Actividades sexuales pagadas: labores víctimas del abandono estatal

Instrumentos de Políticas Públicas

Universidad EAFIT
2022
Sofia Castellanos Velazquez
Maria Sofia Cardenas Bedoya
Introducción
Para el presente trabajo, se seleccionó la Política Pública de Actividades Sexuales Pagadas
(PPASP) en el periodo entre 2020 y 2029, emitida por la Secretaria Distrital de la Mujer de la
Alcaldía Mayor de Bogotá y aprobada por el Consejo Nacional de Política Económica y
Social (CONPES). Esta política pública representa una apuesta a un nuevo abordaje estatal
hacia los trabajadores y las actividades sexuales pagadas, pues admite que anteriormente esta
problemática solo se había tratado desde una preocupación por el control sanitario, territorial
y administrativo, excluyendo asuntos fundamentales como la integridad, la seguridad y la
protección de los derechos fundamentales de aquellos que se dedican a estas labores.
La gravedad de este asunto radica en que, desde el año 2010, la Corte Constitucional
en la Sentencia T-269, despenaliza la prostitución y la reconoce como un trabajo que merece
igualdad ante la ley y el Derecho Laboral Colombiano, denunciando la importancia de
tratarlo a partir de contratos laborales con garantías que protejan los derechos fundamentales.
Adicionalmente, en el año 2016, la Corte emitió la Sentencia T-594, donde se prohíbe la
discriminacion de trabajadores sexuales en instalaciones donde se prestan servicios y bienes
estatales como hospitales, cuerpos oficiales de bomberos, el Sistema de Transporte Público,
además de funcionarios como La Policía Nacional.
Estas directrices van en sentido positivo para evitar las vulnerabilidades a este sector
laboral que fueron identificadas en la Política Pública, como el sufrimiento de violencias
fisicas, economicas, verbales y sexuales, tanto en la calle donde ejercen sus labores, como en
instituciones públicas e incluso por parte de la ciudadanía, basadas en su orientación sexual,
su género, su lugar de procedencia, su pertenencia etnico-racial, su posición socioeconómica,
su condición como víctima del conflicto armado o como persona discapacitada. Además de
afectaciones indirectas como resultado de la falta de cotización de pensión, ni la inscripción a
EPS o SISBEN, lo que les impide acceder al sistema de salud y a ayudas estatales.
Sin embargo, este asunto no es tratado dentro de los Planes de Gobierno de la
Presidencia, ni existen leyes emitidas por el Congreso de la Republica que hagan un control
real a este asunto. Por el contrario, se identifica que se trata por medio de Políticas Públicas,
en coherencia a Aguilar (2013), que afirma que la estrategia estatal de gobernar por medio de
Políticas Públicas resulta mucho más beneficioso en el tratamiento de las poblaciones
afectadas, ya que se permite la implementación de instrumentos diferentes a los de gobierno
como gasto, regulación, empresa pública, proteccionismo, subsidios, entre otros.
Este tratamiento permite penetrar de manera más profunda las diversas aristas que
comprenden un problema público a tratar, en este caso, la discriminación de trabajadores
sexuales, cuya raiz esconde problematicas estructurales como el machismo, clasismo y
racismo, ademas, que se percibe como una labor feminizada, producto del desigual acceso de
las mujeres al campo laboral (Guzman et al, sf.) y a la feminizacion de la pobreza (Coral et
al, 2020).
Al realizar un acercamiento a la PPASP se encontró una lista de 62 instrumentos
distribuidos en 4 ejes temáticos que aluden a 4 objetivos específicos:
1. Garantía de los derechos de las personas que ejercen ASP a través del diseño e
implementación de una oferta institucional necesaria para tal fin.
2. La ampliación de las condiciones de seguridad humana de las PRASP.
3. Vivir con dignidad en términos de no discriminacion.
4. Crear la institucionalidad para la protección integral de los derechos de las personas
que realizan actividades sexuales pagadas.

Según Lasoumes y Le Gales (2015) “un instrumento de acción pública constituye un

dispositivo a la vez técnico y social que organiza unas relaciones sociales específicas entre
los poderes públicos y sus destinatarios, en función de las representaciones y significaciones
de las cuales es portador” (P.285), teniendo en cuenta la definición anterior, se puede
mencionar que los 62 Instrumentos identificados son tanto sociales como técnicos. Estos se
agruparon según la tipología NATO, la cual significa: N: Nodality (información), A:
Autoridad, T: Tesoro y O: Organización. La categoría de información remite a los
instrumentos que producen datos para el gobierno (detectores) y a los datos producidos por
este último (efectores). autoridad se refiere a las normas jurídicas y al sistema legal que
enmarca las políticas. Tesoro incluye los instrumentos fiscales, financieros y monetarios que
las hacen viables o las obstaculizan. Organización alude a las personas e instituciones
formales responsables de una política o que inciden en ella.
La importancia de clasificar estos instrumentos en tipologías radica en que el
instrumento como tal es genérico, por tanto, se debe adecuar a dimensiones de análisis y
criterios de evaluación para reconocer con facilidad su función y el área del problema en el
que intervienen. Junto a esto, se decidió utilizar la categoría de análisis de Instrumentos
participativos, los cuales, según Franco y Roldán (2019)

tratan de involucrar a la ciudadanía en la toma de decisiones públicas, en

donde es deber del ciudadano participar en el debate público, pidiendo y exponiendo
los puntos de vista por medio de ejercicios de razonabilidad pública, exigiendo y
dando argumentos, sustentados, haciendo reclamos públicos y justificando los
mismos. (P. 109)
Estos son necesarios, no solo para la eficacia sino también para la legitimidad de las políticas
públicas, además son de los Instrumentos más utilizados en las PP pues permiten que la
sociedad tome una participación más activa en el diseño, implementación y evaluación de
políticas públicas.

Tipología NATO Instrumento

Información - Encuestas
- Campañas de Información
- Panfletos
- Mediciones periódicas de la calidad
en salud ambiental de los
establecimientos de contacto y
servicio para actividades sexuales
pagadas

Autoridad - Sentencias
- Leyes
- Tutelas

Tesoro - Subsidios
- Bonos o créditos de vivienda

Organización - Grupos focales, Creación de grupos

de apoyos.
- Centros de escucha para la salud
mental, sexual y reproductiva,
Programa integral de prevención y
 atención en salud sexual, salud
reproductiva.
- Jornadas de sensibilización.
- Conformación de redes de personas
que realizan actividades sexuales
pagadas

Tipología Instrumentos de participación ----------------------------------------------------

Audiencias ciudadanas

Presupuesto participativo - Presupuesto participativo de la PP

(Dinero destinado para ella y en que
se está gastando)

Veeduría ciudadana - Instancias Distritales y sus Unidades

Técnicas de Apoyo
- Instancias Distritales establecidas
para la articulación de la política
pública de ASP
- Mesa de Coordinación intersectorial
- Instancias Locales y Territoriales

Control social - Información sobre anticonceptivos y

enfermedades sexuales
- Campañas de vacunación contra la
transmisión de enfermedades
sexuales

Comités de vigilancia - Vigilancia a las prestadoras y

prestadores de servicios
- Vigilancia a los sitios donde se
presta el servicio

Movilizaciones ciudadanas - Creación de la Comunidad de las y

los trabajadores sexuales
 Planeación participativa - Encuentros periódicos
- Grupos focales
- Grupos de sensibilización

Cartas de compromiso con el ciudadano

Revocatorias de mandato

Encuestas de opinión - Encuestas a los y las trabajadoras.

- Encuestas a los dueños de los sitios
donde se presta el trabajo

Elaboración propia a partir de Franco y Roldan (2019), Leyva y Tabares (2015) y Salamon
(2002)

Una vez clasificados los Instrumentos, se procede a mostrar por qué y para qué estos
instrumentos están relacionados con el problema y la política pública.
Para que las PP no se queden en una simple declaración política, se necesitan
Instrumentos de Políticas Públicas se requiere una caja de herramientas que sea variada, esta
caja de herramientas son los Instrumentos de Políticas Públicas, los cuales ayudan a
materializar la intervención estatal en la sociedad haciendo frente a los diversos problemas
sociales. En Vedung (2005) se puede entender que a través de los instrumentos de política
pública la autoridad gubernamental ejerce su poder para procurar asegurar el apoyo y efectuar
o prevenir el cambio social (p. 32). Es por esto que, para que la PP sea exitosa es la forma
mediante la cual el gobierno construye, define o elige los instrumentos. A continuación, se
realiza una breve explicación de los dos instrumentos escogidos para el análisis, en la cual se
visibiliza su pertinencia para tratar el problema de las actividades sexuales pagadas en
Colombia.
Por un lado, se encontró el instrumento de organización llamado Casa de Todas, que
refiere a un establecimiento creado por la Secretaría de la mujer al cual los trabajadores
sexuales pueden acceder en busca de atención y acompañamiento psicosocial, psicojurídico
donde además se organizan jornadas de intervención social y de salud. Este no solo está
relacionado con el problema de la prestación de actividades sexuales pagadas, sino con los
problemas secundarios se desencadena como los problemas de salud mental que sufren los
trabajadores como resultado del abuso psicológico de clientes, parejas y familiares o
dificultades en su vida sexual en pareja, como resultado de la falta de desconocimiento en
metodos de planificacion.
También, se encontró el sistema para el monitoreo permanente, con datos abiertos y
colaborativos para el reporte y seguimiento de la inspección, vigilancia y control de los
establecimientos de contacto y servicio para las actividades sexuales pagas es un Instrumento
que se relaciona no solo con el problema general (actividad sexual pagada) sino también con
los problemas que nacen de éste como: la inspección a los lugares donde se presta el servicio
para saber si las mujeres y hombres están en un establecimiento seguro, el control de que se
vende, hace y produce en los establecimientos, etc, para saber si su funcionamiento es legal,
si no hay trata de blancas o de menores. vigilancia del sitio para evitar que la fuerza pública
abuse de los y las trabajadoras, etc. pues, todos estos problemas se generan por la actividad
sexual pagada y esté instrumento se enfoca tanto en lo general como en lo secundario.
Ambos instrumentos anteriormente mencionados, se analizaran de desde los criterios
de evaluación enunciadas por Salamon (2002), como: grados de coerción, inmediatez
(direccionamiento), automaticidad y visibilidad (presupuestal y política), además de las
dimensiones para la evaluación, las cuales son: eficiencia, eficacia, equidad, implementación
(facilidad de gestión) y legitimidad (factibilidad política).

En cuanto a efectividad, Salamon admite que la herramienta más efectiva es aquella

que de manera más confiable permite que la acción dirigida al tratamiento de un problema
público alcance los objetivos trazados. También reconoce que la efectividad de los
instrumentos no radica solo en su naturaleza, sino en las circunstancias en las que se inserta
(Salamon, 2002). En este caso, se puede afirmar que los grados de efectividad del
instrumento de información son medios, al igual que el instrumento de organización; si bien,
se reconoce que se trata de una herramienta muy completa al ser abierta y colaborativa, lo
que permitiría que sus objetivos, no se inserta en las mejores circunstancias, pues el estado de
atraso tecnológico de Colombia impediría el desarrollo y manejo de un sistema de tal
complejidad. En el caso del instrumento de organización, si bien los sistemas de salud y
jurídicos que necesita para su funcionamiento están mejor posicionados en Colombia, es tanta
la demanda de los mismos que se puede caer en la inoperancia o negligencia como
consecuencia del colapso de los sistemas.

La eficacia es un criterio en el cual se contrarrestan los resultados de tal herramienta

con los costos que trae su implementación, además, refiere a que estos costos no únicamente
recaen en el esfuerzo estatal, también en los organismos no gubernamentales que se ven
involucrados en el proceso (Salamon, 2002). Es evidente que este instrumento de información
cuenta con un nivel de eficacia bajo, debido a que los costos que implican el desarrollo de un
sistema de información, como la contratación de las empresas de software y las
capacitaciones a los diversos usuarios pensados para colaborar en el sistema. En el caso del
instrumento de organización, se puede observar un nivel de eficacia alto, debido a que la gran
población de profesionales en atención psicológica y jurídica en el país pueden cubrir la
demanda de este instrumento.

Para este trabajo, se abordó la definición de Salamon de equidad como redistribución,

en la cual se le otorga una cantidad de beneficios a aquellas poblaciones que anteriormente no
poseían, y por tanto, se encontraban en desventaja respecto a otros sectores de la sociedad
(Salamon, 2002). Se observa, tanto en el instrumento de información como el de organización
un nivel de equidad alto, ya que ambas estrategias le otorgan a los trabajadores sexuales
servicios estatales básicos que histórica y diferenciadamente se les han sido negados, como es
el caso de la seguridad y protección por parte de las autoridades, atencion juridica,
psicologica y de salud digna.

En cuanto a implementación, esta es el grado de dificultad o facilidad que se presenta

en el desarrollo de los programas; Entre más compleja sea la herramienta y más separados se
encuentren los actores involucrados, más difícil es que pueda implementarse (Salamon,
2002). En este caso, puede observarse que en el instrumento de información el grado de
implementación es bajo, ya que al tratarse de una herramienta que busca la creación de una
base de datos con información compartida, pretende coordinar una gran cantidad de actores
formales e informales. En cuanto al instrumento de organización, se puede afirmar que posee
un grado de implementación alto, ya que si bien se hace necesaria la contratación de terceros
para la provisión de los servicios esperados, en este instrumento participa principalmente la
Secretaría de la Mujer.

La viabilidad política y legitimidad, según Salamon, se miden al realizar un sondeo de

los actores, y sus respectivos intereses, que van a moldear la implementación del instrumento,
al igual de su posicionamiento como apoyo u oposición cuando el instrumento ya se
encuentre en vigencia (Salamon, 2002). En cuanto al instrumento de información y el de
organización, se puede afirmar que su viabilidad política y legitimidad son bajas, debido a
que el documento CONPES ha permitido conocer que esta política pública, se inserta en una
sociedad donde el sistema de creencias y valores condena y desprestigia este tipo de
actividades, por lo cual, se puede proyectar que en el momento de implementación y vigencia
de ambos instrumentos, la oposición generalizada lleve a que se valore en un grado bajo.

La coercitividad se entiende como la medición del grado en el que la implementación

de una herramienta restringe el comportamiento de un individuo o grupo, en vez de solo
incentivar o desincentivar (Salamon, 2002). En el caso del instrumento de bases de datos, se
puede afirmar que posee un grado de coercitividad alto, pues el propósito del proceso es
realizar un proceso de inspección y vigilancia que permitan asegurar el control. En el caso
del instrumento de organización, se puede asegurar que posee un grado de coercitividad bajo,
debido a que el instrumento invita al cambio de la conducta ciudadana desde la
concientización, mas no restringe directamente las acciones.

El direccionamiento es el grado en el que una tarea puede ser implementada y

ejecutada mediante instancias estatales, o se hace necesario la tercerización de las labores
(Salamon, 2002). En el caso del instrumento de información, se puede asegurar que posee un
grado de direccionamiento bajo, debido a que busca ser una base de datos colaborativa, por
tanto, la intervención de terceros se hace más que necesaria. Por otro lado, en el caso del
instrumento de organización, se puede afirmar que posee un grado de direccionamiento alto,
pues se trata de un establecimiento creado directamente por la Secretaría de la Mujer.

La automaticidad, Salamon la define como la medida en que un instrumento puede

utilizar las estructuras estatales ya creadas para su implementación y desarrollo, en vez de la
creación de un nuevo sistema (Salamon, 2002). Tanto en el instrumento de información como
el de organización, se pudo observar un grado bajo de automaticidad, ya que para ambos
instrumentos se propone la estrategia de sistemas que se exceden de las estructuras y
opciones oficiales.

La visibilidad es definida como la medida en la cual, las fuentes utilizadas en el

instrumento de política pública se ven reflejados en los Planes de Gobierno oficiales
(Salamon, 2002). En este caso, se puede afirmar que tanto el instrumento de información
como el instrumento de organización poseen grados de visibilidad bajos, debido a que, tal
como se mencionó con anterioridad, las actividades sexuales pagas son vistas por la sociedad
y múltiples funcionarios públicos, como labores reprochables y contrarias a la moral, lo que
hace que este tipo de iniciativas se vean dejadas de lado en los Planes de Gobierno.
 Criterios Instrumento de información Instrumento de organización

Efectividad Media Media

Eficacia Bajo Alto

Equidad Alto Alto

Implementación Bajo Alto

Viabilidad política y Bajo Bajo

legitimidad

Coercitividad Alto Bajo

Direccionamiento Bajo Alto

Automaticidad Bajo Bajo

Visibilidad Bajo Bajo

Elaboración propia a partir de Leyva y Tabares (2015) y Salamon (2005).

Conclusiones
Tal como se puede observar en este análisis, esta Política Pública pretende solventar una
problemática social que históricamente se ha visto relegada por paradigmas morales y
religiosos, lo que ha permitido la desprotección y la violación de los derechos fundamentales
de esta población. Sin embargo, aspectos como la poca visibilidad y viabilidad política, entre
otras, de esta propuesta ponen en duda la posibilidad de un verdadero cambio en el paradigma
ideológico y en la vida de esta población. Igualmente, se observa gran cantidad de
instrumentos de información y organización, que, si bien refieren a instrumentos que
permiten que una sensibilización de la ciudadanía respecto a las dificultades del trabajo
sexual y el acceso de los trabajadores a ayudas estatales, la falta de coercitividad impide que
se realice un cambio efectivo y a corto plazo sobre la vida de estos trabajadores.

Referencias
● Corte Constitucional. Sala quinta de revisión. Sentencia T-594 de 2016. (M.P. Gloria
Estella Ortiz Delgado; 21 de abril de 2016).
● Corte Constitucional. Sala tercera de revisión. Sentencia T-269 de 2010. (M.P. Juan
Carlos Henao Pérez; 13 de agosto de 2010).
● Franco, M y Roldan, D. (2019). The instruments of public policy. A
transdisciplinary look.
● Guzmán, M. C., Martínez, T. A., Moreno, K. Y. (2020). Brecha de Desigualdad de
Género laboral en Colombia. https://repository.usta.edu.co/handle/11634/24078?show=full
● Lascoumes,P. y Le Galés P. (2009). Diccionario de políticas públicas. Definición de
Instrumento. (págs.284-291). Bogotá. Universidad Externado de Colombia.
● Leyva, S. y Tabares, J. (2015). Un diagnóstico de los instrumentos de gobierno de una
política pública.
● Observatorio de mujeres y equidad de género de Bogotá. (2020). ¿Tiene la pobreza
rostro de mujer? Principales cifras de la feminización de la pobreza en Bogotá. OMEG.
Retrieved May 11, 2022, from http://omeg.sdmujer.gov.co/
● Salamon, L. (2002). The tools of Government. A Guide to New Governance.
● Vedung, E. (2005). «Policy instruments: Typologies and theories.» En Bemelmans –
Videc, M.; Rist, R. & Vedung, E. Carrots, Sticks & Sermons. Policy instruments & their
evaluation. pp. 21–57.