REPÚBLICA DE COLOMBIA

JUZGADO CUARENTA Y CINCO ADMINISTRATIVO

DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ

Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil veintitrés (2023).

PROCESO:  11001-33-41-045-2022-00029-00
DEMANDANTE: LUIS RAFAEL AMORTEGUI RESTREPO
DEMANDADO: DISTRITO CAPITAL - SECRETARÍA DE
MOVILIDAD
MEDIO DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL
CONTROL: DERECHO
Entra el Despacho a emitir sentencia anticipada dentro del proceso de la
referencia, según lo ordenado en auto de 18 de octubre de 2022, previos los
siguientes,

ANTECEDENTES

1. DEMANDA

1.1. PRETENSIONES

LUIS RAFAEL AMORTEGUI RESTREPO, actuando a través de apoderada, en

ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de
2011, previos los trámites de un proceso ordinario, presentó demanda en virtud de
la cual solicitó se hicieran las siguientes declaraciones y condenas:

“PRIMERA: Que se declare la nulidad de la Resolución No. 7017 del 22 de

enero de 2020 “Por medio del cual se declara como contraventor de la
infracción D-12 al señor LUIS RAFAEL AMORTEGUI RESTREPO”, expedido
por la SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ -
SUBDIRECCIÓN DE CONTRAVENCIONES, dentro del EXPEDIENTE No7017,
por cuanto el mismo fue expedido con infracción de las normas en que debía
fundarse, con desconocimiento del derecho al debido proceso y de defensa; y,
además, adolece de falsa motivación y, en general, por cualquier otra causa que
se encuentre probada en el proceso.

SEGUNDA: Que se declare la nulidad de Resolución No. 4908 de 30 DIC 2020

“Por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación dentro del
EXPEDIENTE No7017 del 2019”, expedida por el Director de Investigaciones
Administrativas de Tránsito y Transporte de la SECRETARÍA DISTRITAL DE
MOVILIDAD DE BOGOTÁ, por cuanto el mismo fue expedido con infracción de
las normas en que debía fundarse, con desconocimiento del derecho al debido
proceso y de defensa; y, además, adolece de falsa motivación y, en general, por
cualquier otra causa que se encuentre probada en el proceso.

TERCERA: Que a título de restablecimiento de derecho se ordene a BOGOTÁ

DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ
dejar sin efectos el acto administrativo Resolución No. 7017 del 22 de enero
de 2020 “Por medio del cual se declara como contraventor de la infracción D-12
al señor LUIS RAFAEL AMORTEGUI RESTREPO ” y Resolución No 4908 de
30 DIC 2020 “Por medio de la cual se resuelve el recurso de apelación dentro
del EXPEDIENTE No7017 del 2019”.
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NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
SENTENCIA

CUARTA: Que a título de restablecimiento de derecho se ordene a BOGOTÁ

DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ
eliminar o cancelar la sanción impuesta a LUIS RAFAEL AMORTEGUI
RESTREPO en el Registro Único Nacional de Tránsito y de por terminado el
proceso de cobro coactivo de haberse iniciado.

QUINTA: Como consecuencia de la pretensión anterior, se condene a BOGOTÁ

DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ
a restituir al señor LUIS RAFAEL AMORTEGUI RESTREPO el pago realizado
por concepto de grúa y parqueaderos, lo cual corresponde a la suma de
CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS PESOS ($479.600
M/CTE).

SEXTA: Que se condene a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA

DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ a pagar a LUIS RAFAEL
AMORTEGUI RESTREPO el valor de la indexación causada sobre la suma que
corresponda a la pretensión anterior, hasta la fecha de la presentación de la
demanda y desde esta fecha hasta que se verifique el pago total.

SÉPTIMA: Que se ordene a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA

DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ a dar cumplimiento a la sentencia en
los términos del artículo 192 inciso segundo y tercero del CPACA.

OCTAVA: Que se condene a BOGOTÁ DISTRITO CAPITAL- SECRETARÍA

DISTRITAL DE MOVILIDAD DE BOGOTÁ al pago de las costas, incluidas las
agencias en derecho y demás emolumentos que se causen en el proceso”
(negrilla y mayúscula sostenida del texto original).

1.2. HECHOS

Del escrito de demanda se desprenden las siguientes situaciones fácticas:

1º. El 19 de julio de 2019 le fue impuesta al señor LUIS RAFAEL AMORTEGUI

RESTREPO la orden de comparendo No. 11001000000023474056 por la
presunta comisión de la infracción D-12, contenida en el artículo 131 de la Ley
769 de 2002, mientras conducía el vehículo de placas MJV 216, razón por la cual
el rodante fue inmovilizado y llevado a uno de los parqueaderos autorizados
desde el 19 hasta el 28 de julio de 2019.

2º. El actor debió pagar la suma de CUATROCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL

SEISCIENTOS PESOS ($479.600 M/CTE) por concepto de parqueadero y grúa.

3º. El 22 de julio de 2019 el actor impugnó la orden de comparendo ante la

Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá - Subdirección de Contravenciones.

4°. El 10 de diciembre de 2019 se llevó a cabo audiencia de pruebas del proceso

contravencional No. 7017, se practicaron pruebas y se fijó fecha para adoptar la
decisión correspondiente.

5°. Mediante acto administrativo de 22 enero de 2020, la Secretaría Distrital de

Movilidad de Bogotá - Subdirección de Contravenciones declaró contraventor al
señor Luis Rafael Amórtegui Restrepo por la comisión de la infracción D-12,
decisión contra la cual interpuso recurso de apelación en estrados, el cual fue
desatado de manera adversa por el Director de Investigaciones Administrativas de
Tránsito y Transporte mediante la Resolución No. 4908 del 30 de diciembre de
2020.
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SENTENCIA

1.3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN

Manifestó el demandante que con la expedición de los actos administrativos, la

Secretaría de Movilidad infringió las siguientes normas:

 Constitución Política: artículos 15, 24 y 29.

 Ley 105 de 1993: artículo 3.
 Ley 336 de 1996: artículo 5.
 Ley 769 de 2002: artículo 2.
 Ley 1310 de 2009: artículo 5.
 Ley 1437 de 2011 artículo 138.
 Ley 1564 de 2012: artículo 167.
 Decreto 1079 de 2015: artículo 2.1.2.1.
 Resolución 3027 de 2010: artículo 7.

Con base en esa acusación de normas y en la forma que se fijó el litigio en el auto
que ordenó dictar sentencia anticipada, en el presente medio de control se deben
resolver cuatro cargos de nulidad así: i) infracción en las normas en que debía
fundarse, ii) falsa motivación, iii) violación al debido proceso y, iv) caducidad de la
facultad sancionatoria, los cuales se sintetizan de la siguiente manera:

Infracción en las normas en que debía fundarse.

En torno de esta censura, el extremo actor aseveró que el agente de tránsito que
realizó la orden de comparendo invadió su órbita personal con el propósito de
intentar determinar alguna relación de parentesco con las personas que iban a
bordo de su vehículo el día de los hechos. Al respecto, señaló que se encontraba
satisfaciendo una necesidad personal amparada por el artículo 24 de la
Constitución Política, la cual no estaba en la obligación de revelar. Frente a ello,
indicó que, pese a que dentro del trámite contravencional se pusieron de presente
estas falencias, la autoridad de tránsito las omitió, con lo que desconoció el
debido proceso previsto en el artículo 29 Superior.

Acotó, además, que esa “intromisión al derecho a la intimidad efectuada por el

agente notificador de la orden de comparendo configuró una extralimitación de
sus funciones como servidor público. Dado que solamente los agentes de tránsito
están facultados con funciones investigadas (sic) de policía judicial cuando estén
en presencia de un punible (…)”; dado que, en el presente asunto, no existe la
menor evidencia de la configuración de una conducta punible que habilitara al
agente de tránsito a proceder de esa manera.

Adujo que la entidad demandada interpretó de manera errónea el artículo 131 de

la Ley 769 de 2002 – literal D-12. Ello en razón a que para que se configure la
destinación diferente de un vehículo, en este caso, de servicio particular o público
se debía probar el elemento estructural de este último, es decir, el pago o
contraprestación por el servicio, en los términos definidos por la Corte
Constitucional en en la sentencia C-033 de 2014.

Así mismo, señaló que la Administración omitió analizar de manera sistemática y

armónica el conjunto de normas que regulan el tránsito de vehículos en Colombia
al considerar que era suficiente aplicar el artículo 131 de la Ley 769 de 2002,
dejando de lado la Leyes 105 de 1993 y 336 de 1996, las cuales definen de
manera expresa tanto el servicios público como el particular en materia de
transporte, aspecto que, asegura, quedó plasmado en los actos demandados por
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cuanto la autoridad de tránsito dejó establecido en ellos que no era necesario

para este tipo sancionatorio demostrar la existencia de un pago o
contraprestación económica.

En anuencia con lo anterior, aseguró que la Administración también interpretó de

manera equivocada la norma contenida en el artículo 107 del Código General del
Proceso, relativa a la entrega de duplicado de las grabaciones de las audiencias,
bajo el entendido que le impuso dicha carga al administrado.

Falsa motivación.

Frente a esta censura, en síntesis, el extremo activo aseguró que la entidad

demandada no valoró en debida forma las pruebas obrantes en el expediente,
razón por la cual la decisión adoptada en los actos administrativos demandados
carece de los elementos procesales y probatorios adecuados para soportarla.

Violación al debido proceso.

En esencia, la parte demandante adujo que esta censura esta edificada en tres
aspectos a saber:

- Falta de pronunciamiento de la demandada acerca de cada uno de los

argumentos de defensa en la etapa correspondiente.

- Extralimitación de funciones del agente de tránsito que impuso la orden de

comparendo, aunado a la configuración de irregularidades en la notificación de
esta.

- Configuración de una responsabilidad contravencional objetiva en contraposición

de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C- 595 de 2010.

Caducidad de la facultad sancionatoria .

Al respecto, el extremo activo sostuvo que la demandada contaba con el término

de un año para resolver el recurso de apelación propuesto el 22 de enero de 2020
por el demandante contra la Resolución No. 7017 de 22 de enero de 2020. Sin
embargo, la resolución 4908 de 30 de diciembre de 2020 fue notificada hasta el
día 29 de junio de 2021, superando el término de un año con que contaba la
demandada para ejercer su facultad sancionatoria, lo que resulta contrario a lo
previsto en el artículo 161 de la Ley 769 de 2002.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA

El apoderado del Distrito Capital– Secretaría de Movilidad, afirmó que los actos
administrativos objeto de cuestionamiento son el resultado de un procedimiento
contravencional adelantado con el pleno de derechos y garantías en favor del
administrado, en la medida que una vez conoció la decisión contó con la
posibilidad de ejercer su derecho de impugnarla, aunado a que siempre estuvo
representado por un apoderado de confianza.

Respecto del cargo de falsa motivación, en primera medida indicó que la

discusión de la litis no radica en la determinación de la configuración de
elementos de un servicio de transporte público, de un contrato de transporte, de
un pago, o de la consumación de un transporte, sino en la desnaturalización del
servicio particular que está autorizado a prestar el vehículo conducido por el
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SENTENCIA

demandante, situación que en el caso en concreto logró establecer la demandada

con el acervo probatorio recaudado y valorado en el proceso contravencional.

Por lo tanto, bastaba con acreditar como lo hizo la demandada, que para que se
configurara la infracción D-12 endilgada al demandante, se acreditó primero que
iba conduciendo un vehículo particular, segundo que la licencia de tránsito
presentada a la autoridad no le autorizaba prestar un servicio de transporte
público a un tercero; y, tercero, que el agente de tránsito que impuso el
comparendo rindió testimonio que no fue desvirtuado, en el cual dio fe del
transporte de pasajeros que de manera libre y espontanea manifestaron el valor
pactado por dicho servicio.

De igual forma, no existe causal alguna que afecte la legalidad de los actos
acusados, por cuanto fueron expedidos por funcionario competente, en desarrollo
de un proceso reglado y fruto de una valoración de las pruebas y circunstancias
que rodearon los hechos origen de la sanción, todo lo cual permitió colegir que, en
efecto, el demandante incurrió en la infracción D-12 contenida en el artículo 131
de la Ley 769 de 2002, además resalta que Luis Rafael Amórtegui Restrepo
siempre fue asistió por un apoderado de confianza, en garantía de la defensa
técnica de sus derechos como investigado.

Por lo expuesto, el cargo de vulneración al derecho fundamental del debido

proceso no tiene mérito para prosperar, pues se demostró que el trámite surtido
cumplió a cabalidad con las plenas garantías procesales de las partes,
respetando el debido proceso, el derecho de defensa, la publicidad y la
contradicción. Tanto es así, que una vez conoció la decisión que lo declaró
contraventor, hizo uso de los recursos ordinarios y recurrió la decisión.

De otro lado, en torno a la pretendida caducidad de la facultad sancionatoria de la

administración, la Secretaría de Movilidad señaló que en “materia de términos
procesales, el CNTT contempló en el artículo 161, hoy modificado por el artículo
11 de la Ley 1843 de 2017, un (1) año contado a partir de la ocurrencia de los
hechos para que se emita decisión de fondo en primera instancia y un (1) año
desde la interposición del recurso de apelación para resolverlo, so pena de que
se entienda fallado a favor de la recurrente (…)”

Explicó que, al “descender al caso en concreto, esta Dirección encuentra que la

decisión de primera instancia y con la cual se declaró al señor Luis Rafael
Amórtegui Restrepo, contraventor de las normas de tránsito por la comisión de
una infracción de tipo D12, fue proferida el 22 de enero de 2020, es decir dentro
del término del año que establece el C.N.T., en su artículo 161 modificado por el
artículo 11 de la Ley 1843 de 2017”. Ello, en atención a que desde la imposición
de la orden de comparendo (19 de julio de 2019) al momento que se profirió el
fallo de primera instancia (22 enero de 2020, no transcurrió el término de 1 año
señalado en el inciso 1º del artículo 161 de la Ley 769 de 2002 y su modificación,
como quiera que se debe atender a la suspensión de términos ordenada dentro
de los procesos contravencionales con ocasión de la declaratoria de la
emergencia sanitaria por el Covid-19, conforme con la Resolución 103 de 16 de
marzo de 2020 que se prorrogó hasta el 2 de septiembre de ese mismo año.

Con base en lo anterior, adujo que, “los términos en las actuaciones se

suspendieron por un periodo de cinco (5) meses y dieciséis (16) días
comprendido entre el 17 de marzo de 2020 al 2 de septiembre de 2020 y, (ii) en la
contabilización de los términos que efectuó el convocante no se tuvieron en
cuenta las resoluciones que se relacionan a continuación, las cuales también
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suspendieron los términos y por tanto extendían los plazos previstos para resolver
la sanción al acá demandante en el año 2021”

Siendo ello así, desde que el demandante interpuso el recurso de apelación el 22

de enero de 2020 hasta el inicio de la suspensión de términos, 17 de marzo de
2020, transcurrió un mes y 25 días, para un restante de 10 meses y 5 días, con
los cuales contaba la demandada para tomar la decisión. Así, al levantarse los
términos en las actuaciones a partir del 3 de septiembre de 2020, corrieron hasta
el 12 de julio de 2021.

En conclusión, al haberse emitido el fallo de segunda instancia el 30 de diciembre

de 2020, no se excedió el tiempo señalado en el artículo 161 de la Ley 769 de
2002 y su modificación, como tampoco, el término de su notificación, la cual
acaeció el 24 de junio de 2021.

Propuso las excepciones de “Inexistencia de causal de nulidad y, en

consecuencia, ausencia de título jurídico que fundamente el restablecimiento del
derecho”, “Falta de prueba de las pretensiones y acusaciones de legalidad, falta
de sustento del concepto de violación”, “Los actos administrativos gozan de
presunción de legalidad y firmeza” e “Inexistencia de caducidad de la facultad
sancionatoria”.

3. TRÁMITE PROCESAL Y ALEGACIONES

1º. El medio de control fue radicado el 26 de enero de 2022 e ingresó al

Despacho por secretaría para proveer (archivos No. 001 y 005 del expediente
digital),

2º. Mediante auto proferido el 4 de febrero de 2022 se admitió la demanda, se

ordenó la notificación de la demandada ordenando requerirla para que aportará el
expediente administrativo contravencional. (archivo No. 006 Ibidem). Así mismo,
por auto separado de la misma fecha se ordenó el traslado de la medida cautelar
solicitada por el demandante, al demandado (Archivo 001 de la Carpeta
002MedidaCautelar).

3º El 31 de marzo de 2022 se notificó la admisión, y a través de apoderado

judicial, la secretaria de Movilidad allegó contestación de la demanda con
oposición a las pretensiones de la misma (archivos 007 y 008 Ibidem).

4º. El 29 de abril de 2022, se negó la medida cautelar de suspensión provisional

solicitada por la parte demandante (Archivo 004 del Cuaderno
002MedidaCautelar). La decisión fue recurrida por la parte demandante, y
decidida por la instancia el 1 de julio de 2022, auto en el que no se repuso la
decisión y se concedió recurso de apelación ante el Tribunal Administrativo de
Cundinamarca (Archivo 011 de la carpeta 002MedidaCautelar). A la fecha de
emisión de la presente sentencia, no ha sido resuelta la alzada.

5º. El 18 de octubre de 2022, el Despacho dispuso la emisión de sentencia

anticipada de conformidad con lo establecido en literal c) del artículo 42 de la Ley
2080 de 2021, que adicionó el artículo 180 A de la Ley 1437 de 2011, razón por la
cual también se ordenó prescindir de la realización de la audiencia inicial; se fijó el
litigio, se decretaron las pruebas solicitadas y se ordenó correr traslado a las
partes para que alegaran de conclusión (archivo 020 Ibidem). Dicha oportunidad
fue aprovechada por los dos extremos procesales para ratificarse en los
argumentos expuestos en la demanda y su contestación
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015AlegatosDemandante.pdfy 016AlegatosSriaMovilidad.pdf, la delegada del

Ministerio Público no allegó concepto.

CONSIDERACIONES

Revisado el proceso sin observar causal alguna que pueda dejar sin valor la
actuación que hasta aquí se ha surtido, se procede a decidir sobre el fondo del
asunto litigado, lo que se hará en primera instancia.

1. PROBLEMA JURÍDICO

Conforme a lo anterior, debe ponerse de presente que conforme a la fijación del

litigio realizada en auto de 18 de octubre de 2022, corresponde al Despacho
determinar si son nulas la Resoluciones 7017 de 22 de enero de 2020 por la cual
la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá - Subdirección de Contravenciones
declaró contraventor a Luis Rafael Amórtegui Restrepo por la comisión de la
infracción descrita en el artículo 131 de la Ley 769 de 2002 – literal D-12 y la
Resolución No. 4908 del 30 de diciembre de 2020, por medio de la cual se desató
de manera adversa el recurso de apelación; y si como consecuencia de ello, se
debe se dejar sin efecto la sanción impuesta al demandante y ordenar el reintegro
del valor pagado por concepto de grúa y parqueaderos por la suma de $479.600.

Con base en los hechos narrados, las pruebas allegadas, las normas aplicables y
la fijación del litigio, deberá el despacho resolver los siguientes problemas
jurídicos:

 ¿Expidió el Distrito Capital - Secretaría Movilidad los actos acusados con

infracción de las normas en las que debía fundarse por indebida aplicación
del tipo sancionatorio y falta de interpretación armónica de las demás
disposiciones en materia de tránsito?

 ¿Los actos demandados fueron expedidos con falsa motivación por

indebida valoración de las pruebas obrantes en el expediente?

 ¿Los actos administrativos demandados vulneraron el debido proceso por

falta de pronunciamiento de la demandada acerca de cada uno de los
argumentos de defensa en la etapa correspondiente, extralimitación de
funciones del agente de tránsito que impuso la orden de comparendo y
configuración de una responsabilidad contravencional objetiva en
contraposición de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la sentencia
C- 595 de 2010?

 ¿Los actos demandados fueron expedidos con falta de competencia

temporal del extremo pasivo?

2. MEDIOS PROBATORIOS RELEVANTES

Para efectos de la adopción de esta decisión de fondo, el Despacho pone de

presente que en el expediente obran los siguientes medios de prueba relevantes
a los que se les dará el valor probatorio correspondiente:

1. Copia de la orden de comparendo No. 11001000000023474056 de fecha

19 de julio de 2019 (pág. 61 del archivo No. 003 del expediente digital).
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2. Copia simple de factura de venta No. 108871, que detalla el valor

cancelado por concepto de grúa y parqueadero en suma de $470.600 a
nombre del señor Luis Rafael Amórtegui Restrepo fechada de 2019-07-19
con ocasión a la imposición del comparendo de fecha 19 de julio de 2019
(pág. 62 del archivo No. 003 Ibidem).

3. Copia simple de la instalación de la audiencia pública de impugnación de la

orden de comparendo de fecha 22 de julio de 2019, dentro del proceso
contravencional No. 7017 y su continuación (págs. 63 a76 del archivo No.
003 Ibidem).

4. Copia del acto administrativo de 22 de enero de 2020 proferido por la

Secretaría de Movilidad de Bogotá, por medio del cual se declaró al
demandante contraventor de la infracción contenida en artículo 131 de la
Ley 769 de 2002 – literal D-12 (págs. 77 a 101 del archivo No. 003 Ibidem).

5. Copia de la Resolución No. 4908 de 30 de diciembre de 2020 que confirmó

la decisión sancionatoria (págs. 102 a 112 del archivo No. 003 del
expediente digital).

3. DECISIÓN SOBRE LOS CARGOS DE NULIDAD

Tal como se anunció de manera antecedente y de conformidad con la fijación del

litigio, el Despacho resolverá la presente controversia bajo los cargos de
infracción de las normas en las que debía fundarse, falsa motivación,
violación al debido proceso y caducidad de la facultad sancionatoria de la
administración. Frente a ello, se pone de presente que por metodología los tres
cargos se resolverán de manera conjunta, en razón a que comparten un mismo
eje temático y argumentativo, sumado a que las tesis en la que están sustentados
es la misma en las tres censuras.

3.1. Resolución conjunta de los cargos de Infracción de las normas en las

que debían fundarse falsa motivación y violación al debido proceso.

En primer lugar, manifestó el demandante que la administración aplicó de manera

incorrecta el tipo sancionatorio estatuido en el literal D-12 del artículo 131 de la
Ley de la Ley 769 de 2002. adujo, en su criterio, que la demandada profirió una
decisión sancionatoria haciendo un estudio aislado de la norma, con lo cual omitió
su deber de efectuar una interpretación sistemática de la totalidad de las normas
de tránsito.

Aseguró que para que la autoridad de tránsito tuviera por probado dentro del
proceso contravencional el cambio de modalidad de servicio, de particular a
público, era necesario que se demostrara que existió algún tipo de remuneración
o pago. Ello de conformidad con el criterio fijado sobre este particular por la Corte
Constitucional en sentencia C-033 de 2014.

Así mismo, afirmó que el funcionario de policía que realizó el procedimiento

contravencional invadió su órbita personal al indagar, tanto a él como a sus
acompañantes, los motivos por los cuales se desplazaban dentro del vehículo;
pues, precisa, estaba satisfaciendo una necesidad de tipo personal al abrigo del
artículo 24 de la Constitucional Nacional, lo que de suyo comporta una
extralimitación en el ejercicio de las funciones de aquel.
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Afirmó que se vulneró el debido proceso ante la omisión de la autoridad de

tránsito en pronunciarse frente a todos los argumentos expuestos en desarrollo
del proceso contravencional, a paso que arguyó que los actos objeto de demanda
fueron expedidos con falsa motivación por carencia de elementos fácticos y
jurídicos que la soporten.

Por su parte, el Distrito Capital – Secretaría de Movilidad considera que no le

asiste razón al demandante, en la medida que el proceso contravencional se
adelantó con el pleno de las garantías y con estricta sujeción a los hechos
probados y que la sanción impuesta fue el resultado de la valoración probatoria
efectuada por la autoridad de tránsito en ejercicio de sus funciones. Que, por
demás, el demandante no explica con suficiencia el concepto de la violación y
tampoco pone de presente cuáles fueron las pruebas que se dejaron de valorar
en el proceso administrativo.

Respecto de las pruebas que sustentaron la decisión, aclaró que está edificada en
el testimonio de la agente de policía que impuso la orden de comparendo y quien
de manera directa pudo percibir los hechos constitutivos de la infracción de
tránsito y, además, en su criterio no se hace necesario que se pruebe algún tipo
de contraprestación para que se pueda predicar la desnaturalización del servicio,
pues el argumento central del litigio no se puede fijar en determinar la
configuración de los elementos de un servicio de transporte público, de un
contrato de transporte, de un pago, o de la consumación de un transporte, sino de
la desnaturalización del servicio particular para el cual estaba autorizada la
licencia de conducción del conductor ahora demandante.

De cara al análisis del caso concreto, el Despacho recuerda que la infracción a las
normas en que debería fundarse un acto administrativo por indebida aplicación,
se configura en aquellos eventos en los que no se considera la disposición
superior que gobierna la materia de la que el mismo se ocupa (norma sustantiva).
O cuando se aplica de manera incorrecta a la solución de un caso que no guarda
identidad fáctica con la previsión normativa.

En tanto que respecto de la violación del derecho de audiencia y defensa como

expresión del derecho fundamental del debido proceso, esta instancia precisa que
partir de la Constitución de 1991, Colombia acogió el modelo de Estado Social de
Derecho, conforme a ello todo actuar administrativo y judicial debe ceñirse a lo
estipulado por la Carta Política, las leyes y los reglamentos, orientados a cumplir
la finalidad social del interés general, el respeto por la dignidad humana, la
solidaridad, con sujeción a los principios del artículo 209 Superior.

En ese sentido, el artículo 29 de la Carta Política 1 se erige como el mandato de

que toda actuación, judicial o administrativa, sea acorde a las normas
preexistentes al acto que se imputa, se realice con competencia de la autoridad
judicial o administrativa que orienta el proceso, con aplicación del principio de
favorabilidad, con plena observancia del derecho de audiencia y defensa y con
prontitud en la resolución del asunto planteado. 
 
La garantía del debido proceso y el respeto del derecho de audiencia y defensa
implica para las autoridades el deber de proceder de conformidad con las
competencias legalmente otorgadas, conforme a leyes preexistentes, y con la
plenitud de las formas propias de cada procedimiento, con miras a garantizar a los
destinatarios de sus decisiones el derecho de audiencia y de defensa, mediante la
posibilidad de participar en las actuaciones previas a la expedición de la
1
“Artículo 29. El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (…)”
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SENTENCIA

respectiva decisión, permitiéndoles aportar y controvertir pruebas y hacer las

manifestaciones que consideren necesarias para la correcta formación del juicio
de la Administración antes de decidir. 

Bajo ese panorama, es pertinente recordar que la falsa motivación a la que se

refiere el inciso segundo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, entraña el
control de los motivos o circunstancias de hecho y de derecho que tuvo en cuenta
la administración para adoptar la respectiva decisión. La misma se configura: (i)
en los eventos en los que la realidad no concuerda con los supuestos que se
dieron por probados, bien porque no existieron o se valoraron de manera
equivocada; (ii) porque se pasaron por alto circunstancias que estaban
demostradas y que de haber sido apreciadas el asunto se habría definido de una
manera diferente; o, (iii) las reglas de derecho consideradas no hacen parte del
ordenamiento jurídico o no existen en la forma en la que las consideró la
administración.

Respecto a la falsa motivación se ha pronunciado el Consejo de Estado en los

siguientes términos:

“La falsa motivación, como causal de anulación de los actos administrativos,

ha sido entendida como aquella razón que da la administración de manera
engañosa, fingida, simulada, falta de ley, de realidad o veracidad. De igual
forma se ha dicho que la falsa motivación se configura cuando las
circunstancias de hecho y de derecho que se aducen para la emisión del acto
administrativo correspondiente, traducidas en la parte motiva del mismo, no
tienen correspondencia con la decisión que se adopta o disfrazan los motivos
reales para su expedición.”2

Ahora bien, para efectos de analizar las censuras propuestas, es importante

señalar que la sanción de multa impuesta al actor fue como consecuencia de
haber infringido lo dispuesto en el literal D-12 del artículo 131 de la Ley 769 de
2002, que preceptúa:

“D. Será sancionado con multa equivalente a treinta (30) salarios mínimos
legales diarios vigentes (smldv) el conductor y/o propietario de un vehículo
automotor que incurra en cualquiera de las siguientes infracciones:

(…)

D.12. Conducir un vehículo que, sin la debida autorización, se destine a un

servicio diferente de aquel para el cual tiene licencia de tránsito. Además, el
vehículo será inmovilizado por primera vez, por el término de cinco días, por
segunda vez veinte días y por tercera vez cuarenta días” (subraya y resalta del
Despacho).

En ese contexto, es claro que la conducta atribuida al demandante debía encajar

en la descripción típica contenida en la norma en cita, para que de manera válida
se pudiera predicar la comisión de la infracción y pudiera la autoridad de tránsito
imponer la sanción atribuible a ella. Por tanto, al tratarse de un proceso
sancionatorio debía demostrarse que el aquí demandante conducía un vehículo
sin la debida autorización para la modalidad de servicio acreditada en la licencia
de tránsito, en este caso, se debía probar que estaba prestando un servicio
público de transporte.

2
CONSEJO DE ESTADO, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”,
sentencia del 12 de octubre de 2011, M.P. Gustavo Gómez Aranguren, rad. No. 68001-23-31-000-2008-
00066-01
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Por lo anterior, es relevante establecer con precisión lo que se entiende por

vehículo de servicio público y particular. Al respecto, el artículo 2 de la Ley 769 de
2002, establece:

“Vehículo de servicio particular: Vehículo automotor destinado a satisfacer las

necesidades privadas de movilización de personas, animales o cosas.

Vehículo de servicio público: Vehículo automotor homologado, destinado al

transporte de pasajeros, carga o ambos por las vías de uso público
mediante el cobro de una tarifa, porte, flete o pasaje”.

En ese contexto, surgen algunas diferencias esenciales entre un vehículo

catalogado como de servicio particular y uno público: (i) el particular está
destinado a satisfacer necesidades privadas de movilización, (ii) en tanto que el
público está llamado a prestar el servicio de pasajeros o cosas y, (iii) el vehículo
de servicio público presta sus servicios a cambio de una contraprestación
constituida en un pasaje, tarifa o flete.

Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C- 033 de 2014 fijó el criterio

diferenciador entre el transporte público y el privado en los siguientes términos:

“Según lo establecido en el artículo 5º de la Ley 336 de 1996 parcialmente

demandado, el servicio de transporte privado es aquel que tiende a satisfacer
necesidades de movilización de personas o cosas, dentro del ámbito de las
actividades exclusivas de las personas naturales y/o jurídicas, que de efectuarse
con equipos propios se requiere que estos cumplan con la normatividad
establecida por el Ministerio de Transporte y en caso distinto, deberá realizarse
con empresas de transporte público legalmente habilitadas en los términos de
dicha ley, esto es, con aquellas personas naturales o jurídicas constituidas como
una unidad de explotación económica permanente con los equipos, las
instalaciones y órganos de administración adecuados para efectuar el traslado de
personas o cosas (art. 10), que hayan obtenido la habilitación para operar, es
decir, la autorización expedida por la autoridad competente en cada modo de
transporte para prestar ese servicio público (art. 11).
 
Acorde con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para distinguir el
transporte público y privado: “El elemento definitorio de la diferencia entre uno y
otro tipo de transporte es que, en el público, una persona presta el servicio a
otra, a cambio de una remuneración, al paso que, en el privado, la persona se
transporta, o transporta objetos, en vehículos de su propiedad o que ha
contratado con terceros”.

Bajo ese contexto jurisprudencial y legal emerge con claridad el elemento que
diferencia la prestación del servicio público del privado, esto es, el pago o
contraprestación, por ende, para que la autoridad de tránsito pudiera dar por
demostrada la infracción contenida en el literal D-12 del artículo 131 de la Ley 769
de 2002 debía estar acreditado dentro del expediente administrativo que el señor
Luis Rafael Amórtegui Restrepo, recibió de las personas que lo acompañaban en
su vehículo algún tipo de pago (pasaje, flete o tarifa) como contraprestación del
servicio de movilización, circunstancia que en modo alguno puede ser inferida,
sino que debe estar demostrada con suficiencia para que se estructure la
conducta objeto de reproche.

Ahora bien, es incontrovertible, puesto que así emerge de las pruebas allegadas y
lo aceptó la entidad concernida en la contestación de la demanda, que dentro del
proceso contravencional únicamente se tuvo como prueba para arribar a la
convicción de la comisión de la infracción descrita en el literal D-12 del artículo 131
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de la Ley 769 de 2002, la declaración rendida por la patrullera Jennipher Zulay

Sánchez Caycedo.

Que la agente de tránsito antes enunciada rindió declaración en la audiencia de 10

de diciembre de 2019, diligencia en la cual se le preguntó entre otras
circunstancias como determinó el pago el pago por la presunta contraprestación
por el servicio de transporte, así:

“PREGUNTA: Agente indique si usted evidencio de forma presencial el supuesto

pago o cobro efectuado al conductor del vehículo o simplemente fue por lo
manifestado CONTESTA: No, es un acuerdo económico que lo hacen desde el
inicio del viaje, pero es de resaltar que es el conductor quien manifiesta haber
cobrado y recibido $30.000 por el servicio de transporte prestado por medio de
plataformas.

PREGUNTADO: Agente tiene usted algún otro medio de prueba para comprobar
la existencia del pago CONTESTA: Si se refiere a videos, fotos o audios no.” (pág.
70 del archivo No. 003 del expediente digital).

Que, siguiendo con el estudio de las pruebas, al auscultar la orden de comparendo

único nacional No. 11001000000023474056 de 19 de julio de 2019 en la casilla de
observaciones se consignó: “Transporta al señor Néstor Hernando Lopez Babavita
con C.C. 3.118.882 y un joven Clervin Rafael Brito #Pal 039078573 desde
chapinero /Aeropuerto cobrando $30.000 por el servicio, entrego documentos
completos.” (pág. 61 del archivo No. 003 del expediente digital).

No obstante, no existe prueba fehaciente que pueda acreditar que los

acompañantes del aquí demandante pagaron o iban pagar por un servicio de
transporte público al demandante, quien cuenta con licencia de tránsito autorizada
para conducir vehículos particulares de uso personal, pues sólo se tuvo en cuenta
el testimonio de la agente de tránsito que impuso el comparendo y que indicó en
su declaración que tuvo una conversación libre y espontanea con el conductor y
los acompañantes, sin estar facultada para recibir declaraciones en este tipo de
procedimientos, a su vez el comparendo solamente es firmado por Jennipher
Sánchez agente 9094098 de la Policía Nacional y el conductor, el cual nunca fue
ratificado dentro del procedimiento administrativo; por tanto, lo afirmado por la
funcionaria de la policía nacional en tal sentido no podía dar fe acerca de esa
especial situación, que por demás constituye el aspecto medular la discusión
jurídica.

Tanto así, que al ser interrogada acerca de su percepción directa de algún tipo de
pago su respuesta fue negativa. Además, en este caso, no podría el ahora
demandante haber solicitado la ratificación de lo que, según la funcionaria de
policía dijeron los acompañantes del vehículo, en la medida que no se dan los
presupuestos previstos en el artículo 222 de la Ley 1564 de 2012; por ende, si la
Administración pretendía demostrar que Luis Rafael Amórtegui Restrepo estaba
prestando con su vehículo un servicio de transporte para el que no estaba
autorizado, debió desplegar las acciones necesarias para la comprobación del
elemento definitorio entre el servicio de transporte particular y público, y no
deducirlo únicamente con base en las atestaciones de la agente Sánchez, quien,
como ya se advirtió, negó haber percibido de manera directa el pago del servicios
por los acompañantes del conductor a aquel y negó haber interrogado a los
acompañantes del demandante en ese sentido.
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Aunado a lo anterior, los acompañantes del conductor de quienes la declarante

tomó datos de identificación, no fueron llamados al proceso contravencional.

Expuesto lo anterior, es claro que para que la administración le pudiera imputar

válidamente al actor la conducta descrita en el literal D-12 del artículo 131 de la
Ley 769 de 2002 debía probar, más allá de toda duda razonable, contrario a lo
dicho por el extremo pasivo en la contestación de la demanda, que este recibió
algún tipo de contraprestación por el transporte de sus acompañantes, para de
esta manera afirmar con grado de certeza que estaba ejerciendo con su vehículo
una actividad para la cual no estaba autorizada la licencia de tránsito del
automotor.

Sin embargo, lejos de probar este supuesto fáctico de la norma respecto de la

desnaturalización del servicio de transporte prestado, la decisión se fincó
únicamente en la declaración de la funcionaria de policía que atendió el
procedimiento, sin que sus atestaciones pudieran dar cuenta del elemento
diferenciador entre el trasporte público y el privado, en los términos fijados por la
Corte Constitucional y en la misma Ley 769 de 2002, lo que conlleva a afirmar que
no existe prueba que demuestre que el actuar del demandante encuadra en la
descripción típica de la norma que consideró infringida la Administración en los
actos demandados, en tanto no fue posible evidenciar de manera certera y directa
la contraprestación necesaria que supone la prestación del servicio público de
transporte.

Lo anterior máxime si se tiene en cuenta, que pese a que la agente de tránsito que
realizo el procedimiento de imposición del comparendo, indicó una probable
contraprestación pagada al demandante, no se logra demostrar el pago directo de
los ocupantes a aquel, así como su valor, pues solo se precisa una suma de
$30.000, sin probar fehacientemente, que ese valor corresponde al pago de
pasaje, flete o tarifa por servicio de transporte y no a otro concepto de índole
personal, por el uso amparado del vehículo de transporte particular para
necesidades privadas de movilización.

Basten los anteriores razonamientos para predicar que los actos demandados
desconocieron las normas en las que debían fundarse por indebida interpretación,
su fundamento no corresponde con la situación fáctica y se desconoció la garantía
del debido proceso administrativo al tener como prueba la supuesta manifestación
de unos terceros sobre los cuales la agente de tránsito únicamente relacionó en
acápite “17.OBSERVACIONES DEL AGENTE DE TRÁNSITO” de la orden de
comparendo, que no fue firmada por aquellos como como testigos, y no fueron
llamados al proceso contravencional a ratificar el presunto pago de aquellos al
conductor por la contraprestación del servicio.

Por lo expuesto, existen razones suficientes para declarar la nulidad de los actos
administrativos contenidos en el acto administrativo proferido en la audiencia
pública de fecha 22 de enero de 2020 dentro del expediente número 7017 de
2019, por medio de la cual la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá -
Subdirección de Contravenciones, declaró contraventor al señor Luis Rafael
Amórtegui Restrepo por la comisión de la infracción descrita en el artículo 131 de
la Ley 769 de 2002 – literal D-12 y la Resolución No. 4908 del 30 de diciembre de
2020, por medio de la cual se desató de manera adversa el recurso de apelación.

Finalmente, ante la prosperidad de los cargos anteriormente analizados, el

Despacho se releva del estudio del cargo de anulación referente a la caducidad de
la facultad sancionatoria de la administración.
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SENTENCIA

Del restablecimiento del derecho.

En cuanto al restablecimiento del derecho, de conformidad con la fijación del litigio

y lo solicitado por en la demanda, se dejará sin efectos la sanción impuesta en el
acto administrativo proferido en audiencia pública de 22 de enero de 2020 dentro
del expediente número 7017 de 2019 y confirmada en la Resolución No. 4908 del
30 de diciembre de 2020. Así mismo, se ordenará el reembolso del valor pagado
por concepto de grúa y parqueadero que asciende a la suma de cuatrocientos
setenta y nueve mil seiscientos pesos ($479.600) debidamente indexado.
 
4. COSTAS

Finalmente, el Despacho no impondrá condena en costas a la parte vencida, de

conformidad con lo previsto por el numeral 8º del artículo 365 del Código General
del Proceso3, pues no encuentra que su conducta en este proceso, amerite tal
decreto.

5. COMUNICACIÓN DE LA SENTENCIA AL SUPERIOR

Como quiera que mediante auto de 29 de abril de 2022, se negó la medida

cautelar de suspensión provisional solicitada por la parte demandante, decisión
que fue recurrida por la parte demandante, y decidida por la instancia el 1 de julio
de 2022, auto en el que no se repuso la decisión y se concedió recurso de
apelación ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sin que se haya
notificado a la fecha la decisión de la alzada a este Despacho.

Comuníquese la presente sentencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-

Sección Primera, despacho del Magistrado Ponente Felipe Alirio Solarte Maya,
quien tramita en su despacho recurso de apelación contra el auto que negó la
medida cautelar, para lo de su competencia.

En mérito de lo expuesto, el Juzgado Cuarenta y Cinco Administrativo del

Circuito de Bogotá, administrando justicia en nombre de la República y por
autoridad de la Ley,

RESUELVE
 
PRIMERO: DECLARAR la nulidad del acto administrativo contenido en la
audiencia pública de fecha 22 de enero de 2020 dentro del expediente número
7017 de 2019, por medio del cual la Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá -
Subdirección de Contravenciones declaró contraventor al señor Luis Rafael
Amórtegui Restrepo por la comisión de la infracción descrita en el artículo 131 de
la Ley 769 de 2002 – literal D-12 y de la Resolución No. 4908 del 30 de diciembre
de 2020, por medio de la cual se desató de manera adversa el recurso de
apelación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración y a título de

restablecimiento, se ordena dejar sin efectos la sanción impuesta en el acto
administrativo proferido en audiencia pública de 22 de enero de 2020 dentro del
expediente número 7017 de 2019 y en la Resolución No. 4908 del 30 de diciembre
de 2020.
3
“Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su
comprobación”.
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NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
SENTENCIA

Así mismo, se ordenará el reembolso de la suma pagada por concepto de grúa y

parqueadero que asciende a cuatrocientos setenta y nueve mil seiscientos pesos
($479.600), debidamente indexada, desde el momento en que se realizó el pago
hasta la fecha de ejecutoria de esta providencia, en los términos previstos en el
inciso final del artículo 187 del CPACA., para lo cual se aplicará la siguiente
fórmula:

Índice Final
R=Rh
Índice Inicial

En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh),

que es lo que haya cancelado la sociedad demandante, por el cociente que resulta
de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente
en la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial, vigente para la
fecha en que se hizo el pago.

TERCERO: No imponer condena en costas en esta instancia. 

 
CUARTO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría ARCHÍVESE el
expediente

QUINTO: COMUNICAR la presente decisión al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Primero, despacho del Magistrado Ponente Felipe Alirio
Solarte Maya, quien tramita en su despacho recurso de apelación contra el auto
que negó la medida cautelar, para lo de su competencia.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA CAROLINA TORRES ESCOBAR

Juez
CBJ