Carrera de Arquitectura y

Urbanismo
Materia: Urbanismo IIT
Cátedra: Arquitecto José Zingoni.

Serie Teóricas

La planificación urbana en la
escala municipal

Clase 2

Mar del Plata, 1 de Abril de 2019.

1
La planificación urbana en la escala municipal

1- Ética, política y gestión

2- Estructura política e institucional
3- Lo urbano en lo jurídico
 1
Ética, política y gestión
¿Cuál es el ámbito en el cual se formulan la propuesta?

3
El campo El campo El campo
de la de la de la
ETICA POLITICA GESTION
 Estructura organizacional

Dotación y recursos

Modelo de gestión
El campo
de la
GESTION

Municipalidad del Partido de General Pueyrredón, Mar del Plata

1- Estructura de la organización: Organigrama
Municipal
Intendente
Secretaria Privada y Jefatura de GABINETE

Secretaria de Secretaria de Secretaría de Secretaría de

GOBIERNO ECONOMÍA OBRAS ACCIÓN
SOCIAL
Sub-Secretaria de Sub-Secretaria de Sub-Secretaria de Sub-Secretaria de
Gobierno Finanzas Servicios Acción Social
Urbanos
Sub-Secretaria de Contaduría Sub-Secretaria de
Modernización Sub-Secretaria de Salud
Dirección de Planificación
Sub-Secretaria de Planeamiento Dirección de Derechos
Cultura Presupuestario Sub-Secretaria de del Menor y la
Infraestructura familia
Dirección de Dirección de Compras
Relaciones Dirección de Vialidad Dirección de
Comunitarias Dirección de Asuntos Integración
Jurídicos Espacios Públicos Social
Dirección de
Cooperación Dirección Proyectos Proyectos y obras Dirección de
Internacional Especiales municipales colectividades

Dirección de Rentas Dirección de Vivienda Dirección de tierras

Dirección de Medio
Ambiente
2- Dotación y recursos

Plantel personal Político

Directivos, Jefaturas
Planta profesional
Planta administrativa
Planta operarios
Contratados
Otras situaciones (pasantes, becarios, etc.)

Infraestructura Edificios públicos

Calles, plazas, espacios públicos en general
Pluviales y otras infraestructuras dependientes
Edificios concesionados o permisionados al Municipio

Equipamiento Mobiliario en general

Computadoras y todo aquello tecnológico + libros, etc.
Herramientas
Móviles

Económicos Recursos propios, obtenidos por tributos locales

Recursos propios, transferencias por ley
Recursos provinciales o nacionales con asignación específica
Préstamos
Financieros
Concesiones, alquileres y otros similares
 3- Modelo de gestión Interferencias entre la racionalidad
política y la administrativa

Administración burocrática por ley

Modelos de gestión modernizados

3 límites de la gestión

El presupuesto
Las jerarquías
Los procedimientos
El campo
de la
GESTION

Municipalidad del Partido de Bahía Blanca

¿Administrar o Gobernar?

El campo El campo
de la de la
POLITICA GESTION

Sergio Fajardo, ex Alcalde de Medellín, Colombia

Supera los 3 límites de la gestión

Requiere de una doble articulación política:

1- hacia adentro de la OG
2- con la comunidad
El campo El campo
de la de la
POLITICA GESTION
Visión tradicional de la gestión pública
“Construyo políticas en función de mi presupuesto”
Presupuesto por áreas
Lógica burocrática
Evaluación por inversión

Visión estratégica de la gestión pública

“Construyo políticas en función de los problemas”
Presupuesto por programas
Lógica sistémica, contingente e innovadora
Evaluación por transformación
El campo El campo El campo
de la de la de la
ETICA POLITICA GESTION
 El marco de los principios

El campo
de la
ETICA
¿Es posible construir una economía con rostro humano?
¿Es viable una economía con
rostro humano? ¿es viable en
América Latina? ¿o es
simplemente un ejercicio de
buenos deseos? Creemos que es
viable. Por lo pronto a los
costarricenses no les fue mal
dándole prioridad absoluta a
gastar en educación y salud. Hoy
tienen una suerte de Silicon
Valley. Algunas de las principales
empresas mundiales de
tecnología de punta eligieron
Costa Rica para establecerse
porque tiene una población
altamente escolarizada, paz social
y estabilidad política.
Bernardo Kliksberg,
OEA –Curso virtual: ética del desarrollo, 2008
Estamos en un Titanic
Desarrollo humano significa entonces
integración, la combinación, el diálogo
permanente entre los procesos tecno-
económicos y las afirmaciones del desarrollo
humano, que contienen, en sí mismas, las
ideas éticas de solidaridad y de
hay que
responsabilidad. Es decir que

pensar de nuevo el
desarrollo para
humanizarlo. ¿Cómo integrar la ética?
No se puede hacer una inyección de ética
como se hace una inyección de vitaminas en
un cuerpo enfermo. El problema de la ética es
que debe encontrarse en el centro mismo de
este desarrollo.
Edgar Morín
OEA –Curso virtual: ética del desarrollo, 2008
¿Qué impacto puede tener la ética?
¿De qué manera influencia la
ética los agentes primarios del
desarrollo, entre los cuales
figuran por igual ciudadanos y
empresas comerciales,
gobiernos y también la
oposición, los medios de
comunicación al igual que el
mercado? ¿Qué razones
existen para que tan diversas
personas e instituciones
atiendan las exigencias de la
ética con seriedad? ¿ Qué
impacto puede tener la ética
para marcar la diferencia?

Amartya Sen
Seminario internacional “Ética y Desarrollo”, 2003
¿Es posible construir una economía con rostro humano?
“Para mí, la esencia del
desarrollo reside en cambiar la
calidad de vida de la mitad más
desfavorecida de la población. Y
esa calidad no se define sólo
por cuánto pesa su cesta de
compras. También debe incluir
el entorno facilitador que
permita que las personas
exploren su propio potencial
creativo. Esto es más importante
que cualquier medida de renta o
de consumo.”

Mohamed Yunus
Un mundo sin pobreza, 2008
 2
Estructura política e institucional

19
Pirámide Jurídica Tipos de derecho que intervienen en el
suelo

Derecho PUBLICO
Derecho Administrativo

Derecho Tributario

Derecho Ambiental

Derecho PRIVADO

Reglamentaciones
Poder Ejecutivo Nacional Poder Legislativo Nacional

Cámara de Diputados – 257 miembros

Cámara de Senadores – 72 miembros
Poder Ejecutivo Provincial Poder Legislativo Provincial

Cámara de Diputados – 92 miembros

Cámara de Senadores – 46 miembros
Poder Ejecutivo Municipal Poder Legislativo Municipal

Concejo Deliberante – 24 miembros

 Los tipos de proyecto - LPBA

Proyectos de ley

Proyectos de declaración

Proyectos de solicitud de informes

Proyectos de reglamentación
(estos se dictan solo para cada cámara)
 Los procedimientos
Poder Legislativo Provincial
1- El legislador o el Poder Ejecutivo, presentan un
proyecto de ley

2- El proyecto se “oficializa” y recibe un itinerario

de comisiones.

3- Cuando una comisión lo aprueba lo pasa a la

siguiente. Puede darse la situación de que
se constituyan todas las comisiones juntas
para tratar dicho proyecto.

4- Cuando el proyecto se aprueba en todas sus

comisiones, se dice que tiene “despacho” y
pasa al recinto para su debate. Cámara de Senadores – 46 miembros

5- Una vez en el recinto, el proyecto se debate y

se aprueba o no. En el caso de ser aprobado
se dice que tiene “media sanción”, se le da
curso a la otra cámara y recibe el mismo
tratamiento; ingresa a una comisión y se
analiza.
 Los procedimientos
Poder Ejecutivo Provincial Poder Legislativo Provincial

6- Cuando ambas cámaras lo aprueban, se convierte en ley y se le envía al

Poder Ejecutivo provincial (PEP).

7- El PEP puede promulgarlo o vetarlo; de hecho, puedo hacerlo parcialmente

por artículos (algo que es bastante común en cierto tipo de proyectos)

8- Una vez promulgado, debe dictarse una reglamentación; sin ella, la ley es
incompleta y carece de eficacia.
 Los procedimientos
Poder Legislativo Municipal
1- El concejal o el Poder Ejecutivo, presentan un
proyecto de ordenanza

2- El proyecto se “oficializa” y recibe un itinerario

de comisiones.

3- Cuando una comisión lo aprueba lo pasa a la

siguiente. Puede darse la situación de que
se constituyan todas las comisiones juntas
para tratar dicho proyecto.

4- Cuando el proyecto se aprueba en todas sus

Concejo Deliberante – 24 miembros
comisiones, se dice que tiene “despacho” y
pasa al recinto para su debate.

5- Una vez en el recinto, el proyecto se debate y

se aprueba o no. En general, cuando un
proyecto se aprueba está la ordenanza, pero
hay algunos proyectos que por su naturaleza
necesitan dos vueltas (doble lectura) para
su aprobación.
 Los procedimientos
Poder Ejecutivo Municipal Poder Legislativo Municipal

Concejo Deliberante – 24 miembros

6- El proyecto aprobado se convierte en Ordenanza y se envía al Poder

Ejecutivo Municipal (PEM) para su promulgación.

7- El PEM puede promulgarlo o vetarlo; de hecho, puedo hacerlo parcialmente

por artículos (algo que es bastante común en cierto tipo de proyectos)

8- Una vez promulgado, debe dictarse una reglamentación; muchas veces las
ordenanzas no son reglamentadas y no permiten un buen funcionamiento
de la norma.
 La relación inter-gubernamental e inter-jurisdiccional de la normativa urbana
Poder Ejecutivo Provincial Poder Legislativo Municipal

1- La normativa urbana se formula y aprueba en el orden local, pero debe tener instancias
de participación, como mínimo una Audiencia Pública, aunque la misma no es
vinculante.

2- Con la sanción y promulgación local, se envía al PEP para su tratamiento y recién entra
en vigencia cuando se firma un Decreto del Gobernador aprobando la norma.
 3
Lo urbano en lo jurídico
¿Cuáles son los criterios urbanos en la normativa argentina?

30
Pirámide Jurídica

Derecho Municipal

Análisis de normas municipales

Análisis de la evolución histórico-

institucional

Estudio comparativo –afinidad y contraste-

Reglamentaciones
Derecho Municipal Ciudad, Municipio y
Municipalidad
“Para decirlo en pocas palabras: la
ciudad es –más allá de cualquier
consideración jurídica- una
realidad social, territorial,
económica y política; el municipio
es una realidad que surge por el
‘reconocimiento atributivo’ de
caracteres jurídicos (status
jurídico, competencias, límites
geográficos, etc.) a aquellos
elementos sociales, territoriales,
económicos y políticos, y la
municipalidad es la representación
institucional del municipio.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
“La Constitución Nacional consagra -en
su artículo 123- el status autonómico de
los municipios argentinos, trasladando al
Derecho Público provincial la delimitación
de los alcances y contenidos de dicha
autonomía en sus aspectos institucional,
político, administrativo, económico y
financiero.
Al decir ‘autonomía’, la Constitución
Nacional reconoce que existe ‘algo en
común’ en todos los municipios del país,
y al derivar a las provincias la
delimitación del alcance de la autonomía
admite que las realidades locales no son
idénticas, que tienen matices, diferencias
o asimetrías y que cada provincia es la
escala válida para ponderarlas.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 (…) “parece claro que el municipio contemporáneo
despliega su contenido a través de tres acciones:
gerencia, hace por sí mismo y controla.
La tarea de gerenciamiento se despliega hacia las
actividades ciudadanas y hacia el interior de la
organización municipal. En el primer caso, el
municipio alienta, desalienta, permite, prohíbe y -en
general- coordina actividades, valiéndose para ello de
normas generales (tales como planes reguladores del
crecimiento ciudadano, reglamentos de zonificación,
de edificación, de programación vial, de tránsito,
etc.). En el segundo caso, la tarea de gerenciamiento
se traduce en la intención de optimizar el aparato
administrativo, asumido como herramienta para el
gobierno de la ciudad. (…)
Municipalidad del Partido de General Pueyrredón
Los municipios también hacen por sí mismos lo que
otros sujetos no deben, no pueden o no quieren
hacer.”
Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
Competencias
La competencia jurídica refiere “al conjunto de
funciones que pueden ejercer legítimamente, a la
aptitud legal de obrar, a la medida de la potestad
atribuida a un ente o a la asignación de funciones,
denotando ‘un poder legal atribuido a un órgano
Competencia material
del Estado o de otra institución por él reconocida,
para actuar, decidir o ejecutar’. Competencia territorial
Cuando la delimitación de la competencia se
vincula con los ‘asuntos’ que jurídicamente
incumben al municipio (contenidos), entonces
hablamos de competencia en razón de la materia
o -simplemente- ‘competencia material’.
Cuando la delimitación de la competencia se
vincula con el ‘ámbito geográfico’ dentro del cual
se desarrolla la actividad municipal, entonces
hablamos de competencia en razón del lugar o -
simplemente- ‘competencia territorial’.”
 Competencia material
1- Según el principio fundante 2- Según explicación del principio fundante

Criterio esencialista o natural Criterio residual

Criterio histórico Enumeración taxativa

Criterio racional Determinación enunciativa

3- Según la jerarquía de la norma explicitadora

Constitución Nacional
Constitución Provincial
Nivel legal

Nivel constituyente municipal

 Competencia territorial
Las potestades municipales en los establecimientos de utilidad nacional
“Hasta la reforma “La reforma es sobria pero
constitucional de 1994, la suficientemente clara:
determinación del alcance de involucra no sólo a las
la atribución parlamentaria provincias sino también a los
sobre los establecimientos de municipios, estipulando que
utilidad nacional enclavados en ambos ‘conservarán los
territorio provincial constituyó poderes de policía e
una cuestión de insuperables imposición’ sobre los
controversias en la doctrina y la establecimientos de utilidad
jurisprudencia.” nacional, en tanto no
interfieran en el cumplimiento
de los fines específicos de
dichos establecimientos.”
“El problema de las zonas de confluencia intermunicipal, municipal-provincial o municipal-
nacional (tales como la erección de vías circulatorias de tránsito ligero que atraviesan una
ciudad retomando jurisdicción provincial las arterias de circunvalación, la explotación por
parte de los municipios de los recursos naturales imprescindibles para una vasta región,
los espacios verdes circundantes a una urbe, la degradación progresiva del suelo o de un
curso de agua del que aprovechan distintas ciudades, la erección de obras públicas que
conectan municipios separados por un área geográfica determinada, etc.), en suma,
aquellas cuestiones ‘mixtas’ (municipales y supramunicipales a la vez) deben ser
asumidas en forma conjunta y coordinadamente por todos los entes territoriales
involucrados, a través de los canales institucionales normales o por vía de organismos
especiales creados al efecto.”
 Planeamiento a escala supra-
municipal
“Todas las vinculaciones municipales
posibles (jurídico-institucionales, económico-
sociales, territoriales, etc.) requerirán los
correspondientes planeamientos, y éstos
sólo serán legítimos si se los elabora
garantizando la necesaria participación
local, de modo que los planes y sub planes
resultantes para las distintas escalas de
convivencia se encuentren compatibilizados
‘de manera previa a su vigencia’. (…)
La otra condición de eficiencia del
planeamiento es la interdisciplinariedad, que
en esta materia se logra con el concurso
mancomunado de especialistas de las
distintas áreas involucradas y con la
intervención de planners.”
PBA, Ley 12.288:
Consorcios intermunicipales
Los consorcios municipales son una figura
jurídica muy importante, ya que
permite asociar a varios municipios
entre sí, o con la provincia o la
nación, en pos de concretar una
obra o promover un emprendimiento
de interés común. En dichos
consorcios pueden participar
personas de carácter privado, físicas
o jurídicas, siempre y cuando
pertenezcan al ámbito territorial de
los entes estatales que lo integren.
El planeamiento territorial como competencia municipal

“Reivindicamos al planeamiento territorial como

una de las competencias propias del municipio. Es
más, todo municipio, cualquiera sea su tamaño o
su instancia de desarrollo, debe asumir el
planeamiento territorial como una atribución y
como una obligación.”
Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 El planeamiento territorial como competencia municipal
Precisiones conceptuales

“Titulamos Planeamiento territorial y no Planeamiento urbano (…) en base

1
a la convicción de que las tareas de ordenamiento del espacio geográfico
municipal no deben circunscribirse a los ámbitos estrictamente ‘urbanos’,
a tal punto que una de las claves de la bondad intrínseca de la
planificación radica en la ‘correcta regulación de la transición del suelo
urbano al suelo rural’, tan desordenada en Argentina.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 El planeamiento territorial como competencia municipal
Precisiones conceptuales

“Circunscriptos a los ámbitos poblados de los municipios corresponde

2
hablar de ‘planeamiento urbano’ o ‘plan de desarrollo urbano’, y no sólo de
‘plan regulador’, en la medida en que aquél ‘implica no sólo cantidades
sino calidades, que conlleva el sentido de promoción y no de simple
regulación y que asume al hecho urbano -y consecuentemente a su
problemática y a sus soluciones- en la totalidad de sus dimensiones
(sociales, económicas, físicas, políticas, etc.).”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 El planeamiento territorial como competencia municipal
Precisiones conceptuales

“Tampoco debe confundirse al ‘planeamiento urbano’ con la ‘zonificación,

3
clásicamente concebida como una división mecánica y reduccionista de los
espacios físicos según sus usos prevalentes. Los modernos criterios de
elaboración de planes ordenadores incorporan variables funcionales que
vivifican la concepción fragmentaria y esquematizante de la mera
zonificación. De modo que esta compartimentación es -en todo caso- una y
no la única de las tareas que debe asumir el planeamiento territorial.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Objetivos del planeamiento urbano
A partir de las premisas funcionales básicas de la Carta de Atenas (habitar, trabajar,
recrearse y circular) podemos definir los siguientes objetivos:
- Creación de condiciones físico-espaciales que posibiliten satisfacer, al

1 menor costo económico y social, los requerimientos y necesidades de la

comunidad en materia de vivienda, industria, comercio, recreación,
infraestructura, equipamiento y servicios especiales, teniendo en
cuenta los medios de vida, el clima y los recursos técnicos apropiados a
la realidad local, regional y nacional.
Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006

Municipio de Bahía Blanca;

(circa. 2005)
 Objetivos del planeamiento urbano
A partir de las premisas funcionales básicas de la Carta de Atenas (habitar, trabajar,
recrearse y circular) podemos definir los siguientes objetivos:

- Preservación y mejoramiento del medio ambiente, mediante

2 una adecuada organización de las actividades en el espacio;

proscripción de acciones degradantes y corrección de los
efectos de las ya producidas.

Municipio de Tornquist; Saldungaray,

basurero a cielo abierto (circa. 2008)
 Objetivos del planeamiento urbano
A partir de las premisas funcionales básicas de la Carta de Atenas (habitar, trabajar,
recrearse y circular) podemos definir los siguientes objetivos:
- Conservación de las áreas y sitios de interés natural, paisajístico,

3 histórico o turístico, a los fines de su uso racional y educativo.

Municipio de Patagones; costa del Río

Negro, huellas prehistóricas.
 Objetivos del planeamiento urbano
A partir de las premisas funcionales básicas de la Carta de Atenas (habitar, trabajar,
recrearse y circular) podemos definir los siguientes objetivos:
Eliminación de los excesos especulativos, a fin de asegurar que el proceso

4 de ordenamiento y renovación urbana se lleve a cabo salvaguardando los

intereses generales de la comunidad.”

Municipio de General Alvarado;

Miramar, mayor altura sobre la costa
 Cuestiones relativas al planeamiento: clasificación del suelo
“La agenda de temas sujetos al planeamiento territorial en la actualidad es vasta. Destacamos
como insoslayables para lograr un correcto ordenamiento espacial a las siguientes cuestiones:
clasificación del territorio, zonificación y programación vial.”

Suelo rural, según - Área rústica: “las subáreas rústicas deberán determinarse conforma
Enrique Larrán a una división en praderas, montañas, valles y demás
caracterizaciones de tal forma de dejar determinada su configuración,

1 -
características, posible usos y adaptación a las necesidades de una
información racionalizada.”
Área rural; “es la parte del territorio que se encuentra afectada a uso
agrícola, ganadero, forestal o cualquier otra actividad propia del
medio rural que implique haber efectuado alguna mejora y/o que
esté en explotación sobre el terreno natural de origen rústico”
o Subárea agrícola de explotación extensiva
o Subárea agropecuaria de explotación intensiva
- Rurales y rústicos de reserva federal; “es la parte del territorio
afectado a jurisdicción nacional, por legislación particular, como las
costas, márgenes de ríos, embalses y otros tipos similares.

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Cuestiones relativas al planeamiento: clasificación del suelo
“La agenda de temas sujetos al planeamiento territorial en la actualidad es vasta. Destacamos
como insoslayables para lograr un correcto ordenamiento espacial a las siguientes cuestiones:
clasificación del territorio, zonificación y programación vial.”

Suelo vial, según - Viales, de comunicaciones e infraestructura nacionales; “es la parte

Enrique Larrán del territorio ocupado por las redes de comunicaciones y obras de
infraestructura, de jurisdicción nacional.

2 Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Cuestiones relativas al planeamiento: clasificación del suelo (a)
“La agenda de temas sujetos al planeamiento territorial en la actualidad es vasta. Destacamos
como insoslayables para lograr un correcto ordenamiento espacial a las siguientes cuestiones:
clasificación del territorio, zonificación y programación vial.”

Suelo de reserva - Áreas de reserva urbana; “se entiende al suelo rural o rustico que por
urbana, según determinaciones basadas en hipótesis de crecimiento es afectado
Enrique Larrán
como zona reservada para absorber las futuras necesidades de
terrenos por la expansión urbana.”

3 o Subárea de reserva patrimonial: “formada por terrenos que,

siendo de propiedad de la Nación, de las provincias o municipios,
han sido afectadas en tal sentido por los Planes de
Ordenamiento
o Subárea de reserva privada: “formada por los terrenos que,
siendo de propiedad privada, han sido afectado en tal sentido
por dichos Planes.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 - Áreas de transformación: “es la que no pudiendo llamarse urbana, por
carecer en algún aspecto de las características propias de ésta, ya sea
por edificación deficiente, densidades inadecuadas, servicios y
equipamientos incompletos, se encuentra en proceso hacia el grado
máximo; o la que por tratarse de suelo de reserva urbana, rural o
rústico, ha sido afectado a procesos de urbanización.”
Suelo en áreas de o “De origen rústico o rural: la que partiendo del suelo sin uso
transformación, afectado o residencia urbana, tiene Plan de Ordenamiento
según Enrique aprobado con afectación a uso urbano y planes de urbanización;
Larrán o De reestructuración de núcleos urbanos: las partes del suelo en
proceso de adecuación a nuevas condiciones y normas de uso,

4
ocupación, subdivisión y equipamiento, y
o De recuperación de terrenos: las partes del suelo que
corresponden a asentamientos precarios, insalubres y que
ofenden al sentido del orden, dignidad, moral e higiene de la
comunidad, y que por lo tanto deben dar lugar a urbanizaciones
dignas, pudiendo tratarse también de zonas bajas, basurales u
otras características que inicialmente no permitirían su uso
residencia.
 - Área urbana: es la que por su nivel de edificación y servicios, grado
de equipamiento y confort, se entiende como representativa de una
forma de vida urbana, acorde con las expectativas de la población
para este tipo de uso; correspondiéndole servicio de agua corriente,
cloacas, energía eléctrica domiciliaria, pavimento, desagües,
alumbrado público y gas natural en caso de existir red factible, como
también equipamiento que asegure correcta cobertura según las
Suelo de reserva normas del sector que corresponda al nivel de confort determinado
urbana, según en los Planes Generales, cómo mínimo básico para Áreas urbanas.
Enrique Larrán
o Subárea consolidada: que cumple con los requerimientos
señalados anteriormente.

5 o Subárea semi urbanizada: la que no dispone de todos los

servicios y equipamiento pero que, a juicio de la autoridad
pública competente, cubre las necesidades principales y no
debe ser considerada como área de transformación, y
Subárea precariamente urbanizada: la que dispone de uno o dos tipos
de servicios y de equipamiento precario y que, como en el caso previo,
califique la autoridad pública competente.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Cuestiones relativas al planeamiento: clasificación del suelo (b)
“Enrique Larrán clasifica al suelo urbano según su destino y uso en las siguientes modalidades:
viales y de comunicaciones, espacios verdes, de edificación pública y de edificación privada.

- Los terrenos viales y de comunicaciones son los afectados a la circulación de personas y

vehículos y se pueden subclasificar en:
o Red externa: las redes troncales de transporte ferrovial, aéreo, marítimo o fluvial,
principales y secundarias, y los accesos a los centros poblados, y
o Red interna: las localizadas dentro de los cascos urbanos, cuya parte vial
corresponderá a su vez clasificar en: circunvalaciones, autopista de penetración y
retorno, avenidas de distribución y/o penetración y retorno, avenidas, calles principales,
calles secundarias, calles de servicio, calles peatonales y estacionamientos.
- Los terrenos afectados a espacios verdes son los destinados a parques, paseos, plazas,
jardines cuya función principal es la de servir a la recreación de la comunidad, a la
depuración del medio ambiente y al embellecimiento del espacio urbano.
- Los terrenos de edificación pública son los afectados para edificar las obras necesarias de
equipamiento comunitario, infraestructura urbana y los servicios públicos.
- Los terrenos de edificación privada son todos los remanentes dentro del casco urbano, que
no han sido afectados a viales, espacios verdes o edificación pública.”

“El legislador ha concebido a la
zonificación como un ‘instrumento
técnico-jurídico tendiente a cubrir
las necesidades mínimas de
ordenamiento físico territorial,
determinando su estructura
general, la de cada una de sus
áreas y zonas constructivas, en
especial las de tipo urbano,
estableciendo normas de uso,
ocupación y subdivisión del suelo,
dotación de infraestructura básica
y morfología para cada una de
ellas. (…)
ZONIFICACIÓN
Existen dos concepciones interpretativas en materia de
zonificación según usos: una es esquemática, fracturista,
sectorizante, que tiende ora a consagrar normativamente
el statu quo urbano (y los intereses que pugnan por
mantenerlo), ora a programar ideal o interesadamente un
reparto territorial ex novo, con el riesgo cierto del
utopismo, la impracticidad y/o la falta de solidaridad. El
otro criterio asume ‘la rica complejidad del organismo
urbano’, cambiante en intensidad y forma y -aplicando el
enfoque sistémico- concibe a la trama urbana como una
realidad multidimensional que vincula sus elementos
conformantes con la infraestructura subyacente. Randle
resume una serie de factores que desaconsejan una
zonificación esquemática y poco flexible, aquella que
pretende dividir los espacios urbanos ‘de una vez y para
siempre’.
Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006

El otro criterio asume ‘la rica
complejidad del organismo
urbano’, cambiante en intensidad
y forma y -aplicando el enfoque
sistémico- concibe a la trama
urbana como una realidad
multidimensional que vincula sus
elementos conformantes con la
infraestructura subyacente.
Randle resume una serie de
factores que desaconsejan una
zonificación esquemática y poco
flexible, aquella que pretende
dividir los espacios urbanos ‘de
una vez y para siempre’.
ZONIFICACIÓN
1. La población no sólo aumenta en número sino que
‘cambia’ en su ‘composición’. En treinta años puede
haberse alterado la proporción de niños y ancianos con
la consiguiente alteración de sus necesidades;
2. Las ‘instalaciones’ urbanas también envejecen y,
aunque se las reemplace racionalmente, esto origina
una distinta valorización por sectores;
3. Las ‘necesidades’ de la población urbana se va
haciendo ‘más complejas’.
4. El ‘adelante tecnológico’ incide grandemente en el
ambiente físico de las ciudades, sea como remedio
para viejos males, sea como generador de ‘nuevos
conflictos’, como es el caso típico del automóvil
particular;
5. El crecimiento de una ciudad no continúa
indefinidamente, tropieza con accidentes naturales o
con otras aglomeraciones vecinas. En ambos casos, el
‘costo’ del crecimiento es ostensiblemente mayor.”
 Pautas orientadoras de la zonificación
“La tarea de zonificación debe practicarse procurando respetar las siguientes pautas:
1. Aceptación de las tendencias naturales de cada sector, de su ‘vocación manifiesta’,
procurándose evitar localizaciones conflictivas.
2. Preservación del carácter de las áreas residenciales, comerciales, recreativas, etcétera, no
admitiéndose usos y tipos edilicios incompatibles y controlando las alteraciones que se
produzcan en los edificios existentes cuyos usos no se conformen con dicho carácter o
produzcan el deterioro en la calidad de vida.
3. Reconocimiento de la heterogeneidad de la actividad urbana, lo que equivale a renunciar a
toda propuesta de zonas ‘exclusivas’ o ‘asépticas’.
4. Descongestión de sectores críticos, debiéndose prestar especial atención a la localización
de aquellas actividades que requieran concentración de personas, vehículos y cargas y -
consiguientemente- resulten demandantes de grandes espacios para operar.
5. Respecto de la estética urbana, fundamentalmente en aquellos sectores cuyas
características históricas, paisajísticas o edilicias sea menester proteger o destacar.
6. Optimización de las condiciones de localización de las actividades, atendiendo a las
posibilidades de accesibilidad, disponibilidad de infraestructura, equipamiento, evacuación
de efluentes, etcétera.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
Pautas orientadoras de la zonificación
“Especialmente en las zonas
residenciales, como en el resto de los
territorios, deberá tenerse en cuenta la
conservación y valorización del
patrimonio cultural, histórico, artístico y
paisajístico, amparándose los siguientes
aspectos: elementos naturales y urbanos
que contribuyan a caracterizar el espacio;
espacios verdes y viales de interés
paisajístico; espacios verdes de carácter
histórico o de interés artístico o botánico
que realcen las construcciones
significativas; normas especiales para
edificios que deban ser objeto de
concretas medidas de protección, y
normas de uso y destino de edificaciones
antiguas y modernas, de interés
especial.”

Municipio de Tandil Horacio Rosatti

circa, 2014 Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Pautas orientadoras de la zonificación
“Zona industrial: destinada a la localización de
fábricas o establecimientos manufactureros,
por lo que se tendrán particularmente en
cuenta sus efectos sobre el medio ambiente,
sobre e entorno y sus conexiones con los
sistemas de transporte, servicios y efluentes y
sobre los movimientos de insumos, productos,
personal y vehículos. En base a estas
consideraciones, es posible reconocer tres
subzonas:
- Subzona artesanal o industrial dispersa,
compatible con el asentamiento residencial
- Subzona industrial dispersa no compatible
con el asentamiento residencial
- Subzona industrial agrupada no compatible
Municipio de Crespo, con los asentamientos residenciales
Provincia de Entre Ríos;
conflicto entre actividades industriales y residenciales
Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Importancia de la participación
“Si tuviéramos que sintetizar, siguiendo a la buena doctrina, algunas sugerencias vinculadas a la
lógica del planeamiento en la escala municipal, remarcaríamos las siguientes:
1. Propiciar mayores niveles y tipos de participación vecinal, espontánea o institucionalizada,
en la formulación, ejecución y control de los planes. Ello así por tres motivos: a) por una
cuestión de legitimidad consensual en el proceso de planeamiento, b) por una cuestión de
eficiencia, en términos de viabilidad operativa y de desaliento de eventuales impuganciones
masivas y, c) por una cuestión política, en tanto la participación se concibe como una
técnica de movilización que opera como antídoto para el surgimiento y/o acrecentamiento
de actitudes autoritarias.
 Importancia de la participación
La participación debe promoverse y ejercitarse en todas las etapas del proceso de
planeamiento, traduciéndose en:
- Derecho de iniciativa, de trámite similar al de ‘iniciativa legislativa’, aunque referido a la
autoridad de planeamiento.
- Derecho de información, para cuyo ejercicio es imprescindible la divulgación de los planes
por medios de difusión efectivos y no meramente formales. (…)
- Derecho de oposición (similar al existente para el caso de la proyectada construcción de
obras públicas que generan mejoras, fundado en razones técnicas o de oportunidad)
- Derecho de proposición de alternativa técnica, diferenciado del derecho de iniciativa por
referirse a un programa en curso, y el derecho de oposición por su finalidad técnico-
supletoria.
 Importancia de la participación
“Sólo el ejercicio
continuado de la
participación permitirá
superar, por una parte, al
reglamentarismo
burocrático-autoritario de
una administración púbica
acostumbrada al solipsismo
y, por otra parte, al reclamo
epiléptico de los defensores
de intereses particulares
afectados, que suelen
invocar a la ‘falta de
participación’ como
argumento demagógico
para mantener el statu quo
urbano.”

Municipio de Patagones,
Plan Estratégico DTS, 2005
 Importancia de la participación (continuación)
2- “Orientar el planeamiento en el sentido de vigorizar los asentamientos humanos de escala
municipal. (…)
3- Propiciar y controlar el estricto respeto del principio de ‘justificación urbanística’, para que
la transformación del uso de la tierra de ‘rural’ a ‘urbano’ no responda a una decisión
unilateral del propietario de la tierra o de un intermediario.
4- Incorporar en los asentamientos humanos los elementos naturales de interés ecológico,
funcional y paisajístico, a efectos de retener relaciones directas de índole operativa y
ambiental con el contexto natural englobante. En urbanismo, tal como ha dicho Miguel
Fisac, ‘lo que tiene y contiene la región naturalmente y que no puede ser creado por los
hombres, es un robo social eliminarlo.’
 Importancia de la participación (continuación)

5- Conectado con lo anterior, resulta recomendable propender a la utilización de los recursos

naturales del lugar en todas las instancias operativas de la planificación territorial,
fundamentalmente en materia de edificación.
6- Prever áreas de reserva urbana, protegiendo de ocupaciones ‘arbitrarias’ a las fracciones
vacantes internas y circundantes a la planta urbana existente.
7- En materia de uso del suelo, deben proveerse mecanismos jurídicos eficientes para
desalentar la especulación inmobiliaria, de modo que se garantice la efectiva movilización
del suelo urbano, castigándose la mantención de parcelas baldías o con edificación
derruida o paralizada, a través de gravámenes específicos, obligación de edificar u otras
medidas de similar carácter.”
 Planeamiento estatal vs. propiedad privada
El problema
“La tarea de planeamiento se traduce en un ‘actuar’; en algunos casos ‘corrigiendo’ efectos o
tendencias nocivas existentes en un plano territorial dado y, en otros casos, implementando las
mejores ideas para erigir centros ex novo. En todo caso, ese ‘actuar es un ‘actuar sobre algo’ y
‘ese algo’ sobre el que se actúa es, siempre, ‘de alguien’. (…)
Cuando ese ‘alguien’ afectado por la planificación estatal es un particular (un grupo de ellos)
queda de manifiesto la tan mentada tensión dialéctica entre ‘autoridad’ y ‘libertad’. Para que el
particular resigne el disfrute de su derecho en las condiciones en las que venía haciéndolo (ya
sea por que se le impongan molestas restricciones, servidumbres, o porque se le transforme el
objeto de su dominio, convirtiéndole un bien de su propiedad en una suma de dinero) es
imprescindible que el Estado justifique debidamente el motivo de su proceder las actitudes del
‘particular-propietario’ y del ‘Estado-planificador’ reflejan dos concepciones urbanísticas
distintas y aun contrapuestas.

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Planeamiento estatal vs. propiedad privada
(…) “Por ello, el autor del Código Civil argentino previó originariamente que ‘las restricciones
impuestas al dominio privado sólo en el interés público son regidas por el Derecho
Administrativo (artículo 2611).
En la actualidad, sin perjuicio de la vigencia de esta norma civilizada -y de la agudeza que debe
reconocerse a quien la redactó-, el contenido del derecho de propiedad es predominantemente
una cuestión de Derecho Público antes que de Derecho Privado; (…)
Es en el Derecho urbanístico donde resulta nítido el trayecto vital del derecho de propiedad y su
camino evolutivo desde el carácter absoluto -dominante en la tradición civilista romana- hasta el
reconocimiento de su función social, propia de las concepciones socialdemócratas o
socialcristianas que propician la intervención del Estado en la economía.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Planeamiento estatal vs. propiedad privada
Los principios rectores
“Los sistemas capitalistas y neocapitalistas tienden a encuadrar la problemática vinculada con
el planeamiento territorial (clasificación del territorio, zonificación, uso y división de la tierra,
loteos, urbanización, equipamiento, programación vial, etc.) y su relación con el dominio privado
de los particulares (restricciones administrativas stricto sensu, obligaciones de ‘hacer’, ‘no
hacer’ o ‘dejar hacer’, servidumbres, ocupación temporaria, expropiación) dentro de los
siguientes principios rectores, todos ellos de arraigo constitucional: principio de razonabilidad,
principio de igualdad y principio de inviolabilidad de la propiedad.”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Planeamiento estatal vs. propiedad privada
Los principios rectores
Razonabilidad “El principio de razonabilidad se traduce en la elección de la alternativa
más racional (aspecto técnico) y más justa o equitativa (aspecto
valorativo) de todas las posibles para obtener el fin deseado. La
Constitución Argentina prescribe la regla de la razonabilidad en su
artículo 28: los principios, derechos y garantías reconocidos por la Carta
Fundamental no pueden ser alterados por las leyes que reglamentan su
ejercicio. No sólo el legislador debe aplicar el principio que se analiza;
también debe hacerlo la administración (art. 99, inc. 2do) y la justicia
(por ello se descalifica a las sentencias arbitrarias, dado que la
arbitrariedad es lo contrario de razonabilidad),”

Horacio Rosatti
Tratado de Derecho Municipal, 2006
 Planeamiento estatal vs. propiedad privada
Los principios rectores
Igualdad “El principio de igualdad ha sido concebido por la Corte Suprema de
Justicia de la Nación como la exigencia de que se trate del mismo modo a
quienes se encuentran en iguales circunstancias y la prohibición de que
se formulen o practiquen distinciones arbitrarias u hostiles entre los
habitantes. El principio de igualdad no sólo debe aplicarse ‘ante la ley’,
sino también ante la administración, ante la jurisdicción y ante los
particulares.
Importa retener esta concepción práctica de la igualdad jurídica que no
equivale a ‘uniformidad’ o ‘igualitarismo’ y que no impide la conformación
de categorías o grupos entre la población, a efectos de que las
restricciones sean soportadas del mismo modo por ‘todos’ los que se
encuentren en situaciones idénticas o similares (equivalencia). Importa
también remarcar el rol asignado al Estado contemporáneo para el logro
de una ‘igualdad efectiva’ entre los habitantes, lo que supone una actitud
referida, intencionada, activa, encaminada a remover los obstáculos
económicos-sociales que perturben o tornen ilusoria la igualdad
declamada por el Derecho.”
 Planeamiento estatal vs. propiedad privada
Los principios rectores
Inviolabilidad El principio de inviolabilidad de la propiedad garantiza la tutela efectiva de
‘todos los intereses apreciables que el hombre puede poseer fuera de sí
mismo, de su vida y de su libertad’. El concepto constitucional de
propiedad resulta mucho más amplio que el utilizado por la codificación
civilista, vinculado estrechamente al ámbito de los Derechos Reales.
La inviolabilidad de la propiedad se asegura jurídicamente, tal como
afirma Bidart Campos, ‘a través de una serie de prohibiciones: a) nadie
puede ser privado de su propiedad sino mediante ‘sentencia’ fundada en
ley (art. 17 Const. Nac.); b) la ‘confiscación’ de bienes queda borrada por
siempre del Código Penal; c) ningún cuerpo armado puede hacer
‘requisiciones’ ni exigir auxilios de ninguna especie’. No obstante, que la
propiedad sea ‘inviolable’ no significa que sea ‘absoluta’, al punto que el
propietario pueda degradarla o destruirla, porque la propiedad privada e
el Estado social de Derecho contemporáneo se reconoce sirviendo a un
fin social; ‘inviolabilidad’ tampoco equivale a ‘perpetuidad’, en tanto le es
posible al Estado expropiar bienes de los particulares; por fin,
‘inviolabilidad’ no implica ‘exclusividad’ en el uso o goce, porque es
posible restringir o desmembrar la propiedad para permitir el disfrute de
terceros.”
 Planeamiento estatal vs. propiedad privada
“Los tres principios anotados (razonabilidad, igualdad, Estándar de
inviolabilildad) guardan estrecha relación entre sí, a tal aprovechamiento medio
extremo que en ocasiones se puede llegar a dudar si una
conducta determinada se practica en nombre de la Distribución equitativa de
igualdad o de la razonabilidad o si tal otra actitud agravia cargas y beneficios
a la igualdad o a la inviolabilidad. Lo importante es lograr
puntos de armonía entre estos principios, de modo que la Indemnización sustitutiva
aplicación de uno o algunos de los mismos no violenten
groseramente a los demás.
En esta inteligencia, no parece arbitrario sostener que,
en su proyección al ámbito territorial, los principios de
razonabilidad, igualdad e inviolabilidad se traducen -
respectivamente- en el estándar de ‘aprovechamiento
medio’, la pauta de ‘distribución equitativa de cargas y
beneficios’ y la posibilidad de obtener indemnización
sustitutiva por el menoscabo patrimonial sufrido.”