Proyecto

Trámite Parlamentario
Boletín de Asuntos Entrados
Volver

PROYECTO DE LEY

Expediente 1246-D-2019

Sumario: ELECCION DE PARLAMENTARIOS DEL MERCOSUR - LEY 27120 -. MODIFICACION DEL ARTICULO 16,
SOBRE DESEMPEÑO DE LOS PARLAMENTARIOS EN REPRESENTACION DE LA CIUDADANIA ARGENTINA.

Fecha: 28/03/2019

Publicado en: Trámite Parlamentario N° 23

Texto completo Firmantes Trámite

El Senado y Cámara de Diputados...

ARTÍCULO 1.- Sustitúyase el artículo 16 de la ley 27.120, que quedará redactado con el
siguiente texto:
Artículo 16.- Los Parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina se
regirán, en todos los aspectos relativos a su desempeño, por el Protocolo Constitutivo del
Parlamento del Mercosur aprobado por Ley 26.146, por el Reglamento Interno del Parlamento
del Mercosur y por cualquier otra disposición aplicable emanada de los organismos
competentes del Mercosur.
ARTÍCULO 2.- Comuníquese al Poder Ejecutivo.

FUNDAMENTOS
Señor presidente:

La presente iniciativa reproduce, en esencia y con algunas modificaciones de redacción, el

proyecto de ley identificado con el número 1510-D-2017.
El proyecto tiene como objeto modificar el artículo 16 de la Ley 27.120, el cual avanza sobre
temas no relacionados con aspectos electorales de Parlamentarios del Mercosur, para regular
indirectamente otros aspectos de los Parlamentarios, que por su condición de integrantes de
un organismo supraestatal regional escapan a la jurisdicción de la normativa local.
Como excusa para lograr este fin, se advierte cómo el mencionado artículo pretende equiparar
a los Parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina a la categoría
de diputados nacionales, apelando a una inexistente ausencia de normativa específica por
parte del Parlamento del Mercosur (en adelante, PARLASUR).
La Ley 27.120 fue sancionada en cumplimiento del artículo 6 del Protocolo Constitutivo del
PARLASUR, aprobado por el Congreso de la Nación Argentina mediante ley N° 26.146
promulgada el 19 de octubre de 2006.
El artículo 6 establece que los Parlamentarios serán elegidos por los ciudadanos de los
respectivos Estados Partes, a través de sufragio directo, universal y secreto. Además, dispone
que el mecanismo para su elección se rija por lo previsto en la legislación de cada Estado.
Es así que la Ley 27.120 tiene como objetivo principal establecer las condiciones y
procedimientos para la elección de Parlamentarios del Mercosur.
Siguiendo lo normado por la mencionada ley, el 25 de octubre de 2015, se eligieron 43
Parlamentarios del Mercosur – 24 propuestos por cada uno de los 24 distritos (provincias y
C.A.B.A) y 19 como representantes de un Distrito Nacional único.
Además de cumplir con este fin específico, la ley 27.120, haciendo uso de un mecanismo de
equiparación o asimilación, intenta fijar determinados criterios o reglas para igualar a los
Parlamentarios del Mercosur a la categoría de diputados nacionales.
A tal efecto, introduce dentro del Capítulo IV “Disposiciones Generales” el artículo 16 con el
siguiente texto:
“En todo lo que no estuviese previsto por el Protocolo Constitutivo del Parlamento del
Mercosur o no se regulare específicamente por los organismos competentes, los
parlamentarios del Mercosur en representación de la ciudadanía argentina, serán asimilados
en el derecho interno a los diputados nacionales. Serán aplicables a su respecto, siempre que
no hubiere disposición específica, las disposiciones que regulan la condición de aquéllos en
cuanto a inmunidades parlamentarias, regímenes remuneratorios, laborales, previsionales y
protocolares”.
Como se desarrollará seguidamente, el supuesto del artículo 16 no se verifica en la realidad,
en tanto existe una pluralidad de normas aplicables que hacen referencia a inmunidades
parlamentarias y regímenes remuneratorios y laborales de los Parlamentarios del Mercosur.
Además, pretende modificar por ley lo establecido en el acuerdo regional “Protocolo
Constitutivo del Parlamento del Mercosur” cuya jerarquía normativa es superior, por tratarse
de una norma prevista en el artículo 75 inciso 24 de la Constitución Nacional.
Al respecto, se destacan las siguientes consideraciones.
1) El Estado argentino, ajeno a la relación jurídica entre Parlamentarios del Mercosur y el
PARLASUR
El Mercosur es un sujeto de derecho internacional, tal como se deriva del Tratado de
Asunción, el Protocolo de Ouro Preto y el Acuerdo de Sede vigente entre el Mercosur y la
República Oriental del Uruguay, y goza por tanto de una personalidad jurídica diferenciada de
la de los Estados que lo componen.
Tanto el Mercosur como sus órganos (entre los que se encuentra, de acuerdo a su Protocolo
Constitutivo, el PARLASUR) aprueban y modifican de acuerdo a los procedimientos
correspondientes, la normativa por la cual se rigen. Ello en virtud del carácter independiente y
autónomo del organismo consagrado en el artículo 1 del su Protocolo Constitutivo.
En esta lógica, el PARLASUR ha dictado la normativa que a continuación se detalla para
regular su relación con los Parlamentarios, que no están sujetos a mandato imperativo y
actúan con independencia en el ejercicio de sus funciones (art. 9 del Protocolo Constitutivo
del PARLASUR, art. 13 Reglamento Interno del PARLASUR).
Por consiguiente, la independencia de los Parlamentarios del Mercosur implica que las
remuneraciones y todo otro gasto destinado a ellos debe estar a cargo del propio PARLASUR.
Es así que el artículo 20 del Protocolo Constitutivo del PARLASUR, lo faculta a elaborar y
aprobar su propio presupuesto como medio para garantizar su autonomía.
También este organismo está facultado para dictar su reglamento interno, cuya aprobación y
modificación exige mayorías calificadas (art. 14 del Protocolo Constitutivo del PARLASUR).
Las disposiciones de este Reglamento Interno obligan a los Parlamentarios del Mercosur y a
todas aquellas personas que intervengan en el funcionamiento interno del Parlamento.
Dentro de este cuerpo normativo, encontramos una serie de disposiciones tendientes a
regular el vínculo entre el PARLASUR y sus Parlamentarios. Por ejemplo, la sección 4 regula
los aspectos relativos a solicitud de licencias e inasistencias; la sección 5 establece las
condiciones y metodología de renuncia de los Parlamentarios; y la sección 6 está destinada a
sanciones, perdida del mandato e incompatibilidades.
A su vez, la atribución de pago de remuneraciones a los Parlamentarios del Mercosur ha sido
asumida por el PARLASUR, tal como se estipula en su Reglamento Interno.
En efecto, del art. 43, inciso d., de este cuerpo normativo, surge que a la Mesa Directiva del
organismo – integrada de conformidad con lo dispuesto en el art. 40-, compete: “Resolver
acerca del reembolso de los gastos y el pago de la remuneración de los Parlamentarios y
parlamentarias”; complementa lo narrado previamente lo prevenido en el art. 52 del
Reglamento Interno, en cuanto dispone que: “Compete al Presidente ….m) ordenar los gastos y
los pagos” pudiendo delegar transitoriamente esa competencia, conforme el apartado 1., del
artículo, en cualquiera de los Vicepresidentes del PARLASUR.
Tal como señala la Cámara Nacional Electoral en el considerando 11 de su fallo del 4 de
octubre de 2016 en la causa “Karlen, Alejandro Hernán c/ Estado Nacional, Poder Ejecutivo de
la Nación s/Amparo”, esta situación reconoce soluciones análogas en el derecho comparado.
Puede observarse que el artículo 223.2 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
requiere que “el Parlamento Europeo establezca mediante reglamentos adoptados por propia
iniciativa, […] el estatuto y las condiciones generales de ejercicio de las funciones de sus
miembros”. Así, en el año 2005, el Parlamento Europeo sancionó el Estatuto y condiciones
generales de ejercicio de las funciones de sus diputados -el cual entró en vigencia en el año
2009- y allí dispuso, entre otras cuestiones, que “los diputados tendrán derecho a una
asignación parlamentaria adecuada que les permita asegurar su independencia” (cf. artículo
9, inciso “l” de la Decisión del Parlamento Europeo del 28 de septiembre de 2005 sobre la
adopción del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo) y que “todos los pagos se
efectuarán con cargo al presupuesto de la Unión Europea” (cf. artículo 23, inciso l).
También, advertimos que el artículo 79, del Reglamento Interno del PARLASUR, hace
referencia en este caso: “A la comisión de Presupuesto y Asuntos Internos le compete discutir
e informar por escrito al Plenario sobre los siguientes temas a modo indicativo: a) Análisis del
presupuesto del Parlamento; b) Análisis del Presupuesto del Mercosur; c) Análisis de los
Fondos de Convergencias Estructurales del Mercosur; d) Estructura administrativa y de
asesoramiento del Parlamento; e) Política de personal y organización administrativa del
Parlamento; f) Reforma del Reglamento; g) Derechos y deberes del Parlamentario y pérdida de
mandato.”
En razón de lo expuesto, la normativa referida en los párrafos precedentes, es decir la del
Protocolo Constitutivo del PARLASUR y la del Reglamento de Funcionamiento Interno del
organismo en cuestión, debe ser la aplicada para regular la relación entre el PARLASUR y sus
parlamentarios. Como se ha mencionado, debido la independencia de los Parlamentarios del
Mercosur, el Estado argentino resulta ajeno a esta relación. Por lo tanto, no corresponde
aplicar normativa local para regular este vínculo.
Lo contrario importaría anteponer una reglamentación del derecho local, por sobre un acuerdo
internacional, desconociendo lo establecido por nuestra Constitución Nacional en el artículo
75 inc. 24. Este inciso faculta al Congreso de la Nación Argentina a aprobar tratados de
integración que deleguen competencia y jurisdicción a organizaciones supraestatales en
condiciones de reciprocidad e igualdad y que respeten el orden democrático y los derechos
humanos. Además, expresa que las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía
superior a las leyes.
Esta cláusula constitucional, tal como está redactada, significa que las normas legales y
jurisprudenciales emanadas de los organismos supranacionales en los cuales se delegan
competencias y jurisdicción, están por encima de las leyes de orden interno.
Por consiguiente, los firmantes entendemos que es preciso eliminar del artículo 16 de la ley
27.120 toda alusión a la normativa local, aunque esta sea en carácter supletorio, para regular
una materia ajena al Estado nacional.
2) Inmunidades de Parlamentarios del Mercosur
El artículo 16 de la Ley 27.120 también realiza una ampliación cualitativa, que altera la
sustancia de la inmunidad concedida por las normas internacionales a los miembros del
PARLASUR.
De esta forma, el artículo señalado al equiparar a los Parlamentarios del Mercosur a la
categoría de diputados nacionales en lo que respecta a inmunidades parlamentarias, crea una
inmunidad que no está establecida por la Constitución Nacional ni por el derecho
internacional.
El artículo 68 de la Constitución Nacional dispone “Ninguno de los miembros del Congreso
puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que
emita desempeñando su mandato de legislador”.
Esta cláusula constitucional, tal como advierte Bidart Campos en el Tratado Elemental de
Derecho Constitucional es una “inmunidad de opinión” que protege al legislador por sus
opiniones y accionar durante el ejercicio de su cargo.
Por su parte, el artículo 69 de la Constitución Nacional, establece una inmunidad distinta a la
ya enunciada denominada “inmunidad de arresto”, disponiendo “Ningún senador o diputado,
desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser arrestado; excepto el caso de ser
sorprendido in fraganti en la ejecución de algún crimen que merezca pena de muerte,
infamante, u otra aflictiva; de lo que se dará cuenta a la Cámara respectiva con la información
sumaria del hecho.”
Ahora bien, el Protocolo Constitutivo del Parlamento del Mercosur, en su artículo 12, referido a
los parlamentarios del Mercosur, establece: “1. El régimen de prerrogativas e inmunidades se
regirá por lo que se establezca en el Acuerdo Sede… 2. Los Parlamentarios no podrán ser
juzgados, civil o penalmente, en el territorio de los Estados Partes del Mercosur, en ningún
momento, ni durante ni después de su mandato, por las opiniones y votos emitidos en el
ejercicio de sus funciones...”.
A su vez, el Acuerdo de Sede fue celebrado en Asunción el 28 de junio de 2007, entre la
República Oriental del Uruguay y el Mercosur para el funcionamiento del PARLASUR, en su
artículo 9 establece: “1. Los Parlamentarios no podrán ser juzgados civil o penalmente en el
territorio de la República, en ningún momento, ni durante, ni después de su mandato por las
opiniones y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones…”.
Como se desprende, la inmunidad concedida por la normativa internacional mencionada a los
Parlamentarios del Mercosur, sólo se refiere a que no pueden ser juzgados por “las opiniones
y votos emitidos en el ejercicio de sus funciones”, mientras que la norma legal, al asimilarlos a
legisladores nacionales, extiende esa inmunidad a todas las causas (salvo que sea in fraganti
y por delito grave). En otras palabras, transforma la inmunidad de expresión y de opinión
(similar a la del art. 68 CN) en una inmunidad de arresto (similar a la del art. 69 CN), que no
solo los protege por sus opiniones y votos, sino también por delitos cometidos fuera de su
función de parlamentario del Mercosur. (Manili, Luis Pablo, La Elección de Parlamentarios del
Mercosur y sus Inmunidades, LA LEY).
La Cámara Nacional Electoral el 15 de octubre de 2015, emitió un fallo en la causa “MILMAN
GERARDO FABIÁN C/ EN- PEN S/ PROCESO DECONOCIMIENTO- respecto del art. 16 de la ley
27.120” en donde declara la inconstitucionalidad del artículo 16 de la ley 27.120 con los
siguientes argumentos: “Es sabido que frente al análisis de un privilegio, inmunidad o
prerrogativa, la regla complementaria de interpretación que debe utilizarse es la “restrictiva”,
ello así pues debe preservarse el mencionado derecho a la igualdad en el art. 16 de nuestro
contexto constitucional”(Considerando. 12).
Asimismo, recordó que “el principio genérico de igualdad establecido por el artículo 16 de la
Constitución, determina que las excepciones y privilegios deben estar expresamente previstos
en la norma jurídica, y que su interpretación no puede ser extensiva sino restrictiva en
salvaguarda de la igualdad republicana”. (Considerando 13).
En tal sentido, entendió “Que, en este orden de consideraciones solo puede inferirse que -toda
vez que la ley cuestionada al extender los sujetos por los que se encuentran alcanzados los
privilegios según la norma constitucional, realizaría una ampliación que no respondería a los
principios de interpretación constitucional- no correspondería entender que la norma traída a
estudio autorice a extender lisa y llanamente a los representantes argentinos ante el
Parlamento del Mercosur, los privilegios e inmunidades que la Constitución concede a los
miembros del Congreso (cf. artículos 68 y 69 de la Constitución Nacional). (Considerando.
14).
Consecuentemente, los privilegios reconocidos por la Constitución Nacional a los miembros
del Poder Legislativo son de interpretación restrictiva, por lo que no pueden ser ampliados por
ley. Por lo tanto, las inmunidades de los Parlamentarios del Mercosur, deben ser únicamente
aquellas que se derivan del ordenamiento jurídico regional que rige el PARLASUR.
En esta lógica, la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el precedente “Solá, Roberto y
otros c/ Estado Nacional” (Fallos 320:2509) sostuvo que “Los únicos magistrados y
funcionarios que pueden ser sometidos a juicio político son los que enumera el art. 53 de la
Constitución Nacional y una ley de rango inferior no puede crear más inmunidad que las que
contiene la Carta Magna; lo contrario implicaría crear inmunidades no instituidas por los
constituyentes, otorgando una garantía de antejuicio que únicamente puede conferir la Ley
Fundamental”.
3) Las obligaciones del Estado Argentino con el PARLASUR
El Estado argentino tiene la obligación de realizar los aportes previstos en el artículo 20,
inciso 1° del Protocolo Constitutivo, a fin de solventar el presupuesto que el PARLASUR deberá
elaborar y aprobar, e informar sobre su ejecución al Consejo de Mercado Común (artículo 4°,
inciso 20 de norma citada).
En el marco de ese presupuesto, la Mesa Directiva del PARLASUR tiene la competencia para
resolver sobre el reembolso de los gastos y el pago de la remuneración de los Parlamentarios
(artículo 43 inc. d. del Reglamento interno del PARLASUR).
En razón de ello, transferir al Mercosur el aporte correspondiente, es un deber ineludible del
Poder Ejecutivo Nacional ya que el funcionamiento del organismo se financia con aportes de
todos los Estados partes.
Por consiguiente, conforme a la normativa vigente, el Estado Argentino sólo está obligado
respecto del organismo internacional a realizar los aportes que exige la norma.
A esto se agrega que el Estado Nacional mediante el dictado de la Decisión Administrativa N°
152/2016, decidió facilitar a los Parlamentarios la concurrencia a las sesiones plenarias
convocadas por el PARLASUR, estableciendo la aplicación del Régimen de Viajes al Exterior
aprobado por el Decreto N° 280/95 y modificatorios.
Dicho acto administrativo fue dictado por el Jefe de Gabinete de Ministros, en el ejercicio de
las facultades discrecionales del Poder Ejecutivo Nacional, con el objeto de adoptar una
medida provisional, a los fines de facilitar a los parlamentarios el cumplimiento de su función.
Ello en concordancia con lo regulado en el artículo 12 inc. 3 del Protocolo Constitutivo del
PARLASUR, que dispone “Los desplazamientos de los miembros del Parlamento, para
comparecer a su local de reunión y de allí regresar, no serán limitados por restricciones
legales ni administrativas”.
En conclusión, el Estado Nacional no tiene obligación respecto de los parlamentarios del
Mercosur, en tanto, ellos se desempeñan como funcionarios de aquel organismo internacional
para el cual trabajan (y al cual el Estado Parte realiza aportes) y, por lo tanto, no resultan ser
empleados del Estado Argentino en ese carácter.
En esta lógica, no le corresponde regular con normativa local ningún aspecto relativo a los
Parlamentarios del Mercosur, por consiguiente, el presente proyecto de ley busca eliminar del
artículo 16 de la ley 27.120 toda referencia a normativa interna que haga alusión a los
Parlamentarios de Mercosur que por ser funcionarios de un organismo internacional no están
alcanzados por la misma.
Por último, cabe advertir que la iniciativa que en este acto presentamos se encuentra en línea
con nuestro proyecto que tiene por objeto suspender los comicios para elegir Parlamentarios
del Mercosur hasta tanto se disponga la elección directa de los mismos en todos los Estados
 Parte, previa fijación del “Día del Mercosur Ciudadano”, conforme el artículo sexto del
Protocolo del Mercosur y las Decisiones 18/11 y 11/14 del Consejo del Mercado Común.
De esta manera, a los legisladores locales que actúen en carácter de parlamentarios – por el
retorno a la designación indirecta, tal como sucede en el resto de los países con excepción de
Paraguay – se les aplicarán dos regímenes perfectamente escindibles uno de otro: el que
deviene de su calidad de diputado o senador nacional (normativa local, en particular
plasmada en la Constitución Nacional) y el que surge de su condición de Parlamentario del
Mercosur (estructurado por las normas internacionales citadas en el artículo primero del
proyecto de marras).
Por las razones expuestas, solicitamos a los Señores Diputados el acompañamiento para la
aprobación del presente proyecto de Ley.

Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina | Congreso de la Nación Argentina | Av. Rivadavia 1864 - Ciudad
Autónoma de Bs. As. (C.P.C1033AAV) | + 54 11 6075-0000
Nota: La información contenida en este sitio es de dominio público y puede ser utilizada libremente. Se solicita citar la
fuente.