de la
profesora Bagele Chilisa.
1.8 Actores y recursos
Con base en lo expuesto por los autores Subirats, Knoepfei, Larrue y Varone
(2008) en su texto Análisis y gestión de políticas públicas, en el cual plantean que
las políticas públicas concretan y materializan los resultados de las interaccio-
nes entre diferentes actores públicos y privados, se define al actor como “un in-
dividuo (ministro, diputado, periodista especializado), como varios individuos
(una oficina o una sección de la administración), o también un persona jurídica
( empresa privada, asociacion, sindicato) o un grupo social (agricultores, drogo
dependientes, personas sin techo)” (2008:54 y ss). Los grupos de individuos,

las personas jurídicas o los grupos sociales serán considerados como actores
cuando “se presenten y actúen con homogeneidad interna respecto a los
valores e intereses que defienden y los objetivos que persiguen”.
Para tal efecto, estos autores presentan una tipología de actores que per-
mite analizar las políticas públicas identificando y delimitando para cada
caso el espacio en que van a intervenir, es decir, el espacio en el cual una
comunidad política de actores interactúa, y quienes conciben y gestionan
la acción gubernamental propuesta. A partir de esta concepción se pueden
identificar diferentes tipos de actores relevantes para las distintas fases del
ciclo de la política pública. En primera instancia, es necesario distinguir entre
los actores públicos y los actores privados. Los actores públicos entendidos
como el sistema político- administrativo, son básicamente tres: las institucio-
nes estatales (ejecutivo, legislativo, judicial), las instituciones paraestatales
(delegados, contratistas) y los institutos descentralizados (universidades,
economía mixta, privados bajo control estatal).
A su turno, los actores privados participan en las diferentes etapas de

la política pública sin que ello implique control gubernamental directo
sobre su proceder. En este caso, en la formulación, implementación y
evaluación de las políticas públicas pueden distinguirse tres tipos de
actores privados. En primera instancia están los beneficiarios finales o
población sujeto de la política pública; son quienes tienen el problema
y reciben los beneficios de la política pública implementada. Un segun-
do grupo de actores privados lo constituye la población objeto o grupos
objetivo, quienes están identificados con las causas, fuerzas o vectores
que originan la situación política a dinamizar y que reciben la acción
directa de la política pública. Y un tercer grupo de actores privados
son los denominados grupos terceros (personas naturales o jurídicas) y
sus organizaciones, en los cuales la política pública produce impactos
positivos como beneficiarios indirectos; pero también pueden existir
impactos que afectan negativamente a grupos de personas, es decir, se
perjudican por la política pública implementada.
El concepto de actor, de juego de actores, en la contemporaneidad tiene

una connotación más de agente que de actor, para diferenciarlo claramen-
te de su acepción teatral como el personaje que recita, que interpreta un
papel preestablecido. En políticas públicas la gobernanza, el gobernar con
otros, el gobernar en red, el participar y trabajar en equipo requiere más que
un actor, un agente que no memorice y actúe un texto sino que participe
activamente en su elaboración. Surgen así agentes (individuos) y agencias
(instituciones), esto es, agentes de desarrollo, agentes para el desarrollo.
Ahora bien, cada actor, cada agente cuenta con recursos que utiliza y pone
a disposición de las políticas públicas en sus diferentes etapas. En el mismo
texto de Subirats et al. (2008:72 y ss), ya citado, se encuentra un análisis de
los recursos más allá de la visión de la lógica eficientista y tradicional que
enfatiza los recursos económicos (humanos, físicos, financieros). Estos au-
tores se nutren de propuestas de politólogos, sociólogos de la organización
y juristas para construir una concepción de diez recursos diferentes con
que actores públicos y privados cuentan para la formulación, ejecución y
evaluación de las políticas públicas:
• Recurso jurídico
• Recurso humano
• Recurso económico
• Recurso cognitivo
• Recurso interactivo
• Recurso confianza
• Recurso cronológico
• Recurso patrimonial
• Recurso mayoría
• Recurso violencia
El recurso jurídico proviene tanto del derecho constitucional como del dere-
cho civil y del administrativo bajo la forma de bases legales y reglamentarias
que constituyen la normatividad de la actuación político-administrativa.
El recurso humano o de personal se refiere a las diferentes personas involu-

cradas en las fases del ciclo de la política pública, y que conforman las orga-
nizaciones del Estado moderno o son actores privados que como grupos de
especialistas se encargan de diseñar, ejecutar y evaluar la política pública.
Son, por tanto, recursos humanos directos o bien consultores y analistas
provenientes de empresas privadas, universidades, centros de investigacion,
organizaciones sociales y similares.
El recurso económico son los medios monetarios y financieros, que se mate-

rializan en la asignación presupuestal de los gastos públicos y son registrados
según propuestas de la contabilidad analítica.
Un cuarto recurso es la información, o recurso cognitivo, relacionado con

el capital intelectual, el conocimiento y la información, elemento funda-
mental para la intervención tanto de los actores públicos como privados
que participan con sus saberes técnicos, políticos, sociales y económicos
en la definición del problema, en la formulación de la política y en su im-
plementación y evaluación. El aprendizaje, la sistematización, los sistemas
de información son recursos cognitivos fundamentales para cada paso del
ciclo de la política pública.
De igual forma, el recurso interactivo u organizacional es para la gobernanza,

para lo relacional, para los equipos de trabajo un recurso que liga la política
pública con la teoría organizacional. Se refiere a las estructuras administrati-
vas y asociativas, a las redes, a las organizaciones inteligentes, a los equipos
de trabajo que se organizan de manera formal e informal en cada fase de
la política pública.
El recurso confianza alude el consenso de los actores, tanto públicos como

privados, para dinamizar los conflictos que surgen en las diferentes fases del
ciclo de la política pública. Porque los actores político-administrativos, los
beneficiarios y los operadores requieren un acuerdo mínimo y permanente

para garantizar la eficacia y la eficiencia de cada política, y en la contempo-
raneidad el derecho a la participación permite organizar y economizar otros
recursos mediante los procesos de negociación o conciliación.
El tiempo, el recurso cronológico, se materializa en la programación y sin-

cronización de actividades y calendarios con base en acuerdos sobre la
disponibilidad de tiempo que puede dedicar cada actor a la política pública
en que participa.
La infraestructura, el equipamiento o los recursos patrimoniales son los

elementos tangibles puestos a disposición de las políticas públicas. Son
lo que anteriormente se denominaba recursos físicos, tanto devolutivos
como no devolutivos, y que en la actualidad son de logística, patrimonia-
les, de informática y de comunicación. En el caso específico de los actores
públicos la infraestructura se refleja en bienes públicos como instalaciones
y equipamiento, así como también en el patrimonio tanto mueble como
inmueble y natural.
De otra parte, un recurso fundamental propio de las democracias modernas

y básico para las políticas públicas es el apoyo político o recursos de mayoría,
que legitima el Gobierno y la pertinencia de la política pública promovida.
El recurso de mayoría autoriza al Estado a través de las mayorías en las
instituciones que aprueban las propuestas relativas a la política pública, y
con el apoyo político popular a las iniciativas gubernamentales, las cuales
sin el recurso de mayoría con que los diferentes actores cuentan y ponen
a disposición de las políticas públicas estas no son viables y el Gobierno
pierde su legitimidad.
Por último está la fuerza o recurso violencia, que se concreta en el poder

coactivo de obligar a las personas a acatar lo estipulado, sobre todo en lo
relativo a las políticas regulatorias. En el caso de los actores privados, la
fuerza física y la movilización son un recurso con que cuentan para expresar
su inconformidad o desacuerdo sobre lo formulado o ejecutado de una
política pública específica.
1.9 Gobierno, políticas públicas y teoría organizacional
El estilo de gobierno se refleja en el proceso de toma de decisiones y espe-

cíficamente en cómo se resuelven los problemas públicos. El comprender
las diferentes escuelas y sus enfoques relacionados con el Estado y el arte
de gobernar permite establecer las posibilidades y limitantes de cada uno
de ellos. En primera instancia, la administración pública estuvo orientada
por escuelas de pensamiento que enfatizaban la toma de decisiones bu-
rocráticas. Los primeros planteamientos al respecto, a comienzos del siglo
XVIII en Prusia y Francia, preconizaban que el Gobierno debía hacer las cosas
como un Estado absolutista. Aunque en el siglo xix el Estado cambió a un
Estado de derecho, los procesos decisorios en la administración pública
continuaron siendo centralizados, burocráticos, jerárquicos y rígidos. Aun
con las propuestas de la administración pública científica bajo la influencia
de Taylor y Fayol, la forma generalizada de los gobiernos para hacer lo que
tenían que hacer coincidía con Weber y su visión de una administración
pública burocrática y la acción gubernamental como producto de un ente
monolítico, racional, basado en concepciones tales como costo/beneficio,
eficacia, eficiencia, desde un poder jerárquico único y de dominación, es-
tilo que caracterizó la administración pública hasta bien entrados los años
sesenta del siglo pasado.
Más tarde, con el surgimiento de enfoques gerenciales de instituciones públi-

cas propias del New Public Management, aparecen propuestas organizacio-
nales a la manera de la empresa privada que aportan análisis diferentes a la
concepción burocrática del Estado. Es así como el nuevo estilo de gobierno
refleja conceptos, métodos e instrumentos de la empresa privada y la ad-
ministración pública es vista desde categorías analíticas tales como calidad,
competitividad, innovación, productividad y similares. Estos modelos típicos
de los años ochenta y noventa fueron recogidos por el denominado Consen-
so de Washington en sus propuestas de privatización, adelgazamiento del
Estado y recortes presupuestales propios de las concepciones neoliberales
de modernización del Estado. Pero aun con estos cambios introducidos el
modelo burocrático no cambió y las decisiones gubernamentales se siguie-
ron tomando de arriba abajo (up-down).
Las diez herramientas más reconocidas del New Public Management son
(Villarreal, 2012:14)
• Privatización
• Desregulación administrativa
• Regulación basada en incentivos
• Presupuestos por resultados
• Evaluación por desempeño
• Administracion por calidad
• Orientación al cliente/ciudadano
• Liderazgo
• Profesionalización técnica de recursos humanos
• Participación social para la rendición de cuentas.
El artículo emblemático del profesor Graham Allison, “Modelos conceptuales y

la crisis de los misiles cubanos” (En Aguilar, 2007:119), establece tres modelos
conceptuales argumentativos que explican la conducta del Gobierno frente a
una situación, sus decisiones y acciones. El primero de ellos es, precisamente,
el modelo político racional de Weber, Taylor y Fayol y su visión del hombre
económico. El segundo modelo, el cual explica la racionalidad del New Public
Management con base en el hombre administrador, es el proceso organi-
zacional, para el cual las decisiones son el producto de las relaciones de un
sistema organizacional y sus relaciones inter e intra. El tercer modelo es el de
los actores políticos en un poder compartido, la política como producto de la
negociación. En esta visión la teoría de la organización y la política pública se
entrelazan en la concepción contemporánea del Estado (Villarreal, 2012:8-16).
Este tercer modelo postulado por Allison, delineado en el párrafo anterior,

surge en la era de la revolución digital y la globalización con los valores y
normas sociales, símbolos y ritos propios de esta nueva época que enfatiza
la individualidad y la diversidad social, la cohesión de grupo, la descentra-
lización y la participación, los equipos de trabajo, la interdisciplinariedad,
la interinstucionalidad, la cooperacion y la interacción en general como
notas fundamentales de esta contemporaneidad. Surge una nueva forma
de gobernar denominada la gobernanza o gobierno en red, o gobierno
relacionante, dado que las demandas sociales como afirmación de los
derechos humanos propugnan cada vez más los derechos de los grupos,
de las regiones, de los individuos, y los gobiernos se ven incapacitados de
satisfacerlas, entre otras cosas porque sus recursos son cada vez más esca-
sos para resolver a cabalidad los problemas sociales, políticos, ambientales,
culturales que la nueva era conlleva.
Para tal efecto la definición de problemas y soluciones, la realización de

políticas, programas y proyectos requieren múltiples actores quienes
aportan diferentes recursos; esto hace que haya menos división entre la
esfera pública y la privada y una mayor fragmentación de capacidades
y responsabilidades y aparecen conceptos como gobierno conjuntado
o Estado como un todo, que aluden a una gestion interorganizacional e
intergubernamental. En la nueva forma de gobernar denominada gober-
nanza, integración implica agendas compartidas y requiere la integración
y coordinación tanto inter como intra. Intra significa integración e interde-
pendencia en el interior del mismo gobierno; es decir, es una integración
vertical. Inter quiere decir integración horizontal, es decir, del Gobierno
con diferentes organizaciones públicas y privadas. Todo lo cual exige una
tercera integración: la integración de políticas públicas entre programas,
proyectos, organizaciones y dependencias. Así se puede entender la pro-
puesta del Estado como un todo.
La anterior descripción de estilos de gobierno es complementada hoy en

forma significativa con enfoques diferentes de la sociología de la organiza-
ción y sus estudios organizacionales, que en su conjunto aportan al diseño,
implementación y evaluación de las políticas públicas, dado que es en las
organizaciones donde se materializan las diferentes fases del ciclo de vida
de las políticas públicas. De hecho, el análisis tradicional de las políticas
públicas se dinamiza y se complementa con la teoría de las organizaciones,

dado que la teoría de la organización (TO) estudia los espacios y el análisis
de políticas públicas estudia las acciones. Las dos propuestas permiten ana-
lizar los espacios de acción gubernamental, y con ello se generan vínculos
permanentes y provechosos entre ambas escuelas, pues el estudio de las
organizaciones aporta significativamente y en forma relevante a lo que
sucede en el interior de las organizaciones y entre ellas en el cumplimiento
de las políticas públicas.
La importancia de la teoría de la organización en las políticas públi-

cas la subraya Arturo Del Castillo en su libro Problemas de la acción
gubernamental: organizaciones y redes de actores (2000:362-368), cuya
tesis central es la necesidad de estudiar el Gobierno como un sistema
organizacional amorfo con diferentes lógicas de acción y que funciona
como redes interorganizacionales en constante conflicto y cooperación
en el interior de cada una de ellas y con otras organizaciones, sean ellas
gubernamentales, del sector empresarial o de la sociedad civil, que
se entrelazan y que permiten entender el Gobierno como una red de
organizaciones. Esta perspectiva de la teoría organizacional moderna
desplaza el énfasis del estudio de la organización al estudio de las rela-
ciones entre organizaciones.
La teoría organizacional enriquece el análisis de la acción gubernamental y

de las políticas públicas bajo la nominación de gobernanza, que entiende
el gobierno como un conjunto de organizaciones con tensiones perma-
nentes entre sí y unas relaciones tipificadas por contradicciones, desafíos
y obstáculos que dificultan la consecución de objetivos comunes. Por
tanto, para lograr un eficiente y efectivo resultado de las políticas públicas
se requiere una buena coordinación y un trabajo en equipo. Esta visión
moderna de las políticas públicas entraña nuevas formas de diseñarlas,
implementarlas y evaluarlas en su complejidad, para lo cual entra en juego
la perspectiva de redes, como herramienta para comprender y predecir
la acción gubernamental en el nuevo paradigma organizacional que in-
cluye actores, problemas segmentados, poder fraccionado, percepciones
particulares; es decir, la acción del Estado es un producto organizacional.
Dos textos del profesor Luis F. Aguilar, Gobernanza: nuevo proceso de

gobernar (2010) y Políticas públicas y transversalidad (2011), ayudan
significativamente a entender el paradigma organizacional y la nueva
gobernanza como el proceso contemporáneo de gobernar, entendido
como un gobierno conjuntado; el Estado como un todo integrado, pero
igualmente fragmentado, inconexo, incoherente, donde priman las con-
tradicciones, el cual debe ser orientado hacia un gobierno coordinado
como una estructura institucional y administrativa que conjugue al
menos tres direcciones específicas: en el interior de cada organización,
entre diferentes organizaciones y entre diferentes políticas públicas. En
primera instancia se requiere una gestión intraorganizacional, es decir,
una integración vertical permanente en cada organización, estructurada
alrededor de normas, procedimientos, incentivos, sanciones, directrices,
áreas y temas bajo una autoridad única. En segunda instancia se precisa
una transversalidad interorganizacional, entendida como una integra-
ción horizontal entre instancias gubernamentales, organismos privados
(sociedad económica) y organismos sociales (sociedad civil), lo cual
configura redes de política basadas en la cooperación, y la confianza y
permite elaborar agendas temporales compartidas mediante la comu-
nicación, el intercambio, la colaboración, la coordinación de consejos,
comités y gabinetes bajo una autoridad colegiada. De singular impor-
tancia es entender que los análisis de la gobernanza, a la luz de la teoría
organizacional contemporánea, hicieron virar la atención de analistas e
investigadores centrados antes sólo en el análisis situacional, hacia los
procesos y las relaciones entre todas las organizaciones responsables de
los diferentes momentos del ciclo de la política pública.
Esta nueva gobernanza que se funda en la colaboración en los organismos

y entre los organismos requiere, igualmente, que la política pública integre
programas y proyectos orientados por diferentes unidades administrativas
del gobierno que se complementan y convergen, y una gestión por resul-
tados con interdependencia causal donde prima el principio de la transver-
salidad, es decir, valores públicos universales para la resolución conjunta
de problemas públicos, mediante redes organizacionales tanto guberna-
mentales como civiles y de ciudadanos, en una nueva forma de gobierno
interdependiente que se considera socio de la sociedad y una sociedad que

se considera corresponsal y corresponsable de lo público.
En el texto mencionado Análisis y gestión de políticas públicas, Subirats,

Knoepfei, Larrue y Varone (2008) nos permiten entender aun más la rele-
vancia de la teoría de la organización en el análisis de las políticas públicas
y específicamente el concepto de las reglas institucionales, en especial
desde los enfoques neoinstitucionales que consideran la necesidad de fijar
diferentes tipos de reglas que los actores de un política pública negocian
entre sí, y lo que habría que diferenciar al menos entre las tres escuelas
fundamentales neoinstitucionalistas. En primera instancia la perspectiva
sociológica, según la cual las instituciones condicionan a los individuos, a
los grupos y a sus organizaciones, y las reglas, las actitudes y los roles so-
ciales influyen de manera significativa en las formas de la gobernanza y de
las redes. La segunda perspectiva es el enfoque económico, que considera
que los individuos condicionan el funcionamiento de las organizaciones, y
que los acuerdos entre ellos son fruto de las interrelaciones que se generan
entre las diferentes agencias y agentes, en las que priman las expectativas
individuales. Igualmente enriquece la teoría de las organizaciones y el aná-
lisis de las políticas públicas la perspectiva histórica, que sostiene que las
reglas del juego inter e intraorganizacional ya existen, establecidas por las
relaciones de poder entre los actores, y predefinen la toma de decisiones
en cuanto a las acciones gubernamentales.
Adicionalmente las formas organizacionales con las cuales el Gobierno y

las sociedades enfrentan los asuntos que son de interés público aportan
significativamente a la concepción del ciclo de vida de la política pública,
por lo cual es importante identificar las agencias involucradas en cada
fase del ciclo y entender el tipo de relaciones que se dan en ellas con el
fin de poder explicar y pronosticar sus comportamientos e impulsar los
cambios necesarios, o identificar los límites y obstáculos de los actores,
presupuestar los recursos y definir las reglas institucionales de cada una
de las etapas del ciclo de las políticas públicas. Para cada política pública
los procesos de formulación y gestión se enriquecen con el análisis de
cada uno de los momentos del ciclo de esta política al identificar, des-
cribir, entender y explicar cómo existen estructuras organizacionales

que permiten en primera instancia establecer la situación o situaciones
socialmente problemáticas y por qué un problema que surge en una
familia, un vecindario, una comunidad se convierte en un tema público
según la interrelación que existe sobre todo a nivel interorganizacional.
Asunto diferente es el análisis de las organizaciones en la fase de la im-
plementación de la política pública, en la cual interesa comprender las
relaciones verticales en el interior de cada organización que colabora
para que el pensamiento se vuelva acción, así como la interrelación entre
los diferentes programas de dicha política.
1.10 Cambio organizacional y políticas públicas
Dado que la razón de ser de las políticas públicas es transformar situaciones

sociales problemáticas, el cambio organizacional (CO)4 se refiere a que las
organizaciones que participan en el diseño, implementación y evaluación de
estas políticas requieren transformarse e igualmente se deben transformar
las relaciones entre las organizaciones (Villarreal, 2012 v. pp.10-16).
Ahora bien, el concepto mismo de cambio organizacional parece que plan-

tea una contradicción, pues cambiar y organizar son nociones diferentes. En
forma genérica el concepto de cambio denota nuevo, mutable, novedoso,
hacer algo diferente, mejorar, reubicar, transformar, reemplazar, reformar.
Debido a estas acepciones, los profesores Raúl Coronilla y Arturo Del

Castillo en su texto El cambio organizacional: enfoques, conceptos y con-
troversias (2003:80-94), traen a colación al menos cinco definiciones de la
categoría cambio que van desde entender este fenómeno como la capaci-
dad de las personas de comportarse de forma diferente, el mejoramiento
de la conducta entre personas y grupos, la transformación de procesos
4 Para profundizar en las diferentes escuelas de pensamiento relativas tanto a la teoría

organizacional como al cambio organizacional es importante estudiar el texto del profesor José
de Jesús Ramírez “Teoría de la organización: metáforas y escuelas”, publicado en el libro Teoría de
la organización, de David Arellano (2000).
y estructuras en el interior de una organización, hasta las nuevas formas

de organizar el trabajo de los individuos, y las propuestas actuales de la
“reinversión del gobierno”.
A su turno, el vocablo organización significa orden, coherencia, estabilidad,

pero igualmente se usa con al menos tres connotaciones diferentes. Una
primera acepción del concepto de organización está ligada al sistema, es
decir, un agregado humano interdependiente con estructuras definidas,
con jerarquía de autoridad en la toma de decisiones para un fin, a través de
varios medios coordinados entre sí. Otros autores entienden la organización
como una arena política donde las personas y los grupos están en conflicto
y deben negociar entre ellos y en esta forma se organizan. Por último, se
puede entender la organización como una anarquía organizada, lo cual
implica que tanto los objetivos como los procedimientos de una organi-
zación son indeterminados y por ende priman al interior de ello aspectos
fundamentales de irracionalidad, es decir, la organización se estructura a
partir de la negociación.
Visto así, la aparente contradicción entre los vocablos cambio y organización,

los cuales aluden aparentemente a significados totalmente diferentes, se
concilia en la propuesta de cambio organizacional que implica analizar cómo
cambian las organizaciones públicas y qué facilitadores y obstaculizadores
actúan cuando las políticas públicas requieren modificar su funcionamiento.
En tal sentido, los autores (Coronilla y Del Castillo 2000:80-94) sugieren dos
elementos esenciales para comprender este fenómeno. En primera instan-
cia establecen tres modelos explicativos de las organizaciones públicas
y el significado que para cada uno de ellos tiene el concepto de cambio
organizacional. El segundo aporta a la discusión que científicos sociales
han establecido entre las categorías actor (individuos) y organizaciones
(sistema), lo cual conlleva también entender la dicotomía orden y acción
(2000:94-106). Estos modelos son: el sistema racional, el sistema natural o
abierto y el modelo flotante acoplado.
En primera instancia, entender la organización como un sistema racional

está altamente influenciado por la visión economicista de la conducta
humana individual racional (el hombre económico), según la cual la per-

sona pretende maximizar objetivos-metas (fin) y para ello busca y utiliza
los medios más eficientes. Prima aquí, por tanto, la noción causa-efecto
enmarcada en una estructura mecanicista y automatizada. (Coronilla y
Del Castillo, (2000:81). Entender la organización como un sistema racional
es concebir que en ella los individuos están subordinados a la autoridad
jerárquica que toma decisiones en forma centralizada con base en un cál-
culo racional. Enfatiza, pues, en los aspectos normativos y estructurales
de la organización, en la cual la cadena de medios y fines permite esta
racionalidad organizacional.
Para el modelo sistema racional la planeación orienta el cambio organizacio-

nal y la organización cambia el comportamiento de los individuos, lo cual
se explica porque los procesos de planeación establecen el diagnóstico, las
alternativas de solución, la implementación de la alternativa óptima y las
mejores acciones, así como la evaluación y los ajustes necesarios en busca
siempre de la mayor eficiencia con la mejor información y optimizando
diseños, normas, instrumentos, estructuras y objetivos. Esta forma clásica
de expresar la organización como un sistema racional fue replanteada por
Herbert Simon (1947) con su idea del hombre administrativo y la racionalidad
limitada, dado que los actores no conocen toda la información ni todas sus
preferencias o alternativas, lo cual los lleva a tomar no necesariamente la
mejor solución posible sino aquella que sea satisfactoria.
La segunda forma de explicar la organización y sus cambios es con el

modelo sistema natural o abierto, el cual enfatiza el comportamiento de
los individuos y las relaciones entre ellos y con su ambiente. Concibe la
organización como un grupo de seres humanos que se unen para sobre-
vivir, y el cambio organizacional como un fenómeno de adaptación a la
dinámica del ambiente donde la organización se desempeña. Surgen así
conflictos entre la organización y los actores y entre los individuos, las
organizaciones y las dinámicas o exigencias del contexto, por lo cual es
necesario negociar para conciliar los intereses de cada individuo. (Coronilla
y Del Castillo, 2000:85).
Esta aseveración implica que pueden existir diferencias entre los objetivos
formales-racionales de la organización (dimensión formal) y los objetivos
de los individuos o grupos de individuos (dimensión informal), que podrían
ser antagónicos. En este proceso las personas no se comportan como lo
explica el modelo racional, sino que coexisten objetivos y preferencias
diferentes y cada individuo negocia y se adapta buscando favorecer sus
propios intereses. Así, el cambio organizacional es entendido como la
solución de conflictos sin que medie un plan o un proyecto previo y los
individuos con sus valores, intereses y habilidades le imprimen a la organi-
zación una dimensión informal (poder individual, redes de comunicación,
“arreglos subterráneos”).
Vista así, la organización funciona y cambia no tanto en función de ciertos

fines preestablecidos, sino que se adapta a circunstancias particulares y co-
yunturales según las exigencias de su medio ambiente y las contradicciones
entre personas y grupos en la organización, lo cual implica intercambios y
negociaciones constantes para solucionar conflictos y nuevas situaciones,
y los cambios organizacionales se entienden por el comportamiento de los
individuos y son negociados.
Una tercera forma de entender la organización y sus cambios, que se di-

ferencia radicalmente de la propuesta del sistema racional y del modelo
estructuralista de la adaptación al cambio, es el modelo flotante acoplado
(Coronilla y Del Castillo, (2000:90). En esta perspectiva prima la incerti-
dumbre (una capacidad limitada de la organización y sus miembros para
controlar y planear) y la ambigüedad (decisiones complejas, no racionales,
no medibles) y niega una relación causa-efecto, medio-fin en los procesos
organizacionales.
En este tercer modelo, tal como lo plantean James March y Johan Olsen en
su obra Ambiguity and Choice in Organisations (1979. En Parsons, 2009:329),
anteriormente referenciados, ni la organización ni los actores saben exacta-
mente sus preferencias y sus objetivos, es decir, los individuos generalmente
desconocen qué hacer y cómo hacer sus cosas, así como por qué la orga-
nización hace lo que hace. En otras palabras, las partes no actúan en forma
ordenada con un fin preestablecido, sino que su comportamiento puede

ser explicado como un cesto de basura donde coexisten en forma aleatoria
contextos, individuos, problemas, soluciones, acciones, eventos y la toma de
decisiones es espontánea, en forma repentina, sin un control total. Para esta
escuela el cambio organizacional es un proceso accidentado resultado de la
contingencia de los eventos y no necesariamente lleva al equilibrio entre los
actores y las organizaciones, ni tampoco necesariamente soluciona conflictos
sino que es una manifestación de la ambigüedad y de la indeterminación del
sistema organizacional. El cambio organizacional no es, entonces, esperado,
ni buscado ni planeado y se llega a él en forma accidental como resultado
de la interacción de varios elementos relativamente independientes que se
mueven en una organización.
Un texto clásico sobre el cambio organizacional, fundamental para los

analistas de políticas públicas y de especial aplicación en la fase de la
implementación, es el libro de David Arellano Reformas administrativas
y cambio organizacional. Hacia el efecto neto (2010), el cual contiene ele-
mentos de juicio que permiten buscar respuestas al menos a las siguientes
tres preguntas: ¿Por qué la mayoría de las reformas administrativas cui-
dadosamente diseñadas terminan produciendo resultados tan diferentes
a los planeados originalmente? ¿Qué se alcanzó efectivamente en cada
organización y en el entramado de la acción gubernamental? ¿Qué diná-
mica social, política y organizacional terminó imponiéndose? Acudiendo
a propuestas de la sociología contemporánea el autor establece una hipó-
tesis central que alimenta el análisis de las tres inquietudes anteriormente
planteadas (Arellano, 2000:37-48). “Para que la acción organizada fluya
–dice– es necesario entender el comportamiento humano en el marco de
las relaciones con otro, de las condiciones y situaciones contextuales y or-
ganizacionales específicas y de los marcos de vinculación, entendimiento,
lenguaje y negociación”.
Este planteamiento se basa en la convicción de que la realidad es una

construcción social, una construcción humana intersubjetiva, y por consi-
guiente debe estudiarse a las personas en su vida cotidiana, en este caso,
en la vida cotidiana de la organización. Visto así, las organizaciones son
un constructo social objetivado, interpretado y experimentado por los

individuos, los grupos, los equipos mediante relaciones continuas y las
instituciones son los hábitos recíprocos compartidos y legitimados, que
se constituyen en patrones de acción y defininen la lógica de los roles, la
actuación, el secreto y los bastidores donde interactúan actores y orga-
nizaciones.
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CAPÍTULO DOS
Indicadores Culturales
CAPÍTULO 2
INDICADORES CULTURALES
Este segundo capítulo tiene por objeto dar a conocer conceptos, métodos e
instrumentos que les permitan a gestores, creadores, interventores cultura-
les, funcionarios públicos y ciudadanos en general participar en el monitoreo,
seguimiento, evaluación y sistematización de propuestas culturales. Para
tal fin,en primera instancia, se presentan referentes teóricos y conceptuales
relativos a las políticas culturales y a la gestión cultural misma,y luego se
proponen técnicas relativas a la construcción, utilización e interpretacion de
indicadores de políticas, programas y proyectosrelativos a la oferta cultural.
2.1. Políticas culturales
En el capítulo anterior se concluyó que las políticas públicas responden a una

forma contemporánea de gobernar con otros con base en lo que se deno-
minó la gobernanza. Las situaciones socialmente problemáticas, al igual que
la realidad simbólica, se construyen en espacios y acuerdos políticos. Ahora
bien, las políticas culturales también responden a dicha conceptualización,
pues aunque se conciben en el contexto, en el grupo, tienen la particularidad
de que su piedra angular es el individuo y su valor es, en consecuencia, tanto
colectivo como subjetivo. Son realidades individuales, son valores opinables,
son juicios de valor pero centrados en el sujeto, y aunque el individuo también
es un constructo social los valores culturales tienen una carga individual que
no comparten otras políticas públicas.
José Joaquín Brunner en su obra América Latina: cultura y modernidad (1972),

indica que “para hablar de políticas culturales hay que distinguir por lo me-
nos dos planos de constitución de la cultura. Uno microscópico, cotidiano.
Otro de dimensiones macrosociales y públicas” (p. 205). La cultura situada
cotidianamente se construye en forma interactiva por los individuos en las
relaciones sociales básicas de las personas y responde a situaciones propias
de territorio, etnia, edad y clase social, a las que hace referencia la noción
de subcultura, y al igual que en la polis rebasa el campo de las políticas
culturales y su dominio es la familia, el hogar, la vecindad.
A su turno, la cultura organizada socialmente tiene que ver con procesos

institucionales a nivel macro, está relacionada con formas de pensar, de ser y
de actuar impuestas arbitrariamente por los grupos dominantes y abarca la
totalidad de las interacciones sociales. Es precisamente en estos ambientes
macro donde tienen cabida las políticas culturales, que “son intentos de
intervención deliberada, con los medios apropiados en la esfera de consti-
tución pública, macrosocial e institucional de la cultura con el fin de obtener
efectos buscados a nivel macrosocial” (Brunner, 1992:211).
Las políticas culturales así concebidas son relativamente recientes, aunque el

interés de los gobiernos en materia cultural ha estado siempre presente, en
mayor o menor escala, en las diferentes administraciones. Al consolidarse la
conquista española en la época colonial, la dimensión cultural aparece ligada a
las instituciones educativas y, en especial, a la Iglesia. Las reformas borbónicas
del siglo xviii impulsaron proyectos pedagógicos y científicos de gran impor-
tancia y se crearon las primeras bibliotecas, museos e imprentas tal como lo
expresa la profesora Marta Elena Bravo en su artículo “Políticas culturales en
Colombia”, publicado en Políticasculturales en Iberoamérica (2009).
En América Latina, por ejemplo, entre 1538 y 1812 se crearon treinta univer-
sidades, y surgieron academias de arte, colegios de letras y conservatorios
de música (Canelas, Bayardo. 2009:58). Los movimientos independentistas
de principios del siglo xix desembocaron en la construcción de los Estados
nacionales, que establecieron en el continente importantes instituciones
culturales que fomentaron la geografía, la educación, las letras, la música,
las artes plásticas y la historia, pero todo esto signado por un carácter cla-
sista pues más del 70% de la población eran analfabetas que permanecían
al margen de toda oferta cultural oficial.
En las primeras décadas del siglo xx irrumpieron en el continente movimien-

tos políticos y sociales de corte nacionalista que reivindicaban los derechos
de indígenas, campesinos, gauchos y obreros y propiciaron avances en

reformas educativas y proyectos culturales con especial significado político,
educativo y cultural. Es de destacar, por ejemplo, cómo la Revolución mexi-
cana, con base en el ideario de José Vasconcelos, planteó una propuesta
cultural con base en la educación, la alfabetización, la formación estética,
el aprendizaje de oficios y las reglas básicas de la salud,según lo expresa la
investigadora Luna Jiménez en su trabajo Políticas culturales en México; una
encrucijada por descifrar. (Jiménez. En Canales, 2009:188).
A medida que transcurría el siglo xx el proyecto educativo y cultural em-

pezó a tomar forma en el continente americano promoviendo conceptos
de justicia social, desarrollo económico y participación política, y se es-
tablecieron las bases de las instituciones culturales que tanto nacional
como regional y localmente promoverán políticas que cristalizarán el
pensamiento y la acción gubernamental de la dimensión cultural en estos
países. En las últimas décadas del siglo xx el sector cultural fue tomando
cuerpo y empezó a independizarse de los ministerios de educación, con
especial apoyo de organizaciones internacionales como la Unesco y la
OEI, que permitieron la inserción de la cultura en la agenda política de
los gobiernos, facilitando así la construcción de políticas culturales como
tales (Rey 2009:26).
“Entendemos por políticas culturales el conjunto de intervenciones rea-

lizadas por el Estado, las instituciones civiles y los grupos comunitarios
organizados a fin de orientar el desarrollo simbólico, satisfacer las necesi-
dades culturales de la población y obtener consenso para un tipo de orden
y transformación social” (García Canclini, 1997:38). Para la Unesco son el
“conjunto de principios, prácticas y presupuestos que sirven de base para
la intervención de los poderes públicos en la actividad cultural, radicada
en su jurisdicción territorial, con el objeto de satisfacer las necesidades
sociales de la población en cualquiera de los sectores culturales” (Unesco,
1982:49).
Estas políticas públicas fueron concebidas en muchos países latinoamerica-

nos primero sectorialmente, lo cual permite la gestión de la cultura por áreas,
tal como lo especifica Germán Rey en su artículo “Las políticas culturales en

Colombia: la progresiva transformación de sus comprensiones”, publicado
en Compendio de políticas culturales. Un ministerio de puertas abiertas (Mi-
nisterio de Cultura. República de Colombia, 2009:23). Al respecto, Germán
Rey hace esta clasificación:
• Las prácticas artísticas
• El pensamiento y las memorias
• Sentidos, visualidades y comunicaciones
• Promoción cultural
• La escena internacional y la cooperación
Actualmente se replantea esta clasificación al incorporar la dimensión

cultural a otras políticas públicas en contextos globales, en una concep-
ción de transversalidad y materializadas en líneas de acción, orientadas
por ministerios, secretarías y casas de cultura, entre las que se destacan:
• Formación
• Memoria
• Organización
• Diversidad
• Creación
• Investigación
• Descentralización
• Comunicación
En el siglo xxi irrumpe en las políticas públicas lo que podría denominarse

una tercera fase de las políticas culturales, que hace hincapié en las políticas
territoriales formuladas a partir de iniciativas locales promovidas por sus
propios gestores, creadores y líderes sociales y políticos, que dan cuenta de
sus necesidades, expectativas y propósitos, pero en estrecha relación con
lo nacional y con el mundo globalizado.
Las políticas culturales territoriales nacen de las teorías críticas del desarrollo,
en contra del discurso desarrollista dominante y vertical que formulaba las
políticas públicas por fuera del contexto. Con esta nueva concepción se pro-
mulgan las políticas culturales con un alcance territorial, local, y los gobiernos
municipales y las casas de cultura adquieren gran importancia como instancias
fundamentales para movilizar habilidades y recursos. Esta concepción materia-
liza los enfoques de participación ciudadana y descentralización administrativa
y auspicia una mayor inclusión de lo local en la toma de decisiones, como lo
expresa la investigadora mexicana Laura Mota en su ponencia Desarrollo local,
políticas públicas y objetivos del milenio (MemoriasV Coloquio Internacional de
Políticas Públicas. Medellín 2011). Esta nueva forma de entender el papel de la
cultura y el desarrollo local convierte a los agentes y a las agencias territoriales
en los protagonistas de la definición de sus procesos de desarrollo según las
necesidades y posibilidades de los habitantes de los municipios y concibe así
no una descentralización normativa sino funcional.
En la actualidad las políticas públicas culturales locales se facilitan aun

más con las tecnologías de la informática y la comunicación, que propician
mecanismos de interlocución de la participación ciudadana con los go-
biernos locales mediante redes sociales virtuales y formales que amplían
el diálogo, permiten la concertación de políticas públicas y aumentan la
representatividad, la legitimidad y la confianza de las personas en sus
gobiernos y en la democracia por la horizontalidad de la acción pública,
porque los movimientos sociales inciden directamente sobre las decisio-
nes de lo público (Del Tronco, 2011, en Memorias V Coloquio de Políticas
Públicas).
Ahora bien, las políticas públicas se materializan en programas y proyectos

en los cuales los gestores culturales juegan un papel importante tanto en
la ejecución como en la evaluación, para lo cual requieren información
oportuna y suficiente recogida a través de un sistema de indicadores per-
tinentes a la dimensión cultural, tema central del resto de este capítulo.
2.2. Indicadores de gestion cultural
A los gestores de organizaciones culturales les competen, igual que a cual-

quier otro gestor, al menos cuatro campos de acción:
• La planeación
• La dirección
• La organización
• El seguimiento y la evaluación
Mediante la planeación el gestor cultural establece el diagnóstico y en

concordancia con éste fija la visión, las metas y las rutas a seguir. Con la
responsabilidad de dirigir el gestor cultural garantiza que los procesos y
recursos de la organización cultural estén orientados al cumplimiento de
esta visión y estas metas. Mediante la función de organización el gestor
cultural coordina los equipos de trabajo y dirime los conflictos que de ellos
surgen para que la organización cultural se dinamice y cumpla sus objetivos.
Y a través del seguimiento y la evaluación el gestor cultural garantiza a la
organización cultural que lo que se planificó se está cumpliendo, y si surgen
dificultades, debe hacer los ajustes pertinentes y reprogramar las acciones.
Cada una de las cuatro funciones descritas del gestor cultural requiere de
información concreta y específica. Una es la información que se necesita en
el diagnóstico, otra es la información propia de la dirección y el trabajo en
equipo y otra muy diferente es la información utilizada en los procesos de
seguimiento y evaluación.
La calidad, la oportunidad y la pertinencia de la información recogida son

los puntos determinantes de una buena toma de decisiones por parte del
gestor cultural. En la planeación habrá que decidir qué hacer y qué no ha-
cer; cómo hacerlo y cómo no hacerlo. En el seguimiento será preciso tomar
decisiones sobre los ajustes que requieren los procesos y la utilización de
los recursos, y en la evaluación se determinará si la organización cultural
debe continuar o no con lo que viene haciendo, y qué otras cosas nuevas
se derivan de las acciones tomadas.
Aquí los indicadores juegan precisamente un papel esencial para recoger los
datos y las opiniones que el gestor cultural requiere para su toma de decisiones
en cada una de las funciones que le competen, y al veedor cultural para hacer una
interventoría mucho más efectiva del gasto público en cultura y su orientación.
Esta visión permite construir indicadores de gestión cultural referidos a la

planeación (indicadores de contexto), al seguimiento (indicadores de ges-
tión) y a la evaluación (indicadores de logro). A su turno, cada uno de esos
tres tipos de indicadores tiene sus divisiones, su propia tipología, a lo cual
nos referimos a través de este texto. (Ver Figura 4).
Aunque el esquema planteado tanto conceptualmente como en la Figura 4

podría sugerir un alto grado de rigidez e independencia entre los indicadores
establecidos, es importante destacar que los indicadores de gestión cultu-
ral aquí propuestos se deben entender de forma dinámica y mantener un
balance adecuado entre los diferentes tipos de indicadores, pues al fin y al
cabo lo que en últimas se busca es determinar la relación entre los medios
y los fines del quehacer cultural.
En muchos casos es difícil hacer una distinción clara entre los diferentes
tipos de indicadores, y es preferible interpretarlos como una cadena de
indicadores que permiten relacionar insumos que producen cierto tipo de
actividades y respuestas a beneficiarios que tienen acceso, con los resultados
en términos de los objetivos inmediatos de los programas y proyectos y con
los efectos últimos en términos del impacto sobre un conjunto más amplio
de objetivos de desarrollo (Vos, 1995:19).
106
FIGURA 4
INDICADORES DE GESTIÓN CULTURAL
INFORMACIÓN PARA
GESTION CULTURAL
EVALUACIÓN SEGUIMIENTO
PLANEACIÓN
INDICADORES INDICADORES
DE CONTE X TO INDICADORES DE GESTIÓN
DE RESULTADO
Indicadores Indicadores
Socioeconómicos Impactos Efectos Productos Procesos Recursos
Sectoriales Tiempos
Por eso, aquí se plantea, más que unos indicadores culturales, un sistema de
indicadores de gestión cultural que debe dar cuenta, en primera instancia,
del estado del sector cultural en un momento determinado, y a partir de allí
elaborar un diagnóstico que sirva para la formulación de políticas, planes,
programas y proyectos culturales a los cuales se les hace un permanente
seguimiento y evaluación.
Visto así, los indicadores de gestión cultural están constituidos al menos por
tres conjuntos integrados en una sola unidad:
• Indicadores para la planeación
• Indicadores para el seguimiento
• Indicadores para la evaluación
A su turno, la función de Planeación, que utiliza los indicadores de contexto

utiliza dos tipos de indicadores:
• Indicadores socioeconómicos
• Indicadores de sectoriales
En el Seguimiento se utilizan los indicadores de gestión, que son básicamente

tres:
• De procesos
• De recursos
• De tiempos
Finalmente, en la evaluación expost se utilizan los indicadores de resultado,

que son también tres:
• Productos
• Efectos
• Impactos
2.2.1. Indicadores de contexto
Los indicadores de contexto le permiten al gestor cultural recoger toda la

información que requiere para los procesos de planeación tanto del sector
como de las organizaciones culturales. Reflejan el estado de las cosas en
general (grupo, región, país) y en particular el desarrollo cultural, y son dos:
los socioeconómicos macro y los sectoriales, específicos de la dimensión
cultural. (Ver Figura 5).
2.2.2. Indicadores socioeconómicos
A su turno, los indicadores socioeconómicos son de dos tipos (Ver Figura 6):
• Indicadores de desarrollo
• Indicadores de acceso
Los indicadores de desarrollo se refieren al desarrollo económico y social,

ligados estrechamente con el desarrollo cultural de una sociedad. Los valo-
res culturales, tal como lo plantean la Unesco, el BID, el Banco Mundial y la
Cepal (Ramírez, 2000:31) son fundamentales para el desarrollo económico.
Un listado de valores culturales (indicadores macro de desarrollo cultural)
debe incluir al menos los siguientes:
• Civilidad
• Inclusión
• Equidad
• Cultura ciudadana
• Vida digna
• No violencia
FIGURA 5
INFORMACION CULTURAL
- LA PLANEACIÓN -
INDICADORES DE CONTEXTO
INDICADORES SOCIOECONÓMICOS INDICADORES SECTORIALES

(NORMATIVOS) (DESCRIPTIVOS)
DE INDUSTRIAS
DE DE OFERTA Y EMPRESAS DE COMSUMO
DE ACCESO CULTURAL CULTURAL
DESARROLLO CULTURALES
109
• Honestidad
• Democracia
• Respeto por la diversidad
• Consensos públicos
FIGURA 6
INDICADORES SOCIOECONÓMICOS
(NORMATIVOS)
DE DESARROLLO
DE ACCESO
• Principios
• Valores • Inclusión
• Indice de desarrollo humano • Eficiencia social
• Calidad de vida
• Nivel de vida
• Estilo de vida
• Dignidad humana
El anterior listado, incompleto, se refiere a los principios, valores y actitudes

que el desarrollo cultural, medido a través de indicadores de desarrollo
cultural, aporta al desarrollo económico y al desarrollo social de un gru-
po, región o país. Un mayor o menor grado de desarrollo cultural puede
visualizarse en la medida que la tensión entre los criterios culturales an-
teriormente planteados (equidad-inequidad, inclusión-exclusión, hones-
tidad-corrupción, etc.) se dinamiza y facilita mayores grados de desarrollo
económico y social.
Ahora bien, el PNUD sugiere el índice de desarrollo humano como una

forma de valorar comparativamente el grado de desarrollo de los paí-
ses. Este está conformado, tal como se profundizará más adelante, por
un conjunto de indicadores socioeconómicos sensibles, en los cuales
la educación y la salud son fundamentales. A nadie escapa la relación
que estos dos sectores tienen con el desarrollo cultural. Si los niños en
la escuela no cultivan el goce por la lectura, la sensibilidad y lo estético,
será bien difícil el desarrollo futuro en cualquier campo de la educación
y de la persona en sí.
A su vez, la salud toca directamente, entre otras cosas, con los hábitos
y costumbres higiénicos y de sanidad de la población. Por esto el desa-
rrollo cultural incide positivamente en el Indice de Desarrollo Humano
calculado por el PNUD y aporta, de paso, a los conceptos de calidad de
vida, nivel de vida y estilo de vida de un grupo, de un territorio y de una
nación.
A su turno, los indicadores de acceso son el conjunto de indicadores culturales

que valoran la capacidad del público de acceder a los productos y servicios
culturales ofrecidos a través de planes, programas y proyectos ofrecidos por
las organizaciones culturales tanto públicas como privadas, empresariales
y comunitarias.
Las preferencias religiosas y políticas, los gustos personales o regionales, la

capacidad de pago de los usuarios y la distancia geográfica del usuario al pro-
ducto o servicio cultural son ejemplos concretos de indicadores de acceso.
En este aspecto se identifican dos tipos de indicadores de acceso:
- Grado de inclusión cultural
- Grado de eficiencia externa
El lenguaje de las ciencias sociales en Latinoamérica cada vez más se refiere

a la exclusión tanto económica como social y cultural, entendida como la
no incorporación de una parte significativa de la población a la comunidad

social y política, negándosele sistemáticamente sus derechos económicos,
sociales y culturales e impidiendo su acceso a la riqueza producida en el
país y a su cultura en general. (Fleury, 1998).
La exclusión implica que un sector dominante de la población decide

segregar a otros sectores, muchas veces mayoritarios, de las posibilida-
des y oportunidades de las dimensiones políticas, sociales, culturales y
económicas.
Un aspecto significativo de la exclusión se refleja precisamente en los

consumos culturales, en los que las poblaciones pobres de la periferia
participan de una manera muy desigual y excluyente del conjunto de
consumos culturales urbanos, pues a la circulación de bienes culturales
(recreación, información, expresiones artísticas y en general actividades
lúdicas) que requieren espacios y recursos públicos de distinta índole
sólo acceden fragmentaria o muy parcialmente algunos segmentos de
las capas pobres.
A su turno, el grado de eficiencia externa (enfoque macroeconómico) per-

mite medir la capacidad de satisfacer que tienen el sistema cultural y sus
instituciones y organizaciones culturales, tanto públicas como privadas, con
recursos escasos.
2.2.3. Indicadores sectoriales
Un segundo componente de los indicadores de contexto son los indicadores

sectoriales . Estos son (Ver Figura 7):
- Indicadores de oferta cultural
- Indicadores de industrias y empresas culturales
- Indicadores de consumo cultural

FIGURA 7
INDICADORES SECTORIALES
-- Descriptivos -
DE INDUSTRIAS Y DE OFERTA CULTURAL

DE OFERTA CULTURAL EMPRESAS CULTURALES
• Mapas culturales
• Políticas culturales • Estructura de la producción • Demandantes
• Planes, programas y y la distribución. • Gustos y preferencias
proyectos culturales • Grado de concentración
• Inventarios culturales • Aportes al PIB
• Manifestaciones • Producción
• Infraestructura • Ventas
• Creadores • Empleo
• Gestores • Exportaciones
• Instituciones culturales • Importaciones
(capacidad instalada y de • Pagos por derechos de autor
gestión)
• Públicas
• Privada
• Comunutarias
• Programación cultural
113
• Servicios culturales
Los indicadores de oferta cultural recogen los datos y opiniones sobre políticas,
planes, programas, proyectos, presupuestos y servicios que las instituciones
culturales ofrecen a las personas de un grupo, la región y el país. Estos indi-
cadores dan cuenta de las diferentes instituciones culturales y su capacidad
instalada y de gestión, sean éstas organizaciones públicas, privadas, empre-
sariales, comunitarias, u organizaciones no gubernamentales cuya misión es
trabajar por el desarrollo del sector cultural, creadores y gestores y públicos.
Un buen ejemplo de indicadores de oferta cultural son los que arrojan los
inventarios culturales, que dan cuenta de la cantidad y el estado de las mani-
festaciones culturales, el patrimonio, la infraestructura cultural, los creadores
y los gestores de una región. Hoy por hoy se tienen excelentes experiencias
de construcción y utilización de indicadores descriptivos de oferta cultural,
entre los cuales se destacan los informes sobre cultura de la Unesco y el
Sistema de Información SINIC del Ministerio de Cultura de Colombia.
Otro componente fundamental de los indicadores sectoriales son los indi-

cadores de industrias y empresas culturales.El concepto de industria cultural
nace en 1947 con la escuela de Frankfurt, en especial con los aportes de
Horkheimer, Adorno y Benjamin (Martín-Barbero, 1987) quienes analizan
la producción cultural industrial de Alemania y Estados Unidos. Este con-
cepto ha evolucionado en forma amplia hasta significar industria de la co-
municación, del conocimiento, de la información, de la digitalización, de la
revolución tecnológica en la era de la globalización, en la que las industrias
culturales son básicamente industrias de contenido.
Este tipo de indicadores se vienen construyendo en los diferentes países,

destacándose los estudios en Estados Unidos, Alemania, España, México,
Argentina y actualmente Colombia, iniciando con el seminario sobre Eco-
nomía y Cultura realizado en Santafé de Bogotá en mayo de 2000, en el cual
el Ministerio de Cultura y el Convenio Andrés Bello presentaron un Estudio
sobre el impacto económico del sector cultural en la Comunidad Andina, más
tarde recogido por el Gobierno como política cultural y concretado en el
Programa Regional de Industrias Culturales en Cali y en otras ciudades que
lo han acogido.
Lo que se trata en este caso es de recoger información que haga visible el
sector cultural dentro del sistema económico de un país, estableciendo su es-
tructura de producción y mercados y sus aportes al producto interno bruto,
al igual que el comportamiento de variables como producción, ventas, em-
pleo, exportaciones, importaciones y número de empresas, especialmente.
Un tercer conjunto de indicadores sectoriales de contexto son los indicado-
res de consumo cultural, para lo cual los aportes de Martín-Barbero (1987),
García Canclini (1995) y Guillermo Sunkel (1999) han permitido los análisis
de las demandas culturales, es decir, cómo los públicos se apropian de los
bienes culturales y los involucran en sus vidas.
En la actualidad existen dos tendencias básicas para los análisis del consu-
mo cultural. En primera instancia, los mapas culturales, caracterizados por
ser investigaciones cuantitativas construidas con base en indicadores que
reflejan los datos sobre una población específica relativos a la estructura de
su consumo cultural, segmentados por niveles de ingreso, nivel educativo y
edades y reflejan los gustos y las motivaciones del público por la televisión,
la música, el ballet, la ópera, el teatro, el cine y los deportes, etc.
La segunda tendencia sobre análisis de consumo cultural son los indicado-
res construidos a través de investigaciones caracterizadas por ser estudios
descriptivos que buscan dar cuenta del sentido que tiene el consumo
cultural para el público consumidor y reflejan las lógicas de los gustos de
los grupos sociales y sus modos de ver, leer y escuchar. Un buen ejemplo
de esto son los trabajos de Martin-Barbero sobre los gustos y preferencias
en la cultura popular y los análisis de Germán Rey sobre las telenovelas
colombianas.
2.3. Indicadores de las organizaciones culturales
Los indicadores para el seguimiento y evaluación de políticas, planes, pro-
gramas y proyectos de las organizaciones culturales están constituidos por
los indicadores de resultado y los indicadores de gestión. (Ver Figura 8).
2.3.1. Los indicadores de resultado
La información requerida para la evaluación de resultados es de tres órdenes:
• Productos: resultado inmediato
• Efectos: utilización de productos
• Impactos: resultados de desarrollo
Los productos son los resultados específicos con los cuales se comprome-
tieron las políticas y programas y se entregan como producto final según
calidad y cronograma preestablecidos en los procesos de planeación.
Cada objetivo planteado por las organizaciones culturales en su formulación

debe estar acompañado al menos por un indicador de producto, con el cual
se recoge la información que permiten los análisis propios de los procesos
de seguimiento y evaluación.
Si el objetivo es, por ejemplo, actualización de bibliotecas municipales, el

indicador de producto es: porcentaje de bibliotecas municipales actualizadas.
Los efectos son los resultados en el mediano plazo, igualmente vistos como la
utilización de los productos y servicios generados, así como las consecuen-
cias tanto positivas como negativas de haber entregado dicho producto o
prestado dicho servicio.
Si el producto son bibliotecas municipales actualizadas, el Efecto sería: niños,

niñas, jóvenes y adultos del municipio con mejor información.
El impacto son los resultados a largo plazo, o las modificaciones estructurales

de las variables socioeconómicas y culturales a nivel general. En el ejemplo
del porcentaje de bibliotecas municipales actualizadas como indicador de
producto, y personas con información adecuada, como indicador de efecto,
un indicador de impacto podría ser Población con visión, así como también
Municipio competitivo.
FIGURA 8
INDICADORES DE EVALUACIÓN
INDICADORES DE SEGUIMIENTO Y
EVALUACIÓN
INDICADORES DE RESULTADO INDICADORES DE GESTIÓN
PRODUCTOS EFECTOS IMPACTOS PROCESOS RECURSOS
CANTIDAD CALIDAD TIEMPO HUMANOS FÍSICOS FINANCIEROS
EFICACIA EFICIENCIA
EFECTIVIDAD
117
Los indicadores de resultado en relación con producto, efecto e impacto

permiten establecer el grado de eficacia, el cual mide el porcentaje de cum-
plimiento de lo establecido en los objetivos y programaciones de políticas
culturales.
2.3.2. Construcción de indicadores de resultado
Es fundamental para que una evaluación quede bien hecha que los indica-
dores estén bien construidos en el proceso de formulación de la propuesta.
Si no fuese así, es preciso entrar con el grupo a repensarlos y reconstruirlos.
A continuación se sugiere una ruta metodológica para construir un indicador
de resultado.
En primera instancia, los indicadores de resultado en cuanto al producto provie-

nen directamente de los objetivos específicos, dimensiones o componentes,
es decir, los entregables, o responsabilidades directas de la organización
cultural. Muchas veces, cuando el objetivo ha sido formulado con verbos
fuertes y en una forma clara y precisa, el indicador de producto resulta fá-
cilmente construible.
Ejemplo de Indicador de Producto verdaderamente fácil de visualizar en el ob-

jetivo formulado fue el de Porcentaje de bibliotecas municipales actualizadas.
Pero cuando el objetivo ha sido formulado con “verbos suaves”, difusos,

poco tangibles y de difícil visualización, es necesario entrar a desglosar el
objetivo en variables, componentes, partes o categorías que constituyen el
objetivo, lo cual lo hace cada vez más observable y medible. (Ver Figura 9).
Si el objetivo, por ejemplo, es incrementar el bienestar de las personas que

trabajan en las bibliotecas municipales, se encuentra un primer obstáculo
para la evaluación y es que el término bienestar, tal como ha sido usado,
es un concepto intangible y es necesario descomponerlo en sus partes
constitutivas (variables) para poderlo cada vez más observar y tocar cada
vez más en detalle.
FIGURA 9
CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES
- LOS INTANGIBLES -
PROBLEMA
CONCEPTO
OBJETIVO
CATEGORÍA
VARIABLE
DESCRIPTOR
INDICADOR DE PRODUCTO
• DIMENSIÓN
• SUJETO
• ESTADO FINAL
INDICADOR DE PRODUCTO
• CANTIDAD
• CALIDAD
• TIEMPO
El concepto bienestar podría descomponerse en variables como: salud, vi-

vienda, recreación, educación; y para cada una de las variables establecidas
se construyen indicadores relevantes a cada una de ellas: bibliotecólogos
con seguridad social garantizada, bibliotecólogos con vivienda digna, bi-
bliotecólogos que participan en actividades recreativas tanto personal como
familiar y comunitariamente; grado de escolaridad de los bibliotecólogos.
Ahora sí el concepto de bienestar empieza a ser cada vez más tangible, es

decir, cada vez más evaluable, pues el indicador da cuenta de la magnitud
de los cambios de cada variable establecida y por ende del bienestar de las
personas que trabajan en las bibliotecas comunitarias.
Si se tienen unos indicadores de producto cada vez más tangibles será más
fácil y más precisa la evaluación de los resultados, éxitos o logros de la po-
lítica o programa que se está adelantando. Pero además de productos, los
resultados también deben ser medidos en el mediano y el largo plazo. Los
indicadores de efectos e impactos pueden construirse en dos propuestas
metodológicas: consecuencias y finalidades (Ver Figura 10).
FIGURA 10
CONSTRUCCIÓN DE INDICADORES DE EFECTO E IMPACTO
EFECTOS
E
IMPACTOS
EFECTIVIDAD DE CONSECUENCIAS O
RESOLVER EL PROBLEMA FINALIDADES DE RESOLVER
EL PROBLEMA
Los indicadores de efecto están relacionados con qué tanto el problema

se modifica, transforma o resuelve. Ahora bien, los impactos se visualizan
en primera instancia por sus consecuencias: se resolvió o no el problema.
Cuando se visualiza lo que va a pasar (consecuencias tanto positivas como
negativas) en lo interno y en lo externo, una vez finaliza la política o programa
se podrán evaluar los impactos. (Ver Figuras 9 y 10).
Siempre la evaluación expost debe dar cuenta de los productos que las
organizaciones culturales entregan pero también de los efectos e impactos
logrados, debido a que las políticas, planes, programas y proyectos generan
consecuencias externas e internas positivas y negativas.
En segunda instancia, la construcción de indicadores de efectos e impactos

puede visualizarse desde cuando se estableció el objetivo al formular el
proyecto. Al momento de determinar el para qué o finalidad automática-
mente se están estableciendo los efectos e impactos (Ver Figuras 11, 12 y 13).
FIGURA 11
INDICADORES DE RESULTADOS
CONSECUENCIAS
OBJ. ESPECÍFICO OBJ. GENERAL

FINALIDAD
IMPACTO
PROPÓSITO
EFECTO
PROBLEMA
COMPONENTES
CAUSAS
RESULTADOS
PRODUCTO
ACTIVIDADES
CAUSAS DE
CAUSA
FIGURA 12
122
EL PROBLEMA CULTURAL A RESOLVER
BAJA COMPETITIVIDAD
DEL MUNICIPIO
PERSONAS POCO CIUDADANOS SIN BAJA

INFORMADAS VISIÓN PRODUCTIVIDAD
LA MAYORÍA DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y JÓVENES DE LOS MUNICIPIOS

CON POBLACIÓN MENOR DE 50.000 HABITANTES CUENTAN CON POCAS
PROBLEMA FUENTES DE INFORMACIÓN ADECUADAS PARA REALIZAR SUS
INVESTIGACIONES, TAREAS Y RESPONSABILIDADES COGNITIVAS.
BIBLIOTECAS
MUNICIPALES
DESACTUALIZADAS
NO CONEXIÓN
ESCASO INADECUADA
CON REDES Y
PRESUPUESTO GESTIÓN
PROGRAMAS
FIGURA 13
OBJETIVOS DEL PROYECTO CULTURAL
MUNICIPIO COMPETITIVO
PERSONAS CIUDADANOS ALTA

INFORMADAS CON VISIÓN PRODUCTIVIDAD
LA MAYORÍA DE LOS NIÑOS, NIÑAS Y JÓVENES DE LOS MUNICIPIOS

CON POBLACIÓN MENOR DE 50.000 HABITANTES CUENTAN CON
SUFICIENTES FUENTES DE INFORMACIÓN ADECUADAS PARA
REALIZAR SUS INVESTIGACIONES, TAREAS Y RESPONSABILIDADES COGNITIVAS.
BIBLIOTECAS
MUNICIPALES
ACTUALIZADAS
FORMACIÓN CONEXIÓN
PLAN DE
DE CON REDES Y
ADQUISICIONES
BIBLIOTECÓLOGOS PROGRAMAS
123
2.3.3 La formulación del indicador
Ya construidos los indicadores de resultado en cuanto a producto, efecto

e impacto, ahora se requiere formular. Formular es escribir, describir. Por
tanto, al formular los indicadores de resultado se sugiere estructurarlos al
menos alrededor de cinco componentes específicos: nombre del indicador,
definición, atributos y cualidades, unidad de medida y unidad operacional.
En primera instancia se formula el nombre del Indicador, es decir, la expresión

verbal y precisa del patrón de evaluación. Ejemplo: Porcentaje de bibliotecas
municipales actualizadas.
De igual forma, es necesario definir el indicador que se está planteando, para

no dejar dudas de qué es lo que se quiere medir y para que otras personas
en otros lugares puedan utilizarlo con igual confiabilidad. Por porcentaje
de bibliotecas municipales actualizadas se debe entender el porcentaje de
bibliotecas que cumplieron con el 100% de las actividades programadas en el
Plan de Actualización de Bibliotecas Municipales y mostraron avances signifi-
cativos en materia de colecciones y conexiones a redes y programas.
Igualmente, además del nombre y la unidad operacional, al formular un

indicador se debe estar seguro también de establecer los atributos, carac-
terísticas o cualidades del producto.
Como el éxito del un programa no es mostrar solamente el porcentaje de

bibliotecas actualizadas, es necesario, al formular el indicador, establecer los
atributos o características de las bibliotecas municipales que se acaban de
actualizar, ejemplificadas en este caso por los siguientes atributos:
• En concordancia con las características étnicas del municipio.
• En concordancia con la economía de la región.
• En concordancia con los temas sugeridos por el sistema escolar.
• En concordancia con los temas requeridos por los estudiantes.

Por último, al formular un indicador es necesario establecer la unidad operacio-

nal, es decir, a través de qué operación aritmética se va a aplicar el indicador.
Por ejemplo: el porcentaje de bibliotecas municipales actualizadas sería:
Bibliotecas municipales actualizadas

%
Total bibliotecas municipales
En concordancia con lo anterior, si los indicadores son importantes para

realizar con mayor precisión el seguimiento y la evaluación, entonces es de
gran relevancia que los indicadores queden bien formulados, además de que
sean válidos y confiables. Por eso, para formularlos mejor se sugiere que al
menos incluyan: nombre, definición, unidad de medida, unidad operacional
y atributos o cualidades (Ver Figura 14).
FIGURA 14
FORMULACIÓN DE UN INDICADOR
INDICADOR
NOMBRE
DEFINICIÓN
ATRIBUTOS O
CUALIDADES
UNIDAD
DE MEDIDA
UNIDAD
OPERACIONAL
Es necesario tener en cuenta que no siempre la palabra indicador implica lo

mismo para diferentes metodologías. Por ejemplo, para lenguajes propios de
sistemas de información, el indicador es el medidor, el descriptor, el patrón
de medición de los cambios en las variables. (Ver Figura 15).
FIGURA 15
INDICADOR - META
INDICADOR META
DIMENSIÓN SUJETO ESTADO FINAL CUÁNTO CUÁNDO
Número, Personas
Lo logrado Cantidad Fecha de
Porcentaje, Espacios
a conseguir terminación
Tasa Instituciones
Procesos
BIBLIOTECAS Diciembre
PORCENTAJE ACTUALIZADAS 50%
MUNICIPALES de 2001
Objetivo: Actualizar el 50% de las bibliotecas municipales a diciembre del

año 2001.
Para formular el nombre del indicador, según la metodología de proyectos,

deben considerarse tres aspectos:
• Dimensión
• Sujeto
• Estado final
Igualmente, en este estilo de formulación de proyectos se diferencia entre

el indicador y la meta, entendida esta como el el deseo, el sueño, el anhelo,
el propósito establecido. El indicador es el patrón de medición y la meta, la
cuantificación de los deseos en el tiempo.
Ahora bien, en un marco lógico (Ver Figura 16) el concepto indicador tiene
unas implicaciones muy diferentes a la metodología de formulación de
proyectos. En el marco lógico el indicador es similar al concepto objeto-me-
ta de la propuesta de formulación de proyectos, y en su formulación debe
establecerse al menos la respuesta para cinco preguntas:
• Cuánto
• Quiénes
• Qué
• Cuándo
• Características
FIGURA 16
INDICADOR TIPO MARCO LÓGICO
OBJETIVO-INDICADOR-META
CUÁNTOS QUIÉNES QUÉ CARACTERÍSTICAS CUÁNDO
Personas
Número, Espacios Fecha de
Lo logrado Requerimientos
porcentaje Instituciones terminación
Procesos
Bibliotecas Catalogación
Diciembre
50 % Municipales Formados Atención al público
de 2001
Actualizadas Trabajo en red
Objetivo: 50% de las bibliotecas municipales actualizadas a diciembre de

2001.
2.3.4. Utilización del indicador
Un indicador de resultados construido y formulado como se expresó ante-

riormente puede utilizarse en todo el proceso de planeación-seguimien-
to-evaluación al menos en tres momentos o fases, y arrojaría tres situaciones
comparables, pudiéndose así tomar decisiones durante el trayecto y apren-
diendo de la evaluación de resultados y gestión.
Al establecerse el indicador, del tipo que éste sea, automáticamente se

permite la comparación en un momento dado entre el valor original, el
valor proyectado y el valor de la variable al momento del corte o análisis.
Estas comparaciones son indispensables a la hora de hacer seguimiento
o evaluar políticas y programas.
Un indicador debe utilizarse al menos en tres momentos específicos (Ver

Figura 17):
- Estatus, estándares o registros
- Meta
- Resultado
Estatus, estándares o registros. Aquí se establece el valor de las variables apli-

cando el indicador correspondiente antes de iniciarse la propuesta cultural.
Es la situación sin proyecto, como la denominan los planificadores. A este
nivel de análisis el indicador permite establecer los valores de las variables
relevantes que dan origen a una radiografía del estado actual de la región,
del grupo, de la unidad operativa; es decir, del problema o situación que la
organización cultural quiere resolver . Surge así la línea de base.
Meta. Es el valor de la variable proyectado al formularse los objetivos. Es la

situación con proyecto, como la denominan los planificadores. Aquí los in-
dicadores toman valores proyectados y fijan las metas del plan, programa,
proyecto y/o unidad operativa que se pretende lograr en un período específico.
FIGURA 17
USO DEL INDICADOR
INDICADOR
ESTATUS RESULTADO
ESTÁNDAR META “Valor después de”
REGISTRO “Valor con”
“Valor sin”
Situación inicial Situación deseada Situación final
GRADO
DE
CUMPLIMIENTO
(R / M)
Resultado. Es el valor de la variable una vez se terminaron las tareas, las ac-
tividades, los cronogramas. Corresponde al concepto después del proyecto
utilizado por los planificadores. Este valor de la variable permite el examen
por parte de gestores, administradores, creadores, veedores y comunidad
en general de la ejecución de una actividad o de la terminación de un plan,
programa o proyecto, y analizar si las entregas de los insumos, los calenda-
rios de trabajo, los presupuestos, las tareas y los productos esperados se
dieron conforme a las metas establecidas en concordancia con un plan de
acción trazado.
La comparación de los valores de las variables, ya sea como estatus, como

meta o como resultado, permite a la institución hacer una autoevaluación
para evidenciar en su interior mismo los desempeños, avances, resultados,
posibilidades futuras, imperfecciones y en general aspectos relevantes del
cumplimiento de su misión institucional, de los objetivos programáticos,
de los objetivos generales y específicos y de las responsabilidades y tareas
de cada funcionario.
Grado de eficacia. Los conceptos de administración en una página, marco

lógico y tablero de autoevaluación, por mencionar solamente algunos, nos
permiten visualizar y construir la Figura 18, es decir, la efectividad puntual, el
grado de puntualidad y el grado de eficacia propiamente dicho o grado de
cumplimiento de los objetivos de planes, programas y proyectos culturales,
cada uno de los cuales tiene su unidad operacional específica tal como lo
establece la Figura 18 referenciada.
FIGURA 18
GRADO DE EFICACIA
RESULTADOS
EFECTIVIDAD PUNTUAL GRADO DE PUNTUALIDAD GRADO DE EFICACIA

O GRADO DE CUMPLIMIENTO
TIEMPO REAL (Tr) R · Tp
RESULTADO (R) % %
% TIEMPO PROGRAMADO (Tp) M · Tr
META (M)
En primera instancia, la efectividad puntual está dada por la relación porcen-

tual entre las metas propuestas y los resultados obtenidos. Complementario
a este concepto es el de grado de puntualidad, entendido como la relación
porcentual que existe entre el tiempo programado y el tiempo real.
Los conceptos de efectividad puntual y grado de puntualidad permiten

arribar al concepto de grado de eficacia, que es el grado de cumplimiento de
las metas propuestas según requerimientos de calidad y entrega pactados.
Eficacia es, pues, cumplir con calidad a tiempo.
2.3.5. Grado de eficiencia
Además de los indicadores de resultado, las organizaciones culturales cuen-

tan con los indicadores de gestión, los cuales permiten dar razón del grado de
eficiencia de políticas y programas, entendido por esto el grado de utilización

de los recursos para la consecución de los objetivos.
Los indicadores de gestión recogen información en dos aspectos (Ver Fi-

guras 19 y 20):
• En cuanto a los procesos
• En cuanto a los recursos
Ser eficiente en los procesos es cumplir las metas intermedias y finales

utilizando los métodos y procedimientos que se establecieron para el cum-
plimiento de los objetivos.
Cumplir con las actividades pertinentes a tiempo para obtener los resul-
tados esperados, con alto grado de calidad tanto de resultados como de
recursos, es lo que las organizaciones culturales deben establecer, es decir,
ser eficientes tanto en la organización como en sus políticas y programas.
FIGURA 19
EFICACIA Y EFICIENCIA
VALUACIÓN
EFICACIA LA EFICIENCIA
FASE DE OBJETIVOS FASE DE ACTIVIDADES

• QUÉ SE ESTÁ • CÓMO SE ESTÁ
HACIENDO HACIENDO
• QUÉ SE HIZO • CÓMO SE HIZO
INDICADORES DE INDICADORES DE
RESULTADO GESTIÓN
OBJETIVOS - METAS • METAS INTERMEDIAS

• PRODUCTOS • ACTIVIDADES
• EFECTOS • RECURSOS
• IMPACTOS • TIEMPOS
• COSTO - INGRESOS
FIGURA 20
LA EFICIENCIA
INDICADORES DE GESTIÓN
METAS INTERMEDIAS TIEMPOS

• EFECTIVIDAD PUNTUAL R • DURACIÓN
M • GRADO DE PUNTUALIDAD
• CANTIDAD • EFECTIVIDAD PUNTUAL R · Tp
• CALIDAD M · Tr
• TIEMPO
ACTIVIDADES RECURSOS HUMANOS Y

FISICOS
• CUMPLIMIENTO
• PERTENENCIA • PRODUCTIVIDAD
• CALIDAD PRODUCTO/FACTOR
RECURSOS FINANCIEROS
• SUFICIENCIA
• OPORTUNIDAD
• COSTO DIRECTO
• EFECTIVIDAD PRESUPUESTAL
• EJECUCIÒN PRESUPUESTAL
• DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL
• COSTO UNITARIO: Producto
Costo Directo
R · Tp · Pp
• GRADO DE EFICIENCIA:
M · Tr · Pr
%
2.3.6. Productividad y eficiencia
Tal como lo señala la teoría microeconómica, la eficiencia de la utilización

de los recursos puede medirse tanto en unidades físicas como en unidades
monetarias.
La eficiencia física o productividad (rendimiento promedio de recursos) per-

mite medir por cada factor utilizado, cuánto producto o servicio se genera,
estableciendo así un patrón de valoración especialmente en lo que compete
a la evaluación del desempeño.
En cuanto al recurso humano, o talento humano, o grupos de trabajo, los

indicadores de gestión brindan información sobre el grado de utilización de
las horas humanas empleadas, en concordancia con los resultados entrega-
dos por cada actividad, así como su pertinencia y calidad en la realización

de las actividades.
El recurso físico también tiene indicadores para su seguimiento y evaluación

y cuando se trata de elementos devolutivos o no fungibles (equipos, muebles,
instalaciones, luces, sonidos) también su indicador de eficiencia física es
horas utilizadas en relación con el total de producto extraído.
En el caso de los recursos físicos no devolutivos o fungibles, su medición

tendrá que ver con el volumen de material utilizado en promedio por cada
unidad de producto o servicio generado.
A cada uno de los recursos, tanto humanos como físicos, se les debe medir
su eficiencia en unidades físicas, que es lo mismo que decir productividad
o rendimiento promedio por recurso, expresado todo esto en la fórmula
Producto
Productividad =
Recurso
2.3.7. Costo unitario y eficiencia
Ahora bien, la eficiencia financiera, o eficiencia medida en unidades

monetarias, está relacionada con el concepto costo –beneficio, que para
el caso de los planes, programas y proyectos que adelantan las organi-
zaciones culturales se mide por el costo unitario, el costo beneficiario, o
lo que es lo mismo, por el costo - efectividad, lo cual permite establecer
estándares sobre costos por unidad entregada, por servicio prestado
o por beneficiario, de cada una de las actividades adelantadas en los
proyectos culturales.
Cuando se comparan los beneficios (ingresos) de una política o programa

con los costos en que se incurrió para obtenerlos, así como los de una acti-
vidad o tarea específica, se está haciendo un análisis de esfuerzo-beneficio
que puede expresarse de diferentes maneras (Ver Figura 21):
Costo Gasto
Grado de eficiencia = ó
Beneficio Ingreso
Obviamente, esta manera de medir la eficiencia económica es posible cuan-

do se tiene una estructura de costos bien definida y además los beneficios
son fácilmente monetarizados; pero cuando se desea evaluar la eficiencia
de un proyecto cuya monetarización de beneficios presenta algún grado de
dificultad, se utiliza el concepto de costo-efectividad. En tal sentido,
Costo Costo Esfuerzo Costo

Costo de eficiencia = ó ó ó
Producto Resultado Resultado Beneficiario
FIGURA 21
Indicadores Financieros
Indicadores financieros
COSTO DIRECTO
Presupuesto Real
• Grupo humano
• Recurso físico
EFECTIVIDAD
PRESUPUESTAL
Presupuesto Real %
Presupuesto Programado
GRADO DE EJECUCIÓN
PRESUPUESTAL
Presupuesto Real %
Total Presupuesto
DISPONIBILIDAD
PRESUPUESTAL
Ingreso Real – Costo
Directo
COSTO
UNITARIO
Producto
Costo Directo
GRADO DE EFICIENCIA
R • Tp • Pp
%
M • Tr • Pr
Realmente, cualquiera de las anteriores fórmulas permite medir la eficien-

cia dentro de los análisis de costo-efectividad o costo-eficacia, entendidos
todos ellos con el criterio general de costo unitario. Cualquier medición de
eficiencia tiene valor en tanto sea comparada con otros estándares o registros
que permitan relacionar el grado de eficiencia calculada para la política o
programa con grados de eficiencia establecidos para propuestas similares,
adelantados en circunstancias análogas y con metodologías comparables.
2.3.8. Costo total y eficiencia
La relación de los resultados con los costos totales, los costos reales o el pre-
supuesto ejecutado es una tercera manera de medir la eficiencia de un plan,
programa o proyecto cultural
R . Cp
% Eficiencia = x 100
R .Cp
R = Resultado o producto logrado
Cp = Costo programado o presupuesto asignado
M = Meta
Cr = Costo real o presupuesto ejecutado
Otros metodólogos hablan del grado de eficiencia, que no solo relaciona

el grado de cumplimiento de las metas con los costos sino que también
involucra los tiempos.
En este caso, el grado de eficiencia estaría dado por la fórmula
R . Cp . Tp
% Eficiencia = x 100
M.Cr.Tr
Donde
Tp = tiempo programado
Tr = tiempo real
Este grado de eficiencia que incluye los logros, los costos y los tiempos hay
que normatizarlo con un indicador de calidad, expresado por la relación:
Calidad lograda
Grado de calidad =
Estándares establecidos
O también con el indicador número de reclamos o devoluciones.
En últimas, ser eficiente es hacer las cosas con calidad, a tiempo y utilizando
adecuadamente los recursos.
2.3.9. Interpretación del indicador
De acuerdo con lo establecido anteriormente, en esta propuesta metodoló-

gica se entiende por eficacia o grado de cumplimiento: hacer lo que hay que
hacer a tiempo, en concordancia con los estándares de calidad preestablecidos.
A su turno, grado de eficiencia es hacer las cosas como hay que hacerlas.
Ahora bien, en esta propuesta metodológica se entiende por dato una

observación que viene expresada en una medida de magnitud, con sus
atributos y cualidades. Hasta ahora la utilización de los indicadores ha
arrojado unos datos básicos, que dimensionan no solamente los productos
entregados a tiempo, sino también el cumplimiento de los requerimientos
preestablecidos para ellos.
Para poder interpretar bien ese dato es necesario hacer la distinción entre
grado y nivel. El dato que arroja la utilización de un indicador de producto
es el grado de eficacia, es decir, qué porcentaje de lo deseado se cumplió. A
ese grado de cumplimiento es necesario darle una primera interpretación
mediante la aplicación de escalas o niveles que permitan ponderar el dato.
Las organizaciones culturales, los planes, programas y proyectos son más o

menos eficaces y eficientes en concordancia con unos patrones de compa-
ración previamente establecidos. Se pueden utilizar muchos tipos de escalas
de comparación. A continuación se sugieren algunas de ellas (Ver Figura 22),

que reflejan un vacío inmensurable en el texto y un espacio importante para
desarrollos conceptuales y metodológicos apoyados en herramientas de
investigación cualitativa.
FIGURA 22
TABLERO DE INTERPRETACIÓN
NIVEL GRADO ROSTRO COLOR CALIFICACIÓN
MUY EFICAZ MUY EFICIENTE ≥1 J VERDE ÓPTIMO
EFICAZ EFICIENTE > .7 y > .9 K AMARILLO ACEPTABLE
INEFICAZ DEFICIENTE > .2 y > .7 L ROJO DEFICIENTE
ESTANCADO < .2 > CAFÉ CRÍTICO
2.3.10. La dicotomía cuantitativa-cualitativa
En primera instancia es necesario aclarar que cuando en indicadores cultu-

rales se habla de lo cuantitativo y lo cualitativo se está haciendo referencia
a los tipos de información-datos que se utilizan en el proceso de análisis de
seguimiento y evaluación de políticas y programas. En este sentido, cuando
se habla de evaluación cuantitativa se refiere a la recolección de datos que
se expresan en símbolos numéricos, los cuales hacen parte de estadísticas,
tendencias y funciones propias del método científico que permite valorar
el tamaño proyectado y alcanzado de recursos, actividades, productos e
impactos. Desde esta perspectiva, los análisis cuantitativos se alimentan de
categorías numéricas obtenidas a través de la aplicación de cuestionarios
propuestos a partir de procedimientos experimentales y cuasi experimenta-
les cuya validez depende de la construcción cuidadosa de los instrumentos
que se van a utilizar para medir lo que se busca medir.
Procedimentalmente, la información cuantitativa en políticas y programas,

como podría ser el caso de la ampliación de cobertura en la educación o la
ampliación de la atención de los servicios de salud, comienza por establecer las
categorías, variables e indicadores que orientarán el proceso de evaluación. Una

vez establecidos estos referentes básicos se delimita la población, el tiempo y el
espacio, que fijan el alcance del análisis que se va a realizar. Inmediatamente se
precisa la técnica de recolección, que por lo general es la encuesta y se diseña el
instrumento, que para este caso es el cuestionario o ficha de recolección de infor-
mación, donde se consignan las preguntas relativas a los objetivos específicos,
productos o dimensiones constitutivos de las políticas o programas culturales,
y se aplica el cuestionario a una muestra que se ha establecido técnicamente
del universo o población objetivo. Una vez recolectada la información se entra
a sistematizarla, interpretarla y reportar los resultados obtenidos.
Ahora bien, la evaluación cualitativa difiere de la cuantitativa en las técnicas y

herramientas que utiliza para la recolección de la información. Esta evaluación
tiene su mayor grado de pertinencia cuando se requiere recolectar informa-
ción que caracteriza tanto a la población sujeto como a su contexto, relativa
a variables tales como conflictos, comportamientos, valores, creencias, que
no sólo caracterizan a la población en su dimensión humana en la fase de la
definición del problema, sino que permiten recolectar opiniones, sentimientos
y sentires de los diferentes actores de la política cultural evaluada, tanto en
la fase de implementación como en la de operación misma sobre procesos,
resultados e impactos. La evaluación cualitativa posibilita apreciar las conse-
cuencias y el grado de satisfacción de la política o de los programas.
La efectividad de la perspectiva cualitativa está relacionada mayormente

con la valoración de procesos e impactos y genera juicios de valor a mayor
profundidad, utilizando técnicas como los grupos focales, las entrevistas a
profundidad, las mesas de trabajo, la observación participante y el análisis
de casos, todos ellos orientados a través de guías con temas abiertos o se-
miestructurados, lo cual permite dialogar con los actores y entre ellos, por
ejemplo, cuando se evalúa la calidad y el grado de satisfacción, como es el
caso de industrias culturales y salas concertadas para auscultar opiniones
de actores relevantes e introducir dimensiones de género, etnia, etárea y
regional. Cuando en estos casos se indaga por la validez del enfoque, éste
está determinado en gran medida por la selección, pertinencia y represen-
tatividad de las personas con las cuales se adelantarán los diálogos.
En muchas oportunidades, y es la tendencia metodológica contemporánea,

al evaluar las políticas públicas y los programas no es suficiente analizar la
información cuantitativa y se necesita información complementaria para
interpretar los resultados. Surge así lo que se denomina el enfoque multiplista
o triangular,que plantea que es necesario usar diversos enfoques al momento
de evaluar. Se refiere, entonces, a la complementariedad de los métodos, a
indicadores tanto cuantitativos como cualitativos, ya que no existe un sólo
enfoque que dé cuenta de la realidad multifacética constituida por una
amplia variedad de opciones y datos.
2.3.11. Sistemas de indicadores de información y de comunicación
El paso de los indicadores a la información y luego a la comunicación (Ver Figura

23) está mediado por el proceso de captura y distribución de la información y la
respuesta a ciertas preguntas sobre la recolección de datos y las opiniones en
materia de quién, cuándo, dónde y con qué se recoge y se difunde la información.
Estas preguntas y otras complementarias a cada indicador utilizado pueden ser
recogidas y sistematizadas con el instrumento Hoja de vida del indicador (Ver
figura 24), herramienta fundamental para que ingenieros de sistemas la con-
viertan en software para un aplicativo o computación electrónica.
Una vez la información se ha captado, procesado y analizado se difunde a

través del sistema de comunicación por medio de todo el proceso de emisión
y recepción de información, tal como se ilustra en la Figura 23.
FIGURA 23
FORMACIÓN DEL CAPITAL INTELECTUAL
SISTEMA DE HOJA DE SISTEMA DE SISTEMA DE

MEDIO
INDICADORES VIDA INFORMACIÓN COMUNICACIÓN
2.3.12. Del dato al conocimiento
Para una buena coordinación, acompañamiento, monitoreo, seguimiento y

evaluación se requiere un flujo efectivo de información. Se podría decir que
la comunicación potencializa la gestión de las organizaciones culturales, sus
políticas y programas.
El dato, como medida de magnitud, se refiere a hechos (números y pala-

bras) relativos a objetos, personas y sujetos. A su turno, la informaciónhace
referencia a datos que han sido organizados según lo requiera el gestor
cultural. Una meta básica de la organización cultural y sus planes, progra-
mas y proyectos es precisamente la organización de los datos para obtener
información, entendida como tal los datos que han sido organizados según
lo considere pertinente el equipo de trabajo.
Visto así, los datos son valores y opiniones sin analizar, mientras que la informa-
ción son datos que han sido organizados y analizados de manera significativa.
En las organizaciones culturales es indispensable contar con un sistema de in-

formación, esto es, un medio para poner a disposición de todos los integrantes
del equipo la información confiable y oportuna que se necesita para facilitar
la toma de decisiones, permitiendo así que las organizaciones culturales ac-
túen efectivamente. El sistema proporciona información sobre el pasado, el
presente y el futuro proyectado, así como sobre acontecimientos relevantes.
Pero también es una realidad que el sistema de información por sí solo no

basta; éste debe estar concebido dentro de una cultura de la comunicación,
en un sistema de comunicación, entendido esto como el compartir a gestores,
beneficiarios y amigos, así como a la comunidad en general, la información
pertinente y oportuna para hacer de las organizaciones culturales instan-
cias cada vez más eficientes y eficaces que siguen la ruta del mejoramiento
continuo y la búsqueda de la excelencia.
La comunicación es el proceso a través del cual las personas ponen en co-

mún y tratan de compartir una información, una idea, un sentimiento o un
FIGURA 24
- HOJA DE VIDA DEL INDICADOR -
1. DEPENDENCIA:
2. ÁREA
3. NOMBRE DEL INDICADOR:
4. CÓDIGO:
5. TIPO: SOCIOECONÓMICO SECTORIAL
RESULTADO GESTIÓN DESEMPEÑO
6. DEFINICIÓN:
7. OBJETIVO:
8. DESCRIPCIÓN DE CUALIDADES, ATRIBUTOS O CARACTERÍSTICAS
9. UNIDAD DE MEDIDA:
10. UNIDAD OPERACIONAL:
11. FRECUENCIA DE MEDICIÓN:
12. FUENTE DE INFORMACIÓN:
13. RESPONSABLE DEL REGISTRO:
14. CUÁNDO SE REGISTRA
15. DÓNDE SE REGISTRA
16. INSTRUMENTO DE RECOLECCIÓN
17. RESPONSABLE DEL INDICADOR:
18. DATO DE COMPARACIÓN:
18.1 ESTÁNDAR META
19. DATO ACTUAL:
19.1 FECHA:
significado mediante la transmisión de mensajes. En primera instancia, la

información requerida para una organización cultural efectiva y una oferta
corporativa pertinente puede fluir al menos por dos canales fundamentales:
• Contacto directo
• Información vertical
En las diferentes instancias, espacios, comités, juntas y actividades grupa-

les en general existe un contacto directo entre los individuos de un mismo
proceso, propiciado por las organizaciones culturales independientemente
del nivel jerárquico de los funcionarios. El contacto directo permite una co-
municación entre las personas que enfrentan una misma política, programa
o proyecto y por ende requieren compartir información para resolverlo. En
estos casos es importante establecer las actas o memorias institucionales,
que den cuenta de lo informado en cada contacto directo relevante.
A su turno, la información vertical permite que los datos requeridos para la

coordinación e integración en las organizaciones culturales se transmitan
hacia arriba y hacia abajo en los diferentes niveles de la institución. Es la ex-
presión de la interrelación con otras personas dentro de su área y con otras
áreas de la organización cultural, pero organiza la información en forma
jerárquica, según los diferentes niveles del organigrama.
Una buena organización cultural, para su coordinación, integración, monito-

reo, seguimiento y evaluación requiere que operen de eficientes mecanismos
de comunicación. Para tal efecto, es necesario que cada instancia establezca
qué espacios de comunicación requiere para hacer conocer a otros infor-
mación relevante de sus procesos y actividades, y conocer igualmente las
programaciones, desarrollos y hallazgos de otras áreas de la organización
cultural (Figura 25).
Las organizaciones culturales al compartir interna y externamente la infor-

mación recogen las opiniones, sentimientos y actitudes hacia los procesos,
avances y resultados relativos a la evaluación de políticas y programas; ana-
lizan la información, la trabajan dialógicamente y van sacando conclusiones,
sistemas, métodos, formas de hacer las cosas y capacidad de gestión en

general, que es el capital intelectual de las organizaciones culturales.
Se trata, entonces, de integrar los indicadores con el sistema de información

y el sistema de comunicación para que datos y opiniones recogidos en los
procesos de evaluación sean la base para la construcción del conocimiento
mediante la reflexión permanente sobre resultados y gestión.
FIGURA 25
INFORMACIÓN, RUTAS Y ELEMENTOS INFORMATIVOS
INFORMACIÓN PARA RECIBE Y COMENTA

ENVÍA INFORMACIÓN SEGUIMIENTO Y INFORMACIÓN
EVALUACIÓN
(PRODUCTOR) (USUARIO)
CUÁL VARIABLE,
CUÁL DATO
• DE QUIÉN (FUENTE)
• PARA QUIÉN (USUARIO)
PERIODICIDAD
(CUÁNDO)
MEDIO O CANAL
(CÓMO)
FORMATO
(EN QUÉ)
2.4. Indicadores culturales normativos
El concepto de desarrollo introduce una dimensión normativa, unos juicios

de valor, una postura ética. Para este caso, tal como lo proponen las Naciones
Unidas, el término desarrollo implica desarrollo humano, es decir, “indica-
dores que evalúen el grado de desarrollo humano desde una perspectiva
cultural[…] evalúan las sociedades en función de sus logros en lo que se
refiere al bienestar humano”(UNDP, 2004: 62). Así, los indicadores culturales
del desarrollo humano miden los aportes realizados al bienestar humano
por áreas, procesos, espacios e instancias de la dimensión cultural.
Los indicadores culturales normativos son criterios éticos, pues no basta

con saber que la cultura aporta al desarrollo humano, sino y sobre todo es
necesario saber si ese aporte es “igualitario”, “no excluyente”. Estos indica-
dores culturales “son normas éticas mínimas esenciales y universalmente
aceptadas que permiten separar de una manera clara a las culturas que
obstaculizan el desarrollo humano de las que lo favorecen”. (Unesco,1994:39).
Lo que se quiere evaluar es la contribución de la cultura al bienestar humano

mediante características comunes a todas las culturas, para que sea posible
comparar la situación entre distintos países. Existen diferentes propuestas,
construidas la mayoría de ellas por distintos organismos de Naciones Unidas, y
en especial a partir de la corriente generada por el índice de desarrollo humano.
La primera de ellas, liderada por el economista Amartya Sen, predica que la

mayor contribución de la cultura al bienestar humano está valorada por las
oportunidades y capacidades que les brinda la sociedad a los ciudadanos.
“Indicadores culturales que muestren si se está favoreciendo o no el forta-
lecimiento de las cualidades humanas y si se está contribuyendo a ampliar
el abanico de elecciones que se ofrecen a cada individuo” (Sen, 2004 en
Unesco: 68).
Una segunda propuesta de indicadores culturales normativos está cons-

truida con base en la visión de las funciones culturales (sociales, políticas,
intelectuales y estéticas), y de los factores culturales (integridad, libertad
de expresión, autodeterminación, creatividad, libertad cultural y diálogo

entre las culturas).
En tercera instancia, los indicadores culturales normativos vienen siendo

analizados igualmente por las recientes propuestas sobre capital social y
cultura ciudadana, enmarcadas todas ellas en las discusiones sobre cultura
y desarrollo.
2.4.1. Indicadores culturales del bienestar humano
Una propuesta de índicadores culturales normativos es la establecida por el

profesor Amartya Sen en su libro Desarrollo y libertad (1999) en uno de sus
temas de estudio sobre oportunidades y capacidades como criterios fun-
damentales para valorar la contribución de la cultura al bienestar humano.
Desde los años sesenta del siglo pasado el profesor Sen viene planteando
una crítica a la teoría tradicional del desarrollo económico y proponiendo
una evaluación del bienestar centrada en logros personales con respecto a
las oportunidades que brinda la sociedad.
Las oportunidades y la teoría del bienestar en Sen están ligadas a su con-

cepto de libertad, máxima expresión del desarrollo:
• Libertad: Oportunidad de elegir entre un conjunto de opciones diversas.

La libertad individual, definida como la gama de oportunidades de que
dispone una persona, se refleja en el conjunto de oportunidades, o mejor,
en el conjunto de gamas de funciones a que los seres humanos tienen
acceso real.
• Bienestar: Logros de las personas en las distintas funciones que les atañen.
El bienestar de una persona está determinado por la gama de funciones
desempeñadas y por sus logros en ellas. Un indicador cultural de bienestar
humano recogerá esos datos sobre la proporción de la población que ha
alcanzado un determinado nivel en alguna función.
• Desarrollo: El fin del desarrollo es ampliar las funciones de los seres huma-
nos. Los objetivos finales del desarrollo tienen que ver con la ampliación de
las oportunidades de las personas. Una sociedad progresa efectivamente
cuando avanzan indicadores claves como longevidad, calidad de vida y
desarrollo de potencialidades.
2.4.1. A. Capacidades elementales
Se entiende por capacidades elementales la posibilidad de leer, escribir

y contar, las cuales, en unión con otras competencias, ayudan a las per-
sonas a desarrollar sus respectivas vocaciones. La capacidad de escribir y
leer lo que se quiere, cuando se quiere, es un excelente indicador cultural
del bienestar humano. De igual forma, los niveles de alfabetización y de
educación básica primaria son indicadores válidos para valorar y comparar
la cantidad y calidad de bienes primarios ofrecidos a las personas por una
sociedad y comprender, por ende, el aporte de la cultura al desarrollo de
regiones y países.
Para Amartya Sen (UNDP, 2004:65) un indicador que valora los aportes
de la cultura al desarrollo humano está dado por los denominados bienes
primarios, recursos que ayudan a los individuos a alcanzar sus metas en
las funciones sociales que libremente han elegido.Un informe sobre el
estado de la cultura debe concentrarse en analizar los indicadores de
capacidades fundamentales o bienes primarios de los habitantes de
una sociedad. Estos indicadores evalúan las facultades y posibilidades
fundamentales de las personas para el acceso a la cultura y al desarrollo
en general.
Los indicadores culturales del desarrollo del bienestar humano utilizados

para la evaluación de las capacidades fundamentales deben poder ser uti-
lizados por diferentes países y regiones y para evaluar comparativamente
los aportes de la cultura al desarrollo. Para construir estos indicadores cultu-
rales del bienestar humano se sugieren, desde esta perspectiva, diferentes
criterios de evaluación:
• Capacidades elementales
• Nivel cognitivo
• Capacidad de comunicación
• Capacidad de participación
Capacidades elementales. Para Sen el desarrollo se entiende como la am-

pliación de la capacidad de la población de realizar actividades elegidas
libremente y valoradas. En tal sentido, el perfil de la población de un país
es un fin en sí mismo, y al mismo tiempo constituye una vía fundamental
para alcanzar la productividad, el progreso tecnológico y la competitividad.
Nivel Cognitivo. En estructuras productivas basadas en el conocimiento,

los indicadores de niveles de calificación de la población determinan las
capacidades individuales y colectivas. En este sentido, la educación marca
una diferencia fundamental a todo nivel en la sociedad, en las personas, en
las familias, en las organizaciones, en las regiones y en los países en general.
En esta perspectiva, un indicador cultural del desarrollo humano, desde el
punto de vista de las capacidades y el nivel cognitivo, es el grado de esco-
laridad de la población adulta.
Capacidad de comunicarse. Se trata de construir indicadores culturales del

bienestar humano que permitan evaluar la capacidad de los individuos para
comunicarse y aprender unos de otros. Las formas como se comunican y
se intercambian ideas y productos en estos comienzos del siglo XXI, entre
regiones y países, exigen unas capacidades básicas, unas enseñanzas, unos
aprendizajes, una formación que posibiliten la igualdad de oportunidades
en materia cultural y económica. He aquí de nuevo la necesidad de construir
indicadores culturales relativos a las capacidades fundamentales, esta vez
para la comunicación, para el diálogo cultural. Esta serie de indicadores
puede darse por la valoración del grado de pluralismo cultural interactivo
en un región o país, reflejado en las políticas apoyadas por la sociedad y el
número de lenguas y lenguajes que conoce la gente con fines de comuni-
cación intra e intercultural.
Adicionalmente, en este mundo cambiante los analfabetos y las personas

que no tienen acceso a los medios modernos de comunicación y sus capa-
cidades de comunicarse no se dinamizan y se amplían, están en peligro de
quedar más marginadas (Infopobres). “Por este motivo es necesario que el
concepto de comunicación se enriquezca y pueda englobar una auténtica
comunicación cultural, un verdadero diálogo entre individuos procedentes
de diferentes horizontes étnicos, religiosos y lingüísticos”. (Unesco 1994: 36).
El que las personas puedan comunicarse libremente enriquece su calidad

de vida e incrementa sus capacidades para vivir en comunidad. He ahí un
excelente indicador cultural del bienestar humano. En definitiva, la capacidad
de comunicación de una persona, de una sociedad refleja los avances de las
capacidades fundamentales que se les ofrecen y que pueden ser disfrutados
por los habitantes de una región.
Esta comunicación entre la gente puede valorarse con indicadores de capa-

cidad individual (grado de alfabetización, nivel de conocimientos generales,
grado de difusión de la informática), de diálogo cultural y de la capacidad
de informarse libremente.
Específicamente en materia de diálogo cultural como indicador igualmente

válido del grado de comunicación en una sociedad, la diversidad cultural
tiene un valor fundamental, pero más importante es la diversidad interac-
tiva, el que las gentes de diferentes culturas puedan hablar entre sí de sus
valores, sus creencias y sus tradiciones en un clima de respeto mutuo y de
voluntad de aprender.
Capacidad de participación. Otro punto de vista de las capacidades como cri-

terio básico de desarrollo cultural es el referido a la capacidad que tiene una
sociedad de tomar decisiones participativamente, de intervenir libremente
en la vida pública, de gozar de las libertades humanas básicas que proclaman:
• La Declaración Universal de los Derechos Humanos (ONU, 1948).
• El Convenio internacional relativo a los derechos económicos, sociales y

culturales (ONU 1966).
• La Declaración sobre los derechos de los individuos pertenecientes a

minorías nacionales o étnicas, religiosas y lingüísticas (ONU, 1992).
2.4.1.B. Indicadores de funciones políticas y sociales
Estos indicadores culturales normativos se refieren a factores culturales para

el desarrollo y permiten valorar el estado de cada función en los diferentes
países y regiones al establecer el índice de libertad cultural que agrupa al
menos los siguientes factores culturales desde el ámbito político y social
(Unesco, 1994: 58):
• La integridad de los individuos. Protección de los individuos y su familia

contra el secuestro, la detención arbitraria, el trato inhumano o degra-
dante, así como su seguridad física.
• La no discriminación. Un mismo tratamiento ante la ley, independiente-

mente de cualquier consideración de raza, color, sexo, lengua, religión,
opiniones, origen, o cualquier otra característica.
• Libertad política. Libertad de pensamiento, de expresión, de conciencia,

de religión. Libertad de opinión y actividad creativa.
• La participación. Individuos participantes libremente en la vida de su

comunidad y beneficiarios de los progresos científicos y de sus ventajas.
• La autodeterminación libre del estatus político y de la forma de actuar de

una sociedad para conseguir su desarrollo económico, social y cultural.
El libre desarrollo de la personalidad y la promoción de las minorías, sus
tradiciones y costumbres.
2.4.2 Capital social como factor cultural de desarrollo
En los últimos años se ha venido construyendo, entre otras, una propuesta

metodológica de indicadores culturales normativos provenientes de los
trabajos sobre capital social y cultura ciudadana, basada en la idea de que

la teoría y la política de desarrollo deben considerar aspectos de la cultura
que favorecen el desarrollo económico, social y político de un país o región.
2.4.2.A. Capital social
En el pensamiento económico convencional el desarrollo es medido por el

nivel de ingresos, de la producción y el consumo. El capital social plantea
que se requieren otros criterios de valoración del desarrollo adicionales al
análisis económico, el cual tiende a reducir el desarrollo a un problema técni-
co y se hace por ende necesario incluir variables propias de las dimensiones
cultural, política y social. La liberación de la tasa de cambio y del comercio
internacional, los mecanismos de privatización y manejo de tasas de inte-
rés y masa monetaria han sido, evidentemente, insuficientes. Estos deben
acompañarse incorporando al análisis elementos propios del capital social,
los cuales constituyen el tejido social que sustenta el desarrollo económico,
político y social.
El capital social está reflejado en conceptos como identidad, confianza,

cooperación, comunidad, normas de reciprocidad, y en actitudes y valo-
res basados en la cooperación y la ayuda mutua. Para Putnam (1993: 65),
precursor del capital social, éste está fundamentalmente conformado por:
• El grado de confianza existente entre los actores sociales de una sociedad.
• Las normas de comportamiento cívico practicadas.
• El nivel de asociatividad.
He ahí, entonces, tres indicadores culturales de desarrollo humano establecidos

por la corriente del capital social que permiten medir los avances de un grupo,
región o país en los procesos propios del bienestar y el desarrollo humano, que
varían de comunidad a comunidad y que aportan o limitan estos desarrollos.
De todas maneras, tampoco es conveniente desbordarse en una perspecti-

va romántica sobre la comunidad y el capital social. En este caso es preciso
ligar los grupos de base, las organizaciones de desarrollo y las diferentes

asociaciones de la sociedad civil con el Estado, dinamizando mecanismos
para la creación y uso del capital social a través de politicas y programas
concertados con las comunidades y promovidos por los sistemas educa-
tivo y cultural.
En cualquier caso, siempre es conveniente estar seguro que así como el

capital social puede promoverse, igualmente puede ser reducido, como
pasa muchas veces con las poblaciones en situacion de desplazamiento, las
cuales sufren la destrucción de sus vínculos y sus relaciones con su entorno,
su identidad y su pertenencia, lo cual mina su capital social.
2.4.2.B. Capital social y cultura
La cultura cruza todas las dimensiones del capital social en una sociedad.
Según el Informe de la Comisión Mundial de Cultura y Desarrollo de la Unesco
(1996:59), “la cultura es la manera de vivir juntos[…] moldea nuestro pen-
samiento, nuestra imagen y nuestro comportamiento. La cultura engloba
valores, percepciones, imágenes, formas de expresión y de comunicación,
y muchísimos otros aspectos que definen la identidad de las personas y de
las naciones”.
De igual forma, el capital social, a través de la cultura, está ligado al concepto

de cohesión social. La identificación con formas de gobierno, con expresiones
culturales y con comportamientos sociales hace la sociedad más cohesiva.
“En este sentido, el capital social juega un rol importante en superar las
fallas del mercado a través de acciones colectivas y el uso comunitario de
recursos” (Klisberg, 2011: 53).
Las interrelaciones entre cultura y desarrollo son de todo orden. Aparecen

como elementos silenciosos e invisibles, pero definitivamente relevantes,
los cuales están involucrados en el concepto de capital social. A propósito,
el presidente del Banco Interamericano de Desarrollo, citado por Kliksberg,
conceptualiza que:
Estos aspectos de la cultura favorecen el desarrollo económico y social;

por lo tanto, es preciso descubrirlos, potenciarlos y apoyarse en ellos.
Hacer esto con seriedad requiere replantear la agenda del desarrollo
de una manera más eficaz, pues se tomarán en cuenta potencialida-
des de la realidad que son de su esencia y que hasta ahora han sido
generalmente ignorados [...] Para los pobres los valores propios son
frecuentemente lo único que pueden afirmar. Grupos desfavorecidos
tienen valores que les dan identidad. Su potenciación y afirmación
pueden desencadenar enormes potenciales de energía creativa. (Ki-
lsberg, 2000:17)
En síntesis, capital social y cultura pueden ser palancas fundamentales del

bienestar humano. Por el contrario, su desconocimiento o destrucción pueden
crear obstáculos enormes en el camino hacia el desarrollo. Los indicadores
culturales del desarrollo humano, desde una perspectiva del capital social,
valoran los avances en la confianza, las redes y los acuerdos de convivencia,
medidos todos ellos por un indicador cultural que dé cuenta del modo en
que conviven, se relacionan y cooperan los miembros de una colectividad.
Ahora bien, cuando las personas interactúan en la sociedad con otros indi-
viduos surge la necesidad de construir y adoptar voluntariamente acciones
y reglas mínimas de comportamiento, convivencia y respeto por el bien
común, esencia fundamental del capital social con enfoque de cultura ciu-
dadana. En tal sentido, la cultura ciudadana se puede comprender como el
conjunto de normas de los habitantes que establecen las reglas mínimas
comunes que median las relaciones de ciudadanos y ciudadanas entre sí
y con su entorno, lo cual disminuye la violencia y las infracciones contra la
integridad de las personas en general.
Un concepto amplio de cultura ciudadana igualmente incluye la cultura

democrática, es decir, la comunidad se apropia de los diversos espacios
democráticos para participar en procesos públicos y comunitarios. Un exce-
lente indicador cultural del desarrollo humano es el grado de participación
de la comunidad en las actividades de planeación, control y veeduría de
laspoliticas, planes, programas y proyectos.
2.4.3 Sostenibilidad y cultura
En el Plan Nacional de Cultura Colombia 2001-2010 se establece que la sos-

tenibilidad de la dimensión cultural implica dos elementos fundamentales:
• La combinación de aspectos económicos, sociales, ambientales, polí-

ticos y culturales que hacen posible la existencia y la continuidad en el
tiempo de los proyectos culturales
• La sostenibilidad como el resultado de prácticas y estrategias que reco-

gen las memorias y tienen en cuenta el entorno cultural local, regional,
nacional y global, para garantizar su continuidad y permanencia como
realidades viables.
En las memorias de los seminarios sobre sostenibilidad promovidos por

el Ministerio de Cultura de Colombia en el año 2008 y orientados por el
profesor Martin Barbero se estructuraron conversatorios desde cuatro ejes
fundamentales:
• Democracia
• Desarrollo Social
• Desarrollo Político
• Desarrollo Institucional
En cuanto a sostenibilidad y democracia se precisó que esta relación tiene

que ver con la construcción de ciudadanía intercultural, para lo cual se re-
quiere que en la construcción del sentido de lo público la gente participe,
organice, proponga e interactúe, para lo cual es necesario promover una
cultura política que consolide el ejercicio ciudadano, materializado en parte
por la participación de las gentes en el diseño, seguimiento y evaluación de
las políticas públicas.
En cuanto a la sostenibilidad y las dimensiones sociales de la cultura, cimen-

tadas en los acuerdos internacionales y en las garantías constitucionales
relativos a los derechos sociales y culturales, se precisó en los conversatorios

antes referidos que cultura y sostenibilidad se relacionan directamente al
menos con las siguientes tres capacidades:
• Capacidad de tomar decisiones para conservar y recrear la cultura.
• Capacidad de abrirse, de comunicar, de interactuar, de intercambiar.
• Capacidad de ligar la cultura local con la cultura nacional y las culturas

del mundo.
La cultura como expresión de los procesos sociales requiere que las personas,
los grupos, las regiones valoren su propia riqueza cultural en la pluralidad y
la multiculturalidad y tomen conciencia colectiva de su capital intelectual, lo
cual les garantiza, en palabras del profesor Barbero, “el derecho a ser iguales
en términos sociales pero diferentes en términos culturales”.
Ahora bien, desde la perspectiva del desarrollo político la sostenibilidad

cultural implica la construcción de nación, el pensar el país, la ciudad, lo
local en lo diverso y reconocer lo público como lo público, para lo cual se
hace necesario un desarrollo institucional mediante el cual se construya una
institucionalidad propia de lo cultural articulada a lo político, “reconociendo
las diferentes formas organizativas de los movimientos sociales”.
2.4.4. Evaluación para el aprendizaje
Cada vez es más claro que las políticas, los programas y los proyectos cultu-
rales no sólo entregan productos y resultados, sino también saberes sobre
el área donde están inscritos. Una tendencia creciente entre evaluadores es
la de propiciar que la función básica de control asignada tradicionalmente a
los procesos de evaluación se convierta en un proceso cognitivo generador
de saberes temáticos, organizacionales, comunitarios, territoriales.
Para tal fin se requiere que gobiernos municipales, casas de cultura, grupos
y organizaciones puedan aprender a pensar evaluativamente, para lo cual
hay que promover entre funcionarios, integrantes y beneficiarios, así como

entre los habitantes en general, conceptos, métodos e instrumentos propios
del pensamiento evaluativo; igualmente la utilización de las evaluaciones, la
información que ellas arrojan, pero sobre todo la lógica de reflexionar evalua-
tivamente, requisito fundamental para las organizaciones inteligentes, para los
territorios de aprendizaje en su proceso de creación y consolidación de capital
intelectual, base de la sociedad del conocimiento a la que hoy pertenecemos.
El ciclo de aprendizaje anteriormente descrito produce saberes en los di-

ferentes niveles y agentes, los cuales pueden clasificarse en cuatro áreas o
ejes temáticos:
• Aprender a Ser
• Aprender a Hacer
• Aprender a Aprender
• Aprender a Olvidar
Aprender a Ser. Aprender a ser es transformarse a sí mismo continuamente,

es el cambio de comportamiento, es el analizar crítica, permanente y gru-
palmente los paradigmas, los mapas mentales tanto de los individuos como
de las organizaciones y de la comunidad, para lo cual es necesario, como lo
establece el profesor Senge (2008), crear nuevas visiones, estructuras, puntos
de vista, modelos mentales. Son modelos mentales compartidos desde una
visión de colaboración y comunicación, que exige la transformación mental
de personas y organizaciones.
Aprender a Hacer. El aprender a hacer, el saber hacer tiene su ámbito en

los aprendizajes sobre el cómo, sobre la eficacia, sobre mejores procesos,
mejores métodos, sistemas, instrumentos, operaciones; en síntesis, sobre
la eficiencia interna, para lo cual el aprendizaje propicia la sostenibilidad
cognitiva referida muchas veces a las “mejores prácticas”. Para el caso espe-
cífico de las políticas culturales con enfoque de desarrollo local, se impulsa
la idea y el método de aprender a hacer en el territorio.
Aprender a Aprender. Una tercera área o eje temático del aprendizaje, desde
una perspectiva de gestión del conocimiento, es el concepto de aprender a
aprender, entendido como los procesos, formas o modos a través de los cuales
se crean, construyen, aumentan, organizan, utilizan y difunden saberes sobre
valores y acciones. Aprender a aprender implica desarrollar espacios, promo-
ver procesos, conceptos, métodos e instrumentos, así como también generar
apoyos administrativos, técnicos y financieros para que personas, equipos y
organizaciones de gobiernos locales, de casas de cultura y grupos en general
funcionen en el marco de una cultura para el aprendizaje, para el conocimiento.
Aprender a Olvidar. Por último, es necesario aprender a olvidar. Los procesos

de innovación, de mejoramiento continuo, de búsqueda de la excelencia
requieren que instancias y regiones aprendan a olvidar valores, actitudes,
prácticas, saberes que limitan el desarrollo personal, organizacional y de la
región.
Para que los individuos modifiquen su estilo de aprendizaje, el aprendi-

zaje mismo y por ende sus mapas mentales, es fundamental adoptar la
propuesta de aprender-desaprender. “Proceso por medio del cual se trata
de revisar, reconfigurar y transformar conocimiento acumulado aprendido
con anterioridad, pero que ya no es útil o pertinente” (Mezones, 2008: 32). El
desaprender es un acto voluntario, el cual abre a las personas la posibilidad
de entrar en contacto con valores, principios, estilos de vida y tecnologías
que de otra manera no se hubieran vivido o experimentado.
En el texto de William Ospina La lámpara maravillosa (Mondadori, Bogotá,

2012) se recuerda al lector que para Platón aprender de verdad no era
tanto recibir un saber nuevo como poner en duda un saber previo, posi-
blemente falso, pues no somos cántaros vacíos para ser llenados, sino más
bien cántaros llenos que hay que ir vaciando poco a poco en la medida que
reemplacemos supuestas certezas por preguntas provechosas. El que no
sabe es el que más cree saber, y por eso la ignorancia no es un vacío, es más
bien una llenura. Esta misma idea la expresó también dos mil quinientos
años en China Confucio: “Si quieres agregar conocimiento, aprende algo
todos los días; si quieres agregar sabiduría, desaprende algo todos los días”.
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Política pública e indicadores culturales 1

Política pública e indicadores culturales

Quintero Uribe, Víctor Manuel

CEP-Banco de la República-Biblioteca Luis Ángel Arango

Política Pública e Indicadores Culturales

© Victor Manuel Quintero Uribe

Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra,

2.3. Indicadores de las organizaciones culturales------------------ 115

El objeto de este texto es ofrecer una breve mirada a métodos, conceptos

La lectura de este libro es sólo el comienzo motivador de una ruta que

La primera parte de este tratado se centra en las particularidades de la política

qué se entiende por una política pública, el ciclo de la política pública, lo

En el segundo capítulo se analiza lo relativo a los indicadores culturales y

El objetivo de este primer capítulo es establecer la noción de política pública

1.1 Qué es una política pública1

La lingüística nos muestra que en los idiomas grecolatinos como el castella-

1 El contenido de este primer capítulo es un constructo que viene generándose en aulas,

fines y medios y para cuya consecución se requiere hacer propaganda

Un tercer término en inglés es Polity, el cual remite a la institucionalidad,

Para el analista de políticas públicas la distinción entre estos tres vocablos

2 En la literatura contemporánea relativa a políticas públicas generalmente se ha adoptado la costumbre de

remite a conocer las implicaciones de las diferentes propuestas provenientes

Con base en las consideraciones anteriores y específicamente en la ca-

En el siglo xx la concepción liberal de lo público y lo privado se resque-

de lo público. En contraste con esa situación, a comienzos del siglo xxi

El anterior planteamiento lo desarrolla objetivamente el profesor Edgar

Si la dicotomía público/privado, de primordial importancia para las políticas

Ahora bien, la expresión “política pública” pertenece a la contemporaneidad,

gráfico determinado en un aspecto y una época específicos, que responde

En este punto es necesario aclarar que no toda acción gubernamental es una

Podrían citarse un buen número de definiciones de políticas públicas. De

si la autoridad gubernamental identifica un problema e interactúa

• Área Flujo de decisiones gubernamentales Contexto:

Adicionalmente es necesario entender que existen diferentes tipologías de

• La perspectiva neomarxista: diferencia políticas públicas de acumulación

• La perspectiva estructuralista: diferencia entre políticas públicas hegemó-

• Las politicas públicas tradicionales, referidas a la política económica y a la

Además de las anteriormente mencionadas existe otro buen número de

• Politicas distributivas, relativas al suministro de servicios públicos a todas

• Politicas redistributivas, que son las transferencias de ingresos de unos

• Politicas reguladoras o reglamentarias, que reflejan la reducción o aumento

Más adelante Lowi añadió otro tipo de política a la trilogía anteriormente

1.2 Los aportes de Harold D. Lasswell

El concepto de políticas públicas nace con el profesor Harold Lasswell en el

ces como una respuesta a la fragmentación de los saberes propiciada por el

Este enfoque en particular es profundamente humanista, pues aborda

Adicionalmente, el maestro Lasswell en su noción de política pública precisa

1.3 El ciclo de la política pública

En 1956 el profesor Lasswell en su obra The decision process consideró siete

• Inteligencia (recolección/procedimiento de información)

• Promoción (de soluciones)

• Invocación (de la solución con sanciones/incentivos)

• Aplicación (de la solución)

• Terminación (de la solución)

• Evaluación (de política)

En 1970 el profesor inglés Charles O. Jones en su libro An introduction to the

Poco después, en 1981, Dunn, en su obra Public policy analysis, subrayó

8. Definición problemas 2. Pronóstico

A partir de estas propuestas, diferentes autores han establecido distintas

• Identificación y puesta en agenda de las situaciones socialmente proble-

• Generación de iniciativas y decisiones que plantean la solución a las pro-

• Implementación de acciones, seguimiento y evaluación como respuesta

Ahora bien, el politólogo Carlos Salazar en su texto Políticas públicas y think

• Puesta en marcha o implementación