Chudnovsky2000 NIOSI

Sistemas nacionales de innovación, procesos de aprendizaje y política tecnológica: una
comparación de Canadá y la Argentina

Author(s): Daniel Chudnovsky, Jorge Niosi and Néstor Bercovich
Source: Desarrollo Económico, Vol. 40, No. 158 (Jul. - Sep., 2000), pp. 213-252
Published by: Instituto de Desarrollo Económico Y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3456046
Accessed: 20-06-2016 05:20 UTC
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DESARROLLO ECONOMICO, vol. 40, N2 158 (julio-setiembre de 2000)
213
SISTEMAS NACIONALES DE INNOVACION,

PROCESOS DE APRENDIZAJE
Y POLITICA TECNOLOGICA:
UNA COMPARACION DE CANADA
Y LA ARGENTINA*
DANIEL CHUDNOVSKY, JORGE NIOSI y NESTOR BERCOVICH"
I. Introducci6n
Hasta la Primera Guerra Mundial, Canada y la Argentina tenian un PBI per cApita
similar (el canadiense era levemente superior), iniciaban su desarrollo industrial y
exportaban basicamente productos primarios. Ambos eran paises escasamente pobla-
dos que recibieron flujos significativos de inmigrantes de origen europeo desde mediados
del siglo XIX. Sin embargo, en el periodo entre guerras la brecha relativa en el PBI per
cApita aument6 y, a partir de la Segunda Guerra Mundial, la divergencia en las
trayectorias econ6micas de ambos paises se acentia notablemente, como lo ilustra el
grafico 11.
En tanto Canada pas6 a formar parte de los paises desarrollados, ia Argentina tuvo
un pobre y erratico desempeio. En el periodo 1965-80 el PBI per capita en Canada
creci6 al 3,3 % anual, mientras que en la Argentina lo hizo al 1,7 %. En los aos '80 el PBI
se contrajo en la Argentina mientras que Canada seguia creciendo, aunque a tasas
menores. La profunda brecha que separa a ambos paises sl61o parece haber comenza-
do a reducirse durante la decada del '90: el PBI per capita en Canada crece al 2,1 %
anual y en la Argentina lo hace al 4,5 % (World Bank, 1998). De cualquier manera, en
* Una versi6n preliminar de este trabajo fue presentada en el Seminario Internacional "Politicas para
Fortalecer el Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologia e Innovaci6n: La experiencia internacional y el camino
emprendido por la Argentina", Buenos Aires, 6 y 7 de setiembre de 1999.
** Daniel Chudnovsky es director del Centro de Investigaciones para la Transformaci6n (CENIT) y profesor
titular en la Universidad de Buenos Aires; Jorge Niosi es profesor en la School of Management Sciences at the
Universit6 du Quebec 9 Montreal, Canado; Nestor Bercovich es investigador del CENIT. Los autores agradecen la
asistencia de Silvana Melitsko y el apoyo financiero de la Secretaria de Ciencia y Tecnologia de la Argentina y del
Social Sciences and Humanities Research Council del Canadd al proyecto conjunto sobre el que se basa este
trabajo. [ I: CENIT / Cavia 3094 / 1044 Buenos Aires / B 4806-2607 / Fax: (54 11) 4801-4417.]
1 Las estimaciones del PBI argentino que aparecieron con posterioridad al trabajo de Maddison no alteran en
forma significativa la divergencia en la trayectoria entre ambos paises que pone en evidencia el grlfico 1.
214 DANIEL CHUDNOVSKY, JORGE NIOSI Y NESTOR BERCOVICH
GRAFICO 1
Argentina y Canada: PBI per capita, 1870-1997

PBI (en d6lares, a precios relativos de Estados Unidos de 1985)
20.000
15.000
-+- Argentina
10.000 t----- -----------~- ----------- Cnc
-U- Canad,
5.00001 13 19 18 1
1870 1890 1913 1950 1973 1989 1997
Fuente: Maddison (1994), actualizado sobre la base de datos del PBI per capita del Banco Mundial.
1997 el PBI per capita de Canada (con 30 millones de habitantes) era de u$s 21.860,
mientras que el de la Argentina (con una poblaci6n de 36 millones) era de u$s 9.950
-ambos medidos en PPP (paridad de poder adquisitivo)-, segOn el World Bank, 19982
O sea, la brecha de productividad del conjunto de la economia (medida por el PBI per
capita) era de 2,2.
Aunque en el desarrollo de ambas economias los recursos naturales han jugado
un papel significativo, en 1997 las exportaciones canadienses basadas en los recursos
naturales daban cuenta de s6lo el 29 % del total exportado3. La mayoria de las exporta-
ciones canadienses son en la actualidad productos manufacturados, entre los que se
destacan los equipos de transporte (24 % de las exportaciones manufactureras en
1997), productos electricos y electr6nicos (7 %), productos quimicos (6,8 %) y maquina-
rias (4 %). Algunos bienes intensivos en I&D, como aviones y equipos de
telecomunicaciones, estAn incluidos en el primero y segundo grupo arriba mencionados.
En contraste, en la Argentina los recursos naturales todavia daban cuenta del 70 %
del valor de las exportaciones en 19974. Es cierto que el peso relativo de los bienes ba-
sados en los recursos naturales ha disminuido del 95 % del total exportado en 1962-65
al 72 % en 1991-95, como consecuencia de la menor incidencia relativa de los produc-
tos primarios. Y tambicn que, en los aros 1990, las fuertes exportaciones de autom6viles
y autopartes han constituido una novedad mayor en la pauta exportadora argentina. De
todas formas, los bienes de alta intensidad tecnol6gica daban cuenta apenas del 2,8 %
de las exportaciones de manufacturas en 1991-96 (Porta y Anll6, 1998).
Las divergencias y convergencias en las tasas de crecimiento econ6mico son el
resultado de un complejo conjunto de factores hist6ricos, econ6micos, politicos e
2 Con las nuevas estimaciones del Ministerio de Economia, el PBI per capita a precios corrientes fue de $
8.210 en 1997. En la estimaci6n previa era $ 9.066 en 1997. El Banco Mundial todavia no ha publicado las nuevas
cifras del PBI (a PPP) para la Argentina.
3 Dentro de ellas se destacan los productos forestales y la celulosa y papel (11,6 %), seguidos de los
productos energeticos (9,2%) y los derivados de la agricultura y la pesca (8,2 %).
4 Los productos primarios representaban el 22 % del total exportado, las manufacturas de origen agrope-
cuario el 35 % y los combustibles el 13 %.
SISTEMAS NACIONALES DE INNOVACION, APRENDIZAJE Y POLITICA TECNOLOGICA 215
institucionales. Para explicar la diferente trayectoria entre Canada y la Argentina, la

mayoria de los economistas enfatizaria -en linea con la teoria recibida- el contraste
respecto a los fundamentals (manejo de las cuentas piblicas, inflaci6n, etcetera) y la
forma de inserci6n en la economia internacional.
Al respecto hay que tener en cuenta que la de Canada es una economia mucho
mas abierta al comercio internacional5 y a la inversi6n extranjera directa (lED) que la de
la Argentina. En el primer pais, las exportaciones e importaciones como porcentaje del
PBI pasaron del 55 en 1980 al 73 % en 1996, mientras que en el segundo aumentaron
del 12 al 19 % en el mismo periodo (World Bank, 1998). El stock de IED recibido en
relaci6n al PBI es mucho mayor en Canada que en la Argentina (cuadro 1). A su vez, si
bien los Estados Unidos son el principal origen de la IED en ambos palses y, hasta hace
poco, su principal socio comercial (de la Argentina actualmente Io es Brasil), por su
CUADRO 1
Evoluci6n de la IED en la Argentina y Canada, 1980-1997

(Millones de d61ares y porcentajes)
IED/aios Argentina (A) Canada (C) C/A
Stocks
1980 5.344 54.163 10,1
1985 6.563 64.657 9,9
1990 7.442 113.054 15,2
1995 25.698 122.469 4,8
1997 36.070 137.113 3,8
Flujos
1983-88 (promedio anual) 512 4.222 8,2
1990 1.836 7.853 4,3
1995 4.783 10.824 2,3
1997 6.327 8.246 1,3
Stocks como % del PBI
1980 6,9 20,4 3,0
1985 7,4 18,5 2,5
1990 5,3 19,7 3,7
1996 10,2 22,0 2,2
Flujos como % del PBI
1990 1,2 1,5 1,3
1991 1,3 0,5 0,4
1992 1,8 0,9 0,5
1993 1,0 0,8 0,8
1994 1,1 1,4 1,3
1995 1,7 1,7 1,0
1996 1,7 1,0 0,6
1997 2,0 1,2 0,6
Fuente: World Investment Report (varios ejemplares)
5 Las tarifas aduaneras en Canada fueron elevadas del 10 % (que regian desde 1867) al 25-30 % en 1879
con el fin de promover la industrializaci6n. En 1899 las tarifas se redujeron algo y volvieron a ser elevadas en 1930
como respuesta al aumento de la protecci6n en los Estados Unidos. Con el lanzamiento del GATT en 1948 comienza
la reducci6n gradual de las tarifas. En 1965 el Auto Pact entre Estados Unidos y Canada, dio lugar al libre comercio
en este sector y favoreci6 la especializaci6n de las subsidiarias extranjeras. Finalmente en 1989 el acuerdo de libre
comercio vigentes.
aranceles entre Canad, y Estados Unidos y luego el NAFTA trajeron aparejada una reducci6n ulterior en los
Iocalizaci6n geografica y desarrollo econ6mico la vinculaci6n del Canada con la

economia estadounidense en los pianos comercial, cientifico y tecnol6gico y de inver-
siones es mucho mayor que en el caso argentino.
Sin pretender analizar el peso relativo de 6stos y otros factores explicativos (de
orden politico o sociol6gico) de la divergencia, en este trabajo vamos a concentrar
nuestra atenci6n en el papel de los agentes, instituciones y, sobre todo, el de las
politicas especificas para fomentar la innovaci6n tecnol6gica porque las consideramos
uno de los elementos claves para intentar explicar las diferentes trayectorias seguidas
por los dos paises en su desarrollo econ6mico.
Estas instituciones y politicas han sido analizadas desde diversos angulos y
perspectivas en la literatura neoinstitucionalista y evolutiva del cambio tecnol6gico y la
referida al Sistema Nacional de Innovaci6n (SNI), para analizar las distintas trayectorias
de largo plazo seguidas por los paises y los procesos de catching up por parte de los
late comers asi como para fundamentar la necesidad de politicas tecnol6gicas. En este
trabajo se va a utilizar este marco conceptual y, en la secci6n II, se lo compara en forma
sucinta con el enfoque que utiliza la economia neoclasica u ortodoxa esencialmente
basado en las fallas de mercado. En ese sentido, hay que tener en cuenta que, para la
economia ortodoxa, las fallas en las politicas tecnol6gicas son generalmente mas
significativas que las fallas en los mercados y, por ende, el laissez-faire es la mejor
politica, especialmente en los paises en desarrollo.
CUADRO 2
Patentes otorgadas en Estados Unidos a residentes extranjeros en 1997

(Paises seleccionados)
Pais Patentes Patentes por mill6n de habitantes
1. Estados Unidos 69.925 (56,3%) 277
2. Jap6n 24.190 (19,5%) 195
3. Alemania 7.292 (5,9 %) 92
4. Francia 3.202 (2,6 %) 52
5. Reino Unido 2.904 (2,3 %) 50
6. Canada 2.816 (2,3%) 104
7. Taiwan 2.597 (2,1 %) 130
8. Corea 1.965 (1,6%) 46
9. Italia 1.417 (1,1%) 24
10. Suiza 1.179 (0,9%) 168
11. Suecia 970 (0,8%) 107
12. Paises Bajos 895 (0,7 %) 60
13. Israel 577 (0,5%) 115
14. Australia 568 (0,5%) 33
15. Belgica 558 (0,5 %) 56
16. Finlandia 468 (0,4 %) 94
17. Dinamarca 432 (0,3%) 86
18. Austria 393 (0,3 %) 49
19. Espatia 193 (0,16%) 5
26. Brasil 67 (0,05%) 0,4
29. Mexico 57 (0,05 %) 0,6
32. Argentina 38 (0,03 %) 1,1
Fuente: Oficina de Patentes de Estados Unidos.
iPor que consideramos que la experiencia canadiense en su proceso de catching

up es particularmente valiosa para la Argentina?
En primer lugar, el proceso de catching up de la economia canadiense con los
paises que estan en la frontera tecnol6gica se ha dado en forma gradual y, como vere-
mos, construyendo un conjunto de instituciones y politicas para favorecer el desarrollo
econ6mico a traves de la ciencia y la tecnologia (CyT). Canada es un exitoso late comer
en Io que respecta a CyT. Entre 1960 y 1997 el gasto total en I&D como porcentaje del PBI
ha pasado del 0,9 al 1,76 y actualmente tiene un nimero de patentes (por mill6n de habi-
tantes) registradas en los Estados Unidos mayor que muchos paises europeos (cuadro 2).
Canada ha incorporado a su acervo productivo una serie de actividades basadas
en la ciencia y la tecnologia, lo que le ha permitido-por ejemplo- Ilegar a ser uno de los
principales productores mundiales de equipos de telecomunicaciones y aeronautica,
asi como conseguir una buena posici6n relativa en actividades como industria
aeroespacial, software y biotecnologia. De acuerdo con el World Competitiveness
Report, Canada se encuentra hoy entre los cuatro primeros paises del mundo en
terminos de competitividad. En la segunda mitad de los '90 han aumentado muy
fuertemente las inversiones en maquinaria y equipo, los gastos en I&D, las inversiones
en formaci6n de mano de obra, etcetera.
A pesar de la alta participaci6n de las filiales extranjeras en la producci6n
manufacturera (supera el 50 %), se registra en anos recientes un cierto aumento en el
control local de la economia, especialmente en los servicios. Los nuevos y dinamicos
sectores de software y biotecnologia estan casi enteramente bajo control canadiense.
Incluso se ha producido en anos recientes un fuerte aumento de las inversiones
canadienses en los Estados Unidos, que de esta forma casi han alcanzado, en valores
absolutos, la inversi6n estadounidense en Canada. Esto no s61o muestra el estrechamiento
de los lazos entre ambas economias sino que tambi6n parece reflejar la renovada
competitividad de las empresas canadienses: recientemente Canada ha conseguido
equilibrar la balanza de pagos tecnol6gicos con el pals vecino.
En segundo termino, al igual que en la Argentina en la actualidad, en Canada hasta
hace pocas decadas el esfuerzo privado en I&D era modesto, el gasto piblico era
preponderante y tenia muy poca vinculaci6n con las actividades innovativas en el sector
productivo. Es recien a partir de la implementaci6n sostenida de un conjunto de politicas
y un significativo proceso de aprendizaje institucional que el esfuerzo de las empresas
comenz6 a aumentar, respondiendo actualmente por 2/3 del gasto ejecutado y la mitad
del financiamiento del gasto total en I&D7. A su vez, aunque las empresas transnaciona-
6 A pesar de todos esos avances y como se puede observar en el grafico 2, el gasto total en I&D en relaci6n
con el PBI en Canada es inferior al de otros paises industrializados y Corea del Sur. Esta situaci6n se explicaria por:
a) el mayor peso relativo en Canada de industrias de procesos basadas en los recursos naturales (como celulosa y
papel, petroquimica, metales) con coeficientes reducidos de I&D/ventas y alta productividad; b) los inputs de
conocimientos cientificos y tecnol6gicos en la economia canadiense son mayores que los que surgen de las curvas
de regresi6n del grkfico mencionado, debido a la alta productividad del gasto en I&D en Canada. Ello responde
tanto alas fuertes externalidades captadas por este pais sobre las actividades de CyT en Estados Unidos -y
tambi6n en Inglaterra y Francia- debido al intenso flujo de IED, de inmigraci6n y de.intercambio cultural y cientifico
con esos paises (Mohen, 1990; Hanel, 1990), como a los menores salarios pagados en Canada vis-a-vis los
vigentes en Estados Unidos y otros paises industrializados.
7 En la curva de regresi6n resultante de la comparaci6n internacional del gasto en I&D del sector empresas
en relaci6n al PBI (grfico 3) Canada no aparece bien posicionado, pero aqui nuevamente deben considerarse las
razones mencionadas en la nota previa.
GRAFICO 2
Gasto total en Comparaci6n internacional del gasto total en I&D

I&D (% PBI)
4,5
4,0
3,5 . sacci,
3,0
* Corea J a
2,5 Re Fnc a EEUU

2,0 I $
mamarca
1,5 bIica * CanadA

e co
Aus trla
Alem ara
1,5 4 Idanda Italia

1,0
* Espada RR = 0,7446
0,5
Brasil C * Porugal
0,5io Argentna
Colombia Venezuelh
0 I
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000
PBI per capita (u$s)
GRAFICO 3
Comparaci6n internacional del gasto

Gaento de empresas de las empresas en I&D
en l&D (% P81)
2,5
2,0 * Corea 9 Suecia * Japn

? EEUU
1,5
* nino
1,0 * seic= * oinamarca
Australi?
9 ItIlia
. Canada
0,5
9 Bazsal 9 Espala 2
R Espa 0,5501
V Chil Agentina 9 Porugal
0 olombia im
0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000
PBI per capita (u$s)
Fuente: World Bank (1998), RICYT (1998), National Science Foundation (1998) y OCDE (1997b y 1998).
les (ET) tienen un papel destacado -aunque decreciente- en la economia, realizan I&D
en sus filiales canadienses y han tenido siempre un claro predominio en esa actividad,
en afios recientes las empresas canadienses han pasado a liderar el gasto en I&D.
En tercer lugar, el proceso de catching up del Canada ha sido el resultado de un
rico proceso de transformaci6n de su estructura productiva a traves del desarrollo de una
serie de instituciones y politicas en el contexto de un economia abierta y un estado fede-
ral y democratico. Estos elementos hacen particularmente atractiva la experiencia del
Canada para compararla con la de la Argentina. Por otra parte, aunque las experiencias
de catching up de los NICs asidticos son tambien valiosas, es importante tener en cuenta
que se hicieron a traves de una alta protecci6n alas importaciones (lo cual es dificilmente
repetible en la actualidad) y, sobre todo, por estados unificados y autoritarios.
Algunas de esas iniciativas e instituciones creadas en Canada (y en otros paises)
han sido parcialmente reproducidas en la Argentina, e incluso en afos recientes se ha
avanzado particularmente en direcci6n a la creaci6n de una serie de instrumentos de
fomento a la innovaci6n tecnol6gica tomando como una de las principales fuentes de
inspiraci6n precisamente a la experiencia canadiense.
Finalmente, Canada es, en varios sentidos, comparable a la Argentina: ambos
palses tienen vastos territorios bien dotados de recursos naturales, poblaciones forma-
das por inmigrantes fundamentalmente de origen europeo y sistemas politicos federales
y democrAticos; todos estos factores hacen que haya mayores similitudes geograficas,
culturales y sociales entre ambos paises que las que existen entre la Argentina y los
tigres asiaticos. Esta no es la primera comparaci6n que se ha hecho entre Canada y la
Argentina pero es, probablemente, la primera en donde se privilegia al sector productivo
y la politica tecnol6gica.
En la secci6n III se comparan el origen y la situaci6n de ambos SNI y se aportan
algunos datos comparativos claves. En la secci6n IV se describen las principales
politicas tecnol6gicas seguidas en ambos paises y los esfuerzos innovativos de las
firmas en Canada y en la Argentina. Algunos programas que ha usado Canada para
estimular los esfuerzos del sector privado en I&D como el credito fiscal, los consejeros
tecnol6gicos y el capital de riesgo se analizan en la secci6n V. La Argentina ha
implementado recientemente los dos primeros instrumentos, Io que permite un primer
anlisis de su implementaci6n. El tercer instrumento es una asignatura pendiente. La
secci6n final resume los hallazgos del trabajo y sugiere algunas lecciones.
II. El enfoque de "sistema nacional de innovaci6n"

y los fundamentos de la politica tecnol6gica
Desde el punto de vista evolucionista (Nelson y Winter, 1982; Arthur, 1994), el

proceso de adquirir los conocimientos cientificos, tecnicos y organizacionales que
permitan innovar y/o utilizar eficientemente las tecnologias disponibles es prolongado,
riesgoso e impredecible, y se caracteriza por permanentes bOsquedas y ajustes sobre
la base de metodologias de prueba y error: los agentes no maximizan sino que actian
con racionalidad acotada e informaci6n incompleta. La competencia es vista como un
proceso que no conduce a un Onico equilibrio y en el cual las firmas -buscando mejorar
sus ingresos- recorren caminos diferenciados en funci6n de las diversas trayectorias
previas y capacidades de aprendizaje.
Los numerosos actores e instituciones que participan en el proceso de innovaci6n

y la importancia de las mutuas interacciones entre aquIellos para lograr un desempeio
innovativo que rinda frutos en terminos de beneficios privados y sociales, han sido bien
captados en la iiteratura evolutiva a traves del concepto de sistema nacional de
innovaci6n (SNI).
El enfoque de SNI se fue extendiendo del mundo academico al de los hacedores
de politica y, de una u otra forma, se esta utilizando tanto en los documentos de la OECD
como de varios de sus paises miembros. Los paises industrializados han conseguido
construir un conjunto de instituciones cuyos incentivos, rutinas y comportamientos
apuntan -con mayor o menor eficiencia- al desarrollo de nuevos productos y procesos
y a mejorar los existentes. Dichos elementos constituyen el nicleo de sus SNI, que a su
vez es un componente clave de sus sistemas de producci6n.
En forma sucinta, los puntos fuertes de un enfoque basado en el SNI son que
considera a la innovaci6n y al aprendizaje como aspectos cruciales. Si bien las
empresas son la espina dorsal del SNI, ellas no innovan solas. La innovaci6n es un
proceso interactivo y, por ende, el enfoque pone un gran enfasis en la importancia de las
interacciones entre los distintos actores e instituciones que participan en el complejo
proceso de aprendizaje colectivo. A diferencia del enfoque lineal de politica cientifica y
tecnol6gica que enfatizaba esencialmente la generaci6n de innovaciones, en el SNI se
pone tanto o mas Bnfasis en la difusi6n que en la generaci6n de innovaciones.
Al mismo tiempo, este enfoque trata de escapar a la usual dicotomia de abordar el
problema en funci6n de s6lo dos instituciones fundamentales -el mercado y el estado-
y toma en cuenta, ademas, muchas otras como las universidades, los bancos, la
legislaci6n de propiedad intelectual, los institutos de investigaci6n y de servicios
tecnol6gicos, etcetera.
Los diversos autores difieren notablemente con respecto al papel de las politicas
piblicas en la conformaci6n de los SNI. Mientras que Nelson y Rosenberg consideran
que los SNI evolucionan espontaneamente y, por ende, no son diseiados en forma
consciente, otros autores sostienen que el estado tiene un rol importante en su confor-
maci6n (Carlsson et al., 1995). Es posible coincidir con Edquist (1997) en que algunos
elementos del SNI evolucionan espontAneamente mientras que otros son objeto de
politicas piblicas deliberadas.
De todas formas, el punto debil del enfoque del SNI es que no surgen elementos
normativos demasiado precisos para la formulaci6n de politicas. Sin embargo, existe
una valiosa literatura que fundamenta la racionalidad de la politica tecnol6gica sobre la
que vale la pena detenerse.
En el modelo neoclasico la "competencia perfecta" conduce normalmente a una
6ptima asignaci6n de recursos y a un equilibrio Onico. Cuando 6ste no se alcanza es
porque se verifican fallas en los mercados. Bajo esta concepci6n, las politicas pOblicas
se conciben basicamente como mecanismos correctivos, dirigidos precisamente a
superar las fallas de mercado y restablecer el equilibrio.
Las fallas en los mercados implican que, sin mediar politicas ad hoc, las empresas
tienden a subinvertir en ciencia y tecnologia. Ello sucede, por ejemplo, frente a presen-
cia de externalidades (debido a la imperfecta inapropiabilidad del conocimiento, los
beneficios sociales de dichas inversiones tienden a ser mayores que los retornos
privados -Arrow, 1962; Mansfield, 1977-), o riesgo e incertidumbre en la I&D vinculada
a nuevos campos cientificos y tecnol6gicos. Bajo este enfoque, las intervenciones

psblicas tambien pueden ser concebidas como politicas de competencia (los gobier-
nos pueden subsidiar a "new entrants" en determinadas industrias, en funci6n de
incrementar el nivel de competencia), como soporte a la competitividad de sectores que
se intenta preservar y donde el liderazgo tecnol6gico es condici6n de sobrevivencia
(aeronutica, farmaceutica), o bien para fomentar el desarrollo de tecnologias en
sectores como salud, defensa o medio ambiente, en los cuales las firmas privadas
pueden no invertir Io suficiente por el predominio de bienes pOblicos (Ergas, 1987). Sin
embargo, las fallas que se observan en el disero y la ejecuci6n de las respectivas
politicas hacen que los economistas neocl~sicos sean muy reticentes con respecto a la
efectividad de las politicas tecnol6gicas.
Este es especialmente el caso de los paises en desarrollo, donde el estado tiene
escasa capacidad de diseiar e implementar politicas tecnol6gicas y para los que la
economia neoclasica considera que la importaci6n de tecnologia incorporada en bienes
de capital o por medio de la IED o la transferencia de activos intangibles es el mejor
camino para la modernizaci6n tecnol6gica. En estas condiciones, el laissez faire es la
politica mas adecuada para la ortodoxia.
Los evolucionistas tienen una visi6n mucho mas amplia de la politica tecnol6gica.
Dado que en los complejos fen6menos de generaci6n, adquisici6n, adaptaci6n y
desarrollo de tecnologia los mercados no existen o evidencian serias fallas, que la
transmisi6n de la informaci6n y de los conocimientos es imperfecta y que las empresas
actian con racionalidad acotada, se requieren politicas que no se limiten apenas a
solucionar fallas de mercado. Por otra parte, a diferencia de los neoclasicos, los evolu-
cionistas consideran que el cambio tecnol6gico es esencialmente end6geno y que tanto
la estructura econbmica como la institucional son elementos centrales en dicho cambio.
Las politicas aceptadas en el modelo neoclasico no dependen de las especificida-
des de las instituciones y por lo tanto pueden ser consideradas 6ptimas en forma
abstracta. En cambio, los evolucionistas consideran que las diversas instituciones
piblicas tienen en cada pals y regi6n diferentes capacidades y aptitud de aprendizaje
institucionales, en funci6n de las distintas relaciones de poder, de naturaleza, de
capacitaci6n, etcetera. Y ello Ileva a la necesidad de especificar y adaptar las politicas
"genericamente recomendadas" alas condiciones institucionales concretas donde
seran aplicadas.
A diferencia de las politicas verticales, que buscan "intensificar" los esfuerzos en
determinada area a partir de una base cientifica-tecnol6gica preexistente, las horizonta-
les son politicas que promueven una mejora global en las conductas tecnol6gicas.
Apuntan a crear actividades sistematicas de I&D e innovaci6n en las firmas e institucio-
nes y construir una comunidad de generadores y usuarios de nuevos productos y
procesos productivos.
Las politicas horizontales presentan gran ventaja, en particular, en contextos en
los cuales se necesita comenzar a desarrollar una cultura tecnol6gica en la sociedad y
no esta muy claro d6nde concentrar los esfuerzos. Bajo esas condiciones, las politicas
de incentivos generales permiten acumular experiencia e informaci6n, desarrollar capa-
cidades e ir progresivamente focalizando los instrumentos de acci6n (ver Teubal, 1997).
Ademas, una virtud evidente de los instrumentos horizontales es la de preestablecer
reglas generales claras aplicables a todas las empresas, minimizando asi el riesgo de
decisiones discrecionales por parte de los distintos niveles de responsabilidad en la

ejecuci6n de las acciones.
MAs alla de las intervenciones de caracter neutro y pasivo (en cuanto a selecci6n
del target) sugeridas por los neocldsicos, los evolucionistas sostienen la pertinencia de
introducir tambien acciones mas activasy selectivas. La fuerte heterogeneidad estructu-
ral en el universo de empresas determina que dichas acciones deban ser diferenciadas,
mientras que la restricci6n de escasez de recursos presupuestarios tambien conduce
en la practica al establecimiento de prioridades para dichas acciones.
Los autores evolucionistas consideran que las politicas horizontales cumplen un
rol importante para el desarrollo tecnol6gico, aunque sostienen que deben ser comple-
mentadas o estar insertas en un mix mas amplio de pollticas (Lall y Teubal, 1998; Lipsey
y Carlaw, 1998) que apunten a modificar la estructura econOmica favoreciendo la
producci6n de clusters de bienes y servicios intensivos en conocimientos, Io cual
implica una visi6n estrat~gica que deberia guiar la politica tecnol6gica.
Por otro lado, al igual que los neoclasicos, los autores evolucionistas tambien
consideran que existen fallas en las politicas. Sin embargo, estos tienen en cuenta el
proceso de aprendizaje en las instituciones encargadas de diseiar e implementar las
politicas asi como la posibilidad de que haya obstAculos al proceso de aprendizaje en
las instituciones. Este no se da naturalmente sino que depende de incentivos especifi-
cos y de una evaluaci6n independiente y peri6dica de las actividades y las instituciones
respectivas. El aprendizaje en las instituciones gubernamentales requiere tambien un
cierto grado de competencia entre los diferentes actores tratando de modificar y
eventualmente cancelar determinados instrumentos de politica.
III. Los Sistemas Nacionales de Innovaci6n en CanadA y la Argentina

El conjunto de empresas innovadoras productoras de bienes y servicios, las
universidades y otras instituciones piblicas y privadas sin fines de lucro que generan,
absorben, difunden y aplican nuevos conocimientos cientificos, tecnol6gicos y organi-
zacionales y las diversas interacciones que se establecen entre estas empresas e
instituciones es Io que, en la mayor parte de la literatura recibida, se entiende por
Sistema Nacional de Innovaci6n (SNI).
Canada y la Argentina tienen SNI con diferentes origenes, niveles de consolida-
ci6n y conformaci6n.
El actual SNI canadiense no surgio espontaneamente como subproducto del
crecimiento econ6mico y un sistema politico estable. La creaci6n y consolidaci6n del
SNI canadiense fue ciertamente favorecida por el desarrollo econ6mico en el periodo
posterior a la Segunda Guerra Mundial. Pero 6ste fue, en buena medida, el resultado de
la creaci6n deliberada de instituciones pOblicas (como laboratorios y universidades).
Estas instituciones formaron recursos humanos calificados y aumentaron la oferta de
tecnologias criticas. A su vez, el gobierno federal puso en marcha un conjunto de
politicas para incentivar la innovaci6n tecnol6gica y los esfuerzos de I&D tanto en las
firmas locales como en las filiales de las ET (Niosi, en prensa). Estas politicas aumenta-
ron sustancialmente la demanda por tecnologias.
El SNI en la Argentina tampoco surgi6 espontaneamente. Las principales institu-
clones pOblicas (Comisi6n Nacional de Energia At6mica -CNEA-, Instituto Nacional de
Tecnologia Agropecuaria -INTA-, Instituto Nacional de Tecnologia Industrial -INTI- y

Consejo Nacional de Investigaciones Cientificas y Tecnicas -CONICET-) fueron crea-
das por el gobierno nacional en los aios 1950 casi simultaneamente con el revivalque
experimentan las universidades pOblicas y el impulso que recibe la industrializaci6n
sustitutiva de importaciones (ISI), a fines de esa decada. Sin embargo, y en contraste
con Canada, las mencionadas instituciones tuvieron que desenvolverse en un contexto
macroecon6mico y politico muy inestable y no articuladas con los requerimientos
tecnol6gicos del sector productivo.
Tanto durante la fase agroexportadora como en la ISI, las necesidades tecnol6gi-
cas del sector productivo de bienes en la Argentina han sido satisfechas esencialmente
por importaciones de tecnologlas, por los conocimientos tacitos que aportaron inmigrantes
calificados, por la IED y por los esfuerzos locales de absorci6n y adaptaci6n realizados
por las firmas privadas y algunas empresas pOblicas. Excepto en agricultura, estos
esfuerzos estuvieron poco vinculados alas instituciones pOiblicas de I&D. La principal
contribuci6n de las universidades en ese contexto fue la formaci6n de recursos huma-
nos calificados y los organismos pOblicos de ciencia y tecnologia se limitaron
fundamentalmente a la provisi6n de servicios tecnicos.
Gran parte de los esfuerzos desplegados por las firmas, de cualquier manera,
pierden intensidad o incluso se truncan frente a las dificultades que experimenta la
economla argentina a fines de los a'os '70, con las politicas de los gobiernos militares,
yen los '80, con la crisis de la deuda externa. Con las nuevas reglas de juego en los ar0os
'90, estos esfuerzos end6genos, en algunos casos, readquieren la dimensi6n que
tuvieron en el pasado (aunque difieran en su contenido y propbsito); mientras que en
otros casos, se trata de esfuerzos ineditos motivados por la necesidad de desenvolver-
se en un contexto mucho ms exigente que el de la ISI.
III. 1. Las instituciones pdblicas de investigaci6n

Canada tenia unos pocos laboratorios ptblicos en el siglo pasado como el
Geological Survey (fundado en 1842) y los primeros laboratorios agricolas (1868). Las
dos universidades mas importantes en investigaci6n se desarrollaron antes de la
Primera Guerra Mundial: McGill University en Montreal y la University of Toronto. Sin
embargo, fue durante y despues de la Segunda Guerra Mundial que el SNI canadiense
desarroll6 sus principales instituciones.
En 1939, Canada destinaba apenas el 0,1 % de su PBI a gastos de I&D, aunque
disponia de empresas privadas y laboratorios peblicos que empleaban casi 2.500
cientificos e ingenieros en esta materia. En ese sentido, hay que tener en cuenta que
Canada participa activamente en la Segunda Guerra Mundial y coopera con los Estados
Unidos e Inglaterra en investigaciones sobre radares, energia at6mica, aviaci6n, cau-
cho sintetico y electr6nica, durante y despues del conflicto. El National Research
Council (NRC) -creado luego de la Primera Guerra Mundial- acelera su crecimiento
durante la Segunda Guerra Mundial (de 300 a 700 investigadores) y pasa a ser la
principal instituci6n de investigaci6n del pais (Niosi, en prensa).
DespuBs de la Segunda Guerra Mundial se crean en Canada una serie de
laboratorios piblicos para realizar investigaciones en agricultura, medio ambiente,
aviaci6n y satalites (en 1962 la NASA lanza el primer satelite diserado y construido en
laboratorios piblicos canadienses), energia nuclear (en 1966 se pone en operaci6n el
primer reactor diseriado y construido en el pals) y en diversas tecnologias ligadas a la

defensa. AI mismo tiempo, se empiezan a crear instituciones provinciales de investiga-
ci6n especializadas en agricultura, recursos naturales y estudios del mar.
En 1969, los ochenta laboratorios pcblicos federales que habia en las distintas
Areas gubernamentales empleaban a 4.500 cientificos e ingenieros. Ese mismo aio
existian 47 laboratorios pCblicos provinciales empleando algo mas de 800 cientificos e
ingenieros. A traves de estas instituciones se abren nuevas temAticas de investigaci6n y
se comienzan a atender las necesidades especificas de las regiones.
En 1995, el sector piblico tenia alrededor de 150 grandes laboratorios federales
(con mas de 25 investigadores cada uno) y diez laboratorios provinciales. Estas
instituciones empleaban 17.000 personas, de las cuales 7.700 eran cientificos e inge-
nieros. Las mas destacadas entre estas instituciones eran Atomic Energy of Canada Ltd.
(AECL), el grupo de laboratorios de NRC asi como Agriculture Canada, Environment
Canada y los laboratorios de la Canadian Space Agency.
El gasto en I&D como porcentaje del PBI aumenta de 0,9 en 1960 a 1,3 en 1970 y
se mantiene a ese nivel hasta 1980. Aunque el peso relativo de las instituciones piblicas
comienza a declinar desde los aros '70, los gobiernos federal y provinciales siguen
siendo un componente central del SNI en CanadA. Esto ocurre por la implementaci6n,
desde fines de los '60, de politicas destinadas a consolidar el esfuerzo de I&D en las
firmas privadas asi como la transferencia de tecnologia de las instituciones piblicas a
las privadas.
Hasta los aros '50 la investigaci6n cientifica en la Argentina sdlo se hacia en

algunos institutos dependientes de las universidades de Buenos Aires, C6rdoba,
Tucuman y La Plata. AI margen de las universidades, el apoyo del estado se reducia a la
creaci6n y apoyo de instituciones cientificas como el Museo de Ciencias Naturales y el
Observatorio Astron6mico.
En Io que respecta a estudios e investigaciones vinculados con la actividad
productiva, en 1904 se crea la Divisi6n de Minas, Geologia e Hidrologia, en 1942 se
organiz6 el Directorio de Investigaciones de YPF y entre 1943 y 1945 el Ministerio de
Agricultura estableci6 los Institutos de Suelos, de Microbiologia y de Fitotecnia que
serian el nicleo del INTA cuando fue fundado en 1956 (Myers, 1992).
El retraso relativo que se observa en la Argentina en la creaci6n de instituciones
piblicas de investigaci6n (con respecto al Canada) en Areas vinculadas a los recursos
naturales es mas que elocuente. En alguna medida, se explica por las excepcionales
ventajas naturales del pais para la producci6n agropecuaria. Sin embargo, la falta de
interes del estado nacional en destinar recursos para la investigaci6n agropecuaria esta
probablemente relacionada con el profundo estancamiento que experimenta el sector
agropecuario entre los aios '30 y '60 (Katz y Bercovich, 1993).
Con la creaci6n de instituciones piblicas en investigaci6n basica (CONICET),
agropecuaria (INTA), nuclear (CNEA) e industrial (INTI) en los anos '50, la Argentina
empieza un timido catching up en ciencia y tecnologia; el gasto en CyT como porcentaje
del PBI asciende a 0,32 % en 1960. Segcn las estimaciones disponibles, el gasto se
reduce a 0,28 % del PBI en 1968. En este Oltimo afo se estimaba que la Argentina tenia
alrededor de 6.000 cientificos e ingenieros (en tiempo completo equivalente) en tareas
de I&D, en tanto Canada contaba con una dotaci6n de 19.000. Por otra parte, en la
Argentina sl61o un tercio de los investigadores se desempefaba a tiempo completo

(Araoz, 1974). El nivel de gasto en CyT como porcentaje del PBI Ilega a 0,40 en 1975
para aumentar hasta 0,45 % en 1980 (Adler, 1987).
La CNEA, el INTA, el CONICET, las universidades nacionales y -en mucha menor
medida-el INTI han reunido tradicionalmente la mayor parte del gasto del sector pcblico
en CyT y adn en la actualidad las tres primeras son las de mayor magnitud entre los
organismos prblicos en la materia.
Son instituciones bien diferentes entre si y bastante distintas de sus similares
canadienses. La CNEA ha sido sin duda la instituci6n que mejor conjug6 las investiga-
ciones cientificas y tecnol6gicas con la formaci6n de recursos humanos y la puesta en
marcha de instalaciones de elevada complejidad tecnica. Se vio favorecida por la
inyeccien de abundantes recursos pOblicos en gran parte de su trayectoria y una muy
buena dotaci6n de recursos humanos, saliendo indemne de los avatares politicos
gracias al consenso sobre su caracter estrategico vinculado en parte a consideraciones
de indole militar. Los costos hundidos de una tecnologia crecientemente cuestionada a
nivel mundial por diversas razones son, sin dudas, sus principales pasivos. Despues de
la separaci6n de las actividades de generaci6n de energia efectuada en los aios '90, el
plantel de personal se redujo notablemente y en 1997 contaba con algo mas de 500
investigadores a tiempo completo.
El CONICET fue concebido por Bernardo Houssay, su primer presidente y premio
Nobel de Fisiologia, desde la 16gica del investigador cientifico basico que requiere
estabilidad y recursos piblicos para poder hacer contribuciones al desarrollo universal
de la ciencia y es sl61o juzgado por sus pares, a traves de publicaciones en revistas
especializadas. Su modelo se inspir6 en el CNRS frances y es distinto del National
Research Council dei CanadA. Este es un conjunto de laboratorios ptblicos pertene-
cientes al estado federal (en la actualidad 19, aunque su nimero varia afo a aio por
fusiones, cierres y creaciones de laboratorios) cuyo prop6sito es la investigaci6n cien-
tifica y tecnol6gica con beneficios econ6micos sustanciales para el pals. Las ciencias
biomedicas, fisica y quimica fueron preponderantes en la trayectoria del CONICET8, en
tanto las ciencias sociales quedaron relativamente relegadas asi como las vinculacio-
nes con el sector productivo. Por ejemplo entre 1971 y 1983, el CONICET s61o firm6 diez
contratos de transferencias de tecnologia a la industria. En la actualidad cuenta con
3.400 investigadores, muchos de los cuales se desempefan en universidades naciona-
les, y tiene 63 institutos, 37 Centros y 47 programas.
El INTA es un organismo de cobertura nacional que se dedica a la transferencia de
tecnologia y labor de extensionismo entre los productores rurales -a traves de 39
estaciones experimentales y mas de 200 agencias de extensi6n- y a la investigaci6n
aplicada por medio de 14 institutos con laboratorios e instalaciones especificas. En la
actualidad tiene un plantel de algo mas de 1.000 investigadores. En lo que respecta a la
investigaci6n, el INTA tuvo una participaci6n decisiva en ia generaci6n de conocimiento
para el cultivo de trigo, a traves de las variedades con germoplasma "mexicano"
desarrollado en la instituci6n y en Io que respecta a hibridos de maiz y algod6n. En tanto
8 Los Premios Nobel de la Argentina, Houssay y Leloir, no fueron productos estrictamente del CONICET -o
de alguna instituci6n estatal-, y Milstein dej6 la Argentina cuando tenia 29 arios. En Canada, la cifra oficial es de 22
Premios Nobel, en la que est.n incluidos ciudadanos canadienses emigrados a los Estados Unidos asi como
inmigrantes estadounidenses y europeos que acttan en universidades canadienses.
la labor de extensionismo del INTA ha sido en general bien realizada, sus esfuerzos de
investigaci6n han recibido diversos cuestionamientos y sufrido cambios significativos a
lo largo del tiempo.
El INTI cuenta con algo mas de 500 profesionales (en su mayor parte ingenieros)
que hacen tareas de investigaci6n aplicada y, sobre todo, brindan servicios tecnol6gi-
CUADRO 3
Gasto en I&D y en CyT como porcentaje del PBI

en Canada y la Argentina, 1960-1997
Gasto en Gasto en Gasto en
Aiio CyT/PBI en I&D/PBI en I&D/PBI Cociente C/B Cociente C/A

la Argentina la Argentina en Canada
(A) (B) (C)
1960 0,32 n.d. 0,9 n.d. 2,8
1970 0,28 (*) n.d. 1,3 n.d. 4,6
1975 0,40 n.d. 1,1 n.d. 2,7
1980 0,45 n.d. 1,1 n.d. 2,5
1985-89 (promedio) 0,32 0,27 1,4 5,3 4,5
1990 0,33 0,29 1,5 5,0 4,4
1991 0,34 0,29 1,5 5,2 4,4
1992 0,36 0,32 1,6 4,8 4,3
1993 (**) 0,43 0,36 1,6 4,5 3,7
1994 0,44 0,37 1,6 4,4 3,7
1995 0,49 0,40 1,6 4,1 3,4
1996 0,50 0,42 1,6 3,9 3,3
1997 0,50 0,42 1,7 4,1 3,4
* Datos de 1968.
** Sobre la base de las nuevas estimaciones del PBI argentino para el periodo 1993-1997.
Fuente: UNESCO (1970); OEA, en Araoz (1974); Statistics Canada; SECyT.
CUADRO 4
Gasto en I&D por sector de ejecuci6n en Canada y Argentina,

1963-1997, en porcentajes
Ario Gobierno Gobierno Empresas Universidades Organismos sin
Federal provincial fines de lucro
Can. Arg. Can. Arg. Can. Arg. Can. Arg. Can. Arg.
1963 38 n.d. 4 n.d. 38 s.d. 19 s.d. 1 n.d.
1970 30 n.d. 3 n.d. 39 s.d. 28 s.d. 1 n.d.
1975 29 n.d. 4 n.d. 37 s.d. 30 s.d. 1 n.d.
1980 22 n.d. 4 n.d. 44 s.d. 30 s.d. 1 n.d.
1985-1989 18 54 3 n.d. 54 16 24 29 1 1
1990 17 51 3 n.d. 54 20 25 27 1 1
1991 16 52 3 n.d. 53 18 26 28 1 1
1992 16 52 3 n.d. 55 19 26 28 1 1
1993 15 50 2 n.d. 57 21 25 27 1 1
1994 14 44 2 n.d. 59 25 24 30 1 2
1995 14 43 2 n.d. 60 24 23 31 1 2
1996 13 41 2 n.d. 62 26 22 32 1 2
1997 11 40 2 n.d. 65 29 21 30 1 2
Fuente: Statistics Canada y SECyT.
cos. A traves de algunos de sus centros, desarroll6 ciertas actividades de investigaci6n

aplicada y de formaci6n de recursos humanos. Mientras que la instituci6n tuvo un buen
desempero en la prestaci6n de servicios, sus actividades de investigaci6n aplicada
han sido muy limitadas, tanto por restricciones de la demanda por parte del sector
manufacturero como por la excesiva diversificaci6n de objetivos y organizaci6n de la
instituci6n (Chudnovsky y L6pez, 1995).
El conjunto de los organismos pOblicos de CyT contaba en 1997 con 6.500
investigadores a jornada completa dedicados a tareas de I&D. Este plantel se comple-
menta con 2.200 becarios y unos 5.800 tecnicos y personal de apoyo (SECyT, 1998).
Aunque los organismos nacionales tienen actividades en el interior del pals, a diferencia
del Canada, casi no existen organismos provinciales de CyT en la Argentina.
En los aros '70 y '80, las instituciones piblicas ejecutaban la mayor parte de la I&D
realizada en la Argentina y aun a comienzos de los '90 representaban la mitad del gasto
en esa materia. Con el aumento en el gasto privado en I&D, su peso relativo ha
declinado desde 1994 (cuadro 4).
Ill. 2. Las universidades
En Canada las universidades, asi como la educaci6n en general, son una respon-
sabilidad provincial. Hasta los aros '60 sufrian una serie escasez de fondos, contando
con algunas subvenciones del NRC y donantes privados. A partir de entonces, la
investigaci6n en las universidades canadienses recibe un gran impulso cuando el
gobierno federal crea el Medical Research Council, el Natural Science and Engineering
Research Council y el Social Sciences and Humanities Research Council. A fines de los
'60 habia alrededor de 30 universidades donde se hacia investigaci6n en forma regular
y se otorgaban titulos de posgrado y doctorales, especialmente en medicina, ingenieria
y ciencias naturales.
De esa forma, las universidades aumentan su participaci6n como sector de
ejecuci6n de un 19 % en 1963 a un 28-30 % del total en los aios '70. Posteriormente el
peso relativo de las universidades como sector de ejecuci6n se reduce a alrededor de
un cuarto del total (cuadro 4). En la actualidad hay unas 40 universidades con mas de
200 centros de investigaci6n (de mas de 25 investigadores cada uno).
En las universidades canadienses (incluyendo las organizaciones sin fines de
lucro) hay 45.000 personas en tareas de I&D, de las cuales mas de 31.000 eran
investigadores (con posgrado) en 1995 (cuadro 5). Se calcula que unos 300 spin-offs
han salido de las universidades canadienses, de los cuales 120 son empresas de
biotecnologia.
En contraste, las universidades argentinas, que habian recibido un impulso nota-
ble a fines de los arios '50 y comienzos de los '60, reciben un golpe muy serio con la
intervenci6n del gobierno militar en 1966 y el brain drain que este origina. Se sigue
haciendo investigaci6n s6lo en medicina y en algunas facultades de ciencias y se
siguen formando recursos humanos a nivel de grado. A pesar de esas vicisitudes y,
dado el escaso esfuerzo del sector privado, las universidades argentinas reQnen mas
del 30 % del gasto en ciencia y tecnologia.
En 1987 se hace un timido movimiento para abandonar el modelo "humboldtiano"
de la universidad, con la creaci6n de la Direcci6n de Convenios y Transferencias en la
CUADRO 5
Indicadores de ciencia y tecnologia para Canada y la Argentina

(Ultimo abo disponible)
Indicador Argentina (A) Canada (C) C/A
1. Investigadores en I&D (1)
Empresas 3.971 43.012 10,8
Gobierno 8.649 7.731 0,9
Universidades y OSFL (2) 12.123 31.498 2,6
Total 24.743 82.240 3,3
2. Personal total en I&D (3)
Empresas 7.368 72.070 9,8
Gobierno 14.471 17.075 1,2
Universidades
Total y OSFL 14.971
36.810 133.42544.280 ?3,6
3,0
3. Gasto en I&D por sector de ejecuci6n (4)
Empresas 358 5.931 16,6
Gobierno 486 1.562 3,2
Universidades y OSFL 385 2.393 6,2
Total 1.229 9.886 8,0
4. Gasto en I&D por empleado
Empresas 48.523 82.295 1,7
Gobierno 33.599 91.479 2,7
Universidades y OSFL 25.727 91.479 2,7
Total 33.385 74.094 2,2
5. Publicaciones por investigador
NOrmero de publicaciones (5) 1.581 17.359 11,0
Investigadores 24.743 82.240 3,3
Relaci6n publicaciones/investigador 0,06 0,21 3,3
Notas:(1) Incluye investigadores y becarios; datos de 1997 para la Argentina y de 1995 para Canada.
(2) OSFL: Organismos sin Fines de Lucro.
(3) Incluye investigadores, becarios, personal tdcnico y de soporte dedicado a tareas de investigaci6n; da-
tos de 1997 para la Argentina y de 1995 para Canada.
(4) En millones de d6lares; datos de 1997 para la Argentina y de 1995 para Canada.
(5) Datos de 1995 para ambos paises; se excluyen ciencias sociales.
Fuentes: National Science Foundation (1998); RICYT (1998) y SECyT (1998),
Universidad de Buenos Aires. Entre sus tareas se encuentra la realizaci6n de seminarios

y encuentros universidad-empresa, la confecci6n de catalogos de oferta tecnol6gica y
la creaci6n de incentivos para que docentes e investigadores encaren tareas de
vinculaci6n con el sector privado (Garcia de Fanelli, 1993). Contemporaneamente apa-
recieron movimientos similares en otras universidades nacionales, que si bien son
pasos en la buena direcci6n no generan mayores sinergias.
Como resultado de la aplicaci6n del programa de incentivos a los docentes
investigadores que se pone en marcha entre 1993 y 1995, el nOmero de investigadores
equivalentes a jornada completa en las universidades nacionales pasa de 5.300 en
1993 a 9.200 en 1997. Este Oltimo aro habia tambien 2.000 becarios y 2.400 personas
de apoyo. Sin embargo, existen serias dudas acerca de cuantos de los profesores que
se acogen al programa de incentivos son investigadores efectivamente, dado que, en
contraste con Canada, las facultades y universidades con planteles significativos de
profesores con dedicaci6n exclusiva y con recursos para la investigaci6n son adn m~s
la excepci6n que la regla.
Para una cantidad similar de estudiantes universitarios (entre 800.000 y 850.000
en cada pals en los aros '90), las universidades canadienses producen casi 180.000
graduados por aro en tanto que las universidades argentinas s61o 35.000. Las universi-
dades privadas tenian s61o 533 investigadores y 85 becarios, contribuyendo s61o
marginalmente a la producci6n cientifica universitaria en los aios '90.
Ill. 3. El sector productivo

El sector productivo en Canada fue aprendiendo a incorporar y realizar esfuerzos
de I&D intramuros a lo largo de un proceso que Ilev6 varias d6cadas. El primer estudio
sistematico de I&D en Canada, realizado en 1939, puso en evidencia que, si bien el
esfuerzo nacional era debil, el sector privado era el principal ejecutor de actividades
cientificas y tecnol6gicas.
Relevamientos posteriores indicaron un lento aumento en el ntmero de firmas
activas en este rubro. En 1955 habia en Canada 377 empresas que hacian I&D9 y
empleaban casi 3.000 cientificos e ingenieros. Mas de la mitad del gasto total en I&D se
hacia en tres ramas: equipos de transporte (especialmente aviaci6n), aparatos electri-
cos y productos quimicos.
El nimero de empresas que hacian I&D aumenta a mas de 1.000 en 1970, aio en
que las empresas ejecutaban el 39 % del gasto total del pais en I&D. Los cuatro sectores
m~is importantes en esta actividad eran equipamiento electr6nico y computadoras,
aviaci6n, metales y productos quimicos (Niosi, en prensa).
En 1969 la lista de 25 mayores empresas privadas con unidades de I&D incluia
s61o seis firmas canadienses. Las filiales de empresas estadounidenses o inglesas, que
predominan en la lista, actuaban en science based industries.
A pesar de que la industria automotriz era ya muy significativa en la producci6n y
el comercio exterior, las subsidiarias de las ET estadounidenses no hacian esfuerzos de
I&D e importaban toda la tecnologia de sus casas matrices. En lo que respecta a
celulosa y papel, las firmas canadienses tenian pequefas unidades de I&D pero
contaban con un instituto de investigaciones para toda la rama que empleaba mas de 50
cientificos e ingenieros y que es ain hoy el mayor centro de investigaci6n privado sin
fines de lucro del pals.
Bajo incentivos cada vez mas sofisticados, puestos en marcha principalmente por
el gobierno federal, el nOmero de firmas activas en I&D aumenta primero lentamente y
luego mucho mas rapido. En 1984 habia 1.526 firmas con actividades intramuros en
I&D. El nOmero de firmas Ilega a 3.459 en 1990 y 6.628 en 1995 (cuadro 6). Hay una
diferencia, sin embargo, entre la cantidad de empresas que reciben el credito fiscal a la
I&D (cerca de 12.000 de acuerdo con Revenue Canada) y aquellas que hacen I&D
intramuros (menos de 7.000 de acuerdo con Statistics Canada)10
9 Desde 1942 existia una deducci6n al ingreso imponible (no era acn un cr6dito fiscal) para la I&D en
Canad,. Esa fue la primera politica horizontal en el pais.
10 La diferencia se explica por alguna subestimaci6n del nimero de firmas activas en I&D por parte de la
agencia de estadisticas y por el hecho de que algunas PyMEs no hacen I&D pero usan el cr~dito fiscal para
subcontratar proyectos de investigaci6n con otras firmas, universidades o laboratorios piblicos.
CUADRO 6
Evoluci6n de las actividades de I&D en la industria canadiense
AMio N9 de firmas con N9 de firmas con Aio N9 de firmas con No de firmas con
actividades de I&D cr6dito fiscal actividades de I&D cr6dito fiscal
1970 1.010 n.d. 1987 3.498 n.d.
1977 n.d. 75 1988 3.560 4.992
1978 n.d. 143 1989 n.d. 5.458
1979 n.d. 2.980 1990 3.459 6.973
1980 n.d. 290 1991 3.556 8.146
1981 n.d. 726 1992 n.d. 8.725
1982 1.296 845 1993 4.485 n.d.
1983 1.435 932 1994 n.d. n.d.
1984 1.536 1.239 1995 6.628 n.d.
1985 n.d. n.d. 1996 n.d. n.d.
1986 3.414 3.700 1997 n.d. 11.300
Fuente: Statistics Canada, Revenue Canada, datos compilados por Niosi (en prensa).
Las subsidiarias de ET que, en su mayoria, eran replicas en miniatura de sus casas

matrices, en general no exportaban y hacian pocas actividades de I&D como lo
reflejaban una serie de estudios realizados por el gobierno y academicos desde los
anos '50 hasta los '70. Al mismo tiempo, se empez6 a plantear el tema de los world
product mandatesy de las politicas para lograr una autonomia en producci6n e I&D para
las subsidiarias extranjeras en Canada. En los aros '80 el concepto de world product
mandates ya estaba bien establecido tanto en el gobierno como en las empresas.
Sin embargo, sin una politica piblica explicita al respecto cada subsidiaria
interpret6 el concepto a su manera. Las seis firmas automotrices (GM, Ford, Chrysler,
Toyota, Honda y Suzuki) hacen poca I&D en Canada, pero asignaron a sus plantas
canadienses mandatos exclusivos para la producci6n y exportaci6n de ciertos modelos
de autos disefados en sus casas matrices. Empresas como Pratt & Whitney (turbinas de
aviones) y General Electric Canada (turbinas hidroelectricas) producen los modelos
exclusivos que las mismas subsidiarias diseran. Otras empresas, como IBM Canada,
tienen el mandato de producir software para el conjunto de la corporaci6n. Finalmente,
hay firmas como Bio-Mega, la rama biotecnol6gica de Bohringer-lngelheim, una empre-
sa farmaceutica alemana que hace I&D en algunas areas en Canada sin Ilegar a
producirlas en el pais. En 1995 habia 447 firmas extranjeras haciendo I&D en Canada,
reuniendo el 18 % del gasto del sector privado.
Hacia 1998, la mayoria de las grandes empresas que realizan I&D estaban bajo
propiedad y control canadiense, incluyendo science-based industries como equipos de
telecomunicaciones, aviones, biotecnologia y software. En 1997, la industria canadien-
se ejecutaba unos u$s 5.500 millones en I&D.
En un ambiente rico en incentivos las empresas canadienses (asi como las
subsidiarias extranjeras) aprendieron a realizar actividades de I&D e innovaci6n y a
vincularse con los laboratorios peblicos y las universidades. De esa forma, las empresas
pasaron a tomar el liderazgo que hasta entonces tenia el sector pOblico en el SNI
canadiense. Este proceso de aprendizaje se extendi6 por casi cincuenta anos. Veremos
mas abajo c6mo un proceso similar ocurri6 en el sector piblico, que tambien aprendi6 a
transferir tecnologias y a afinar los incentivos para estimular a las firmas a innovar y a
crear sinergias con las universidades y los laboratorios piblicos.
En la Argentina, en el contexto de la ISI de los aios '60 y comienzos de los '70,

hubo algunos esfuerzos idiosincrasicos locales para adaptar y asimilar las tecnologias
importadas y realizar actividades innovativas menores en productos y procesos.
Un estudio realizado por Katz en las 200 firmas industriales mas grandes en los
argos '60 puso de relieve gastos de u$s 20 millones en actividades adaptativas de
ingenieria e I&D asi como organizaci6n de la producci6n. Aunque estas actividades no
eran rutinarias en el contexto local, varias no se ajustaban a las definiciones de I&D
utilizadas internacionalmente. La mitad de las firmas relevadas empleaban personal
dedicado a tareas de disefo y adaptaci6n de productos y procesos importados, plantas
pilotos y construcci6n de prototipos (Katz y Bercovich, 1993).
En un relevamiento efectuado en 1974, de las 266 firmas que registraban contratos
de transferencia de tecnologia se puso de relieve que los montos de regallas pagados al
exterior eran mas de tres veces mayores que los gastos en I&D que realizaban dichas
firmas. Estos gastos implicaron u$s 26 millones o el 0,9 % de las ventas de las firmas
respectivas (no habiendo mayores diferencias entre firmas argentinas y extranjeras), Io
que implicaba algo menos del 0,10 % del PBI en 1972 (Chudnovsky, 1974).
Sin embargo, estos esfuerzos estaban constrenidos por la protecci6n excesiva, la
falta de incentivos adecuados y el complicado cuadro macroecon6mico. Despues de
1976, la politica econ6mica del gobierno militar hizo esos esfuerzos cada vez mas
inviables y el gasto privado en I&D se redujo aun mas. S61o algunas empresas estatales
como YPF, Petroquimica Bahia Blanca, SEGBA o Hidronor tenian algunos pequefos
programas de I&D y mantenian vinculos con las universidades o los institutos del
CONICET.
Se estima que en 1997 habia alrededor de 1.200 empresas que registraban

actividades de I&D y empleaban 3.000 investigadores, 900 becarios y 2.400 personas
en tareas de apoyo.
En el sector manufacturero, una encuesta puso de relieve que habia 407 firmas
que declararon tener actividades de 1&D. Con ese prop6sito empleaban 4.911 perso-
nas, Io que implicaba el 1,4 % de su personal total (INDEC, 1998). Productos quimicos,
alimentos y bebidas, maquinaria el~ctrica y automotriz eran los cuatro sectores con
mayores gastos en I&D, dando cuenta del 56 % del gasto total en el sector manufacture-
ro. Las empresas nacionales reunian el 81 % de las firmas y el 64 % del gasto total en
I&D. Sin embargo, de las 25 mayores empresas que hacian actividades de I&D en 1996
en la Argentina, 15 eran extranjeras y 10 nacionales. Aunque a algunas filiales de ET se
les ha asignado modelos exclusivos para producir en la Argentina, esto no se ha
traducido en desarrollos tecnol6gicos en las firmas asociados a estos productos como
ocurre en Canada.
11I. 4. Algunos datos comparativos de la brecha

El desarrollo divergente de ambos SNI puede ser captado a traves de los datos
disponibles sobre gastos y recursos humanos (insumos) asi como patentes y publica-
clones (productos). La brecha en ciencia y tecnologia es mucho mayor que la brecha en
el producto per capita que, como se indic6 al principio, es 2,2.
Tomando el ratio del gasto total en I&D/PBI como primer indicador, la brecha a
favor de Canada se reduce de 5,3 en la segunda mitad de los afos '80 a s6lo 3,9 en
CUADRO 7
Gasto sectorial en I&D como % del PBI en Canada y la Argentina, 1985-1997

Alo Gasto del gobierno/PBI Gasto de empresas/PBI Gasto de universidades
y OSFL/PBI
Can. Arg. C/A Can. Arg. C/A Can. Arg. C/A
1985-89 0,30 0,14 2,1 0,77 0,04 17,4 0,35 0,08 4,4
1990 0,29 0,15 2,0 0,79 0,06 12,6 0,38 0,08 4,7
1991 0,29 0,15 1,9 0,80 0,95 14,7 0,41 0,08 4,8
1992 0,29 0,17 1,8 0,85 0,06 13,3 0,42 0,09 4,7
1993 (*) 0,27 0,18 1,5 0,92 0,07 12,3 0,42 0,10 4,1
1994 0,26 0,16 1,6 0,96 0,09 10,5 0,41 0,12 3,5
1995 0,26 0,17 1,5 0,98 0,10 10,1 0,39 0,13 3,0
1996 0,25 0,17 1,4 1,02 0,11 9,4 0,38 0,14 2,7
1997 0,22 0,17 1,3 1,11 0,12 9,1 0,37 0,13 2,8
(*) Sobre la base de nuevas estimaciones del PBI argentino para el periodo 1993-1997.
Fuente: SECyT y Statistics Canada.
1996. En Io que respecta al gasto en investigaci6n en las universidades, la brecha

tambien se reduce algo en los afos '90, pero como proporci6n del PBI el esfuerzo es
todavia tres veces mayor en Canada. En lo referente al gasto del sector productivo, la
brecha se ha reducido algo, pero el gasto canadiense en relaci6n al PBI es nueve veces
mayor que el argentino (cuadro 7).
La brecha en recursos humanos es tambien grande: Canada tiene mas del triple
de investigadores que la Argentina. Una brecha similar aparece en Io que respecta a los
investigadores universitarios, aunque la Argentina ha aumentado su productividad en Io
relativo a publicaciones cientificas. Por otra parte, teniendo en cuenta las diferencias en
los salarios pagados a los investigadores, la productividad de los investigadores
argentinos es muy buena. El retraso del sector productivo argentino tambien se mani-
fiesta claramente en el nOmero de patentes registradas en los Estados Unidos (por
mill6n de habitantes): mas de 100 para inventores canadienses respecto a 1,1 por mill6n
en el caso argentino (cuadro 2).
Estos datos muestran c6mo la Argentina ha descuidado su SNI a pesar de los pe-
quenos avances recientes. Este descuido es particularmente fuerte en el caso del sector
productivo, donde las politicas pOblicas no han sido efectivas para estimular esfuerzos
de innovaci6n e I&D. Este es el tema critico que se aborda en la pr6xima secci6n.
IV. Politica tecnol6gica
En Canada el aumento en el nOmero de laboratorios y universidades se hizo en una

forma bastante poco coordinada y fundamentada en el modelo lineal de I&D predomi-
nante en la epoca, es decir, que los resultados de la investigaci6n basica y aplicada,
una vez generada en el sector piblico, fluian naturalmente hacia los usuarios industria-
les o privados, beneficiaba a la sociedad y mejoraba el nivel de vida.
Esta concepci6n dio lugar a una fuerte asignaci6n de recursos a favor de las
actividades cientificas basicas tanto en Canada como en la mayoria de los paises
desarrollados. En contraste, paises como Jap6n, Corea y Taiwan destinaban la mayor
parte de sus recursos a ingenieria reversa, adaptaci6n y desarrollo tecnologico en lugar

de investigaci6n basica. Paises con escaso crecimiento entre los afos '60 y '80,
incluyendo los Estados Unidos y Gran Bretala, eran lideres en sus contribuciones al
acervo mundial de conocimientos cientificos.
En los aios '60 aparece con claridad en Canada que el creciente involucramiento
de los laboratorios pOblicos y las universidades en investigaci6n basica y aplicada no
generaba un mayor interes del sector industrial por el desarrollo de nuevas tecnologias.
No s61o una mayor coordinaci6n era necesaria sino tambien un mejor sistema de
incentivos para estimular al sector productivo a realizar I&D e interactuar con las
universidades y los laboratorios pOblicos.
En esa decada se pusieron en marcha varias iniciativas del gobierno federal para
estimular la I&D en el sector productivo. El Industrial Research Assistance Program
(IRAP) fue lanzado en 1962 con el objetivo de apoyar la investigaci6n en las PyMEs. En
1965 se lanz6 el Program for the Advancement of Industrial Technology (PAIT) para
ayudar a mejorar las capacidades tecnol6gicas en el sector industrial.
En 1944, Canada aprob6 la primera ley para reducir la carga impositiva de las
empresas que realizan I&D. La ley original permitia una deducci6n del 100 % de todos
los gastos en I&D con respecto a los ingresos imponibles. Varias evaluaciones y
modificaciones se hicieron en los afos '60. De 1967 a 1976, una IndustrialR&D Incentive
Actconcedi6 a las empresas canadienses subvenciones o creditos sobre el impuesto a
las ganancias hasta el 25 % de sus gastos de capital en I&D y un 25 % adicional para
aumentos en los gastos corrientes. Desde 1977 el gobierno canadiense ofrece un
Investment tax credit, que puede ser utilizado por las firmas contra los impuestos
federales a ser pagados (Statistics Canada, abril 1987).
El Defense Industry Productivity Program, lanzado en 1959, fue fortalecido en 1968
para favorecer la innovaci6n en la producci6n de aviones y en la industria electr6nica. El
Program for the Expansion of Enterprises fue lanzado en 1977 y modificado en 1984, se
concentraba en el disefo de productos y la ingenieria de procesos para las PyMEs
manufactureras. El Scientific and Technological Supply Service fue creado en 1969 para
estimular la innovaci6n a traves de las compras del sector piblico. La Foreign Investment
ReviewAgency(FIRA), creada en 1973, examinaba las inversiones extranjeras directas
y su impacto en la innovaci6n y la productividad. Esta agencia presion6 alas subsidia-
rias extranjeras para obtener world product mandatesy actividades de I&D relacionadas
en Canada.
Algunas provincias, especialmente Quebec, siguieron el ejemplo del gobierno
federal y adoptaron politicas similares, dando lugar a una cierta duplicaci6n y falta de
coordinaci6n. En 1966 fue creado el Science Councilcon el prop6sito de evaluar y poner
algOn orden en las numerosas actividades del gobierno federal. A pesar de los muchos
y excelentes informes de evaluaci6n y analisis que se hicieron, es dudoso que el
Science Council(o cualquier otra agencia) haya conseguido reducir la superposici6n y
crear una estrategia adecuada.
Al comienzo de los aios '80, el gobierno federal cre6 el Strategic Technologies
Program, priorizando la biotecnologia, las tecnologias de informaci6n y los materiales
avanzados como nuevas areas promisorias en una economia basada en el conocimien-
to. El programa, cancelado a comienzos de los aros '90, fue exitoso en las dos primeras
tecnologias y fracas6 en la tercera. A traves del programa, el gobierno cre6 o moderniz6
cinco laboratorios para apoyar la biotecnologia y sendos laboratorios para apoyar las
otras dos tecnologlas dentro del NRC, que fue el vehiculo utilizado para desarrollar estas
experiencias.
Hacia mediados de los aios '80, el gobierno federal comenz6 a apoyar el capital
de riesgo por diferentes iniciativas: el Federal DevelopmentBank(hoy Ilamado Business
Development Bank) lanz6 una division de capital de riesgo; se diseiaron tambien
incentivos fiscales para mejorar la disponibilidad de capital de riesgo. Como se vera
mas abajo, la industria canadiense de capital de riesgo se concentr6 en pequefas
empresas intensivas en I&D y tecnologia.
Algunos de los programas mencionados y el Science Councilfueron eliminados al
comienzo de los afios '90 por el gobierno conservador. Sin embargo, la mayoria de las
politicas e instituciones han sobrevivido, incluyendo el exitoso cr6dito fiscal para I&D, el
IRAP y la mayorla de los laboratorios gubernamentales.
En los aios '90, se lanzaron varios programas federales y provinciales con el
prop6sito de fomentar la investigaci6n en forma colaborativa. S6lo grupos de empresas
(a veces con la participaci6n de universidades o laboratorios peblicos) pueden presen-
tar solicitudes para estos programas. El mas importante fue el Technology Partnerships
Canada. Algunas provincias, incluyendo Quebec y Ontario, crearon sus propias politi-
cas para promover proyectos conjuntos.
Tambi6n en los '80, Quebec (en 1984), seguida por Ontario (1986) y el gobierno
federal (1988) lanzaron los Centers of Excellence Programs. Por estos programas,
grupos de laboratorios universitarios pueden solicitar fondos para investigaci6n, con la
condici6n de que colaboren con las empresas privadas y los laboratorios pOblicos en la
implementaci6n de los programas de investigaci6n. En 1993, de mis de 400 programas
federales y provinciales para promover la innovaci6n tecnol6gica en Canada, mas del
30 % se ejecutaban con la condici6n de que la investigaci6n debia hacerse en
colaboraci6n con otras instituciones o empresas (Niosi y Landry, 1993).
En 1996 el gobierno federal anunci6 una nueva politica de ciencia y tecnologia. En
adelante, el gobierno federal dejaria de ser el mayor ejecutor de I&D. Algunos de los
presupuestos de los programas peblicos fueron reducidos y unos pocos laboratorios
gubernamentales (incluyendo el Canadian Information Technology Institute of Montreal)
fueron cerrados o vendidos al sector privado. La legislaci6n de patentes fue fortalecida
en 1987 y 1993 para estimular la I&D por parte de las ET farmaceuticas asi como para
favorecer la naciente industria biotecnol6gica canadiense. El resultado fue un aumento
en el gasto en I&D en esas areas asi como un nuevo papel para el Estado, de ejecutor a
coordinador y promotor. AI mismo tiempo, el modelo lineal fue abandonado por comple-
to y un modeio mas interactivo para promover la innovaci6n ha sido puesto en practica.
En la Argentina, el laissez-faire es la mejor caracterizaci6n de la politica tecnol6gi-
ca desde el comienzo de los arios '60 hasta 1996 (ver Adler, 1987, para los '60 y '70). La
vinculaci6n entre el sector productivo y la universidad era, en el mejor de los casos,
escasa y tambien eran limitados los esfuerzos para mejorarla. Entre los grandes
organismos pOblicos s6lo el INTA tuvo algunos 6xitos significativos en la difusi6n de
conocimientos tecnicos avanzados para el sector productivo. Los continuos debates
internos y cambios de direcci6n en el INTI reflejaban su rol ambiguo en la generaci6n y
transferencia de tecnologia a la industria. La CNEA tenia un Onico gran cliente: el sector
piblico.
Por otra parte, el sector productivo tampoco requeria la tecnologia generada en el

sector pOblico o en las universidades. Cuando se trataba de conocimientos complejos,
se los importaba a traves de la inversi6n extranjera directa, licencias y transferencias de
tecnologias o plantas Ilave en mano.
Un breve periodo de activismo tecnol6gico por parte del estado nacional tuvo
lugar entre 1971 y 1975, cuando se aprueba una legislaci6n sobre transferencia de
tecnologia, inspirada en las iniciativas del Pacto Andino. El objetivo era controlar los
pagos por transferencia de tecnologia al exterior e inducir esfuerzos locales en la
generaci6n de tecnologias. El INTI estuvo involucrado en ese breve periodo registrando
los contratos de transferencia de tecnologia y colaborando con las empresas p~blicas y
las PyMEs en sus necesidades tecnol6gicas. Este episodio de activismo tecnol6gico
concluye con el golpe militar de 1976, que modifica la politica vigente.
La politica del gobierno militar entre 1976 y 1983 tuvo consecuencias negativas
para las universidades y las actividades de los institutos pOblicos de investigaci6n,
excepto para la CNEA. La liberalizaci6n de los flujos de inversi6n extranjera fue seguida
en 1977 por la eliminaci6n de las restricciones existentes a la importaci6n de tecnologia
intangible. En 1981 las importaciones respectivas fueron casi totalmente desreguladas.
Aunque se plantearon algunas iniciativas de politica tecnol6gica activa a partir de
1984, el gobierno democrtico no pudo en la prctica modificar el laissez-faire (Oteiza,
1992). Con fondos obtenidos del BID, el CONICET lanza programas anuales y plurianuales
de investigaci6n, entre los que se destacan aquellos que tenian como objetivo generar
tecnologias pre competitivas o de transferencia a determinados usuarios. Alrededor de
100 contratos de transferencia de tecnologia se firmaron entre 1984 y 1988.
Mientras que hasta 1990 el laissez-faire era fundamentalmente por omisiOn, en el
periodo 1990-96 ocurri6 por comisi6n (Chudnovsky, 1999). Las nuevas autoridades
econ6micas consideraban a la ciencia y la tecnologia como variables ex6genas,
siguiendo las recomendaciones de politica del denominado Consenso de Washington
(Williamson, 1990). Estas priorizan la liberalizacibn comercial, la promoci6n de la IED y el
fortalecimiento de la propiedad intelectual como las mejores politicas para la moderniza-
ci6n tecnol6gica de los paises en desarrollo. La apertura de la economia mejoraria la
eficiencia por medio de la mayor competencia y las importaciones de maquinarias y
equipos mas modernos.
Todas estas medidas fueron puestas en la prfctica en la Argentina, incluyendo
una nueva ley de patentes. La nueva ley aprobada en 1995 extiende la proteccibn a los
inventores de 15 a 17 ar1os, considera que no es necesaria la produccibn interna del
producto patentado y elimina todas las distinciones sectoriales.
Excepto la ley de patentes -para la cual existe un plazo de cinco anos para su
puesta en operaci6n-, las mencionadas politicas tuvieron un fuerte impacto sobre la
modernizaci6n tecnol6gica del pais. La productividad laboral en la industria aument6 un
52 % entre 1990 y 1997 y el PBI per capita un 33 % en el mismo periodo (Alvaredo et al.,
1998). De representar el 41-42 % de la productividad estadounidense en 1970 y 1980,
los valores respectivos se han ido acercando a 55 % en 1990 y a 67 % en 1996 (Katz,
1999). En la agricultura la brecha en la productividad fisica tambien se ha reducido
sustancialmente. Como se puede observar en el cuadro 1, la Argentina ha recibido flujos
significativos de IED. Las importaciones de bienes de capital aumentaron de u$s 1.435
millones en 1990 a u$s 7.676 millones en 1997.
Sin embargo, en la bOsqueda de una mayor eficiencia y productividad, las

empresas manufactureras han reducido no sl61o los planteles de personal sino tambien
el contenido local de la producci6n, debilitando notablemente los eslabonamientos
productivos y reduciendo la demanda laboral. La producci6n local de bienes de capital
se contrajo y el desempleo aument6 notablemente.
En tanto las firmas extranjeras y algunas grandes empresas y grupos locales
podian competir en el nuevo contexto, las dificultades que enfrentaban muchas firmas
(especialmente PyMEs) para acercarse alas mejores practicas internacionales y los
problemas de las instituciones pOblicas de investigaci6n para adaptar sus servicios a
las nuevas reglas del juego, crearon una demanda por una politica tecnol6gica activa,
aun cuando las autoridades econ6micas preferian seguir con el laissez faire.
En ese contexto, las nuevas perspectivas analiticas desarrolladas en los paises
industrializados y adoptadas por muchos gobiernos nacionales (incluyendo el cana-
diense) y organismos internacionales (como la OECD) crearon un marco mas propicio
para la adopci6n del enfoque del SNI en la Argentina.
Estas perspectivas ya habian aparecido en algunas iniciativas aisladas como la
ley 23.877 de Promoci6n y Fomento de la Innovaci6n Tecnol6gica sancionada en 1990
y reglamentada en 1992 y en el Programa de Modernizaci6n Tecnol6gica cofinanciado
con el Banco Interamericano de Desarrollo, que se pone en ejecuci6n en 1994.
Tambien en el ambito de la Secretaria de Politicas Universitarias del Ministerio de
Educaci6n se ponen en marcha entre 1993 y 1995 el Programa de Incentivos a los
Docentes-lnvestigadores para fomentar las actividades de investigaci6n en las universi-
dades nacionales, la Comisi6n Nacional de Evaluaci6n y Acreditaci6n Universitaria
(CONEAU) y un Fondo para el mejoramiento de la calidad de la ensenanza universitaria
(FOMEC).
En diciembre de 1997 el Gabinete Cientifico Tecnol6gico del Gobierno Argentino
(GACTEC) aprob6 el Plan Nacional Plurianual de Ciencia y Tecnologia 1998-2000
(GACTEC, 1997) cuyo objetivo central es nada menos que "el desarrollo y fortalecimien-
to del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnologia e Innovaci6n". Es la primera vez que en
la Argentina se plantea a nivel oficial el enfoque del SNI, asi como es casi una novedad
el hecho de que se haya elaborado un Plan de Ciencia y Tecnologia.
El Plan es el resultado de una serie de cambios institucionales que se ponen en
marcha en julio de 1996, cuando la Secretaria de Ciencia y Tecnologia (SECyT) pasa a
depender nuevamente del Ministerio de Cultura y Educaci6n y se inicia una reorganiza-
ci6n del sector de Ciencia y Tecnologia. A fines de aro se creO el GACTEC, presidido
por el Jefe de Gabinete de Ministros, integrado por los ministros de Economia, Educa-
ci6n, Salud, Relaciones Exteriores, Defensa y la Secretaria de Recursos Naturales y
Desarrollo Sustentable y cuya secretaria ejecutiva es ejercida por la SECyT.
A fines de 1996 se crea la Agencia Nacional de Promoci6n Cientifica y Tecnol6gi-
ca, dedicada exclusivamente a financiar proyectos de investigaci6n en el sector peblico
y privado sin fines de lucro y promover la innovaci6n tecnol6gica en el sector privado.
Entre otras politicas, la Agencia lanza en 1997 el programa de Consejeros Tecnol6gicos
y en 1998 el sistema de credito fiscal para impulsar el esfuerzo de innovaci6n en el
sector privado.
Estas iniciativas modifican el laissez-faire que predomin6 hasta entonces, pero
ain estan lejos de solucionar los serios problemas que hemos identificado en el sistema
educacional, en los institutos ptblicos de investigaci6n y en la poca predisposici6n del

sector privado a realizar esfuerzos de I&D.
El SNI canadiense puede ser usado como benchmarky para suministrar indicado-
res de desempeto asi como para sugerir caminos a ser seguidos y objetivos a ser
alcanzados en el proceso de catching-up de la Argentina con los paises industrializa-
dos en las areas de ciencia, tecnologia e innovaci6n.
El escaso gasto pOblico y privado en I&D, la limitada coordinaci6n entre las
diferentes instituciones que componen su SNI y, especialmente, la debil vinculaci6n
entre las instituciones pOblicas y el sector productivo reducen enormemente la contribu-
ci6n de la CyT al desarrollo econ6mico argentino.
Si las nuevas politicas en la materia que han comenzado a aplicarse en los iltimos
anos adquieren mayor amplitud y continuidad y son aceptadas por los integrantes
principales del SNI, se podria decir que la Argentina estA comenzando a transitar una
nueva etapa. La pr6xima secci6n hace un analisis mas detallado de dos de las nuevas
politicas lanzadas en la Argentina en los Oltimos anos y las compara con la extensa
experiencia de Canada en esa materia.
V. Politicas exitosas: cr6dito fiscal, consejeros tecnol6gicos

y capital de riesgo
Tanto en Canada como en la Argentina, los aros '90 se caracterizaron por la

creciente apertura de las economias, la estabilidad de los contextos macroecon6micos,
la globalizaci6n y un creciente cambio tecnol6gico. Se ha visto que Canada adopt6
varias politicas tecnol6gicas con evidente exito en la promoci6n de nuevas industrias
intensivas en conocimiento. En el caso de la Argentina, la modernizaci6n de su
estructura productiva se Ilev6 a cabo principalmente a traves de importaciones de
bienes de capital y tecnologia intangible, y es recien en atos recientes que se
comienzan a formular en forma consistente politicas de fomento a la innovaci6n,
incluyendo algunas que fueron particularmente exitosas en Canada.
Es preciso antes que nada subrayar la'importancia que tienen los distintos
contextos econ6micos, sociales, institucionales y culturales -que son resultado de
particulares procesos hist6ricos de desarrollo- en el condicionamiento de las formas
que adoptan en cada pals las politicas tecnol6gicas, y en particular los distintos
instrumentos aqui considerados. Ello impone cautela a la hora de pensar en la transfe-
rencia o adaptaci6n de modelos desarrollados en paises industriales relativamente
maduros (como Canada) a sistemas menos maduros (como el de la Argentina). Sin
embargo, lo cierto es que el aprendizaje referido a politicas no se da exclusivamente en
un marco nacional, y es comOn que las experiencias en un pais sean Otilmente
analizadas y aprovechadas por el resto de la comunidad internacional. Ello explica que
ciertas instituciones que se revelan exitosas en ciertos contextos nacionales se difundan
a otras sociedades, mediando generalmente un proceso de adaptaci6n critica alas
distintas realidades.
Es importante enfatizar que a pesar de los distintos contextos econ6micos y
sociales, entre la mayoria de los paises industriales se verifican procesos de aprendiza-
je en el diseho e implementaci6n de las politicas tecnol6gicas: ciertas politicas que
aparecen como exitosas en algunos paises se difunden a otras naciones, generalmente

con algunas adaptaciknes a los contextos locales. En los i01timos quince arios, ello es
particularmente cierto en el caso de las politicas tecnol6gicas horizontales, es decir,
aquellas que no discriminan entre productores (o entre industrias), y proveen igual
tratamiento a las empresas nacionales o extranjeras. Canada ya tiene acumuladas
varias decadas de experiencia en la adopci6n, evaluaci6n y modificaci6n de dichas
politicas, mientras que la Argentina reci6n en los iltimos aros inici6 el proceso de
aprendizaje institucional en el terreno de las politicas tecnol6gicas.
En esta secci6n el an.lisis estara centrado en tres politicas que mostraron ser
extremadamente exitosas en Canada: credito fiscal para I&D, consejeros tecnol6gicos y
capital de riesgo. La Argentina adopt6 recientemente las dos primeras, y existe un
creciente interes por impulsar la ltima mencionada.
V. 1. Incentivos fiscales para I&D

Dentro del conjunto de politicas horizontales ensayadas por los gobiernos para
fomentar un mayor esfuerzo privado en i&D, los incentivos fiscales alas inversiones en
dichas
te uno actividades es uno deEllos
de los mis exitosos. instrumentos
cuadro 8 resume que m.s se hapara
la situaci6n difundido y probablemen-
los paises del G-7.
CUADRO 8
Tratamiento fiscal a la I&D en paises del G-7 y Australia

Pais Deducciones Cr6dito fiscal
Australia Gasto minimo elegible: A$ 20.000. No se aplica

Gastos corrientes: 125 %
Gastos de capital: 125 %, sobre 3 aiios
Canada Gastos corrientes:

Gastos de capital:100
100 % Base: 20
% Tasas: todos lostodas
% para gastos
las firmas; 35 %
para PyMEs;
3 arios hacia atras y 10 aiios hacia delante
Francia Gastos corrientes: 100 % Base: gastos en I&D en relaci6n a los
Gastos de capital: straight line o dos aiios previos;
declining balance Tasa: 50 %;
Reembolsos para nuevas firmas 3 arios
hacia delante
Alemania Gastos corrientes: 100 % No se aplica

Gastos de capital: straight line o
declining balance
Italia Gastos corrientes: 100 % No se aplica
Gastos de capital: straight line
Jap6n Gastos corrientes: 100 % No se aplica
Gastos de capital: straight line
Reino Unido Gastos corrientes: 100 % No se aplica
Gastos de capital: 100 %
Estados Unidos Gastos corrientes: 100 % Base: gastos corrientes en I&D
Gastos de capital: sistema de recupera- Tasa: 20 %
ci6n acelerada de costos. Limites anuales para los creditos otorgados
3 aios hacia atras y 15 aiios hacia delante
Imponible
Fuente: Revenue Canada (1997a).
Varios estudios mostraron que los incentivos fiscales tuvieron un rol importante en
el estimulo alas actividades de I&D en el sector privado (Hall y Van Reenen, 1999).
La experiencia canadiense con estas politicas comenz6 en 1944, con la sanci6n
de una ley que permitia alas firmas deducir una parte de sus gastos en I&D de sus
impuestos a las ganancias. Esa ley fue analizada y modificada muchas veces.
A partir de 1977, el 6nfasis pas6 a colocarse en el cr6dito fiscal para I&D, mientras
que las deducciones fiscales se mantenian e incluso se incrementaban. En 1997 los
incentivos fiscales federales rondaron u$s 1.300 millones, representando el 27 % del
total de gastos federales en promoci6n de actividades de CyT (u$s 4.700 millones). En
particular, los "tax credit' alcanzaron a u$s 839 millones, lo que represent6 alrededor del
18 % del total. Por su parte, los incentivos no fiscales a actividades de CyT fueron del
orden de u$s 3.800 millones, de los cuales u$s 2.270 millones se destinaron a activida-
des de I&D, y u$s 1.530 millones a otras actividades como educaci6n y entrenamiento,
recolecci6n de datos e informaci6n (Lenjosek, 1997).
Ademas, todos los gobiernos provinciales tambidn adoptaron esquemas de incen-
tivos fiscales similares y adicionales, haciendo de Canada uno de los paises que
ofrecen un regimen de incentivos mas atractivo para las actividades privadas de I&D.
La instituci6n responsable de la administraci6n de estos instrumentos es Revenue
Canada, agencia dependiente del Department of Finance Canada. Dentro de Revenue
Canada, la Scientific Research Section se encarga de la evaluaci6n cientifica y tecnica
de las solicitudes, mientras que la Tax Incentive Audit Section toma a su cargo la
evaluaci6n financiera. Los principales elementos que caracterizan al sistema actual de
credito fiscal en Canada se presentan a continuaci6n:
- las empresas que realizan actividades de I&D pueden beneficiarse con un credito
fiscal aplicable al impuesto a las ganancias, equivalente al 20 % de los gastos
elegibles, mientras que las PyMEs pueden beneficiarse ademas de una tasa prefe-
rencial del 35 % (hasta un maximo de u$s 1,3 mill6n);
- ademas, las PyMEs pueden obtener el reembolso de los creditos asi obtenidos,
cuando los creditos superen el monto de sus obligaciones fiscales;
- son elegibles casi todos los gastos corrientes en actividades de I&D, y tambien los
gastos de capital destinados a esas actividades (excluyendo la adquisici6n de
inmuebles y alquileres) (Revenue Canada, 1997a y b).
Distintos estudios encargados por el gobierno de Canada para monitorear la
aplicaci6n del programa de incentivos fiscales arrojan luz sobre esa experiencia
(Revenue Canada, 1996; y Revenue Canada, 1997b).
En 1992, los gastos de I&D que se beneficiaron de incentivos fiscales ascendieron
a u$s 4.600 millones, de los cuales u$s 933 millones correspondieron a PyMEs. El 76 %
de los gastos totales correspondi6 a actividades realizadas "in house", y el resto a
contratos y pagos a terceros.
Las deducciones impositivas aceleradas por actividades de I&D, en 1992 alcan-
zaron a u$s 1.775 millones (y en 1996 se elevaron a u$s 3.528 millones). En Io que
respecta al Crddito Fiscal, en 1992 se concedieron u$s 833 millones correspondientes a
8.725 solicitudes. Ello represent6 un progreso considerable respecto a, por ejemplo,
1977, cuando fueron apenas 75 las empresas que solicitaron credito fiscal en ese pais.
El monto promedio de las solicitudes en 1992 fue de u$s 95.000.
Las firmas pequeras (con acceso a la tasa preferencial de 35 %) concentraron el

76 % del total de solicitudes pero s6lo el 30 % del monto total de credito fiscal. Ello
evidencia que hubo una correlaci6n positiva entre tamaio de empresa y monto de
incentivo fiscal solicitado. Por otra parte, y esto es muy importante, alrededor del 80 %
del cr6dito otorgado alas firmas pequefilas fue recibido en concepto de reembolsos (el
credito obtenido superaba los impuestos a pagar por estas firmas).
Casi el 20 % de las solicitudes presentadas entre 1988 y 1992 correspondi6 a
montos inferiores a u$s 8.600; sin embargo, dichas solicitudes representaron tan s6lo el
0,4 % del monto del credito solicitado en cada aio. El 71 % de las solicitudes se hicieron
por creditos inferiores a los u$s 22.000, pero estos representaban s61o el 8 % del monto
total. Por el contrario, el 70 % del total de creditos solicitados a lo largo del periodo
correspondi6 a las 300 mayores solicitudes (por montos superiores a u$s 231.000), pero
estas representaban s61o el 3 % del nOmero total de solicitudes.
Si ahora observamos la distribuci6n sectorial del total de credito fiscal solicitado en
1992, vemos que el 91 % estaba concentrado en 5 sectores: manufacturero (48 %);
servicios (19 %); comercio mayorista (9 %); sector financiero y bienes raices (6 %).
Una encuesta realizada entre varias empresas beneficiarias del credito fiscal puso
en evidencia lo siguiente:
- la I&D juega un papel importante en las estrategias de las compaiias para mantener
su competitividad,
- el cash flow es una consideraci6n importante en la decisi6n de Ilevar a cabo (o no)
actividades de I&D; esta politica del gobierno mejora el cash flow,
- el cr~dito fiscal es considerado el principal instrumento de apoyo gubemrnamental a la
I&D, seguido por los reembolsos (contemplados en el mismo instrumento); mientras
que los grants y contratos del gobierno recibieron la mis baja calificaci6n,
- en promedio, las empresas beneficiadas han solicitado incentivos fiscales a la I&D
durante 7 aros,
- el 96 % de las firmas pide incentivos para proyectos de investigaci6n aplicada y
desarrollo experimental. El desarrollo de nuevos productos y procesos representa el
61 % de los gastos totales, mientras que la mejora de productos y procesos
existentes representa el 34 % de los gastos totales. El 25 % del gasto total se
relaciona con innovaciones de procesos, mientras que el 75 % restante se concentra
en innovaciones de producto,
- hay una estrecha correlaci6n entre el tamaro de la firma (medido por el nOmero de
empleados) y el monto solicitado de credito fiscal,
- la respuesta a los incentivos fiscales varia en funci6n de la situaci6n impositiva de las
firmas. Entre las grandes empresas beneficiadas con incentivos fiscales, el 54 % era
contribuyente, asi como el 46 % de las medianas y el 45 % de las pequeras.
- en los proyectos de Credito Fiscal, los costos involucrados en el proceso de
presentaci6n de solicitudes y cumplimiento de los requisitos exigidos se ubicaron en
alrededor del 10 % del monto solicitado. Para las mayores solicitudes (superiores a
u$s 335.000) fue del 5,5 %, y para las menores (inferiores a u$s 67.000) fue del 15 %.
El mismo estudio calcul6 que los gastos en I&D de las firmas habia sido 32 %
mayor que lo que hubiera sido en ausencia de incentivos fiscales, y que cada d61ar de
impuestos no pagados habia aumentado los gastos en I&D en u$s 1,38.
La administraci6n de las politicas de incentivos fiscales en Canada estA lejos de

ser un proceso estatico y pasivo. Desde su inicio, han sido innumerables los cambios
administrativos, reglamentarios, de objetivos y de accionar que han marcado dichas
politicas e instituciones, y que estuvieron dirigidos a mejorar la eficiencia y a ampliar el
nimero de firmas beneficiarias. Recientemente Revenue Canada implement6 una
enorme campaia de informaci6n, que incluy6 la apertura de nuevas oficinas, semina-
rios, ampliaci6n del servicio a clientes, intensificaci6n de vinculos con asociaciones
empresarias y del uso de Internet, etcetera.
Se ha mencionado que en la Argentina la mayoria de las firmas no Ileva adelante
esfuerzos tecnol6gicos, y cuando lo hacen es principalmente a traves de la adquisici6n
de tecnologia incorporada y no incorporada. Ademas, los esfuerzos innovativos decli-
nan con el tamaro de las firmas. Sin embargo, un estudio reciente pone en evidencia
que aquellas firmas que realizan actividades innovativas han aumentado sus ventas
mas rapido que las no innovadoras (INDEC, 1998). Tambien alli puede observarse que
entre las firmas innovadoras el porcentaje de exportadoras es mayor que entre las que
no lo son, y que estas Oltimas han reducido el empleo en una proporci6n mucho mayor
que las primeras. Es decir que el beneficio potencial que pueden aportar los incentivos
fiscales en la Argentina es tan importante como en Canada.
La experiencia argentina con credito fiscal comenz6 en 1997 con la ley 23.877. Es
administrado por el Fondo Tecnol6gico Argentino (FONTAR), que funciona en la 6rbita
de la Agencia Nacional de Promoci6n Cientifica y Tecnol6gica. El monto total del
presupuesto destinado a credito fiscal en 1998 y 1999 se limit6 a u$s 20 millones cada
aro, Io que represent6 apenas el 2 % del gasto piblico total destinado a actividades de
CyT. El credito fiscal puede cubrir hasta un 50 % del costo de los proyectos. Los
certificados de credito fiscal tienen una validez maxima de 3 aros y se estipulan
porcentajes maximos cancelables en cada ejercicio, que son decrecientes en funci6n
del importe anual de impuesto a las ganancias del beneficiario.
Las actividades que pueden beneficiarse del credito fiscal son: investigaci6n
basica, investigaci6n aplicada, investigaci6n tecnol6gica precompetitiva y adaptacio-
nes y mejoras. Pueden financiarse todas las erogaciones necesarias para la ejecuci6n
de los proyectos, pero excluyendo: costos de caracter administrativo, consumo de
energia y telecomunicaciones, compra o locaci6n de inmuebles y valor de uso del
equipamiento afectado a la ejecuci6n del proyecto.
En el primer afo, 125 empresas presentaron 147 proyectos diferentes que signifi-
caban una inversi6n total de $ 137,8 millones. De ese total de presentaciones, s6lo 94
proyectos consiguieron calificar como innovativos y fueron adjudicados, involucrando
una inversi6n total de $58 millones y un credito fiscal de $ 18,5 millones. El segundo aho
187 firmas presentaron 243 proyectos con una inversi6n total de u$s 240,6 millones, lo
que evidencia la buena acogida que viene teniendo el instrumento en los medios
empresarios.
Los proyectos adjudicados el primer afo beneficiaron a 79 empresas, de las
cuales el 82 % son PyMEs. Este segmento industrial concentr6 ademas el 88 % de la
inversi6n involucrada en los proyectos y 82 % del credito fiscal adjudicado. Focalizando
la distribuci6n sectorial, se observa que el 90 % de las inversiones totales se concentran
en el sector manufacturero y apenas 3 actividades concentran el 45 % de los proyectos:
sustancias y productos quimicos, maquinarias y equipos, y productos alimenticios y
bebidas. La mayoria de los proyectos se concentra en investigaci6n precompetitiva y

"adaptaciones y mejoras", mientras que apenas el 20 % corresponde a investigaci6n
basica y aplicada.
Todo lo anterior indica que el instrumento esta operando adecuadamente, y
preferentemente en apoyo a la innovaci6n en las PyMEs, el segmento industrial con
menor dinamismo innovativo.
En la Argentina el sector manufacturero incluye unas 1.000 empresas de tamaro

medio-grande y grande, y unas 14.000 PyMEs (que emplean entre 10 y 150 personas).
De ese total, se considera que unas 4.000 PyMEs y unas 500 empresas de mayor porte
desarrollan alguna actividad innovativa. Podemos considerar que ese nomero de firmas
representan el horizonte potencial de usuarios de los incentivos fiscales para I&D,
aunque hay que considerar que varias de ellas no pagan impuestos. Si tenemos en
cuenta que hasta el momento las firmas beneficiarias no exceden las 200, ello da una
idea de cuanto debe anm difundirse el instrumento para que tenga una incidencia
significativa en el segmento de firmas al que esta destinado.
El cr6dito fiscal implementado en la Argentina presenta marcadas diferencias con
respecto al vigente en Canada en lo que se refiere a criterios de selecci6n y elegibilidad
de los proyectos, cupos, porcentaje de financiamiento y otras caracteristicas como
reembolsabilidad, plazo de utilizaci6n, etcetera. Esto incide a su vez en el monto del
subsidio efectivamente recibido por las distintas firmas, asi como tambi6n en sus
posibilidades de acceder al mismo.
En el caso argentino, la existencia de un cupo presupuestario anual (u$s 20
millones) para el monto total de credito fiscal hace necesario un proceso de selecci6n
de proyectos. En CanadA, en cambio, no existen hasta el presente restricciones al
monto total de incentivos a otorgar bajo esta modalidad. En este caso, entonces, el
alcance del instrumento es 16gicamente mayor y puede beneficiar potencialmente a un
mayor nOmero de firmas (en Canada hay alrededor de un mill6n de firmas privadas, de
las cuales aproximadamente 50.000 pertenecen al sector manufacturero). Ademas,
mientras que en Canada s61o se financian las inversiones en I&D, en la Argentina se
incluyen tambien los gastos en "adaptaciones y mejoras". Por otro lado, mientras que en
la Argentina los certificados de credito fiscal se fraccionan para ser usados a lo largo de
un periodo de 3 afos, en Canada pueden usarse enteramente para cancelar los
impuestos del aio en que se obtienen o tambi6n pueden aplicarse a las obligaciones
fiscales correspondientes hasta 3 afos hacia atras y 10 hacia adelante.
En los dos paises el instrumento contempla un tratamiento preferencial para
PyMEs, pero bajo distintas modalidades. Mientras que en el sistema canadiense dicho
segmento empresarial puede obtener un porcentaje de credito superior al de las
empresas de mayor porte y obtener el reembolso de los certificados si estos exceden
sus impuestos a pagar, en la Argentina apenas se les reserva el 50 % del monto total de
credito fiscal disponible.
El cuadro 9 resume las diferencias entre ambos esquemas. Es interesante agregar
que el monto promedio de credito fiscal otorgado el primer aio en la Argentina (u$s
200.000) es claramente superior al que registra Canada en los Oltimos afos (u$s 95.000)
Puede concluirse que la mas larga experiencia de Canada con credito fiscal
muestra un doble proceso de aprendizaje: el de las firmas beneficiarias y el del
CUADRO 9
Comparaci6n del cr~dito fiscal en la Argentina y Canada

Atributo Argentina Canada
Gastos elegibles Gastos corrientes y de capital Gastos corrientes y de capital en
en actividades de I&D yen actividades de I&D
otras adaptaciones y mejoras
Porcentaje de credito 50 % 20 % sobre todos los gastos elegibles;
sobre el total de gastos 35 % para PyMEs;
para equipos usados ademas en ac-
tividades distintas de I&D, la tasa
normal se reduce a la mitad.
Reembolso Ninguno S61o para PyMEs

Cupo presupuestario u$s 20 millones No hay (costo fiscal en 1992 =
u$s 833 millones)
Plazo de utilizaci6n de los 3 arios hacia adelante 3 afios hacia atrs y 10 hacia delante
certificados
Promedio anual otorgado u$s 200.000 u$s 95.000

Porcentaje de inversi6n 32 % 23%
cubierto por el credito fiscal
gobierno, que aprende a diserar, implementar, evaluar y afinarlo en funci6n de incre-

mentar los beneficios sociales obtenidos de su aplicaci6n. Ese proceso de aprendizaje
institucional se da a traves de un constante monitoreo y andlisis de resultados. Y el
proceso de aprendizaje de las firmas relacionado con este programa incluye no s61o la
evidente familiarizaci6n con el instrumento -algo que el gobierno puede ayudar a
promover- sino tambien, y m~s importante ann, la concientizaci6n acerca del valor de
las actividades innovativas intramuros, sus rutinas, sus posibilidades, y la integraci6n
exitosa de las actividades de I&D con las funciones tradicionales de la firma, todo lo cual
es muy diferente de la simple compra de tecnologia a terceros.
El programa canadiense tiene una cobertura mayor y no pone limites al nOmero de
firmas que pueden recibir el beneficio. Sin embargo, el programa argentino probable-
mente otorga mayores beneficios a un nOmero mas reducido de firmas. Otra ventaja del
sistema canadiense es su caracter automatico, mientras que en la Argentina la compe-
tencia por recursos escasos introduce un elemento de incertidumbre que puede
desalentar las conductas innovativas de algunas firmas.
Las consideraciones anteriores sugieren que la Argentina deberia ampliar los
fondos destinados a los incentivos fiscales en funci6n de estimular la I&D y actividades
conexas en un mayor universo de firmas, asi como monitorear intensamente este
proceso para identificar posibles mejoras, como por ejemplo la extensi6n del credito
fiscal a otros impuestos nacionales.
V.2. Consejeros Tecnol6gicos

Los gobiernos de todos los paises industriales han desarrollado politicas para
ayudar alas PyMEs a competir en el nuevo escenario de globalizaci6n de los anos '90.
En funci6n de difundir el conocimiento tecnol6gico entre esas firmas, bAsicamente se
han utilizado dos modelos:
- el modelo de brokers, que esta diseriado para interactuar con las firmas clientes para
identificar problemas y tambien el servicio capaz de responder a esos problemas. En
este modelo, el propio sistema de extensi6n ofrece asistencia e incluso financiamien-
to, pero los inputs tecnol6gicos basicos provienen de terceras instituciones (como los
institutos de tecnologia);
- el modelo de centro tecnol6gico frecuentemente usado en el Sudeste asiatico
(Jap6n, Taiwan, Corea), en el cual los centros ofrecen activamente un amplio rango
de servicios alas firmas que lo necesitan (Mullin Consulting, 1998). En Estados
Unidos, los Manufacturing Extension Partnership se aproximan a este modelo:
constituyen una red de 400 centros de extensi6n y de apoyo a la competitividad de
las PyMEs locales, brindando consejeria -consulting program- y financiamiento.
La experiencia internacional con centros tecnol6gicos de apoyo a PyMEs muestra
que, en general, han sido menos exitosos en apoyar tecnol6gicamente alas firmas
menos sofisticadas, de menor porte (Goldman y Ergas, 1997).
Canada ha fomentado la innovaci6n tecnol6gica en las PyMEs a traves de una
variedad de instrumentos. Uno de los mas exitosos y estables es el Industrial Research
Assistance Program (IRAP). Creado en 1962 y dependiente del National Research
Council, el IRAP es ante todo un broker Esta disenado para identificar problemas
tecnicos en la industria y para encontrar soluciones a esos problemas, generalmente
vinculando a sus clientes PyMEs con algOn laboratorio piblico o universidad.
El IRAP busca activamente clientes entre las PyMEs, dialoga con las firmas para
identificar necesidades especificas, y despliega en consecuencia una serie de instru-
mentos bajo control directo del IRAP para superar aquellos problemas. Por ejemplo,
puede implementar proyectos de I&D para desarrollar nuevos productos o mejoras de
procesos para sus clientes.
El presupuesto del IRAP fue de u$s 70 millones de d61ares en 1998, y fue
aumentado a 95 millones en el presente aio (de ese total, 16 millones corresponden al
programa de consejerias). Las firmas clientes del IRAP en 1998 fueron 12.000, y los
planes de la instituci6n preven Ilegar a atender 30.000 empresas anualmente a partir del
aio 2001.
Una evaluaci6n de las actividades del IRAP realizada en 1990 (IRAP, 1990) mostr6
que el 84 % de las firmas apoyadas por el IRAP dicen que las consejerias son actuali-
zadas y apropiadas, y el 62 % opina que las consejerias son tanto o mis importantes
que el financiamiento ofrecido por el IRAP. Es decir, el IRAP no funciona apenas como
un programa de fomento financiero, sino que tambien se valoran altamente sus funcio-
nes de asesoria y brokering con otras partes del sistema nacional de apoyo tecnol6gico.
Dicho estudio muestra que el IRAP brinda asistencia y apoyo cada ano a un 15 %
de las firmas industriales de Canada, y que mas del 70 % de sus programas favorecen
particularmente a firmas pequenas, con menos de 200 empleados. El target del IRAP
son las PyMEs innovadoras o que tienen condiciones de Ilegar a serlo rapidamente. De
hecho, mas del 75 % de los clientes del IRAP tiene alguna capacidad de I&D in house,
siendo que el 67 % de las PyMEs en ese pais no la tienen (Mullin Consulting, 1998).
En 1998, el IRAP contaba con un sistema de 250 consejeros tecnicos, distribuidos
en 190 centros urbanos a lo largo de Canada. Los consejeros son mayormente ingenie-
ros altamente experimentados (mas de 10 aros de experiencia) y aunque hay un cierto
porcentaje de especialistas, la mayoria son "generalistas". Forman un cuerpo estable de

expertos, de los cuales menos del 30 % son empleados del NRC y el restante 70 % son
empleados de centros de investigaci6n provinciales, universidades, camaras empresa-
rias, etcetera. El IRAP reembolsa sus salarios alas instituciones de las cuales dependen.
Los consejeros tecnol6gicos buscan activamente clientes entre las PyMEs, incluso
entre aquellas que no solicitan apoyo. Ello se hace a traves de politicas de technological
surveillance de los principales benchmarks de las firmas en las regiones donde se
localizan. Elios monitorean los diferentes indicadores de desempefio de las firmas:
incorporaci6n de tecnologia, exportaciones y producci6n, y sobre esa base ofrecen sus
servicios. El servicio de consultoria se ofrece gratis alas firmas durante los primeros 2
dlas, siendo que generalmente no excede 5 dias en total. Los consejeros son evaluados
diferentemente segQn las regiones, sobre la base de la satisfacci6n de los clientes, el
nOmero de firmas visitadas, el nOmero de solicitudes de apoyo financiero preparadas
junto a los clientes que recibe el IRAP, etcetera. El IRAP puede ofrecer una asistencia
financiera para consultorias tecnicas que normalmente se limita a u$s 15.000, con un
maximo de 30.000; y tambien asistencia para proyectos de I&D hasta u$s 35.000.
En la Argentina, la apertura de la economia cred serios problemas para muchas
PyMEs, Io que se torna evidente por algunos indicadores, como el bajo ritmo de creaci6n
de nuevas firmas, el bajo nivel de inversi6n, el cierre de muchas firmas, dificultades para
acceder a financiamiento, etcetera.
En 1997 se cre6 el Programa de Consejeros Tecnol6gicos, con financiaci6n
presupuestaria asegurada por la ley 23.877 de Promoci6n y Fomento de la Innovaci6n
Tecnol6gica. El Programa apunta a ayudar a detectar los problemas tecnol6gicos de
grupos de PyMEs y facilitar el desarrollo de sus relaciones con las instituciones pOblicas
y privadas del Area cientifica y tecnol6gica para la bOsqueda de soluciones. En la
Argentina las PyMEs generalmente actian aisladamente, tienen una actitud pasiva
frente a la innovaci6n e ignoran o desconfian del apoyo ofrecido por los institutos tecno-
16gicos. El Programa de consejeros tecnol6gicos se propone crear la demanda para
esos servicios, involucrando alas propias PyMEs en el diagn6stico de los problemas y
soluciones, en la evaluaci6n de las prioridades y mecanismos de decisiOn, y asi poder
superar el circulo vicioso de aislamiento, desconfianza y subdesarrollo tecnol6gico.
En una primera etapa el Programa subsidi6 proyectos presentados por grupos de
entre 2 y 12 PyMEs. Cada proyecto se estructura con un director y un cierto nomero de
Consejeros Tecnol6gicos j6venes que se instalan a tiempo completo durante 10 meses
en las firmas asociadas. El FONTAR otorga una subvenci6n por proyecto de hasta el 50%
del costo total y hasta un maximo de u$s 110.000. Las PyMEs participantes cofinancian
la diferencia entre el costo total del proyecto y la subvenci6n del FONTAR.
Este esquema supone un mayor involucramiento de los consejeros que en el caso
canadiense, requiere mAs financiamiento por proyecto y una mayor participaci6n
financiera de las firmas. Por otro lado, favorece la cooperaci6n entre firmas, contraria-
mente a la atenci6n individual ofrecida por el IRAP.
En la primera convocatoria, realizada en 1998, se presentaron 50 proyectos, de los
cuales se aprobaron 32, que involucran a 204 empresas (mayoritariamente PyMEs, con
preponderancia del sector metalQrgico), 32 Directores expertos y 159 Consejeros
Tecnol6gicos. El monto total de los 32 proyectos asciende a u$s 4,54 millones, de los
cuales el FONTAR aporta el 47,9 %.
Tres actividades son predominantes: control de calidad, organizaci6n de la

producci6n y mejoras de productividad. Se trata generalmente de empresas que recien
inician un proceso de modernizaci6n, que no habian tenido previamente contactos (por
Io menos regulares) con organismos de CyT y que no poseen una capacidad ingenieril
propia como para formular demandas precisas ni mucho menos estrategias mas
abarcativas de reconversi6n. Precisamente, uno de los resultados preliminares de los
programas de Consejeros Tecnol6gicos ha sido el de ayudar a definir y, al mismo
tiempo, potenciar las demandas de las firmas, algunas de las cuales comienzan a
mostrar interns por programas de reconversi6n mas amplios y mecanismos mas
sofisticados de apoyo a la innovaci6n.
Recientemente el Programa pas6 a ser una linea permanente (en lugar del sistema
de Ilamado a concurso). Ademas, ahora es posible presentar proyectos con consejeros
individuales -eventualmente vinculados a cmaras empresarias- que atiendan a un
reducido nOmero de firmas.
La 16gica de funcionamiento del programa canadiense es muy distinto al vigente

en la Argentina, donde el modelo esta basado en servicios de consejeria de larga
duraci6n (articulados sobre temas especificos y en los cuales participan grupos de
empresas) prestados por profesionales de diversas instituciones contratados ad hoc
para cada proyecto, al cabo del cual cesan en sus funciones (que eventualmente
retomaran en caso de ser incluidos en nuevos proyectos). Canada, en cambio, cuenta
con un staffpermanente de consejeros que salen a contactar activamente firmas, alas
cuales ofrecen una asistencia puntual, de corta duraci6n.
Esas caracteristicas otorgan al sistema IRAP una gran capacidad de expandir su
nOmero de clientes: los consejeros atienden anualmente varias decenas de firmas. Los
miltiples contactos que establecen anualmente esos consejeros permiten potenciar la
demanda de las empresas hacia los instrumentos disponibles de apoyo: precisamente
uno de los objetivos centrales de los breves servicios prestados por esos profesionales
es difundir y apoyar el acceso de las firmas a otros servicios del IRAP y en general de la
oferta de servicios tecnol6gicos de apoyo a las PyMEs. Por otro lado, el contar con un
cuerpo estable de consejeros asegura la acumulaci6n de experiencia y aprendizaje, asi
como una creciente especializaci6n en la actividad. La permanencia del staff de
consejeros y la asiduidad de sus visitas a empresas en el ambito de cada regi6n,
constituyen un factor clave en la generaci6n de relaciones de confianza. La estabilidad
del personal permite la construcci6n de esas relaciones privilegiadas y esa acumula-
CUADRO 10
Comparaci6n de las politicas de consejeros tecnol6gicos en Canada y Argentina
Atributo Argentina Canada

Personal Contratado (periodos cortos) Estable
Duraci6n del servicio Larga (diez meses) Corta (pocos dias)
de consejeria
Monto ejecutado (afio mars US$ 4,5 millones u$s 16 millones
reciente)
Numero de consejeros 180 250
NCimero de firmas beneficiarias 204 12.000
(afio mas reciente)
ci6n de conocimientos que los consejeros tienen de las firmas, Io que en buena medida
sustenta la eficacia de la acci6n de los consejeros. El cuadro 10 resume las diferencias
entre los dos Programas.
En el caso argentino podrla considerarse entonces la utilidad de constituir un
cuerpo de consejeros con contratos de larga duraci6n, para complementar el actual
esquema con consejerias de corta duraci6n como en el modelo de IRAP, en funci6n de
asegurar un mayor impacto del Programa.
V.3. Capital de riesgo

El capital de riesgo es una forma especifica de financiamiento provisto a firmas
emergentes. Se trata en general de inversiones de alto riesgo en PyMEs de base
tecnol6gica, que toman la forma de aportes de capital y soporte gerencial: la ganancia
y la recuperaci6n del capital se realizan a largo plazo, una vez que el negocio madura y
la participaci6n accionaria puede venderse con una alta rentabilidad. En la mayoria de
los paises, incluyendo a Canada y Estados Unidos, las firmas de alta tecnologia
constituyen la gran mayoria de los beneficiarios del capital de riesgo.
En funcibn de reducir las barreras a la entrada en las industrias de alta tecnologia
y aumentar el empleo, los gobiernos han incentivado el desarrollo del capital de riesgo a
traves de medidas financieras y regulatorias. En la OCDE existen 3 tipos de programas
psblicos de apoyo al capital de riesgo (OECD, 1997a):
1. Provisi6n directa de capital: es el mas "audaz" y riesgoso camino para proveer
recursos financieros a fondos de capital de riesgo o a las PyMEs. En la OCDE no hay
muchos programas de este tipo, pero se estan difundiendo crecientemente;
2. Incentivos financieros para invertir en fondos de capital de riesgo: este tipo de
programa esta mas difundido y esta destinado a estimular la inversi6n del sector
privado. Generalmente toma la forma de creditos fiscales o deducciones, o garantias

de credito concedidas a fondos de capital de riesgo o start-ups;
3. Regulaciones que controlan los distintos tipos de inversi6n de capital de riesgo: su
objetivo es ampliar el tipo de instituciones que pueden actuar en este mercado,
particularmente los fondos de pensi6n.
Esos programas difieren segtn los paises (ver cuadro 11). De esas experiencias
derivan algunas recomendaciones de politicas, entre las cuales se destacan la necesa-
ria creaci6n de un entorno fiscal y legal apropiado que incentive a los contribuyentes y a
los fondos de pensi6n a invertir en capital de riesgo, asi como tambien la creaci6n de
instituciones adecuadas que permitan a los inversores varias formas de "salida",
incluyendo new-ventures markets, como en el Reino Unido y Francia.
La industria de capital de riesgo en Canada comenz6 en la decada del '50 con la
Ilegada a Canada de algunas firmas extranjeras de venture capital, particularmente
norteamericanas y britanicas. Durante las decadas del '60 y '70 se establecieron
algunas firmas locales. Pero recien a partir de 1980 la industria de capital de riesgo en
ese pais entra en una fase expansiva, como reflejo del auge que esta actividad adquiere
en Estados Unidos. La experiencia mas exitosa fueron los "fondos hibridos" (fondos
administrados independientemente pero que reciben un apoyo del gobierno en forma
de creditos fiscales a los pequefios inversionistas). Si bien algunas instituciones finan-
cieras estatales (como el Business Development Bank of Canada y el Caisse de ddp6t et
CUADRO 11
Comparaci6n de las politicas de capital de riesgo en los paises de la OCDE

Pafs Inversiones estatales y mixtas Pr4stamos estatales Incentivos fiscales
Australia No No Si: programa MIC
Belgica Si; GIMV, SRIW, SRIB No No
CanadA Si: Business Development Bank No Si: LSVCCs
Dinamarca No Si: Ministry of Business No
and Industry
Finlandia Si: TESI Si: Kera No
Alemania Si: BJTU No No
Holanda Si: PMTS Si: TOK Si: sistema de compensa-
ci6n impositiva
Irlanda Si: Forbairt Agency No No
Escocia Si: SEP No No
Suecia Si: Atle y Bure Si: ALMI No
Reino Unido No No Si: Venture Capital Trust y
Enterprise Investment
Scheme
Estados Unidos Si: SBICs Si: SBICs No
Fuente: OCDE (1997).
de placement du Qu6bec) administran fondos de venture capital, Canada ha dado

prioridad a las deducciones fiscales. En este sentido, la legislaci6n permite a los
individuos realizar deducciones de hasta 3.500 dl61ares canadienses (2.333 d61ares
estadounidenses segOn el tipo de cambio de 1999) de sus impuestos alas ganancias si
compran participaciones en dichos fondos o invierten directamente en nuevas firmas.
En 1998 habia mas de 100 fondos de venture capitalen CanadA, que involucraban
inversiones superiores a los 8.000 millones de d61ares canadienses (o 5.300 millones de
d61ares estadounidenses). Ese aro se Ilevaron a cabo 1.200 nuevos emprendimientos,
dos tercios de los cuales involucraban a firmas activas en tecnologia de la informaci6n,
biotecnologia, equipos medicos y profesionales, materiales avanzados, etcetera.
En la Argentina existen restricciones importantes, tanto del lado de la oferta como
de la demanda, que conspiran contra el desarrollo del capital de riesgo. Como se seral6
anteriormente, la tasa de creaci6n de nuevas firmas es reducida, especialmente en
sectores intensivos en tecnologia. Sin embargo, la propia ausencia de venture capitalno
es enteramente ajena a esta situaci6n.
Durante los aros '90 surgieron varios fondos de inversi6n privada, que han tomado
participaci6n minoritaria o mayoritaria en paquetes accionarios de empresas locales,
pero muy pocos de ellos se orientan a PyMEs, y ninguno todavia a venture capital
(nuevos proyectos). Algunos proyectos aislados impulsados por inversores extranjeros
o angel investors podrian ser considerados venture capital (por ejemplo, en software y
servicios de Internet), pero se esta lejos de contar con una actividad institucionalizada
de capital de riesgo. Por otra parte, la privatizaci6n de los sistemas de jubilaci6n en anos
recientes tambien permite entrever la posibilidad de contar con nuevos actores para
impulsar este mercado. Es importante tener en cuenta que en la mayoria de los paises
donde se ha desarrollado esta actividad, el gobierno ha desempenado un papel
destacado, creando un marco regulatorio apropiado y promocionando dichos empren-
dimientos en sus etapas iniciales.
El sector piblico recientemente ha considerado la posibilidad de invertir fondos

pOblicos en venture capital, solo o en combinaci6n con inversores privados. A fines de
1998 se prepar6 un proyecto de ley destinado a regular el funcionamiento de un Sistema
Nacional de Capitales de Riesgo, que contempla la posibilidad de aportes directos del
Tesoro para la constituci6n de Fondos o Firmas de Capital de riesgo y la concesi6n de
incentivos fiscales para los inversores en dichas sociedades. La creaci6n de fuertes
servicios de apoyo (informaci6n, gesti6n, etcetera) para las PyMEs y el fortalecimiento
de los vinculos entre empresas y universidades serian algunas lineas en las que tambien
se podria avanzar. Es evidente que con un adecuado marco fiscal y regulatorio, la
Argentina podria atraer capitales de riesgo extranjeros y fomentar las iniciativas locales
que incipientemente van en esa direcci6n.
VI. Conclusiones
Hasta la Segunda Guerra Mundial, Canada y la Argentina habian tenido una

trayectoria bastante similar en el crecimiento de su PBI per capita. Desde entonces se
observa una fuerte divergencia en el desempeio econdmico de ambos paises. La
amplia brecha relativa en el crecimiento de la productividad se explica por muchos
factores. Uno de ellos, hasta ahora poco explorado en la literatura recibida, es la
creaci6n y desarrollo del SNI en Canada.
En las Oltimas decadas, Canada ha creado un conjunto de universidades y de
laboratorios piblicos con alta capacidad de investigaci6n y puesto en practica una
politica de CyT comparable a la de los paises industrializados. Las universidades y labo-
ratorios pOblicos han formado personal altamente calificado y las politicas de CyT han
incentivado a las firmas privadas a realizar I&D asi como a absorber los nuevos conoci-
mientos cientificos ytecnol6gicos generados en las universidades y laboratorios piblicos.
Como resultado de estos esfuerzos pcblicos y privados, se han creado nuevas
industrias intensivas en conocimientos que, en algunos casos, han dado lugar a signifi-
cativos volOmenes de producci6n y exportaci6n. Asimismo, muchas industrias
tradicionales fueron modernizadas incorporando innovaciones en productos y procesos
productivos. De esa forma, Canada forma parte del grupo de paises altamente industria-
lizados y sus indicadores lo colocan entre los paises con mejor desempeho en el
mundo. Esto se manifiesta claramente en la estructura de sus exportaciones, en la
capacidad de generar nuevas empresas y puestos de trabajo, en las calificaciones de
su fuerza de trabajo asi como en la calidad de vida de su poblaci6n.
En contraste, desde mediados de los aios '70 la Argentina interrumpi6 los
escasos esfuerzos de construcci6n institucional en CyT. Mas alla de algunas interven-
ciones puntuales, el laissez-fairecaracteriza bien alas politicas piblicas en este terreno.
Obviamente esto ocurri6 en un pals con alta inestabilidad econ6mica y politica y
teniendo en cuenta que, en la historia de las politicas de CyT en la Argentina, los
fracasos han sido mucho mas frecuentes que los exitos.
En ese sentido, no s61o los esfuerzos realizados en el pasado fueron escasos, sino
que frecuentemente fueron abandonados, impidiendo un proceso de acumulaci6n de
experiencias. Muchas iniciativas fueron lanzadas y luego interrumpidas sin intentar
evaluarlas, modificarlas o mejorarlas. De esa forma, en el sector piblico no se realiz6 un
proceso de aprendizaje, evaluaci6n y calibracion de las politicas de CyT.
Ante la falta de incentivos adecuados, en las empresas argentinas no se han

generado en general trayectorias dindmicas en las que se prioricen las actividades
innovativas. Las grandes empresas importan y adaptan sin mayores problemas las
tecnologias generadas en el exterior a sus necesidades, pero son pocas las que tienen
capacidad de diselar nuevos productos y procesos o utilizar los conocimientos genera-
dos en las universidades o en los organismos piblicos de CyT.
S61o en anos recientes comienza a observarse una preocupaci6n por programar el
entrenamiento de recursos humanos y renovar el marco institucional en donde se
desarrollan las actividades de CyT en el pais.
Algunos de los programas mas exitosos adoptados en Canada (asi como en otros
paises industrializados) son las politicas horizontales para incentivar alas empresas a
realizar I&D a trav6s del credito fiscal, para estimular la innovaci6n en las PyMEs por
medio de los consejeros tecnol6gicos y para crear nuevas empresas de base tecnol6gi-
ca utilizando el capital de riesgo. Estas politicas han sido evaluadas y mejoradas para
hacerlas mas efectivas y para aprender a usarlas. Se han transformado en politicas
permanentes aun cuando sus resultados no son visibles de inmediato.
La Argentina ha comenzado a reducir la profunda brecha institucional que la
separa del resto del mundo, adoptando, entre otras cosas, dos de estos instrumentos de
politica horizontal. Nuestro trabajo sugiere que estos instrumentos deberian ser conti-
nuados, mejorados y ampliados. Al mismo tiempo, se deberian introducir nuevos
instrumentos de politica tecnol6gica como el capital de riesgo.
Mas alla de la Otil comparaci6n puntual entre las mencionadas politicas de fomento
a la innovaci6n en ambos palses, parece necesario reflexionar sobre el contexto general
en que ellas se insertan.
En Canada, el cr~dito fiscal y los otros instrumentos considerados son parte de un
conjunto de politicas cientificas y tecnol6gicas mas amplias y complejas, donde se
incluyen tambien algunas iniciativas mas focalizadas orientadas a tecnologias o secto-
res especificos. Las politicas consideradas se enmarcan en un consenso estrategico
que define la necesidad de avanzar en el desarrollo e incorporaci6n de determinadas
tecnologias y sectores, preservar ciertas regiones, etcetera. Normalmente estas iniciati-
vas tienen un grado importante de articulaci6n, y abarcan distintas funciones de
gobierno como son la educaci6n, la formaci6n de mano de obra, la cultura, etcetera.
Pero ademas, es posible advertir en Canada la existencia de politicas globales de
innovacibn, que incluyen no s61o politicas cientificas y tecnol6gicas sino iniciativas mas
amplias en los pianos financieros, educativos, sociales, que apuntan a favorecer la
transici6n hacia una sociedad basada en el conocimiento. Se observa asi en Canada la
consolidaci6n de un enfoque sistemico, explicito o implicito, dentro del cual los instru-
mentos aqui analizados en detalle se complementen con otras politicas de ciencia,
tecnologia e innovacidn.
En la Argentina, la modernizaci6n tecnol6gica de parte del sector productivo y el
tardio pero creciente reconocimiento de que resulta necesario poner en marcha instru-
mentos activos de politica tecnol6gica son signos ciertamente positivos. Sin embargo, el
impacto de estas iniciativas de politica en revertir la situaci6n critica de las instituciones
piblicas de CyT y en modificar los patrones de comportamiento de las firmas privadas
es dificil de predecir.
Aunque los instrumentos discutidos en este trabajo no son los inicos que se estin
aplicando en el pais, es evidente que las politicas de innovaci6n son incipientes y
limitadas en su alcance. De ahi que es fundamental darles continuidad y mejorar los
instrumentos existentes, aumentar su alcance y hacerlos mis proactivos. Pero no hay
duda de que son insuficientes. Las politicas tecnol6gicas deben estar necesariamente
vinculadas a otros instrumentos destinados a mejorar la competitividad sistemica y a
modificar la estructura productiva del pais para favorecer el trnsito hacia una economia
basada en el conocimiento.
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RESUMEN
El proceso de "catching up" de Canada vacian (SNI). El principal objetivo de esas nuevas
involucr6 la construccidn de un conjunto de politi- politicas es estimular a las empresas privadas a
case instituciones disefadas para potenciar el aumentar sus esfuerzos innovativos. Canada ha
desarrollo econdmico con la incorporaci6n de la sido una fuente de inspiraci6n para el disefto de
ciencia y la tecnologia en los procesos producti- dichas politicas. El principal objetivo de este es-
vos. En claro contraste, en la Argentina el enfoque tudio es comparar las trayectorias divergentes de
dominante en materia de politica tecnoldgica se ambos paises en la organizaci6n de sus SNI y el
caracteriz6 a grandes rasgos por el "laissez faire". roljugado por las politicas tecnoltgicas. Tambitn
S61o recientemente han comenzado a ser aplica- se analiza el proceso de aprendizaje que ha ini-
das en el pais algunas politicas mis activas ciado la Argentina en la aplicaci6n de las nuevas
dirigidas a fortalecer el Sistema Nacional de Inno- politicas.
SUMMARY
Canada's catching up process took place main goal of some of these new policies is to
through the building of a set of institutions and stimulate private firms to increase their efforts in
policies designed to nurture economic deve- technological innovation; Canada was one source
lopment through science and technology. In sharp of inspiration of these policies. The main objective
contrast, the laissez faire approach in technology of this paper is to compare the divergent trajec-
policy was the dominant one in Argentina. It is tories of both countries in the organization of their
only recently that active policies with the aim of NSls and the role played by technology policies.
strengthening the National System of Innovation The initial learning process of Argentina in the
(NSI) have started to be applied in Argentina. The application of such new policies is also studied.
REGISTRO BIBLIOGRAFICO
CHUDNOVSKY, Daniel, NIOSI, Jorge, y BERCOVICH, N6stor

"Sistemas nacionales de innovaci6n, procesos de aprendizaje y politica tecnol6gica: una compara-
ci6n de Canade y la Argentina". DESARROLLO ECONOMICO - REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
(Buenos Aires), vol. 40, N5 158, julio-setiembre 2000 (pp. 213-252).
Descriptores: <Politica tecnol6gica> <Sistema de ciencia y tecnologia> <Sistemas de innovaci6n>
<Desarrollo econ6mico> <Aprendizaje tecnol6gico> <Estudio comparativo> <CanadA> <Argentina>.

Chudnovsky2000 NIOSI

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Sistemas nacionales de innovación, procesos de aprendizaje y política tecnológica: una

comparación de Canadá y la Argentina

SISTEMAS NACIONALES DE INNOVACION,

DANIEL CHUDNOVSKY, JORGE NIOSI y NESTOR BERCOVICH"

Argentina y Canada: PBI per capita, 1870-1997

1870 1890 1913 1950 1973 1989 1997

institucionales. Para explicar la diferente trayectoria entre Canada y la Argentina, la

Evoluci6n de la IED en la Argentina y Canada, 1980-1997

Fuente: World Investment Report (varios ejemplares)

Iocalizaci6n geografica y desarrollo econ6mico la vinculaci6n del Canada con la

Patentes otorgadas en Estados Unidos a residentes extranjeros en 1997

iPor que consideramos que la experiencia canadiense en su proceso de catching

Gasto total en Comparaci6n internacional del gasto total en I&D

2,5 Re Fnc a EEUU

1,5 bIica * CanadA

1,5 4 Idanda Italia

Comparaci6n internacional del gasto

2,0 * Corea 9 Suecia * Japn

1,0 * seic= * oinamarca

II. El enfoque de "sistema nacional de innovaci6n"

Desde el punto de vista evolucionista (Nelson y Winter, 1982; Arthur, 1994), el

Los numerosos actores e instituciones que participan en el proceso de innovaci6n

a nuevos campos cientificos y tecnol6gicos. Bajo este enfoque, las intervenciones

decisiones discrecionales por parte de los distintos niveles de responsabilidad en la

III. Los Sistemas Nacionales de Innovaci6n en CanadA y la Argentina

Tecnologia Agropecuaria -INTA-, Instituto Nacional de Tecnologia Industrial -INTI- y

III. 1. Las instituciones pdblicas de investigaci6n

primer reactor diseriado y construido en el pals) y en diversas tecnologias ligadas a la

Hasta los aros '50 la investigaci6n cientifica en la Argentina sdlo se hacia en

Argentina sl61o un tercio de los investigadores se desempefaba a tiempo completo

Gasto en I&D y en CyT como porcentaje del PBI

Aiio CyT/PBI en I&D/PBI en I&D/PBI Cociente C/B Cociente C/A

Gasto en I&D por sector de ejecuci6n en Canada y Argentina,

Fuente: Statistics Canada y SECyT.

cos. A traves de algunos de sus centros, desarroll6 ciertas actividades de investigaci6n

Ill. 2. Las universidades

Indicadores de ciencia y tecnologia para Canada y la Argentina

Universidad de Buenos Aires. Entre sus tareas se encuentra la realizaci6n de seminarios

Ill. 3. El sector productivo

Las subsidiarias de ET que, en su mayoria, eran replicas en miniatura de sus casas

En la Argentina, en el contexto de la ISI de los aios '60 y comienzos de los '70,

Se estima que en 1997 habia alrededor de 1.200 empresas que registraban

11I. 4. Algunos datos comparativos de la brecha

Gasto sectorial en I&D como % del PBI en Canada y la Argentina, 1985-1997

1996. En Io que respecta al gasto en investigaci6n en las universidades, la brecha

IV. Politica tecnol6gica

En Canada el aumento en el nOmero de laboratorios y universidades se hizo en una

parte de sus recursos a ingenieria reversa, adaptaci6n y desarrollo tecnologico en lugar

Por otra parte, el sector productivo tampoco requeria la tecnologia generada en el

Sin embargo, en la bOsqueda de una mayor eficiencia y productividad, las

educacional, en los institutos ptblicos de investigaci6n y en la poca predisposici6n del

V. Politicas exitosas: cr6dito fiscal, consejeros tecnol6gicos

Tanto en Canada como en la Argentina, los aros '90 se caracterizaron por la

aparecen como exitosas en algunos paises se difunden a otras naciones, generalmente

V. 1. Incentivos fiscales para I&D

Tratamiento fiscal a la I&D en paises del G-7 y Australia

Australia Gasto minimo elegible: A$ 20.000. No se aplica

Canada Gastos corrientes:

Alemania Gastos corrientes: 100 % No se aplica

Las firmas pequeras (con acceso a la tasa preferencial de 35 %) concentraron el

La administraci6n de las politicas de incentivos fiscales en Canada estA lejos de

bebidas. La mayoria de los proyectos se concentra en investigaci6n precompetitiva y

En la Argentina el sector manufacturero incluye unas 1.000 empresas de tamaro