HISTORIA ECONÓMICA Y SOCIAL 11 36 Copias

Belini - Historia de la industria en la Argentina

 Belini, Claudio
Historia de la industria en la Argentina/ Claudio Belini. ~ 1• ed. -
Ciudad Aut6noma de .Buenos Aires, Sudamericarw, 2U17.
496 p. ; 23 x 16 cm. (Historia)

ISBN 978-950-07 -5940-3

1. Emayo Hi~t6ricn. L Titulo.

CDD907

CAPITULO 6

El impulso desarrollista y el auge de la industrializaci6n

por sustituci6n de importaciones, 1958-1976

El desarrollo como problema y como soluci6n

A comienzos de la decada de 1950,la economia argentina comenz6

a transitar una etapa de dificultades, caracterizada par la sucesi6n
de ciclos de crecimiento, crisis recurrentes de la balanza de pagos y
breves pero intensas recesiones. Este cornportamiento ciclico -que
© 2017, Penguin Random House Grupo Editorial, S.A.
Humberto l 555, Buenos Aires
mas tarde seria descripto par las economistas coma modelo de Stop
wwwmegustaleer.com.ar and go-- tenia su origen en la combinaci6n de un sector industrial
Penguin Random House Grupo Editorial apoya la protecd6n del copyright. rnuy dinamico, que crecia a tasas significativas pero estaba orientado
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parte de esta obra por ningfui medio sin permiso. Al hacerlo est3. respaldando a los autores
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la oferta de divisas requerida para el funcionamiento de la econo-
mia. El limite impuesto par el volumen de la producci6n primaria
Printed in Argentina - Impreso en la Argentina
exportable se veia acentuado por una tendencia al deterioro de las
ISBN: 978-950-07-S'H0-3
terminos de! intercambio. Como resultado de ello, la capacidad de
Queda hecho el dep6sito que previene la ley 11.723_ irnportaci6n de la economia argentina estaba estancada en el preciso
Esta edici6n de 2.500 ejemplares se termin6 de imprimir en Arcangel Maggio - Oivisi6n Libros,
momenta en que la transici6n de la "etapa f:icil" a la "fase compleja"
Lafayette 1695, Buenos Aires, en el mes de agosto de 2017. de la ISI incrernentaba la demanda de divisas destinadas al ingreso de
equipos e insumos basicos para la implantaci6n de nuevas industrias,
Penguin
RandomHouse
I
I Grupo Editorial 297
la provision de energia y la rnejora del transporte. La irnposibilidad
de financiar esa dernanda con prestarnos publicos - y rnucho rnenos
privados- conducia, cada dos o tres afios, a una crisis de la balanza
de pagos, que era habitualrnente resuelta rnediante planes ortodoxos
que, al devaluar la rnoneda, alentaban la produccion exportable y, al
reducir el poder de compra del mercado interno, comprirnian mo-
mentaneamente la exigencia de divisas por parte de la industria. Este
comportarniento ciclico de la economia iba acompafiado por un
incremento de! ritmo de inflacion, un fenomeno que en la decada
de 1950 llego a la Argentina para quedarse durante afios.
Crecimiento secuencial y espasmodico, crisis de balanzas de
pagos y aceleracion de la inflacion constituyeron problemas co-
munes de las economias semiindustrializadas de America Latina.
Todos ellos fueron objeto de anilisis por parte de la econornia del
desarrollo, un campo relativamente nuevo. La solucion de estas di-
ficultades residia en la industria1izaci6n como sendero de desarrollo.
Ya hemos advertido que el "Manifiesto de la CEPAL" inaugur6 una
corriente de pensamiento que, formulada desde America Latina,
propuso argumentos, justificaciones e instrumentos para las poli-
ticas de industrializaci6n que estimulaban el cambio estructural.
Mas ampliamente, las teorias del desarrollo se propusieron como
objetivo superar el estancarniento de las econornias de los "paises
subdesarrollados".
Una corriente, formulada iniciahnente por Paul Rosenstein-
Rodan y Ragnar Nurkse, conocida como "teoria del desarrollo
equilibrado", postulaba que las economias atrasadas estaban condi-
cionadas por la "trampa de la pobreza"; es decir, eran pobres porque
los ingresos de la poblacion se mantenian bajos y, por tanto, la tasa
de ahorro resultaba reducida y muy inadecuada para permitir el de-
sarrollo y la industrializacion. Por ello consideraban que para salir de
ese circulo de pobreza era irnprescindible acudir al capital extranjero,
el unico gue podria promover el Big Push. Seg{m esta corriente de
pensarniento, para impulsar la industrializaci6n era imprescindible
que la inversion extranjera se radicara en una gama amplia de secto-
res industriales de acuerdo con las preferencias de! mercado. De esta
forma, el impulso simultaneo de industrias de bienes de consumo
ampliaria el empleo, el ingreso nacional y el mercado. Claro que la
direccion del proceso requeria de politicas industriales activas. Se
trataba pues de una estrategia de industrializacion que serfa liderada
por el capital extranjer'l, que simultaneamente debia impulsar va-
rias industrias, aunque to'das ellas concentradas en la producci6n de
bienes de consumo. Aun asi, suponia un gran esfuerzo de la econo-
rnia, que debia emplear to'dos sus recursos, y no solo el capital, para
superar el subdesarrollo.
A finales de la decada de 1950, esta corriente comenzo a ser
cuestionada por lo que se conoceria como la "teoria de! desarrollo
desequilibrado", que alcanzo su maxima formulaci6n en el estudio
de Albert Hirschman, La estrategia del desarrollo econ6mico, publicado
en ingles en 1958, y que censuraba el modelo "equilibrado", ya que
suponia que los recursos necesarios para el desarrollo se lirnitaban al
capital y postulaba una estrategia de industrializacion especializada.
Por el contrario, la industrializacion demandaba de las economias
subdesarrolladas un esfuerzo de flujos de capital, capacidades em-
presariales para identificar oportunidades y promover los negocios y
tambien recursos tecnicos y burocraticos de! Estado, un agente fun-
damental del desarrollo. Por lo tanto, no cabia mas que seleccionar
un conjunto de sectores industriales clave, en el que debia concen-
trarse el esfuerzo de la inversion de capital, las destrezas empresa-
riales y las capacidades estatales. El desarrollo y la industrializacion
debian concebirse como una cadena de desequilibrios, y la funci6n
del Estado era estirnular esos desequilibrios y las tensiones para dar
impulso al carnbio estructural. Las industrias clave debian ser aquellas
capaces de generar mayores eslabonarnientos anteriores y posteriores,
creando una demanda de insumos y una oferta de bienes para otras
2 99
manufacturas. La estrategia de industrializacion debia concentrarse
en "batallas sectoriales" capaces de estimular nuevos desequilibrios,
las tensiones y los mecanismos de induccion que estimularan nuevos
eslabonamientos destinados a sacar a las economias subdesarrolladas
de su equilibrio.
En la Argentina, estas controversias alcanzaron una difusion limi-
tada. Se ha dicho tambien que incluso el impacto de la CEPAL fue
bastante menor que en otros paises de la region, como Brasil y Chile.
No obstante, en este clima se desenvolvio el desarrollismo argenti-
no. En efecto, a mediados de la decada de 1950, el dirigente radical
Arturo Frondizi y el empresario y ex rnilitante comunista Rogelio
Frigerio comenzaron a elaborar un diagn6stico y una propuesta para
resolver los problemas econ6micos que enfrentaba el pais, en el que
la industrializaci6n ocupaba un lugar central.
Segun este diagn6stico, que abrevaba en una amalgama algo con-
tradictoria del nacionalismo econ6rnico de los aiios cuarenta, las
propuestas industrialistas de Alejandro Bunge y el materialismo, la
Argentina enfrentaba una "crisis de desarrollo" que se expresaba en
los desequilibrios del sector externo. El sector agrario exportador
se encontraba estancado y no lograba generar las divisas que el des-·
envolvirniento industrial requeria. Por otra parte, el manufacturero
se habia desarrollado fundamentalmente en las ramas livianas, pero
carecia de reales bases de sustentacion vinculadas con la producci6n
de acero, combustibles y quirnicos basicos. En este punto, el desa-
rrollismo argentino retomaba algunas de las ideas de las tesis cepa-
1:ianas, en particular en lo referido al sector primario exportador. En
efecto, Frondizi y Frigerio pensaban que, dada la tendencia secular
al deterioro de las terrninos del intercambio, era imposible abrigar
alguna esperanza con respecto al crecimiento del agro pampeano.
El pesirnismo exportador justificaba entonces la industrializaci6n
coma sendero. Como advertia Frondizi en su libro Industria argentina
y desarrollo nacional (1957):
300
Las actuales exportaciones argentinas apenas reditUan al pa:is
1.000 millones de d6lares anuales. Si se pretendiera prescindir
de la industria nacional y adquirir en el extranjero todos los
articulos que en estos momentos nuestra industria proporciona
al mercado interno, seria menester elevar esas exportaciones a
no me nos de 7. 000 mill ones de d6lares. Ni nuestra inmediata
capacidad de producci6n agropecuaria autoriza a sonar con ta-
mafia fantasia ni, en la J11ejor de las hip6tesis, hallariamos hoy
un mercado externo diSpuesto a absorber tan enorme masa de
articulos a las precios actuates. La opci6n que se plantea a nuestro
pais no es entre producir articulos manufacturados o importarlos.
Tenemos que elegir entre tenerlos o no tenerlos, pues nunca
nuestras exportaciones producir.in lo su:ficiente para adquirir en
el exterior todo lo que necesitamos.
Si la Argentina queria superar el estrangularniento del sector ex-
:erno, crear empleos para las nuevos trabajadores que se incorpo-
:aban anualmente al mercado, elevar el ingreso nacional y el de la
,oblacion, era imprescindible acelerar la industrializaci6n. Pero no
:e poclia continuar desarrollandolo horizontalmente, sino que habfa
1ue avanzar en la implantaci6n de las industrias basicas a fin de in-
egrar verticalmente al sector manufacturero.
Si este diagn6stico no contradecia las banderas levantadas por
'rondizi como uno de las lideres de la intransigencia radical, las
necanismos propuestos para financiar el salto en el proceso de in-
lustrializaci6n implicaron una rectificaci6n del ideario nacionalista
' antiimperialista sostenido hasta la vispera. En efecto, retomando
as propuestas de las teoricos del desarrollo, Frondizi y Frigerio
>ensaban que, dado el escaso nivel de ahorro nacional y la lirnitada
:apacidad financiera -y burocratica- del Estado, solo cabia coma
oluci6n una gran inyeccion de inversion privada extranjera. Aun-
1ue, en 1957, Frondizi habia declarado que el desarrollo industrial
301
debia financiarse fundamentalmente con el esfuerzo y el ahorro
nacional, una vez en el poder alentaria el ingreso irrestricto de ca-
pitales extranjeros. Abandouando las prevenciones de! peronismo e
induso las expresadas por Prebisch en 1955, Frigerio sostendria, en
Las condiciones de la victoria (1959), que la inversion extranjera era la
llave del desarrollo nacional:
Necesitamos [ ... ] capitales que suplan la incapacidad financiera
de! pais para obtener un desarrollo acorde con los modernos
adelantos tecnicos. Capitales que moclifiquen la estructura colo-
nial de una economia: la integren y fortifiquen, suprimiendo su
excesivo unilateralismo e indepencliz:indola de los resultados de!
intercambio con el exterior [ ... ]
Si las inversiones extranjeras de ayer fueron factor de dependen-
cia, las de hoy Hevaran un signo inverso. Lo vital y urgente es que
el pais recobre el alto ritrno de crecimiento que conoci6 a fines
de! siglo pasado ya comienzos de! presente. Los Estados Unidos
resolvieron el rnismo problema con el concurso de! capital ex-
tranjero, siguiendo el pensamiento de Hamilton, en el sentido
de que todo el dinero extranjero que se invierte en una naci6n
deja de ser un rival para convertirse en un aliado.
Esta corriente inversora debia orientarse hacia las "industrias ba-
sicas" entre las que se identificaban la producci6n de acero, la explo-
taci6n petrolifera y la elaboracion de quimicos basicos. Ese esfuerzo
concentrado impulsaria el desarrollo economico de! pais, integrando
la estructura industrial y rompiendo la dependencia impuesta por el
desequilibrio de la balanza de pagos. Toda ello seria suficiente para
crear una nueva demanda de empleo en la industria, robustecer el
mercado domestico y apaciguar los conilictos por la distribuci6n del
ingreso. Era una concepci6n simplista, de cuiio materialista, que aiios
despues Frigerio intentaria vincular con la estrategia de! desarrollo
302
desequilibrado de Hirschman, que recien entonces comenzada a
difundirse.
Estas concepciones econ6micas -que Frondizi desplego entre la
carnpaiia electoral y los primeros meses de su administraci6n- se
integraron en un discurso mas amplio, moderno y de contenidos
progresistas, en el que se propiciaba un enorme esfuerzo de integra-
cion social y politica y de modernizacion econ6mica. Frondizi fue
tambien el primer dirigwte politico no peronista que comprendio
que los clilemas economi'cos y sociales que enfrentaba la Argentina
no podrian resolverse si se continuaba con la exclusion de la clase
trabajadora peronista. Por ello propuso la construcci6n de un mo-
vimiento amplio, con integracion de los peronistas, aunque no de
Peron. Claro que Frondizi y Frigerio aspiraban a capitalizar politica-
mente la inclusion de los trabajadores peronistas en la vida politica
de! pais. Con todo, Frondizi foe capaz de articular un discurso muy
atractivo para los sectores medias y la clase trabajadora, al proponer
"un pais para 20 millones de argentinos".
El impulso desarrollista
En febrero de 1958, Frondizi obtuvo un amplio respaldo electoral
que, con el apoyo de los peronistas, lo consagr6 presidente. Sin
embargo, una vez en el poder, el afianzamiento de la coalicion
social y politica sufri6 contratiempos. Si bien el presidente san-
ciono una amplia arnnistia para dirigentes sindicales y politicos
peronistas, concedio a los trabajadores un aumento salarial impor-
tante e hizo sancionar una Ley de Asociaciones Profesionales que
al consagrar un solo sindicato por rama de produccion coma la
ley de 1945 otorgaba el control de! movimiento obrero al pero-
nismo, el dram:itico giro que dio a su politica economica horado
el apoyo popular.
3o3
 En efecto, el gobierno de Frondizi inicio un cambio parcial en
la estrategia de desarrollo que el pais habia adoptado en la segunda
posguerra, al combinar la industrializacion mediante el aliento a la
inversion extranjera con la aplicacion de un programa econornico
ortodoxo. Ambas politicas eran complementarias, ya que se entendfa
que solo por medio de la eliminacion de la intervencion nociva de!
Estado sobre la economia, la estabilidad economica y la creacion de
"un clima de confianza" podria alentarse la inversion extranjera. La
primera medida tomada, en julio de 1958, consistio en 1a firma de
contratos para la explotacion de areas petroliferas entre YPF y em-
presas britanicas y norteamericanas, con lo cual el gobierno aspiraba
a alcanzar el autoabastecimiento y disrninuir la demanda de divisas
para su importacion. Este giro fue reforzado por el cumplimiento
de los acuerdos con el Club de Paris, que implicaban el remate de
las empresas de la DINIE que habian pertenecido a grandes firmas
alemanas, la celebracion de acuerdos para resolver los pleitos entre el
Estado nacional y la American & Foreing Power,la CADE y el Grupo
Bemberg. Todas estas decisiones involucraron importantes concesio-
nes, gue las autoridades justificaron en funcion de la creacion de la
seguridad juridica indispensable para atraer inversiones extranjeras.
En terminos de la politica industrial, los cambios fundamental es se
produjeron en diciembre de 1958. El presidente logro la sancion de
dos !eyes fundamentales, la 14.780 implantando un nuevo Regimen
de Inversiones Extranjeras y la 14. 781 de Promocion Industrial. Estas
normas, que estuvieron en la base de los cambios que se producirian
en el sector manufacturero a partir de 1958, fueron acompafi.adas
por la aplicacion de un programa de estabilizacion que conto con
la asistencia del FMI pot vez primera en la historia argentina. Este
organismo multilateral concedio al gobierno un credito stand by por
75 millones de dolares, que sumados a los prestamos que otorgarian el
gobierno de los Estados Unidos y los bancos de ese pais alcanzaron los
328 millones d6lares. El Plan de Estabilizacion y Desarrollo incluyo
304
una fuerte devaluacion de la moneda, la liberacion y unificacion del
mercado cambiario, la eliminacion de los controles de precios y la im-
plementaci6n de politicas fiscales y monetarias restrictivas. El progra-
ma economico perrnitio superar la crisis de la balanza de pagos, pero
tuvo un importante costo en terminos de la actividad econ6rnica; el
PBI cayo un 6,5% en 1959,lainflacionminorista trepo al 125% annal
y los salarios reales y el consumo declinaron verticalmente. El impacto
de la politica economic;:,, Ia represion a la que fueron sornetidos los
conflictos laborales y los problemas vinculados con la incorporaci6n
de! peronismo en la vida del pais hicieron naufragar el sueiio de un
rnovimiento nacional favorable a la industrializacion y que contara
con el apoyo de la clase trabajadora.
La politica industrial desarrollista se baso en las !eyes 14.780 y
14. 781 y en la introduccion de una reforma arancelaria. La prim era
norma establecio un nuevo regimen legal para la inversion extranje-
ra, mucho mas favorable al que habia establecido la ley 14.222/53. Su
proposito declarado era alentar"la colaboracion de! inversor extran-
jero para acelerar el desarrollo del pais en actividades productivas".
Las empresas extranjeras interesadas en invertir en el pais podian
hacerlo libremente y solo debian contar con una autorizacion de!
gobierno. La mayor ventaja concedida era el derecho de girar utili-
dades liquidas y realizadas al tipo de cambio libre sin lirnite alguno.
En el caso de la inversion original, si bien se establecio que estaria li-
mitada por los convenios firmados con el gobierno, se eliminaron las
restricciones impuestas por la ley previa. Los inversores extranjeros
tendrian los rnismos derechos y garantias que las empresas de capital
nacional, pudiendo beneficiarse tambien de las !eyes de promocion
industrial, las ventajas cambiarias, aduaneras, impositivas y el credito
de la banca publica. Al ignal que bajo la ley peronista, la inversion
extranjera podia ingresar en forrna tanto de divisas como de equipos
y maquinarias, e incluso de materias primas. Finalmente, sefi.alemos
que la ley 14. 780 no mencionaba que sectores industriales se buscaba
305
alentar, arnpliando las atribuciones del gobierno para autorizar la
instalaci6n de empresas en diversas rarnas.
En relaci6n con la ley 14.781 de Promoci6n Industrial, esta tenia
como prop6sito alentar "el desarrollo industrial", que constitufa el
eje de los cambios estructurales que el gobierno proponia. La norma
se entendia corno cornplernentaria a la Ley de Inversion Extranjera,
en el sentido de que se planteaba constituir una rnuestra del apoyo
oficial a las ernpresas de capital nacional. El rnensaje del Poder Eje-
cutivo no incluia ninguna referencia a los te6ricos del desarrollo,
en carnbio fundarnentaba el apoyo a la industrializaci6n en razones
econ6micas y sociales, entre las cuales se destacaban las crisis recu-
rrentes de la balanza de pagos, la caida de los precios rnundiales de
los productos prirnarios y la escasa capacidad de creaci6n de ernpleo
por parte del sector primario y de) terciario.
La ley era rnuy similar al proyecto discutido en 1957, aunque
se concedian rnayores atribuciones al gobierno que, para alentar la
industrializaci6n, podria ernplear una bateria de instrurnentos que
venia siendo utilizada desde el peronisrno: liberaci6n de derechos
para equipos y materias primas; derechos adicionales o recargos
cambiarios para los productos que compitieran con la producci6n ·
nacional; controles sobre la importaciones; tipos de cambios prefe-
renciales para introducir maquinarias y equipos; tipos de cambios
especiales para las exportaciones de manufacturas; exenciones im-
positivas; creditos de la banca oficial; preferencia para la importaci6n
de insumos, equipos y energia y para las compras del Estado. No se
mencionaba cu:iles serian los sectores industriales cuyos desarrollos
deberian priorizarse ni los criterios que se emplearian para evaluar
el desempefio industrial. Tampoco se definia con claridad el periodo
maxima de promoci6n sectorial, que pOdria prorrogarse "conforme
las circunstancias y el interes nacional lo aconsejen". La arnbigiie-
dad de los terminos oficiales en relaci6n con el tipo de industrias
a fomentar, los plazas maximos de protecci6n y la inexistencia de
306
criterios de evaluaci6n claros y objetivos de las metas oficiales con-
figuraban un sistema de promoci6n notablemente debil a la hora
de alentar relaciones de sinergia entre el Estado y los empresarios
y de promover el desarrollo industrial. Si bien esto respondia a la
idea de que el Estado argentino a finales de la decada de 1950 no
contaba con las capacidades burocraticas ni econ6micas para definir
politicas industriales mas activas, parece claro que el desarrollismo
tenia como presupuesto 1.? idea de que los empresarios, librados a su
actuaci6n pero bajo la tutela de! Estado, podrian alentar libremente
el desarrollo. En 1959, Frigerio justific6 este enfoque al seiialar que
la experiencia universal demostraba la superioridad de la libre em-
presa y al sostener: "La palanca capaz de prornover la naci6n a su
completo desarrollo es [ ... ] la libre ernpresa defendida por un firme
proteccionismo de toda la industria, sin exclusiones".
Finalrnente, la ley 14.781 tarnpoco introdujo un regimen de pro-
moci6n especial para las empresas de capital nacional, lo que pone
en cuesti6n su caracter complementario con respecto a la 14. 780. En
este sentido, el gobierno sostuvo que se fomentarian las inversiones
extranjeras solo en aquellas industrias que no se habian desarrollado,
para evitar que las empresas nacionales enfrentaran la competencia de
firmas extranjeras. Como las industrias que requerian rnayores inver-
siones eran aquellas tecnol6gicamente mas complejas, no dejaba de
ser parad6jico que la politica oficial las reservara virtualrnente para la
empresa extranjera, lo que tendria -como veremos mas adelante-
importantes consecuencias en el desarrollo industrial argentino.
La implementaci6n de la politica industrial asumi6 algunos rasgos
particulares que, aunque fueron muy efectivos para promover cam-
bios estructurales en el sector manufacturero, configuraron nuevos
desafios y problemas que perdurarfan durante decadas. En relaci6n
con la ley 14. 780, las ventajas acordadas alentaron un ingreso rnasi-
vo de capitales y la radicaci6n y ampliaci6n de las firmas extranje-
ras. Como puede observarse en el cuadro 1, los c:ilculos disponibles
307
muestran, entre 1958 y 1962, un ingreso total de 553 rnillones de Si esta norma fue muy efectiva, la Ley de Promocion Industrial
dolares bajo el regimen de la Ley de Inversiones Extranjeras, lo que desempeiio un papel menor. El gobierno de Frondizi no reglamento
se compara muy favorablemente con la radicacion, entre 1953 y la ley 14.781, debido a las disputas internas entre los partidarios de
1955, de solo 12 rnillones de dolares bajo la ley 14.222 de Peron. un enfoque mas liberal, como el ministro de Econornia y Trabajo,
La corriente de capitales provino fundarnentalmente de los Estados Alvaro Alsogaray, y los que abogaban por mayor intervencion estatal,
Unidos, que sumo el 59% de las nuevas radicaciones, en tanto que coma Nestor Grancelli Cha, que en 1959 reemplazo a Frigerio en
otros paises inversores, como Gran Bretafia,Alemania Federal y Fran- el cargo de secretario de Relaciones Econornicas y Sociales. lncluso,
cia, se ubicaron muy por detras. La inversion extranjera tuvo como en diciembre de 1960, lali"Convencion Nacional de la UCRI aprob6
destino principal las ran1as quirnica y petroquimica y el complejo una declaracion que alentaba la definicion de una clara politica sec-
automotor; esto es los qne lideraban el crecimiento industrial en la torial, mediante la reglamentacion de la ley, beneficios impositivos,
posguerra, tanto en los paises industrializados como en las econornias creditos para la compra de equipos de produccion nacional y una
en vias de desarrollo. Esas tres industrias concentraron el 60% de las "especificacion precisa de las actividades industriales de interes na-
inversiones. Tambien se produjo una notable inversion extranjera en cional y establecimiento de un orden de prioridades". Pero nada se
la produccion de larninados de acero, maquinarias industriales, papel, hizo hasta el reemplazo de Alsogaray por Roberto Alemann. Aun
material ferroviario, tractores y construcci6n naval. entonces, el gobierno evito reglamentar la norma y prefirio el ca-
rnino de establecer por decreto diversos regimenes de promoci6n
Cuadro 1 sectorial y regional que terminaron por definir las prioridades de la
politica industrial desarrollista. De esta forma, al regimen de aliento
DISTRIBUCION DE LAS INVERSIONES EXTRANJERAS EN LA ARGENTINA POR REGIMEN
LEGAL V POR SECTOR. 1953-1975 a la industria automotriz (3.693/59) ya la de motores de combus-
tion interna (6.691/60) se le sumaron los decretos de irnpulso a
Regimen legal Sectores industriales
la siderurgia (5.038/61), petroquirnica (5.039/61), celulosa y papel
Circuiares Leyes
Ley BCRA Ley 18.771/70 Material de Productos (8.141/61), la region patagonica (6.130/61) y la provincia de Co-
Aiios 14.2.22153 2324/2821 14.780158 y19.151171 transporte quimicos Maquinarias Otros
rrientes (11.324/61).
1953-55 12,1 - - - 8,0 2,1 ... 2.0
El impacto de ambas !eyes se vio fortalecido por una reforma
1956-57 - 37.5 - - 1,5 13,2 7,5 15,3
de! regimen de importaciones. En primer lugar se eliminaron las
1958-62 - 4.9 552.9 - 135.6 196,8 26,2 194.4
restricciones cuantitativas que el peronismo habia comenzado a
1963-66 - - 77,2 - 35,7 3,0 16,5 22,1
aplicar a partir de 1946. En su reemplazo se implantaron recar-
1967-69 - - 103,7 - 27,5 53,5 6,5 16,1 gos a las importaciones, que distinguian entre articulos esenciales
1970-72 - - 9,8 18,7 16,5 0,6 1,3 10,0 -cuyo ingreso se fomentaba sin recargos-, otros bienes e insu-
1973-75 - - - 16,0 16,0 ... ... ... mos para la econornia local -de! 20 al 40%- e induso verdaderos
Fuente: Juan Sourrouillio, Bernardo Kosacoffy Jorge lucangeli, Transnaciona/izaci6n y polftica ecan6mica derechos prohibitivos con adicionales hasta de! 300%. Varios ar-
en la Argentina, Buenos Aires, CEAL-CET, 1985, p. 23.
ticulos, en especial equipos y maquinarias para la industria, fueron

308 309
liberados de aranceles par !eyes especiales que buscaban alentar la
Cuadro 2
inversion sectorial, aun a costa de la producci6n local de bienes
de capital. NIVELES PROMEDIOS DE INCIDENCIA DE IMPUESTOS SOBRE IMPORTACIONES
EN LA ARGENTINA, BRASIL, CHILE YFRANCIA. 1959-1960
El nuevo sistema de recargos introdujo un proteccionismo ge-
Bienes Argentina Brasil Chile Francia
neralizado y extrema, cuyo reforzamiento a comienzos de las arias
sesenta no era una particularidad argentina, sino que constituia un 1. Bienes primarios 131 40 93 -
proceso general que afectaba a toda America Latina. Decadas mas Alimentos sin elaborar 145 43 114 21

tarde, un analista lo definiria correctamente coma Hproteccionismo Materias primas 129 38 86 5

frivolo ". Un estudio realizado par la CEPAL sob re los aranceles Combustibles sin elaborar . !'/ 34 29 30 1

mostr6 que los niveles promedios de incidencia de los derechos 2. Bienes de consumo no durables 175 87 126 -
sabre las productos de importaci6n eran del 151 % en la Argentina, Productos alimenticios y tabacos, 180 91 188 25
60% en Brasil y 49% en Chile, mucho mas altos que los vigentes, Productos quimicos y farmaceuticos 151 69 82 20
por ejemplo, en Francia (18%), una naci6n tradicionalmente consi- Otros productos de consurno corriente 175 88 118 19
derada proteccionista. La protecci6n sobre el sector manufacturero 3. Bienes de consumo duraderos
138 45 67 -
yde capital
era bastante alta y tendia a la uniformidad, ya que recaia sabre
toda clase de bienes, al menos te6ricamente. De esta forma, la pro- Bienes intermedios 138 43 73 17

tecci6n arancelaria propendia a instalar un modelo semicerrado y Combustibles elaborados 95 30 89 7

autarquizante. Bienes de capital 130 45 44 19

El fuerte proteccionismo s6lo se atenu6 en algo par la tendencia a
combinarse con tipos de cambios fluctuantes, pero que en ocasiones
estaban sobrevaluados. Mas importante aun, durante el gobierno de
Frondizi,la legislaci6n de promoci6n industrial introdujo en diversos
sectores generosas exenciones aduaneras para el ingreso de partes y
componentes, asi coma bienes de capital. De hecho, la importaci6n
y renovaci6n de maquinaria foe estimulada par media de las bancos
oficiales, en especial el Industrial, que concedi6 prestamos y avales
para las operaciones de importaci6n e intervino en la intermediaci6n
de las lineas de credito concedidas par los organismos multilaterales
y las bancos estadounidenses.
Bienes de consumo duradero 181 75 104 24
Total general 151 60 93 18
Fuente: Santiago Macario, "Proteccionismo e industrializaci6n en America Latina", Boletfn Econ6mico de America
Latina, vol IX, n° 1, marzo de 1964, p. 75.
Lo que resalta de la politica industrial desarrollista no es tanto su
planteo de integraci6n vertical del sector rnanufacturero coma meta,
por cierto muy similar a las politicas encaradas en Brasil, sino sabre
todo la escasa densidad te6rica y analitica desde la cual se definian
los objetivos, las recursos disponibles y las consecuencias de la di-
versificaci6n industrial. A diferencia de Brasil, donde el presidente
Juscelino Kubitschek puso en marcha el Plan de Metas en 1956,
el desarrollismo de Frondizi careci6 de una programaci6n minima
del desenvolvimiento industrial. Apenas se presentaron documentos

310
)II
sabre las industrias que debian fomentarse, que resultaban de una ra-
pida lectura de los principales rubros de importaci6n, pero al parecer
sin una minima estimaci6n de las posibilidades reales de sustituir esas
importaciones, un orden de prioridades que permitiera considerar las
divisas necesarias,los requisitos tecnol6gicos que promovieran mayor
eficiencia y mucho menos una evaluaci6n sabre los costos. En este
punto presuponia que el desarrollo industrial debia ser necesariamen-
te diversificado, sin mayor atenci6n por la competitividad sectorial.
La implementaci6n de la politica industrial adquiri6 mayor com-
plejidad, de forma tal que, a comienzos de la decada de 1960, diver-
sas agencias del Estado intervenian en la definici6n de los objetivos
y la aplicaci6n .de los incentivos, coma' la Secretaria de Industria
y Mineria, el Banco Central, la Direcci6n General de Aduanas, el
Banco Industrial, Fabricaciones Militares,la Direcci6n Nacional de
Fabricaciones e Investigaciones Aeronauticas (Dinfia, ex IAME),
YPF, Gas del Estado y las Fuerzas Armadas. A ellas se sumaron
el lnstituto N acional de Tecnologia Industrial (INTI), creado en
1957 coma una agencia estatal destinada a la investigaci6n y el
desarrollo en el sector industrial, y el Consejo Nacional de Desa-
rrollo (Conade), un organismo fundado en 1961 e integrado por
equipos de economistas e ingenieros argentinos y extranjeros cuyo
prop6sito era el analisis de los problemas econ6micos del pais y la
planificaci6n del desarrollo. Si bien las lineas rectoras de la politica
indnstrial eran definidas por el Ministerio de Economia y la Se-
cretaria de Industria, en el ambito de politicas sectoriales, las otras
agencias desempefiaban un papel clave.
La combinaci6n de los incentivos previstos en la !eyes 14.780 y
14.781 y la protecci6n arancelaria y la implementaci6n de las poli-
ticas sectoriales se tradnjeron en importantes cambios estructurales.
Entre 1958 y 1962, el ritmo de crecimiento de! sector manufactn-
rero se desaceler6, en gran medida coma consecuencia del plan de
estabilizaci6n y la caida del salario real. En realidad, el crecimiento
312
industrial se concentr6 en un numero reducido de ramas, entre las
cuales se destac6 la industria automotriz, que sola explica el 77%
del incremento del sector, a la que siguieron muy por detras la si-
derurgia, la industria plastica y la elaboraci6n de quimicos basicos.
Al mismo tiempo, el sector industrial, beneficiado por las franqui-
cias otorgadas a partir de 1959 para la importaci6n libre de aranceles
y recargos de maquinarias y equipos productivos, llev6 adelante un
proceso de intensa renovacJ6n de! capital instalado. Esto se tradujo en
un incremento notable de fa capacidad de producci6n de! conjunto
del sector manufacturero -que maduraria en la decada subsiguien-
te-- y un aumento de la pr6ductividad del trabajo, que ascendi6 en
promedio un 16% entre 1958 y 1962.
La renovaci6n del stock de maquinarias a partir de la importaci6n
satisfizo la demanda de los empresarios que desde los afios cincuenta
planteaban la cuesti6n y complet6 el debilitamiento de la fuerza
negociadora de los sindicatos y las comisiones internas en el seno
de las plantas. Contrariamente a lo que habian esperado Frondizi y
Frigerio, las politicas de aliento a la industrializaci6n no se traduje-
ron en una mayor demanda de empleo. Por el contrario, si bien las
nuevas ramas coma la automotriz crearon miles de nuevos empleos,
otras coma la de alimentaci6n y bebidas y la textil renovaron sus
procesos productivos y expulsaron mano de obra. Como resultado
de estos cambios, entre 1958 y 1962, el empleo industrial declin6
un 11%.
El impacto econ6mico de la estrategia desarrollista y el conilic-
to con los sindicatos peronistas le restaron al gobierno frondicista
un apoyo social y electoral s6lido que le permitiera contrarrestar
a los grupos que se le oponian. Todo ello debilit6 un programa de
reformas estructurales que tenia como eje el impulso de una nueva
etapa de industrializaci6n. No es casualidad que la manifestaci6n del
quiebre de la alianza que lo habia llevado al poder en las elecciones
de 1962, en las que el peronismo logr6 triunfar en la provincia de
313
Buenos Aires, provocara su caida y condujera a una doble crisis,
institucional y economica.
En efecto, el derrocamiento de Frondizi profundizo los desequi-
librios de la economia argentina, atrapada todavia en los ciclos de
Stop and go. El desequilibrio de la balanza de pagos, originado en
el lento incremento de las exportaciones y agravado por la caida
de los precios internacionales de los cereales, el retraso del tipo de
cambio y el peso creciente de la deuda externa, provoco una grave
crisis economica. La decision de los equipos economicos, condu-
cidos sucesivamente por Pinedo, Alsogaray y Jose Alfredo Martinez
de Hoz, de resolver la crisis aplicando medidas ortodoxas, entre las
que se destacaron inicialmente una gran devaluacion monetaria
y luego el recorte de los gastos publicos y politicas monetarias y
crediticias contractivas, profundiz6 la depresion. Solo entre 1962
y 1963, el PBI per capita cayo un 7%, se derrumbo la actividad
industrial y se acreceuto la desocupacion. Para 1963, el nivel de
actividad industrial estaba un 20% por debajo de! aiio previo, con
caidas especialmente importantes en la industria textil (35%), me-
talurgica (30%), de! caucho (29%) y de! cementa (18%). El sector
industrial exhibia entonces niveles extraordinarios de capacidaa
ociosa, que iban desde el 7 5% en maquinarias herramientas, el
50% en maquinaria agricola e industrial y un 40% en el complejo
automotor, todo lo cual incrementaba los costos de producci6n. La
tasa de desocupacion sobre la poblaci6n ecouomicameute activa
(PEA), una estadistica que se inauguro ese aiio, alcanzo un record
historico del 8,8% en el Gran Buenos Aires e induso supero ese
nivel en el interior del pais.
Pero si estos efectos demostraban el producto de una coyuntura
marcada por el ciclo recesivo de! modelo Stop and go, la crisis de
1962-1963 tuvo consecuencias mas perdurables. La devaluacion mo-
netaria en un contexto de fuerte eudeudamiento externo del Estado
y de las empresas privadas provoc6 en el sector industrial un grave
31 4
y profundo deterioro financiero de un importante numero de gran-
des empresas que habian encarado la adquisicion de maquinarias para
la renovacion y la ampliacion de plantas. Las mas perjudicadas fueron
un grupo de grandes firmas que ya afrontaban dificultades originadas
por su especializacion en ramas que crecian lentamente o bien por
los problemas organizativos y financieros que enfrentaban. Una idea
de su importancia es brindada por el monto de la deuda privada, que
alcanzaba en 1963 unos 1 556 millones de dolares, frente a la deuda
11
publica externa de 2.717 millones de dolares.
La crisis, la mas profunda padecida durante el periodo de la !SI,
condujo a una reevaluaci6n de la estrategia economica seguida. El
gobierno de Jose Maria Guido decidio reordenar la politica sectorial,
procedio a reglamentar la ley 14.781, establecio un regimen mas or-
ganizado para la importaci6n de maquinarias, que solo autorizaba su
introduccion siempre que la produccion local no ofreciera equipos
en coudiciones tecnicas similares (decreto 5.339/63), e implanto
nuevos incentivos fiscales y crediticios para promover la exporta-
cion de manufacturas. El ministro Martinez de Hoz tambien creo
una Comisi6u Honoraria de Reactivaci6n Industrial, encabezada
por Carlos Moyano Llerena e integrada por otros economistas que
realizaron uu diagnostico, consultaron a las entidades empresaria-
les, coma la UIA y la CGE, y aconsejaron politicas para superar el
comportamiento secuencial de la economia y de la industria. La
comisi6n coincidi6 en alentar la reactivaci6n econ6rnica n1ediante
politicas expansivas, pero alerto sabre los limites de esa estrategia
debido a las caracteristicas de los mercados y la posicion de las
grandes empresas que tendia a producir en el corto plaza efectos
inflacionarios. Sohre todo, el informe destaco que el avance de la
industrializacion requeria de un acuerdo eutre el capital y el tra-
bajo, que promoviera el incremento de la productividad y limitara
la puja distributiva, eliminando las trabas impuestas por los actores
economicos a la prolongacion del ciclo expansivo. Por desgracia,
31 5
ni los gobiernos ni las entidades empresariales y sindicales mostrarian
predisposici6n para un acuerdo de ese tipo y las oscilaciones de las
estrategias econ6micas se acentuaron en los afios siguientes.
Las poHticas industriales durante el auge de la ISI, 1964-1974
Luego del derrocarniento de Frondizi, las politicas econ6rnicas os-
cilaron entre estrategias opuestas que intentaban resolver con exito
muy lirnitado las crisis recurrentes de la balanza de pagos, la inflaci6n
y la lucha por la distribuci6n de! ingreso. Politicas ortodoxas, que
incluyeron una gran devaluaci6n de la moneda, medidas monetarias
y crediticias restrictivas y la contracci6n de los gastos publicos, fueron
sucedidas por estrategias que implicaban una fuerte intervenci6n
del Estado e incluian la expansion monetaria y crediticia. Como
vimos, las primeras predorninaron durante el gobierno de Guido
(1962-1963), bajo la conducci6n econ6rnica de Pinedo, Alsogaray y
Martinez de Hoz. Pero reaparecieron subitamente enjunio de 1975,
con el ajuste impuesto por Celestino Rodrigo en los ag6nicos meses
finales del gobierno de Isabel Peron. En el otro extremo, las politi-'
cas expansivas primaron entre 1971-1972 y en especial durante el
ultimo gobierno de Peron (1973-1974), bajo la conducci6n econ6-
rnica de Jose B. Gelbard. Entre ambos enfoques se asisti6 a la puesta
en marcha de estrategias mas originales, que combinaban diversos
instrumentos y mostraron resultados algo mas positives aunque por
breves periodos, como las de inspiracion keynesiana aplicadas por
Eugenio Blanco y Juan Carlos Pugliese en los afios de Arturo Illia
(1963-1966) y el programa de estabilizacion de Adalbert Krieger
Vasena (1967-1969) durante la dictadura de Juan Carlos Ongania.
Las polfricas industriales tambien estuvieron signadas por la ines-
tabilidad, en particular en lo referido al papel concedido a la inver-
sion extranjera. A pesar de ello, los gobiernos civiles y rnilitares que
316
se sucedieron en ese periodo compartieron un objetivo com{m, el
de promover la profundizaci6n de la industrializaci6n mediante la
integraci6n vertical de la estructura sectorial, la b{1squeda de efi-
ciencia sectorial y la promocion de las exportaciones de productos
elaborados.
El gobierno de Illia alento la reactivaci6n econ6mica e inten-
to moderar la lucha por la distribucion del ingreso mediante un
fallido acuerdo entre e'li}presarios y sindicatos. Tambien se puso
en marcha una politica'de administraci6n de! tipo de cambio, que
incluyo pequeii.as devaluaciones de la moneda con el objetivo de
evitar los efectos de! atraso cambiario. La politica industrial no
introdujo grandes innovaciones, ya que la ley 14.781 continua vi-
gente, aunque se establecieron, por decreto 3.113/64, normas que
regulaban los incentives de acuerdo con la actividad, el nivel de
integracion local de la producci6n y la localizaci6n, estimulando la
descentralizacion.
El regimen legal para la inversion extranjera tambien continua en
vigencia, aunque la decision presidencial de rescindir los contratos
petroleros firmados por Frondizi y la sancion de dos !eyes sobre la
industria farmaceutica desataron tensiones con los gobiernos de los
Estados Unidos y Suiza y redujeron la llegada de nuevas inversiones
a solo 77 rnillones de dolares que se concentraron en el complejo
automotor.
Con el golpe de 1966, el enfoque de la politica econornica e
industrial se modific6 nuevamente. El programa de estabilizacion
de Krieger Vasena (1967-1969) se propuso como objetivo atacar la
inflaci6n, promover la inversion y alentar la aceleracion de la tasa de
crecirniento y la integraci6n vertical de! sector industrial. La politica
macroeconornica combino una devaluaci6n de! 40% -que segun
prometia el nuevo rninistro seria "la ultima"-, la liberacion de!
mercado cambiario y el incremento de las retenciones para evitar
que la redistribucion de! ingreso provocada por la devaluacion fuera
317
a parar a manos de los exportadores y, al elevar el precio local de
los productos de exportacion -todos ellos bienes salarios, es decir
esenciales en el costo de vida-, afectara las remuneraciones reales.
Al mismo tiempo, con el proposito de quebrar la inflacion, impuso
el congelamiento de los salarios durante dos afios y un acuerdo de
precios que inicialmente integro a unas 200 empresas lideres.
El programa se inicio en marzo de 196 7, en una coyuntura de
estancamiento de la economia y sin el peligro de una crisis de la
balanza de pagos. Este contexto y las medidas tomadas, que revela-
ban un enfoque alejado de la ortodoxia, permitieron a la economia
iniciar un periodo de expansion sin inflacion.
En este esquema, la politica industrial ocupo un lugar preferen-
te. Como sefialo Onganfa poco despues de asurnir el gobierno, la
Argentina agroexportadora debia dar paso a la economia moderna
e industrializada, capaz de competir en el mercado internacional
ofreciendo una canasta mas variada de exportaciones. Por tanto, la
politica industrial adopto el enfoque "eficientista". Se llevo adelante
una reforma arancelaria que redujo la proteccion efectiva del sector
manufacturero y, si bien no lo expuso a la competencia externa, se
oriento a conferir cierta racionalidad a su estructura al reducir er
peso de los gravamenes sabre los bienes no fabricados en el pais y
establecer aranceles progresivamente mas altos a bienes de capital,
productos intermedios y bienes de consumo. Tambien se promovio,
por media de incentivos fiscales y crediticios, la exportacion de
manufacturas, que paso de representar un 3% del valor total de las
ventas externas en 1960 a un 6% en 1969.
Sin embargo, el cambio mas notable foe el aliento a la inver-
sion extranjera que supuso el inicio de una segunda y breve etapa
de transnacionalizacion del sector ma11ufacturero. A diferencia del
periodo 1958-1962, la inversion extranjera se orient6, durante el
breve ciclo 196 7-1969, a la adquisicion de empresas ya instaladas en
el pais. La coyuntura no podfa ser mas favorable para las inversiones
318
extranjeras, ya que, desde comienzos de la decada de 1960, un sec-
tor de empresas locales enfrentaba serias dificultades derivadas del
foerte endeudamiento contraido para la introducci6n de equipos
y la ampliacion de plantas entre 1959 y 1961, de los efectos de
la devaluaci6n de 1962 y la grave recesi6n que le siguio y de la
otra devaluacion de 1967. No foe extrano entonces que el nuevo
flujo inversor se orientara al sector industrial, concentrandose en la
adquisicion de empresas fa&"'aceuticas, productores de autopartes y
fabricas de cigarrillos. Tambien se produjo la absorcion de impor-
tantes entidades financieras por bancos extranjeros, anticipando el
proceso de transnacionalizacion del sector financiero que se produ-
ciria en la decada de 1970.
Durante el gobierno de Ongania se lograron importantes avances
en la modernizaci6n de la infraestructura que permitieron mejorar
la productividad global de la economia, como el tune! subfluvia1 que
unio a Santa Fey Parana y el inicio del complejo ferroviario y vial
Zarate-Erazo Largo, que posibilito conectar las provincias mesopo-
tamicas con Santa Fe y Buenos Aires; la construccion de la primera
Central At6mica de Atucha; la estaci6n de telecomunicaciones de
Balcarce, y el inicio de la represa de El Chocon, entre otros.
El programa de Krieger Vasena se derrumbo tras el estallido de!
Cordobazo, cuando el ministro debi6 renunciar. A principios de la
decada de 1970, luego de! desplazaruiento de Ongania, se inici6 un
nuevo giro en la politica econ6mica e industrial. Luego de un breve
paso de Moyano Llerena por el Ministerio de Economia, se design6
a Aldo Ferrer, economista partidario de un programa desarrollista
pero basado en una foerte intervencion del Estado y el apoyo de la
pequena y mediana empresa nacional. La politica economica se baso
en la expansion del gasto publico y la oferta monetaria y crediticia,
todo lo cual realiment6 la lucha por la distribucion del ingreso entre
capital y trabajo. En lo referido a la politica industrial, si bien no
se abandon6 el aliento de las exportaciones, en especial las que se
31 9
dirigian a los paises de America Latina, el enfoque reforz6 el papel
del mercado interno. De hecho, el aliento a la demand.a interna tenia
como objetivo promover el crecimiento industrial. En septiembre de
1970, el secretario de Industria, general Oscar Chescotta, afirm6 que
era posible duplicar el mercado domestico y que la politica oficial
buscaria reservarlo para las empresas argentinas, mediante aranceles
y medidas anti-dumping que las resguardaran de "la competencia
de la industria extranjera". Esta misma orientaci6n era sostenida
ferreamente por el general Enrique Guglielmini, un o:ficial desarro~
llista que se desempeiiaba entonces como secretario del Conade y
que comparcia con Ferrer la necesidad de aplicar politicas de corte
nacionalista que permitieran revertir o al menos limitar la desnacio-
nalizaci6n de la industria entre 1967 y 1969.
Entre 1970 y 1972 se sancionaron dos nuevas leyes, la 18.587
de 1970 y la 19.904 de 1972, que recogieron el objetivo de pro-
mover las empresas de capital nacional y limitar la influencia de las
firmas extranjeras. La primera, tributaria de! pensamiento naciona-
lista, postulaba como objetivos el "fortalecimiento de la posici6n
competitiva de la empresa de capital nacional, privada o pt1blica,
reconociendo que la fuente de capital es el ahorro generado inter-
namente"; el "acceso de las empresas nacionales a las industrias de
base a fin de solucionar el problema del estrangulamiento externo",
y el "desarrollo de la tecnologia nacional". La norma concedia al
Estado un amplio campo de acci6n para crear nuevas empresas
que requirieran grandes capitales y fueran imprescindibles para el
desarrollo integral de! sector manufacturero y el fomento de la
investigaci6n tecnol6gica. Se pensaba que el Estado se asociaria pre-
ferentemente con el capital nacional, como una manera de avanzar
en la industrializaci6n y fortalecer la 'presencia de esas empresas en
la econornia.Al mismo tiempo, Ferrer anunci6 una Ley de Compre
Nacional, que obligaba al Estado y sus empresas a otorgar preferen-
cia en sus compras a proveedores de capital nacional. Finalmente,
320
el giro nacionalista se complet6 con la transformaci6n del Banco
Industrial en Banco Nacional de Desarrollo (Banade) y la prohibi-
ci6n de que el sistema bancario nacional concediese financiamiento
a las empresas extranjeras.
La inestabilidad politica limit6 el impacto de estas medidas en
varios sentidos. Los diferentes organismos de! Estado lograron pre-
sentar proyectos industriales muy ambiciosos, que implicaban gran-
des inversiones de capital/ la construcci6n de una infraestructura
adecuada. Entre las plantas 'de propiedad estatal productoras de insu-
mos b.isicos cuya construcci6n se inici6 en esos afios se destacaron
Hierro Patag6nico de Sierra Grande (Hipasam), Petroquimica Ge-
neral Mosconi, Petroquimica Bahia Blanca, CarboquimicaArgentina
y Petroquimica Rio Tercero. El Estado tambien se inmiscuy6, con
grandes transferencias de recursos publicos, en la implantaci6n de
firmas privadas productoras de aluminio (Aluar) y papel de diario
(Pape! Prensa), entre otras.
En cambio, el Banade no lleg6 a convertirse en una entidad dina-
mica para financiar proyectos industriales en el mediano y largo pla-
zo. Por otra parte, la limitaci6n impuesta a las subsidiarias extranjeras
de acudir al sistema bancario nacional para buscar :financiamiento
tuvo un efecto parad6jico, ya que estas empresas optaron por recurrir
al credito externo de sus propias casas matrices, mediante operacio-
nes de pase que, al alentar el endeudamiento externo, prepararon el
terreno para nuevas crisis de la balanza de pagos.
Un ultimo giro de las politicas econ6micas e industriales se pro-
dujo durante el tercer gobierno peronista. En un contexto inicial
de notable mejora de! sector externo, producida por un fuerte in-
cremento del precio internacional de los productos primarios de
exportaci6n, el nuevo ministro de Econornia y lider de la CGE,
Jose B. Gelbard,puso en marcha, enjunio de 1973, un programa de
estabilizaci6n basado en un acuerdo entre la CGT y la CGE -el
Pacto Social-, por medio de! cual aceptaban la tregua en la lucha
321
por la distribuci6n del ingreso impuesta por el gobierno, mediante
el congelamiento de precios y salarios por dos aiios. Este progra-
ma foe acompaiiado por el Plan Trienal para la Reconstrucci6n y
Liberaci6n N acional, que contenia un nuevo regimen legal para la
promoci6n industrial y las inversiones extranjeras.
Se sancionaron cuatro !eyes de contenido nacionalista, que reem-
plazaron el esquema anterior impuesto por Ferrer. La ley 20.545/73,
de protecci6n a la producci6n nacional, acentu6 la ayuda ofrecida
a la industria local al tiempo que busc6 alentar las exportacio-
nes industriales mediante rebajas arancelarias e impositivas. La ley
20.560/73 implant6 un regimen de promoci6n para nuevas indus-
trias y regiones, que busc6 impulsar las de capital nacional (estatal
o privado nacional) e incluso aquellas en las que la participaci6n
del capital extranjero tuviera como lirnite el 49% de! total. Bajo
esta norma se sancionaron sistemas especificos para las industrias
petroquirnica, siderurgica y forestal, asi como diversos regimenes
de promoci6n provinciales, que incluyeron a todas las provincias
con excepci6n de Buenos Aires, Santa Fe y Cordoba. Un aspecto
interesante foe que estos programas sectoriales introdujeron por
primera vez previsiones mas claras en cuanto al tamaiio de las
plantas, su capacidad exportadora y la tecnologia que se emplearia,
como una respuesta al problema de competitividad. Otra ley, la
20.568, estab1eci6 un regimen de Fomento a la Pequefia y Mediana
Empresa, una antigua bandera de la CGE. Pero la mas importante
foe, sin duda, la ley 20.557 de lnversiones Extranjeras, que reforzo
el enfoque nacionalista. Esta norma fijo un severo ordenarniento
regulador de la inversion extranjera, que seria administrado por
el Estado, que lirnitaba el giro anual de utilidades al 12,5% sobre el
capital invertido, sujeto a impuestos, y el retiro de capital a partir
del quinto aiio de radicacion. La normativa tambien prohibio la
venta de empresas de capital nacional y la inversion extranjera en
sectores estrategicos o que se consideran sensibles desde el punto
322
de vista de los intereses nacionales, como las telecomunicaciones,
la seguridad nacional, el agrario, la industria pesquera y la comer-
ciahzaci6n, entre otros.
En conj unto, a partir de 1970, la politica industrial y de inversio-
nes extranjeras giro hacia enfoques de fuerte intervencion estatal y
contenido nacionalista, como respuesta ante el proceso de desnacio-
nalizacion que habia padecido el sector manufacturero desde 1958.
Esta orientacion favorabl;;,al capital nacional se combino de manera
progresiva con nuevas preocupaciones relacionadas con el problema
de la creciente dependencia tecnologica de! sector y la mejora de
la competitividad. En efecto, incluso el programa peronista de 1973
propicio el aliento de las exportaciones y la lirnitacion de nuevos
proyectos industriales que ampliaran la demanda de importaciones,
en un intento por contribuir a mejorar el balance sectorial y el
equilibria de la balanza de pagos.
Claro que este enfoque--como se observa en el cuadro 1 (vease
pagina 308)- redujo sustancialmente la inversion extranjera en la
industria, la que tambien se vio lirnitada por los efectos de la primera
crisis de! petroleo de 1973 y la inestabilidad macroeconornica local
a partir de! segundo semestre de 197 4.
~Como foe la evolucion del sector industrial durante esta etapa?
En un contexto internacional muy favorable -los afios dorados
de! capitalismo-, caracterizado por el incremento de! comercio
mundial y de los flujos de inversion extranjera directa de las grandes
multinacionales y por la constante innovacion tecnologica, la econo-
rnia argentina mejoro su desempefio, gracias a la atenuacion de los
ciclos de Stop and go producidos por el aumento de la produccion
primaria exportable y al vigoroso desarrollo industrial.
A pesar de las oscilaciones de la macroeconornia y de las politi-
cas sectoriales, la industria conocio, entre 1964 y 1974, un periodo
inedito de continuo crecirniento, cuando el volumen de la produc-
cion se incremento a una tasa de! 7, 9% anual, el empleo al 2% y la
323
productividad al 5,9%. Es clam que este mejor desempeii.o de] sector Cuadro 3

manufacturero y el avance en la integraci6n vertical se debieron a

PARTICIPACION_DE LAS RAMAS INDUSTRIALES EN El VALOR AGREGADO Y El PERSONAL
la maduraci6n de las inversiones extranjeras radicadas durante el OCUPADO SEGUN LOS CENSOS DE 1954, 1964 Y 1974. En porcentajes

gobierno de Frondizi, a las que se sum6 el impacto de los proyectos 1954 1964 1974
estatales de infraestructura. El ciclo cuhninaria con el efecto de la Valor Valor Valor
crisis del petr6leo de 1973 y, en el orden de las politicas econ6rnicas Ramas agregado Ocupaci6n agregado Ocupaci6n agregado Ocupaci6n

domesticas, la aplicaci6n del "Rodrigazo" de 1975. Alimentos,

bebidas y 23,2 19,2 23,7 20.6 21,9 21,1
tabaco
-, '

Textiles y
19,2 17,9 13.5 16,4 12.1 15,1
confecci6n
La maduraci6n del sector industrial
Muebles
4,8 9,4 2,5 5,7 2,6 6,1
y madera
La implementaci6n de las politicas econ6rnicas e industriales a partir Cuero 3,1 3,8 0,8 0,9 1,0 1,4
de 1958 transform6 decisivamente la !SI. Ya hemos seii.alado que el Papel y cart6n 1,8 1,5 2,4 1,7 2,6 1.9
periodo comprendido entre 1958 y 197 4 no fue homogeneo desde
lmprenta y
3,2 2.9 2,6 3,2 2.2 2,7
el punto de vista del crecirniento sectorial. Entre 1958 y 1963, la publicaciones

aplicaci6n de sucesivos planes de estabilizaci6n tuvo un impacto Productos

7,7 4,5 9,5 5,3 10,4 7.9
quimicos
muy negativo en terrninos de distribuci6n del ingreso, reduciendo la
Derivados de
participaci6n de los salarios de un 43,2% de! total nacional en 1958 4.0 0,6 3,0 0,9 6,9 0.9
petr6leo
a un 38,5% hacia 1963. Ello supuso una importante contracci6n de Caucho 1,4 1,2 2.2 1,3 1.9 1,4
la demanda domestica y, al rnismo tiempo, su concentraci6n sobre Minerales no
4,6 6,5 4.5 5,9 4,4 6.5
bienes de consumo durables. El desempeii.o del sector manufacturero metillicos

tarnbien se vio afectado por el desequilibrio de la balanza de pagos. Metales 9,6 11,3 11,2 11,3 14,1 13,2

Por lo tanto, durante esos aii.os, la tasa de crecirniento industrial Vehiculos y

maquinarias 10.5 14,5 18.5 20,7 15,7 15.7
se desaceler6. En cambio, entre 1964 y 1974, el incremento de la
Maquinarias
producci6n agraria y de los precios internacionales, la maduraci6n y aparatos 4,5 3,5 3,7 3,6 4,1 4,1
electricos
de las inversiones realizadas en el sector secundario y la aplicaci6n
Varies 2,4 4,3 2.1 2,5 1,2 2,0
de politicas econ6micas mas expansivas inauguraron una decada de
Total 100 100 100 100 100 100
desarrollo industrial a un ritmo de casi el 8% anual, acompaiiado
por un importante aumento de la productividad y en menor medida Fuente: Elaboraci6n propia basacla en Censo· Industrial de 1954, 1964 y 1974.

de! empleo (solo el 2% anual, lo que sin embargo superaba la tasa de

crecirniento demografico). Como se observa en el cuadro 3, el auge de la !SI estuvo acom-
paii.ado de importantes transformaciones en la estructura industrial.

324 325
Continuando una tendencia iniciada en la posguerra, declino la par- Cuadro 4

ticipacion de las rarnas tradicionales, corno la de alirnentos, bebidas y PERSONAL TOTAL OCUPADO Y TRABAJADORES REMUNERADOS EN LA INDUSTRIA,
tabaco; textil y confeccion; rnuebles y rnaderas, y cuero. En carnbio, 1946-1974

se produjo un avance notable de las industrias rnetalmecanicas, qui- Propietarios Personal Personal
y famHiares remunerado total
micas y petroquirnica, sectores que lideraban a escala internacional
1946 163.659 974.121 1.137.780
el patron de crecirniento industrial. La participacion de las metalme-
canicas (metales, vehiculos y maquinarias y maquinarias electricas) 1954 233.187 1.097.133 1.330.320

en el valor agregado de la produccion paso de representar el 24,6% 1964 224.314 1.033.959 1.258.273
"
en 1954, al 33,4% en 1964 y el 33,9% en 1974, en tanto que la in- 1974 231.835 1.273.321 1.50S.156

dustria quirnica, petroquimica y caucho ascendio de un 13, 1% en
1954, un 14,7% en 1964 y 19,2% diez afios mas tarde. En conjunto,
para 1974, las ramas metalmecanicas y petroquimicas aportaban mas
del 50% de! valor agregado por el sector.
Ya en 1964 se percibio el impacto de los carnbios estructurales,
en tanto el complejo autornotriz y la siderurgia se ubicaban entre las
principales industrias por su valor agregado, dejando atras la etapa
marcada por el predominio de los frigorificos, la industria textil
y la metalica liviana. Diez afios mas tarde, esta nueva posicion se
encontraba consolidada, dando un nuevo rostro al sector industrial
argentino.
El avance de estas ramas fue acompafiado de cambios importan-
tes en el tamafio de las empresas y el personal total empleado en el
sector. En relacion con el primer punto, se destaco un fuerte proceso
de concentracion en detrimento de las pequefias fabricas. El tarnafio
medio de las plantas, medido por el numero de empleados, tambien
crecio, en especial entre 1964 y 1974, ascendiendo de 9,2 personas
por planta a 11, 9. Este crecirniento fue particularmente importante
en la rama metalmecanica donde subio un 45% (de 11 a 16 personas)
en ese mismo periodo. Por su parte, la rama quirnica y petroquimica
crecio algo menos, pero continuo liderando el sector en su conjunto,
con 22,8 empleados por planta.
Fuente: Javier Lindenboim, "Notas acerca de la evoluci6n industrial argentina sob re la base de datos compatibles",
Desarrollo Econ6mico, vol 24, n° 94,julio-septif?mbre de 1984, pp, 309-317.
En cuanto al empleo total del sector, ya hemos mencionado que
los procesos de reestructuracion industrial y renovaci6n tecnologica
entre 1958 y 1961 implicaron una perdida irnportante, particular-
mente intensa en la industria textil y de la confeccion, asi como
en otras actividades de tecnologia sencilla. Como se observa en el
cuadro 4, que presenta cifras censales ajustadas, el personal total y
el asalariado declinaron alrededor de! 5% entre 1954 y 1964. La
fuerte expansion de la decada 1964-197 4 volvio a colocar al sector
industrial como fuente creadora de empleo, superando el ritmo de
creaci6n de empleo industrial de! peronismo y, por lo tanto, con-
virtiendose en el periodo de mayor incremento desde la segunda
posguerra.
La expansion industrial de! periodo terrnin6 por consolidar otra
caracteristica hist6rica de! sector, como fue la concentracion re-
gional en el litoral; en estos afios, el peso de! Gran Buenos Aires
se acentuo, de forrna tal que paso de! 25, 9% de! valor agregado en
1954 a un 35% veinte anos mas tarde. Y si bien la participaci6n de
la Capital Federal declin6, el distrito industrial conforrnado por la
ciudad y las cercanias continua representando mas de la mitad de!
total del valor agregado. Tambien se consolid6 la franja industrial

326 327
del Parana, qne iba desde Rosario hasta Buenos Aires y La Plata.
Alli estaban instaladas grandes y modernas plantas que constituian
el sector mas importante de la industria argentina. Fuera de Buenos
Aires, solo las provincias de Cordoba y Santa Fe lograron incremen-
tar su peso coma localizacion de la industria, aunque bastante mas
atras. A pesar de las politicas de promoci6n regional, otros factores
alentaban la concentraci6n en los distritos surgidos a principios del
siglo XX.
Las industrias impulsoras
La industria automotriz lidero el crecimiento de! sector durante el
periodo de auge de la ISL La implantacion del complejo automo-
tor, que incluia a las grandes empresas terminales, la productoras de
autopartes y de bienes vinculados con la fabricaci6n de automo-
viles, camiones y tractores, tuvo un momenta fundacional con la
implementacion, en marzo de 1959, del Regimen de Promocion
de la Industria Automotriz. Este sistema implico un cambio de la
politica iniciada por el peronismo, centrada en la instalaci6n de im
numero reducido de empresas. Claro que esta modificacion no fue
ajena a las presiones de las fumas extranjeras interesadas en ingre-
sar en el mercado local. La nueva politica alentaba la radicacion de
empresas que se propusieran fabricar automoviles y utilitarios en el
pais, mediante planes de integracion local de la produccion que en
el termino de cinco anos alcanzaran el 90% de! valor del vehiculo
producido localmente. Las que se radicaran y presentaran planes
de produccion se verian beneficiadas por el cierre del mercado
interno para unidades terminadas, el establecimiento de recargos a
la importacion del orden de 200% y la concesion de permisos de
importacion para la introduccion de partes durante el periodo
de instalacion de la industria.
328
La politica sectorial era sumamente permisiva, ya que se entendia
que el Estado no debia seleccionar el numero de empresas sino sola-
mente autorizar su radicaci6n, siempre y cuando se acogieran a sus
planes. El presupuesto era que de esta forma se evitaba la creaci6n
de oligopolios -como los que habia alentado la politica perouis-
ta-y que las empresas podrian competir libremente en el mercado.
Una panacea que combinaba de manera inaudita la intervencion del
Estado con el respeto a lt,, lib re empresa. Adem:\s de no establecer
un limite para el numerci de fabricantes, el regimen automotriz
tampoco instaur6 requisitos minimos en cuanto a las inversiones
exigidas a las firmas, el empleo de la tecnologia y el uso de licencias
de las multinacionales.
La fuerte demanda contenida durante decadas se convirtio en
un estimulo importante para aquellas que se radicaron en el pais. La
pasividad de la politica oficial quedo manifiesta en la autorizacion de
radicaci6n de 23 terminales para un mercado cuya demanda annal se
estimaba en solo 165.000 unidades. Esta decision y la autorizacion
para que cada terminal fabricara diversos tipos de automoviles y ca-
miones implicaron renunciar al aprovechamiento de las econornias
de escala y especializacion que caracterizaban a la industria a nivel
internacional. En realidad, el regimen pareda creado para que las
empresas aprovecharan la demanda contenida durante las decadas
previas mediante el armada de automoviles sabre la base de compo-
nentes importados. La Secretaria de lndustria incluso aprobo planes
de produccion de poco menos de 1.000 unidades. Cabia esperar
que muy pocas empresas iniciaran la produccion de automoviles.
De hecho, las inconsistencias de la politica sectorial hicieron que
Ford, General Motors y Chrysler -las tres grandes norteamerica-
nas- decidieran en principio fabricar camiones -que tenian escalas
optimas de produccion menores- y no se volcaran a la fabricacion
de automoviles sino en 1961. Por supuesto, los errores de diseno de
la politica tuvieron sus costos en terminos de las erogaciones del
J29
Estado en concepto de impuestos no cobrados y de reintegros. Otras
repercusiones de estas politicas fueron mas estructurales y sellaron a
fuego una etapa de la industria automotriz en la Argentina. Cuan-
do se sanciono el decreto de 1959, ya fabricaban en el pais IKA,
Mercedes-Benz y Dinfia, en tanto que estaban en marcha los planes
de raclicacion de FIAT y SIAM Di Tella, con la licencia de la British
Motors Co. Con la politica frondicista se instalaron varias empre-
sas extranjeras y algunas firmas nacionales que tenian acuerdos
diversos con las extranjeras para el uso de licencias, como el caso
de Industria Automotriz de Santa Fe (IASF), fabricante del Auto
Union y la (:mica que se afinco fuera de la provincia de Buenos
Aires, y de Industriales Argentinos Fabricantes de Automotores
(IAFA), que contaba con licencias de Peugeot.
En su mayoria, las veintitres empresas autorizadas no hicieron
mas que las inversiones minimas necesarias para instalar plantas de
ensamble y aprovechar la demanda contenida. En los afios iniciales,
las utilidades sobre el patrimonio fueron muy altas, pero a partir
de 1963 descendieron a niveles notoriamente mas bajos, como
los precios relativos de los automoviles. Para 1963, seis empresas
se habian retirado de! mercado, y la produccion declino un 23%
con respecto a 1961. En 1967, solo estaban activas ocho plantas
terminales, y el sector afrontaba una aguda recesion. Las principales
vict1mas de la crisis fueron aquellas donde participaban capita-
les nacionales, dado que para ellas resultaba muy costoso realizar
nuevas inversiones en matriceria y licencias para ofrecer nuevos
modelos en el mercado.
A finales de la decada de 1960 se inicio otra etapa de expan-
sion de la produccion de automoviles y camiones, que ascendio
de 218.000 unidades en 1969 a 322:000 en 1974, un record que
no seria superado por el sector hasta la decada de 1990. La reac-
tivacion, impulsada por la demanda de automoviles de gama me-
diana, derrumbo los diagnosticos pesimistas sobre el agotamiento
JJO
del mercado interno. No obstante, el periodo 1971-1975 estuvo
marcado por agudos conilictos intrasectonales entre las grandes 'ter-
minales de capital extranjero y los fabricantes de autopartes, sector
donde la presencia de! capital nacional era todavia muy importante.
En efecto, en 1971, el gobierno impuso un regimen de Reconver-
sion Automotriz que establecio reglas en beneficio de la industria
de autopiezas de capital nacional. Se reforzaron los requerimien-
tos de integracion nacionaJ,, se creo un registro para los contratos
de licencias y patentes, se tondiciono la presentacion de nuevos
modelos, se propicio un mejor aprovechamiento de las economias
de escala y se establecieron reintegros para las exportaciones de
unidades armadas y autopartes.
Pero la industria enfrentaba problemas importantes. Para 1972,
cliez fabricas producian 278.000 automotores, incluyendo unos 112
modelos de automoviles, camiones y utilitarios. Si bien el alto nu-
mero de productores y el volumen reducido de la produccion eran
problemas comunes a la industria automotriz de la region, en la
Argentina parecian alcanzar un extrema. El volumen de produccion
de ese aiio era similar al de una sola terminal en Europa Occidental.
La trayectoria de IKA permite comprender como los cambios
de las politicas sectoriales y la inestabilidad macroeconomica ex-
plican las dificultades que afrontaba el sector y las oportunidades
perdidas que terminarian por dejar a esta industria en manos de!
capital extranjero. Fundada en 1955, IKA fue una empresa lider
hasta mecliados de los afios sesenta. Aunque su direccion estaba en
manos de Kaiser Motors, la participacion de capitales locales y del
Estado -a traves de Dinfia- fue muy importante. De acuerdo con
su convenio original, IKA debio iniciar un plan de produccion de
40. 000 unidades anuales que incluia un programa muy riguroso
de integraoon local de la produccion. Ya en abril de 1956, la planta
lanzo al mercado el Jeep, con un motor enteramente fabricado en
el pais y el primero en ser producido en America Latina. En los dos
JJI
afios siguientes, la empresa comenzaria a producir la Estanciera y el
Kaiser Carabela, el primer autom6vil de pasajeros fabricado en la
region. Estos exitos demandaron un gran esfuerzo tecnologico, pro-
ductivo y financiero. La debilidad del tejido industrial local y la falta
de calidad en las autopartes que el sector podia brindar obligaron a
IKA a invertir en la produccion de! motor, engranajes, transmisio-
nes, cajas de cambio en 1957 yen una planta de forja en 1959. No
obstante ello, para 1958, la red de autopartistas que trabajaba para
IKA incluia unas 2.000 empresas, algunas de las cuales formarian la
camara industrial sectorial, Cifara.
La politica frondicista implico un drastico cambio en las reglas
de juego, no solamente porque permitio la radicacion de un gran
numero de competidores, sino tambien porque, si bien los planes
de integracion quinquenal de la produccion eran muy similares al
impuesto por el peronismo, el decreto sectorial permitia eludir las
restricciones a la irnportacion de los componentes. En los hechos,
casi todas las empresas radicadas despues de 1959 incumplieron sus
planes de produccion e integracion local, demandando una gran
cantidad de divisas. La politica oficial penalizaba asi los esfuerzos que
una empresa coma !KA habia realizado en los aiios anteriores y pre-
miaba un negocio de ensamble de automoviles que en la mayoria de
los casos tenia un claro signo especulativo antes que productivo. La
renovada competencia impulso a IKA a lanzar nuevos modelos, des-
tinados a los diversos segmentos de! mercado. Como la produccion
de un modelo de diseiio totalmente nuevo requeria de tiempo y de
una gran inversion -Kaiser no fabricaba automotores en las Estados
Unidos-, la empresa se decidio por una estrategia similar a la de sus
competidoras y acudio a las transnacionales. De esta forma, en 1960
lanzo el Gordini y dos aiios mas tarde el Rambler. Esto implico el
ingreso de Renault y American Motors en la Argentina, que vendie-
ron sus licencias a IKA a cambio de una participaci6n minoritaria. A
pesar de la renovada competencia y de las fluctuaciones economicas,
332
IKA continu6 coma el principal fabricante de la Argentina, con el
30% de la producci6n, hasta mediados de los aiios sesenta. Ademas,
a traves de las empresas que formaban su grupo (Transax, Perdriel,
Metalurgica Tandi! y la planta automotriz de SIAM) suministraba
transmisiones, productos de fundiciones y diversas autopartes a Ford,
FIAT, General Motors y otras. Finalmente, IKA logr6 lanzar el Tori-
no (1966), un automovil cuyo diseiio y fabricaci6n eran totalmente
locales.
if
A pesar de este dinarnismo, logrado por una empresa que integra-
ba capitales nacionales e incluso un porcentaje de propiedad estatal,
las politicas sectoriales y sus efectos agotaron el proyecto. La ne-
cesidad de lanzar sucesivamente nuevos modelos implic6 un gran
esfuerzo financiero y tecnico para la firma, que habia dado lugar a la
integraci6n de las transnacionales a !KA. Las dificultades financieras
se acentuaron con la compra de SIAM Automotores, pero fue la
decision de Kaiser Motors, de liquidar sus intereses en la Argentina
y Brasil, lo que condujo a la transferencia final a Renault, que ad-
quiri6 la empresa en 1967. A diferencia de lo que habia sucedido
en el Sudeste Asiatico, donde el Estado estimul6 los acuerdos entre
el capital nacional y las transnacionales, el sendero argentino refor-
z6 el control extranjero de la industria.
En conjunto puede afirmarse que el desarrollo de la industria
automotriz en la Argentina puso de relieve la escasa capacidad de!
Estado y de su burocracia para diseiiar y aplicar una politica indus-
trial consistente que alentara el crecimiento sectorial, potenciando
los recursos locales y promoviendo una integraci6n alga mas vir-
tuosa de! capital extranjero.
Errores de diseiio e inconsistencia de las politicas oficiales tam-
bien estuvieron presentes en la industria de! tractor, un sector vin-
culado con el automotriz. En este caso, la revision de las politicas
se habia iniciado con Aramburu, cuando se autoriz6 un nuevo
regimen sectorial que permiti6 el ingreso de John Deere y de
333
Rycsa. Para 1965, la Argentina poseia cinco ernpresas que fabri-
caban 13. 500 unidades distribmdas eu quince modelos distintos.
Dorninada por ernpresas extranjeras, la industria deb10 enfrentar
en el corto plazo dificultades provenientes de la dernanda. Solo
la asistencia de creditos del Banco de la Nacion, financiado por
el BID, perrnitio la absorcion de la produccion. Inicialrnente, los
tractores produc1dos en el pais no tenian diferencias tecnologicas
notables con respecto a los de las naciones industnalizadas, pero
la reducida demanda local y el nurnero de productores autoriza-
dos irnpidieron que las empresas aprovecharan las econornias de
escala y especializacion. Un numero elevado de empresas para un
mercado que absorbia unas 20.000 unidades -lo queen Europa
Occidental fabricaba una sola planta- condiciono al sector. El
alto costo de las matrices Jes hizo 1mposible renovar su linea de
produccion y, por lo tanto, la brecha tecnologica se amplio. Para
finales de la decada de 1960 quedaban cuatro empresas (FIAT,
Deutz, Massey y John Deere), que fabricaban casi los nusmos mo-
delos que una decada atr:is. El escaso dinarnismo tecnologico del
sector y sus altos costos se trasladaban al sector primario, que era
el mercado para estos productos.
El desarrollo de! complejo automotor y del tractor tuvo diversos
y posit1vos impactos en el tejido industrial local. Estas industrias
estimaron los eslabonarnientos anteriores al demandar combusti-
bles, autopartes, acero, maqumarias y neumaticos. La radicacion de
grandes multinacionales implico un salto importante en lo referido
a la calificanon de la mano de obra, la introduccion de normas
rigurosas de calidad, el empleo de tecnologias mas sofisticadas y la
incorporacion de practicas gerenciales, adrninistrativas y financieras
complejas. Inicialmente, las corporaciones extranjeras asurnieron va-
rias de estas tareas, pero muy pronto se robustecio un nutrido sector
de firmas proveedoras de capital nac10nal, que formaron una nueva
capa empresarial, dinamica y moderna.
334
La siderurgia logro tambien notables avances en esta etapa, aun-
que estos no perrnitieron la sustitucion completa de importaciones.
La trayectoria de! sector es un buen ejemplo de la falta de acuer-
dos basicos y de una estrategia industrial estable para promover su
integracion vertical. La disputa entre quienes buscaban promover
la siderurgia concediendo un amplio campo a la empresa priva-
da -incluso con participaci6n del capital extranjero- y los que
promovian la continuida~ del Plan Siderurgico bajo la direccion
estatal no logro resolverse, con lo cual varios proyectos quedaron
paralizados, y el Estado no pudo tampoco alcanzar la meta de la
sustitucion completa. El recorrido del sector es tambien un ejemplo
de la compleja trama de irnplementacion de las politicas industriales
que tenia como actores principales, ademas de la empresa privada,
a los funcionarios de la Secretaria de Industria y los ingenieros de
Fabncaciones Militares.
El gobiemo de Frondizi concedio prioridad a la "batalla de! ace-
ro", como se denomino la propuesta de lograr su autoabastecimiento,
pero reformo el Plan Siderurgico, alentando la iniciativa privada. Fue
precisamente en 1960 cuando el primer alto homo de SOMISA fue
puesto en marcha. Para 1965 producia 750.000 toneladas de acero,
aunque ya se observaba un retraso de 350.000 toneladas segun su
propio plan de produccion. Un proyecto de construcci6n de] segun-
do alto homo, que ampliaba la capacidad a 2 millones de toneladas
e implicaba una inversion de mas de 350 millones de dolares, sufri6
retrasos y contratiempos tecnologicos que demoraron el incremento
de la produccion hasta la segunda mitad de los aiios setenta.
Mientras tanto, las grandes larninadoras privadas presentaron
varios proyectos tendientes a integrarse verticalmente. Acindar, la
mayor productora de acero, logro la aprobacion de su proyecto de
integrar la planta de Villa Constitucion en 1961, pero demoras de di-
verso tipo y cambios en la politica sectorial lo retardaron hasta 1967,
cuando fue nuevamente autorizado. Un aiio mas tarde, el gobierno
335
de Ongania consider6 inaceptable el programa financiero de Acindar
que incluia la participaci6n de la United Steel Co., y por lo tanto
el ingreso de una de las siderurgicas mas importantes del mundo
en la empresa argentina. Por su parte, D:ilmine Siderca proyect6 la
creaci6n de una planta integrada en Ensenada, que bautiz6 Propul-
sora Siderurgica. El programa fue autorizado en 1967 e implicaba
un plan que culminarfa en 1974 con Ia aceria. Pero nuevamente se
desataron controversias sobre el aporte de! Estado al proyecto y la
participaci6n de! Grupo Finsider italiano, con lo cual Propulsora
no pudo integrarse verticalmente. A pesar de estas marchas y con-
tramarchas, la producci6n de acero y laminados creci6 de forma
tal que para 197 4, momenta en que se puso en funcionam.iento el
segundo alto homo de SOMISA, el acero cubri6 poco mas de! 50%
en tanto que pr:icticamente se abastecia la totalidad de la demanda
domestica de laminados.
La petroquim.ica se ubic6 junto con la automotriz y la siderur-
gia entre las impulsoras del crecim.iento de la producci6n y de la
productividad. Su trayectoria ejemplifica bien las diversas etapas de!
desarrollo industrial de posguerra. El impulso inicial ptovino del Es-
tado, una pequefia destileria en San Lorenzo inaugurada por YPF en
1944 y una planta productora de tolueno en Campana, instalada por
la empresa petrolera estatal y Fabricaciones Militares al aiio siguiente
y ampliada en 1952. Durante los afios cincuenta se sumaron nuevas
inversiones pero de empresas privadas nacionales, como la Compaiiia
Quim.ica, Atanor y Electroclor.
Cuando Frondizi inici6 la "batalla del petr6leo", con la sanci6n
de la ley 14.773 de 1958 que estab]eci6 la propiedad estatal de los
yacim.ientos, comenz6 una nueva etapa marcada por el avance de
las empresas transnacionales. Durante su gobierno se aprobaron
varios proyectos y se sancion6 un regimen especial por decreto
5.038/61, que estableci6 diversos beneficios arancelarios, imposi-
tivos y privilegios en el sum.inistro de materias primas. Empresas
336
de capital extranjero como Petroquim.icaArgentina S.A.,Duperial,
Ducilo, IPAKO y Cabot lideraron el crecimiento sectorial. En algu-
nos de los casos, esos capitales se combinaron con los locales, como
los provenientes de! Grupo Garavaglia y Zorraquin, Grupo Perez
Companc y Celulosa Argentina. La industria se caracterizaba por
estar integrada de plantas que, tanto por su escala pequefia como
por la tecnologia empleada, elaboraban algunos productos petro-
quim.icos a altos costos y o!ji-entados fundamentalmente al mercado
domestico. Hacia finales de'la decada, el consumo annal era abaste-
cido mayoritariamente por las empresas locales, importandose un
25% de los productos finales.
Por fin, a finales de la decada de 1960 comenz6 una nueva etapa
cuando el Estado y las empresas publicas intensificaron su presencia
en el sector mediante la inversion en grandes polos petroquim.icos.
El impulso provino fundamentalmente de Fabricaciones Militares,
que sum6 la colaboraci6n de YPF y Gas de! Estado que producian
las materias primas basicas. La politica oficial reproducia en alguna
medida la idea original de] Plan Siderurgica, al establecer grandes
plantas productoras de insumos basicos de propiedad o participaci6n
estatal y perm.itir la instalaci6n de empresas productoras de bienes
finales de capital privado. Los dos proyectos fundamentales fueron
Petroquim.ica General Mosconi y Petroquimica Bahia Blanca. La
primera empresa fue fundada en 1970 bajo el control de YPF y Fa-
bricaciones Militares e inaugurada cuatro aiios mas tarde. La planta
se localiz6 en Ensenada para integrarse con la refineria de YPF, con
el prop6sito de alcanzar una producci6n a costos internacionales. Se
plane6 tambien la instalaci6n de plantas privadas satelites consum.ido-
ras de la producci6n de aromaticos. La segunda, creada en 1971, fue
pensada como una sociedad mixta entre el capital estatal -con un
51 % aportado por YPF y Gas del Estado-y el de empresas privadas
nacionales y extranjeras. La planta emplearia insumos b:isicos de Gas
de! Estado, la empresa electrica de la provincia y Obras Sanitarias.
337
A diferencia de General Mosconi, la Petroquimica Bahia Blanca se
completo en 1977, pero otras demoras postergaron su puesta en
marcha hasta 1981, ya en contexto econornico muy diferente. Por
ultimo, un tercer proyecto, constituido en 1973, fue Petroquimica
Rio Tercero S.A., formada con el apo rte mayoritario de Atanor y la
participacion de YPF y Gas de! Estado.
La dimension de las plantas productoras de insumos basicos im-
plico inversiones rnillonarias en dolares y, desde su iuicio, inclu-
yo como objetivo la exportacion de esos productos, dado que la
demanda interna no permitia absorber la oferta. Paradojicamente,
estos grandes proyectos industriales, impulsados pot el Estado en la
etapa final de la ISI, terminarian de madurar luego de la crisis de ese
modelo de industrializacion, en el marco de una economia comple-
tamente diferente de la proyectada en los aiios sesenta.
Un analisis de las transformaciones de! sector manufacturero en
este periodo no estaria completo si no incluyeramos una referencia
a otras industrias, relativamente pequeiias, cuyo desenvolvimien-
to revelo el desarrollo de capacidades gerenciales y tecnol6gicas
locales y una creciente madurez industrial. Dos casos en la rama
electronica permiten ejemplificar procesos virtuosos que quedarian
truncos en la siguiente etapa. El desarrollo de la industria de audio
y television mostro un importante dinamismo, en gran medida,
gracias al proteccionismo que reservaba el mercado domestico a
las empresas locales, pero tambien por la notable mejora de la pro-
ductividad sectorial. Este crecimiento se dio particularmente en el
sector de bienes de consumo durables, como televisores, grabado-
res, tocadiscos y combinados. Un grupo reducido de empresas de
capital nacional foe capaz de importar, incorporar tempranamente
innovaciones que se producian en el mercado mundial y modificar
tecnologias de acuerdo con las especificidades del mercado interno.
Estas firmas invirtieron en investigacion y desarrollo, implementa-
ron diseiios e ingenierfa propios y promovieron el surgimiento de
338
una red de proveedores de componentes y partes, en un proceso de
retroalimentaci6n y mejora competitiva. Claro que, como pais de
industrializaci6n muy tardia, estos avances de la industria argentina
no involucraron innovaciones mayores, que eran introducidas en el
mercado munchal por los Estados Unidos y Jap6n. Si bien el desa-
rrollo de capacidades tecnologicas y la mejora en la competitividad
se limitaron a las fabricas de bienes de consumo -excluyendo en
cambio otros sectores co~o equipos industriales, medicos e in-
cluso telecomunicaciones, este ultimo dominado por las filiales de
Siemens y Standard Electric-, colocaron a la industria electr6nica
argentina como lider de America Latina hacia mediados de la de-
cada de 1970.
Otro caso de desarrollo mas incipiente dentro de esa rama, pero
no menos virtuoso, fue el de la fabricacion de calculadoras. La Fa-
brica Argentina de Telas Engomadas (FATE), una empresa fundada
en 1940 por capitales nacionales y que lograria introducirse en el
mercado de la fabricacion de neumaticos, inicio una nueva pro-
duccion mediante la creacion de la Division Electr6nica a finales
de la decada de 1960. Bajo el control del Grupo Madanes -que
se beneficio a pnncipios de los aiios setenta con la adjudicacion
de la planta de aluminio que daria origen a Aluar-- incorpor6
un numeroso plantel de ingenieros y tecnicos -muchos de los
cuales habian sido expulsados de la Universidad de Buenos Aires
luego de "La noche de los bastones largos" de 1966-, invirtio en
investigaci6n y desarrollo y comenzo la fabricacion de calculado-
ras de mano y de escritorio de gran exito comercial en America
Latina. Recogiendo la experiencia previa de construccion de una
computadora experimental en la Universidad de Buenos Aires y
exhibiendo una gran capacidad tecnol6gica, la Division Electr6ni-
ca de FATE se involucr6 tarnbien en un proyecto mas arnbicioso,
como fue la fabricaci6n de una computadora. Si bi.en la iniciativa
qued6 trunca, debido al cambio del contexto economico y politico
339
-incluyendo la persecuci6n contra el empresario Manuel Madanes
vinculado con Gelbard-, conform6 una experiencia notable que
revel6 la complejidad tecnologica y productiva de un sector de la
industria argentina.
Las ramas tradicionales
Mientras estas industrias impulsaron el crecimiento sectorial, otras
ramas manufactureras de antigua implantaci6n padecieron en esta
etapa crisis y transformaciones de importancia. Entre las mas tradi-
cionales, las industrias de alimentacion, bebidas y tabaco ejemplifican
muy bien los nuevos desafios y las trayectorias me nos "din:imicas".
De las economias regionales, el recorrido mas critico fue el de la
industria azucarera tucumana. El lento incremento de la demanda y
sabre todo el fuerte aumento de la produccion en la primera mitad
de los aiios sesenta originaron a una profunda crisis. La dictadura
de Ongania impuso una politica de "racionalizaci6n" sectorial que
implic6 el cierre de ocho ingenios tucumanos y la prohibici6n de
instalacion nuevas plantas. Esta medida tuvo graves consecuendas
sociales no solo entre los trabajadores de la industria sino tambien
entre los caiieros. A pesar de estar acompaiiada por programas eco-
nomicos de reconversion y diversificacion productiva, la provincia
se sumergio en una aguda crisis social. El numero de ingenios en
Tucuman quedo reducido a dieciseis plantas. La participacion de la
provincia en la producci6n de azucar cay6 del 62% en 1965 al 50% a
principios de los aiios setenta. Jujuy y Salta, solo con cinco ingenios,
incrementaron su participacion de! 34 al 42% en las mismas fechas.
La industria frigorifica tambien sufrio importantes transforma-
ciones. El aumento de las ventas destinadas al mercado interno, que
representaban en los aiios sesenta el 7 5% de! destino de las carnes, y
los cambios en la demanda internacional alentaron una reconversion
340
sectorial que fue liderada por pequefias y medianas empresas de capi-
tal nacional. El mercado exterior demand6 la exportaci6n de cortes
envasados al vacio y sometidos a un congelamiento intenso, todo
lo cual requerfa mas mano de obra pero, al mismo tiempo, podia
realizarse en instalaciones mas pequefias y menos costosas. Ademas,
la estrnctura de! mercado y los nuevos procesos productivos hicieron
mas conveniente la instalacion de plantas en las areas cercanas a la
produccion ganadera. To~ ello fue aprovechado por un emergente
sector empresario naciorial, cuya participacion en el negocio de
exportacion y en el mercado interno se hizo predominante. En
contraste, las grandes plantas instaladas en torno de Buenos Aires,
Avellaneda y Rosario iniciaron una etapa de crisis y cierre de sus
antiguas y obsoletas instalaciones. El caso mas resonante fue el de
Swift, entonces controlada por el Grupo Deltec, que implemento
una estrategia de vaciarniento, contrayendo deudas con privados y
con el Estado, hasta conducir a la empresa a la quiebra. La partici-
pacion de los grandes frigorificos en el total de la came faenada
descendio de un 50% en 1950 a solo un 20% veinte afios despues,
en tanto que los pequeiios y medianos aumentaron su participacion
hasta el 50% a principios de los ai'ios cincnenta.
Los cambios en las pautas de consumo, la introducci6n de nue-
vos productos y la recuperacion de! poder de compra de! mercado
interno, en la segunda mi tad de la decada de 1960, alentaron la
expansion de la produccion de gaseosas, conservas de carnes y fru-
tas, aderezos, lacteos, productos dieteticos y cerveza. Incluso, una
industria tradicional como la productora de vinos conocio un ciclo
de expansion de la produccion y el consumo. Todo ello explica
que la rama de alimentos y bebidas apenas perdiera su peso en la
estrnctnra industrial.
La industria tabacalera tambien se transformo. El sector se con-
centro en un numero reducido de firmas que a finales del perio-
do producian el 95% de los cigarrillos. Las empresas renovaron sus
341
tecnologias de producci6n, incrementando la productividad de la
mano de obra y expulsando casi la rnitad de los planteles entre 1954
y 1970. Estos cambios fueron liderados par grandes tabacaleras nor-
teamericanas y alemanas que adquirieron las empresas argentinas,
protagonizando ta! vez el mas recordado proceso de desnacionali-
zaci6n durante el gobierno de Ongania.
Un caso diferente, que combin6 reconversion productiva y per-
dida del aporte en el sector manufacturero, fue el de la rama textil.
Esta industria habia conocido su auge en la etapa previa, cuando la
redistribuci6n progresiva del ingreso habia ampliado el mercado e
impulsado un nuevo ciclo expansive. A principios de la decada de
1950 habia sustituido casi completamente las importaciones, par lo
que su ritmo de crecimiento se desaceler6. A partir de 1958, su de-
sempeno estuvo rnarcado por un lento crecimiento, la reorganizaci6n
de un vasto sector de empresas que se renovaron tecnol6gicamente,
expulsando mano de obra, y la crisis de otro sector conformado por
las firmas de mas antigua implantaci6n, principalrnente de la rama
lanera. Algunas firmas alentaron la busqueda de mercados externos,
pero las costos mas altos y otros problemas irnpidieron mejorar la
capacidad competitiva de] sector. La industria algodonera continuo
liderando la rama, pero los cambios en la moda y la introducci6n
de nuevas fibras sinteticas, coma el nylon y el poliester, impulsaron
el crecimiento. En carnbio, la subrama lanera se sumergi6 en una
profunda crisis, y las empresas mas antiguas, coma Campomar Y
La Emilia, no lograron revertir su perdida de dinamismo y el dete-
rioro de su capacidad financiera. En conjunto, la rama textil creci6 a
un ritmo muy menor al de! sector manufacturero, un 3% anual entre
1950 y 1970. Al mismo tiempo, la introducci6n de nuevas tecnolo-
gias le permiti6 a la industria expulsar mano de obra e incrementar
la productividad. Como resultado de estas tendencias, la participa-
ci6n de la rama en el valor agregado de la industria -incluyendo
confecci6n- declin6 del 19 al 12% entre 1954 y 1974.
342
El impulso exportador
La maduraci6n de las capacidades tecnol6gicas y productivas del
sector industrial permiti6 que lentamente se iniciara una corriente
exportadora de manufacturas de origen tanto agropecuario coma
industrial. A diferencia de! auge exportador durante la Segunda
Guerra Mundial, el impulso imciado a mediados de los ail.as sesenta
no tuvo su principal causa F una coyuntura internacional favorable,
sino en la notable mejora de la capac1dad competit1va de un sector
de la industria argentina.
Las exportaciones de manufacturas de origen mdustrial pasaron
de representar el 3% del valor de! comercio exterior argentino en
1960 a un 13% en 1970 y totalizaron un record del 24% en 1974. Si
bien las ventas al extenor de productos primarios sin elaborar y la de
productos industriales de origen agropecuario (carnes y aceites) eran
fundarnentales para la econornia argentina, el inicio de una corriente
exportadora de manufacturas fue un proceso virtuoso que puso de
manifiesto la creciente complejidad del teJido industrial del pais.
En el cuadro 5 se observa la transformaci6n operada en el co-
mercio exterior argentino entre principios de los anos sesenta hasta
finales de la decada de 1980. La clasificaci6n empleada permite con-
siderar el contenido tecnol6gico de las productos industriales expor-
tados. En primer lugar se observa el importante papel de las ventas
externas de bienes primarios y, par lo tanto, el significativo poder de
presi6n de los actores involucrados en la producn6n y exportaci6n
de productos pampeanos. No obstante ello, es notable el lento cre-
cimiento del volumen fisico de las exportaciones que ascendi6 del
0, 9% en la decada de 1960 a un 2,5% en los setenta y declin6 a un
ritmo similar durante la "decada perdida" de las ochenta. En cam-
bio, las ventas de productos semimanufacturados -esencialmente,
productos primanos con algun grado de elaboraci6n- crecieron a
un ritmo mucho mayor, en especial en las anos setenta y ochenta.
343
Cuadro 5 productos industriales de mayor contenido tecnologico crecieron
COMPOSICION DEL COMERCIO EXTERIOR ARGENTINO Y TASAS DE CRECIMIENTO, a tasas muy menores con respecto a las naciones industrializadas.
1962-1988. El(PORTACIONES DE PRODUCTOS PRIMARIOS, SEMIMANUFACTURAS
Y MANUFACTURAS
En ese sentido, es muy significativo el corte marcado a partir de
finales de los afi.os setenta, cuando las ventas de manufacturas mas
Composici6n Tasas de crecimiento
en porcentaje del volumen fisico complejas declinaron un 1,5% annal. Como veremos en el siguien-
1962- 1970- 1980- 1962- te capitulo, el abandono de la industrializacion como sendero de
Rubros 1962 1970 1980 1988 1970 1980 1988 1988 desarrollo condujo a una clara reversion en el tamafi.o de! sector
1. Productos primarios 71,1 61,3 49,1 31,S 0,9 2,5 -2,7 0,4 manufacturero, los nivelesJ1e integracion sectorial, la densidad de!
2. Semimanufacturas 25,8 25,6 30,3 41,6 2,8 6,3 8,1 5,8 tejido industrial local y los avances en cuanto a las exportaciones
3. Manufacturas 3,1 13,3 20,5 26,8 21,9 8,6 2,7 10,6 de manufacturas.
Industrias
0,3 3,4 7,5 7,9 40,9 10,8 -1,5 15,1
Considerando el contemdo tecnologico de las ventas externas
tradicionales
para las decadas de 1960 y 1970, se destacaba, en orden descenden-
Industrias de 0,1 2,2 5,8 18,4 20,7
insumos bZ!sicos 2,6 9,7 45,0 te, el fuerte incremento de las ventas de manufacturas tradicionales,
Industrias nuevas de insumos basicos y de bienes industriales de alta tecnologia. A
de baja y media 2,3 4,9 8,0 6,9 12,6 8,4 -2,4 6,2
principios de la decada de 1960, las principales exportaciones eran
tecnologia
de productos medicinales y algunos extractos de glandulas anima-
Industrias nuevas -1,5
0,4 2,6 2,4 2,3 24,6 7,0 9,3
de alta tecnologia les, todos ellos de industrias tradicionales. Para 197 4, la industria
Total 100 100 100 100 2,9 4,6 2,5 3,4 argentina exportaba una canasta mas diversificada de manufacturas:
Fuente: CE PAL, Et comercio de manufacturas de America Latina. Evoluci6n y estructura, 1962-1989, metales -entre ellos, tubos sin costura-, automoviles, textiles, libros
Santiago de Chile, 1992.
y revistas, maquinaria no electrica, maquinaria de oficina, maqui-
naria electrica, maquinaria agricola como cosechadoras, maquinas
herramientas, equipos industriales y, mas atras, productos derivados
El comportamiento de las exportaciones de manufacturas se de petroleo. Como se observa, la mejora de su eficiencia y de sus
destaco por su dinamismo; las tasas de crecimiento de! volumen capacidades competitivas abarcaba ramas tradicionales como la gra-
fisico fueron muy altas en la decada de 1960, fundamentalmente fica, la textil y la de confeccion; industrias de insumos basicos, como
porque se partia de niveles previos muy bajos, pero se mantuvie- metales y productos petroquimicos, e industrias nuevas de contenido
ron en el 8,6% en los afi.os setenta. Recien se desaceleraron en la tecnologico medio, como el complejo automotor o la industria de
decada de 1980, aunque entonces superaron la tasa de crecimiento . .
maqumar1as y eqmpos.
de! conjunto de! comercio exportador argentino. Con todo, entre La corriente exportadora tuvo como destino principal los mer-
1962 y 1989, el crecimiento de las exportaciones de manufacturas cados latinoamericanos. En este sentido, la constitucion de la Aso-
argentinas fue similar al promedio de America Latina (10%). Cla- ciacion Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) fue clave. Si
ro que en la Argentina, como el resto de la region, las ventas de bien los ambiciosos objetivos de esta organizacion no se cumplieron

344 345
y derivaron finalmente en una reorganizacion que postergo la con-
formacion de un mercado comun y la firma de acuerdos de espe-
cializacion industrial, su surgimiento incremento el comercio de
manufacturas en la region. De hecho, la mitad de las ventas al exte-
rior de productos argentinos tenia ese destino.
Las exportaciones de manufacturas tambien fueron estimuladas
por el comercio entre las subsidiarias de las grandes transnacionales
que definieron sus propias politicas de especializacion de la pro-
duccion en cada mercado nacional. Finalmente, durante el tercer
gobierno peronista se firmaron varios convenios comerciales que
incluyeron la exportacion de autornoviles, tractores y rnaquinarias
de diverso tipo, de los cuales el mas recordado es el acuerdo con
Cuba.
El irnpulso exportador provino de un sector reducido de ern-
presas; a rnediados de los anos setenta, solo cien firrnas explicaban
el 65% de las exportaciones. Este grupo era liderado por las de
capital nacional, que constituian casi la mitad de! total de ernpre-
sas exportadoras, y eran seguidas de cerca por las transnacionales.
En carnbio, muy atras se ubicaban los grupos econornicos. En-
tre las ernpresas exportadoras se encontraban firmas corno FIAT
(autornoviles, carniones y tractores); Dalmine Siderca (tubos sin
costura); Roque Vasalli (cosechadoras); Wobron (engranajes); Oli-
vetti y FATE (calculadoras electricas, maquinas de escribir y de
contabilidad); Mercedes-Benz (camion es y omnibus); IKA, General
Motors y Ford (carniones y carnionetas);Acindar (laminados); IBM
(tabuladoras, clasificadoras, reproductoras); SIAM Di Tella (equipos
no electricos); Philips (afeitadoras); Standard Electric (centrales te-
lef6nicas); Squibb (antibioticos), entre otras.
t Que papel desernpeiiaron las politicas econornicas e industrial es
en este proceso? Desde cornienzos de la decada de 1950, los gobier-
nos habfan intentado alentar las exportaciones. Las prirneras rnedidas
fueron tomadas por el gobierno de Peron, que establecio tipos de
cambio diferenciales que irnplicaban una devaluaci6n encubierta
para diferentes rnanufacturas, corno textiles, calzado de cuero, libros,
heladeras, lavarropas, electrodornesticos y rnaquinaria industrial. En
1952, el gobierno creo una Cornision de Fornento de las Exporta-
ciones para alentar la diversificaci6n y se concedio la exencion de!
irnpuesto a las ventas. Finalrnente, entre 1953 y 1955 se firrnaron
varios convenios cornerciales con Chile, Paraguay, Bolivia y Ecuador,
que incluian la venta de manufacturas en el marco de! cornercio
r/
bilateral. Sin embargo, estos incentivos fueron insuficientes para es-
tirnular las exportaciones, en gran rnedida debido al atraso de! tipo
de cambio, la falta de apoyo crediticio, los altos costos de produccion
y las dificultades de las ernpresas para amoldarse a las condiciones de
la demanda externa.
Recien a cornienzos de los aiios sesenta, las politicas publicas
cornenzaron a brindar otros incentivos para la exportacion, corno
un regimen de drawback y reintegros en 1960 y un sisterna de fi-
nanciacion especifico en 1963 para estirnular al sector a vender al
exterior lo que no podia colocarse en el rnercado interno en crisis.
A finales de esa decada, la politica economica e industrial de Krie-
ger Vasena establecio la exenci6n de! impuesto a las ganancias y el
seguro de credito. A principios de la decada de 1970 se creo el sis-
terna de reernbolsos y, en 1973, el peronisrno volvi6 a incluir en los
convenios comerciales la exportacion de manufacturas. Todos estos
instrurnentos buscaron optimizar las condiciones para exportar y,
sobre todo, rnejorar indirectamente el tipo de cambio. Por lo tanto,
fueron rnuy importantes en periodos de retraso carnbiario, como,
por ejernplo, a partir de 1973.
Sin embargo, no puede atribuirse el auge exportador a la puesta
en rnarcha de estos incentivos. Los estudios sobre este desernpeno
de la industria argentina han relativizado el peso de estas politi-
cas de fornento. En efecto, una explicacion integral de la expansion
exportadora debe reconocer que el impulso provino de diferentes
347
fuentes, entre las cuales se destacaron las de origen empresario: la
notable mejora de la productividad, la disponibilidad de mano de
obra calificada y relativamente mas barata, la maduraci6n de los
procesos de adaptaci6n y "aprendizaje tecnol6gico" que permitie-
ron la mejora de los diseiios tecnol6gicos introducidos en la decada
previa, el aprovechamiento de las economias de escala y especia-
lizaci6n y, por lo tanto, la necesidad de exportar. Por supuesto, las
politicas estatales desempeiiaron su rol, pero debe recordarse su
marcada inestabilidad, lo que lleva a relativizar su contribuci6n en
este piano.
El crecimiento de las exportaciones industriales no fue suficiente-
mente importante para transformar las condiciones en que operaba
el sector manufacturero. El balance sectorial se mantuvo negative y,
por su valor, el flujo de exportaciones era muy pequeiio en relaci6n
con el tamaiio de! sector industrial y de la economia en su conjunto.
Con todo, el proceso daba cuenta de una transformaci6n progresiva
de la industria y, contrariamente a las posturas que sostenian la teoda
de las ventajas comparativas, mostraba c6mo la Argentina podia im-
pulsar la venta de productos industriales que, solo una decada atras,
se consideraban poco ventajosos para su desarrollo local. El auge
exportador iniciado a finales de la decada de 1960 coincidi6 tambien
con el surgimiento de controversias en torno del perfil industrial
argentino y su future. Precisamente, estas nuevas discusiones se pro-
dujeron en un contexto que mostraba ya que el "modelo puro" de
la ISI se estaba transformando. Claro que, como sucede a menudo,
la percepci6n que los actores econ6micos y sociales tuvieron de esas
transformaciones y de sus implicancias no fue de! todo comprendida
en su contexto.
Las entidades empresarias, el Estado y los sindicatos
La maduraci6n de! sector manufacturero entre las decadas de 1950
y 1970 se manifesto tambien en una creciente diferenciaci6n de los
intereses empresariales y el fortalecimiento de sus entidades repre-
sentativas. Los vinculos entre los sectores de! empresariado industrial
estuvieron signados por sus particularidades y la experiencia previa
durante el peronismo. En;uma, fragmentaci6n y politizaci6n fue-
ron las caracteristicas dominantes del campo empresario industrial.
Dos fueron los actores principales: la UIA, que habia recuperado su
personerfa juridica en 1956, y la CG!, entidad que agrupaba a la
pequeiia y mediana industria de capital nacional en el interior de
la CGE. Disuelta en 1955, la CGE fue rehabilitada por Frondizi en
un claro gesto destinado a sumar a los pequeiios y medianos empre-
sarios en su fallido "frente nacional".
Las relaciones entre ambas entidades estuvieron marcadas por
la competencia en torno de la representaci6n de los intereses in-
dustriales, que en varias ocasiones se expres6 en enfrentamientos
abiertos. La rehabilitaci6n de la CGE y la CGI en 1958 fue recha-
zada por la UIA y por la Acci6n Coordinadora de Instituciones
Empresarias Libres (ACIEL), una entidad abarcadora que la UIA
integraba junto con la Bolsa de Comercio, la Camara Argentina
de Comercio y la Sociedad Rural. Para la UIA, el resurgimien-
to de la CGE significaba el retorno a instituciones "totalitarias",
incompatibles con la democracia. En varias oportunidades, la UIA
dijo representar la enorme mayoria de los capitales invertidos en el
sector y un conjunto de empresas que explicaban el 95% de! empleo
industrial. Por su parte, la CGE se present6 como la expresi6n mas
amplia y federal de! empresariado nacional. El enfrentamiento entre
ellas fue muy duro liasta finales de la decada de 1960. Incluso, en
una coyuntura de crisis econ6mica y politica, como en 1962, una
Asamblea Empresarial que reuni6 a todas las entidades empresarias
349
y al entonces ministro de Economia, Alvaro AJsogaray, fracas6 por
el conllicto entre la UIA y la CG!.
Los vinculos entre ambas entidades y los gobiernos civiles y
militares que se sucedieron entre 1958 y 1976 se caracterizaron
pot el fortalecimiento de perspectivas criticas hacia las politicas
econ6micas e industriales implementadas. La aplicaci6n de severos
planes de estabilizaci6n, que implicaban devaluaciones monetarias,
recortes en el gasto publico y politicas crediticias restrictivas, fue
censurada por las dos entidades, pero esto no signific6 un acuerdo
ideol6gico entre ellas. En terminos generales, la U!A sostuvo un
ideario mas favorable a la economia de mercado, reclamando por
la contenci6n de! gas to publico, la reducci6n de la presi6n mone-
taria, la eliminaci6n de la intervenci6n estatal sabre los mercados
de bienes, contra la Ley de Asociaciones Profesionales de 1958 que
consolidaba un sindicato por rama de actividad y el recorte de la
legislaci6n laboral, a la que culpaba de los altos costos del sector.
Al mismo tiempo, la UIA solicitaba creditos compensatorios y
el mantenimiento de la protecci6n arancelaria. Asi, por ejemplo,
cuando el Plan Krieger Vasena incluy6 una reforma arancelaria,
la UIA sostuvo que el proteccionismo era una necesidad, dada la
pesada carga que implicaba el intervencionismo estatal, y no el re-
sultado de la limitada capacidad competitiva industrial. La postura
pro mercado de la UIA asumi6 formas mas definidas cuando la
entidad se sum6 junto con otras organizaciones del capital con-
centrado para crear la Fundaci6n de Investigaciones Econ6micas
Latinoamericanas (FIEL) en 1964.
En cambio, la CGE reclam6 un papel mas active del Estado
y la busqueda de un acuerdo entre las organizaciones del capital
y del trabajo como base para la implementaci6n de un programa
de cambio estructuraL En 1960, la CGE adhiri6 al estructuralismo
cepaliano y su propuesta a favor de la industrializaci6n, como sen-
dero que permitiria eludir los efectos del deterioro de los terminos
350
del intercambio. Para la entidad, el librecambio era una ideologia sin
ningun impacto en el comercio internacional. Dos aiios mas tarde,
la CGE fund6 el lnstituto de Investigaciones Econ6micas, bajo la
direcci6n de su antiguo lider,Jose Gelbard, presentando varies infor-
mes y publicaciones peri6dicas de impacto publico y estataL Como
la UIA, reclam6 tambien la puesta en marcha de politicas crediticias
y monetarias expansivas y favorables al desarro!lo de! interior de!
pais. Pero, a diferencia de la~UIA,logr6 articular una alianza con otros
actores y presentar un programa mas amplio que el constituido por
las reivindicaciones sectoriales inmediatas. En octubre de 1962, la
entidad convoc6 a los principales partidos politicos y al sindicalis-
mo peronista a una reunion para presentar su "Bases para un plan
econ6mico y social", un documento en el que reclamaba un pacto
social que, con la participaci6n de los empresarios y los sindicatos,
permitiera definir las grandes lineas de la politica macroecon6mica,
la cuesti6n salarial y las politicas sectoriales. Esta iniciativa anticip6
en casi diez anos el programa que Gelbard y la CGE impulsarian
durante el tercer gobierno peronista.
En conjunto, los gobiernos que se sucedieron entre las deca-
das de 1950 y 1970 fracasaron a la hora de crear canales organicos
de contacto con el mundo empresario. Cuando lo intentaron y
crearon comisiones y consejos estos tuvieron corta vida o escaso
1
impacto en la definici6n de las politicas econ6micas e industriales.
Este aislamiento de! Estado con respecto al empresariado industrial
estuvo lejos de fortalecer su "autonomia", en cambio lo expuso a
las presiones sectoriales. Las fluctuaciones ciclicas de la economia y
la oscilante actitud de los principales sectores empresariales debili-
taron la capacidad mediadora estataL Tanto la UIA como la CGE
lograron que el Estado incorporara varies representantes en dife-
rentes organismos y comisiones, algunos de ellos de importancia.
Asi, por ejemplo, los dirigente!; Carlos Juni y Jose Blanco de la UIA
fueron nombrados titulares de la Secretaria de Industria durante el
35 1
gobierno de Frondizi, en tanto que Juan Pablo Oliver de la CGE fue
secretario de Comercio. Algunos de los funcionarios del regimen de
Ongania tambien provinieron de! mundo empresario, incluyendo al
primer ministro de Economia,Jorge Sahmei, propietario del Grupo
Sasetru. El Banco Industrial tambien estuvo en manos de empresa-
rios de la UIA, con algunas excepciones.
Un ejemplo de las presiones empresarias y el deterioro de las
capacidades estatales fue la aphcaci6n de la ley 15.507 /67 de Reha-
bilitaci6n de Empresas. Esta norma fue establecida con el objetivo de
auxihar a un conjunto de empresas que se habian vista muy perju-
dicadas por la devaluaci6n de 1962 y las fluctuaciones cichcas poste-
riores. El auxiho estatal habia sido impulsado por los propietarios de
SIAM Di Tella, un gigante industrial que se habia sobreexpandido,
contrayendo deudas con privados e impositivas y previsionales, y
para entonces estaba en quiebra. De hecho, la ley fue conocida en
los circulos oficiales y econ6micos con el nombre de la empresa.
Por cierto, este sistema posibilit6 a cualquier firma privada sumarse
a los beneficios que el Estado brindaba a fin de mejorar su situacion
economica y financiera. Como la inclusion era decida finalmente
por funcionarios pubhcos, muy pronto quedo en claro que otorgaba
un poder importante a los decisores y alentaba las presiones secto-
riales. La ley inauguro un camino que finalmente sumaria un gran
numero de empresas, la mayor parte irrecuperable, que terminarian
en manos del Estado con un importante costo en terminos fiscales
y crediticios, pero salvando a los empresarios de las consecuencias
de su mal desempefio. No s6lo ellos presionaron para beneficiarse.
Con el gobierno peronista, varias de estas empresas fueron puestas
bajo la administracion de sindicalistas que no estaban capacitados
para administrarlas y mucho menos para sacarlas de su decadencia.
A principios de la decada de 1970, la UIA y la CGE iniciaron
un acercamiento sabre la base de reclamos comunes a favor de ma-
yor proteccionismo y politicas compensatorias para sus crecientes
35 2
costos productivos. Este proceso se acelero cuando quedo clam que
el programa de la CGE era retomado por el peronismo y el radi-
calismo, y que las elecciones le darian el triunfo al primero. En un
clima de giro hacia la izquierda, el liderazgo de Gelbard y de la CGE
era vista coma una via de proteccion por parte de! empresariado
tradicional. Esta vez, la unificacion no foe propiciada por una ley ni
se produjo bajo la presion estatal. En febrero de 197 4, el presiden-
te de la UIA, Elbio Coelho, y el titular de la CGE, Julio Bronner,
sellaron la integraci6n !e los primeros en la segunda entidad. Se
creo entonces la Confederacion Industrial Argentina (CINA), pero
los empresarios de la UIA se negaron a integrar a FIEL y la obra
social empresaria en la nueva entidad. Muy pronto, el carnbio de la
coyuntura economica y politica debilito la influencia de Gelbard y
la CGE en el gobierno. La CGT tomo distancia del Pacto Social,
y se desato el conflicto en el interior de la CGE. No paso mucho
tiempo para que Gelbard se viera obligado a renunciar al Ministerio
de Econornia, en septiembre de 197 4, y la CGE perdiera influencia
en el gobierno de Isabel Peron.
Enjunio de 1975, el "Rodrigazo" fracturo por completo la alianza
entre la CGT, la CGE y el gobierno. Entonces, el campo del em-
presariado industrial volvio a fragmentarse y politizarse. Los anti-
guos miembros de la UIA y algunos cegeistas pasaron, junto con las
organizaciones tradicionales del agro y el comercio, a la oposici6n
virulenta contra el gobierno. En agosto se conformo la Asamblea
Permanente de Entidades Gremiales Empresarias (APEGE), a la que
se sumaron un vasto sector de empresarios industriales y entidades
coma el Consejo Empresario Argentina -fundado en 1967 por la
elite empresarial y dirigido por el ex ministro Martinez de Hoz-,
la Federacion Econ6mica de la Provincia de Buenos Aires, la Asocia-
cion de Industriales MetalJJt;gicos de Rosario, entre otras. LaAPEGE
colaboraria con la desestabilizacion economica previa al golpe, inclu-
so con un rotunda lockout empresario en febrero de 1976.
353
El debate sobre el "agotamiento" de la ISI
A mediados de la decada de 1960, desde distintas corrientes de
pensamiento econ6mico y politico surgieron criticas a la ISI como
modelo de desarrollo en America Latina. Las crisis recurrentes de la
balanza de pagos, la perduraci6n de la desigualdad en la distribucion
de! ingreso, el crecimiento espasmodico de algunas economias y la
alta y persistente inflacion comenzaron a ser vistos como resultados
no deseados de una estrategia de crecimiento centrada en el merca-
do interno. Por supuesto, las criticas fueron mas agudas en aquellas
naciones donde el ritmo de crecimiento era percibido como mas
lento por las elites economicas y politicas y donde las demandas
sociales se vigorizaban.
Entre los economistas, las criticas a la ISI provinieron inicialmente
de quienes habian sido los mas fervientes partidarios de la indus-
trializacion y los sostenedores teoricos mas solidos, los cepalianos.
Ya a finales de la decada de 1950, Prebisch habia alertado acerca de
los limites impuestos por el proteccionismo extrema y la orienta-
cion mercado-internista de la industrializacion. La reaparici6n del
problema de la restriccion externa, que la ISI no habia resuelto, de_:
mandaba una reformulacion de las politicas de industrializacion. Por
entonces se pensaba que el aliento a las exportaciones industriales
podria colaborar a alivianar el estrangulamiento externo y que los
primeros pasos en ese sentido debian darse mediante la creacion de
un Mercado Comun Latinoamericano. Por supuesto, el avance de ese
proyecto requeria de acuerdos entre los gobiernos de la region, ya que
seria imposible mantener o aun intentar crear todas las industrias en
todos los paises. Era necesario imprimirle mayor racionalidad a la ISI,
que era ahora vista mas como producto de las crisis del sector exter-
no que como resultado de la aplicacion de politicas bien disefiadas.
La critica cepaliana a la ISI no conducia a la recusacion de la in-
dustrializacion como sendero de desarrollo, sino que buscaba eliminar
354
las obstaculos que todavia persistian para el crecimiento economico
y la redistribucion del ingreso. El mercado comun permitiria diversi-
ficar el comercio exterior, incorporando por primera vez productos
industriales. Al mismo tiempo, brindaria bases mas s6lidas para el
desarrollo de la industria de bienes de capital, que permitirian a las
economias de la region disponer de equipos en un contexto de es-
trangulamiento externo. Prebisch tambien demando, en su estudio
Hacia una dinamica del desarrollo latinoamericano (1963), la puesta en
fl
marcha de las reformas agrarias con el objetivo de incrementar la
productividad del sector primario y redistribuir el ingreso. Por su-
puesto, si bien America Latina compartia rasgos comunes, tambien
habia particularidades nacionales.
En la Argentina, las controversias tuvieron lugar en el preciso
momenta en que el sector manufacturero iniciaba su etapa de oro,
caracterizada por un alto y sostenido crecimiento, luego de un pe-
riodo en que la economia local habia padecido las mas graves crisis
de balanzas de pagos, una alta y persistente inflacion y agudas fluc-
tuaciones sectoriales. Las elites economicas y politicas no percibieron
con claridad los cambios que se estaban produciendo o bien los
interpretaron como pequefias modificaciones incapaces de lanzar a
la economia a una nueva etapa de vigoroso crecimiento. De hecho,
el golpe militar de 1966 vino a responder a esa percepcion errada del
desarrollo economico argentino. De cualquier manera, se debatia en
torno del lento crecimiento de la economia, las causas de la restric-
cion externa, la imposibilidad de reducir aun mas el coeficiente de
importaciones y la paradoja de una industrializacion que, nacida para
resolver los desequilibrios del sector externo, los habia complejizado
al incrementar la demanda de importaciones. Al mismo tiempo, co-
menzaban a observarse las dificultades de la excesiva especializacion
de la produccion secundarja orientada a un mercado interno que en
muchos sectores no permitia aprovechar las economias de escala y
especializacion que caracterizaban a las industrias capital-intensivas
355
y de mayor complejidad tecnologica. Ademas, estos problemas ha-
bian sido agravados por politicas industriales que habian negado
la importancia de estos factores al permitir el ingreso de un gran
numero de fabricantes y alentar altos niveles de integracion local
de la produccion. En estas condiciones, el sector manufacturero no
lograba mejorar su capacidad competitiva y colaborar, via exporta-
ciones, con el incremento de la oferta de divisas. En efecto, a me-
diados de los aiios sesenta, las exportaciones de manufacturas eran
tan reducidas que se calculaba que representaban solo un 2% del
total de la produccion industrial, un nivel muy bajo considerando la
complejidad y diversificacion de la estructura industrial de la epoca.
No obstante, la industrializacion como sendero seguia contando
con el apoyo mayoritario de las elites dirigentes y de las hacedores
de las politicas economicas. En el campo de las economistas, fueron
tres las posturas mas importantes en el debate sabre la crisis de la ISI
como modelo, y ellas fueron presentadas por los economistas Gui-
do Di Tella, Aldo Ferrer y, algo mas tarde, por el ingeniero Marcelo
Diamand. El primero de ellos, sostenia que la !SI como modelo de
desarrollo se habia agotado y que, en consecuencia, si querfa alcan-
zar tasas de crecimiento adecuadas para elevar el nivel del ingresb
nacional y los salarios reales, la Argentina no podia insistir en ese
carnino. Para Di Tella, la ISI habia sido el resultado de los problemas
del sector externo mas que una politica razonada de industrializa-
cion. El estructuralismo de la CEPAL y el desarrollismo de Frondizi
y Frigerio constituian ideologias autarquizantes que no conseguian
resolver los dilemas de una economia semiindustrializada. Bajo la
presion externa y siguiendo esas ideas, la industria argentina habia
logrado avanzar desde las ramas livianas hasta las basicas, pero con
un comportamiento secuencial que se repetia una y otra vez, mar-
cado por sucesivos auges y, tras haber sustituido las importaciones,
el estancamiento de la produccion. Mas grave a{m era el hecho de
que el intento de desarrollar las industrias basicas y la produccion en
serie de bienes de consumo durables estaba forzando a la economia
argentina a grandes esfuerzos que solo podian encararse mediante la
inversion extranjera o el endeudamiento externo. Por tanto, la "pa-
radoja de la autarquia" resultaba de un modelo de industrializacion
diversificada y orientado al mercado interno que, lejos de fortalecer
la autonomia del pafa, habia profundizado la dependencia de la in-
version extranjera y las empresas multinacionales.
Ahora bien, Di Tella ':fvertia que era posible emprender otro
modelo de desarrollo industrial que condujera al desarrollo. Las
condiciones internacionales y locales estaban cambiando, ya que
la produccion primaria exportable mostraba signos de crecimiento
y, al mismo tiempo, los terminos de! intercambio comenzaban a
mejorar. Por lo tanto, la restriccion del sector externo estaba ate-
nuandose. Estas condiciones debian aprovecharse para imponer un
nuevo modelo de industrializacion orientado por el criteria de
optimizacion social, esto es aumentar el ingreso y los salarios reales.
Ello era posible mediante un modelo de desarrollo que se especiali-
zara en una industrializaci6n centrada en aquellas ramas para la cual
la Argentina estaba mejor dotada de recursos. Fundamentalmente
se trataba de mejorar las costos de las industrias existentes antes de
avanzar en nuevas y costosas ramas manufactureras que incrementa-
ran las costos de! conj unto del sector. La Argentina debia entonces
relegar a un segundo piano las industrias capital-intensivas, puesto
que ellas requerian de cuantiosos capitales y mercados muy amplios,
todo lo cual era escaso en el pais. Por el contrario, la clave estaba
en desarrollar las industrias que, utilizando tecnologias complejas,
emplearan un factor abundante, como la mano de obra capacitada y
adiestrada. En este punto\,l)i Tella pensaba que la Argentina podria
lograr competitividad en industrias complejas como la produccion
de metalmecanica e incluso la fabricacion de equipos, es decir,
aquellas que agregaban mas valor y que no se beneficiaban de las
economias de escala.
357
 La puesta en marcha de un modelo de industrializaci6n abierto
requeria de politicas ·activas, en lo relative a la definici6n de un perfil
industrial deseado, y un Estado fuerte capaz de mecliar de manera
eficaz entre los actores econ6micos, para evitar que los conflictos
clistributivos impactaran negativamente sobre la macroeconomia e
hicieran muy riesgosa la apuesta exportadora de los empresarios.
Ademas se reconocia que la inserci6n exportadora no serfa ficil,
considerando el control oligop61ico del comercio mundial de ma-
nufacturas.
En conjunto, la propuesta de Di Tella implicaba un acercamiento
al pensamiento ortodoxo, en el sentido de que rechazaba los mode-
los autarquizantes y cerrados, pero al mismo tiempo se alejaba de la
teoria de las ventajas comparativas estaticas -que abonaba en otros
economistas la idea de que la Argentina estaba destinada a producir
alimentos para el mundo-y sostenfa que era posible dotar al sector
manufacturero de competitividad. El planteo de Di Tella conformaba
una "estrategia de desarrollo inclirecto", en tanto se proponia alcan-
zar un nivel de ingreso nacional alto y elevar los salarios reales, sin
afrontar el desarrollo de las industrias basicas o tecnol6gicamente
mas sofisticadas, como era el caso de los paises industrializados.
Un proyecto diferente foe presentado por Ferrer. Este economista
partia tambien de constatar un "comportarniento insatisfactorio de
la economia argentina en los ultimas veinte afios", signado por una
alta £luctuaci6n de la producci6n y el empleo; niveles elevados de
capacidad ociosa en el sector industrial; agudos problemas de acu-
mulaci6n de capital, dada la dependencia de tecnologfa importada
y el desequilibrio estructural de la balanza de pagos; un fuerte en-
deudamiento; la presencia dominante de las empresas transnacionales
en sectores mas clinamicos, y una persistente brecha tecnol6gica
entre las exportaciones tradicionales de la Argentina y las de los
paises industrializados. Como Di Tella, Ferrer tambien censuraba
la autarquia coma modelo y la consideraba imposible de alcanzar.
358
Pero, al mismo tiempo, pensaba que la via propuesta por Di Tella, a
la que caracterizaba como un "modelo desintegrado y abierto", era
inviable por varias razones. En primer lugar porque el desarrollo de
las industrias basicas era clave -coma sostenia la CEPAL- para que
la economia alcanzara cierto grade de autonomia en la generaci6n
de! progreso tecnol6gico. En segundo lugar sostenia que el desarrollo
de las industrias capital-intensivas, lejos de empeorarla, mejoraria la
eficiencia de todo el sector. Por otro !ado, la integraci6n del sector
It/
industrial era tangible mecliante un inteligente aprovechamiento de
los eslabonamientos anteriores y posteriores. Por ultimo, una cuarta
raz6n para rechazar el mo'delo desintegrado era el riesgo mayor de
concentrarse en un numero limitado de industrias exportadoras,
ya que no existia ninguna certeza sobre la posibilidad de lograr un
grade de competitividad permanente en las seleccionadas.
Su propuesta conformaba lo que denominaba un "modelo in-
dustrial integrado y abierto", que postulaba la necesidad de mejorar
la competitividad del conjunto del sector. Segun Ferrer, no habia
razones por las cuales la Argentina no pudiera desenvolver sus in-
dustrias basicas y las tecnol6gicamente mas complejas con costos
razonables, atacando las causas de su baja competitividad originadas
en ellas y en la economia en general. Entonces, era necesario que
el Estado brindase la infraestructura adecuada para el crecimiento
integral de la industria, fomentar la concentraci6n de la producci6n
y la inversion en investigaci6n y desarrollo, abaratar la oferta de
bienes de capital y mejorar la organizaci6n de la producci6n y el
!?
layout de las plantas. Por, demas, se consideraba que el desarrollo
de las industrias basicas, aunque capital-intensivas, incrementaria,
de manera mas indirecta que clirecta, la demanda de mano de obra.
En suma, el "modelo integrado y abierto" de Ferrer aparecia
coma una reafirmaci6n de la b6squeda de la integraci6n vertical de!
sector industrial que habia guiado a la IS!, pero ahora se combina-
ba con la propuesta de reducir el papel del capital extranjero y las
359
ernpresas transnacionales, con el objetivo de conquistar la autonornfa
tecnologica. Al rnisrno tiernpo, recogiendo las criticas sobre los esti-
los de desarrollo predorninantes en la region, se postulaba la apertura
del sector a la cornpetencia internacional, o al rnenos de algunas de
las rarnas principales. Precisamente, este punto aparecia tal vez como
el mas ambiguo de la propuesta desarrollista. 1Cual seria el grado de
apertura de la industria? 1Como combinar la diversificaci6n indus-
trial con apertura a la competencia internacional? Aqui, como en el
modelo de Di Tella, seria imprescindible una mayor y mas efectiva
intervencion estatal y una mejora notable de las bases politicas sabre
las cuales alcanzar los acuerdos nacionales y regionales.
Una tercera postura foe presentada por el ingeniero y empresario
industrial Diamand. Para el, las crisis ciclicas de la balanza de pagos,
la in:flaci6n, el bajo nivel de crecirniento e inversion y la lucha por la
distribucion del ingreso eran problemas que tenian su origen en lo
que denorninaba una "estructura productiva desequilibrada"; esto
es, la coexistencia de un sector de la economia competitive en el
mercado mundial que crecfa a un ritmo menor y, por otro lado,
el sector industrial, el mas dinarnico de la economia local, pero no
competitivo a escala internacional. La propuesta de Diamand re~
chazaba las recetas liberales y las populistas, por su incapacidad de
resolver estos problemas estructurales. Para ello habia que disefi.ar
politicas econ6rnicas y sectoriales que alentaran conjuntamente la
expansion primaria exportable, la sustitucion de las irnportaciones
-incluso en los servicios de transporte y financieros- y las ex-
portaciones de manufacturas. El dilema entre agro e industria era
falso, ya que un Estado poderoso y politicas sectoriales complejas
podrian concertar los tres objetivos propuestos, eliminando las ba-
rreras que dificultaban el desarrollo eccinornico. Fundamentalmente,
esas politicas debian partir de rechazar las principios de la ortodoxia,
combinando de manera original tipos de cambio multiples para el
agro y la industria, reintegros para las exportadoras e impuestos al
360
agro. Claro que esta terapeutica era ernpleada en la Argentina al
rnenos desde la politica econornica de Krieger Vasena, pero Dia-
rnand reclamaba una aplicacion mas intensa y coherente de esos
incentives y un fortalecirniento de la capacidad arbitral del Estado
para moderar los conflictos intersectoriales.
Los debates entre las econornistas tuvieron escasa repercusi6n
en el ambito de las politicas publicas, aunque los tres estudiosos
desempefiaron roles de "#'una importancia en la puesta en marcha
de las politicas macroecon6micas. Ferrer fue rninistro de Obras
Publicas y de Economia entre 1970 y 1971; Diamand fue asesor
de la Secretaria de lndustria entre 1967 y 1969 y de! Ministerio de
Economia al afio siguiente, y Di Tella foe secretario de Programa-
ci6n Econ6mica en 1975. Pero el paso por fonciones publicas foe
muy breve y marcado por las urgencias de las coyunturas de crisis
o, en todo caso, marginal.
Por foera de estas posturas, hacia finales de la decada de 1960
comenzaron a presentarse, desde perspectivas teoricas contrapuestas,
diagn6sticos mas criticos sobre el desarrollo econ6rnico argentino,
que tendfan a construir una "leyenda negra" de la !SI. Tal vez,
nadie represento mejor las corrientes econ6rnicas ortodoxas que
Federico Pinedo. En su libro, La Argentina en un cono de sombra
(1968), sostuvo que el estancarniento argentino tenia su origen en
el proteccionismo, el cierre de la economia y la ISi, que sacrificaba
al agro a expensas de! sector manufacturero. Esta politica habia
sido inaugurada por Peron pero sostenida par sus sucesores sobre
la base de lo que el con~raba la erronea teoria de! deterioro de
las terrninos de! intercambio. En contraposici6n, Pinedo revalori-
zaba la economia agroexportadora previa a 1930, mostrando con
datos su gran dinarnismo, algo que poco despues reforzaria con un
analisis brillante el econornista Carlos Diaz Alejandro, en su libro
Ensayos sabre la historia econ6mica argentina (1975). El ex rninistro de
Hacienda sostenia que para retomar la senda de! crecirniento era
361
imprescindible volver al modelo basado en ventajas comparativas
absolutas, reducir el papel del Estado, abrir la economia y alentar el
ingreso de capitales extranjeros.
Desde una perspectiva ideol6gica opuesta, la teoria de la de-
pendencia y las diversas corrientes de la tradici6n marxista, la ISI
tambien fue objeto de una aguda critica. La industrializaci6n no
habia logrado revertir ninguno de los graves problemas econ6micos
y sociales que enfrentaba America Latina. Por el contrario, la brecha
de los ingresos entre las clases y sus fracciones se habfa ampliado, y
el desarrollo industrial habia profundizado, con nuevas y complejas
formas, la dependencia de las naciones subdesarrolladas con respecto
a los paises centrales. El futuro estaba en la revoluci6n socialista, no
en la industrializaci6n de una economia capitalista dependiente.
Claro que estas impugnaciones extremas a la ISI tenian a finales
de las afios sesenta un irnpacto rnenor en las elites politicas y eco-
n6micas, pero ganaban terreno en las sectores del poder econ6mi-
co mas concentrado -en el caso de la postura liberal- y en las
universidades, donde la impugnaci6n revolucionaria cobr6 fuerza.
Una expresi6n de ese nuevo clirna de ideas, muy critico hacia
el orden econ6mico y social con eje en la industrializaci6n, tuvo
lugar en un debate que confront6 a una nueva generaci6n de j6-
venes economistas en la revista Desarrollo Econ6mico. En un articulo
publicado a rnediados de 1975, Pablo Gerchunoff y Juan Llach
argurnentaron que a partir de 1964 se habia abierto una nueva
etapa marcada por la atenuaci6n de los ciclos de Stop and go, el cre-
cimiento industrial diversificado y cierta capacidad del capitalismo
argentino para incorporar a crecientes sectores de la poblaci6n.
Si bien advertian que estos cambios se daban a pesar de las cons-
tricciones impuestas por la transnacionalizaci6n del sector manu-
facturero y la dependencia tecnol6gica, todo lo cual reforzaba el
dominio de! capital monopolista, creian que, luego de la etapa de
redistribuci6n del ingreso alentada por el tercer gobierno de Peron,
las alternativas que se abrian a la econornia argentina eran similares
a las de 1955. Sin embargo, a diferencia de entonces y considerando
las fuerzas sociales en pugna, !es parecia mas probable una salida
signada por el avance estatal -"mas capitalista de Estado"- y la
redistribuci6n del ingreso que una estrategia neoliberal "proclive a
las fuentes tradicionales de capital y tecnologia". A principios de
1976, un comentario cr:itico escrito por cuatro economistas cen-
sur6 el optimismo de 1~ autores, cuestionando las datos sabre las
que se basaban y reforzando la idea de que la implantaci6n de la
dictadura de 1966 y avance de! capital monopolista marcaban un
grave retroceso para el desarrollo aut6nomo de la industrializaci6n
y la redistribuci6n del ingreso. Todo ello !es servia para reafirmar
el agotamiento de ese modelo de desarrollo, la incapacidad de la
"burguesia nacional" para avanzar mas alla de los limites impuestos
por el "capitalismo dependiente" y postular como alternativa un
programa de la clase trabajadora.
Las controversias, en las que se expresaban las posiciones mas
criticas sobre un modelo de desarrollo que, centrado en la industria,
habia sido capaz de posibilitar el crecimiento de la economia y, luego
de! desarrollismo, la redistribuci6n del ingreso, de ninguna manera se
limitaban a las circulos academicos. Luego de! estallido de! Rodri-
gazo, el reclamo par la introducci6n de profundas transformaciones
predominaba entre los distintos sectores empresarios y en el com-
plejo campo gremial. Por supuesto, no todos podian percibir, en un
contexto mundial y local de crisis, lo que estaba en juego.
En un lucido estudio publicado en ingles en 1975, La pol£tica eco-
n6mica en una sociedad conjlictiva, Richard Mallon y Juan Sourrouille
advirtieron que la Argentina debia seguir un camino favorable a
la IS! y combinarlo con una "industrializaci6n expansiva de ex-
portaciones". La ISI era un sendero posible si se abandonaban los
errores de diseiio de las politicas desarrollistas que, al multiplicar
el numero de fabricantes, habian impedido el aprovechamiento de
363
las economias de escala y especializaci6n, incrementando tambien
la demanda de importaciones. La segunda orientaci6n no solo era
compatible con la ISI, sino que resultaba esencial para colaborar
en la mejora del balance sectorial de divisas. El crecirniento de las
exportaciones de manufacturas iniciado en los aiios sesenta -entre
las que se destacaban las de bienes que estaban lejos de basarse en
los recursos naturales del pais-, mostraba esa posibilidad. Por cierto,
no se trataba de un carnino facil, teniendo en cuenta las condiciones
del mercado internacional de manufacturas y la inestabilidad de las
politicas macroecon6rnicas e industriales del pais. Pero el mayor rit-
mo de crecimiento del comercio de bienes industriales, e incluso la
relativa especializaci6n que mostraba el intercarnbio entre los paises
industrializados, mostraba que una estrategia industrial exportadora
era posible y deseable, como un paso mas en la maduraci6n de la
estructura productiva argentina.
El anilisis del complejo desempeiio econ6rnico e industrial ar-
gentino tenia un colof6n optimista. No obstante, los au tores mos-
traban una clara percepci6n de los dilemas que enfrentaba el pais.
Concluian asi que, "si no surge una dictadura 'liberal' poderosa y
represiva, el continue esfuerzo por erigir una sociedad industrial en·
la Argentina sera un proceso irreversible". Pocos meses mas tarde, la
trama de las fuerzas politicas y socioecon6rnicas hizo oscilar el pen-
dulo en el pais una vez mas. Esta vez, la Argentina se sumergi6 en un
tragico sendero de represi6n, estancarniento y desindustrializaci6n
que modificaria su rostro para siempre.