No 6

Escuela de Gobierno
Alberto Lleras Camargo
Serie Documentos PAG No 6
Septiembre de 2011
© 2011, Universidad de los Andes
Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo
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escueladegobierno@uniandes.edu.co

Dirección Escuela de Gobierno

Carlos Caballero Argáez
Edición
David González Rubiano
Diagramación y concepto gráfico
Jorge E. Cifuentes M.
Impresión
Cargraphics
Tel. 292 4900

El contenido de la presente publicación es el resultado de las conferencias dictadas por Rodrigo Pardo y Juan Camilo Restrepo el
7 de abril y el 5 de mayo de 2011 en el marco del Programa de Alto Gobierno.
Relaciones
Internacionales: Mi presentación estará
el entorno de dividida en tres partes: en
Colombia la primera, me ocuparé
Rodrigo Pardo del contexto global de las
relaciones internacionales;
en la segunda, examinaré cómo lo que está ocurriendo a
nivel global se refleja en América Latina, y, finalmente,
en la tercera abordaré la pregunta acerca de cuáles son las
posibles respuestas por parte de Colombia ante las nuevas
realidades —tanto a nivel regional como a nivel global—
en el campo de las relaciones internacionales.
El contexto Internacional
Estamos en un momento de enormes cambios en las
relaciones de comunicaciones internacionales. Basta leer
los medios de comunicación internacionales —ahora
que tenemos acceso directo e inmediato a todos ellos—
para encontrarnos frecuentemente con vocablos como
“transición”, “cambio” y “globalización”. Esto muestra que
las relaciones entre los Estados y entre los grandes actores
de la política mundial están cambiando, y rápidamente van
quedando atrás aquellos conceptos, prácticas y valores a los
cuales estábamos acostumbrados.
Lo primero que quisiera decir es que cuando hay un momento
de transformación y de cambio necesariamente hay una
modificación en la configuración del poder, y posiblemente
ahora se está comenzando a definir la estructura que en
algún momento reemplazará a la que predominó por más
de cincuenta años durante la Guerra Fría. Desde la caída del
Muro de Berlín, el sistema internacional ha estado oscilando
entre momentos en los que intenta volver atrás y otros en
los que trata de avanzar hacia adelante, pero a largo plazo
la recomposición del poder parece inevitable. Eso significa
algo muy evidente, y es que la Unión Soviética o Rusia ya
no tienen el mismo poder que antes, pero también significa
algo menos evidente, aunque también muy cierto, y es
que Estados Unidos tampoco tiene la misma capacidad de
acceder a recursos para influir en la política mundial
que tuvo durante los últimos cincuenta años.
Me parece que el presidente Barak Obama es consciente
de este cambio, a diferencia de su antecesor, quien cree que
Estados Unidos puede regresar al pasado y mantener una
hegemonía como la que tuvo hasta hace poco. Yo me imagino
que si le preguntáramos al presidente Obama si considera que
Estados Unidos está en un periodo de decadencia o que está
entregando sus responsabilidades a nivel internacional,
diría que no, pero en sus discursos ha sido muy claro al
reconocer que hay nuevas realidades bajo las cuales su país
no se puede comportar como antes. Obama parece compartir
la visión de algunos académicos norteamericanos, quienes
sugieren que estamos en un mundo postestadounidense, en
el cual Estados Unidos todavía es el país más influyente, pero,
a diferencia de antes, ahora tiene que compartir su poder en
contextos regionales.
En estos días hemos visto una gran proliferación de artículos
y de textos alrededor de la postura de Obama en lo que
respecta a las relaciones exteriores. Hay una tradición en
Estados Unidos según la cual los presidentes definen su
política exterior a partir de algún hecho muy relevante para
su presidencia. Recuerdo una entrevista que le hicieron
a Obama en el avión que lo llevaba de Trinidad y Tobago a
Washington, en uno de sus primeros viajes —en esa ocasión
a la Cumbre de las Américas—. Cuando le preguntaron sobre
los lineamientos de su política exterior, Obama dijo: “Me
parece injusto que me pregunten cuál es mi doctrina cuando
solo llevo dos meses en la presidencia, pero en todo caso creo
que cualquiera que vaya a ser recordado como mi sello en la
política exterior tendrá que ver con el hecho de que Estados
Unidos comparte liderazgos a nivel regional”.
Como se puede ver, Estados Unidos reconoce que han
aparecido en distintos continentes y regiones algunos poderes
con los cuales tiene que compartir su liderazgo. Obama ha
ido puliendo esa idea, que expresó a manera de borrador
hace ya dos años, cuando llegó al poder, y que se refleja en
los principales discursos que ha hecho en materia de política
exterior: el que hizo en la Universidad de El Cairo sobre el
Medio Oriente, el que realizó al recibir el premio Nobel de la
Paz en diciembre del 2009 y su presentación la semana pasada
[28 de marzo a 3 de abril] sobre la intervención de Estados
Unidos en Libia. Lo que uno ve allí es que Obama tiene la
intención, según sus palabras, de “estar del lado de la historia”,
especialmente en esta ola de cambios que se están dando
en el Medio Oriente. Otros presidentes de Estados Unidos
1
 habrían apelado al derecho
a apoyar al statu quo pro
estadounidense construido
durante muchos años, ya que
esa fue la política de Estados
Unidos durante gran parte de la segunda mitad del siglo
pasado, especialmente durante la guerra fría. Por ejemplo,
si un tema como el de Egipto se hubiera dado en 1960, la
política de Estados Unidos habría sido apoyar al presidente
Hosni Mubarak.
Obama cree que el mundo es distinto, y que por tanto también
lo son los intereses y posibilidades de su país. De esta manera,
Obama ha optado por ponerse, como ya dije, “del lado de la
historia”, lo cual políticamente significa estar del lado de las
protestas y de las solicitudes de cambio que se están dando en
varios países de la región. Naturalmente, la pregunta —y este
tema le ha generado muchas críticas— es hasta dónde llegar
con eso, a lo cual me referiré más adelante.
También hay de parte de Obama una reacción a las lecciones
que dejaron algunos de sus antecesores, principalmente
los dos últimos. En especial, hay una reacción a la crítica
que generó en el mundo la política de George W. Bush,
considerada unilateral e ilegal, sobre todo en la guerra de
Irak, la cual sin duda tuvo un gran costo para Estados Unidos
en términos de prestigio a nivel mundial. Pero también hay
una crítica a Bill Clinton, el último presidente demócrata,
quien ha sido cuestionado duramente por no haber actuado
en conflictos como el de Ruanda —para citar solamente el
más llamativo—, donde a la falta de acción de la comunidad
internacional y de los Estados Unidos se le atribuye parte de
la responsabilidad por el más de un millón de muertos que
dejó el enfrentamiento tribal en ese país.
Entonces parecería que Obama quiere moverse un poco para
no ser tan inactivo como lo fue Clinton, pero tampoco quiere
ser tan unilateral como lo fue Bush, y en la mitad ha tratado
de construir lo que algunos consideran “la doctrina Obama”,
que es un comportamiento que tiene que ver con la defensa de
las posibilidades de cambio de los países Árabes y del norte
de África, más que con consideraciones geoestratégicas. Es
decir, más que pensar cómo será la política exterior que tendrá
el régimen después de Mubarak, y más que preguntar si ese
2
régimen podrá mantener con Estados Unidos una alianza
frente a los temas regionales como la que tuvo Egipto en los
últimos años, Estados Unidos ha decidido ponerse del lado
de una tendencia histórica más o menos inexorable y además
conveniente desde el punto de vista de los principios.
En ese sentido, el discurso de Obama es muy diferente al de su
antecesor en cuanto a las palabras que utiliza: es un discurso
humanitario, en contraposición al discurso geoestratégico de
Bush, quien hoy posiblemente estaría hablando de quiénes
son los amigos y quiénes son los enemigos de los Estados
Unidos, mientras que a Obama lo oímos hablando de los
derechos de las personas que protestan, de la estabilidad, de
la democracia y de la transición. Pero no es solamente un
discurso de principios, sino que también tiene que ver con
un asunto muy delicado, que es del uso de la fuerza.
En efecto, la intervención en Irak careció de un componente
legal con el que sí cuenta la actual intervención en Libia,
pues, a diferencia de la primera, esta última fue autorizada
por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Pero
aparte de la legalidad también hay un asunto de gradualidad:
al comienzo hubo una declaración que adoptó sanciones
de diferentes naturalezas contra Libia, y solo cuando fue
irrespetado el cese al fuego anunciado por Gadafi se produjo
la autorización para el uso de todos los medios necesarios, en
esta oportunidad para “proteger a la población civil”, que es
la expresión utilizada en la resolución de las Naciones Unidas.
Además, en la intervención a Libia hay un uso moderado
de la fuerza, pues el Concejo de Seguridad, por ejemplo, no
autorizó el envío de tropas por tierra, sino solamente el uso
de la fuerza aérea.
Detrás de estas diferencias con respecto a las intervenciones
que he mencionado hay un concepto de responsabilidad
compartida, lo que se evidencia en que Estados Unidos no
ha asumido un liderazgo como el que tuvo en Irak —de
hecho, los primeros bombardeos en Libia no los hicieron
aviones estadounidenses—. Después de una clarísima falta
de coordinación, los países que apoyaron la resolución
del Consejo de Seguridad —así como los principales
países de occidente— optaron por entregarle el mando
y la ejecución de la intervención a la OTAN. No es la
primera vez que esto ocurre —hay algunos antecedentes
 en los años 90—, pero
en todo caso muestra que
Obama prefiere la acción
multilateral compartida, la
responsabilidad dividida y los
costos distribuidos, en contraposición a la unilateralidad.
Como mencionaba hace un momento, los discursos de
Obama —así como los de Hillary Clinton, la actual
Secretaria de Estado— anteriores a la crisis presente reflejan
el hecho de que Estados Unidos tiene que entenderse con
poderes regionales que están en ascenso tales como China
e India, entre otros. De esta manera, Estados Unidos está
buscando acercamientos que no se basan en acciones
impuestas, sino que dejan un margen de maniobra para el
surgimiento de poderes a nivel regional. Repito esta idea
porque ella me permite enlazar lo que he venido diciendo
con el segundo tema que quisiera presentar, que es el de las
relaciones internacionales en el contexto latinoamericano.
El contexto latinoamericano
Desde el primer momento, Obama propuso una nueva
manera de entender la relación entre Estados Unidos y
América Latina, en la cual se le concede a la región un margen
de autonomía mucho mayor que el que le habían dado los
anteriores Gobiernos estadounidenses. En la Cumbre de las
Américas que tuvo lugar poco después de que fuera elegido
presidente, Obama hizo énfasis en que quería escuchar a
América Latina. En su reciente gira por Brasil, Chile y El
salvador fue criticado por su falta de iniciativas, pero mantuvo
el discurso de que quiere conocer, de que quiere escuchar, de
que no quiere imponer sino construir de manera conjunta.
A mi modo de ver, eso es consecuente con su manera de
entender la realidad del mundo en los tiempos actuales.
Ahora bien, independientemente de cómo se vea América
Latina desde Washington, me parece indiscutible que ella ha
tenido cambios importantes en comparación con los últimos
cincuenta años. El primer cambio que quiero resaltar es que
hay algunos actores regionales que tienen o buscan tener
una dimensión global. Hay varios países latinoamericanos
que tienen una política exterior que va más allá de América
Latina. El caso de Brasil es claro, y de alguna manera Chile
también está logrando una proyección externa. Venezuela
ha buscado esa proyección, pero con menos éxito, pues
no tiene un fundamento económico y político tan sólido.
Sin embargo, si se tienen en cuenta las relaciones de
Venezuela con los países de la OPEP, se puede encontrar
un dinamismo venezolano por fuera de América Latina
que no muchos países de la región tienen —por ejemplo,
las visitas de Chávez a China, Rusia, Irán y ciertos países
africanos, así como los viajes de líderes extracontinentales a
Caracas—. La proyección externa de Venezuela me parece
artificial en comparación con la de Brasil o la de Chile, pero
independientemente de esto me parece indiscutible que ella
forma parte de los países latinoamericanos que tienen una
dimensión extralatinoamericana.
Por otra parte, está el caso de México, país que por
muchas razones también tiene una proyección
extralatinoamericana. Es cierto que en el corto plazo
esa proyección ha sido mermada por la necesidad que ha
tenido México de concentrarse en la solución de problemas
internos como el narcotráfico y el crimen, pero lo que hizo
este país durante muchos años para abrirse y proyectarse
por fuera de América latina no se ha acabado, ni mucho
menos: México es también un país latinoamericano con
proyección externa; de hecho, forma parte de la OCDE
y tiene tratados de libre comercio con muchos actores
importantes a nivel extracontinental.
Ahora bien, así como tenemos jugadores de la región que
se proyectan hacia afuera, también tenemos jugadores de
afuera que se están proyectando hacia adentro. La presencia
de China en países latinoamericanos es cada vez más evidente
desde el punto de vista económico. Hay inversiones chinas
importantes; la famosa anécdota —porque creo que no es
más que eso— sobre la posibilidad de construir un canal seco
en Colombia con inversión China muestra que América ya
no es “para los americanos”, como solía decirse. Estas nuevas
realidades permiten afirmar que se acabó la doctrina del
presidente Monroe, quien a principios del siglo diecinueve
dijo: “esta región será una región estadounidense y no vamos
a aceptar la presencia de poderes externos”.
Ahora bien, la influencia china en América Latina no
es la única evidencia de este cambio, el cual también se
3
 puede apreciar si se tiene
en cuenta la presencia
menos económica de países
como Irán, que fortaleció
las relaciones con Brasil
—especialmente durante la época de Lula da Silva, aunque
aparentemente ahora hay una rectificación por parte de
la nueva presidenta—. Rusia también se ha acercado a
América Latina, sobre todo a través de Venezuela, y no
hay que olvidar a viejos actores que veíamos con poca
frecuencia en esta región y que ahora están encontrando
mayores posibilidades, como es el caso de algunos
países europeos o asiáticos. En todo caso, basta mirar la
inversión extranjera en Colombia para darnos cuenta de
que algunas empresas europeas tienen en este momento
un perfil muy alto en nuestro país y en toda América
Latina. De manera que esta ya no es la región de los años
sesenta, “el patio trasero”, un poco excluida, un poco
cerrada hacia el resto del mundo; ahora es una región
que en ambas vías está mucho más permeada y tiene unas
relaciones exteriores mucho más diversas.
Ahora, desde el punto de vista interno de la región,
también hay cambios muy grandes, especialmente en
comparación con el periodo de la Guerra Fría. La América
Latina contemporánea está profundamente dividida, y
además dividida de diferentes maneras y según diferentes
criterios. Con excepción de Cuba y de algunos otros
intentos de establecer regímenes pro soviéticos durante
la Guerra Fría, en esta región hubo un gran consenso
político, el cual logró continuar hasta poco después de la
caída del muro de Berlín. Por ejemplo, a mí me tocó asistir
como canciller a la primera Cumbre de las Américas en
diciembre de 1994, y la agenda fue extraordinariamente
ambiciosa desde el punto de vista temático; tenía dos
grandes documentos en los que se trataban temas que iban
desde la seguridad y la lucha contra el narcotráfico hasta
la educación y la lucha contra la corrupción, pasando, por
supuesto, por el medio ambiente y los derechos humanos.
Pues bien, sobre la gran mayoría de los temas logramos
un consenso significativo por parte de todos los países
que participaron en la Cumbre —Cuba es el único de
las Américas que no fue invitado, pues es el único cuyo
mandatario no es elegido por voto popular—.
4
Pero de ese consenso de hace diecisiete años a la América
Latina actual hay una diferencia enorme, pues hoy en día
no nos entendemos prácticamente en nada. La palabra
“democracia” en los labios de Juan Manuel Santos, Sebastián
Piñera o Dilma Rousseff tiene un significado totalmente
distinto al que tiene esa misma palabra en labios de Hugo
Chávez, Evo Morales o Daniel Ortega. De igual modo, la
palabra “integración” y las expresiones “derechos humanos” y
“desarrollo político” tienen significados diferentes para estos
dos grupos de mandatarios. El problema de esto no solo
reside en que esas diferencias dificultan la acción conjunta
y el entendimiento entre los países, sino además en que hay
una competencia entre las dos concepciones.
Hay una América Latina que gira en torno al proyecto del
ALBA y hay otra América Latina que se reúne alrededor
de un concepto un poco más tradicional de democracia
y de lo que significan los principios interamericanos; y
quizás hay una tercera vía intermedia: la del Brasil de la
época de Lula y la de Chile actualmente. Pero en fin, más
allá de que estemos divididos en dos o en tres, es un hecho
que ya no contamos con el nivel de consenso que tuvimos
durante muchos años.
Esa falta de consensos ha obligado a replantear también
la realidad institucional de la región, que tampoco es
sólida. Las instituciones tradicionales, precisamente por
la división ideológica, están en tela de juicio. La CAN
prácticamente ha desaparecido y la OEA tiene una gran
crisis de capacidad de acción —yo diría que incluso que
de credibilidad—. Ahora bien, hay nuevas instituciones
que están tratando de llenar los espacios generados por
el vacío de las que se han caído —o se están cayendo—.
Es difícil saber qué proyección o qué duración va a tener
el ALBA, pero sin duda alguna constituye una apuesta
por llenar espacios y por aprovechar las circunstancias.
Lo mismo se puede decir de UNASUR, organización que
claramente busca aprovechar la autonomía que ha sido
generada por la nueva realidad entre Estados Unidos y
América Latina. En todo caso, se puede afirmar que desde
el punto de vista institucional la región latinoamericana
carece de claridad, se encuentra en transición y sus
perspectivas a corto plazo son precarias.
 Como mencioné anterior-
mente, la fragmentación se
da de varias maneras. Por una
parte está la fragmentación
ideológica, de la que acabo de
hablar, pero también hay una fragmentación desde el punto
de vista económico. Al mirar las estadísticas acerca de cómo
sufrieron los países latinoamericanos la crisis económica
que acaba de ocurrir, se puede ver que hay por lo menos
dos grandes grupos, dos Américas Latinas muy distintas.
Por supuesto, la diferencia no solo se da en cuanto a la
situación económica de los países, sino también en materia
de políticas y estrategias económicas.
Hoy en día, producto de las fragmentaciones que acabo de
mencionar, también geográficamente vemos una América
del Norte más lejana del cono sur, y un Caribe más apartado
de las iniciativas políticas importantes de las Américas
continentales. En los años noventa, cuando yo estuve en
el servicio exterior como vicecanciller y como canciller,
soñábamos y creíamos posible una mayor integración
continental después de la Guerra Fría. Parecía que el
interamericanismo era un concepto que podría funcionar,
pero hoy en día vemos a las subregiones del continente muy
concentradas en sí mismas, y algunas, como la de los Andes,
no tienen una identidad clara —en este caso por la tajante
oposición ideológica entre Colombia y Venezuela—.
Dicho esto, paso a mi último tema, que es el de la posible
respuesta de Colombia a todos estos cambios que veo
tanto en la esfera global como en el plano regional. Para
comenzar, voy a examinar el cambio de política exterior que
se ha producido con la llegada de Juan Manuel Santos a la
presidencia, pues es evidente que él tiene una manera de ver
las cosas muy diferente a la de su antecesor. Algunos hechos
son muy evidentes. Por ejemplo, la normalización de las
relaciones con los vecinos, especialmente con Venezuela y
Ecuador, ya que con la primera el presidente Santos encontró
relaciones diplomáticas rotas, y con el segundo encontró un
proceso de normalización que no estaba terminado.
Por otra parte, Santos ha cambiado la actitud de Colombia
hacia UNASUR, un proyecto al cual nuestro país
originalmente miró con mucho escepticismo, al punto que
dudó en ingresar y finalmente puso condiciones para hacerlo.
Santos ve a UNASUR con menos escepticismo, o por lo
menos considera que Colombia, por su realidad regional,
debe formar parte más activa de este organismo. Además,
en una jugada muy audaz, Santos logró que la ex canciller
María Emma Mejía fuera elegida como secretaria general de
UNASUR por un año, después del cual será reemplazada
por un funcionario Venezolano. De esta manera, los dos
países que tuvieron en el escenario de UNASUR una
confrontación que casi los lleva a la guerra —debido al
acuerdo militar entre Colombia y Estados Unidos—, ahora
han sido elegidos para distribuirse el periodo de dirección
del organismo, lo cual tiene un significado profundo desde el
punto de vista político en lo que se refiere a cómo Colombia
ve a UNASUR y a cómo eso afecta sus relaciones con los
demás miembros de esta organización. La impresión que
yo tengo es que los países que forman parte de UNASUR
—distintos a Colombia y Venezuela— son conscientes de
este acercamiento colombo-venezolano y de esta presencia
más activa y más decidida de Colombia, lo cual permite que
nuestro país tenga mayor cercanía con los demás países de la
región en comparación con los últimos años.
Sin embargo, la comparación que habría que hacer quizá
no es tanto Álvaro Uribe en contraposición a Juan Manuel
Santos, sino la realidad política de la era Uribe-Bush en
contraposición a la era Santos-Obama. La verdad es que,
independientemente de la elección de Juan Manuel Santos
en Colombia, las cosas ya venían cambiando en Estados
Unidos, pues el triunfo de Obama y la mayoría que los
demócratas consiguieron en el congreso durante dos años
—aunque la perdieron después— llevaron a que ese país
tuviera una visión muy distinta hacia las relaciones con
Colombia. Parte esencial del núcleo político demócrata son
los sectores sindicales, los cuales han logrado hasta ahora —y
al parecer afortunadamente por muy poco tiempo— frenar
el TLC. Además, la comunidad de derechos humanos tiene
con los sectores demócratas una cercanía mucho mayor
que la que tenía con los sectores republicanos.
El hecho es que, ya antes de la llegada de Juan Manuel
Santos a la presidencia, a Colombia se le había agotado
5
 el esquema propuesto por el
Gobierno Uribe hace nueve
años, el cual básicamente
consistía en una política
exterior que proyectaba hacia
lo externo la política interna de seguridad democrática, y
encontraba en Estados Unidos a su principal aliado y además
a un gran interlocutor. En efecto, después de los ataques del
11 de septiembre, Bush adoptó un lenguaje, una concepción
y unos objetivos muy parecidos a los de Uribe, y eso
permitió que Colombia se convirtiera en el principal aliado
latinoamericano de Estados Unidos y obtuviera gracias a
ello beneficios en materia de ayuda económica y militar. Ese
esquema, como digo, ya se le había agotado a Colombia aún
antes de la llegada de Juan Manuel Santos al poder, y no hay
que olvidar que el propio vicepresidente de Uribe, Francisco
Santos, llegó a hablar de la necesidad de replantear la relación
con Estados Unidos.
Por otra parte, la cercanía ideológica entre Santos y Obama
les ha permitido construir un esquema que facilita la
existencia de una agenda de trabajo conjunta, y me parece
que lo fundamental de ese esquema es que ambos quieren
una política bilateral menos excluyente. La política de
Bush hacia América Latina se concentraba en la alianza con
Colombia, y, de igual modo, la política exterior de Uribe
giraba en torno a la relación con Estados Unidos. Por el
contrario, Obama quiere tener otras interlocuciones con
América Latina, y Santos no quiere que su política exterior
se centre en Estados Unidos.
En Colombia se solía creer que una relación especial con
Estados Unidos implicaba un costo aceptable para la relación
con América Latina. Es muy claro que Juan Manuel Santos
no cree lo mismo, y las circunstancias políticas actuales
le permiten aspirar a tener una relación fructífera con los
Estados Unidos que no implique un alejamiento de América
Latina. Ese es un dilema falso, como lo ha demostrado Brasil
durante muchos años: es posible tener buenas relaciones
con Estados Unidos y con América Latina al mismo tiempo.
Como muestra de lo que acabo de decir, Santos se reunirá
con el presidente Hugo Chávez el sábado [9 de abril] en
Cartagena, y mañana [8 de abril] tendrá una reunión con
Barack Obama en la cual se anunciará un acuerdo para que
6
Colombia realice ciertos cambios legislativos que permitan
que el TLC sea aprobado por el Congreso estadounidense
durante el segundo semestre de este año.
De esta manera, Santos cree que no hay que escoger
entre una relación con Estados Unidos y una relación
con Latinoamérica; a eso apunta su política exterior y
hasta ahora le ha dado resultado. Esto no solo implica un
cambio en los referentes, sino también la introducción
de temas nuevos. Santos está tratando de dejar atrás
la agenda de su antecesor, la cual le daba demasiada
importancia al tema de la seguridad. En ese sentido, me
parece que es muy inteligente el discurso que el presidente
Santos está planteando en el Consejo de Seguridad de la
Naciones Unidas, en el cual hace énfasis en la necesidad
de fortalecer la cooperación hacia Haití. Por una parte,
es verdad que Haití tiene una tragedia humanitaria que
no debería ameritar ninguna discusión; es un país muy
pobre y sin instituciones que está sufriendo una tragedia
terrible y claramente necesita de la ayuda internacional.
Pero, por otra parte, la necesidad de ayudar a Haití es
uno de los pocos temas que se pueden encontrar hoy en
día que no dividen a América Latina: es un tema que
entusiasma a Hugo Chávez tanto como a Colombia, y
repito que actualmente es difícil encontrar asuntos de esa
naturaleza, por lo que me parece muy inteligente de parte
de la diplomacia colombiana concentrarse en este asunto,
que abre oportunidades y diversifica la agenda.
Pero el interés de Santos no solo es fortalecer las relaciones de
Colombia a nivel regional, sino que también está buscando
diversificar de la agenda más allá de América Latina, lo
cual se evidencia en su solicitud de que Colombia ingrese
a la OCDE. Puede que este intento sea muy poco viable
porque nuestro país aún no ha alcanzado ciertas metas en
materia de crecimiento económico, de modernización y de
infraestructura; pero independientemente de que se logre o
no —o de que se logre en un periodo largo o en un periodo
corto—, la solicitud formal muestra una intención de
Colombia de acercarse a países por fuera de la región, y lo
mismo muestran los esfuerzos que se están realizando por
abrir nuevas embajadas en Asia.
 Ahora bien, detrás de esto
también hay una proyección
muy optimista de la
realidad nacional —quizá
excesivamente optimista—,
según la cual Colombia ya no es el país problema para
la comunidad internacional, el país que necesitaba de la
cooperación internacional para solucionar sus problemas y
que tenía que asumir una posición defensiva en los foros
internacionales. Ahora Colombia se ve a sí misma como
un país con fortalezas y con cierto liderazgo local que le
permiten no solo ampliarse a otras regiones, sino también
pasar de país que necesita y recibe cooperación a país que da
cooperación. El caso de Haití es importante, pero también
está la ayuda que Colombia a venido brindando a algunos
países centroamericanos —entre ellos México— en materia
de lucha contra el narcotráfico, ayuda que puede dar gracias
a su experiencia y a las lecciones que han dejado en nuestro
país años de persecución al narcotráfico. Ahora Colombia
tiene un discurso mucho más ofensivo, un discurso
ambicioso que se proyecta y que tiene poco que ver con el
discurso defensivo de otros años.
Termino con una brevísima consideración sobre qué tan viable
es esta nueva política. Creo que hay algunas cosas a favor. Por
ejemplo, Colombia ha tenido una transformación económica
importante: la inversión extranjera se ha disparado, el Producto
Interno Bruto ha crecido y se han multiplicado los países con
inversión en Colombia. Así mismo, hay avances evidentes
en seguridad, especialmente en lo que se refiere a la lucha
contra las FARC. Pero quiero resaltar un factor que le permite
a Colombia lucirse a nivel internacional, y es su situación en
comparación con Venezuela. Si se mira a la Colombia y a la
Venezuela de hace veinte años y se las compara con las de
hoy en día, se puede ver la relación entre ambas se invirtió
por completo. Venezuela era un país mucho más atractivo
que Colombia, más moderno y con una mayor cantidad de
empresas grandes; ahora no solamente hay más empresas en
Colombia, sino que muchas se han salido de Venezuela y han
venido a nuestro país. Además, después del proceso electoral
del año pasado y de una serie de eventos que han ocurrido,
Colombia también muestra una gran fortaleza institucional
en la región andina, lo que le da grandes ventajas frente a
otros países de la subregión.
Como se puede ver, creo que la ambiciosa proyección del
nuevo Gobierno en materia externa tiene una base que le
da una cierta viabilidad; sin embargo, esto no significa que
esté asegurada, pues también hay riesgos y problemas, de los
cuales voy a mencionar los que considero más importantes.
En primer lugar, creo que hay una sobredimensión de lo
que puede ser la proyección externa de Colombia. Es cierto
es que no tenemos que limitar nuestra política exterior
a si hay guerra o no con Venezuela o a si el congreso de
Estados Unidos nos cuestiona o no en materia de derechos
humanos; por supuesto que Colombia puede hacer mucho
más que eso en materia de política exterior. Pero hay que
tener cuidado con aspirar a tener las mismas dimensiones
que ostenta la política exterior de Brasil o incluso la de
Chile; me parece necesaria la cautela, pues por tratar de
abarcar mucho podríamos no lograr nada e incluso incurrir
en costos innecesarios.
En segundo lugar —y con esto termino—, considero
que tampoco podemos subestimar las vulnerabilidades
tradicionales de Colombia. Hay avances en el tema de la
violencia y se ha reducido la capacidad militar y política de
la guerrilla, pero aún no se han acabado el narcotráfico ni el
conflicto, y así como durante muchos años estas realidades
internas debilitaron la proyección externa de Colombia,
todavía pueden ser un factor que nos limite hacia el futuro.
A veces me parece que el Gobierno considera que todo esto
quedo atrás, que todo esto se superó y que ahora somos
una nueva Colombia que se está proyectando hacia lo
externo. Recomiendo tener especial cuidado en este punto,
pues creo que algo parecido nos pasó durante el mandato
del presidente César Gaviria. Después de un primer año
en el que hubo una asamblea constituyente y en el que se
planteó una apertura económica, creímos que habíamos
dado un salto muy grande. No obstante, en algunos
sectores este avance se sobredimensionó, por lo que luego
tuvimos que rectificar nuestro rumbo en muchos campos.
Es indispensable tener mucho cuidado para evitar que nos
vuelva a ocurrir lo mismo.
7
 Colombia: un país de
tierras sin hombres y A continuación voy a
hombres sin tierras explicar en qué consiste,
Juan Camilo Restrepo a grandes rasgos, la política
Ministro de Agricultura y
Desarrollo Rural agraria y de desarrollo rural
que está poniendo en marcha
el Gobierno. Aunque las enumeraciones son excluyentes, se
puede decir que en este momento las políticas agrarias
se están enfocando en tres ejes principales: la restitución de
tierras, la formalización de la propiedad agraria y el desarrollo
rural. Son políticas que están comenzando a ser diseñadas,
financiadas y organizadas institucionalmente, y el Gobierno
tiene el mayor deseo de echarlas a andar con todo el aliento
y todo el compromiso posible.
Restitución de tierras
En Colombia se han realizado muchos estudios respecto
a la cantidad de tierras que han sido despojadas, y varios
de ellos son de la Universidad de los Andes. La última
encuesta que se hizo sobre el tema establece que en el
último cuarto de siglo aproximadamente seis millones de
hectáreas fueron afectadas por los grupos violentos: cuatro
millones quedaron al cuidado de amigos o familiares de
los dueños cuando estos tuvieron que salir despavoridos
ante la arremetida de los grupos al margen de la ley, y los
dos millones restantes fueron usurpadas por los atacantes.
Esta información coincide, además, con los censos que
en su momento hizo la Pastoral Social de la Iglesia [PSI],
que fue la primera organización que alertó a la sociedad
sobre este problema. En efecto, la PSI le pidió a todas las
parroquias que hicieran un censo de las tierras que habían
sido arrebatadas a sus dueños, y los resultados obtenidos
indican que el número de hectáreas expoliadas es cercano
a los dos millones.
Esta situación afectó a aproximadamente 450 000 familias,
y el Gobierno considera que el Estado colombiano, en tanto
que deudor subsidiario de este gran despojo, debe hacer
todo lo posible por ayudarlas a retornar a sus tierras. Digo
“deudor subsidiario” porque obviamente el deudor principal
es el victimario —en este caso los grupos armados al margen
de la ley—, pero eso no dispensa histórica ni jurídicamente
1
La Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras fue sancionada por el presidente Juan Manuel Santos el 10 de junio de 2011.
8
al Estado de honrar esta deuda, la cual permanece
prácticamente insoluta, pues los índices de restitución son
insignificantes en relación con la magnitud del fenómeno.
Es importante resaltar que el presidente Santos le ha dado
gran importancia política a este tema. Esta es la razón por
la cual él fue personalmente a la secretaría de la Cámara
de Representantes a registrar el proyecto llamado “Ley de
Víctimas y de Restitución de Tierras”, lo cual constituye un
hecho sin precedentes en el ritual parlamentario colombiano,
en el cual la radicación de los proyectos normalmente la
hacen los ministros.
En este momento [5 de mayo] el proyecto de ley va muy
adelantado. Ya pasó por la Cámara de Representantes y ya
cursó el primer debate en la Comisión Primera del Senado.
Aspiramos a que antes de que termine esta legislatura el país
tenga una ley de víctimas moderna que le dé instrumentos al
Estado para pagar la deuda que tiene con aquellas personas
que fueron despojadas de sus tierras.1
Vale la pena destacar que mientras el Congreso estudiabala
Ley, el Gobierno no se quedó cruzado de brazos, y desde
agosto del año pasado puso en marcha un plan de choque,
el cual tiene como objetivo restituir y titular los predios
en todos aquellos casos en que se puede operar por la vía
meramente administrativa, es decir, sin necesidad de la
Ley de Victimas y de Restitución de Tierras. Es así como
en estos siete meses se han podido titular, formalizar y, en
algunos casos, restituir por la vía administrativa cerca de
280 000 hectáreas. Esto, además, le ha servido al Estado para
aprender y para reconstruir su institucionalidad —que estaba
muy desvencijada—, gracias a lo cual cuando llegue la Ley el
Gobierno estará mejor preparado para cumplir esta tarea.
Quisiera hablar un poco más acerca de cómo funciona este
plan de choque y de cuáles son los casos en los que se han
podido efectuar resituciones por vía administrativa. El plan
consiste básicamente en revocar resoluciones espurias que
había otorgado el INCODER. Hace algunos años —y esto
hay que decirlo con toda franqueza y está exhaustivamente
documentado—, el INCODER fue cooptado por grupos
 delincuenciales, los cuales
operaban de la manera como
voy a explicar a continuación.
Antiguamente, el INCORA,
entidad a la que después reemplazaría el INCODER, había
adjudicado algunas tierras mediante un contrato celebrado
con los adjudicatarios, y una de sus cláusulas decía: “Si
el adjudicatario del INCORA abandona la parcela, ella
revertirá al Estado, quien podrá reasignarla”. Cuando los
antiguos adjudicatarios del INCORA salieron de sus
tierras a causa del conflicto armado, los paramilitares,
ayudados por cómplices, pidieron que los predios fueran
reasignados arguyendo que sus propietarios los habían
abandonado y que por tanto habían incumplido la
cláusula del INCODER.
En los casos en que esto se ha documentado, hemos
revocandolas resoluciones espurias por vía administrativa,
pues para esto no se requiere la Ley. De esta manera se les
han reintegrado sus tierras a varios campesinos en Chibolo
(Magdalena), donde el cabecilla “Jorge 40” los había
presionado para que cedieran sus predios a personas allegadas
a los paramilitares. Igualmente, en el plan de choque se ha
avanzado en la titulación y la formalización, a lo cual me
referiré más adelante.
La puesta en marcha de este plan de choque también
nos ha permitido caer en cuenta de que, además de los
despojados dentro del patrón tradicional, hay otra víctima
del despojo en Colombia de la que no se tenía noticia: el
propio Estado colombiano, el cual no fue despojado de sus
tierras por la fuerza, pero sí fue despojado en la penumbra
de las notarías, en la penumbra de las oficinas de registro,
subrepticiamente, con connivencia de funcionarios que
se las ingeniaron para registrar a nombre de personas
particulares tierras que eran públicas. Por ejemplo, se ha
podido establecer que el ex paramilitar Pedro Guerrero alias
“Cuchillo” logró que 15 000 hectáreas entre Carimagua y
Mapiripán, que eran tierras públicas, les fueran escrituradas
a sus subalternos. En estos casos los predios están siendo
devueltos al Estado para que este los use de acuerdo con
sus fines sociales, que son promover los asentamientos y
ayudar a las organizaciones de agricultores.
Ahora pasaré a hablar de la Ley de Víctimas y de Restitución
de Tierras como tal. Lo primero que hay que decir sobre esta
ley es que se enmarca dentro de la justicia transicional, la
cual surge como una respuesta a las violaciones sistemáticas o
generalizadas a los derechos humanos. Además, es importante
aclarar que esta es una ley transitoria, lo que quiere decir
que es limitada en el tiempo; específicamente, se limita a los
próximos diez años, durante los cuales ciertas instituciones
jurídicas tendrán nuevas funciones con el fin de manejar el
problema del desplazamiento forzado.
El objetivo de la Ley, en lo que respecta a la restitución
de tierras, es ayudarles a los desplazados a recuperar sus
predios —no voy a hablar de lo que tiene que ver con las
otras víctimas—. Si este problema se dejara dentro de los
mecanismos jurídicos normales, serían los desplazados
quienes deberían aportar las pruebas ante los jueces, pero
para ellos sería prácticamente imposible hacerlo. Piensen,
por ejemplo, en alguien que fue desplazado de su tierra
hace quince años y que ahora sobrevive como vendedor
ambulante en los semáforos. Imagínense que llegara un
funcionario del Estado y le dijera a ese desplazado: “Ahí salió
una ley; bien pueda usted entonces comenzar un vía crucis
de notaría en notaría y de oficina de registro en oficina de
registro para conseguir un documento que persuada a un
juez de la república de expedir una escritura en la que se
le restituyan a usted las tierras de las que fue despojado”.
Claramente para cualquier desplazado sería casi imposible
aportar las pruebas necesarias para persuadir al juez en el
caso que nos estamos imaginando.
Por esta razón, la Ley establece que el Estado deberá
organizar un registro de los predios que han sido despojados
—o reclamados como despojados— y montar una especie
de catastro social retrospectivo. Con este fin, la Ley estipula
el uso de métodos complejos de georeferenciación y de
investigación histórica y social que le garanticen al Estado
que los terrenos en cuestión realmente le pertenecen a
quienes los están reclamando. No basta con que cualquiera
se presente y diga que le quitaron su tierra para que se la
devuelvan, pues eso daría pie a una gran inseguridad jurídica.
Pero los desplazados sí podrán inscribirse en un registro y
reclamar que los privaron de sus tierras, y a partir de allí
comenzará una investigación que establecerá si el predio
9
 efectivamente fue despojado.
Entonces, si el resultado de
la investigación favorece al
reclamante, el Estado le dará
una certificación con la cual irá
adonde un juez, quien le expedirá una sentencia restitutoria
que deberá registrar en la oficina de registros, después de lo
cual le será titulada su antigua propiedad.
Uno de los puntos de la Ley con los que fuimos más
minuciosos es el que se refiere al proceso mediante el cual
los jueces deben decidir si los predios realmente pertenecen
a quienes los reclaman. Las pruebas que los jueces deben
analizar en estos casos son sumamente complejas. Son
pruebas documentales para cuya consecución y análisis es
necesario adentrarse con profundidad en el historial los
predios. Por esta razón, se está creando una jurisdicción
agraria especial en los tribunales de circuito, cuyos jueces
se dedicarán a atender estos casos de restitución.
Además, la Ley está diseñada de manera que se respeten
los derechos sobre las propiedades adquiridas y trabajadas
de buena fe. Es decir, de esta Ley solo deben temer los
despojadores y sus testaferros. En efecto, puede suceder
que, debido a una cadena de transacciones, un predio que fue
arrebatado a su dueño hace veinte años —por ejemplo—
hoy en día pertenezca a una persona de buena fe. Si este
es el caso, y el actual dueño puede demostrar que está
exento de culpa, la Ley establece que las tierras deben
ser restituidas a su propietario original, pero garantiza al
mismo tiempo que el tenedor actual será indemnizado con
el valor comercial que el predio tenga en la fecha en que se
emita la sentencia restitutoria. Adicionalmente, la Ley tiene
otra serie de cautelas muy importantes para evitar que haya
abusos, y estipula sanciones severas para todos aquellos que
se postulen maliciosamente como desplazados sin serlo
o traten de sacar ventaja de los mecanismos previstos en
beneficio de las víctimas.
Es importante aclarar que la Ley de Victimas y de
Restitución de Tierras solo aplica para aquellos que hayan
sido desplazados de sus predios en los últimos veinte años.
En la historia de Colombia siempre ha habido conflictos
por la tierra, y es bien sabido que el desplazamiento forzado
10
no es un fenómeno reciente; sin embargo, la Ley no se
podía remontar indefinidamente en el pasado. Además,
se ha escogido un lapso de veinte años con el fin de que
los usurpadores no puedan ampararse en la prescripción
extraordinaria adquisitiva de dominio contemplada en el
Código Civil [Art. 2532].
También es importante señalar que la Ley será aplicada
de forma gradual y focalizada en la geografía nacional.
El mapa de la densidad de los despojos está claramente
documentado desde el punto de vista geográfico, y lo lógico
es que la Ley se concentre en aquellas regiones donde hubo
más desplazados —no tendría sentido, por ejemplo, que
la aplicación estuviera enfocada en la sabana de Bogotá,
donde no ha habido despojos—.
Me interesa resaltar que el proceso de restitución que
les he descrito difiere considerablemente de las reformas
agrarias que se hicieron en América Latina a mitad
del siglo XX y de las que se hicieron en Colombia en
los tiempos del INCORA. Esas reformas consistían
básicamente en la creación de una entidad encargada
de comprar y expropiar predios para luego parcelarlos y
adjudicarlos. Pues bien, en este caso el modus operandi es
diferente. Acá se trata de propiciar y facilitar restituciones
más que de comprar terrenos. Por esta razón, dentro del
costo general de la Ley de Víctimas el componente de
tierras es uno de los rubros más pequeños.
Ahora bien, este proceso de restitución naturalmente
tiene enemigos, entre los cuales hay algunos violentos y
otros no violentos. Los enemigos violentos son algunos
grupúsculos movidos por intereses relacionados con el
narcotráfico, los cuales hace algunos años se apoderaron
por la fuerza de predios que no les pertenecían y ahora
quieren defender su dominio sobre esas tierras mal habidas.
Han ocurrido algunos hechos violentos; no tan grandes ni
tan voluminosos como algunos han dicho, pero no por ello
menos preocupantes.
Desde el 7 de agosto hasta la fecha han habido siete atentados
contra líderes agrarios, contra postulantes de tierras y contra
líderes de organizaciones de reivindicación de tierras. En tres
de los casos no se ha podido establecer cuál fue el móvil,
 pero los otros cuatro sí parecen
estar asociados a problemas
relacionados con los procesos
de restitución. El Gobierno
ha tomado esto con la mayor
seriedad y por ello ha creado, entre otras cosas, el Alto Consejo
de Seguridad, el cual es presidido por el Ministro de Defensa y
cuenta con la participación de los altos mandos de las fuerzas
armadas, de la policía, del DAS, de la Procuraduría, de la
Defensoría del Pueblo, de la Vicepresidencia de la República y
de los ministerios vinculados a este proceso: el del Interior
y el de Agricultura. Periódicamente el Alto Concejo se reúne
para revisar toda la información de inteligencia disponible y
determinar cuáles son los sitios donde hay mapas de peligro
más grandes, cuáles son los líderes de estos procesos de
reivindicación de tierras que están amenazados, cuáles son
los victimarios y cuáles son los autores materiales. Ya hemos
logrado judicializar a dos de los responsables en la región del
Urabá, y estamos progresando en los demás casos. También
hemos pedido ayuda a las Naciones Unidas y a la OEA, pues
la presencia de estos organismos internacionales tiene alto
valor simbólico y sirve para disuadir a los actores violentos.
Por otra parte, están los enemigos no violentos del
proceso de restitución, quienes lo atacan arguyendo que
al Estado no le conviene ayudar a las 450 000 familias
de colombianos que han sido despojadas de sus tierras.
Aquellos que sostienen este punto de vista consideran
que lo mejor —por ser lo más fácil— es esperar a que las
grandes ciudades acaben de absorber a los desplazados, y
que por tanto no es necesario ayudarles a las víctimas a
recuperar su patrimonio. Pero el Gobierno tiene muy claro
que el Estado colombiano tiene una deuda histórica y que
la sociedad colombiana no puede refugiarse en el facilismo
y esperar a que las cosas se arreglen por inercia. Con esto
termino lo que quería decir sobre el primero de los ejes en
torno a los cuales gira la política agraria y de desarrollo
rural del Gobierno: la restitución de tierras.
Formalización
Se estima que en Colombia el 40% de las personas que
poseen tierras tienen títulos de propiedad precarios o no
cuentan con ninguna documentación en absoluto. Este
fenómeno se presenta por muchas razones: por ejemplo,
porque alguien le vendió a un conocido una finca mediante
una carta que nunca se llevó a una notaría; porque alguien
murió y le dejó una tierra a sus descendientes pero la sucesión
no se formalizó, o porque un colono ha trabajado por más
de quince años una tierra de colonizaciónpero nunca se le
han dado títulos.
El Gobierno tiene la voluntad de avanzar en el tema de
la formalización tanto como sea posible. Otros países del
vecindario han tenido mucho éxito al respecto, como por
ejemplo Perú. Este caso me interesa porque, al igual que
estamos haciendo ahora en Colombia, Perú empleó una
metodología diferente de la que se había venido usando.
Normalmente la titulación se hacía por demanda. Es decir,
los campesinos debían ir al INCODER —o al organismo
análogo en Perú— y solicitar que les titularan sus tierras.
Pero esto es costoso e ineficiente, y no permite avanzar
rápidamente en los procesos de formalización. En el Perú
se ha ensayado, con mucho éxito, realizar la titulación por
oferta en vez de por demanda. Con ese sistema, se toma
toda una comarca y a ella va un contingente de topógrafos y
agrimensores, y en vez de titular uno, se titulan quinientos
predios. Hace poco hicimos un experimento muy exitoso
en este sentido en Chaparral, donde nacieron las FARC.
Quiero recordar que este tema es sumamente importante,
pues la informalidad en los títulos de propiedad es una de
las principales trampas de la pobreza. La razón de esto es que
un patrimonio informal es un patrimonio inmovilizado; en
otras palabras, quien no tiene títulos plenos de propiedad,
tiene grandes dificultades para tramitar créditos o subsidios,
y en consecuencia ve limitadas sus posibilidades de mejorar
su calidad de vida. Además, los campesinos que reciben
los títulos de sus tierras se sienten empoderados y tienen
la posibilidad de arraigarse, lo cual, a su vez, hace que sean
menos proclives a dedicarse a los cultivos ilícitos.
Por las razones mencionadas, la formalización juega un
papel central en la lucha del Gobierno contra la pobreza
y contra los cultivos ilícitos en las zonas rurales, que son
las más pobres de todas. Recordemos que, según el DANE,
el 45% de los colombianos vive por debajo de la línea de
pobreza, pero si se toma en cuenta solamente la población
11
 rural, esa cifra aumenta a
64%. Además, este tema está
muy relacionado con el de la
restitución de tierras, pues
muchos de los desplazados
eran tenedores informales, y al restituirles sus tierras
mediante una sentencia judicial, se formalizaría su posesión
de los predios.
Pero el Gobierno central no es el único interesado en la
titulación, pues también lo están los entes territoriales. Es bien
sabido que los gobernadores de 32 departamentos le ganaron
un pleito en Estados Unidos a las tabacaleras Philip Morris
y British American Tobacco, por lo cual sus departamentos
recibirán doscientos millones de dólares anuales durante
veinte años. Pues bien, es tal el interés que ellos tienen en
la formalización de la propiedad agraria, que resolvieron
destinar todo ese dinero para cofinanciar programas de
formalización en sus correspondientes jurisdicciones.
Desarrollo rural
El Gobierno tiene muy en claro que no es bueno ni es
conducente entregar, como se decía en los tiempos del
INCORA, “tierras peladas”. Independientemente de que
se trate de tierras restituidas o simplemente tituladas
formalmente, lo ideal es acompañar estos procesos de
proyectos productivos que hagan sostenible el estilo
de vida de los campesinos. Esto implica un esfuerzo
cualitativo y cuantitativo monumental para cambiar la
manera como han funcionado hasta ahora los programas
de desarrollo rural en Colombia. Es necesario repensarlos,
y hay que comenzar por reconstruir la institucionalidad
en el campo, que en muchas regiones de Colombia se
encuentra completamente resquebrajada. En ese sentido
estamos trabajando para rediseñar el INCODER, que es
la entidad encargada de responderles a los campesinos en
todos los asuntos relacionados con los programas que he
venido mencionando.
Pero la misión no solo es reconstruir la institucionalidad; en
el Gobierno también somos conscientes de la importancia
que tiene la agricultura empresarial. Por esta razón estamos
buscando propiciar, mediante la provisión de bienes
públicos, el desarrollo de la altillanura, de la Orinoquía y
12
de otras regiones del país. Queremos promover agronegocios
que incorporen tecnología y sean competitivos en el mercado
internacional. Ahora bien, las políticas dirigidas a fortalecer
los grandes agronegocios no son incompatibles con las
políticas enfocadas a ayudar a los pequeños agricultores.
Colombia tiene un gran territorio, y es posible que ambos
tipos de agricultura se complementen y tengan sinergias.
En resumen, el objetivo del Gobierno es lograr que haya
mayor equidad y mayor desarrollo en el campo colombiano,
para lo cual se están realizando esfuerzos por avanzar de
manera simultánea en los tres ejes de los que he hablado:
restitución, formalización y desarrollo rural.
Quiero terminar recordando una frase con la que Jovellanos
describió la situación agraria de la España del siglo XVIII:
“Tierras sin hombres y hombres sin tierras”. Pues bien, la
situación de Colombia en el siglo XXI no es muy diferente:
hay grandes terrenos aptos para la agricultura sin cultivo
alguno, y hay una gran cantidad de campesinos sin terrenos
en los que trabajar. En ese sentido, es pertinente mencionar el
reto que plantea el desarrollo de la Orinoquía. En esa región
hay siete millones de hectáreas, de las cuales aproximadamente
tres deberán ser reservadas para la protección ambiental y el
cuidado de humedales y ríos; de este modo, quedan cuatro
millones de hectáreas para desarrollar, que son el equivalente
al 80% de las tierras que en este momento están disponibles
para la agricultura en Colombia. El reto no solo consiste en
llevar capital, tecnología y grandes empresas que puedan
asociarse con los pequeños agricultores, sino también lograr
que la región sea poblada y que sus nuevos pobladores tengan
acceso a la educación y la seguridad social.
La situación de la Orinoquía muestra que Colombia es un país
de tierras sin hombres; pero los temas de los que he hablado
hoy muestran que en ella también hay muchos hombres sin
tierras. Por una parte, están aquellos a quienes se las han
quitado o no tienen títulos plenos, pero por otra parte están
todos aquellos que simplemente no han podido acceder a la
tierra, a pesar de su potencial y su deseo de trabajarla. Por este
motivo son importantes los procesos de dotación de tierras que
estamos haciendo mediante el INCODER, con convocatorias
anuales para la adquisición de tierras. El gran reto es lograr
que en los años venideros Colombia sea un país que tenga más
tierras con hombres y menos hombres sin tierras.
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