"Oficialistas y diputados": las relaciones Ejecutivo-Legislativo en la Argentina

Author(s): Ana Maria Mustapic

Reviewed work(s):
Source: Desarrollo Económico, Vol. 39, No. 156 (Jan. - Mar., 2000), pp. 571-595
Published by: Instituto de Desarrollo Económico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3455833 .
Accessed: 05/10/2012 07:31

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DESARROLLO vol. 39, NW156 (enero-marzode 2000)
EcONOMIco,
571

"OFICIALISTAS Y DIPUTADOS":
LAS RELACIONES EJECUTIVO-LEGISLATIVO
EN LA ARGENTINA

ANA MARIAMUSTAPIC**

Introducci6n
Losprincipales problemasdel presidencialismo, comolo testimonia el abundantey
ricodebatepromovido porJuanLinzhaciafinesde los '80,tienenporlocuslas relaciones
Ejecutivo-Legislativol.El presidencialismo, al generarun sistema de doble autoridad
democratica-el presidente legisladores elegidosenformapopular
y los son e independiente-
y descansaren el mandatofijo,no incentiva, segin el autor,la cooperaci6nentreambas
ramasde gobierno.Masbien,se trata de unregimen asuscitar
proclive conflictosentrepresi-
denteyCongreso,pocoflexible frentealas crisisy capazde generarsituacionesde paralisis
factorestodosencondiciones
institucional, de afectarseriamente laestabilidaddemocr6tica.
Enmateriade riesgosparala continuidad democrdtica que hipoteticamente el presi-
dencialismo estariamenospertrechado pararesolver,la experiencia de los dos gobiernos
queconsideraremos, elde RaOl R.Alfonsin(1983-1989) y CarlosS. Menem(1989-1995),los
tuvieronsi noen abundancia cuantomenosen gravedad.Paraempezar,ningunode losdos
presidentesdispusode mayoria absolutao,loquees Iomismo,qu6rum propioen el Congre-
so. ElpresidenteAlfonsinenfrent6 unSenado controlado la
por principal fuerzade oposici6n,
el Partido
Justicialista
(PJ)y,luegode laseleccioneslegislativas de 1987,su partido, laUni6n
CivicaRadical(UCR),perdi6tambienla mayoria absolutaen la Camarade Diputados. Su
presidenciase desarroll6, asi, en un marcocercanoal "gobierno dividido", esto es, una

* Una versi6n preliminarde este trabajofue presentadaen el seminario:Legislaturesin LatinAmerica:

ComparativePerspectives,Centrode Investigaci6ny Docencia Econ6mica(CIDE),M6xico,6-7 de febrero,1998.
Agradezco los comentariosy sugerencias de Scott Morgenstern,NataliaFerrettiy Juan Carlos Torre,como
asimismoa un comentaristaan6nimode la presenteversi6n.
**CONICET- UniversidadTorcuatoDi Tella. [ S UTDT/ Mifiones2177 / 1428 Buenos Aires/ Argentina
/ 1 4784-0084/ Fax:(54 11)4784-0089/ E-mail:<mustapic@utdt.edu.ar>.]
1 Juan LINZ: "Democraciapresidencialistao parlamentaria,,hayalguna diferencia?",en CONSEJO PARA LA
CONSOLIDACION DELADEMOCRACIA: Presidencialismovs. parlamentarismo:
Materialespara el estudio de la Reforma
Constitucional(Buenos Aires,Eudeba, 1988);una versi6n ampliadadel mismoarticuloen ingl6s y comentarios
criticosy a favorde los argumentosde Linzse encuentranen JuanLINZ y ArturoVALENZUELA (eds.): TheFailureof
PresidentialDemocracy(The Johns HopkinsUniversityPress, 1994). Vease tambi6nLarryDIAMOND y Marc F.
PLATTNER: The GlobalResurgence of Democracy(Johns HopkinsUniversityPress, 1993), y Scott MAINWARING y
MatthewS. SHUGART: "JuanJ. Linz:presidencialismoy democracia.Una revisi6ncritica",DesarrolloEconbmico,N-
135, vol. 34, octubre-diciembre,1994.
572 ANAMARIA
MUSTAPIC

situaci6ndonde el controlde una o las dos C&marasdel Congreso esta en manos de la

oposici6n.Porsu parte,el presidenteMenemno cont6 a lo largode su primermandatocon
mayoriaabsolutaen la Camarade Diputados.Asimismo,los dos gobiernosatravesaronpor
situacionesde gravecrisis.Adem&sde las sublevacionesmilitaresde 1987, 1988y 1990, la
mas dramaticaporsus repercusionessocietalesfue, sin duda, la crisishiperinflacionaria
de
1989 y, en menormedida,la de 1990. Pues bien, a pesar de estos desafios, la continuidad
democritica no estuvo en juego. eDe que modo se resolvieron,entonces, la relaciones
Ejecutivo-Legislativobajolas dos presidenciasdemocrdticassucedidas entre 1983 y 1995?
Elprop6sitode este trabajoes tratarde respondera esta pregunta.Entrelas posibles vias
de entradaque ofrece el tema elegimos unaque, a nuestrojuicio,ha sido abordadas6lo de
manerasomera.Se tratade ladisciplinapartidaria. esta elecci6ncomenzaremos
Parajustificar
justificandoque es lo que dejamosde lado.
En primerlugar,no abordaremosel presidencialismoargentinocon la preocupaci6n
puestaen laestabilidaddemocrdticacomolohizoJ. Linzalcompararregimenespresidenciales
y parlamentarios.Laexperienciaque analizaremos,como vimos en el parrafoanterior,nos
sugieredesistirde dichoencuadre.Detodosmodos,consideramosque, si biencontrovertible
en algunosaspectos, el argumentocentralde LinzcontinOasiendovalido:estructuralmente,
el presidencialismoposee tendencias inherentes a la inercia y pardlisis institucional.
Entendemos,sin embargo, que para que estos riesgos del presidencialismoafecten la
estabilidaddemocrdticaes preciso que exista simultaneamenteuna alternativaviablea la
democracia misma, tipicamente,la alternativaautoritaria. Si esta no se vislumbraen el
horizonte,la preguntaque debe plantearsees c6mo los actoresse acomodano que tipode
soluciones encuentrano imaginanen el marcode las reglas de juego existentesy con que
implicanciaspara el funcionamientodel regimen.Desde esta perspectiva, no es que la
paralisisinstitucionaldeje de ser un problemapara los regimenes presidenciales sino el
peligrode que lo sea constituyeun factordestinado a afectar el comportamientode los
actores decisivos. En otros terminos,presidentey legisladoressaben de los riesgos del
inmovilismoy actuaranen consecuencia. Es por esta raz6n que preferimospartirdel
presupuestode que la dinamicade gesti6ndel gobiernobajolos regimenespresidenciales
giraen tornode la buisquedade estrategiasque logrensuperarel problemade la paralisis
institucional.
Ensegundo lugar,nuestrotrabajoes de naturalezadescriptivae idiosincrasica.Porun
lado,encuentrasu motivaci6nen el entornomis inmediatoy singularde la politicaargentina;
por otro, procuramostan s6lo tratarde entender c6mo son las relaciones Ejecutivo-
Legislativoen este pais. De todos modos, por tratarsede un tema que ha suscitado
diferentes desarrolloste6ricos, confiamos poder realizar algOnaporte en esta
direcci6n. Aun descriptivo, el enfoque institucionalquetambien
adoptamos se nutre de las
contribucionesofrecidasen este campo porotroscolegas, por lo que el dialogocon ellos,
a veces explicitootrasveces implicito,es ineludible2.

La disciplinapartidaria
Entrelas principalesvariablesque incidensobrelas relacionesEjecutivo-Legislativo,
la
literatura
especializadaapuntasobretodoa dos: los poderes legislativosdel presidentey los
2 Una revisi6nde partede los Oltimostrabajoscentradosen Am6ricaLatinase encuentraen BarryAMES:
"Approachesto the Study of Institutionsin LatinAmericanPolitics",LatinAmericanResearch Review,vol. 34,
NW1, 1999.
LASRELACIONES ENLAARGENTINA
EJECUTIVO-LEGISLATIVO 573

poderespartidarios3. A partirde la primera de ellas,S. Mainwaring y M.Shugartproponen

unaclasificaci6n de los regimenespresidenciales segOnel modoen quelas constituciones
nacionalesasignanalejecutivo lospoderesde veto,vetoparcial, decretoy temasexclusivos
de legislaci6n4.Losautoresidentifican, asi,cuatrotiposde autoridad presidencial.
legislativa
Empezandoporlos ejecutivosque concentran mayornuimero de atribuciones,distinguen
entre los ejecutivospotencialmente dominantes,los proactivos,los reactivosy los
potencialmente marginales5.Elhechode quelosautoresutilicen eladjetivo"potencialmente"
paracalificara losejecutivosdominantes y marginales revelanquelos recursoslegislativos
noson decisivosporsi mismossinoqueencierran unconjunto de virtualidadesques61lo se
despliegaen el marcode la particular interacci6n quese establezcaentreel ejecutivoy el
legislativo.Es aquique cobrarelevanciala segundavariablemencionada,los poderes
partidariosdel presidente,referida alapoyoparlamentario y el nivelde disciplinapartidaria.
Sobreeste 01timo puntose haescritoquelapeorcombinaci6n parael presidencialismo
se encuentraen un sistemamultipartidista fragmentado con partidosindisciplinados6. El
presidente no sdlo no posee mayoria propia en el Congreso -deberia apoyarse en una
coalici6n-sinoque enfrentaademasel comportamiento imprevisible de los legisladores.
Paraalgunosautores,el paradigma lo ofreceel presidencialismo brasilelo7.Enel caso
argentino,a pesar del formatobasicamentebipartidista del sistemade partidos,los
en
presidentes,y particular Alfonsin, no contaron con mayoria absolutaen el Congreso.Si
este es de porsi undesafio para el funcionamiento delgobierno, se agravaaunmascuando
el presidenteno puededescansaren el comportamiento disciplinado de sus legisladores.
De esto dependejustamente laposibilidad de construir coaliciones,ya sea permanentes o
ad hoc, paraevitarel inmovilismo. Enconsecuencia,unacuesti6npreviaque debe ser
despejadaes el nivelde disciplina de los partidos,en particular, del partidode gobierno.
Ennuestraopini6n,el modoen quese haabordadoel temade ladisciplina partidaria
tantoporelladodelindicador
es insuficiente, comoporelladode laexplicaci6n. Elindicador
utilizadoes la votaci6nnominal. Asi,el andlisisde las votacionesnominalesrealizadopor
MarkJones, el Unicoque se ha ocupadodel tema,le permiteconcluirque el nivelde
disciplinade lospartidos politicosargentinos es alto8.Sinembargo,noes esta laimpresi6n
queunobservador atentorecogecuandorepara,porejemplo,en lasvicisitudes de algunas
de laspoliticasde reforma estructural impulsadas porel presidenteMenemo el altonOmero
de decretosde necesidady urgenciasancionadosdurantesu gobierno.A nuestrojuicio,la
principaldebilidadde utilizar
s61lolasvotacionesnominales es quenocapturael procesode
3 MatthewSHUGART y JohnM.CAREY formulan esta distinci6nen: Presidentsand Assemblies:Constitutional
Design and ElectoralDynamics(CambridgeUniversity Press, 1992).V6ase tambi6nScott MAINWARING y MatthewS.
SHUGART: Presidentialism and Democracyin LatinAmerica(CambridgeUniversityPress, 1997).
4 Scott MAINWARING y MatthewSHUGART: "Presidentialismand Democracyin LatinAmerica:Rethinkingthe
Termsof the Debate",en MAINWARING y SHUGART, op.cit.
5 Ibid.ant.,
pg. 49.
6 Scott MAINWARING: "Presidentialism,
Multipartism and Democracy:The DifficultCombination",Comparative
PoliticalStudies,vol. 26, NW 2, 1993.
7 Scott MAINWARING: Robust Federalism,and Presidentialismin Brazil",en MAINWARING
"Multipartism, y
SHUGART, op.cit.Trabajosrecientesde polit6logosbrasiletiosponenen cuesti6nla hip6tesisde Mainwaring referida
a la indisciplinade los legisladoresbrasilerios.V\ase FabianoSANTOS: "Patronagem e Poderde Agenda na Politica
Brasileira",Dados, vol. 40, NQ3, 1997, y ArgelinaCHEIBUB FIGUEIREDO y FernandoLIMONGI: "PresidentialPower,
LegislativeOrganization, and PartyBehaviorin Brazil"(de pr6ximaaparici6nen ComparativePolitics).
8 MarkJONES: "PartyDisciplinein ArgentineCongress",paper presentadoen el Seminario:Legislaturesin
LatinAmerica:ComparativePerspectives,Centrode Investigaci6ny Docencia Econ6mica(CIDE),M6xico,6-8 de
febrerode 1998.
574 ANAMARIA
MUSTAPIC

producci6n de ladisciplina, es decir,los mayoreso menorescostosen losque se incurren

para que presidentey legisladoresconverjansobre una politicadeterminada9. En
consecuencia,se pierdede vistael hechode que en los regimenespresidencialesla
producci6n de ladisciplina se encuentra incorporada en el procesolegislativo mismo.Entre
sus dispositivos se puedenmencionar, entreotros,los vetos,las insistencias,las distintas
modalidades a travesde las cualeslos legisladoreshacenconocersus puntosde vistaal
Ejecutivo y a sus pares,como,en elcasoargentino, losdictAmenes de comisi6n-de mayoria
y minoria-, lasdisidencias, lasobservaciones, losproyectosde resoluci6n o declaraci6n del
Congreso,etcetera.
Encuantoa losfactoresexplicativos, laprincipal variablehasidoel sistemaelectoral.
Se hasostenidoquelossistemasqueasegurana lospartidos el controlde lanorttinaci6n de
los candidatosy el controldel ordenen la listatiendentambiena aseguraral liderazgodel
partidoel controlsobreel comportamiento de loslegisladores0o. Elsistemade listacerrada
y bloqueada utilizadoen la Argentina es uno de dichos dispositivos ya que garantiza a los
partidos el control de la Sin el
nominaci6n. embargo, presupuesto basico de esta lineade
analisis,a saber,los legisladorestiendena comportarse disciplinadamente cuandosus
chancesde reelecci6ndependendelcontrolqueejerceel partidosobrela nominaci6n, no
se sostiene.Latasade reelecci6nde los legisladores argentinos es baja;oscilaentreel 19
y el 27 %11.De todosmodos,es posiblereemplazar este presupuestoporel de carrera
politica.Eneste caso, loslegisladores acatanlasdirectivas delliderazgodelpartidoporque
de ellodependesu carrerapartidaria. Sobreeste puntonosinteresaremarcar lo siguiente.
Noestaen discusi6nqueel Unicomodode hacercarrera politicaen laArgentina es a traves
de los partidospoliticos.Lalegislaci6nles otorgael monopolio de la representaci6n; no
existencandidatosindependientes. Sinembargo,alcolocarel acentos6loen el legislador y
su interesporla carrerapoliticase dejade ladoel hechode que el partidonecesitade su
continuaparticipaci6n parasobrevivir en tantoorganizaci6n. Porejemplo,es sabidoque el
sistemade representaci6n proporcional vigenteenlaArgentina conunabarrera del3 %para
laelecci6nde legisladores tiendeafavorecer lafragmentaci6n de lospartidospoliticos.Esta
posibilidaddeberiaser una preocupaci6n parael liderazgodel partidointeresadoen
mantener laorganizaci6n. Ciertamente, noes unacuesti6n quese resuelva a travesde meca-
nismosde controlyaquelasposibilidades de crearotropartido dondeproseguir lacarrera
politicaestandadasy lasrestricciones legalesparahacerlosonminimas. Elsurgimiento del
Frepasoen el escenariopoliticoargentinode los '90 es un ejemplo.Poresta razon,
consideramos pertinente introducircomovariablelos partidospoliticosdel modoen quelo
haceAngeloPanebianco, es decir,comoorganizaciones cuyasposibilidades de supervivencia
estanvinculadas consu capacidadde distribuir incentivos selectivosy colectivos12
Teniendoen cuentalaslimitaciones queacabamosde seialar,el puntode partidade
este trabajoes que la disciplinapartidaria no esta dada sinoque es precisoproducirla.
Argumentaremos, en primerlugar,que el conjuntode incentivosque proveeel sistema
institucional presidencial y la estructura organizativa de los partidospoliticosargentinos
otorgaa loslegisladores unmargende autonomia en condicionesde limitar el liderazgodel
9 Sobre las limitacionesde la votaci6n nominalcomo indicador,v6ase BarryAMES:The Deadlock of
Democracyin Brazil(en prensa,AnnArbor,MI,University of MichiganPress, 2000), especialmentecap. 7.
10Sobreel efecto de las leyes electoralesy el n6meroy disciplinade los partidos,v6ase Scott MAINWARING
y
MatthewSHUGART: "Presidencialismo y sistemade partidosen Am6ricaLatina",Postdata3-4, agosto, 1998.
11SebastiAnSAHIEG: "Lasinstitucionespoliticasargentinasy su reforma:una agenda de investigaci6n",
Centrode Estudiosparael DesarrolloInstitucional (CEDI),Documentode TrabajoN2 1, 1997.
12AngeloPANEBIANCO: Modelosde partidos,Alianza,Madrid,1990.
LASRELACIONES
EJECUTIVO-LEGISLATIVO
ENLAARGENTINA 575

presidente.De aqui,entonces,la necesidadde producir la disciplina.Ensegundolugar,

sostendremosque la capacidadde los partidosde distribuir incentivosselectivosy
colectivosy la mechnicade competenciabipolarcolocan limitesal comportamiento
independiente de los legisladores.Favorecen,asi, la posibilidad de lograrla disciplina.
Dadasestas caracteristicas,las relacionesEjecutivo-Legislativo estn destinadasa exhibir
unpatr6noscilanteenelquese combinan rasgosdelpresidencialismo ydelparlamentarismo.
Laexposici6nde nuestrotrabajo se organizadelsiguientemodo.Laprimera secci6n
estAdestinadaa presentarlos factoresque favorecenla autonomia de los legisladores.
Haremosreferencia a losrasgosmacroinstitucionales del regimenpresidencial argentinoy
a la estructura
organizativa de los partidospoliticosy los mecanismosde selecci6nde
candidatos.En la segunda secci6n, tomandocomo referenciael proceso legislativo,
presentaremos unconjunto de indicadores quedancuentade laproducci6n de ladisciplina.
Enlatercera,abordaremos el papelde lospartidos y el sistemade partidosy los incentivos
el comportamiento
a su alcancepararestringir independiente de loslegisladores.Lacuarta
parteest&destinadaa evaluarel papeldelCongresoy, en la01tima, expondremos nuestras
conclusionesacercade las relacionesEjecutivo-Legislativo en laArgentina.

I. Los incentivosparala autonomia

1. El diserSoconstitucional:la "centralidad" limitadadel Poder Ejecutivo
El regimenpresidencialargentinoha sido calificadopor algunosautorescomo
"hiperpresidencialista"13. Enapoyode esta caracterizaci6n se hace referencia tantoa las
importantesatribuciones constitucionalesdelpresidente como a desarrollos
ciertos hist6ricos,
en particular,lasdebilidades delfederalismo argentinoy latendenciade losdos principales
partidospoliticosa generarliderazgoscarism~ticos.De acuerdocon esta linea de
interpretaci6n, estos factorescontribuyeron a centralizar y concentrarel poder en el
Ejecutivoy a debilitarlas atribuciones del Congresoque qued6, asi, en una posici6n
subordinada a lasdirectivas delpresidente.Enestasecci6nqueremosmostrar quea pesar
dellugarpreeminente queocupalapresidencia en el procesopoliticoargentino,el papeldel
es
Congreso mas relevante de lo la
que perspectiva supone.Conese
"hiperpresidencialista"
objetivo,tomaremoscomopuntode partidael procesoconstituyente de 1853y el papel
asignadoal Ejecutivo y al Congresoen el sistemainstitucional argentino.
Essabidoquelosregimenesdemocraticos estanatravesados porlatensi6nexistente
entrerepresentar y gobernar.Desdeeste puntode vista,resultaincontestable afirmarque
lospresupuestos prescriptivos alconstitucionalismo
queinspiraron argentino
privilegiaronla
capacidadde gobernar.Trasla caida del ordencolonial,el procesode reemplazar la
autoridad de lacoronaespahrola porunapropiafuerepetidamente porinnumerables
frustrado
conflictosregionales, sedicionesy guerras.Enconsecuencia,losconstituyentes argentinos
debieronhacersecargoantetodode lospeligrosde la anarquia. Unapreocupaci6n central
fuedotarde capacidadde decisi6na los nuevosgobiernos,permanentemente jaqueados
porlos liderazgoslocalesque desafiabanel monopolio del uso de lafuerzay la integridad
territorial
delincipiente estadoargentino. Elproblema se trat6de resolverconlacreaci6nde
unPoderEjecutivo fuerte.
13
V6ase, por ejemplo, Carlos S. NINO:"Elhiperpresidencialismo argentinoy las concepciones de la
democracia",en CarlosNINOet al.: El presidencialismopuesto a prueba, Centrode EstudiosConstitucionales,
Madrid,1992.
576 ANAMARIA
MUSTAPIC

JuanBautistaAlberdi,cuyaobraejerci6graninfluenciaen los debates de la Asamblea

Constituyentede 1853, distingui6dos momentosen el desarrollodel constitucionalismo
hispanoamericanoluego de la independencia:
"Enla primera poca constitucionalse tratabade debilitarel poder hasta lo sumo,
creyendoservirde ese modoa la libertad.Lalibertadindividual erael grandeobjetivode
la revoluci6nqueveiaen el gobiernounelementoenemigo,y lo veia con raz6nporqueasi
habiasido bajoel destruido.Se proclamabanlas garantiasindividualesy pri-
regimen
vadas, y nadiese acordabade las garantiaspOblicas,que hacen vivira las garantias
privadas.Estesistema,hijode lascircunstancias, el establecimiento
lleg6a hacerimposible...
del gobiernoy del orden.Todofueanarquiay desorden,cuandoel sable no se erigi6en
gobiernoporsi mismo...Perohemosvenidoa tiemposy circunstancias que reclamanun
cambioen el derechoconstitucional sudamericano, respectoa la manerade constituir el
poderejecutivo.Lasgarantiasindividuales proclamadascon tantagloria,conquistadas
con tantasangre,se convertiran en palabrasvanas,en mentirasrelumbrosas, si nose ha-
cen efectivaspormediode las garantiaspt'blicas.Laprimerade estas es el gobierno,el
poderejecutivorevestidode la fuerzacapaz de hacerefectivosel ordenconstitucional y
lapaz,sinlas cualesson imposibleslalibertad,las instituciones,
la riqueza,el progreso" 14
La creaci6nde un poder ejecutivovigorosorespondi6a una percepci6n compartida
acerca de los desafios de la epoca15. Comparadocon su par de Estados Unidos, cuya
constituci6n,entre otras, fue tomada como modelo, el Ejecutivoargentinose distingui6
tempranamentepor tres atribuciones:la declaraci6ndel estado de sitio, la intervenci6n
federaly la iniciativalegislativa.Las dos primerasfueronal encuentrodel mismoproblema:
asegurarrecursosal gobiernocentralparahacerfrentea la resistenciaque pudieranoponer
las fuerzas politicasprovinciales."Chileha hecho ver -escribi6 Alberdi-que entre la falta
absolutade gobiernoy el gobiernodictatorialhayun gobiernoregularposible;y es el de un
presidenteconstitucionalque pueda asumirlas facultadesde un rey, en el instanteque la
anarquiale desobedece como presidenterepublicano"'6. Latercera,la iniciativalegislativa,
se relacionacon el proyecto modernizadorde la elite en el poder. En este caso, urgia
transformara la Argentinade mediados del siglo XIX,un pais desierto y pobre, en una
sociedad modernay desarrollada.Lainiciativalegislativa,conferidatambienal presidente,
pareci6ser la herramienta apropiadaparaalcanzarese objetivo.Lapresidenciadebia ser,
entonces, la fuerzamotora del gobiernodirigidahacia la transformaci6n del pals.
Laconfianzaen que un presidentedotadode estas atribucionessentaralas bases de
unordenpoliticoestable y modernizarael pals, no implic6que los constituyentesargentinos
desatendieranlos peligrosde latirania."S61olaConstituci6n-sostuvo el representantede la
provinciade San Luis,DelfinB. Huergo-puede crearuna autoridadfuertey vigilante,pero
unaautoridadprudentementedivididaentrepoderesde limitesfijos,que al mismotiempode
hacer imposiblesu abuso, puede garantira los ciudadanosen el goce de sus derechos"17.
14JuanBautistaALBERDI:Bases y puntode partidaparala organizacidnpoliticade la RepOblicaArgentina,
PlusUltra,BuenosAires,1980,pbg.183.Sobrela influenciade JuanBautistaAlberdiy su obraen las deliberaciones
del CongresoConstituyentede 1853,v6ase NatalioBOTANA: Elordenconservador,EditorialSudamericana,Buenos
Aires,1979;MarioD. SERRAFERO:Momentosinstitucionalesy modelosconstitucionales,CEAL,Buenos Aires,1993.
15Sobre este tema puede verse uno de los pocos debates de la Asamblea Constituyente de 1853 que fue
transcriptoen su totalidad.El mismo gir6 en tornode la oportunidadde sancionarla Constitucion.Asambleas
ConstituyentesArgentinas,Fuentesseleccionadas,coordinadasy anotadaspor EmilioRAVIGNANI, Peuser, Buenos
Aires,1937, tomo IV,pp. 467-488.
16
Bases, op. cit., pag. 181
ALBERDI,
17 AsambleasConstituyentes
Argentinas,op. cit., p~g.483.
LASRELACIONES ENLAARGENTINA
EJECUTIVO-LEGISLATIVO 577

Enconsecuencia, incorporaron losmecanismosde divisi6n de poderesyfrenosy contrapesos

segOnlo dictabael patr6nestadounidense. Porejemplo,ningunade las tresatribuciones
arribamencionadas fueexclusivadelPoderEjecutivo, estoes, o eracompartida o debiaser
avaladaporel Congreso.De este modo,la arquitectura constitucional argentinatambien
abriddiferentescanalesde acceso y oportunidades de veto en el procesode tomade
decisiones.Elresultado de estosarreglos institucionaleses conocido: laespecialcombinaci6n
entreatribuciones presidenciales fuertesjuntoa recursosde poderpoliticoinciertos.Una
presidenciaquecarecede apoyoo nocuentaporlomenoscon latolerancia delCongreso
correel riesgode que sus atribuciones terminen siendopuramente nominales.
Nos hemosdetenidoen formabrevey esquematicaen los origenesde los rolesde
gobiernoy expectativasdepositadasen ellos porqueproveenuna primerainformaci6n
acerca de las institucionesy cargos sobre los que se espera fluyanlos recursos
gubernamentales. Sibienlaconformaci6n de losroleses unfen6menomuchomascomplejo
que su definici6nconstitucional, ateniendonosexclusivamente a este aspecto puede
sostenersequeenlaArgentina ladistribuci6n delpoderinstitucional, en comparaci6n consu
modeloestadounidense, se inclin6enfavordelPoderEjecutivo. Enprimer lugar,alotorgarle
ventajasestrategicasporintermedio de ladeclaraci6n delestadode sitioy la intervenci6n
federal18.Ensegundolugar,alprivilegiar, desde unprincipio, el liderazgopresidencialcomo
artificede la innovaci6n politica.
Desde sus inicios,pues, la presidenciaen la Argentina tuvoasignadoel centrodel
sistemapolitico.Unahistoria pautadaporla presenciade fuerteslideresy la inestabilidad
politicareforz6dichaposici6n.Sobreeste (ltimopunto,no de massubrayarque los
recurrentes golpes de Estado, al tiempoque discontinuaron est.
las actividades del Congreso
-limitando asiel desarrollode sus capacidadesinstitucionales-, permitieronqueel Ejecutivo
extendiera losalcancesde su autoridad y acumulara facultadesy expertise.Siagregamos,
ademas,que el desarrollo institucional cristalizaorientaciones normativas y expectativas,
este conjuntode factorestermin6depositandoen la presidenciala misi6nde fijarlas
iniciativas
y prioridades de lavidapolitica. Enestemarco,el roldelCongresoes basicamente
reactivo,centradoen la tareade revisarla legislaci6ncon la que se confronta. Liderazgo
presidencial,fiscalizaci6nparlamentaria, estos son los parametrosconstitucionales e
hist6ricosa partirde los cualesdebe ser analizadala relaci6nEjecutivo-Legislativo en la
Argentina.
Lacentralidad del Ejecutivo en los t6rminos planteadosnotermina, sinembargo,de
cancelarlos riesgosinherentesal esquemade divisi6nde poderes,la inerciay pardlisis
gubernamental. Salvosituaciones excepcionalesdondeel Ejecutivo tomadecisionesqueel
no
Congreso puede revertir,el disero constitucionalno incluye mecanismos que aseguren
uncomportamiento d6cilo pasivoporpartede loslegisladores. Esen este respectoque,al
evaluarel lugarde lapresidencia enelsistemainstitucional argentino, resultemAspertinente
hablarde centralismo limitado19. Adiferencia de esquemascentralizados dondeelEjecutivo

18ElPoderEjecutivopodia decidirel estado de sitioy la intervenci6nfederalestando el Congresoen receso,

enfrent&ndolo a un hecho consumadounavez iniciadasus sesiones.
19Consideramosque esta situaci6nno ha variadoa pesar de las mayoresatribucionesque la reforma
constitucionalde 1994 confiri6al Poder Ejecutivo.Las dos principalesatribucionesconstitucionalizadasen 1994
fueronlos decretos de necesidad y urgenciay la promulgaci6ndel veto parcial.Simultineamente,la constituci6n
reformadaprescribi6la formaci6nde unaComisi6nBicameral,encargadade revisarlavalidezde dichosinstrumentos,
una vez aplicados porel presidente.Al momentode terminareste articulo,el Congresoa6n no sancion6la ley que
autorizala creaci6nde este organismode controlparlamentario.
578 ANAMARIA
MUSTAPIC

cuentacon dispositivosmas contundentesparaimponersus decisiones20, bajounesquema

de centralismolimitadoel papel de los legisladoresno puede ser subestimado,aun cuando
se limitena legitimarlas iniciativasdel Ejecutivocuando, en principio,podrianfrenarlas,
revisarlaso rechazarlas.Laexistenciade estas opciones no es tenidaen cuenta por la tesis
hiperpresidencialistacuando de hecho revelanque el diserio constitucionalreserva un
espacio de intervenci6naut6nomaa los legisladores.Bajoeste marco, un presidente no
puede Ilevaradelantesus iniciativassinunaminimabase de apoyoen el Congreso.Colocan-
donos en la hip6tesismas extremaen la que el presidentetomasus decisiones pordecreto,
constitucionalmente necesita del apoyo mayoritarioen el Congreso.Y aun cuando el acata-
mientoa las normasconstitucionalesen la Argentinaactuales un problema,el presidente
requierede la toleranciadel Congreso.Ensintesis, el Congresono puede ser ignorado.

2. Los partidospoliticos:caracteristicasorganizativas
Nos hemos ocupado hastaaquide los dispositivosconstitucionalesparaconcluirque
tienen incorporados incentivos favorables al comportamientoindependiente de los
legisladores.Eneste respecto,el marcoconstitucional argentinose ajustaalas caracteristicas
propiasde los regimenes presidencialesbasados en el principiode divisi6nde poderes.
Cabe considerarahorael impactode los partidospoliticos.
Las potenciales consecuencias de la irrupci6nde los partidospoliticos de masas
sobre el modelode divisi6nde poderes hansido suficientementesubrayadasporla literatura
especializada21.En primerlugar, el lazo partidariocrea un vinculo entre Ejecutivoy
Legislativo,quebrandode este modo los limitesimpuestosporlos principiosde divisi6nde
poderes y frenosy contrapesos.Cuandola mismafiliaci6npartidariaune al presidentecon
la mayorialegislativa,los dispositivosde mutuocontroldejande ser operativos.Ensegundo
lugar,lapresenciade lospartidossuperponea la relaci6nEjecutivo-Congreso, de naturaleza
la dialecticagobierno-oposici6n,
institucional, de naturalezapartidaria. Ahorabien, paraque
los partidosoperen en las direccionessehaladas es preciso que esten en condiciones de
imponerdisciplina.
Como lo serialamosen la introducci6n,una de las variables mas utilizadaspara
explicarel nivelde disciplinade los partidosen los regimenespresidencialeses el sistema
electoral,en particular,el controlque ejerceel partidosobre las listas.Se sostiene que dicho
controlgenera unasituaci6nde dependenciade los legisladoresrespecto del liderazgodel
partido,lo que hace mas probable su comportamientodisciplinado en el Congreso.
Argumentaremos a continuaci6nque, en el caso argentino,a pesar de que el controlde las
listasse encuentraefectivamenteen manosdel partido,la organizaci6ndescentralizaday
las reglas de competenciainternade la UCRy el PJ conspirancontrala capacidad de los
lideresde descansar en la disciplinade los legisladores.
Los dos principalespartidosargentinosposeen una organizaci6ndescentralizaday
reglasde competenciademocraticasparaelegirsus autoridadesy candidatos.Laestructura
descentralizadanaci6como respuestaa las disposicionesconstitucionalesde ordenfederal
20 Acercade los diferentestiposde atribucioneslegislativasde los ejecutivosy sus consecuencias sobre el
proceso de decisiones, v6ase JohnM.CAREY y MatthewSoberg SHUGART: ExecutiveDecree Authority (Cambridge
UniversityPress), 1998.
21Sobrelos efectos de la expansi6ndel sufragioy el surgimiento
de los partidospoliticosv6ase, porejemplo,
Ezra SULEIMAN: "Introduction", en EzraN. SULEIMAN (ed.), Parliaments& Parlamentarians in DemocraticPolitics,
Holmes&Meir,NewYork,1986;Maurizio COTTA: sotto-sistemagoverno-parlamento",
"11 en RivistaItalianadi Scienza
Politica,vol. XVII,No 2, agosto 1987.
LASRELACIONES
EJECUTIVO-LEGISLATIVO
ENLAARGENTINA 579

y electoralque establecen que cada unade las provinciasconstituyeundistritoplurinominal.

Los partidos replicaronestas divisiones, dando origen a dos grandes estructuras de
autoridad:la nacionaly la provincial.
A su vez, las organizacionesprovincialesde los partidos
reproducenlas unidadeselectoralesexistentesen las provincias-vinculadas con las leyes
electorales provinciales-,generandoasi una terceraestructurade autoridad,la local.
En cuanto a la nominaci6nde las principalesautoridadesy candidatos a cargos
electivos nacionales,tantola UCRcomo el PJ adoptaronel sistema de elecciones directas.
En el caso de la UCRs61loparticipaen las elecciones internasla masa de afiliados.En
cambio, en el PJ, un nOmeroimportantede organizaciones provincialesadoptaron el
sistema de primariasabiertas22.Asimismo,ambos partidostienen incorporadasclausulas
-si bien con una barreradel 25 %- que otorganrepresentaci6na la minoria,tanto en la
estructurade autoridaddel partidocomo en la conformaci6nde Ialistade candidatos23.Esto
Oltimosignificaque allidonde la magnituddel distritoes ms grande, dado el sistema de
representaci6nproporcionalvigente, la probabilidadde que resultenelectos legisladores
representantesde lineasrivalesinternasson mas altas.Porejemplo,la provinciade Buenos
Aireselige cada dos anos 35 diputados.Laboletaelectoralcontiene,entonces, 35 nombres.
Cuandola minoriadel partidoobtienerepresentaci6nen la listaporqueobtuvoporlo menos
el 25 % de los votos en la competencia interna,sus candidatos se ubicaranen el cuarto,
octavo, doceavo, y asi sucesivamente, puesto de la lista. Teniendo en cuenta la base
electoral de la UCRy el PJ en la provincia,se calcula que, cuando menos, dos o tres
candidatos de la minoriaresultaranelectos.
Dadas las caracteristicasdescriptas, el controlde las nominaciones, es decir, la
decisi6n de quienes integraranla lista, no se encuentracentralizadoen la organizaci6n
nacional.Paraempezar,se halladistribuido entrelos 24 distritoselectorales.Ytampocoesta
centralizadoen las organizacionesprovinciales,porlo menos en los distritosma'sgrandes,
por las razones indicadasen el prrafo anterior.Comoun dato mas, puede agregarse que
tampoco esta centralizadoen aquellos distritosque adoptaroncomo sistema electoral
provincialla ley de lemas24.Vemos, entonces, que aun cuando el partidoen cuanto
institucic'n
tenga aseguradalaconfecci6nde las listasparacargoselectivosnacionales,este
s6lo hecho no asegura que los lideres nacionales esten en condiciones de controlarel
comportamientode los futuroslegisladores.Se tratade un sistema que genera multiples
lealtades ya que el liderazgonacionalen ambos partidosse apoya en una coalicion de
lideresprovincialesque descansan, a su vez, en coalicionesde lidereslocales.
El interroganteque plantea este entramadopolitico se vincula con el grado de
cohesi6n del liderazgonacional.Ladescentralizaci6norganizativano necesariamentees un
problemasi existe otrofactorcapaz de aglutinara los lideres.Es sabido que la ideologiaes
22Los cambios en las reglas de competenciainternadel PJ comenzarona operarsea partirde 1987,con el
triunfode la corriente"renovadora", entrecuyos objetivosfigurabala democratizaci6ndel partido.
23Es ciertoque en muchasocasiones no se Ilegaa concretarel Ilamadoa elecciones internas.Estosucede
cuando los lideresse ponen de acuerdoy terminanpresentandounaOnicalistade candidatos.Elcosto econ6mico
y organizativoque implicala convocatoriaa elecciones internasseguramentees un disuasivoimportante.De todos
modos, aun cuando hay acuerdo, el lugarque ocupan los candidatosen la lista responde tambidn,aunque no
exclusivamente,al peso de los distintoslideresmedidopor su capacidad de movilizarafiliados.
24 Enalgunas provinciasgobernadasporel PJ se trat6de resolverel problemade la competencia interna
modificandolas leyes electoralesprovincialesy adoptandoel sistemade lemas uruguayo.Este permiteque unmis-
mo partido(lema)presentedistintaslistasde candidatos(sublemas).Losvotos de los sublemas se sumana los de
su lema paradeterminar,en primerlugar,el nOmerode candidatosque obtuvoel partido.Laasignaci6nde los car-
gos, salvo que sea uno s6lo, se distribuyegeneralmenteen formaproporcionala los votos obtenidosporlos suble-
mas. Coneste sistema,se trasladala resoluci6nde la competenciaintrapartidaria
a laarenaelectoralinterpartidaria.
580 MUSTAPIC
ANAMARIA

uno de dichos factores.Perosu eficaciaen los casos que nos ocupa es baja dada la debil
densidad ideol6gica de las divisiones partidariasinternasasi como la corta distancia
ideol6gicaexistenteentrelos partidosen general.Lapruebadel primerfen6menoesta en los
permanentes realineamientosinternosantes y despues de los resultados electorales,
ciertamente,en formamds pronunciadaen el PJ. Se tratasobre todo de movimientosque
responden a articulacioneselectorales.Enconsecuencia, lo que une al lidera su base de
apoyo en el partidoson las perspectivasde exitoen las urnasque cada unode ellos abriga.
Laselecciones constituyen,entonces,el momentodecisivoya que consolidano debilitanlos
liderazgos.De este modo,el triunfoelectoralse convierteen el principalfactorde cohesi6n.
Lafortalezade los liderazgospartidariosse encuentra,entonces, sujetaal ciclo elec-
toraly estrechamentevinculadacon los cargos ejecutivosde gobierno,tanto en el nivel
nacionalcomo provincial.Laraz6nes tansimplecomo obvia:los cargos ejecutivosarriman
recursosque los lideresutilizanparaconsolidarsu coalici6nde apoyo.No casualmente,des-
de la vueltaa la democracia,laArgentinaha asistidoa unamplioproceso de reformascons-
titucionalesprovinciales-para Ilegartambien,en 1994, a la Constitucionnacional-, donde
unade las clausulasobligadasha sido introducir la reelecci6nde los cargos ejecutivos25.La
estructurade autoridaddel partidocorreasi el riesgo de ser escasamente aut6nomade la
estructurainstitucionalde gobiernoy esto es mas ciertoparael PJ que para la UCR.
Dada esta vinculaci6nentrecargos en el partidoy cargos en el gobierno,la situaci6n
de los liderazgospartidarioses diferentesegun si el partidose encuentraen el gobiernoo
en la oposici6n.Cuandoel partidogana las elecciones presidenciales,el liderazgonacional
accede a muchos mas recursos,desde la distribuci6nde cargos hasta los mecanismos de
presi6ny persuasi6necon6micosque el manejodel aparatoestatalpone a su disposici6n.
Encambio,en la oposici6n,el liderazgodel partidotiendea ser mas debily sujetoa desafios
ya que son escasos los incentivosselectivos a su alcance. S6lo un triunfoelectoralpuede
contribuira restablecerel poderdel liderazgodel partidode oposici6n.A su vez, la derrota
del partidode gobiernoabre las puertasa los reacomodamientosinternos. ,Qu6efectos
puede tener este esquema sobre el comportamientode los legisladores?El apoyo de los
legisladores al liderazgopartidarioesta, en principio,condicionadopor el exito que este
asegure al partidoen las pr6ximaselecciones. Perodada la incertidumbrerespecto de los
resultadosfuturos,tambienes inciertala actitudque adoptaranlos legisladoresya que la
decisi6n acerca de lo que contribuyeal exitoes materiaopinable.Nuevamente,la disciplina
no esta asegurada.
Permitasenosrecapitular ahoralo hastaaquianalizado,uniendolas caracteristicasde
los partidosal esquema constitucionalque presentamosen la primeraparte de nuestro
trabajo.Enprimerlugar,el liderazgodecisivoes el del presidentede la Naci6n,a lavez, lider
del partido27.En segundo lugar,los liderazgosalternativos,productode la organizaci6n
25Entre1986y 1993,9 provincias(el totalde provinciasmAsla ciudadde BuenosAires,son 24) introdujeron
la reelecci6n;a partirde 1994,otras9 provinciashicieronIopropio(debo esta informaci6n a MarkJones.). Sobreel
temade las reformasconstitucionalesprovinciales,v6ase: Alejandro L.CORBACHO: "Reformasconstitucionalesy mo-
delos de decisi6nen la democraciaargentina,1984-1994",DesarrolloEcon6mico,vol.37, N*148,enero-marzo1998.
26EstosOltimosresultanparticularmente Otilesen relaci6ncon los lideresprovinciales.
27 A pesar de que las cartas orginicas de la UCRy del PJ prescribenla incompatibilidad del cargo de
presidentede la Naci6ncon el de presidentedel partido,tantoR. Alfonsincomo C. Menemretuvieron,explicitao
implicitamente, la jefaturade sus respectivospartidos.Enel caso de la UCR,la Convenci6nNacional,su principal
6rganolegislativo,modific6ripidamentela reglaunavez que Alfonsinasumi6la presidenciay cre6 la figurade "jefe
natodel partido".Porsu parte,el PJ,trasla renunciade AntonioCafieroa lajefaturadel partido,design6 en su lugar
al presidenteMenem.Parasalvarla normade la incompatibilidad, se recurri6a la formalidaddel pedido de licencia.
LASRELACIONES ENLAARGENTINA
EJECUTIVO-LEGISLATIVO 581

descentralizadade los partidosy mecanismos de selecci6n de los candidatos, genera

mOltipleslealtades al interiordel partidoy estas se encuentran representadas en el
Congreso. Esto nos permitesubrayardos cuestiones. Porun lado, que para dar cuenta de
la disciplina,es indispensabledirigirla atenci6nalas iniciativaslegislativasdel presidenteya
que en sus manos se encuentrala definici6nde las prioridadesy politicasde gobierno.Su
politicaes la politicadel partido.Por otro,que dicha disciplina,dada la heterogeneidad
internade su partidoen el Congreso y tratandosede un regimenpresidencial,es preciso
producirla.Este es el tema de la pr6ximasecci6n.

La producci6nde la disciplina
II1.
La disciplinapartidariahace referenciaa la habilidadde los partidosparalograrque
sus miembrosvoten del mismo modo en el parlamento.Como lo indicamos en nuestra
introduccion,la manerausualcon que se abordaesta cuestiones a travesdel analisisde las
votacionesnominalesen el Congreso.Tomandoeste indicadorparala Cmara de Diputados
en el periodo1989-1991,MarkJones concluyeque los partidospoliticosargentinosexhiben
Sus nOmerosson los siguientes.Encuantoa disciplinarelativa,
un alto nivelde disciplina28.
esto es, el porcentajede legisladoresdel partidoque votancon la mayoriadel partido,las
cifrasson 97 %parael PJy 100 %parala UCR.Enlo que respecta a disciplinaabsoluta,es
decir, porcentajede legisladoresdel partidoque estAnpresentes en la sesion y que votan
con la mayoriadel partido,los nOmerosdescienden al 73 %,tantopara la UCRcomo para
el PJ29.Los datos presentadosporJones referidosa disciplinarelativason contundentes.
Entiendo,sin embargo,que no son conclusivos.Una de las razones es que el nOmerode
votacionesnominaleses bajo;al margende las que son constitucionalmente obligatorias,se
utilizas6lo en formaexcepcional.Lasegunda raz6nes que al ser tan poco frecuentesu uso
pero facil su instrumentaci6n -s6lo se requiereel apoyo de un quintode los legisladores
presentes parasolicitarunavotaci6nnominal-,se tratamas biende un mecanismoutilizado
para dejar constancia publicade las posiciones de los bloques partidariosy no uno que
fuerce a los legisladoresa definirsefrenteal liderazgode su partido3?.Poresta raz6n, las
votaciones nominalestenderana arrojarunaltonivelde disciplina.Finalmente,al colocarse
al final de un proceso de negociaci6n y deliberaci6n,la votaci6n nominalno registrala
existenciapreviade posicionesdiferentesentreel presidentey los legisladores.Encambio,
su presencia si es registradapor otras reglas del proceso legislativo,mas sensibles para
captarel proceso de producci6nde la disciplinapartidaria.
Podemos mencionarvariosarreglosinstitucionalesque dan cuentade las dificultades
para lograrel comportamientocohesionado de los legisladoresen tornode las iniciativas
presidenciales. Algunos de estos dispositivos son el bloqueo en el Congreso de las
iniciativaslegislativasdel Ejecutivoy la negativa por parte de los legisladores de prestar
28MarkJONES: "Explaining the HighLevelof PartyDisciplinein the ArgentineCongress",Serie Documentos
de TrabajoI" 14, CEDI,juniode 1998.
29Elporcentajemis bajoque exhibenlas cifrasde disciplinaabsolutase debe a que el autortomaen cuenta
el nimero de diputadosque estando en la sesi6n o bien la abandonan,se abstienen o votan en contra.Lo que
resultacomplicadoaquies precisarsi aquellosdiputadosque se retirandel recintolo hacen necesariamenteporno
estar de acuerdocon la mayoriadel partido.
30 Dada la facilidadcon la que se puede solicitarla votaci6nnominal,algunosautoresconsideranque puede
ser utilizadatambi6ncon fines obstruccionistas,para provocardemorasen la laborlegislativa.Conf. HONORABLE
CAMARA DEDIPUTADOS DELANACION: Reglamentode la Camarade Diputadosde la Naci6n,ComentadoporGuillermo
CarlosSCHINELLI, Direcci6nde Informaci6n Parlamentaria, BuenosAires,1996, pig. 415.
582 ANAMARIA
MUSTAPIC

quorumparainiciarlas deliberaciones.Sinembargo,cuandolos presidentesno cuentancon

mayoriaabsolutaen el Congreso,como sucedi6 bajolos gobiernosde Alfonsiny Menem,es
una tareacomplejaprecisaren que circunstanciasse tratade acciones deliberadasen las
que intervienenlegisladores del partidode gobierno o responden a estrategias de la
oposicion.Tans61loa tituloilustrativopodemos seialar que entre 1983y 1995 fracasaronel
26,48 % de las sesiones previstas en la Camara de Diputados. Desagregadas por
presidencia, fracasaron65 sesiones bajo el gobierno de Alfonsiny 130, el doble, bajo
Menem31.Eneste puntonos limitaremos tans61oa sehalarque en los casos en que el partido
de gobiernose ve obligadoa buscarapoyo entrelos legisladoresde otrospartidos,es muy
probableque los propioslegisladoresdel partidogobernanteencuentranun espacio para
ejercer,a su vez, presi6ny dar curso a sus propiaspreferenciase intereses.
Otraindicador,si bien debil,es el dictamende comisi6n.Elproceso legislativoen el
Congreso argentino, al igual que en Estados Unidos, esta organizado en forma
descentralizada,a travesde comisionespermanentes.Eltrayectorutinario de los proyectos
de ley unavez presentadosen la secretariade las C&maras se iniciacon su giroa una o mas
comisiones.Unavez tratadoel proyectoen comisi6n,esta se expide atraves de dictamenes.
Es posible considerarcomo muestrasde indisciplinalos casos en que los miembrosde la
comisi6n pertenecientesa un mismopartidofirmandictamenes distintoso expresan su
disidencia respecto del dictamende mayoria.La informacioncon la que contamos es la
siguiente.De los 588 dict6menesde comisi6na iniciativasdel Ejecutivoduranteel gobierno
de Alfonsin,sl1o en 5 (0,85 %)ocasiones legisladoresde su partidose apartarondel voto
mayoritario.ElPJ lo hizoen 7 (1,19 %)oportunidades.Bajola presidenciade Menem,sobre
709 dictamenes, el PJ se aparto34 (4,79 %) veces y la UCRen 15 (2,11 %). Si bien la
votaci6n en las comisiones es, como sehalamos, un indicadordebil ya que nuestra
informaci6ns6lo recoge los dictamenesde leyes aprobadas-por lo tanto,las muestrasde
indisciplinano afectaronla sancion de la ley-, en terminoscomparativostiene alguna
utilidad.Ofreceunprimerindiciode la mayorcohesi6nde la UCRcomo partidode gobierno.
Elanalisismas detalladode los vetos presidencialesproporciona,en cambio, un indicador
mas precisoya que este instrumento es, en si mismo,evidenciade algOntipode desacuerdo
entre Ejecutivoy Legislativoen el que necesariamenteesta involucradoel partido de
gobierno.Lomismosucede con las insistenciasy los decretos de necesidad y urgencia.De
estos temas nos ocupamos a continuacion.

1. Los vetos presidenciales

Elpresidenteargentinodisponede dos tiposde veto,totaly parcial.Respecto del veto
parcial,cabe sehalarque la Constituci6nde 1853 no incluiasu promulgaci6nparcial.Esta,
sin embargo,fue consagrada porla practicaparaser finalmenteconstitucionalizadacon la
reformade 199432.Un primeraspecto a destacar en cuanto al veto son las importantes
diferenciasque se observanentre el gobiernode Alfonsiny el gobierno de Menem33.El
presidente Alfonsinvet6 48 leyes (el 7,59 % del total);Menem lo hizo en 109 (12 %)
31 N. G. MOLINELLI, y G. SIN: Congreso, Presidencia yjusticia, Buenos Aires, CEDI-Temas,
V. PALANZA
1999.
32Encuantoa modalidadde veto parcial,es preciso teneren cuenta que el presidenteno
est&obligadoa
vetarla totalidadde un articulo;puede vetars6Io partedel mismo.Este tipo de veto parcialfue bautizadopor un
diputadocomo "vetoporparticula" Baglini,ex diputadoporla UCR).
a RaOjl
(Entrevista
33Enesta secci6n nos basamos en: AnaM.MUSTAPIC y NataliaFERRETTI:
"Elveto presidencialbajoAlfonsiny
Menem",trabajopresentadoen el XXVCongresode LASA,Washington, 28-30 de setiembre,1995
LASRELACIONES ENLAARGENTINA
EJECUTIVO-LEGISLATIVO 583

oportunidades.Por lo pronto,estas cifras dan cuenta de mayores divergencias entre

presidentey Congresobajoel gobiernode Menem.Si se distinguenahoralas leyes vetadas
por iniciativa,el cuadroque se obtiene es el siguiente:
CUADRO 1
Vetos presidenciales
Iniciativa Alfonsin Menem
Poder Ejecutivo 1 (2 %) 30 (27,5%)
Poder Legislativo 48 (98 %) 79 (72,5 %)
Total vetos 49 (100 %) 109 (100 %)

El dato mas sugestivo de este cuadroes el mayornOmerode vetos a iniciativasdel

propio Ejecutivoque se registrabajo el gobierno de Menem. Comparativamente,esta
indicandoque han sido mayoreslas desinteligenciasentre el presidentey las posiciones
adoptadas por su partidoen el Congreso.Veamoscon un poco mas de detenimientoesta
cuesti6n.
Los vetos a las iniciativasdel Poder Ejecutivohan sido todos vetos parciales. La
utilizaci6ndel veto parcialsignifica,basicamente,que el Ejecutivo,porlas razonesque fuere,
no logr6 Ilevara buen puertoel proceso de negociaci6n en el Congreso. En el caso de
Menem, buena parte de estas leyes han estado vinculadascon las politicasde reforma
estructuralcomo, por ejemplo, las privatizacionesde las empresas estatales de gas,
servicioselectricos,petr6leo(YPF),el sistemade jubilaciones,etcetera.Enalgunosaspectos
vinculadoscon los proyectosde leyen cuestion,los legisladoresdecidieronactuaren forma
aut6nomay el presidente,a su vez, por intermediodel veto parcial,decidio desautorizar
parte de lo negociado en el Congreso. La posibilidad de recurriral veto parcial le
proporcionaasi al Ejecutivoun mecanismo para preservar,aunque mermado por la
intervenciondel Congreso, su poder de iniciativa.El presidente Menem se vio forzadoa
utilizarcon mas frecuenciaesta atribucionque el presidenteAlfonsin.
Las mayoresdificultadespara lograrla cohesion en el seno del partidode gobierno
durantela presidenciade Menemse corroborantambiena prop6sitode las iniciativasde los
legisladores que fueronvetadas. El cuadro 2 muestralas iniciativasde los legisladores
distinguiendoentrelos proyectospresentadosporlos de la oposicion,porlos del partidode
gobierno y, finalmente,proyectos conjuntosen los que tomaronparte legisladores del
oficialismo34
CUADRO 2
Porcentaje de vetos a iniciativasdel Poder Legislativo, por partidopolitico
Iniciativalegislativa Alfonsin Menem
S61opartidos de oposici6n 27 (PJ ,Otr.60 % ) 25 (UCR,Otr.,35 %)
S6lo partidode gobierno 10 (UCR,22 %) 22 (PJ, 31 %)
Partidode gobierno y otros 8 (UCRy Otr.,18 %) 25 (PJ y Otr.,35 %)

34En este cuadro no se incluyenlas leyes que recogieron de un proyectopresentado por distintos
mas
legisladores-en ambaspresidenciasrepresentanel 6 %del totalde iniciativasvetadas
(3 y 5 leyes, respectivamente)-
ni los de la Comisi6nBicameral,categorias6lo vAlidaparael gobiernode Menem,con el 3 % (2 leyes).
584 ANAMARIA
MUSTAPIC

La lecturadel cuadro2 pone en evidenciaque el presidenteAlfonsinutiliz6el mayor

porcentajede vetos, el 60 %,como mecanismode controla las iniciativasde la oposici6n.
ElpresidenteMenem,por su parte,destin6una proporci6nbastanteparejade vetos tanto
alas iniciativasde laoposici6n,35 %,como a los de su partido,31 %.Es mas, vet6 en mayor
proporci6nleyes en las que estuvo involucradoel PJ. En efecto, si al 31 % de vetos a las
iniciativasdel PJ sumamosel 35 %de iniciativasde legisladoresdel PJ con otrospartidos,
la cifraIlegaal 66 %contrael 40 %(22 %mas 18 %)de Alfonsin.Enconsecuencia, su veto
se dirigi6fundamentalmente a controlariniciativasen las que participaron
legisladoresde su
propiopartido.

2. Insistencias
El nOmerode insistenciases otro indicadorde las dificultadespara lograrque los
legisladores del partidode gobiernose avengan a las directivaspresidenciales. En este
sentido, es preciso aclararque para que una insistenciaprospere, hace falta reuniruna
mayoriaespecialde los2/3 de losmiembrospresentesen ambascamaras35.Porconsiguiente,
plantea el desafio de franqueardos barreras:la del nOmeroy la disciplinapartidaria.No
sorprende,entonces, que entre 1862 y 1985 se registrarans61o 12 insistencias". Bajoel
gobiernode Alfonsinel Congresoinsisti6en unasola ocasi6n. Encambio,durantela primera
presidenciade Menem,el Congresovot6 11 insistencias,cuatrode ellas a iniciativasdel
PoderEjecutivo.Nuevamenteobservamosaquilas mayoresdiferenciasque se plantearon
entreel presidenteMenemy su partidoen el Congreso.Lainsistenciapuede ser vistacomo
el desafio mas explicitoque los legisladoresplanteanal liderazgopresidencial.Sinembargo,
no ha sido este el caso como lo veremos mas adelante cuando tratemos el papel del
Congreso.

3. Decretos de necesidady urgencia

Aligualque la promulgaci6ndel veto parcial,los decretos de necesidad y urgenciano
estaban incluidosen la Constituci6nde 1853. En el pasado s61o excepcionalmente se
recurri6aellos. Comenzarona adoptarsecon mayorfrecuenciabajoel gobiernode Alfonsin,
pero fue sobre todo el presidenteMenemquienabrumadoramente hizo uso de ellos.
Los decretos de necesidad y urgenciason normasdictadas porel Poder Ejecutivoa
traves de las cuales se tomandecisiones que habitualmentesblo podrianadoptarse por
mediode una ley sancionadaporel Congreso.LaConstituci6nde 1853 no las autorizabaya
que las Unicas medidas de car cter excepcional que reconocia, como ya seialamos, el
estado de sitioy la intervenci6nfederal,fueronpensadas para hacer frentea la principal
amenaza visible en esos momentos:la resistenciade los poderes provinciales.De todos
modos,de plantearsesituacionesgravesque laConstituci6nno hubieracontemplado,es de
presumirque s6lo excepcionalmente los presidentes estarian dispuestos a recurrira
mecanismosde dudosa constitucionalidad.
Resultaverosimilsuponer-teniendo en cuenta la agitada historiapoliticaArgentina-
que se dieransituacionesexcepcionales en 25 ocasiones a lo largode 130 aios. Este es el
nOmerode decretos de necesidad y urgenciaque, para el periodo 1853-1983, Ferreira
35Recordemosque las sesiones se iniciancon requisitode qu6rumequivalentea la mitadmgs uno de los
miembrosque integranlas cAmaras.
36Guillermo MOUNELU: "Relacionespresidente-Congreso: el ejerciciodel veto y la insistenciaen Argentina,
1862-1985",Tesis de doctorado,Facultadde Derechoy CienciasSociales, Universidadde BuenosAires, 1986.
LASRELACIONES ENLAARGENTINA
EJECUTIVO-LEGISLATIVO 585

Rubioy Goretticontabilizan Los 10 decretosde necesidady urgencia

en su trabajo37.
firmadosporel presidente
Alfonsinentre1983y diciembre de 1989podrianresponder,pero
con reservas,alcontextode graveemergencia.Entretanto, los 166decretosde necesidad
reconocidos
y urgencia el
por presidente Menem ponentambiende manifiesto laopci6npor
unaestrategiaautocrAticade gobierno38.Paraello,cont6con el avalde la CorteSuprema
-oportunamente ampliadaa travesde procedimientos que en unfallo
antirreglamentarios-
adoptadoen 1990, cuando los decretosde necesidady urgenciano estaban a0n
expusosu doctrina
constitucionalizados, alrespecto:losdecretosde necesidady urgencia
son validos en la medida en que se dicten frentea situacionesde extremagravedad que
ponganen peligrola continuidad del Estadoo signifiquen la disgregaci6nsocial39.Un
enunciadotanpoco precisorespectode quiendecidela validezde los decretosabresin
dudaslas puertasa ladiscrecionalidaddel Ejecutivo.
Lasventajasestrategicasde losdecretosde necesidady urgenciason evidentes.El
presidentedictaun decretoy en caso de que los legisladoresreaccionencon una ley
derogandolo, puedevetardichadecisi6n40.Lebastacontar,porejemplo,con
el presidente
1/3 de los senadoresparaimponersesobreel restodel Congreso.La preguntaque de
inmediato se planteaes, Aporque raz6n,siendoel PJcasi mayoritario en el Congreso,el
presidenterecurri6 contantafrecuenciaa los decretos?Unaprimerarespuestaaludea la
expectativa de enfrentar de sus propioslegisladores
laresistencia si laspoliticasimpulsadas
por los decretos fueransometidas al tramitelegislativode rutina.Empero,entre tantos
decretoshubomuchoscomo,porejemplo,latransmisi6n de f mtbol
de partidos portelevisi6n
o la donaci6nde cementoasfalticoa Bolivia,que no deberianhabergeneradograndes
otrapartede larespuestay se refierealestilode
conflictos.Estasevidenciasproporcionan
gesti6n de gobiernode corte autocrdticoal que aludimosmas arriba.
A diferenciadel veto parcial,en que el presidenteactOaluego de la intervenci6ndel
Congreso para revisarparte de sus decisiones, los decretos de necesidad y urgencia
evadenclaramente Loscostos paraformarunacoalici6nparlamentaria
su participaci6n.
son muyaltosya que deben asegurarselos 2/3 que
que revisela decisi6npresidencial
requierela insistencia.Ademas,en numerosascircunstancias,los decretos creansituaciones
irreversibles
frentea lascualesloslegisladores
nadapuedenhacer.Elpresidenteesta,asi,
en condicionesde gobernardescansandoen la conductadisciplinada de tan s61ouna
minoria Elrecursoa losdecretosde necesidady urgenciarevela,entonces,que
partidaria.
el liderazgo
delpresidente es debil,enparticular,
sobreel partido cuandose tratade innovar
en laspoliticascomolohizoMenem.Asu vez,es suficientemente fuertecomoparaimpedir
la formacionde unacoalici6nopositora.
Los dispositivoshasta aqui examinados,vetos, insistenciasy, en particular,los
decretos de necesidad y urgencia,dancuentadel potencialde indisciplinaque alberganlos
37DeliaFERREIRA RUBIO y MatteoGORETTI: "Cuandoel presidentegobiernasolo. Menemy los decretos de
necesidad y urgenciahasta la reformaconstitucional(julio1989-agosto1994)",DesarrolloEcondmico,No 141, vol.
36, abril-junio1996.
38De hecho, FerreiraRubioy Goretticontabilizan336 decretos en total,166 reconocidoscomo tales porel
propioPoder Ejecutivoy 170 no reconocidospero que los autores, tras un cuidadoso anclisis, consideran que
deben ser considerados decretos de necesidad y urgencia.Dado que los criteriosque utilizanpara incluirlos
podriandarlugara controversias,preferimosconsideraraquellosreconocidosporel PoderEjecutivo,de porsi, una
ciframs que significativa.No obstante,coincidimoscon los autoresen que resultainsuficientedescansar en la
discrecionalidaddel Ejecutivoparaclasificarlos decretos.Nuestroanlisis toma,en consecuencia,valoresminimos.
39Caso "Peralta,Luisc/EstadoNacional,Ministerio de Economia-BancoCentral",CSJN,27/12/1990.
40 De hecho, esto sucedi6. V6ase al respecto, FERRERIA
RUBIO y GORETTI,op.cit.
586 ANAMARIA
MUSTAPIC

partidospoliticos.Enterminos comparativos,observamos queese potencialhasidomayor

en el PJ que en la UCR.La preguntaque se planteaes porque, a pesar de ello, los
presidenteshansido maso menosexitososen Ilevaradelantesus politicas.Porejemplo,
duranteel gobiernode Alfonsin, leyestanconflictivas
comola leyde ObedienciaDebiday
la leyde PuntoFinal,que revisabanpartede la politicasobrederechoshumanos,fueron
sancionadasaunfrentea las resistenciasofrecidasporla propiaUCR.Asimismo,buena
partede las politicasde reforma delestadoimpulsadas porMenem,a pesardel virajeque
implicaronrespectode latradici6n ideol6gica tambienfueronaprobadas.Enotros
peronista,
terminos,nos estamospreguntando porque la indisciplinano fue mayor.Intentaremos
responder a estapregunta recurriendo a AngeloPanebianco y su referenciaa lacapacidad
de los partidospoliticosde distribuir tanto
incentivos, selectivoscomo de identidad41.

III.Los limitesde la autonomia

1. Los partidospoliticosy la distribuci6nde incentivosselectivos
Siguiendo a otrosautores,
A.Panebianco subrayaquelasposibilidades de supervivencia
de los partidospoliticosen cuantoorganizaci6n estan vinculadas,en parte,con su
capacidadde distribuir incentivosselectivos.Estoes, el partidodebe estaren condiciones
de ofrecercargos,remuneraci6n, prebendas,honores,etcetera,a aquellosquelo integran
para que sigan participando en la organizaci6n y se sujetena sus reglas. La arena
parlamentariaes unode losambitosdondelospartidos despliegandichoesfuerzoy puede
observarse,en particular, en la estructurade autoridaddel bloque partidario, en la
integraci6nde las comisiones y en los roles los
quecumplen liderazgosparlamentarios.
Dadaslasdistintas lineasy corrientesquecoexistenenel senode lospartidos, unode
losprimeros desafiosqueenfrenta el heterogeneo de
conjunto legisladores es mantenerla
unidad.El esquema organizativo destinadoa cobijara las autoridadespartidarias
parlamentarias puedeservistocomouninstrumento alserviciode laboisqueda de unpunto
de equilibrio.No sorprende,entonces,que dichos esquemasexhibanuna atendible
elasticidad.Enefecto,parahacerfrentea cambiosen las relacionesde poderinternas,los

CUADRO3
de cargosy miembrosde la mesa directivade los bloques
NUimero
Mesa directiva bloque Mesa directiva bloque
UCR PJ
Afio Cargos Miembros Cargos Miembros
1984 5 14 8 10
1987 5 15 16 24
1988 8 13 22 24
1989 8 13 24 32
1990 11 16 14 14
1992 13 13 16 16
1993 8 13 17 17
1994 8 16 19 19
1995 8 16 18 18

41 Angelo PANEBIANCO:
Modelos de partidos (Alianza, Madrid), 1990, cap. 2.
LASRELACIONES
EJECUTIVO-LEGISLATIVO
ENLAARGENTINA 587

partidosparlamentarios recurrentantoal expedientede crearnuevos cargos, multiplicando,

por ejemplo, el nOmerode vicepresidencias de bloque, creando nuevas secretarias,
designando suplentes donde antes habia solo titulares,como a disminuirsu nOmero.El
cuadro 3 da cuenta de este fen6meno,mas oscilanteen el caso del PJ.
La integraci6nde las comisiones es otrorecursode que disponen los partidospara
responder a las expectativas de los legisladores. La importanciaque para los partidos
reviste la capacidad de distribuirincentivosselectivos se pone aqui de manifiestoen el
incrementodel nOmerode comisionesen las Camarascomo lo indicael cuadro 4.

CUADRO 4
Nimero de comisiones permanentes por Camara
Aiio C6marade Diputados AMio CAmarade Senadores
1983-1985 26 1983-1986 29
1985-1987 28 1987-1991 32
1988-1990 31 1992-1995 40
1991-1992 35
1993-1995 39

Teniendo en cuenta la baja tasa de reelecci6n de los legisladores, dificilmenteel

aumentoen el nOmerode comisiones responda,por ejemplo,a la necesidad de generar
mayorexpertisey profesionalizaci6n. Si bien esto puede observarseen ciertas comisiones
(inmediatamente tocaremos este punto), el criterio que preside su integracion es
fundamentalmentedistributivo,dirigidoa satisfacer las demandas por acceder a los
recursos clientelares del Congreso que plantean las distintas lineas partidarias42.La
organizaci6ndescentralizadadel proceso legislativoes, en este sentido, funcionala las
necesidades de los partidosen cuantoorganizaci6n.
Otrorecurso que poseen los partidosesta vinculadocon los roles asignados a los
lideresparlamentarios.Estosson particularmente relevantesen los casos del liderde bloque
y los presidentesde las comisionesdel partidode gobierno.La importanciade los cargos
mencionadosdescansa en el papel que desempefian como nexos entre los legisladoresy
el Ejecutivo.En lo que respecta al jefe de bloque, una clara evidencia de esta funci6nla
proporcionasu participaci6nen las reunionessemanales de gabinete43.Su papel es activo
en, por lo menos, tres niveles. Por un lado, esta alli para promoverlas iniciativasdel
presidenteante su bloque;porotro,debe Ilevarla posici6nde los legisladoresal gabinete y,
finalmente,debe negociarcon los jefes de los otrosbloques.
Dado que el jefe de bloque controlala distribuci6nde buena parte de los recursos
clientelaresque el Congresoreservaa los partidospoliticos,podriapensarse que este es un
instrumentoal serviciode la disciplinainterna44.Sobre este punto,convienesubrayarque el
de es
jefe bloque designado por legisladoresde su bancada de modo que el voto de los
los
42 Para una reseha vinculadacon el papel de las comisiones, v6ase FabianoSANTOS:"Novae Velhas
Verdadessobre a OrganizagaoLegislativae as Democracias",Dados,Vol.41, N94, 1998.
43 Esta modalidadfue inauguradapor el presidenteMenem.La UCR,estando en la oposici6n, inici6la
prctica de incluira los jefes de bloqueen las reunionesde las autoridadesdel partido(entrevistacon el diputado
nacionalFedericoStorani,jefe de bloquede la UCR).
44 Sobre este tema, verse MarkJONES: "Explainingthe High Level of PartyDisciplinein the Argentine
Congress",Serie Documentosde TrabajoN9 14,CEDI,juniode 1998.
588 ANAMARIA
MUSTAPIC

legisladoreses unamonedade intercambioque condicionaaquelcontrol.De hecho, lo que

resultadecisivo paraasegurarla cohesi6n es la capacidad del jefe de bloque de lograry
mantenerel equilibriointerno.
Los presidentesde comisi6ndesempenianun papel similara los jefes de bloquepero
en escala menor.Coordinaninteresesy preferenciasdel Ejecutivo,de los legisladoresde su
bloquey la oposici6n,a prop6sitode politicasespecificas. Entretantascomisiones,algunas
son claves para la marchadel gobierno.Una de ellas es la Comisi6nde Presupuestoy
Hacienda. Esta comisi6nes una de las pocas que se apartade las reglas generales en
cuanto a duraci6nen el cargo y expertise.Entre1983 y 1995 encontramosun n0cleo de
legisladores,tantode la UCRcomo del PJ,que hanformadopartede ella,ya sea en forma
continuao intermitente.Asimismo,entre sus integrantesse encuentranquienes cuentan
como antecedenteel habersido ministrosde economiaen sus provincias.Ademas de tratar
el presupuesto, la politicaimpositiva,todo proyectoque impliquegastos, la Comisi6nha
tenido una participaci6ncentralen las decisiones vinculadascon la reformadel estado
impulsadasporMenem.Lainteracci6nde estacomisi6n,en particular su presidente,con los
funcionariosdel PoderEjecutivoy, en especial, con el Ministerio
de Economia,es cotidiana45.
Tantoel jefe de bloquecomo los presidentesde las comisiones mas importantesnos
remitenal conjuntode "hombresdel presidente"o, lo que es lo mismo,del liderdel partido,
en el Congreso. Esto no implicaque deben necesariamentepertenecera su circulomas
cercano. Bajoel gobiernode Alfonsin,Cesar Jaroslavsky,que ocup6 el cargo de jefe de
bloquede diputadosde la UCRinclusohastadespues de finalizadoel mandatopresidencial,
si estaba alineadoen la mismacorrienteinternadel presidente.Encambio,los dos jefes de
bloque del PJ hasta 1995, Jose L. Manzano(1984-1991)y Jorge Matzkin(1991-1998), no
pertenecianal grupode leales del presidente46.De todos modos, esta cercania a la figura
presidencialno los eximede estarsujetosa los avataresde la competenciapartidaria.Enun
momentodado, ni Cesar Jaroslavskyni Jorge Matzkinlograronser incluidosen las listas
electoralesde sus respectivasprovinciasa la horade renovarsus mandatos.

2. Los partidospoliticosy la distribuci6nde incentivoscolectivos

Elotrotipo de incentivos que distribuyenlos partidos politicos es el de identidad.
Todos los partidos reconocen, por lo menos en sus origenes, ciertos principios de
solidaridada partirde los cuales sus integrantesse agrupan en vista de la persecuci6n
de fines colectivos. No es nuestra intenci6ndetallaraqui los principios de solidaridad
que dieron origen a los dos grandes partidosargentinos, la UCRy el PJ, sellando sus
respectivas identidades. Lo cierto es que estas conservan su vigor y no es dable
pensar que un peronista se pase al radicalismoo viceversa. Los c(isidentes podrian,
sin embargo, crear una nueva organizaci6n. Sin embargo, sus posibilidades de
competir son debiles dado que la estructurade oportunidades esta concentrada en la
UCR y el PJ, los dos inicos partidos de alcance nacional. En consecuencia, la
tendencia a la polarizaci6nen las elecciones presidenciales y el formatobasicamente
bipartidista del sistema de partidos que centra la competencia alrededor de dos
familias, radicales y peronistas o, en la actualidad, alianza y peronistas, tienen un
efecto central: instalarla dialectica gobierno-oposici6n de naturaleza partidariaque
opera como dispositivo reguladordel nivelde indisciplinade los legisladores. Poresta
45Entrevistaa Oscar Lamberto,diputadodel PJ y presidentede la Comisi6nde Presupuestoy Hacienda.
46 Elactualjefe de bloque,Humberto
Roggero,tampocolo es.
LASRELACIONES
EJECUTIVO-LEGISLATIVO
ENLAARGENTINA 589

raz6n,y a diferencia,porejemplo,de lo que sucede en Brasil,los disidentestienen

menos incentivosparaamenazarcon medidasextremastales como rompercon el
partido,formarotrobloqueen la camarao pasarsea las filasopositoras.Entodocaso,
el PJha sido mAstolerantecon ciertotipode maniobrasque implicaron escisiones del
partidoen el niveldistritala sabiendasque los disidentesdarianluego marchaatrasy
volveriana la organizaci6nmadre.Este comportamiento ha sido visto como una
estrategiavlida paradirimir conflictosinternos47
Lapeculiar
dialecticagobierno-oposici6n queinstalael sistemade partidosargentino
contribuyetambiena queel partidode oposici6n,cuyoliderazgosueleser masvulnerable
porcontarcon menosrecursos,logremantenerla disciplina.Elincentivose encuentra,
justamente,en ocuparel espaciode la oposici6n.Estesolo hecho puede actuarcomo
mecanismodisciplinador comosucedi6con los tresbloquesen los que se dividi6en su
momento el PJestandoenlaoposici6n,bajoelgobiernode Alfonsin48. Enel momentode las
votaciones,todos los bloquesvotaronjuntos.En tantose piense como alternativa de
el de
gobierno, partido oposici6n debe exhibir escasas fisuras ante las iniciativas
gubernamentales. Estaren laoposici6nfacilitalascosas dadoque,a diferencia del partido
de gobierno,la oposici6npuedeelegircuandoactuar.Eneste sentidoes precisoteneren
cuentaque,a diferencia de lo quesucedeen buenapartede losregimenesparlamentarios
dondela oposici6nocupasobretodoun espaciosimb6lico,en un regimenpresidencial
puedeparticipar en el procesode tomade decisionescuandoel gobiernono cuentacon
mayoria absoluta.Tantopuedeestaren condicionesde vetarlas propuestasdel gobierno,
comobloquearsu tratamiento o participar
en su elaboraci6n.
Cuandoel partidode oposici6ncontrolaunade las camaras,comosucedi6bajoel
gobiernode Alfonsin,su mayorpoderde veto puede ser un factorque contribuyea
cohesionaral partidogobernante. Encambio,cuandoel poderde la oposici6nes menor,
comosucedi6entre1989y 1995,y s61opuedeen ocasionesapelaral qu6rum -no prestar
nOmero paraquese inicienlassesiones-,abreenlasfilasdelpartido gobernante unespacio
paraplantearlas diferencias. Estasdiferencias en el poderrelativode la oposici6npueden
ser unade las posiblesrazonesqueexpliquen el distintonivelde disciplinaque exhibieron
la UCRy el PJbajosus respectivosgobiernos49
Por01timo, cabe mencionar otroefectode la dialecticagobierno-oposici6n, vinculado
estavez conla creaci6nde reglasinformales. Unade ellasse refierealtemadelcontrolde
laagendaparlamentaria5?. Cuandoen laprimera partede nuestrotrabajo tratamos el papel
47Enel PJ se hanpresentadoocasionalmentesituacionesen las que el partidose dividi6en el niveldistrital
para una elecci6n en particular.Una vez concluidaslas elecciones y conocidos los resultados,la unidadtendi6a
recomponerse.Elcaso mis notorioha sido el del ex senador del PJ OctavioBord6n.En 1995 se present6 como
candidatoa la presidenciaen alianzacon el Frepasoy su f6rmulasuper6en votos a la UCR.Sin embargo,al poco
tiempoinici6movimientosparavolvernuevamenteal PJ.Laexcepci6n es el Frepaso.Perose tratade unaescisi6n
encabezada a principiosde 1990 por tan s61oocho diputadosdisidentesdel PJ con la ambici6nde agrupara las
fuerzaspoliticasde izquierda.Enla actualidad,el Frepasoha terminadoformandouna alianzacon la UCR,entre
otrascosas, por su ddbilimplantaci6nnacional.
48 Mencionamosaqui
s61o las divisiones del justicialismoque se formalizaroncon la designaci6n de
autoridadespropias.Esto sucedi6 entre 1985y 1988.Algunosotroslegisladoresse separarontambi6ndel partido
pero sin darse autoridades.
49Otrofactorque se puede mencionares el mayornivelde institucionalizaci6n, en cuanto a estabilidadde
las facciones internasy acatamientode las reglas, de la UCRrespecto del PJ.
so Distinguimosaquila agenda parlamentaria de la agenda legislativa.Laprimeraabarcas6lo los proyectos
sometidosa consideraci6ndel Congreso;la segunda, en cambio,incluyetambi6nlas atribucioneslegislativasdel
presidente,especificamente,los decretos de necesidad y urgencia.
590 ANAMARIA
MUSTAPIC

asignadoal presidente,senialamos, entreotrascosas, que se esperabaque fijaralas

prioridadesenmateria de politicas Sinembargo,
pOblicas. estaaspiraci6n nofueacompariada
de reglasparahacerlamasefectiva,talescomootorgar prioridad alas iniciativaslegislativas
delEjecutivo o limitar
el tiempode su tratamiento. Tampocopareci6necesariointroducirlas
cuandose reform6 la Constituci6n en 1994a diferencia de lo quese observa,porejemplo,
en las constituciones de Chiley Brasil.Siguevigenteel mecanismohabitualporel cualel
controlde laagenda en manosde laComisi6n de LaborParlamentaria de cada unade
las camaras,integradaesta los
por jefesde bloquede losdistintospartidos. Esteprocedimiento
otorgaal Congresoampliasfacultadesparadecidirel ordende los temas a tratar.Sin
embargo,la Comisi6n sigueunareglainformal, aceptadatantoporel partidode gobierno
comoporlaoposici6n,de otorgar prioridadalas iniciativas
delEjecutivo51. Elreconocimiento
de esto quepodriamos Ilamarprerrogativasdelpartidode gobierno,encuentrasustento,a
nuestrojuicio,en la mecanicade competenciabipartidista. Dadoque en el horizonte de la
oposici6nse encuentra laposibilidadde alcanzarlapresidencia, laaceptaci6nde estaregla
descansaen laconfianzade queseguirasiendoacatadaen el futuro.
Estamismareglaoperatambiencuandose procedea integrar las comisionesy sus
autoridades. Elcriterio de asignaci6nadoptadoes el de la proporcionalidad, esto es, las
comisionesse conforman de acuerdoconelnOmero de legisladores queposeecadabloque
politicoen las C&maras. Estareglase diferenciade la mayoritaria, utilizadaen Estados
Unidos,que asegurael controlde todaslascomisionesalpartidocon el mayornOmero de
legisladoresen la Camara.Enel caso argentino, es partede la practicaque el partidode
gobierno,auncuandonocuentecon mayoria en la Camara, comosucedi6con la UCRen
el Senadoen el periodo1983-1989, tengareservada la presidencia de las comisionesmas
importantes, en particular, Presupuestoy Hacienda,RelacionesExteriores,Asuntos
Constitucionales y Legislacion General.Estamodalidad combina,entonces,la reglade la
proporcionalidad conla reglainformal quereconoceprerrogativas al partidode gobierno.

IV. El papel del Congreso

Hemosanalizadohasta aqui los incentivosque favorecenla autonomiade los
bajoeste marco,Ac6mocaracterizar
legisladoresy aquellosque la limitan; el papeldel
Congreso? A la luz de lo resulta
expuesto, evidenteque no est. en el horizontede los
legisladoresiniciarpoliticasde gobiernopues ello, como hemos visto, es tarea del
presidente.Sinembargo,no excluyesu incidenciaen el procesode decisiones,ya sea
modificando las propuestas, negando,demorando o bloqueando su sanci6n52. Sobreeste
punto,estudiosde casocomolaspoliticas de privatizaciones,
lapoliticafiscal,lareformadel
sistemade jubilaciones,lareforma o laleyde patentesmedicinales
laboral impulsadas bajo
el gobiernode Menem,destacanlasustantiva delCongreso53.
intervenci6n Mariana Llanos,
51Entrevistacon el diputadoFedericoStorani,jefe de bloque de la UCR,y con Juan CarlosTaparelli,ex
diputadonacionalporel PJ y actualcoordinadorde asesores del jefe de bloque del PJ.
52Comolo sefialaJean Blondel,entreel poderde iniciativadel Congresoy el poderpreventivoporel cual el
Congresodisuadeal gobiernode proponerpoliticas,est&el papel de las legislaturascomo reacci6na las iniciativas
del gobierno.Este rolreactivooscila, a lo largo de un continuum,entrela totalaceptaci6n de las propuestasdel
gobiernohasta su rechazo,dandolugara distintosgrades de "viscosidad"en el proceso legislativo.Jean BLONDEL
et al.:"Legislative
Behaviour:SomeSteps Towardsa Cross-National Measurement", en Governmentand Opposition,
vol. 5, 1970, reproducidoen PhilipNORTON (ed.): Legislatures,OxfordUniversityPress, 1990.
53Sobreestos temasv6ase MarianaLLANOS: "Elpresidente,el Congresoy las politicasde privatizaci6n
en la
Argentina(1989-1997),DesarrolloEcondmico,vol. 38, NW151, octubre-diciembre1998;Sebasticn ETCHEMENDY y
LASRELACIONES ENLAARGENTINA
EJECUTIVO-LEGISLATIVO 591

porejemplo,al analizarlas politicasde privatizaciones

a lo largodel gobiernode Menem,
distinguetresfasesvinculadas conelcomportamiento delCongreso: ladelegativa,impulsada
de 1989,en la cualel Congresotransfiere
porla crisishiperinflacionaria sus prerrogativas
al
legislativas presidente;laetapacooperativa,enque participaactivamente enlaelaboraci6n
de lasleyesy,finalmente, en laquese oponealas iniciativas
laconflictiva, presidenciales54.
Porotroparte,podemoscomprobar que la participaci6nde los legisladoresen la
iniciativa es alta.Elcuadroquesigueasi Ioponeen evidencia:
legislativa

CUADRO 5
Leyessancionadasporiniciativay perfodopresidencial
1983-1989 1989-1995
Poder Ejecutivo 338 (52,4 %) 386 (46 %)
Poder Legislativo 307 (47,6 %) 449 (54 %)
Totalleyes 645 (100 %) 835 (100 %)

EstealtonOmero de leyespromovidas porloslegisladores dancuentade unciertorol

activodel Congreso. se entiendeesta altaparticipaci6n de los legisladoresen la
iniciativa?
Enparte,la explicaci6n
,C6mo se encuentra en el controlque ejerceel Congresosobre
laagendaparlamentaria. Sibienotorgaprioridad a lasiniciativas
del Ejecutivo,nodescuida
lade los propioslegisladores55. Luego,lostemasde losque se ocupannocompiten
con las politicasde gobierno.Enefecto,unalecturarapidade estos
sus propuestasconvertidas
en leyofreceel siguientepanorama: se repitenlastransferencias de terrenose inmueblesde
la naci6na las municipalidades, lacreaci6nde juzgados,algunasconstrucciones de rutas,
declaracionesde fiestasespeciales(DiadelTango,Fiestade la Vendimia), colocaci6nde
monumentos, regulaci6n de sectoreslaboralesespecificos,etc6tera.Estaespecializaci6n
en lasmicroiniciativasse corresponde bienconlareputaci6n parroquial que,
y particularista
en muchasocasiones,se le atribuye alCongreso,enterminos derogatorios,en los librosde
texto.Pornuestraparte,entendemosqueson unejemplode lafunci6nrepresentativa que
desempehanlos legisladorescomopartede las relacionesque mantienencon el tejido
social.Esen esteAmbito dondeloslegisladores se muestran dispuestosa utilizaral maximo
sus atribuciones constitucionales.Lostemasde las leyesinsistidaslo poneen evidencia.
Comolosehalamosenuntrabajo anterior,elCongresoutilizaalmAximo susatribuciones
constitucionales a prop6sitode iniciativaspropiasque se dirigenmayoritariamente a
satisfacerinteresessectorialeso regionales56. Porejemplo,la Onicainsistenciaaprobada
durantela presidenciade Alfonsin recay6sobreunaleyque beneficiabaa un grupode

VicentePALERMO: "Conflictoy concertaci6n.Gobierno,Congresoy organizacionesde internsen la reformalaboral

del primergobiernode Menem(1984-1995)",DesarrolloEcondmico,vol. 37, No 148, enero-marzo,1998;Guillermo
V. ALONSO: "Democracia y reformas:las tensionesentredecretismoy deliberaci6n.Elcaso de la reformaprevisional
argentina",DesarrolloEcon6mico,vol. 38, Ng150,julio-setiembre1998.
54LLANOS, "Elpresidente,el Congreso...",op. cit.
ss Si tomamoscomo indicadorel promediode dias en que las leyes demoranen ser sancionadasvemos que,
para las dos presidencias, las leyes iniciadas por el Poder Ejecutivotardaronen promedio267 dias en ser
sancionadasen tantolas de los legisladores360.
56 AnaM.MUSTAPIC y SebastianETCHEMENDY: "Lainsistenciaen el sistema politicoargentino.Unestudio de
caso",mimeo, 1998.
592 ANA
MARIA
MUSTAPIC

alrededorde 100bancariosdespedidosa prop6sito de unahuelgaocurrida en 1959.Bajo

el gobiernode Menem,entrelasinsistencias: dos estuvieron vinculadas con lacreaci6nde
juzgadosfederales;unadeclarabazonade desastreel territorio de la provincia de Santa
Cruzporla erupci6ndel volcanHudson;una beneficiabaa clubes de futbol;otraa la
elaboraci6nyventadevacunaantiaftosa, etcetera.Siendoleyesiniciadas porloslegisladores
y de alcanceslimitados, la insistencia es menosdram&tica de lo que en principio podria
suponersedadoquebasicamente nofrustra politicasde gobiernoniponeen entredicho el
liderazgopresidencial.Prueba de ello es que de lascuatro insistenciasa del
iniciativas Poder
Ejecutivo,dos fueronsolicitadas indirectamente porel propioEjecutivo, el cual,porestavia,
daba marchaatrAsa su anterior decisi6nde vetarlas.De hecho,s61ouna de las leyes
insistidasbajoel gobiernode Menem,la ley de patentesmedicinales,fue politicamente
relevante57.
Laimportancia queloslegisladores atribuyena este rol,de naturaleza institucional
y no
se ponede manifiesto
partidaria, al observarque los diversospartidosy, ciertamente, en
primer lugarel partido
de gobierno, logransancionar iniciativaspropiaso conlaparticipaci6n
de otrospartidos.Enel cuadroque sigue,desagregamosporpartidopoliticolas leyes
iniciadasporlos legisladores.

CUADRO 6
Iniciativade los legisladores por partidopolitico
1983-1989 1989-1995
UCR 112 (43,6%) 101 (23,2%)
PJ 77 (30%) 181 (41,6%)
Otros 15 (5,8 %) 50 (11,5 %)
UCR-PJ 29 (11,3%) 36 (8,3 %)
UCR-PJ-Otros 14 (5,4%) 40 (9,2%)
UCR-Otros 6 (2,3%) 7 (1,6%)
PJ-Otros 4 (1,5%) 20 (4,6%)
Total 257 (100%) 435 (100%)

Vemos,entonces, que en tantoinstituci6n,el Congresose comportaen concordancia

con el libretoque proponeel esquema de divisi6nde poderes, esto es, como expresi6nde
la diversidadde intereses presentes en la sociedad. En este respecto, los legisladores
sobresalenen su funci6nrepresentativa.Laformulaci6n de las politicasde alcance general,
esto es, la funci6nde gobierno, queda, como lo indica el mismo libreto,en manos del
presidente.Estadivisi6ndel trabajoentreEjecutivoy Legislativobien puede ser vistacomo
unpuntode equilibrioentrelaactuacibnaut6nomade los legisladoresy lalealtadal liderazgo
presidencialque imponela filiaci6npartidaria.

57 EltrAmitelegislativode esta ley presentadaporel Ejecutivofue sumamentetortuoso.ElCongresoinsisti6

en forma"parcial", esto es, acept6 algunasde las secciones vetadas e insisti6con su versi6nen otras.Sancionada
la insistenciay convertidaen ley,el Ejecutivodecidi6no darlaa publicidaden el BoletinOficial.Porlo tanto,la ley no
podia entraren vigencia.Una vez que el Ejecutivonegoci6 con el Congresola sanci6n de otraley que corrigiera
partede lo sancionado,el presidenteorden6finalmentesu publicaci6nen el BoletinOficial.
LASRELACIONES ENLAARGENTINA
EJECUTIVO-LEGISLATIVO 593

Conclusiones
Serialamos en nuestra introducci6nque procurariamoscaracterizarlas relaciones
Ejecutivoy Legislativoen la Argentinaa partirde los factoresque incidensobre la disciplina
de los legisladores.Iniciamosnuestroandlisismostrandoque ni el disero institucionalni la
estructuraorganizativade los partidosy sus mecanismos de elecci6n internaaseguran la
subordinaci6nde los legisladoresdel partidode gobiernoal liderazgopresidencial.Como
evidencia del potencialde indisciplinaexistenteen los partidosanalizamoslos vetos, las
insistenciasy los decretos de necesidad y urgencia.Enterminoscomparativosconcluimos
que dicho potencialha sido mayoren el PJ que en la UCR.Como segundo paso, dimos
cuenta de los factoresque limitanel nivelde indisciplinade los legisladores.En este punto
tomamos en consideraci6nlos partidospoliticosy su capacidad de distribuirincentivos
selectivos y colectivos. Observamos,entonces, c6mo dicha capacidad se despliega en la
arena legislativa,en particular,en la estructurade autoridaddel partidoparlamentario,la
asignaci6n de cargos en las comisiones y los roles asignados al liderde bloque y a los
presidentesde comisi6n.Atravesde este conjuntode incentivosy el de identidad,reforzado
por la competencia bipartidista,los partidos procurantanto contener las tendencias
centrifugasque generan las divisionesintrapartidarias como agrupara los legisladoresen
tornode objetivospartidarioscomunes.Asi,los partidosen el Congresotratande darcabida
a las diferenteslineasinternas,el liderde bloquey los presidentesde comisi6ncoordinanlas
preferenciasde los legisladorescon la agenda presidencialy la competencia gobierno-
oposicidnentreradicalesy peronistascoloca limitesal nivelde indisciplina.
A la luzdel andlisisrealizadoes posibledestacardos cuestiones. Enprimerlugar,que
las relacionesEjecutivo-Legislativoen laArgentina operana partirde dos 16gicassuperpuestas:
la presidencial y la parlamentaria.Asi tenemos, por un lado, que las atribuciones
constitucionales,el desarrollohistoricoy el sistemade partidosconsolidaronla preeminencia
del presidentecomo liderde gobiernoy de partidocomo sucede con el PrimerMinistroen
los regimenes parlamentarios.Entretanto,por otro, el sistema de divisi6n de poderes
-elecci6n independientede presidenteyCongreso,mandatofijo-propiosdel presidencialismo
unidoa la bajacohesi6n de los liderazgospartidarios, otorgana los legisladoresun margen
de autonomiaen condiciones de limitarel liderazgo presidencial.Esta tensi6n entre el
componente parlamentario y presidencialla ilustramuybien una declaraci6nde Humberto
Roggero, jefe de bloque del PJ. A la salida de una reuni6nde gabinete donde se trat6la
politica impositivadel gobierno, sostuvo: "...si bien los legisladores somos oficialistas,
tambien somos diputados"58.En otros terminos,los legisladores en tanto miembrosdel
partido de gobierno deben su lealtad al presidente (16gica parlamentaria),pero,
simulttneamente,son portavocesde los interesesy preferenciasde quienes los han votado
(16gicapresidencial).
Ensegundo lugar,que la disciplinapartidaria posee unsignificadomas especifico que
el habitual,referidoa legisladoresque votandel mismomodo en el Congreso.Un partidode
gobiernodisciplinadoes, sobre todo, aquelen condicionesde impedirel desafio explicitoal
liderazgo presidencial.Los distintosdispositivosque pautanel proceso legislativoy los
recursos que provee tanto a presidente como a legisladores sirven justamente a este
prop6sito.Como ejemplo de instanciasextremasdonde un poder puede ignoraral otro

58 La
Naci6n,12 de febrerode 1998.
594 ANAMARIA
MUSTAPIC

encontramos losdecretosde necesidady urgenciaen manosdel Ejecutivo y los proyectos

del Ejecutivono tratadosporel Congresoen manosde los legisladores.Entreambos
mecanismosestanlosvetosparciales,el levantamiento de lassesiones,losdictimenesde
minoria, las disidenciasy observaciones a los dictamenesde mayoria, etcetera.Estees el
espacio propio de la negociaci6n, tanto como
intrapartidaria interpartidaria, cuandoel
partidode gobiernono cuentacon mayoria.No faltan,sin embargo,dispositivosque
permiten expresarabiertamente el desafio.Unode elloses la insistencia e implicaque los
legisladoreshanlogradoimponerse alpresidente. Pero,comohemosvistoen este trabajo,
conla excepci6ndelcaso de laspatentesmedicinales, lasinsistencias nocompitieron con
las politicaspresidenciales. Elimpactosobresu liderazgofue,en consecuencia,debil.La
otravariante es el rechazoparlamentario delpresidente.Peroesto es algoque
a iniciativas
muyexcepcionalmente sucede-de hecho,recordamos s6lo uncaso en cada unade las
presidencias-,ya quees lasituaci6nquetodopartidode gobiernoprocuraevitar59. Asi,lo
que paraun diputadode la oposici6nes unatradici6n "bastante mala"del Congresode
tratar"enel recintolo unanimeo lo inevitablemente contencioso" y "cuandoes un tema
dondeel dictamenporla negativaes mayoritario, se entiendemuybien
no va al recinto",
desde la perspectiva del partidode gobierno6?. Muydificilmente este quieraautoinfligirse
unaderrotaIlevandoal plenarioun proyectoque sabe serbrechazado61. Ensintesis,en
materiade disciplina, el presidentepuedeconfiarque sus legisladoresno cuestionaran
abiertamente suliderazgo; o quenopuedeesperares queloacompanien incondicionalmente
en sus politicas.Heaquiunade lasrazonesquedeberiaIlevar alpresidentea negociarcon
el Congreso.
Nohasidonuestraintenci6n ocuparnos en estetrabajo de losfactoresqueintervienen
paraactivarunau otrade las dindmicasindicadas.Enese caso, seguramentedeberian
tenerseen cuenta,entreotros,losfactorescontextuales, las caracteristicasde las politicas
enjuegoy losestilosde liderazgo. el
Porejemplo, presidente Alfonsin
encabez6 latransici6n
democrdtica. Laestrategia de cooperacion en la
queprevalecid relaci6n con el Congresose
adecuamuybiena latareade institutional buildingbajouncontextode gobiernodividido62.
Encambio,lascrisishiperinflacionarias de 1989y 1990terminaron porcrearlascondiciones
paraqueel presidenteMenemrecurriera a unaestrategiade imposici6n, sorteandoconlos
decretosde necesidady urgencia,la participaci6n delCongreso.
Encuantoa estilode gobierno,podemosrecordaralgosenaladocon anterioridad:
muchosde los decretosfirmadosporMenemno se justifican porsu potencialnaturaleza
Se vinculanmas biencon un estiloautocrticoque se nutrede los vacioso
conflictiva.
59Se tratade la ley de reformasindicalbajola presidenciade Alfonsin,rechazadaen el Senado donde no
teniamayoria,y unaley impositivabajoel gobiernode Menem,rechazadaporla Camarade Diputados.Incluso,en
casos como 6stos, si es que el presidenteno est6 abiertamentecomprometidocon la iniciativa,el partidode
gobiernopuede salvarla figurapresidencialhaciendorecaerel peso de la derrotasobre el ministroresponsablede
la medida.Uno de los blancos predilectosde los legisladoreses el ministrode Economia.
60Entrevistaal diputadoradicalMarceloStubrin,en MoraYAZBECK JOZAMI: "Legisladoresoficialistasy Poder
Ejecutivoen Argentina:La construcci6nde la disciplina.Un estudio de caso", tesis de Licenciatura,Universidad
TorcuatoDiTella,junio1999.
61 Se entiendeentonces que,
bajoel patr6nque estamos describiendo,las votacionesnominalesno pueden
impedirla votaci6nnominal
sino revelardisciplina.Antes que sufriruna derrota,los legisladoresleales preferirAn
dejando,porejemplo,a la cemarasin qu6rumparavotar.
62 Sobre este tema v6ase, Ana M. MUSTAPIC y MatteoGORETTI: "Gobiernoy oposici6n en el Congreso:La
prActicade la cohabitaci6nbajoel gobiernode Alfonsin,1983-1989",DesarrolloEcon6mico,vol. 32, N9 126, junio-
setiembre,1992.
LASRELACIONES
EJECUTIVO-LEGISLATIVO
ENLAARGENTINA 595

ambig0iedades de lasnormasconstitucionales. Enellasse buscaelespacioparatransformar

a la presidenciade poderconcurrente en autoridad exclusiva.Eneste caso, nose pueden
dejar de seialarlos efectospoliticos e de lasdecisionesde laCorteSuprema
institucionales
que,al respaldar dichoestilo,reforzaron el poderdiscrecional de la presidencia.
Finalmente,la naturaleza de las politicasmarcan posiblesestrategiasa seguir.Eneste
respecto, hemos la
subrayado especializaci6n de los legisladoresen la representaci6n de
interesessectoriales.Cuandoestos estanen juego,es mas probableque intentenhacer
prevalecersus preferencias sobrelas del presidentecomoel caso de las insistenciaslo
ponede manifiesto. De todosmodos,sea cualfuereel factorque interviene, las relaciones
Ejecutivo-Legislativooscilan,estoes, reconocenpatrones cambiantes dadoquelosincentivos
que las estructuran admitenmasde unadirecci6n.

RESUMEN
Este articuloanalizalas relacionesEjecutivo-
Legislativoen Argentinadesde la presidenciade
Alfonsin(1983-1989)hastala finalizacidndelprimer
mandato de Menem (1989-1995). El punto de
partidade la autoraes que la disciplinapartidaria
de los legisladoresdel oficialismocon relaci6nal
presidente no esti dada sino que es preciso
producirla.El conjuntode incentivosque provee
el sistemapresidencialy la estructuraorganizativa
de los partidos politicos argentinos tienden a
otorgara los legisladoresunmargende autonomia
que puede Ilegara limitaral liderazgopresiden-
cial. Sin embargo,la capacidad de los partidos
de distribuir
incentivosselectivosy colectivosy la
dindmicade la competenciabipolarfavorecenla
posibilidadde obtenerla disciplina.Eneste marco,
las relaciones Ejecutivo-Legislativoadmiten
patronesoscilantesya que operana partirde dos
16gicasde acci6nsuperpuestas,lapresidencialista
y la parlamentaria.

SUMMARY
This article analyses Executive-Legislative
relationsin ArgentinafromAlfonsin'spresidency
(1983-1989)through1995 whenMenemfinished
his firstterminoffice.Theauthor'sstartingpointis
thatpartydisciplinecan notbe takenforgranted:
it has to be produced. The incentivestructure
provided by the presidentialistformatand the
organizational featuresofthepoliticalpartiestends
to favorlegislator'sautonomy.Therefore, theycan
challengepresidentialleaderships.Despite this,
thepoliticalparty'scapacityto distributeselective
and identityincentivesas well as the bipartisan
politicalsystemcontributeto disciplinelegislators
in line with the Executivedemands. Withinthis
framework,the Executive-Legislativerelations
oscilatesfollowingtwodifferentand superinposed
logics of action, the logic of presidentialismand
the logic of parlamentarism.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
MUSTAPIC,Ana Maria
",,Oficialistasy diputados,,: las relaciones Ejecutivo-Legislativoen la Argentina".DESARROLLO
ECONOMICO - REVISTADE CIENCIASSOCIALES(Buenos Aires), vol. 39, No 156, enero-marzo
2000 (pp. 571-595).
Descriptores:<Ciencia politica><Partidospoliticos> <Poder Ejecutivo><Poder Legislativo><R4gi-
men presidencial> <Uni6nCivicaRadical><PartidoJusticialista><Argentina>.