Apuntes DÂº AutonoÌ Mico Vasco PDF

DERECHO CIVIL Y AUTONÓMICO VASCO
DERECHO AUTONÓMICO
INDICE
TEMA 1. FORALIDAD Y DERECHOS HISTÓRICOS.
1. El régimen foral, periodificación histórica.
2. Instituciones propias del régimen foral.
3. Las fuentes.
4. La organización institucional.
4.1 Las Juntas Generales.
4.2 El Regimiento (mejor los Regimientos).
4.3 La Diputación General.
4.4 Cargos Públicos del Señorío.
5. Crisis y abolición del régimen foral.
5.1 La ley de 25 de octubre de 1839.
5.2 La «abolición» foral. La segunda guerra carlista y la ley de 21 de julio

de 1876.
6. Fueros y Constitución.
TEMA 2. CONSTITUCIÓN, AUTONOMÍA Y DERECHOS HISTÓRICOS.
1. Rasgos generales de la división territorial del poder en la CE 1978 y

evolución hasta hoy.
2. Tipología de las formas de estado y el modelo de Estado en la CE de 1978.
3. El Título VIII de la Constitución.
3.1 Creación de Comunidades Autónomas, sistemas.
3.2 Los Estatutos de Autonomía, contenido y posición ordinamental.
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3.2.1 Contenido de los Estatutos de Autonomía. La atribución

extraestatutaria de competencias.
3.2.2 Naturaleza y posición ordinamental de los Estatutos.
3.3 Reforma de los Estatutos de Autonomía.
3.4 Otras normas del Título VIII de la Constitución: enunciado.
3.5 Control ordinario y extraordinario de la actividad de las Comunidades

Autónomas.
4. Los derechos históricos, la Disposición Adicional primera y la derogación

constitucional de las leyes abolitorias del régimen foral.
4.1 La Disposición adicional primera de la Constitución, interpretaciones y

doctrina constitucional.
4.2 La actualización de los derechos históricos.
4.3 La Disposición derogatoria.
TEMA 3. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DEL PAÍS VASCO.
1. Bases históricas y denominación de la Comunidad Autónoma Vasca.
1.1 Bases históricas del Estatuto de 1979 (LO 3/1979).
1.2 Denominación de la Comunidad Autónoma.
2. El territorio.
2.1 El territorio de la Comunidad Autónoma.
2.2 La integración de Navarra.
2.3 Los enclaves.
3. Ciudadanía, derechos y deberes.
3.1 Condición de vasco.
3.2 Derechos y deberes de los ciudadanos vascos.
4. Capitalidad.
5. Símbolos.
6. La lengua.
6.1. La Constitución y la doctrina constitucional.
6.2. El Estatuto de Autonomía.
6.3. Ley 10/1982, de normalización del uso del euskera.
6.4 El uso de las lenguas cooficiales ante la Administración Pública.
TEMA 4. COMPETENCIAS.
1. Atribución de competencias, los títulos competenciales.
1.1 Las técnicas de atribución de las competencias: listas o cláusula

general.
1.2 Títulos competenciales. Elementos.
1.2.1 Las materias, el contenido material.
1.2.2 Las potestades.
1.2.3 El territorio.
2. Las competencias en el Estatuto Vasco.
2.1 Esquema general.
2.2 Las bases estatales como límite a las competencias autonómicas.
2.3 Las leyes de armonización.
3 Atribución extraestatutaria de competencias. El artículo 150 de la CE.
4 La relación entre los ordenamientos estatal y autonómico.
4.1 El principio de competencia.
4.2 Supletoriedad del derecho del Estado.
4.3 Principio de prevalencia.
5. Las transferencias de servicios..
5.1 Marco normativo de las transferencias.
5.2 Los acuerdos de la Comisión Mixta de Transferencias.
5.3 Valor jurídico de las transferencias.
5.4 Proceso de las transferencias.
5.5 Las transferencias al Consejo General Vasco (preautonómico).
TEMA 5. LOS PODERES DEL PAÍS VASCO.
1. Los poderes del País Vasco, generalidades.
2. El poder legislativo.
2.1 El Parlamento Vasco en el Estatuto de Autonomía.
2.2. La elección de los parlamentarios y su estatuto.
2.3 Funciones del Parlamento.
2.3.1 Función Legislativa (artículos 27.4 y 27.5).
2.3.2 Funciones de impulso y control del Gobierno
2.3.3 Función financiera.
2.3.4 Otras funciones del Parlamento (artículo 28).
2.4.Organización y funcionamiento.
3. El poder ejecutivo, funciones y órganos.
3.1 Generalidades.
3.2.El Lehendakari
3.2.1 Definición y estatuto personal.
3.2.2 Elección y nombramiento
3.2.3 Competencias y Facultades (artículos 7 y 8 de la Ley 7/1981).
3.2.4 Suspensión, cese y sustitución
3.3 El Gobierno
3.4. Los Consejeros, Vicepresidentes y los Altos Cargos
3.4.1 Consejeros
3.4.2 Vicepresidentes
3.4.3 Altos cargos
3.5 La Administración Institucional.
4. La Administración de Justicia en Euskadi.
5. El control de los poderes del País Vasco.
TEMA 6. LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS
1. Características.
1.1 Marco constitucional y estatutario.
1.2 Los Territorios Históricos como provincias de régimen común.
2. Organización institucional.
2.2 La Diputación Foral, el Diputado General y los Diputados Forales.
3. Las competencias de los Territorios Históricos.
3.1 Competencias del EAPV vinculadas a la garantía constitucional de la

foralidad.
3.2 El llamado ámbito de expansión.
3.2.1 Concepto y características en la Ley 27/1983.
3.2.2 Las competencias del ámbito de expansión.
4. La Comisión Arbitral.
TEMA 7. FINANCIACIÓN DE LA AUTONOMÍA VASCA. EL CONCIERTO

ECONÓMICO.
1. Las relaciones tributarias y financieras de la Comunidad Autónoma del País

Vasco y el Estado. El Concierto Económico
1.1 Concepto.
1.2. Origen, el Concierto como Derecho Histórico.
2. Regulación actual en el EAPV y en la Ley del Concierto.
2.1. El ámbito tributario en el Concierto Económico.
2.1.1 Las Normas generales (Sección 1ª del Capítulo I).
2.1.2 Los tributos.
a) Tributos concertados de normativa autónoma.
b) De normativa común.
c) Los tributos locales.
2.2. El ámbito financiero y el Cupo.
2.3 Los órganos de gestión del Concierto.
2.3.1 La Comisión Mixta del Concierto Económico (artículos 61 y 62

del Concierto).
2.3.2 La Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa

(artículos 63-64 del Concierto).
2.3.3 La Junta Arbitral (artículos 65 a 67 del Concierto).
3. La distribución de recursos entre las Instituciones Comunes y los Órganos

Forales de los Territorios Históricos, con una breve referencia a la financiación
de los Ayuntamientos vascos.
3.1 Generalidades.
3.2 El Consejo Vasco de Finanzas, la «Ley de Aportaciones».
3.3 Los coeficientes de distribución.
3.4 La financiación municipal.
TEMA 8. LA REFORMA DEL ESTATUTO DE EUSKADI
1. Aspectos generales.
2. El artículo 46 EAPV, la reforma ordinaria.
3. La reforma simplificada del 47.1 del Estatuto.
4. Los procedimientos especiales de reforma.
5. Intentos de reforma.
6. La reforma de la articulación institucional interna de la Comunidad Autónoma

del País Vasco.

 

TEMA 1. FORALIDAD Y DERECHOS HISTÓRICOS.
1. El régimen foral, periodificación histórica.
Tradicionalmente los territorios forales (las tres provincias vascas y Navarra)

han disfrutado de un régimen jurídico-público, político si se quiere, diferenciado
respecto del resto de territorios que integran España. Este régimen es conocido
como régimen foral.
El fuero era el ordenamiento jurídico por el que se regía el Señorío de Bizkaia.

Equivalente a una ley general que comprendía distintas clases de normas, era
al mismo tiempo ley constitucional y código civil, penal y procesal.
Ese régimen foral se concibe como un régimen jurídico-público institucional

propio, originariamente expresado en normas consuetudinarias, posteriormente
recopiladas en textos escritos, a los que también se incorporan disposiciones
procedentes de órganos dotados de potestad normativa, como son el rey o las
propias instituciones forales.
El régimen foral ha atravesado diferentes estadios hasta llegar a nuestros días,

hasta su constitucionalización en la DA 1ª CE.
a) Hasta el siglo XVI: etapa de formación, consolidación y desarrollo.
b) Siglos XVII y XVIII: esplendor o apogeo foral.
c) A principios del siglo XIX el régimen foral confronta con el

constitucionalismo liberal en boga, que no puede comprender la
existencia de un residuo jurídico-público histórico que encierra un germen
de desigualdad entre los ciudadanos de un mismo país; ciudadanos cuya
igualdad se persigue.
La cuestión foral aparece por primera vez en el Estatuto de Bayona de

1808 (de dudosísima vigencia), en cuyo artículo 144 se dice que «los
fueros particulares de las provincias de Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y
Álava se examinarán en las primeras Cortes, para determinar lo que se
juzgue más conveniente al interés de las mismas provincias y al de la
nación». Ninguna otra constitución se referirá al régimen foral hasta la de
1978 (disposición adicional primera y disposición derogatoria).
Después de la primera guerra carlista, en 1839 (bajo la vigencia de la

Constitución de 1837) se aprueba la primera ley abolitoria del régimen
foral, limitándolo importantemente.
d) En 1876 se produce la segunda y casi definitiva ablación del régimen

foral. Es en este momento cuando surgen los Conciertos Económicos, el

elemento más característico del régimen foral tal y como ha llegado a

nuestros días.
e) Hacia la reconversión de la foralidad provincial en foralidad

autonómica, 1931-1936. Comienza el proceso de novación subjetiva; de
las provincias o territorios históricos — ámbitos de desarrollo tradicional
de lo foral — se pasa a predicar la foralidad del País Vasco, que cristaliza
en el Estatuto Vasco de 1936.
El articulo 1 del Estatuto de 1936 dice que «Con arreglo a la Constitución

de la República y al presente Estatuto, Álava, Guipúzcoa y Vizcaya se
constituyen en región autónoma dentro del Estado Español, adoptando la
denominación de `País Vasco´».
f) La Constitución de 1978 aborda la cuestión del régimen foral. Su DA 1ª

ampara y reconoce los derechos históricos de los territorios forales y
prevé que la actualización del régimen foral se llevará a cabo, en su caso,
en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía».
Además la disposición derogatoria, apartado 2, de la Constitución dice

que «En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera
definitivamente derogada la Ley de 25 de octubre de 1839 en lo que
pudiera afectar a las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya» y que en
los mismos términos se considera definitivamente derogada la Ley de 21
de julio de 1876.
A partir de la Constitución de 1978, se aprueba el Estatuto Vasco de 1979,

en el que hay importantes manifestaciones del proceso de novación
subjetiva del régimen foral. Ahí está la propia DA 1ª del Estatuto de
Autonomía del País Vasco (Ley Orgánica 3/1979), que, frente al
protagonismo constitucional de los territorios forales (DA 1ª CE), afirma
ahora que:
La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el presente

Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le
hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que podrán ser
actualizados de acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico.
En idéntico sentido se expresa la Exposición de Motivos de la Ley

autonómica 27/1983, de Relaciones entre las Instituciones Comunes de la
Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios Históricos,
que afirma que «el fondo de poder en la Comunidad Autónoma reside en
sus Instituciones Comunes».
En todo caso hoy en día es indiscutible que en el ordenamiento vasco conviven

el régimen foral actualizado y el nuevo sujeto político, la Comunidad Autónoma
de Euskadi.
2. Instituciones propias del régimen foral.
A continuación, siguiendo a SANTIAGO LARRAZÁBAL, se expone una relación

de las instituciones forales jurídico-públicas que se han considerado más
características, correspondientes a la época tradicional y de apogeo del
régimen foral.
a) El pactismo.
Su significado es el siguiente: la incorporación de los territorios vascos y de

Navarra a la Corona se produjo en virtud de una voluntaria entrega, en base a
un pacto. Estos territorios, cada uno de ellos, estaban dotados de soberanía
originaria, y concertaron con la Corona un contrato de incorporación. Este
contrato contenía condiciones que implicaban obligaciones recíprocas: el rey
defenderá el viejo Derecho del territorio, los fueros, y los acatará y jurará
solemnemente ante las Juntas (en el caso de los territorios vascos). El rey se
erige así en el garante de las instituciones forales.
Sin embargo, desde el punto de vista histórico, no se puede concluir con

seguridad que el pacto fuera la causa de la incorporación de los territorios a la
Corona de Castilla. Tampoco que esa integración se produjera por conquista
bélica o solamente por razones dinásticas o sucesorias (aunque parte de esto
también hubo en alguna medida). Por otra parte, está ya muy contrastada la
validez de la teoría contractual del poder para la Edad Media, por lo que la idea
del pactismo no puede considerarse un rasgo exclusivo de nuestro régimen
foral. Lo realmente peculiar del caso vasco y navarro es la persistencia con que
esta tesis del pactismo se sostuvo y mantuvo en estos territorios, habiendo
llegado sin solución de continuidad hasta hoy. En nuestros días, algunos
autores han retomado la idea del pacto para explicar el significado de la DA
Primera de la Constitución.
b) La hidalguía universal.
Todo vizcaíno y todo guipuzcoano, por el mero hecho de serlo, gozaban, según
el fuero, de la condición de hidalgos. Por eso se decía antiguamente: “vizcaíno,
luego hidalgo” (vizcaíno era el nombre común que se daba a vizcaínos y
guipuzcoanos). Hidalgo era el estrato más común y bajo de la nobleza, pero
nobleza al fin y al cabo. Había en los territorios vascos nobles de más alta
alcurnia, como los Parientes Mayores, instalados en el vértice de la pirámide
social.
Sólo los nobles (por tanto, también los hidalgos) estaban dispensados de pagar
ciertos tributos (los “pechos”), por lo que la sociedad se distribuía en nobles y
pecheros. Por otra parte, los hidalgos estaban exentos de prestar el servicio
militar obligatorio. Además, los oficios públicos más relevantes quedaban
reservados a los que acreditaran nobleza. Los vizcaínos eran hidalgos por ser
oriundos o descendientes de solar conocido, lo que facilitaba la prueba de la
hidalguía en los pleitos, que en otros casos resultaban largos y costosísimos. A
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un vizcaíno le bastaba con acreditar la procedencia de la tierra. La

contrapartida era que ni moros ni judíos podían avecindarse en el territorio
foral, porque de otra manera podrían ganar la hidalguía quienes no tenían
sangre pura.
Sin embargo, en ocasiones se ha achacado a la idea de la hidalguía universal

que se trata de una invención, de una mentira que, a fuer de repetida, es creída
por todos y tenida como verdad. Además, se ha pretendido extraer de la
hidalguía universal la conclusión de que la sociedad vasca era igualitaria. Pero
este igualitarismo, caso de existir, era más formal que sustancial, pues lo cierto
es que las diferentes condiciones socio-económicas personales imponían una
desigualdad real.
c) Los derechos fundamentales.
El Fuero dispensaba a los naturales un estatuto jurídico especial. Además de la

idea de la libertad personal, que resulta, según se ha dicho (y atinadamente ha
destacado ADRIÁN CELAYA), un principio inspirador del régimen foral, existen
otras previsiones específicas, consistentes principalmente en garantías en el
proceso penal: la prohibición de la tortura; el derecho al juez natural; la
prohibición de la prisión por deudas; la garantía contra las detenciones
arbitrarias, que supone una anticipación del Habeas Corpus inglés ... Además,
se consagra en el Fuero la inviolabilidad del domicilio, el predominio de la
publicidad del procedimiento penal, la previsión de recursos e instancias
superiores; etc.
d) El sistema judicial propio.
La malla judicial era extraordinariamente prolija, con multitud de jurisdicciones

especiales según la índole del pleito. Así, por ejemplo, existían Alcaldes de
Ferrerías, de la Tierra, de los Concejos de las Encartaciones, de Villas y de la
Ciudad de Orduña, Alcaldes de Fuero, Tenientes de Corregidor, Corregidor,
Juez Mayor de Bizkaia, etc. No siempre las competencias entre ellos estaban
bien delimitadas, lo que era causa de no pocos conflictos. La particularidad que
ha de destacarse es que a los vizcaínos les juzgaba su propio Juez, y que la
jurisdicción les seguía allí donde fueran, lo que explica que en la Chancillería
de Valladolid encontremos al Juez Mayor de Bizkaia, que conocía en vía de
recurso de los pleitos que, superando cierta cuantía económica – los 15.000
maravedís — trajeran su causa de estos territorios.
e) La aportación militar.
El Rey podía llamar a los territorios a aportar hombres al ejército cuando el

servicio redundara en beneficio del señorío o de la provincia. Nunca en tiempo
de paz, sino sólo en tiempos de guerra. Los territorios corrían con el gasto de
armamento y apresto para su defensa. Estas condiciones se aplicaban no sólo
al ejército de tierra, sino también a la gente de mar. El Fuero regulaba con
pormenor el tiempo por el que se habían de sufragar con cargo a los recursos
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del territorio las cargas de su contribución militar, y el derecho a percibir

compensaciones cuando los soldados vascos salían del territorio y la campaña
se alargaba. Por lo tanto, y fuera del caso de defensa del propio territorio, no
existía obligación de prestar el servicio militar, ni se hicieron efectivos las
quintas o sorteos.
f) Hacienda propia.
Los territorios vascos contribuían a la Corona con donativos o servicios

voluntarios, de mayor o menor entidad dependiendo de las presiones recibidas.
De esta hacienda propia deriva directamente el vigente Concierto Económico

que rige las relaciones tributarias del País Vasco con el Estado (el Convenio en
el caso de Navarra).
g) La libertad de comercio.
La referencia a la “libertad de comercio” parece indicar que la libertad de los

modernos regía anticipadamente en los territorios vascos. La explicación de
este rasgo de la foralidad aconseja partir de su origen histórico. Los territorios
vascos históricamente han sido pobres. En los tiempos en que la riqueza era
fundamentalmente agraria, bien se ve que la orografía del país, su limitada
riqueza natural y su estructura poblacional y de la propiedad, lo alejaban de los
países ricos y prósperos. Particularmente significativa era la escasez de
determinados productos de consumo. Por lo tanto, había que importarlos. Para
reducir su coste no había fronteras ni aduanas donde tributar a la introducción
de géneros procedentes del exterior. Pero cuando el género introducido en el
territorio vascongado pasaba a Castilla, entonces sí que tributaba. Quiere decir
esto que las aduanas no estaban en la costa ni en la línea de frontera, sino que
eran aduanas interiores. La existencia de estas aduanas dio lugar a un
frecuente contrabando, para introducir en Castilla sin coste fiscal el género
traído del exterior a los territorios vascos, con la consiguiente sangría de
recursos de la Hacienda real. Complementariamente, los géneros de los
territorios se podían exportar a otros países sin pagar derechos de salida.
La cuestión de las aduanas interiores no siempre fue percibida como ventaja

por los habitantes de las provincias exentas. Así, la burguesía comerciante
donostiarra, avanzada la primera mitad del siglo XIX, propugnaba el traslado de
las aduanas a la frontera y a la costa por considerar que el libre tráfico con el
resto del territorio nacional le iba a procurar más beneficios que la libertad de
transacciones con el exterior. Igual era el caso de Navarra, que pidió trasladar
las aduanas a los Pirineos, porque esto le permitía comerciar libremente con
América (la América hispana era territorio común del Reino), abriendo un
mercado muy atractivo a sus productos. El propio Ayuntamiento de San
Sebastián, pidió en 1840 desanexionarse de la provincia, cuyas Juntas se
oponían al traslado de las aduanas a la costa y frontera, para incorporarse a
Navarra.
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h) El pase foral.
Esta institución, que operó en las Provincias, tuvo en Navarra su correlato en la

figura del “derecho de sobrecarta”. Aunque la sobrecarta tiene sus matices
diferenciadores, una y otra institución obedecen a la misma finalidad: resistir la
eficacia en los territorios de las normas, resoluciones del Gobierno y decisiones
judiciales que vinieran en contradicción del ordenamiento foral. El rechazo se
hacía de forma respetuosa, según la fórmula que recogía el Fuero: “sea
obedecida y no cumplida”.
El examen de conformidad para dar o negar el pase correspondía a la Junta

General y, si no estaba reunida, a la Junta Particular, y a falta de ésta, al
Diputado General, que resolvían después de seguir un procedimiento
prudentemente pautado, en que estaban previstos los asesoramientos
convenientes.
La fórmula no podía funcionar cuando, bajo la idea ilustrada de la universalidad

y unidad de las normas, exigencia del racionalismo liberal, las leyes debían ser
unas y las mismas para todos los súbditos y ciudadanos. Por lo tanto, con el
constitucionalismo liberal tenía los días contados. Por eso, a pesar de su
importancia material y simbólica (fue llamado el pase “llave maestra del
Fuero”), con algunos antecedentes inmediatos que ya hacían temer su
liquidación, el Real Decreto de 29 de octubre de 1841 eliminó definitivamente el
pase foral.
Desde un punto de vista crítico, además de la dificultad de supervivencia del

pase foral en la nueva atmósfera del constitucionalismo liberal, es pertinente
apuntar que el pase foral no fue una institución exclusiva de los territorios
vascos. En realidad, Bizkaia se limitó a copiar la misma fórmula de rechazo que
ya aplicaba el Derecho castellano, también identificada en el derecho catalán o
aragonés. Sin embargo, hay que reconocer que el pase foral vasco persistió en
el tiempo, lo que lleva al ánimo la idea de que lo verdaderamente peculiar en el
caso vasco ha sido la tenacidad de su clase dirigente. Por otra parte, los
Austria y los Borbones pocas veces incurrieron en desafuero, aunque de la
aplicación del pase foral hay muestras que denotan su utilización decidida
desde el siglo XVI al XVIII, e incluso durante las primeras décadas del XIX. El
talón de Aquiles del pase foral y sistemas parecidos de control es que acaban
primando la dimensión historicista de un ordenamiento, su mantenimiento en
sus estrictos términos, y pueden conducir a su osificación, de suerte que ese
ordenamiento quede “de facto” eliminado por obsolescencia.
3. Las fuentes.
Cada territorio foral tiene sus propias fuentes, aunque a veces presentan
importantes similitudes y conexiones entre ellas.
En Vizcaya, siguiendo un orden cronológico, cabe reseñar como más

importantes:
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a) El Cuaderno Penal de Juan Núñez de Lara, de 1342, que recogía las

costumbres imperantes en el orden penal y en materia de
aprovechamiento de montes.
b) El Cuaderno de Hermandad, de 1394, también llamado Ordenanzas de

Gonzalo Moro, con el que se pretendía reaccionar frente a los banderizos
y enfrentamientos entre parientes mayores a través de un ordenamiento
penal severo y una organización judicial propia.
c) El Fuero Viejo de Bizkaia, de 1452, que redujo a texto los fueros del
territorio, los cuales eran hasta entonces de albedrío y no estaban
escritos.
d) El Ordenamiento de Chinchilla, de 1487, que en un clima de graves

enfrentamientos de bandos que asolaban Vizcaya, fue la respuesta de la
Corona a la petición de las Villas frente a la Tierra Llana, de donde
procedían los disturbios. Este posicionamiento de la Corona respondía
también al interés del monarca de contar con el apoyo de las Villas. En el
Ordenamiento, además de otras medidas, se trató de separar las Villas de
la Tierra Llana y a tal efecto se impidió que las villas acudieran a las
Juntas Generales. El Ordenamiento de Chinchilla se aprobó en una Junta
de Villas y Ciudad.
e) El Fuero Nuevo, de 1526, que no obstante lo reciente del Viejo, se

aprobó para incorporar novedades, entre ellas algunas pragmáticas
reales, eliminar normas que habían perdido su función y colmar ausencias
que se habían detectado en el de 1452. No puede afirmarse, a tenor de lo
que antecede, que este Fuero Nuevo sea una recopilación sistematizada
de antiguas costumbres, pues en realidad es una amalgama de fuentes
variadas: están las costumbres, las disposiciones y pragmáticas reales y
otros elementos.
f) La Concordia de 1630, que terminó con la disociación entre Tierra Llana

y Villas que había producido el Ordenamiento de Chinchilla.
4. La organización institucional.
La organización institucional del Señorío de Vizcaya ha sido semejante a las de

Álava y Guipúzcoa. Las diferencias entre las plantas organizativas de estos
territorios son más bien accidentales que de sustancia.
En cambio, Navarra, por su condición de reino, contó históricamente con una

organización propia difícilmente asimilable a la de las provincias vascas.
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Las Juntas Generales ocupaban el lugar central del sistema político de Bizkaia.
Se conoce que se celebraban reuniones en otros lugares como
Aretxabalagana, en el camino entre Bilbao y Gernika, aunque la primera
referencia de una Junta celebrada en Gernika data de 1308. En aquellos
primeros testimonios se observa que eran dos las funciones de la institución:
por un lado, la recepción del juramento del Señor de guardar los usos y
costumbres de los vizcaínos/as, y por otro, la intervención en el proceso
legislativo.
Con el transcurso del tiempo se cuenta con más documentación, de la cual se

desprende que las Juntas Generales, como máximo órgano de gobierno,
reflejaban en su composición interna tanto la originaria división del Señorío en
tres grandes entidades territoriales (Bizkaia nuclear, Duranguesado y
Encartaciones) como la diferente naturaleza social y jurídica de los dos pilares
básicos de la Bizkaia nuclear, la Tierra Llana y las Villas).
Las competencias de las Juntas Generales eran:
-Legislativas: la elaboración de ordenanzas y reglamentos, entre ellos la

redacción del Fuero.
-Políticas: recibir ante el Arbol el juramento del Señor de Bizkaia y

salvaguardar la integridad foral a través de los mecanismos dispuestos
por el Pase Foral.
-Administrativas: la elección de diputados, regidores y otros oficios

(letrados, síndicos, escribanos, tesoreros...).
-Económicas.
-Militares: la Junta tenía que dar su consentimiento para la prestación de

este servicio.
4.2 El Regimiento (mejor los Regimientos).
El Regimiento General se constituyó a partir de 1500 como órgano delegado de

las Juntas Generales para evitar los costes de asistencia que ocasionaba la
frecuencia con que se celebraban Juntas Generales. Estaba presidido por el
Corregidor y contaba con 21 miembros.
El Regimiento Particular surgió en 1576 como órgano delegado del Regimiento.
Tras la Concordia de 1630 quedó un solo Regimiento General, que ya desde

1611era denominado “Gobierno Universal del Señorío”, y un solo Regimiento
Particular, que a partir de 1645 se llamaría Diputación General.
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4.3 La Diputación General.
Con sede en Bilbao, era un órgano de composición restringida. Este órgano fue
concentrando muchas competencias. Celebraba sesiones con gran frecuencia,
en algunas épocas incluso diariamente.
La Diputación acudía en representación del Señorío a las reuniones conjuntas

que se celebraban con las Diputaciones de Álava y Guipúzcoa (menos
asiduamente también asistía Navarra) para tratar asuntos de interés común, y
que se conocían como Conferencias Forales.
4.4 Cargos Públicos del Señorío.
Destacan entre otros muchos como más relevantes el Corregidor y los

Diputados Generales.
El Corregidor era el delegado de la Corona y velaba por las prerrogativas del

Señor (el Rey), presidía la Diputación General, convocaba las Juntas
Generales y presidía sus sesiones, amén de ejercer funciones judiciales muy
relevantes.
Los Diputados Generales eran los miembros más preeminentes de la

Diputación General. Constituían entre todos ellos el núcleo de gobierno del
Señorío y, además, les correspondían algunas funciones judiciales.
5. Crisis y abolición del régimen foral.
La causa inmediata y más visible de la crisis y abolición del régimen foral fue la
derrota de las armas: las guerras carlistas, que dieron lugar a las leyes de 25
de octubre de 1839 y de 21 de julio de 1876, y la guerra civil española de los
años 1936-1939 que eliminó cualquier vestigio foral en las provincias traidoras
de Vizcaya y Guipúzcoa.
Sin embargo, por debajo de esa razón inmediata, ha de darse cuenta de una
causa más racional y acaso más poderosa: la convicción de que el régimen
foral no se adaptaba a las exigencias de la modernidad, por contener
instituciones que entraban en colisión con los principios básicos inspiradores de
los ordenamientos jurídicos que los procesos revolucionarios de finales del
siglo XVIII y principios del XIX fueron decantando; en definitiva, la compleja
dinámica fueros-constitución, hoy todavía presente.
5.1 La ley de 25 de octubre de 1839.
La Ley de 25 de octubre de 1839, resultado de la primera guerra carlista, que

terminó con el abrazo de Vergara, confirmaba los Fueros de las Provincias
Vascongadas y Navarra, «sin perjuicio de la unidad constitucional de la
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Monarquía», aunque los Fueros quedarían sujetos a modificación para

conciliarlos con el interés general de la nación, tal como preveía el artículo 2º:
«El Gobierno, tan pronto como la oportunidad lo permita, y oyendo antes

a las Provincias Vascongadas y Navarra, propondrá a las Cortes la
modificación indispensable que en los mencionados fueros reclama el
interés de las mismas, conciliado con el general de la Nación y de la
Constitución de la Monarquía, resolviendo entretanto provisionalmente, y
en la forma y sentido expresados, las dudas y dificultades que puedan
ofrecerse, dando cuenta de ello a las Cortes».
La interpretación y aplicación de esta ley planteaba importantes problemas,

obviamente derivados de la inserción del Fuero en el sistema constitucional,
permitiendo su supervivencia. El viejo debate entre historicismo y racionalismo,
entre fuerismo y constitucionalismo.
Por Real Decreto de 16 de noviembre de 1839, el Gobierno aprobó una serie

de medidas relativas a la organización de las provincias vascongadas, a la
renovación de los Ayuntamientos vasco-navarros y disponía finalmente que las
provincias vascongadas y Navarra designaran comisionados para hablar con el
Gobierno de lo dispuesto en el artículo 2º de la ley de 25 de octubre.
Pero aquí se rompió la unidad vasco-navarra. Los vascos pretendían la

restitución íntegra de sus fueros. Los navarros mantuvieron una actitud más
pragmática, menos maximalista.
Así que desde este momento Navarra y las Provincias Vascongadas siguieron
diferentes caminos. Navarra accedió a emprender negociaciones con el
Gobierno, su Diputación elaboró unas bases que trataban de salvar del Fuero
todo lo conciliable con el nuevo orden y resultado de las negociaciones se
aprobó la Ley de 16 de agosto de 1841, conocida como ley de modificación de
Fueros y denominada como la «ley paccionada».
La Ley de 1841 convertía el Viejo Reino de Navarra en provincia, hacía

desaparecer sus antiguas Cortes e instituciones y el derecho de sobrecarta
(que cumplía una función equivalente al pase foral), ponía fin a la exención
fiscal, otorgando a Navarra la capacidad de establecer sus propios impuestos a
cambio de abonar un pago anual o “cupo”, y transformaba la vieja Diputación
en otra elegida por sufragio con facultades ampliadas, entre ellas la
fiscalización de la administración municipal.
Las Provincias Vascongadas optaron por la pasividad y por medio del decreto
de 29 de octubre de 1841 se modificó sustancialmente el régimen foral de las
provincias vascas: suprimió las Diputaciones forales y dispuso que las
Diputaciones provinciales (que por momentos, en una situación de duplicidad,
habían coincidido con las anteriores) asumieran sus funciones y las de las
Juntas Generales; sustituyó a los corregidores por jefes políticos, que
asumieron funciones de policía; ordenó que los Ayuntamientos y la Justicia se
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dispusieran como en el resto del Estado; confirmó la supresión del pase foral
(que ya se había acordado por Orden de 5 de enero de 1841) y trasladó las
aduanas a la línea de costa y frontera.
El decreto disponía así la nivelación administrativa, judicial y aduanera de las

Vascongadas con el conjunto del Estado, aunque no llegaba a suprimir
totalmente el régimen foral porque mantenía vigentes piezas tan esenciales
como la exención de quintas y el régimen fiscal peculiar.
En 4 de julio 1844 se promulgó el Decreto Pidal, que manteniendo alguna de

las medidas anteriores (el traslado de las aduanas, la supresión del pase foral,
la administración general de justicia) repuso las Juntas, Diputaciones y
Ayuntamientos forales, aunque manteniendo las Diputaciones provinciales y
volviendo así a la duplicidad institucional. El Decreto Pidal se consideró una
solución provisional al asunto del arreglo foral, pero acabó adquiriendo
permanencia. Al final tanto los progresistas como los moderados se
convencieron de que los fueros eran buenos para administrar los territorios
vascongados. Y así resultó que, con ocasión de promulgarse nuevas leyes de
vigencia general, no era infrecuente que se excepcionara su vigencia en las
provincias vascas.
5.2 La “abolición” foral. La segunda guerra carlista y la ley de 21 de julio de

1876.
La segunda guerra carlista (1872-1876) no concluyó como la primera, con un

abrazo y un convenio, sino con una derrota sin paliativos del ejército carlista.
Cánovas, presidente del Gobierno desde finales de 1874, en esta situación

decidió llevar la cuestión foral a las Cortes. Estas Cortes dieron a luz la
Constitución de 1876, que en su articulo 75 disponía:
«Unos mismos Códigos regirán en toda la monarquía, sin perjuicio de las

variaciones que por particulares circunstancias determinen las leyes. En
ellos no se establecerá más que un solo fuero para todos los españoles
en los juicios comunes, civiles y criminales».
Cánovas convocó en abril de 1876 a los representantes de las Provincias

Vascongadas. En mayo mismo Cánovas presentó al Senado un proyecto de ley
que disponía que Álava, Guipúzcoa y Vizcaya contribuyeran «con arreglo a la
Constitución del Estado» a la Hacienda y al Ejército de la misma forma que el
resto de los españoles, expresando en el preámbulo su deseo del
«establecimiento inmediato de la unidad constitucional de la nación, que a toda
costa debe quedar esta vez realizada».
Resultado de las negociaciones con el Gobierno y de las posibilidades que

abría la Ley de 21 de julio de 1876, fue el nacimiento del régimen de los
Conciertos económicos, el primero de los cuales fue regulado por el Decreto de
28 de febrero de 1878.
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Si bien Cánovas creó el Concierto con carácter provisional, la aprobación del

segundo concierto en 1887 consolidó y dio carácter permanente a este sistema
fiscal particular, que se renovó en 1894, 1906 y 1925, aumentando el cupo a
pagar al Estado, el número de impuestos concertados y casi siempre el periodo
de vigencia, que llegó a los veinticinco años en el último. Pero ya nos consta
que éste se cumplió únicamente para Álava, pues el general Franco, por un
Decreto Ley de 1937, lo suprimió para Vizcaya y Guipúzcoa como castigo de
guerra por no haberse sumado a la sublevación militar en 1936. En Navarra se
mantuvo el Convenio durante la dictadura del general Franco.
6. Fueros y Constitución.
La relación del régimen foral con la Constitución es sin duda de tensión: el

choque entre el normativismo racionalista y el historicismo.
- El normativismo racionalista es fruto del pensamiento ilustrado, que ve

en la razón una fuerza o energía ilimitadas que mueven el mundo y el
progreso. Para esta concepción la ley es un producto de la razón, se crea
artificial y reflexivamente en instituciones que tienen como función la de
“crear” Derecho.
- Para los historicistas, en cambio, el Derecho es como la lengua. No se

“inventa” de la noche a la mañana en un acto de creación artificial, sino
que se va formando lentamente en el tiempo, como por sedimentación, es
fruto de la historia; es el pueblo quien destila ese producto. No el
soberano, ni el parlamento; no el órgano legislativo sino el pueblo.
Esta tensión se manifiesta en la Constitución de 1978, cuya DA 1ª afirma que la

Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.
Y añade que la actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo,
en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.
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TEMA 2. CONSTITUCIÓN, AUTONOMÍA Y DERECHOS HISTÓRICOS.
1. Rasgos generales de la división territorial del poder en la CE 1978 y

evolución hasta hoy.
Una de las principales cuestiones a abordar por la Constitución de 1978 era la

relativa a la distribución territorial del poder. Tras el fin de la dictadura, los
nacionalismos territoriales seguían fuertemente enraizados, en particular en el
País Vasco y Cataluña, y la descentralización política como objetivo
constitucional programático se compartía, con diversa graduación, por casi
todas las fuerzas políticas.
Finalmente, la Constitución de 1978 alcanzó un equilibrio inestable en esta

materia, aunque no aceptado por todas las fuerzas políticas. El modelo
constitucional resultante obedecía a las siguientes características:
1ª) La CE adopta en su Título VIII un modelo de estado descentralizado

aunque poco definido. La CE se limita a perfilar los elementos esenciales
del modelo de estado, garantizando el derecho a la autonomía de
nacionalidades y regiones, previendo las vías de acceso a la autonomía y
las posibles competencias a asumir por las hipotéticas comunidades. Pero
la Constitución renuncia a fijar el mapa de las comunidades o a concretar
las competencias de cada una de las que se constituyan. La decisión de
constituirse o no en Comunidad Autónoma o la de optar dentro de las
posibilidades competenciales del articulo 148 era decisión de cada uno de
los sujetos habilitados a tal efecto.
Esta forma de abordar la cuestión territorial se decía inspirada por el

llamado «principio dispositivo»: los sujetos constitucionalmente habilitados
para constituir Comunidades Autónomas disponían de capacidad para
decidir sobre su propia constitución o competencias. Parece que la opción
elegida en 1978 en esencia reproducía el modelo de la Constitución de
1931, cuyo artículo 8 decía:
«Artículo 8. El Estado español, dentro de los límites irreductibles de

su territorio actual, estará integrado por Municipios mancomunados
en provincias y por las regiones que se constituyan en régimen de
autonomía».
2ª) La CE 1978 establecía diversas vías de acceso a la autonomía y

además distintos techos competenciales. Básicamente, se pensaba en
comunidades de primer grado — las históricas, con el añadido de
Andalucía — y comunidades de segundo grado, el resto. Las primeras
accedían a la autonomía por los caminos específicamente previstos para
ellas en la Constitución (articulo 151 y DT 2ª) y el resto lo hacían a través
del procedimiento general previsto en el artículo 143.2 de la Constitución.
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Además, las Comunidades que accedieran a la autonomía por la vía del

artículo 143.2 en principio solo podían asumir a las competencias del
148.1, debiendo esperar 5 años para su ampliación. Por su parte, las
Comunidades Autónomas del artículo 151 y DT 2ª (las de primer grado)
podían asumir desde el principio competencias con el único límite del
artículo 149.1, referido a las competencias del Estado.
Desde la aprobación de la Constitución y los Estatutos de Autonomía el sistema

ha evolucionado de una forma un tanto desordenada, dando lugar a un proceso
en el que cabe destacar los siguientes hitos:
-El sistema, como se ha dicho, estaba inicialmente abierto aunque

sustancialmente lo que se buscaba era dar una solución a las ansias de
autonomía de las regiones históricas. Sin embargo, todas las provincias
se integraron en Comunidades Autónomas, constituyéndose las 17 que
actualmente conocemos.
Este fenómeno respondió a un intento de igualación por abajo que se

conoció como «el café para todos» (Manuel Clavero Arévalo, Ministro),
propiciado por los grandes partidos y que perseguía a través de la
generalización del sistema autonómico el objetivo político de diluir la
autonomía inicialmente prevista solo para las nacionalidades o regiones
históricas, dando además satisfacción a la menor voluntad autonómica del
resto de regiones.
-Al intento de igualación por abajo que supuso el referido «café para
todos», le acompañó un intento de igualación recortando por arriba las
competencias autonómicas. En un contexto marcado por la inestabilidad
(inestabilidad en el Gobierno, intento de golpe de estado de febrero de
1981, …) y con fundamento en los trabajos de una comisión de expertos
encabezada por Eduardo García de Enterría, como resultado de los
llamados «pactos autonómicos de 1981», el Gobierno aprobó el proyecto
de Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico (LOAPA).
La iniciativa fue objeto de un «recurso previo de inconstitucionalidad» con

fundamento en que (i) entre las previsiones del articulo 81 de la
Constitución no se preveía tal clase de ley y n que (ii) la armonización
constitucional de competencias solo se podría producir ex post, una vez
que las Comunidades Autónomas hubieran aprobado ya disposiciones
normativas en las materias de su competencia (artículo 150.3 CE). El
recurso terminó por STC 76/1983, de 5 de agosto, que declaró que la ley
no podía ser ni orgánica ni armonizadora, dando lugar a la aprobación de
la posterior Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico,
desprovista de carácter armonizador u orgánico y que de ninguna forma
permitía alcanzar los objetivos políticos del proyecto.
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En todo caso, en 1983 ya se habían constituido todas las Comunidades

Autónomas y aprobado todos los Estatutos, salvo los de las Ciudades de
Ceuta y Melilla.
-Los llamados «pactos autonómicos» de 1992 dieron lugar a la ampliación

de las competencias de las Comunidades Autónomas constituidas al
amparo del artículo 143 de la Constitución y que habían asumido las
competencias del articulo 148.1; primero a través de leyes de
transferencias del artículo 150.2 (Ley Orgánica 9/1992, de 23 de
diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas
que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la
Constitución) y luego mediante la reforma de los Estatutos de Autonomía.
-A principios del siglo XXI se había producido ya una evidente igualación

competencial de las Comunidades Autónomas y se abría una nueva
época en el proceso autonómico. En particular en dos de las llamadas
autonomías históricas: Euskadi y Cataluña.
El primer elemento de esa nueva época fue la frustrada reforma del

Estatuto Vasco liderada por el Lehendakari Ibarretxe. El estatuto político
que para Euskadi se pretendía decía en su articulo 12:
«Las ciudadanas y ciudadanos de la Comunidad de Euskadi, en el

libre ejercicio de su derecho de autodeterminación y de conformidad
con el respeto y actualización de los derechos históricos que
contempla la disposición adicional primera de la Constitución,
acceden al autogobierno mediante un régimen singular de relación
política con el Estado español, basado en la libre asociación. La
Comunidad de Euskadi y sus instituciones representativas
establecen dicha relación de libre asociación desde el respeto y
reconocimiento mutuo, y sin perjuicio de su revisión, conforme se
establece en el presente Estatuto político, que constituirá a dichos
efectos su norma institucional básica».
Parece obvia su contradicción con el articulo 2 de la Constitución que

proclama su fundamento en la indisoluble unidad de la nación española,
sin perjuicio del derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones
que la integran
A esta iniciativa le siguió el nuevo Estatuto de Autonomía de Cataluña,

aprobado por Ley Orgánica 6/2006 y parcialmente anulado por STC
31/2010, de 28 de junio. El estatuto se refería a Cataluña como nación o
realidad nacional en un sentido político. Frente a esto la sentencia afirma
(FJ 12):
«(…) la Constitución no conoce otra que la Nación española, con

cuya mención arranca su preámbulo, en la que la Constitución se
fundamenta (art. 2 CE) y con la que se cualifica expresamente la
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soberanía que, ejercida por el pueblo español como su único titular

reconocido (art. 1.2), se ha manifestado como voluntad constituyente
en los preceptos positivos de la Constitución Española».
-Posteriormente, se han aprobado los nuevos Estatutos de la Comunidad

Valenciana (2006), Islas Baleares (2007), Andalucía (2007), Aragón
(2007), Canarias (2018), Castilla y León (2007) Extremadura (2011) y
Madrid (2010). Además se ha aprobado una reforma parcial de la Ley de
Amejoramiento de Navarra (2009).
Lo cierto es que la situación actual, aun considerando los referidos intentos de

limitación del modelo autonómico, refleja un cambio espectacular producido en
menos de 40 años.
1º) España ha pasado de ser un país extremadamente centralizado a

ser uno de los países más descentralizados de Europa. Ahora todas las
provincias están integradas en Comunidades Autónomas y atendiendo solo a
elementos cuantitativos:
-Las Comunidades Autónomas han aprobado más de 5.500 Leyes.
-Gestionan más de la mitad del gasto público.
-Duplican en empleados a la Administración central.
2º) Se ha producido una evidente igualación competencial entre las

Comunidades Autónomas.
3º) Si perjuicio de lo anterior, lo cierto es que la descentralización es

asimétrica: hay una notable diferencia competencial entre las Comunidades
Autónomas con mayor autonomía (sin duda las forales: País Vasco y Navarra)
y el resto.
4º) Además, es obvio que hay comunidades desde las que se reivindica
otra forma de inserción en el conjunto del estado o incluso la independencia. El
caso catalán es la prueba evidente.
2. Tipología de las formas de estado y el modelo de Estado en la CE de

1978.
Para poder encuadrar el modelo español de la Constitución de 1978 en alguno

de los modelos al uso, tomamos razón de que cuanto se habla de formas de
estado se hace atendiendo al grado de centralización de la distribución del
poder y se distingue entre:
-El estado unitario, en el que el Estado-Organización (conjunto de

instituciones centrales) asume la totalidad de las funciones y poderes
(legislativo, ejecutivo y judicial). Es un modelo compatible con la
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existencia de entes descentralizados de naturaleza administrativa, no

política. Francia es un buen ejemplo de estado unitario.
-El estado federal, en el que el Estado-Organización coexiste con Estados

Federados, que organizan en sus propias constituciones las funciones
legislativas, ejecutivas y judiciales que les corresponden, con el único
límite de la Constitución federal.
-El estado regional. En el modelo regional, punto intermedio entre los

otros dos, el Estado-Organización coexiste con otros entes públicos
territoriales (Comunidades o Regiones) que disponen de potestades
legislativas y ejecutivas, con autonomía política pero creados por un acto
de soberanía del Estado Central.
Expuestos los modelos teóricos, veamos las principales características del

caso español.
a) Desde el punto de vista de la soberanía las cosas están claras. La

Constitución proclama la unidad de la nación española (articulo 2.1) y reserva
al pueblo español la soberanía nacional (articulo 1.2). Como hemos visto en el
apartado anterior, el TC en su STC 31/2010 ha subrayado este elemento de
nuestro sistema constitucional.
Pero además, la CE en el citado artículo 2 reconoce el derecho a la autonomía

de las nacionalidades y regiones.
En estos términos, la mención constitucional a la soberanía se refiere a un

poder originario, no limitado. Mientras que la autonomía se refiere a un poder
limitado aunque político; poder que según el artículo 137 CE se circunscribe a
la «gestión de sus respectivos intereses», y que va a exigir la dotación de un
conjunto de competencias a las nacionalidades y regiones precisamente para
la gestión de esos intereses.
b) Desde la perspectiva regulatoria, el Título VIII CE aborda la regulación

constitucional de la «Organización Territorial del Estado» y lo hace afirmando,
artículo 137, que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan.
Como ya hemos dicho, la CE no crea CCAA, contempla su posible creación.

Son las provincias limítrofes que comparten características comunes las que
pueden instar la constitución de las CCAA. De acuerdo con el articulo 143 CE,
«En el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido en el artículo 2 de la
Constitución, las provincias limítrofes con características históricas, culturales y
económicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad
regional histórica podrán acceder a su autogobierno y constituirse en
Comunidades Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título y en los
respectivos Estatutos».
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Además, esas Comunidades Autónomas pueden asumir competencias de

naturaleza legislativa y ejecutiva o administrativa dentro de los márgenes de los
artículos 148 (para las Comunidades Autónomas ordinarias) y 149 (para las
Comunidades Autónomas históricas), por eso su autonomía es política, frente a
las Entidades Locales, que pueden asumir competencias de naturaleza
ejecutiva o administrativa, por lo que el TC dice que su autonomía es
administrativa (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3).
Los municipios y provincias tampoco se crean con la Constitución, son previos

a ella. El artículo 137 CE se refiere a ellos, garantizando su autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses, que ha de ser entendida como un
«derecho de la comunidad local a participar, a través de órganos propios, en el
gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la
intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales
y supralocales dentro de tales asuntos o materias» (STC 32/1981, de 28 de
julio, FJ 4, párrafo cuarto).
Es pues la autonomía local una autonomía limitada, que carece de contenido

concreto, salvo en lo que se refiere a la preservación de la institución «en
términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia
social en cada tiempo y lugar» (STC 32/1981, de 28 de julio, FJ 3).
La determinación de las competencias concretas de municipios y provincias se

lleva a cabo por el Estado (artículo 149.1.18 CE) y las CCAA (en el EAPV,
artículo 10.4). Y, como hemos dicho más arriba, se trata de una autonomía
administrativa, no política.
En estos términos y recordando las formas de estado a que antes nos hemos
referido, parece que lo propio es considerar que que el estado español se
alinea, más bien, con la forma de Estado Regional, además asimétrico.
Obviamente no estamos ante un Estado unitario — la descentralización del

poder en España es evidente — y tampoco estamos ante un modelo federal. El
modelo español se ajusta al concepto de Estado regional asimétrico, en el que
las Comunidades Autónomas tienen autonomía política (competencias
legislativas y ejecutivas) y además hay diferencias competenciales entre ellas,
observándose incluso casos de muy destacada descentralización, comparable
o superior a la de los Estados federales (los territorios forales y sus
competencias tributarias).
3. El Título VIII de la Constitución.
El Título VIII CE tiene por objeto la Organización Territorial del Estado y se

refiere en su Capítulo II a la Administración Local y en su Capítulo III a las
Comunidades Autónomas. Refleja el principio dispositivo en la regulación
relativa a la creación de las Comunidades Autónomas y a sus competencias.
Como ya se ha dicho, es una regulación de mínimos, que debe ser
necesariamente completada por los Estatutos de Autonomía, que permite la
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implantación de una forma de estado descentralizada pero que no la implanta.

Con solo el Título VIII no es posible saber cuántas Comunidades Autónomas va
a haber ni cuáles van a ser sus competencias.
3.1 Creación de Comunidades Autónomas, sistemas.
La CE no crea las Comunidades Autónomas, no dice cuáles son su nombre o

ámbito territorial, se limita a establecer el marco jurídico en el que se
constituyen, de suerte que su configuración jurídica definitiva derivará de la
aplicación conjunta de la Constitución y los Estatutos de Autonomía. Es una
consecuencia del principio dispositivo al que nos hemos referido al inicio.
En el ejercicio del derecho a la autonomía — reconocido en el artículo 2 CE a

las nacionalidades y regiones — las provincias limítrofes con características
históricas, culturales y económicas comunes, los territorios insulares y las
provincias con entidad regional histórica pueden acceder a su autogobierno y
constituirse en Comunidades Autónomas.
Además, como decíamos al inicio del tema, la propia Constitución parte de la

distinción entre las nacionalidades y regiones históricas y el resto. Esto va a
tener una particular trascendencia en relación con el procedimiento de acceso
a la autonomía y con las competencias a asumir por las Comunidades
Autónomas.
De acuerdo con esta distinción entre nacionalidades y regiones históricas y el

resto de regiones, las formas de acceso a la condición de Comunidad
Autónoma son las siguientes:
1º) Sistema ordinario. Iniciativa y elaboración estatutaria.
En el llamado sistema ordinario (artículo 143.1 CE), la iniciativa corresponde a

todas las Diputaciones interesadas o al órgano interinsular correspondiente y a
las dos terceras partes de los municipios cuya población represente, al menos,
la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla (artículo 143.2 CE). En
los territorios dotados de un régimen provisional de autonomía, sus órganos
colegiados superiores, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de
sus miembros, podrán sustituir la iniciativa que el apartado 2 del artículo 143
atribuye a las Diputaciones Provinciales o a los órganos interinsulares
correspondientes (Disposición Transitoria Primera CE).
En lo que hace a la elaboración de los Estatutos de Autonomía, de acuerdo con

el artículo 146 CE, el proyecto de Estatuto será elaborado por una asamblea
compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las
provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será
elevado a las Cortes Generales para su tramitación como Ley Orgánica
(artículo 81.1 CE).
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Por este sistema se han creado las CCAA de Asturias, Cantabria, La Rioja,
Murcia, Comunidad Valenciana, Aragón, Castilla-La Mancha, Canarias,
Extremadura, Baleares, y Castilla y León, según el orden de aprobación de sus
respectivos EEAA.
2º) Sistema especial. Iniciativa y elaboración estatutaria.
En el sistema especial la iniciativa la toman las Diputaciones o los órganos

interinsulares correspondientes y las tres cuartas partes de los Municipios de
cada una de las provincias afectadas que representen, al menos, la mayoría
del censo electoral de cada una de ellas. Además dicha iniciativa debe ser
ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de
los electores de cada provincia (artículo 151.1 CE).
La elaboración del Estatuto se regula en el artículo 151.2 CE, que establece el

siguiente procedimiento:
-El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en

las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda
acceder al autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los
solos efectos de elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de
Autonomía, mediante el acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros
(artículo 151.2.1º CE).
-Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se

remitirá a la Comisión Constitucional del Congreso, que, dentro del plazo
de dos meses, lo examinará con el concurso y asistencia de una
Delegación de la Asamblea proponente para determinar de común
acuerdo su formulación definitiva (artículo 151.2.2º CE).
-Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a

referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el
ámbito territorial del proyectado Estatuto (artículo 151.2.3º CE).
-Si el proyecto de Estatuto es aprobado en cada provincia por la mayoría

de los votos válidamente emitidos, será elevado a las Cortes Generales.
Los Plenos de ambas Cámaras decidirán sobre el texto mediante un voto
de ratificación. Aprobado el Estatuto, el Rey lo sancionará y lo promulgará
como Ley (artículo 151.2.4 CE), que será orgánica (artículo 81.1 CE).
La única Comunidad Autónoma constituida por esta vía es Andalucía.
3º) El supuesto de la Disposición Transitoria 2ª de la Constitución.
De acuerdo con la DT 2ª CE, los territorios que en el pasado hubiesen

plebiscitado afirmativamente proyectos de Estatuto de autonomía (los
plebiscitados bajo la vigencia de la Constitución de 1931) y contaran al tiempo
de promulgarse la Constitución, con regímenes provisionales de autonomía
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podían proceder inmediatamente en la forma que se prevé en el apartado 2 del

artículo 148, cuando así lo acordaren, por mayoría absoluta, sus órganos
preautonómicos colegiados superiores, comunicándolo al Gobierno.
Esta Disposición transitoria suponía una excepción a la iniciativa autonómica

prevista en el art. 151.1 CE. De esta forma posibilitaba el acceso directo a la
autonomía máxima permitida por la Constitución a las entidades territoriales
que habían demostrado históricamente voluntad de autogobierno sin esperar el
plazo general de 5 años previsto en el art. 148.3 CE ni la necesidad de cumplir
los requisitos del art. 151.1 CE. Es importante destacar que en el régimen
especial establecido por esta Disposición Transitoria el único titular de la
iniciativa autonómica es el órgano colegiado superior del ente preautonómico.
Por cuanto hace a la elaboración del estatuto, se remito a lo previsto en el

artículo 151.2.
Por este sistema se han constituido las CCAA del País Vasco, Cataluña y
Galicia, llamadas también comunidades históricas por este motivo.
4º) Otros sistemas de acceso singulares.
Además del sistema de acceso general (articulo 143), el especial (articulo 151)
y el cualificado de la DT 2ª, la Constitución prevé otras posibilidades
particulares de constitución de Comunidades Autónomas.
En primer lugar tenemos el caso de la Comunidad de Madrid, que a los efectos

del articulo 143 no se consideró como «provincia con entidad regional
histórica». Para tal caso el articulo 144. a) CE prevé que las Cortes Generales,
mediante Ley Orgánica, puedan, por motivos de interés nacional, autorizar la
constitución de una Comunidad Autónoma cuando su ámbito territorial no
supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del
artículo 143. La Ley Orgánica 6/1982, de 7 de julio, al amparo de ese precepto,
autorizó la constitución de la Comunidad de Madrid.
En segundo lugar tenemos los casos de Ceuta y Melilla. De acuerdo con lo

previsto en el articulo 144.b) CE, las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica,
podrán, por motivos de interés nacional, «autorizar o acordar, en su caso, un
Estatuto de Autonomía para territorios que no estén integrados en la
organización provincial». Es el caso de las Ciudades de Ceuta y Melilla. Al
amparo de esas previsiones, en 1.995 fueron aprobados los EEAA de Ceuta
(LO 1/1995) y de Melilla (LO 2/1995), aunque no tienen la naturaleza de CCAA
sino de Ciudades Autónomas.
Por último, está el particularísimo caso de Navarra (territorio foral de los de la

Disposición Adicional 1ª de la Constitución). El acceso de Navarra a su actual
régimen autonómico se llevó a cabo por una vía peculiar, apelando a la
Disposición Adicional Primera CE, mediante acuerdo entre la Administración del
Estado y la Diputación Foral de Navarra, conforme a los principios de la Ley
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Paccionada de 16 de agosto de 1.841, antes de su aprobación por las Cortes

Generales por Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y
Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (en abreviatura, LORAFNA).
3.2 Los Estatutos de Autonomía, contenido y posición ordinamental.
3.2.1 Contenido de los Estatutos de Autonomía. La atribución extraestatutaria

de competencias.
Empezamos por el contenido de los Estatutos de Autonomía. De acuerdo con

el artículo 147 CE, los Estatutos son la norma institucional básica de cada
Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte
integrante de su ordenamiento jurídico.
Los Estatutos de autonomía deberán contener:
a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su

identidad histórica.
b) La delimitación de su territorio.
c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas

propias.
d)Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la

Constitución y las bases para el traspaso de los servicios
correspondientes a las mismas.
El contenido previsto para los Estatutos explica a la perfección la trascendencia

del principio dispositivo y su proyección sobre la relación entre la Constitución y
aquellos. Sin Estatutos no estaríamos ante un Estado descentralizado, no
habría Comunidades Autónomas. El modelo territorial en la Constitución está
solo sugerido, depende luego de la decisión de los legitimados para constituir
las Comunidades Autónomas.
La parte esencial de este contenido son las competencias asumidas por cada
Comunidad Autónoma. Como ya hemos anticipado, la CE parecía partir de la
existencia de dos clases de Comunidades Autónomas, diferenciadas por su
forma de acceso a la autonomía y por las competencias que podrían asumir.
-Las Comunidades que habían accedido a la autonomía por la vía del

artículo 143.2 en principio solo podían acceder a las competencias del
148.1, debiendo esperar 5 años para su ampliación.
-Por su parte, las Comunidades Autónomas del artículo 151 y DT 2ª (las

de primer grado) podían asumir desde el principio competencias con el
único límite del artículo 149.1, referido a las competencias exclusivas del
Estado.
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El modelo pivotaba pues sobre la existencia de dos clases de Comunidades,

las de primer grado, que accedían a la autonomía a través de los
procedimientos del artículo 151 y DT 2ª CE y que podían asumir competencias
con el límite del artículo 149.1 CE; y las de segundo grado, que accedían a
través del artículo 143.2 y cuyo acervo competencial se reducía a las
posibilidades del artículo 148.1. En todo caso, esta diferencia hoy ha quedado
desdibujada, tal como se ha expuesto en el apartado 1 de esta lección.
Adicionalmente, la CE prevé en su 150, apartados 1 y 2, dos concretos

supuestos de atribución extraestatutaria de competencias, al margen de las
vías de acceso o de las competencias estatutariamente asumidas.
3.2.2 Naturaleza y posición ordinamental de los Estatutos.
El artículo 147.1 CE establece que los Estatutos serán la norma institucional

básica de cada Comunidad Autónoma y que el Estado los reconocerá y
amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.
La naturaleza de norma institucional básica que la Constitución atribuye a los

Estatutos no permite que puedan ser considerados como constituciones
territoriales. Los Estatutos no son propiamente constituciones, no nacen de un
poder constituyente originario, deben su existencia a su reconocimiento por el
Estado. En la STC 4/1981 se dice en este sentido que los Estatutos de
Autonomía no son expresión de soberanía sino de autonomía, que hace
referencia a un poder limitado, derivado no originario.
En estos términos, ¿cuál es la posición de los Estatutos en el ordenamiento

jurídico?
La cuestión ha sido tratada a fondo en la STC 31/2010, relativa al Estatuto de

Autonomía de Cataluña de 2006, aprobado por LO 6/2006.
-Para la STC (FJ 3º) los Estatutos de Autonomía son normas

subordinadas a la Constitución, como corresponde a disposiciones
normativas que no son expresión de un poder soberano. Como norma
suprema del Ordenamiento, la Constitución no admite igual ni superior,
sino sólo normas que le están jerárquicamente sometidas en todos los
órdenes.
-Los Estatutos de Autonomía se integran en el Ordenamiento bajo la

forma de un específico tipo de ley estatal: la ley orgánica. Su posición en
el sistema de fuentes es, por tanto, la característica de las leyes
orgánicas; esto es, la de normas legales que se relacionan con otras
normas con arreglo a dos criterios de ordenación: el jerárquico respecto
de la Constitución y el competencial en relación con el resto de leyes.
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-Culmina el TC el argumento en el FJ 4º al afirmar que los Estatutos de

Autonomía tienen una función de atribución competencial que define, por
un lado, un ámbito privativo de normación y de ejercicio del poder
público por parte de la Comunidad Autónoma y contribuye a perfilar, por
otro, el ámbito de normación y poder propio del Estado. Esto último en la
medida en que las competencias del Estado dependen mediatamente en
su contenido y alcance de la existencia y extensión de las competencias
asumidas por las Comunidades Autónomas en el marco
extraordinariamente flexible representado por el límite inferior o mínimo
del articulo 148 CE y el máximo o superior del articulo 149 CE.
Esta doctrina, que resulta impecable desde la perspectiva jurídico-formal,

quizás resulte demasiado rígida e ignora elementos determinantes de la muy
específica naturaleza de los Estatutos atendiendo a (i) su objeto de completar
la estructuración territorial del Estado y, sobre todo, a (ii) su base decisional,
más amplia que las simples leyes orgánicas, fruto del triple acuerdo de
voluntades entre las autoridades regionales proponentes, las Cortes Generales
y el cuerpo electoral en referéndum en el caso de las llamadas comunidades de
primer grado (articulo 151 y DT 2ª de la Constitución).
3.3 Reforma de los Estatutos de Autonomía.
El artículo 147.3 CE dispone que «la reforma de los Estatutos se ajustará al

procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la
aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica».
Además, el artículo 152.2 CE prevé que en el caso de los Estatutos aprobados

de acuerdo con el procedimiento previsto en el artículo 151 (incluyendo los de
las regiones históricas de la DT 2ª) solamente podrán ser modificados mediante
los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores
inscritos en los censos correspondientes.
Además, está el caso de Navarra. El artículo 71.1 de la Ley Orgánica 13/1.982,

de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de
Navarra, dice que “dada la naturaleza jurídica del régimen foral, el
Amejoramiento al que se refiere la presente Ley Orgánica es inmodificable
unilateralmente”, y a continuación se establece un procedimiento paccionado
de reforma consistente en que la Diputación Foral de Navarra y el Gobierno de
España formularán, de mutuo acuerdo, la propuesta de reforma.
3.4 Otras normas del Título VIII de la Constitución: enunciado.
A continuación, el Título VIII de la Constitución establece un conjunto algo

heterogéneo de mandatos, que enunciamos a continuación.
a) Desde la perspectiva de la unidad del estado y para evitar las

disfuncionalidades de un sistema descentralizado, la Constitución estable los
siguientes mandatos:
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-Igualdad. El artículo 139.1 CE prevé que «todos los españoles tienen

los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del
Estado».
El TC ha interpretado el precepto afirmando que no puede ser entendido

como una uniformidad del ordenamiento, pues las competencias de las
CCAA pueden dar lugar a diferencias entre sí, tanto de legislación, como
de situaciones y relaciones jurídicas. Dice la STC 37/1987, de 26 marzo:
«el principio constitucional de igualdad no impone que todas las
Comunidades Autónomas ostenten las mismas competencias, ni, menos
aún, que tengan que ejercerlas de una manera y con un contenido y
unos resultados idénticos o semejantes. La autonomía significa
precisamente la capacidad de cada nacionalidad o región para decidir
cuándo y cómo ejercer sus propias competencias en el marco de la
Constitución y del Estatuto. Y si, como es lógico, de dicho ejercicio
derivan desigualdades en la posición jurídica de los ciudadanos
residentes en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, no por
ello resultan necesariamente infringidos los artículos 1, 9.2, 14, 139 y
149.1.1ª CE, ya que estos preceptos no exigen un tratamiento jurídico
uniforme de los derechos y deberes de los ciudadanos en todo tipo de
materias y en todo el territorio del Estado, lo que sería frontalmente
incompatible con la autonomía, sino, a lo sumo, y por lo que al ejercicio
de los derechos y al cumplimiento de los deberes constitucionales se
refiere, una igualdad de las posiciones jurídicas fundamentales».
-Prohibición de privilegios. El artículo 138.2 CE dice que «las diferencias

entre los Estatutos de las diferentes CCAA no podrán implicar, en ningún
caso, privilegios económicos y sociales». Dada la Jurisprudencia del TC
señalada en el apartado anterior, la mera diversidad de legislación y de
situaciones y relaciones jurídicas, derivada de las competencias de las
CCAA, no puede entenderse como ningún privilegio económico o social.
Adicionalmente, la Constitución va a prever mecanismos de solidaridad

para evitar la aparición de privilegios económicos o sociales; en
particular los mecanismos del articulo 158: asignaciones financieras
mínimas y el Fondo de Compensación Interterritorial.
-Solidaridad. El artículo 2 CE, después de reconocer y garantizar el

derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones, también
reconoce y garantiza la solidaridad entre todas ellas. Más adelante, el
artículo 138.1 CE dispone que «el Estado garantiza la realización
efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artículo 2 CE,
velando por el establecimiento de un equilibrio económico, adecuado y
justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en
particular a las circunstancias del hecho insular».
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En esa misma línea, el artículo 158.2 CE añade que, «con el fin de

corregir desequilibrios económicos interterritoriales y hacer efectivo el
principio de solidaridad, se constituirá un Fondo de Compensación con
destino a gastos de inversión, cuyos recursos serán distribuidos por las
Cortes Generales entre las Comunidades Autónomas y provincias, en su
caso».
-Libertad de circulación. El artículo 139.2 CE dispone que «ninguna

autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente
obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas
y la libre circulación de bienes en todo el territorio español».
El TC ha dicho que cualquier normativa puede incidir sobre la circulación

de personas y bienes, pero no toda incidencia es necesariamente un
obstáculo (STC 37/1981, de 16 de noviembre, FJ 2, párrafo
decimoquinto).
b) Desde la perspectiva de la cooperación entre Comunidades

Autónomas, el artículo 145 regula el régimen general de la «cooperación
horizontal» prohibiendo la federación de Comunidades Autónomas, en línea
con lo que se preveía en el articulo 13 de la Constitución de 1931 y las
previsiones de otras constituciones de estados descentralizados.
La prohibición se flexibiliza en el 145.2 CE que añade que «los Estatutos

podrán prever los supuestos, requisitos y términos en que las CCAA podrán
celebrar convenios entre sí para la gestión y prestación de servicios propios de
las mismas, así como el carácter y efectos de la correspondiente comunicación
a las Cortes Generales. En los demás supuestos, los acuerdos de cooperación
entre las Comunidades Autónomas necesitarán la autorización de las Cortes
Generales».
c) La Constitución aborda en su articulo 156 la regulación de la

«Hacienda de las Comunidades Autónomas».
El artículo 156.1 CE dispone que «las CCAA gozarán de autonomía financiera

para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios
de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los
españoles».
Por su parte, el artículo 157.1 CE enumera los recursos de los que dispondrán
las Comunidades Autónomas:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado; recargos sobre

impuestos estatales y otras participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
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c) Transferencias de un fondo de compensación interterritorial y otras

asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del Estado.
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho

privado.
e) El producto de las operaciones de crédito.
Además el artículo 158. 1 prevé que en los Presupuestos Generales del Estado
podrá establecerse una asignación a las Comunidades Autónomas en función
del volumen de los servicios y actividades estatales que hayan asumido y de la
garantía de un nivel mínimo en la prestación de los servicios públicos
fundamentales en todo el territorio español.
En último término, el artículo 158.2 se refiere al Fondo de Compensación

Interterritorial, orientado a corregir desequilibrios económicos interterritoriales y
a hacer efectivo el principio de solidaridad. Se prevé que sus recursos se
destinen a inversiones.
En el caso del País Vasco y Navarra, su autonomía financiera se articula por

los sistemas forales de Concierto y Convenio Económico, fundados en la DA 1ª
CE, y que se articulan sobre la idea de que son los territorios forales los que
regulan y gestionan el régimen tributario, abonando a continuación un cupo al
Estado como contribución a la financiación de las competencias no asumidas
(las que sigue ostentando el Estado).
3.5 Control ordinario y extraordinario de la actividad de las Comunidades

Autónomas.
Además de las previsiones antes referidas y dirigidas a garantizar la unidad en

la acción publica del estado y evitar las disfuncionalidades de un sistema
descentralizado, la Constitución prevé en su articulo 153 una relación de
controles jurídicos a desplegar sobre la actividad de las Comunidades
Autónomas. Se trata de los controles ordinarios.
-En primer lugar está el control el ejercido por el Tribunal Constitucional

sobre la constitucionalidad de las disposiciones normativas con fuerza de
Ley de las Comunidades Autónomas (artículo 153.a CE).
-En segundo término está el control ejercido por la Jurisdicción

Contencioso-Administrativa, relativo al control de «la administración
autónoma y sus normas reglamentarias» (artículo 153.c CE). La
Jurisdicción Contencioso-Administrativa se regula en la Ley 29/1998, de
13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
-En tercer lugar tenemos el ejercido por el Tribunal de Cuentas, relativo al

control «económico y presupuestario» (artículo 153.d CE). El Tribunal de
Cuentas está regulado en el artículo 136 CE, y por la Ley Orgánica
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2/1982, de 12 de mayo, del Tribunal de Cuentas, y por la Ley 7/1988, de 5

de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas.
-En último término está el control ejercido por el Gobierno, previo

dictamen del Consejo de Estado, referido al ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.
Realmente las previsiones del articulo 153 de la Constitución sobran. Los

Controles recogidos en el precepto se aplicarían en todo caso, fueran o no
contemplados en este artículo. Y además hay otros mecanismos de control que
el precepto obvia: así los previstos en el articulo 150.1 de la Constitución (leyes
marco) o los conflictos de competencias entre el Estado y las Comunidades
Autónomas (artículos 60 y ss de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional). Habría sido más correcto decir que las Comunidades
Autónomas en el ejercicio de sus competencias se someten a los controles
generales establecidos en la Constitución y el resto del ordenamiento jurídico.
Además, la Constitución recoge en su articulo 155 un supuesto de control

extraordinario. El artículo 155 CE prevé que si una Comunidad Autónoma no
cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan, o
actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en
el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del
Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del
mencionado interés general.
El apartado 2 del artículo 155 prevé que para la ejecución de las medidas
previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar instrucciones a todas
las autoridades de las Comunidades Autónomas.
Las SSTC 89 y 90 de 2019, referidas a la aplicación del artículo 155 CE en

Cataluña (2018), analizan el sentido y alcance del precepto, destacando que
con él la Constitución ha otorgado al Estado un poder de coerción sobre las
Comunidades Autónomas que permite la limitación de su autonomía en
circunstancias extraordinarias.
1º) El art. 155 CE es un remedio excepcional, subsidiario y temporal, y

una vía de último recurso; por ello, solo cabe utilizarla cuando se esté ante una
actuación autonómica que incumpla la Constitución, el Estatuto de Autonomía u
otras leyes o atente gravemente al interés general de España.
-Se trata de un procedimiento excepcional a utilizar para hacer frente a

situaciones ante la que no existan otras vías que permitan el
cumplimiento de la Constitución y las leyes.
-La limitación de la autonomía que se deriva de la aplicación del art. 155

CE ha de ser temporal, ya que el fin de la intervención no es otro que
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restablecer el orden constitucional y, con él, el normal funcionamiento

institucional de la comunidad autónoma.
2º) Desde la perspectiva de su alcance y límites, el artículo 155 CE no

especifica las medidas que pueden adoptarse, otorgando así al Gobierno y al
Senado un amplio margen de apreciación respecto a cuáles sean las que
estimen necesario aplicar.
Estas medidas pueden referirse a cualesquiera órganos o autoridades de la

Comunidad Autónoma, siempre que sus actuaciones guarden relación con el
supuesto que, a juicio del Gobierno y del Senado, ha determinado la aplicación
de lo previsto en el art. 155 CE. Se trata pues de adoptar «medidas
necesarias», que obligatoriamente han de ser temporales y adecuadas para
hacer frente a la situación.
-Pueden referirse al Parlamento autonómico, siempre que no impliquen su

supresión o la suspensión indefinida de la actividad parlamentaria y lo
mismo cabe decir respecto del cese del Presidente de la Generalitat, del
Vicepresidente y de los Consejeros que integran el Consejo de Gobierno.
-Puede incluso decidirse la disolución del Parlamento autonómico, que

según el TC en el caso se orientaba objetivamente a la más pronta
constitución de una nueva asamblea que diera lugar a la conclusión de la
intervención.
4. Los derechos históricos, la Disposición Adicional primera y la

derogación constitucional de las leyes abolitorias del régimen foral.
Hasta ahora hemos visto la caracterización general del sistema autonómico

español y su recepción constitucional. En tal sentido hemos dicho que estamos
ante una forma de estado calificable como de «regional» al que le añadíamos
el calificativo de asimétrico. Esta asimetría deriva de que además de ese
régimen general contenido en el Título VIII, la Constitución recoge alguna
previsión ciertamente extravagante al sistema: la Disposición Adicional 1ª,
referida a los derechos históricos de los territorios forales, que va a dar lugar al
reconocimiento de importantes diferencias competenciales en su favor.
4.1 La Disposición adicional primera de la Constitución, interpretaciones y

doctrina constitucional.
La DA primera CE dice:
«La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los

territorios forales.
La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su

caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía».
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El EAPV, a su vez, establece (DA única):
«La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el

presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos
que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia,
que podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el
ordenamiento jurídico».
Son diversas las posibles interpretaciones teóricas de la DA 1ª, entre otras:
-Las que le reconocen un carácter solo simbólico, sin contenido material.

Desde una interpretación centralizadora se sostuvo que la DA 1ª CE
carecía de contenido material, pues de otro modo se reconocería la
existencia de una legitimación previa a la Constitución, contraria a la tesis
de que el nacimiento del derecho a la autonomía de nacionalidades y
regiones solo surge de la propia Constitución. Para los defensores de esta
tesis se trataba solo de una recepción constitucional del régimen foral
vacía de contenido, puramente nominal.
-En el otro extremo se ha identificado la DA 1ª CE con la idea de

reintegración foral, con la vuelta al régimen político previo a las leyes
abolitorias de 1839 y 1876, con la consiguiente atribución correlativa de
las competencias que los territorios forales ostentaban entonces. Esta
interpretación se sustenta en la propia literalidad de la disposición
adicional y en el hecho de que la Disposición Derogatoria única de la
Constitución prevea la derogación de las referidas leyes de 1839 y 1876.
Para el TC la recepción de los derechos históricos en la DA 1ª significa

garantizar la existencia de la foralidad, entendida no como un conjunto de
derechos sino como la existencia un ámbito organizativo y competencial
identificable con el régimen foral tradicional. Dice la STC 76/1988, FJ 4:
«Como resulta de la misma dicción del párrafo segundo de la

Disposición adicional primera C.E., lo que se viene a garantizar es la
existencia de un régimen foral, es decir, de un régimen propio de cada
territorio histórico de autogobierno territorial, esto es, de su «foralidad»,
pero no de todos y cada uno de los derechos que históricamente la
hayan caracterizado. La garantía constitucional supone que el contenido
de la foralidad debe preservar tanto en sus rasgos organizativos como
en su propio ámbito de poder la imagen identificable de ese régimen
foral tradicional».
Este contenido material no garantiza un haz de competencias identificable con

el régimen foral histórico y que permite su actual revindicación.
«(…) la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un

ámbito competencial determinado y fijado una vez por todas, sino la
preservación de una Institución en términos recognoscibles para la
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imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y

lugar (…)».
La garantía institucional tiene su mínimo en la inexistencia de contenido del

régimen foral, cuando se reduce a un solo nombre. La STC 159/1993 (FJ 6) se
pronuncia sobre el límite mínimo de esa garantía institucional:
“La garantía institucional -afirmaba también la STC 32/1981- es

desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se le priva
prácticamente de sus posibilidades de existencia real para convertirse en
un simple nombre. Dentro de estos límites, es al proceso de
actualización previsto en la D.A. 1ª C.E. al que corresponde precisar cuál
es el contenido concreto que, en el nuevo marco constitucional y
estatutario, se da al régimen foral de cada uno de los citados territorios,
garantizado por la Constitución (STC76/1988, fundamento jurídico 4º)”
4.2 La actualización de los derechos históricos.
La DA 1ª CE dice en su párrafo segundo que la actualización general del

régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de
los Estatutos de Autonomía. Sustancialmente, la actualización general del
régimen foral se ha llevado a cabo en el Estatuto de Autonomía del País Vasco
(LO 3/1979).
De acuerdo con la STC 76/1988 (FJ 3), los rasgos más importantes de esa
actualización del régimen foral son los siguientes:
a) La supremacía de la Constitución impide el mantenimiento de

aquellos derechos que contradigan los principios constitucionales. La
Constitución no es el resultado de un pacto sino una norma surgida del poder
constituyente, fuera de la cual no sobreviven situaciones históricas anteriores.
En consecuencia, la actualización de los derechos históricos debe verificarse
en el marco de la Constitución. Dice el TC (FJ 3):
«Primeramente, desde la necesaria adaptación a los mandatos

constitucionales de esos derechos históricos que se amparan y
respetan. El carácter de norma suprema de la Constitución, a la que
están sujetos todos los poderes del Estado (art. 9) y que resulta del
ejercicio del poder constitucional del pueblo español, titular de la
soberanía nacional, y del que emanan todos los poderes del Estado (art.
1.2 C.E.) imposibilita el mantenimiento de situaciones jurídicas (aun con
una probada tradición) que resulten incompatibles con los mandatos y
principios constitucionales. La Constitución no es el resultado de un
pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos
derechos anteriores a la Constitución y superiores a ellas, sino una
norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante
general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones
«históricas» anteriores. En este sentido, y desde luego, la actualización
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de los derechos históricos supone la supresión, o no reconocimiento, de

aquellos que contradigan los principios constitucionales. Pues será de la
misma Disposición adicional primera C.E. y no de su legitimidad histórica
de donde los derechos históricos obtendrán o conservarán su validez y
vigencia».
b) Además, la actualización de los derechos históricos debe hacerse

considerando el surgimiento de una nueva estructuración territorial, la
existencia de las CCAA. Por ello, la actualización de los derechos históricos ha
de llevarse a cabo también en el marco de los Estatutos de Autonomía, lo que
puede suponer que determinados derechos puedan atribuirse a otros sujetos.
Dice el TC (FJ 3):
“En segundo lugar, ha de destacarse que la Constitución da lugar a la

formación de una nueva estructura territorial del Estado, basada en unas
entidades anteriormente inexistentes: Las Comunidades Autónomas.
Aparecen así unos nuevos sujetos públicos a los que la Constitución
otorga un «status» propio, y atribuye potencialmente la asunción de un
elenco de competencias, reservando a sus respectivos Estatutos, como
normas institucionales básicas de cada Comunidad, la definición y
regulación tanto de su propia organización como de las competencias
que asuman. Esta nueva realidad no puede por menos de suponer una
inevitable incidencia en situaciones jurídicas preexistentes: Tanto en las
competencias de las Instituciones centrales del Estado, como (en lo que
aquí importa) en las de otras entidades territoriales, los territorios forales,
cuyos «derechos históricos» habrán de acomodarse o adaptarse al
nuevo orden territorial. La actualización, por tanto, y como la
Constitución dispone, ha de llevarse a cabo también en el marco de los
Estatutos de Autonomía, y ello puede suponer (contrariamente a lo
señalado por los recurrentes) que determinados derechos históricos
incompatibles con el hecho autonómico deban suprimirse, o que deban
atribuirse a unos nuevos sujetos, las Comunidades Autónomas, aquellos
que resulten imprescindibles para su misma configuración o
funcionamiento”.
En este marco, algunas de las competencias históricas del régimen foral han
pasado a manos de las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma
(Parlamento y Gobierno Vasco). Así sucede por ejemplo con las competencias
reconocidas en el Estatuto en materia de policía (articulo 17 del Estatuto) o
enseñanza (articulo 16 del Estatuto). Por contra, otras de las competencias
históricamente asociadas a los territorios forales se les siguen atribuyendo en
el Estatuto; así las competencias tributarias del artículo 41 del Estatuto
vinculadas al tradicional sistema de Concierto Económico.
4.3 La Disposición derogatoria.
El apartado 2 de la Disposición Derogatoria de la Constitución prevé que, en

tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera
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definitivamente derogadas las disposiciones generales abolitorias del régimen

foral:
-La Ley de 25 de octubre de 1839 en lo que pudiera afectar a las

provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya.
-La Ley de 21 de julio de 1876.
Su interpretación solo cabe ser entendida en el marco de la interpretación de la

DA 1ª CE. Ningún otro valor jurídico cabe dar a esta disposición. Su propia
existencia no determina una concepción de la foralidad o de las competencias
forales diferente de la que surge de la interpretación de la DA 1ª.
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TEMA 3. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DEL PAÍS VASCO
1. Bases históricas y denominación de la Comunidad Autónoma Vasca.
1.1 Bases históricas del Estatuto de 1979 (LO 3/1979).
Una vez en vigor la Constitución, por LO 3/1979 se aprobó el Estatuto de

Autonomía para el País Vasco (EAPV), siguiendo el trámite previsto en la DT 2ª
y el articulo 151 CE. Se trata del primer Estatuto de Autonomía aprobado tras la
Constitución.
De acuerdo con el artículo 1 del EAPV, «El Pueblo Vasco o Euskal Herria,
como expresión de su nacionalidad, y para acceder a su autogobierno, se
constituye en Comunidad Autónoma dentro del Estado Español bajo la
denominación de Euskadi o País Vasco, de acuerdo con la Constitución y con
el presente Estatuto, que es su norma institucional básica».
Se trata de la segunda experiencia autonómica que abordan en común los

territorios de Alava, Bizkaia y Gipuzkoa y lo hacen apelando a su unidad como
pueblo, dentro del Estado español y de acuerdo con su Constitución. Ya se ha
dicho con anterioridad, en la lección 1ª, que a partir de la Constitución de la
Segunda República se verificó un intento de comunitarización del régimen foral,
hasta entonces reservado a las instituciones forales de las tres provincias
vascas. El Estatuto de Gernika de 1979 representa la culminación de ese
proceso, reconociéndose el protagonismo a un sujeto político «nuevo», el
pueblo vasco. Accede así al autogobierno una de las nacionalidades históricas
a que se refería el artículo 2 de la Constitución.
La referencia a la novedad del sujeto es obviamente política, pues desde una

perspectiva cultural o sociológica la existencia del pueblo vasco resulta
innegable. En todo caso, es importante subrayar el protagonismo del nuevo
sujeto; protagonismo que en lo institucional se compartirá con los territorios
forales
Como sabemos, el régimen foral de autogobierno entró en crisis en el siglo XIX,

con el desarrollo del Estado liberal y uniformizador, hasta que es suprimido en
el año 1876, con la salvedad del Concierto Económico y otras especialidades
menores.
Sin embargo, la revindicación del autogobierno no desapareció; con el

surgimiento del nacionalismo se extendió por los tres territorios. Las
aspiraciones de autogobierno se referían ahora a una realidad común que
integraba a los territorios forales: Euzkadi (hoy Euskadi). Estos deseos no
tomaron cuerpo hasta la promulgación del Estatuto de Autonomía de 1936,
durante la Segunda República, en plena Guerra Civil, con el resultado de todos
conocido. Con el franquismo solo Alava (también Navarra) pudo mantener lo
que quedaba de su régimen foral, el Concierto Económico.
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Con la desaparición del régimen franquista resurgieron con fuerza las

esperanzas de recuperar la autonomía. Durante el periodo constituyente, por
Real Decreto Ley 18/1977, de 4 de marzo, se restablecieron las Juntas
Generales de los Territorios Históricos y por Real Decreto Ley de 4 de enero de
1978 se estableció el Consejo General del País Vasco, a la espera de la
promulgación de la Constitución que iba a diseñar el modelo definitivo de
descentralización territorial y política. Es el llamado periodo preautonómico.
Una vez aprobada la Constitución, el Estatuto de Autonomía para el País Vasco

fue aprobado por Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre. Era el primer
estatuto de autonomía resultante de la Constitución de 1978.
Las líneas maestras de este proceso son las siguientes:
a) Los territorios vascos no han conformado una unidad de tipo político-

administrativo, si bien han caminado de forma paralela y en ocasiones de
la mano (sirva como ejemplo las denominadas Conferencias Forales,
institución política de coordinación que estaba integrada por
representantes de las tres provincias vascas y, en ocasiones, Navarra).
b) Esa falta de unidad no ha impedido el desarrollo de un firme conciencia

de comunidad, cristalizada en el régimen autonómico en la Segunda
República y el derivado de la Constitución de 1978.
Con el Estatuto de 1979 ello se ha producido la definitiva comunitarización

del autogobierno, de lo que son máxima expresión el articulo 1 y la DA
única del EAPV.
El articulo 1, establece que «El Pueblo Vasco o Euskal-Herria, como

expresión de su nacionalidad, y para acceder a su autogobierno, se
constituye en Comunidad Autónoma dentro del Estado Español bajo la
denominación de Euskadi o País Vasco, de acuerdo con la Constitución y
con el presente Estatuto, que es su norma institucional básica».
Por su parte, la DA única dice que «La aceptación del régimen de

autonomía que se establece en el presente Estatuto no implica renuncia
del Pueblo Vasco a los derechos que como tal le hubieran podido
corresponder en virtud de su historia, que podrán ser actualizados de
acuerdo con lo que establezca el ordenamiento jurídico».
Nótese la diferencia en el elemento subjetivo entra la DA 1ª de la

Constitución — que dice que la Constitución ampara y respeta los
derechos históricos de los territorios forales y que la actualización general
del régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la
Constitución y de los Estatutos de Autonomía — y la DA única del
estatuto: de los territorios forales se pasa al Pueblo Vasco
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c) Sin embargo, esta comunitarización del régimen autonómico no es

incompatible con el mantenimiento de los órganos forales de los
Territorios Históricos y sus peculiaridades organizativas y competenciales.
Esta realidad dual (Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma

frente a Órganos Forales de los Territorios Históricos) está presente en el
Estatuto Vasco y determina decisivamente toda la organización
institucional vasca. Así, en las primeras disposiciones del Estatuto de
Autonomía se afirma que son Alava, Guipúzcoa, Vizcaya (y
eventualmente Navarra) quienes integran la Comunidad Autónoma (art. 2)
y, que cada uno de ellos podrá, en el seno del País Vasco, conservar o,
en su caso, restablecer y actualizar su organización e instituciones
privativas de autogobierno (art. 3). En lo puramente competencial, el
Estatuto va a reservar a los Territorios Históricos un importante acervo
competencial: el previsto en el articulo 37 del Estatuto y todas las
competencias financieras y tributarias derivadas del régimen de Concierto
económico.
1.2 Denominación de la Comunidad Autónoma.
La Constitución, en su artículo 147, señala entre los contenidos mínimos a

incluir en los Estatutos de Autonomía la denominación de la Comunidad
Autónoma, que deberá ser la que mejor corresponda a su identidad histórica.
En el caso vasco la Comunidad se denomina Euskadi o País Vasco (versión en

castellano) y Euskadi o Euskal Herria (versión en euskera).
Las denominaciones País Vasco y Euskal Herria son tradicionales. El término

Euskadi deriva del neologismo nacionalista Euzkadi y que ha terminado por
imponerse socialmente.
2. El territorio.
2.1 El territorio de la Comunidad Autónoma.
El elemento territorial es determinante del ámbito de ejercicio de las

competencias atribuidas al País Vasco (art. 20.6 del Estatuto), servirá de
referencia para determinar la condición política de vascos (art. 7.1. del
Estatuto) o determinará el límite de competencia del Tribunal Superior de
Justicia (art. 152.1 de la Constitución).
La Constitución de 1978 no traza un mapa de las autonomías sino que señala,

en su artículo 143, que las Comunidades Autónomas estarán constituidas por
provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas
comunes, amen de otras fórmulas. Más adelante, en el artículo 147, se detallan
los contenidos mínimos de los Estatutos de Autonomía, entre los cuales se
encuentra la delimitación de su territorio.
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En el caso de Euskadi, el artículo 2 del Estatuto se refiere al elemento territorial

de la Comunidad Autónoma Vasca. Con una redacción peculiar, se refiere al
territorio vasco de la siguiente forma:
«Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, así como Navarra tienen derecho a formar

parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco.
El territorio de la Comunidad Autónoma del País Vasco quedará integrado

por los Territorios Históricos que coinciden con las provincias, en sus
actuales límites, de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, así como la de Navarra,
en el supuesto de que esta última decida su incorporación de acuerdo con
el procedimiento establecido en la disposición transitoria cuarta de la
Constitución».
Son pues los territorios forales de Álava, Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra los que
pueden integrar la Comunidad Autónoma, si bien para el caso de Navarra se
prevé una posibilidad de integración particular.
2.2 La integración de Navarra.
Además de lo previsto en el articulo 2 del Estatuto en relación con el derecho

de Navarra a formar parte de la Comunidad Autónoma del País Vasco, es la
propia Constitución la que (Disposición Transitoria 4ª) contempla la
incorporación de Navarra a la Comunidad Autónoma vasca. Dice el precepto:
«1. En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo

General Vasco o al régimen Autonómico vasco que le sustituya, en lugar
de lo que establece el artículo 143 de la Constitución, la iniciativa
corresponde al Órgano Foral competente, el cual adoptará su decisión por
mayoría de los miembros que lo componen. Para la validez de dicha
iniciativa será preciso, además, que la decisión del Órgano Foral
competente sea ratificada por referéndum expresamente convocado al
efecto, y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.
2. Si la iniciativa no prosperase, solamente se podrá reproducir la misma

en distinto período de mandato del Órgano Foral competente, y en todo
caso cuando haya transcurrido el plazo mínimo que establece el artículo
143».
A pesar de estas previsiones, Navarra se constituyó en Comunidad Autónoma

uniprovincial al amparo del párrafo primero de la Disposición Adicional 1ª de la
Constitución (que ampara y respeta los derechos históricos de los territorios
forales) dotándose de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de
Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, como Estatuto de
Autonomía.
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2.3 Los enclaves.
El Estatuto de Autonomía regula la posible incorporación en el País Vasco de

los enclaves de otras provincias. La geografía del País Vasco contiene dos
territorios que no pertenecen a la Comunidad Autónoma Vasca pero que están
completamente rodeados por territorio vasco. Son semejantes a dos islas
territoriales dentro de Euskadi, que corresponden a Comunidades Autónomas
limítrofes. En concreto, nos referimos a Treviño (enclave de Castilla-León,
formado por los municipios de Condado de Treviño y La Puebla de Arganzón) y
Valle de Villaverde (municipio de Cantabria en Bizkaia, antes llamado Villaverde
de Trucíos).
El Estatuto de Autonomía del País Vasco, en su artículo 8, prevé la

incorporación de estos enclaves al territorio vasco. Establece dicho artículo que
«Podrán agregarse a la Comunidad Autónoma del País Vasco otros territorios o
municipios que estuvieran enclavados en su totalidad dentro del territorio de la
misma» y, a continuación, señala los pasos a dar:
a) Que soliciten la incorporación el Ayuntamiento o la mayoría de los

Ayuntamientos interesados y que se oiga a la Comunidad o provincia a la
que pertenezcan los Territorios o Municipios a agregar.
b) Que lo acuerden los habitantes de dicho Municipio o Territorio mediante

referéndum expresamente convocado, previa la autorización competente
al efecto y aprobado por mayoría de los votos válidos emitidos.
c) Que los aprueben el Parlamento del País Vasco y posteriormente las

Cortes Generales del Estado, mediante Ley Orgánica.
A la vista de la disposición estatutaria, a lo largo de estos años se han dado

varios movimientos en ambos enclaves para integrarse en la Comunidad
Autónoma Vasca. Sin embargo, estas iniciativas han chocado con las
instituciones de Cantabria y Castilla y León, de tal forma que tal integración se
encuentra en una vía muerta.
Así, por ejemplo, el 26 de septiembre de 1986 y, en la siguiente legislatura

municipal, el 30 de octubre de 1987, y, posteriormente, el 19 de febrero de
1991, el pleno del ayuntamiento del Valle de Villaverde se posicionó
favorablemente a la integración en Euskadi pero las autoridades cántabras
(cuyo Estatuto no contiene un procedimiento específico de segregación) y el
Gobierno Central se opusieron, y su posición fue refrendada por el Tribunal
Supremo (STS 13619/1993, de 22 de enero de 1993) subrayando que el
territorio es un elemento esencial de las Comunidades Autónomas (articulo
147.2.b CE) que no puede alterarse contra su voluntad o sin ella. Dice la STS
de 22 de enero de 1993:
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«Esta argumentación no puede aceptarse por la Sala por distintos

motivos. En primer lugar, porque por mucha brillantez e ingenio que se
derroche utilizando la teoría de la garantía institucional del territorio, sin
duda útil a otros efectos, es indudable que las Comunidades Autónomas
(todas ellas y no sólo las que tienen esa garantía en su Estatuto) son
Entes territoriales. En ellas el territorio es un elemento esencial y su
modificación incide en la conexión entre la realidad ornamental y la
fáctica. Ello lleva a concluir que no puede alterarse el territorio sin
modificación del ordenamiento estatutario específico, y menso aún contra
la voluntad o sin la voluntad de un Ente como la Comunidad Autónoma
afectada, dotada de autonomía política.
En segundo lugar ha de tenerse en cuenta, como recuerda

acertadamente el representante procesal de la Administración, que la
propia Sentencia del Tribunal Constitucional citada afirma que
indirectamente, mediante referencia a sus límites actuales, los Estatutos
de las Comunidades Autónomas fijan su territorio, lo que a falta de
previsión expresa comporta en caso de modificación de ese territorio una
revisión formal del Estatuto».
En el caso de Treviño, la reivindicación local de integración se ha producido

con mayor intensidad pero con idénticos resultados. La Diputación Provincial
de Burgos y la Junta de Castilla y León siempre se han opuesto a cualquier
cambio al respecto. En este caso, el propio Estatuto de Autonomía de Castilla y
León se ocupa del tema en la disposición transitoria tercera, denominada
«Segregación de enclaves», que prevé que para que un territorio o municipio
que constituya un enclave perteneciente a una provincia integrada en la
Comunidad Autónoma de Castilla y León pueda segregarse de la misma e
incorporarse a otra Comunidad Autónoma deberá cumplir los siguientes
requisitos:
a) Solicitud de segregación, formulada por todos los Ayuntamientos

interesados, mediante acuerdo adoptado con el voto favorable de las dos
terceras partes del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría
absoluta de los miembros de cada una de dichas Corporaciones.
b) Informes de la provincia a la que pertenezca el territorio, municipio o

municipios a segregar y de la Comunidad Autónoma de Castilla y León,
favorables a tal segregación, a la vista de las mayores vinculaciones
históricas, sociales, culturales y económicas con la Comunidad Autónoma
a la que se solicite la incorporación. A tal efecto, la Comunidad Autónoma
de Castilla y León podrá realizar encuestas y otras formas de consulta
con objeto de llegar a una más motivada resolución.
c) Refrendo entre los habitantes del territorio, municipio o municipios que

pretendan la segregación, aprobado por mayoría de los votos válidos
emitidos.
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d) Aprobación por las Cortes Generales, mediante Ley Orgánica.
Euskadi planteó un recurso de inconstitucionalidad, resuelto por la sentencia

99/1986, de 11 de julio, que desestimó la petición de declaración de
inconstitucionalidad de la disposición transitoria tercera del Estatuto de Castilla
y León.
El resultado jurídico de estos procesos es el previsible si tenemos en cuenta

que el territorio es un elemento esencial en las Comunidades Autónomas
(articulo 147.2.b CE) y que contar solo con lo previsto en el Estatuto Vasco
conduciría a alterar ese elemento esencial sin el consentimiento de la otra
Comunidad concernida.
Todo ello, sin que se pueda perder de vista lo anacrónico, ilógico e irracional de
la existencia de enclaves en el siglo XXI y al margen además de la voluntad de
los ciudadanos directamente concernidos.
3. Ciudadanía, derechos y deberes.
3.1 Condición de vasco.
El artículo 7 del Estatuto establece en su párrafo primero la condición política

de vasco para quienes tengan la vecindad administrativa, de acuerdo con las
Leyes Generales del Estado (Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las
Bases del Régimen Local), en cualquiera de los municipios integrados en el
territorio de la Comunidad Autónoma. En el segundo párrafo, el artículo amplía
esa condición política a los residentes en el extranjero y a sus descendientes,
si lo solicitasen, en el caso de que hubiesen tenido su última vecindad
administrativa en Euskadi y conserven la nacionalidad española.
La condición política de vasco permite el acceso a las prestaciones y servicios

que deriven de las leyes y políticas de las instituciones autonómicas y que se
vinculen a la mera vecindad administrativa. Por ej., articulo 7.1 de la Ley
autonómica 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda.
3.2 Derechos y deberes de los ciudadanos vascos.
Según se señala en el artículo 9 del Estatuto, los derechos y deberes

fundamentales de los ciudadanos del País Vasco son los establecidos en la
Constitución. Obviamente el Estatuto de Autonomía no puede afectar a los
derechos fundamentales reconocidos a los ciudadanos en la Constitución.
Ahora bien, el articulo 9 del Estatuto sí dirige concretos mandatos a los poderes
públicos vascos en el ámbito de su competencia:
a) Velarán y garantizarán el adecuado ejercicio de los derechos y deberes

fundamentales de los ciudadanos.
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b) Impulsarán particularmente una política tendente a la mejora de las

condiciones de vida y trabajo.
c) Adoptarán aquellas medidas que tiendan a fomentar el incremento del

empleo y la estabilidad económica.
d) Adoptarán aquellas medidas dirigidas a promover las condiciones y a

remover los obstáculos para que la libertad y la igualdad del individuo y de
los grupos en que se integra sean efectivas y reales.
e) Facilitarán la participación de todos los ciudadanos en la vida política,

económica, cultural y social del País Vasco.
Realmente se trata de principios o líneas directrices, de compleja exigibilidad

jurídica y que realmente no innovan el ordenamiento jurídico; algo parecido a
los «Principios rectores de la política social y económica» de los artículos 39 y
ss de la Constitución.
4. Capitalidad.
La Constitución, en su artículo 147, establece que los estatutos de autonomía

deberán señalar, entre otras cuestiones, la sede de las instituciones autónomas
propias. En el caso de Euskadi, esta designación por el Estatuto tropezaba con
dos problemas. Por un lado, la posible incorporación de Navarra y, por otro, la
falta de una tradición histórica de capitalidad.
El artículo 4 del Estatuto de Gernika se limitaba a decir:
«La designación de la sede de las instituciones comunes de la

Comunidad Autónoma del País Vasco se hará mediante Ley del
Parlamento Vasco y dentro del territorio de la Comunidad Autónoma».
La Ley 1/1980, de 23 de Mayo, de Sede de las Instituciones de la Comunidad

Autónoma del País Vasco, prevé (artículo único): «Se designa a Vitoria-Gasteiz
como sede del Parlamento y Gobierno». Al parecer, la decisión de decantarse
por la opción de Vitoria-Gasteiz se debió a la búsqueda de un equilibrio entre
los tres territorios y al impulso para consolidar el sentimiento de pertenencia a
la Comunidad Autónoma Vasca de los habitantes alaveses.
Como se ve, estrictamente no se designa a Vitoria-Gasteiz como capital de la

Comunidad Autónoma, sino como sede de las instituciones comunes, Gobierno
y Parlamento. En varias ocasiones se ha abierto el debate sobre esta cuestión,
sin que se llegara a ningún avance. Téngase en cuenta que en algunas
comunidades autónomas, además de la posibilidad de la expresa mención de
capital en favor de tal o cual ciudad, existen leyes de capitalidad que suponen
una aportación económica extraordinaria para las poblaciones que reciben tal
consideración.
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5. Símbolos.
Es habitual que Estados y otras comunidades políticamente organizadas, sean

del tamaño que sean –desde entidades supraestatales hasta pequeñas
entidades locales–, se doten de símbolos para la identificación y cohesión
social.
a) La bandera.
La Constitución de 1978, en su artículo 4, regula la bandera española y añade

que los Estatutos de Autonomía podrán reconocer banderas y enseñas propias
de las Comunidades Autónomas, añadiendo que estas banderas y enseñas
propias se utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y
en sus actos oficiales. Esta última previsión está desarrollada por la Ley
39/1981, de 28 de octubre, por la que se regula el uso de la bandera de
España y el de otras banderas y enseñas.
Por su parte, el Estatuto de Autonomía del País Vasco dedica el artículo 5 al

tema de la bandera. En su primer párrafo se define: «La bandera del País
Vasco es la bicrucífera, compuesta de aspa verde, cruz blanca superpuesta y
fondo rojo». Y en el segundo se señala: «Asimismo, se reconocen las banderas
y enseñas propias de los Territorios Históricos que integran la Comunidad
Autónoma».
El diseño de la bandera actualmente oficial en el País Vasco se debe al

fundador del Partido Nacionalista Vasco, Sabino Arana Goiri, y su entorno. En
un principio correspondía, dentro de una serie de banderas, a la que
identificaba el territorio de Bizkaia. Posteriormente pasó a representar a todos
los territorios vascos y así ha sido utilizada profusamente por ciudadanos y
organizaciones con el término vasco de ikurriña. Otros diseños de similar
significación que surgieron en el siglo XIX fueron poco conocidos o utilizados.
En 1936, el primer Gobierno Vasco adoptó el diseño de la ikurriña como

bandera oficial (Decreto de 19 de octubre de 1936, referente al emblema y
bandera de Euzkadi), la preautonomía la utilizó y el Estatuto de Gernika
consagró su oficialidad para la Comunidad Autónoma del País Vasco.
Además, el Estatuto de Autonomía vasco recoge la posibilidad de que existan

banderas y enseñas propias de los Territorios Históricos. Señalaremos, como
ejemplo, de su desarrollo en Bizkaia la Norma Foral 12/1986, de 15 de
diciembre, sobre signos de identidad del Territorio Histórico de Bizkaia, en cuyo
Título segundo, artículos segundo y tercero, se regula esta materia. En cuanto
a los municipios y entidades locales menores, la referencia normativa se
encuentra en la Norma Foral 9/2012, de 5 de diciembre, de Demarcaciones
Territoriales de Bizkaia, en su Título VI (Nombre, escudo, bandera y capitalidad
de las Entidades Locales).
b) El himno.
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El himno de la Comunidad Autónoma Vasca fue definido durante la primera

legislatura, concretamente por medio de la Ley 8/1983, de 14 de abril, sobre
himno oficial de Euskadi. Dicha ley establece en su artículo único: «El Himno
Oficial de Euskadi será la música denominada Euzko Abendaren Ereserkia,
conforme a la melodía que se transcribe en el anexo».
Se trata, por tanto, de un himno sin letra, inspirado en una melodía popular
vasca. En la Exposición de Motivos de la ley se señala sobre el Euzko
Abendaren Ereserkia que «fue asumida por el Gobierno de concentración PNV,
PSOE, Partido Republicano, ANV y PC con motivo de la constitución de un
Gobierno Provisional del País Vasco, y desaparecidas aquellas circunstancias y
aprobado el Estatuto de la Comunidad Autónoma del País Vasco fue el Himno
entonado en la recepción de Su Majestad el Rey D. Juan Carlos I en Gernika
así como en la recepción que el Lehendakari D. Carlos Garaikoetxea ofreció en
el Palacio de Ajuria-Enea al Presidente del Gobierno español D. Adolfo
Suárez».
El Parlamento Vasco aprobó la Ley 8/1983 con los votos del Partido
Nacionalista Vasco y del CDS. PSE-PSOE, Euskadiko Ezkerra y Alianza
Popular se opusieron, por considerar el himno propuesto demasiado ligado al
nacionalismo vasco, ya que Sabino Arana Goiri usó dicha melodía, dotándola
de texto, como himno del Partido Nacionalista Vasco.
Otra de las alternativas en su día barajadas era la adopción del Gernikako

arbola, canción foralista del siglo XIX, con una melodía más popular pero cuya
letra refleja las ideas políticas y religiosas de la época.
La cuestión del himno se ha vuelto a plantear ocasionalmente con posterioridad

a 1983, pero sin la suficiente fuerza para propiciar cambios.
c) El escudo.
Al igual que en el caso del himno, el escudo adoptado por el primer Gobierno
Vasco (Decreto de 19 de octubre de 1936, referente al emblema y bandera de
Euzkadi) fue recuperado en la etapa de preautonomía vasca (Acuerdo del
Consejo General del País Vasco de 2 de noviembre de 1978). Este escudo
constaba de cuatro cuarteles, que representaban a los territorios de Álava,
Bizkaia, Gipuzkoa y Navarra.
En 1985 TribunalConstitucional ordenó la supresión de la imagen de Navarra.

En efecto, en enero de 1982, la Diputación Foral de Navarra, promovió un
conflicto constitucional de competencia frente a la Comunidad Autónoma del
País Vasco, en solicitud de que se declarara la competencia exclusiva de dicha
Diputación Foral para disponer sobre el uso de su escudo. El Tribunal
Constitucional (STC 94/1985, de 29 de julio) declaró que el proyecto de unión
política de los cuatro territorios históricos es constitucional y estatutariamente
legítimo pero no puede plasmarse en el escudo oficial identificador de la
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Comunidad Autónoma vasca; la utilización de tal escudo – en la medida en que

incorpora el símbolo identificador de Navarra antes que esta haya manifestado
su voluntad de integración – invade y lesiona la competencia que corresponde
a la Comunidad Foral de Navarra en relación con su propio símbolo.
Así las cosas, el Gobierno Vasco, en cumplimiento de la sentencia del Tribunal

Constitucional, adoptó el 25 de marzo de 1986 el acuerdo de suprimir las
cadenas contenidas en el cuarto cuartel del escudo. Por tanto, el escudo
empleado por el Gobierno y la Administración vasca consta actualmente de
cuatro cuarteles, donde el cuarto mantiene el color rojo (Decreto 318/1999, de
31 de agosto, por el que se regula el Manual de Identidad Corporativa del
Gobierno Vasco).
6. La lengua.
6.1. La Constitución y la doctrina constitucional.
La Constitución, en su artículo tercero, se ocupa del tema de las lenguas. Se

consagra el carácter oficial del castellano en todo el Estado – estableciendo el
deber de conocerlo y el derecho a usarlo – y se posibilita la cooficialidad de
otras lenguas, según lo que se determine en los Estatutos de Autonomía.
Tal declaración de cooficialidad de otras lenguas distintas del castellano se ha

materializado a través de sus Estatutos en varias comunidades autónomas,
entre ellas, el País Vasco y Navarra (en este caso optando por una oficialidad
del euskara restringida por zonas). Además en otros Estatutos encontramos
pronunciamientos sobre lenguas y hablas, sin establecer un régimen de
cooficialidad ling ística.
El Tribunal Constitucional ha tenido oportunidad de concretar las

consecuencias de la oficialidad de otras lenguas distintas del castellano en los
siguientes términos:
a) Sobre la condición de lengua oficial, el TC ha dicho que «Es oficial una

lengua, independientemente de su realidad y peso como fenómeno social,
cuando es reconocida por los poderes públicos como medio normal de
comunicación en y entre ellos y en su relación con los sujetos privados»
(STC 82/1986).
b) Sobre las consecuencias de la cooficialidad, el Tribunal ha dicho que

«En los territorios dotados de un estatuto de cooficialidad ling ística el
uso de los particulares de cualquier lengua oficial tiene efectivamente
plena validez jurídica en las relaciones que mantengan con cualquier
poder público radicado en dicho territorio, siendo el derecho de las
personas al uso de una lengua oficial un derecho fundado en la
Constitución y el respectivo Estatuto de Autonomía» (STC 82/1986).
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c) Sobre la sujeción de la Administración del Estado al régimen de

lenguas cooficiales, el TC nos dice que «La instauración por el art. 3.2 de
la Constitución de la cooficialidad de las respectivas lenguas españolas
en determinadas Comunidades Autónomas tiene consecuencias para
todos los poderes públicos en dichas Comunidades, y en primer término
el derecho de los ciudadanos a usar cualquiera de las dos lenguas ante
cualquier Administración en la Comunidad respectiva con plena eficacia
jurídica» (STC 82/1986, de 26 de junio).
d) En relación con el acceso al empleo público el Tribunal ha dicho que

«la exigencia del conocimiento del idioma que es oficial en el territorio
donde actúa la Administración a la que se aspira a servir es
perfectamente incluible dentro de los méritos y capacidades requeridas»
(STC 46/1991).
Ahora bien, según la misma sentencia (FJ 4º) «Sería contrario al derecho
a la igualdad en el acceso a la función publica, exigir un nivel de
conocimiento del catalán sin relación alguna con la capacidad requerida
para desempeñar la función de que se trate».
Y sobre la exigencia del conocimiento de la lengua cooficial en casos

concretos, el TC afirma que (FJ 4) «No sirve como argumento de la
inconstitucionalidad de una norma el que en su aplicación o desarrollo
puedan producirse extralimitaciones. Estas caben en la aplicación o
desarrollo de cualquier norma legal y frente a ello el art. 23.2 CE permite
impugnar ante la jurisdicción ordinaria, y en último término ante este
Tribunal en vía de amparo, las normas reglamentarias o aplicaciones de
las mismas que quiebren la igualdad».
6.2. El Estatuto de Autonomía.
El articulo 6 del Estatuto de Autonomía del País Vasco declara que el euskera,
lengua propia del Pueblo Vasco, tendrá, como el castellano, carácter de lengua
oficial en Euskadi, y todos sus habitantes tienen el derecho a conocer y usar
ambas lenguas. Obsérvese la diferencia con el castellano, que según la
Constitución todos los ciudadanos deben conocer.
A continuación (art. 6.2), señala que las instituciones comunes de la

Comunidad Autónoma, teniendo en cuenta la diversidad socio-ling ística del
País Vasco, (i) garantizarán el uso de ambas lenguas, regulando su carácter
oficial, y (ii) arbitrarán y regularán las medidas y medios necesarios para
asegurar su conocimiento. Los apartados siguientes establecen el principio de
no discriminación ling ística (articulo 6.3) y la designación de la Real Academia
de la Lengua Vasca-Euskaltzaindia como institución consultiva oficial en lo
concerniente al euskera (articulo 6.4).
El último apartado del artículo establece la posibilidad de solicitar del Gobierno

español que celebre y presente, en su caso, a las Cortes Generales, para su
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autorización, los tratados o convenios que permitan el establecimiento de
relaciones culturales con Estados donde se integran o residan territorios y
comunidades vascas, a fin de salvaguardar y fomentar el euskera (art. 6.5).
Ademas, encontramos otros artículos en el estatuto que hacen referencial

euskera, concretamente, el art. 35 donde se señala, por un lado, que «El
nombramiento de los Magistrados, Jueces y Secretarios se efectuará en la
forma prevista en las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General
del Poder Judicial, siendo mérito preferente el conocimiento del Derecho Foral
Vasco y el del euskera» (art. 35.1.) y por otro que «Corresponderá a la
Comunidad Autónoma, dentro de su territorio, la provisión del personal al
servicio de la Administración de Justicia y de los medios materiales y
económicos necesarios para su funcionamiento, en los mismos términos en
que se reserve tal facultad al Gobierno en la Ley Orgánica del Poder Judicial,
valorándose preferentemente, en los sistemas de provisión del personal, el
conocimiento del Derecho Foral Vasco y del euskera» (art. 35.3.).
6.3. Ley 10/1982, de normalización del uso del euskera.
En desarrollo del artículo 6 del Estatuto se promulgó la Ley 10/1982, de 24 de

noviembre, básica de normalización del uso del euskera. Esta Ley fue recurrida
ante el Tribunal Constitucional, que, mediante la Sentencia 82/1986, de 26 de
junio, declaró inconstitucionales sus artículos 8.3, 12.1 y el inciso final del
artículo 6.2.
La Ley 10/1982 tiene por objeto (articulo 1) la regulación del uso del euskera y
el castellano en la Comunidad Autónoma. A continuación (articulo 2) se afirma
que la lengua propia del País Vasco es el euskera, y que junto con el castellano
es oficial en el territorio de la Comunidad (articulo 3). Los poderes públicos
velarán y adoptarán medidas para que nadie sea discriminado por razón de la
lengua (articulo 4).
Según la Ley todos los ciudadanos tienen derecho a conocer y usar las lenguas
oficiales, tanto oralmente como por escrito (articulo 5.1). En el mismo artículo
se reconocen a todos los ciudadanos unos derechos ling ísticos fundamentales
(art. 5.2.):
a) Derecho a relacionarse en euskera o en castellano oralmente y/o por

escrito con la Administración y con cualquier Organismo o Entidad
radicado en la Comunidad Autónoma.
b) Derecho a recibir la enseñanza en ambas lenguas oficiales.
c) Derecho a recibir en euskera publicaciones periódicas, programaciones

de radio y televisión y de otros medios de comunicación.
d) Derecho a desarrollar actividades profesionales, laborales, políticas y

sindicales en euskera.
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e) Derecho a expresarse en euskera en cualquier reunión. Los poderes

públicos garantizarán el ejercicio de esos derechos, a fin de que sean
efectivos y reales (art. 5.3).
A continuación se regula el uso del euskera en diferentes ámbitos:
a) Uso del euskera en la Administración Pública (artículos 6 a 14).
b) Uso del euskera en la enseñanza (artículos 15 a 21).
c) Uso del euskera en los medios de comunicación social (artículos 22 a

25).
d) Uso social y otros aspectos institucionales del euskera (artículos 26 a

29).
e) Uso del euskera como lengua escrita oficial (artículo 30).
Lógicamente la cuestión ling ística ha sido objeto de desarrollo normativo en

todos esos ámbitos, por ejemplo en la la Ley 6/1989, de 6 de julio, de la
Función Pública Vasca. Igualmente en relación con su uso ante y por las
Administraciones públicas (por ejemplo, el Decreto 179/2019, de 19 de
noviembre, sobre normalización del uso institucional y administrativo de las
lenguas oficiales en las instituciones locales de Euskadi).
6.4 El uso de las lenguas cooficiales ante la Administración Pública.
En lo que hace al régimen general de uso de las lenguas cooficiales ante las
Administraciones públicas hay que tener presente, además de lo recogido en la
regulación autonómica, lo previsto en el artículo 15 de la Ley 39/2015,
reguladora del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas, a cuyo tenor:
1. La lengua de los procedimientos tramitados por la Administración

General del Estado será el castellano. No obstante, los interesados que
se dirijan a los órganos de la Administración General del Estado con sede
en el territorio de una Comunidad Autónoma podrán utilizar también la
lengua que sea cooficial en ella.
En este caso, el procedimiento se tramitará en la lengua elegida por el

interesado. Si concurrieran varios interesados en el procedimiento, y
existiera discrepancia en cuanto a la lengua, el procedimiento se tramitará
en castellano, si bien los documentos o testimonios que requieran los
interesados se expedirán en la lengua elegida por los mismos.
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ü

2. En los procedimientos tramitados por las Administraciones de las

Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, el uso de la lengua
se ajustará a lo previsto en la legislación autonómica correspondiente.
3. La Administración Pública instructora deberá traducir al castellano los

documentos, expedientes o partes de los mismos que deban surtir efecto
fuera del territorio de la Comunidad Autónoma y los documentos dirigidos
a los interesados que así lo soliciten expresamente. Si debieran surtir
efectos en el territorio de una Comunidad Autónoma donde sea cooficial
esa misma lengua distinta del castellano (caso de Euskadi y Navarra), no
será precisa su traducción».
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TEMA 4. COMPETENCIAS.
1. Atribución de competencias, los títulos competenciales.
1.1 Las técnicas de atribución de las competencias: listas o cláusula general.
El artículo 137 CE establece que el Estado se organiza territorialmente en

municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se
constituyan, y añade que todas estas entidades gozan de autonomía para la
gestión de sus respectivos intereses.
En el caso de las Comunidades Autónomas, esa autonomía se manifiesta

sobre todo en las competencias que a tal fin se les atribuyen y que vienen
determinadas por sus Estatutos en el marco de la Constitución.
-No podemos olvidar que la CE no lleva a cabo ninguna atribución

competencial a las CCAA, limitándose, simplemente, al establecimiento
de un mero marco (artículos 148 y 149) dentro del cual cada Estatuto
concreta las competencias que corresponden a cada Comunidad
Autónoma.
-Esos Estatutos de Autonomía, de acuerdo con el artículo 147 CE, son

la norma institucional básica de las CCAA y deben contener (apartado
1, letra d) las competencias asumidas dentro del marco establecido en
la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios
correspondientes a las mismas.
A la hora de atribuir las competencias cabe optar por dos sistemas: la

formulación de una cláusula general o la concreción de las competencias en
una lista.
El sistema de “cláusula general” consiste en realizar la atribución de

competencia en un ámbito amplio y genérico, sin referencia concreta a
objetos específicos. Esto sucede por ejemplo, la Ley 7/1985 (LBRL), en
su artículo 25.1, se refiere a las competencias municipales diciendo que
«El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus
competencias, puede promover actividades y prestar los servicios
públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de
la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo».
Además, el mismo precepto añade una lista de materias en las que los
municipios pueden tener competencias, de acuerdo con la legislación
autonómica o estatal.
El sistema de “lista” consiste en realizar la atribución de competencia

para objetos específicos. Por ejemplo, en materia de urbanismo, o de
industria, o de medio ambiente, etc.
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La atribución de competencias a las CCAA sigue el sistema de “lista”. Tanto la

CE, en sus artículos 148 y 149, como los EEAA contemplan competencias
autonómicas sobre objetos específicos (títulos competenciales). No hay, pues,
ninguna “cláusula general” en las competencias de las CCAA. Y a este sistema
responde, también, el EAPV.
Este sistema de distribución competencial se cierra con una cláusula residual

en cuya virtud las competencias no asumidas por las Comunidades
Autónomas, vía estatutaria o a través de una ley orgánica de transferencia o
delegación, pertenecerán al Estado (149.3 CE).
1.2 Títulos competenciales. Elementos.
Hemos dicho que las listas de distribución de competencias están integradas

por los llamados títulos competenciales, que son los elementos a través de los
que la que se atribuyen al Estado o a las CCAA las competencias, las
potestades públicas de intervención sobre las diversas partes de realidad
(materias).
En todos los títulos competenciales se observan tres elementos:
-La parte de la realidad a la que se proyecta, u objeto de la competencia

(por ejemplo, urbanismo, industria, medio ambiente, etc.). Se identifica
como «materia» objeto de la competencia.
-La función, poder o potestad que se otorga en relación a dicha materia

(por ejemplo, la legislación). Se identifica como «contenido funcional» de
la competencia.
-El territorio sobre el que puede ejercerse esa función, poder o potestad
(elemento coherente con la territorialidad de las CCAA). Se identifica
como «ámbito territorial» de la competencia.
Toda competencia consiste en una función, poder o potestad (contenido

funcional) sobre una materia para su ejercicio en un ámbito territorial.
1.2.1 Las materias, el contenido material.
La coordenada material expresa la parte de la realidad sobre la que se

proyecta la competencia de que se trate, u objeto de ésta (por ejemplo,
urbanismo, industria, medio ambiente, etc.). Por eso, se identifica a esa parte
de la realidad como “materia” objeto de la competencia.
A veces, la identificación de las materias no suele ser clara. Existen algunas

actuaciones públicas que plantean serias dudas sobre su pertenencia a una u
otra materia, dado el entrecruzamiento que existe entre los diversos sectores
de la vida social (piénsese por ejemplo en una intervención en materia de
industrias agrarias, que puede referirse por lo menos a tres ámbitos
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concomitantes: agricultura, industria, ordenación de la economía …). Para esos

casos, el TC ha establecido el criterio de la mayor proximidad de la actuación
con las materias que constituyen el soporte de los títulos competenciales.
Además, existen materias afines o íntimamente relacionadas, de modo que las

competencias sobre unas pueden quedar afectadas por las competencias que
existan sobre las otras. Puede citarse, como una muestra representativa de ello
el caso del urbanismo, referido al hecho social o colectivo de los asentamientos
de población en el espacio físico, que siendo de competencia autonómica
incide sobre muchas de las competencias del Estado. Y al revés, la propia
competencia de urbanismo se ve directamente incidida por competencias del
Estado sobre materias como el dominio público natural que es de titularidad
estatal. En esos casos se dice que concurren sobre una misma realidad
material las competencias del Estado y las autonómicas.
1.2.2 Las potestades.
El contenido funcional de la competencia se refiere a la función, poder o

potestad que se atribuye sobre la materia de que se trate. En lo que nos ocupa,
es preciso dejar constancia de que, partiendo de la división de poderes, el
poder público, abstractamente considerado, es susceptible de ser reconducido
a alguna de las siguientes categorías: poder legislativo, poder ejecutivo y poder
judicial.
Sin embargo, de acuerdo con el modelo de la CE de 1978, solo el poder

legislativo y el ejecutivo son susceptibles de distribución competencial. La
potestad jurisdiccional, que consiste en juzgar y ejecutar lo juzgado (artículo
117.3 de la CE), es única en España, se atribuye con exclusividad al poder
judicial y queda al margen de la distribución de competencias entre el Estado y
las CCAA. Otra cosa es la provisión de los medios personales y materiales
necesarios para el funcionamiento de los Juzgados y Tribunales: la llamada
“Administración de la Administración de Justicia” (STC 253/2005, de 11 de
octubre, entre otras), que es de competencia autonómica.
El contenido de las competencias legislativas y ejecutivas es el siguiente,

según asentada jurisprudencia del TC (STC 18/1982, de 4 de mayo, FFJJ 2, 3,
4, 5 y 6, y STC 35/1982, de 14 de junio, FJ 2, párrafos segundo y tercero):
-La legislación sobre una materia comprende el dictado de las normas con
rango de Ley y los reglamentos, excluidos de ellos los reglamentos
internos de organización, que se integran en la competencia de ejecución.
-La ejecución sobre una materia comprende las actuaciones de aplicación

de las leyes y los reglamentos. Además, comprende el dictado de los
reglamentos internos de organización. Por ello, puede decirse que la
ejecución comporta la función ejecutiva (actos singulares de la
Administración: licencias o autorizaciones, otorgamiento de subvenciones,
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imposición de sanciones,...) y la normación de rango reglamentario

proyectada hacia el interior de la organización.
Además, desde este mismo punto de vista funcional, atendiendo a la “cantidad”

de potestad atribuida la competencia se califica como exclusiva, compartida y
concurrente.
-La competencia exclusiva comprende la totalidad de funciones, poderes

y potestades legislativas o ejecutivas sobre una determinada materia. En
el caso de las Comunidades Autónomas, aunque todos los Estatutos les
atribuyan competencias exclusivas, lo cierto es que con carácter general
vendrán limitadas por competencias del Estado de naturaleza básica.
-La competencia compartida significa que el Estado y la CA de que se

trate tienen competencia sobre una misma materia. Pero cada una de
esas entidades tiene competencias sobre una parte diferente, que
normalmente suele ser una función, poder o potestad distinta, o una parte
de alguna de ellas. Así, son competencias compartidas la del Estado de
legislación, y la de la CA de ejecución, sobre la misma materia; o la del
Estado sobre una parte de la legislación (bases o legislación básica), y la
de la CA de desarrollo legislativo y ejecución.
1.2.3 El territorio.
El tercero de lo elementos determinantes de la competencia autonómica se

refiere a su ámbito territorial.
En este sentido, el artículo 20.6 EAPV prevé que:
«6.-Salvo disposición expresa en contrario, todas las competencias

mencionadas en los artículos anteriores y otros del presente Estatuto se
entienden referidas al ámbito territorial del País Vasco».
El TC ha venido interpretando este elemento territorial en un sentido

intraterritorial. De tal suerte que cuando el ejercicio de la competencia se
proyecte más allá del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma la
competencia será del Estado; y al revés será autonómica la competencia
cuando los efectos de su ejercicio se circunscriban a la Comunidad Autónoma.
Pero como hemos dicho, el artículo 20.6 del EAPV dice que la territorialidad de
la competencia es como se ha expuesto «salvo disposición expresa en
contrario». Una excepción viene contemplada en el artículo 10.13 del EAPV,
que atribuye competencia exclusiva a la CAPV en materia de «fundaciones y
asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y
similares, en tanto desarrollen principalmente sus funciones en el País Vasco».
Este último inciso escapa claramente de la intraterritorialidad, pues permite que
la competencia de la CAPV se extienda a las fundaciones y asociaciones, no
sólo cuando se encuentren totalmente dentro del ámbito territorial del PV, sino
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también cuando lo sean «principalmente», o sea, no exclusivamente dentro de

tal territorio.
La Comisión Mixta de Transferencias, al acordar el traspaso en materia de

asociaciones, recogió que «corresponde a la CAPV la inscripción y el registro
de todas las asociaciones que, de acuerdo con sus Estatutos, hayan de
desarrollar principalmente sus actividades en el País Vasco» (traspaso
aprobado por el Real Decreto 2590/1985, de 18 de diciembre, del Estado, y,
después por el Decreto 75/1986, de 28 de enero, del Gobierno Vasco).
Igual cosa sucede en relación con la autorización de entidades gestoras de la

propiedad intelectual. El RD 896/2011, de 24 de junio, aprobatorio de la
ampliación de servicios de la Administración General del Estado traspasados a
la Comunidad Autónoma del País Vasco por el Real Decreto 3069/1980, de 28
de septiembre, en materia de ejecución de la legislación sobre propiedad
intelectual, prevé en su Anexo, apartado B.2.a, que es de competencia
autonómica la autorización y revocación de autorización de las entidades o
asociaciones de entidades que pretendan dedicarse, de manera exclusiva o
mayoritariamente en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco, en
nombre propio o ajeno, a la gestión de derechos de explotación u otros de
carácter patrimonial por cuenta y en interés de varios autores u otros titulares
de derechos de propiedad intelectual.
También puede entenderse como excepción al principio de territorialidad la

apelación que el artículo 149.1.1 hace a los supuestos en que se atribuyen
competencias al Estado atendiendo no tanto al factor territorial como al llamado
“interés general”. Por ejemplo, los puertos y aeropuertos de interés general del
artículo 149.1.20ª CE.
2 Las competencias en el Estatuto Vasco.
2.1 Esquema general.
Las competencias de la Comunidad Autónoma del País Vasco se recogen en el

título I del Estatuto, dedicado a las «Competencias del País Vasco», aunque
como veremos otros pasajes del Estatuto completan las previsiones del título I.
El titulo I del Estatuto Vasco recoge las competencias de la Comunidad

Autónoma del País Vasco utilizando el sistema de listas y distinguiendo entre
competencias exclusivas (articulo 10), competencias de desarrollo legislativo y
ejecución (articulo 11) y competencias de ejecución (articulo 12).
-El artículo 10 dice que la CAPV tiene competencia exclusiva en una larga
lista de materias (39 apartados). Como hemos dicho, estas competencias,
aun llamándose exclusivas, van a tener el límite de las competencias
básicas del Estado, recogidas en el articulo 149.1 CE.
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-El artículo 11 dice que es de la competencia de la CAPV el desarrollo

legislativo y la ejecución dentro de su territorio de la legislación básica del
Estado en una serie de materias (diferenciándose sus apartados 1 y 2).
-El artículo 12 dice que corresponde a la CAPV la ejecución de la

legislación del Estado en otra serie de materias.
A continuación, el EAPV recoge competencias específicas en los artículos 13 y

ss. Estas competencias responden a la especialidad de su procedencia foral o
al particular régimen jurídico que sobre ellas se prevé.
-El artículo 13 recoge las facultades que en materia de administración de

la Administración de Justicia corresponden a la Comunidad Autónoma del
País Vasco, iguales a las que al Gobierno Central reconoce la LOPJ.
Además, el artículo 35 del Estatuto prevé la competencia autonómica
sobre la provisión del personal al servicio de la Administración de justicia y
de los medios materiales y económicos necesarios para su
funcionamiento. El Estatuto prevé además que el conocimiento del
euskera y del Derecho Foral serán méritos preferentes a efectos de
provisión de puestos de Magistrados, Jueces, Secretarios (Letrados de la
Administración de Justicia) y del resto del personal al servicio de la
Administración de Justicia.
-El artículo 16 recoge las competencias en materia de enseñanza. Su

propio enunciado, que apela a la Disposición Adicional Primera de la
Constitución, refleja el origen foral de la atribución competencial, si bien
en su desarrollo la Comunidad Autónoma del País Vasco no tiene más
competencia que el resto de Comunidades Autónomas, con la salvedad
de las derivadas de tener una lengua cooficial.
-Las competencias en materia de Policía Autónoma se recogen en el

artículo 17 del Estatuto. También el articulo 17 del Estatuto apela a la
actualización del régimen foral, pues los territorios forales han tenido
históricamente una policía propia. Lo llamativo de la atribución
competencial radica en el apartado 2 del artículo, que atribuye a las
Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma esta competencia de
indudable raíz foral al decir que «El mando supremo de la Policía
Autónoma Vasca corresponde al Gobierno del País Vasco, sin perjuicio de
las competencias que pueden tener las Diputaciones Forales y
Corporaciones Locales». Se trata de la mutación subjetiva a que nos
referíamos en el apartado 4.2 de la lección 2ª: en el proceso de
actualización del régimen foral se reconoce una competencia de raíz foral
a un sujeto distinto (el Gobierno Vasco).
-El artículo 18 prevé las competencias autonómicas sobre sanidad y

seguridad social. En materia de sanidad no hay particulares
especialidades.
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En materia de Seguridad Social se trata de una particular atribución

competencial; se reconoce a la Comunidad Autónoma del País Vasco
competencias de desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación
básica del Estado en materia de Seguridad Social y la gestión de su
régimen económico. Todo ello vinculado a la Disposición Transitoria 5ª del
Estatuto que prevé:
«La Comisión Mixta de Transferencias que se crea para la aplicación

de este Estatuto establecerá los oportunos convenios, mediante los
cuales la Comunidad Autónoma asumirá la gestión del régimen
económico de la Seguridad Social, dentro de su carácter unitario y
del respeto al principio de solidaridad, según los procedimientos,
plazos y compromisos que, para una ordenada gestión, se
contengan en tales convenios».
-El artículo 19 se refiere a la competencia sobre medios de comunicación

social y habilita la existencia de la televisión y radio públicas propias de la
Comunidad Autónoma.
En último término, fuera ya del título I, los artículos 40 a 45 del estatuto se

recogen las importantísimas competencias autonómicas en materia de
hacienda, patrimonio y relaciones financieras (el régimen de Concierto
Económico).
Además, es importante destacar que dentro de las competencias que el EAPV

recoge hay una parte significativa que ya estatutariamente se ve reservada a
los Territorios Históricos.
-El artículo 37 del Estatuto reserva a los Territorios Históricos las

competencias exclusivas en materia de: a) Organización, régimen y
funcionamiento de sus propias instituciones. b) Elaboración y aprobación
de sus presupuestos. c) Demarcaciones territoriales de ámbito
supramunicipal que no excedan los límites provinciales. d) Régimen de
los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio público como
patrimoniales o de propios y comunales. e) Régimen electoral municipal
-Los artículos 41 y ss del Estatuto reservan a los Territorios las

competencias tributarias normativas (regular los tributos) y las de su
exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de los impuestos.
-El artículo 10.34, que reserva la competencia de carreteras a los

Territorios Históricos.
2.2 Las bases estatales como límite a las competencias autonómicas.
Ya hemos anticipado que las competencias autonómicas exclusivas no lo son

totalmente. Las competencias exclusivas de la Comunidad Autónoma recogidas
en el artículo 10 EAPV vienen ordinariamente limitadas por las competencias
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del Estado recogidas en el artículo 149.1 CE, que en muchos casos reserva la
competencia del Estado al dictado de la legislación básica sobre una
determinada materia, pudiendo ser el resto asumido por las Comunidades
Autónomas. Se trata de un caso de compartición de competencias legislativas
sobre una determinada materia: corresponde al Estado la competencia para el
dictado de la legislación básica y a las Comunidades Autónomas la
competencia para su desarrollo legislativo.
Leyendo el artículo 149.1 CE se observa que algunos títulos competenciales

aluden a «bases» y otros lo hacen a la «legislación básica». ¿Qué es la
legislación básica?
-Desde un principio, el TC ha dejado muy claro que las bases estatales

(a efectos de la delimitación competencial entre Estado y CCAA) nada
tienen que ver con la delegación legislativa que se contempla en los
artículos 82 y siguientes CE.
-Las bases del Estado son normas reguladoras de aquellos aspectos

materiales que de acuerdo con lo previsto en el artículo 149.1 CE,
reclaman una regulación uniforme y que no pueden ser contradichas
por las normas autonómicas de desarrollo.
-El límite para las bases del Estado se concreta en que no pueden
llegar a tal grado de desarrollo que quede vacía de contenido la
correlativa competencia autonómica.
-En relación con el rango exigible a la regulación básica del Estado, el

TC viene exigiendo que las bases formuladas con posterioridad a la CE
deben tener rango de Ley, aunque el Reglamento pueda actuar para
completar algunos aspectos no acabados en las Leyes básicas.
Sin embargo, en muchos casos se ha continuado y se continúa

operando con legislación anterior a la Constitución que carece del rango
de ley que hoy cabe exigir a las bases. En esos casos el TC ha venido
diciendo que tal circunstancia no impide a las Comunidades Autónomas
ejercer su competencia de desarrollo legislativo, ajustándose a esas
bases preconstitucionales, que deban ser razonablemente deducidas.
-En último término, a pesar de que ordinariamente las bases (la

legislación básica) tiene estricto carácter normativo, el TC ha
considerado que es jurídicamente viable que las bases reserven al
Estado la ejecución de alguna de ellas (en contra de la ejecución de la
CA), cuando sea preciso para la preservación de la unidad de una
institución considerada como básica (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 4,
párrafo cuarto), o cuando sea preciso para la preservación de un
tratamiento uniforme (STC 144/1985, de 25 de octubre, FJ 4, párrafo
segundo).
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2.3 Las leyes de armonización.
El articulo 150.3 CE prevé que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los
principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autónomas, aun en el caso de materias atribuidas a la
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las
Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de
esta necesidad.
Se trata de normas que persiguen la reconducción del sistema a la unidad

mediante normas dictadas ex post facto, al contrario que las normas básicas
que preceden a la legislación autonómica. En cuanto a su función
constitucional, el Tribunal Constitucional ha señalado que el artículo 150.3
«constituye una norma de cierre del sistema, aplicable solo a aquellos
supuestos en que el legislador estatal no disponga de otros cauces
constitucionales para el ejercicio de su potestad legislativa». Se utiliza cuando
«se aprecie que el sistema de distribución competencial es insuficiente para
evitar que la diversidad de disposiciones normativas de las Comunidades
Autónomas produzca una desarmonía contraria al interés general de la
Nación» (STC 76/1983).
3 Atribución extraestatutaria de competencias. El artículo 150 de la CE.
Los Estatutos de Autonomía no son la única fuente posible de competencias

para las Comunidades Autónomas. Existe también una posibilidad
competencial que podría calificarse de «extraestatutaria», que se se encuentra
fuera de los Estatutos.
Este régimen «extraestatutario» se encuentra contenido en los apartados 1 y 2

del artículo 150 de la CE, que prevén:
«1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán

atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de
dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios,
bases y directrices fijados por una ley estatal. Sin perjuicio de la
competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la
modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas
legislativas de las Comunidades Autónomas.
2. El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,

mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de
titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas
de control que se reserve el Estado.
(…)».
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El apartado 1 del articulo 150 (referido a las «leyes marco») no ha tenido

aplicación. Las Leyes Marco se citan en las leyes reguladoras de la
financiación autonómica (Leyes 25 a 36/1997; Leyes 17 a 31/2002 y Leyes 16 a
30/2010), pero su uso no trasciende de la mera cita formal, realmente las leyes
aprobadas no reúnen las características de las Leyes Marco. No ha habido
pues atribución competencial adicional alguna al amparo del articulo 150.1 CE.
Mucha mayor ha sido el uso de los mecanismos previstos en el articulo 150.2

CE, las leyes orgánicas de transferencia y delegación. Se utilizaron en primer
lugar para que Canarias y la Comunidad Valenciana se igualaran
competencialmente con las Comunidades Autónomas de primer grado (Leyes
Orgánicas 11/1982, de 10 de agosto, de transferencias complementarias para
Canarias, y 12/1982, de 10 de agosto, sobre transferencias a la Comunidad
Valenciana de competencias en materia de titularidad estatal). Más tarde, el
articulo 150.2 fue utilizado (pactos autonómicos de 1992) para instrumentar en
una primera fase (seguida en 1994 de las correspondientes reformas de los
Estatutos) la ampliación del ámbito competencial de las Comunidades de
segundo grado (Ley Orgánica 9/1992, de 23 de diciembre, de Transferencia de
Competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía
por la vía del artículo 143 de la Constitución).
En ámbitos materiales específicos encontramos la Ley Orgánica 5/1987, de 30

de julio, de delegación de facultades del Estado en las Comunidades
Autónomas en materia de transporte por carretera y por cable;. La Ley
Orgánica 16/1995, de 27 de diciembre, y 6/1999, de 6 de abril, de transferencia
de competencias a la Comunidad Autónoma de Galicia; la Ley Orgánica
2/1996, de 15 de enero, complementaria de la de Ordenación del Comercio
Minorista, que transfiere a la Comunidad Autónoma de las Islas Baleares la
competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de comercio
interior; o la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de transferencia de
facultades de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico,
circulación de vehículos a motor y seguridad vial a la Generalidad de Cataluña.
Estas posibilidades de ampliación extraestatutaria de las competencias son un

tanto ajenas al sistema general y si bien permiten resolver problemas concretos
— así sucede con la Ley Orgánica 6/1997, de 15 de diciembre, de transferencia
de facultades de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico,
circulación de vehículos a motor y seguridad vial a la Generalidad de Cataluña,
que resolvió la carencia de competencias de la Policía Autónoma de Cataluña
en materia de tráfico — lo cierto es que su uso no puede generalizarse en
perjuicio de los Estatutos de Autonomía como normas atributivas de las
competencias autonómicas. Además esta formula de atribución de
competencias resulta fácilmente revisable, a diferencia de lo que ocurre con los
EEAA, muy rígidos al cambio como consecuencia de las previsiones de los
artículos 147.3 y 152.2 de la CE.
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4 La relación entre los ordenamientos estatal y autonómico.
Como consecuencia de la atribución de potestades legislativas a las

Comunidades Autónomas surgen nuevos subsistimos jurídicos, los
autonómicos, que deben relacionarse entre sí y sobre todo con el subsistema
estatal. Analizamos a continuación los principios que permiten articular esas
relaciones.
4.1 El principio de competencia.
Básicamente existen dos principios jurídicos para la articulación de las

relaciones entre normas jurídicas: el principio de jerarquía y el principio de
competencia.
-En virtud del principio de jerarquía, una norma es de aplicación

preferente respecto a otra atendiendo a su rango. Es el caso de la
relación Ley-Reglamento. Dentro además del principio de jerarquía la
norma posterior en el tiempo se impone a la anterior.
-En virtud del principio de competencia, una norma es de aplicación

preferente respecto a otra, porque proviene del Ente Público
competente para la regulación de la concreta materia de que se trate.
El TC tiene sentado, desde un principio, que las Leyes del Estado y las de las
CCAA tienen idéntica naturaleza de “Leyes” o normas con rango de Ley. Lo
mismo cabe decir de los Reglamentos del Estado y de las CCAA, pudiendo
expresar que tienen idéntica naturaleza de “Reglamento” o norma
reglamentaria. A partir de esa identidad y naturaleza, el TC ha considerado que
las normas del Estado y de las CCAA se articulan entre sí de acuerdo con el
principio de competencia.
De acuerdo con el principio de competencia, una norma del Estado es de

aplicación preferente respecto a una norma de la CA, porque el Estado es
competente para la regulación de la materia a que se refiere el contenido de la
primera; y a la inversa, una norma de la CA es de aplicación preferente
respecto a una norma del Estado, porque la CA es el Ente Público competente
para la regulación de la materia a que se refiere el contenido de la primera.
Todo ello, independientemente del rango, legislativo o reglamentario, de cada
una de las normas en juego.
4.2 Supletoriedad del derecho del Estado.
El artículo 149.3, inciso último, de la CE, dice que «el derecho estatal será, en
todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades Autónomas».
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La previsión del articulo 149.3 debe entenderse referida a la aplicación del

derecho estatal (no básico) en ámbitos competencia autonómica para cubrir
lagunas de regulación.
-La supletoriedad opera solo cuando hay lagunas o vacíos normativos;

en otro caso no tiene sentido, se aplica sin más la legislación
autonómica.
-Además la legislación estatal que se aplica es legislación no básica,

pues la legislación básica se aplica directamente sin necesidad de
apelar a su carácter supletorio.
El TC ha dicho que la supletoriedad del Derecho estatal no es un título de

competencia del Estado. El Estado no puede dictar legislación para su
aplicación supletoria, destinada solamente a la aplicación supletoria. Así lo ha
sentado el TC, por ej. STC 61/1997, de 20 de marzo, FJ 12, letra c (sobre el
Texto Refundido de la Ley de Suelo, RDLeg. 1/1992), aunque ese criterio ya
había sido adoptado en algún pronunciamiento anterior.
4.3 Principio de prevalencia.
El artículo 149.3 CE prevé que las normas del Estado prevalecerán, en caso de
conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté
atribuido a la exclusiva competencia de éstas.
Se trata de una determinación constitucional referida a la aplicación prioritaria

de unas normas (las estatales) sobre otras (las autonómicas) en caso de
conflicto.
No se trata, en contra de lo que pueda parecer, de una manifestación de la

supremacía del derecho estatal sobre el autonómico, es decir, de una regla de
jerarquía, pues ello supondría quebrar la base del sistema competencial,
articulado en torno al principio de competencia. Se trata de una regla limitada a
servir como instrumento de resolución provisional de conflictos por parte de la
justicia ordinaria, pues en último término es el Tribunal Constitucional el que
resolverá el litigio atendiendo a los criterios generales del sistema de
distribución competencial.
5. Las transferencias de servicios..
La aprobación de la CE de 1978, los Estatutos de Autonomía y la consiguiente

creación de las CCAA supuso una profunda reordenación competencial del
Estado, que exigió una profunda reordenación de los medios personales y
materiales de que el Estado disponía para el ejercicio de sus competencias. En
nuestro sistema esta reordenación se lleva a cabo a través de las llamadas
transferencias de servicios.
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A través de las transferencias se articula el traspaso de medios materiales,

personales y económicos a las Comunidades Autónomas para el desempeño
de las competencias que tienen atribuidas en sus estatutos.
5.1 Marco normativo de las transferencias.
El artículo 147.1.d CE dice que los EEAA deberán contener, entre otras
determinaciones, «las competencias asumidas dentro del marco establecido en
la CE y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las
mismas».
El EAPV recoge las competencias de la Comunidad Autónoma en los términos

ya expuestos (artículos 10 y ss) y dedica su Disposición Transitoria Segunda al
régimen general de las transferencias. Dicha Disposición Transitoria Segunda
del EAPV prevé la formación de una Comisión Mixta, integrada por igual
número de representantes del Gobierno Vasco y del Gobierno del Estado, que
establecerá las normas conforme a las que se transferirán a la CA las
competencias que le corresponden en virtud del Estatuto, y los medios
personales y materiales necesarios para el pleno ejercicio de las mismas,
llevando a cabo las oportunas transferencias.
Al amparo de dicha previsión estatutaria, las normas de traspaso de servicios

del Estado a la CAPV fueron elaboradas y aprobadas por la Comisión Mixta de
Transferencias y elevadas a rango normativo por medio del Real Decreto
2.339/1980, de 26 de septiembre, del Gobierno del Estado, que fue publicado,
además, en el Boletín Oficial del País Vasco por virtud del mandato dado por el
Gobierno Vasco en su Decreto de 11 de noviembre de 1980.
5.2 Los acuerdos de la Comisión Mixta de Transferencias.
El artículo 3 del Real Decreto 2.339/1980, prevé que los acuerdos de la

Comisión Mixta de Transferencias contengan los siguientes extremos:
-Referencia a la competencia autonómica que justifica la transferencia. Es

una cita obligada toda vez que la transferencia no es más que la
articulación material de la competencia previamente atribuida.
-Cita de los Servicios e Instituciones afectados por el traspaso. Se trata de

la identificación de los servicios administrativos que van a pasar de la
Administración Central a la Autonómica.
-Inventario detallado de los bienes, derechos y obligaciones del Estado

que se traspasan. Se trata de los medios materiales de los que se va a
servir la Administración autonómica para el ejercicio de las competencias
previamente atribuidas.
-Relaciones nominales del personal que se traspasa.
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-Incidencia presupuestaria de la transferencia, conforme al sistema de

cupo a que se refiere el Concierto Económico. Como más adelante se
verá, el cupo es la contribución de la Comunidad Autónoma a la
financiación de las competencias que conserva el Estado (competencias
no asumidas por la Comunidad Autónoma); por ello es imprescindible que
cada acuerdo de transferencias (que se refiere a las competencias que
desde su aprobación va a ejercitar la Comunidad Autónoma) tome razón
de las competencias a cuya financiación deja de contribuir la Comunidad
Autónoma.
-Fecha de efectividad de la transferencia, a los efectos de garantizar la

seguridad jurídica.
5.3 Valor jurídico de las transferencias.
El valor jurídico de las transferencias cabe ser analizado desde varios puntos
de vista:
1º) Desde la perspectiva de la efectividad del ejercicio de las

competencias, según la jurisprudencia del TC, las transferencias no tienen la
operatividad de transferir competencias, ni siquiera su ejercicio, ya que dichas
competencias se disponen por razón del Estatuto de Autonomía desde su
vigencia.
Las transferencias solamente tienen la virtualidad de transferir medios

personales y materiales, que serán condicionante de la efectividad de la
competencia autonómica cuando sean imprescindibles para su ejercicio, razón
por la que, en otro caso, puede ejercerse ésta al margen de las transferencias
que, en su caso, procedan (STC 25/1983, de 7 de abril, FJ 3, entre otras).
2º) En lo que hace a la sucesión de las personas jurídicas, en virtud del

traspaso de medios personales y materiales las Comunidades Autónomas se
subrogan en el lugar del Estado, en las relaciones y situaciones jurídicas
relativas al servicio transferido; se trata de una «sucesión» (STC 85/1984, de
26 de julio, FJ 5).
Así, de acuerdo con el artículo 5.2 de las normas de traspaso del RD

2.339/1980, la certificación por la Comisión Mixta de los Acuerdos es título
suficiente para la inscripción en el Registro de la Propiedad del traspaso de
bienes inmuebles del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco.
3º) Por último, en lo que hace al valor interpretativo de los acuerdos de

transferencias, el TC ha declarado que, dado que las competencias se
determinan por la Constitución y los EEAA, los Acuerdos o Decretos de
traspaso de servicios se limitan a transferir éstos y no transfieren
competencias. Ahora bien, no debe olvidarse el valor interpretativo de tales
Acuerdos y Decretos de transferencia, que suelen contener con mayor o menor
detalle una especificación de las funciones que recibe la CAPV y las que
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retiene el Estado; todo ello sin que pueda prevalecer sobre las previsiones
Constitucionales y estatutarias, ni vincular al TC o a los tribunales ordinarios
(STC 48/1985, de 28 de marzo, FJ 5, párrafo quinto).
En este mismo sentido, el TC también ha dicho que, si bien no podría el

legislador estatal modificar unilateralmente el contenido de un Decreto de
transferencias, nada impide que una Ley básica aplique de manera distinta el
Acuerdo o Decreto de transferencias anterior (STC 36/1992, de 23 de marzo,
FJ 3, párrafo segundo).
5.4 Proceso de las transferencias.
El artículo 2 del RD 2339/1980 regula los procesos de aprobación de

transferencias, distinguiendo:
-Acuerdo de la Comisión Mixta de Transferencias.
-Real Decreto del Gobierno del Estado aprobando el Acuerdo de la

Comisión Mixta de Transferencias.
-Publicación de dicho Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado.
-Formalización del Acuerdo por el Gobierno Vasco. En la práctica, éste

aprueba, también, mediante Decreto el Acuerdo de la Comisión Mixta de
Transferencias.
-Publicación en el Boletín Oficial del País Vasco del Decreto del Gobierno
Vasco, al que se adjunta el Real Decreto del Gobierno del Estado, que
comprende, como Anexo, el Acuerdo de la Comisión Mixta de
Transferencias.
5.5 Las transferencias al Consejo General Vasco (preautonómico).
Antes de la aprobación del Estatuto de 1979, con carácter previo a la

aprobación de la Constitución, ya se habían producido algunas transferencias
de servicios en favor de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Por ello, la
Disposición Transitoria Segunda, párrafo segundo del EAPV dice que «a la
entrada en vigor del presente Estatuto se entenderán transferidas, con carácter
definitivo, las competencias y recursos ya traspasados para esa fecha al
Consejo General Vasco».
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TEMA 5. LOS PODERES DEL PAÍS VASCO.
1. Los poderes del País Vasco, generalidades.
El Estatuto de Autonomía dedica su Título II a los “Poderes del País Vasco”.
El capítulo preliminar (artículo 24) comienza afirmando que:
-Los poderes del País Vasco se ejercerán a través del Parlamento, del
Gobierno y de su Presidente o Lendakari (artículo 24.1)
-Los Territorios Históricos conservarán y organizarán sus Instituciones

forales de conformidad a lo dispuesto en el artículo 3º del presente
Estatuto (artículo 24.2).
De esta afirmación cabe concluir (i) que los poderes del País Vasco lo son
ejecutivos (referencia al Gobierno y al Lehendakari) y legislativos (referencia al
Parlamento), no judiciales y (ii) que esos poderes se comparten entre las
Instituciones Comunes de Comunidad Autónoma (Parlamento y Gobierno) y las
Instituciones Forales de los Territorios Históricos. En relación con este extremo
nos remitimos a la lección sexta, dedicada a los TTHH.
El resto de capítulos del Título II son:
Capítulo 1º, dedicado al Parlamento.
Capítulo 2º, dedicado al Gobierno Vasco y a su Presidente o

Lehendakari.
Capítulo 3º, dedicado a la Administración de Justicia en el País Vasco.
Capítulo 4º, dedicado a las Instituciones de los Territorios Históricos.
Capítulo 5º, referido al control de los poderes del País Vasco.
2. El poder legislativo.
2.1 El Parlamento Vasco en el Estatuto de Autonomía.
El título II del Estatuto de Autonomía del País Vasco, bajo el epígrafe “De los
Poderes del País Vasco”, se refiere en su Capítulo 1º al Parlamento Vasco. La
regulación del Parlamento se mueve dentro de la más pura ortodoxia: atribuye
al Parlamento la potestad legislativa, la aprobación de los presupuestos y el
impulso y control de la acción del Gobierno Vasco, todo ello sin perjuicio de las
competencias normativas de los Órganos Forales de los Territorios Históricos.
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La existencia de una Asamblea legislativa autonómica, viene determinada por

el artículo 152 de la Constitución, que en relación con las Comunidades
Autónomas que hubieran accedido a la autonomía por la vía del artículo 151
(también las de la DT 2ª), prevé que la organización institucional autonómica se
base en una asamblea legislativa elegida por sufragio universal con arreglo a
un sistema de representación proporcional que asegure, además, la
representación de las diversas zonas del territorio.
El Estatuto, dedica el Capítulo I del Título II al Parlamento Vasco. Se trata, en

total, de cuatro preceptos (artículos 25-28), en los que se determinan sus
funciones, composición, elección de sus miembros y funcionamiento de la
cámara.
Las previsiones estatutarias han sido desarrolladas por el Reglamento del

Parlamento Vasco, al que se refiere el artículo 27.1 EAPV y que se aprueba por
la mayoría absoluta de sus miembros.
2.2. La elección de los parlamentarios y su estatuto.
Establece el artículo 26 que el Parlamento estará integrado por un número

igual de representantes de cada Territorio Histórico elegidos por sufragio
universal, libre, directo y secreto. La circunscripción electoral será el Territorio
Histórico, la elección se verificará en cada Territorio Histórico atendiendo a
criterios de representación proporcional y el Parlamento Vasco será elegido por
periodos de cuatro años.
Añade, finalmente, el artículo 26 que una Ley Electoral del Parlamento Vasco
regulará la elección de sus miembros y fijará las causas de inelegibilidad e
incompatibilidad que afecten a los puestos o cargos que se desempeñen dentro
de su ámbito territorial. Esa previsión se cumple con la Ley 5/1990, de 15 de
junio, de elecciones al Parlamento Vasco.
Por último, el art. 26 del Estatuto señala que los miembros del Parlamento
Vasco serán inviolables por los votos y opiniones que emitan en el ejercicio de
su cargo; además, durante su mandato, por los actos delictivos cometidos el
ámbito territorial del Comunidad Autónoma, no podrán ser detenidos ni
retenidos sino en caso de flagrante delito, correspondiendo decidir, en todo
caso, sobre su inculpación, prisión, procesamiento y juicio al Tribunal Superior
de Justicia del País Vasco. Fuera del ámbito territorial del País Vasco, la
responsabilidad penal será exigible en los mismos términos ante la Sala de lo
Penal del Tribunal Supremo.
2.3 Funciones del Parlamento.
El artículo 25 del Estatuto de Autonomía, establece las funciones principales

del Parlamento: ejercer la potestad legislativa, aprobar sus presupuestos e
impulsar y controlar la acción del Gobierno Vasco, todo ello sin perjuicio de las
competencias de las Instituciones Forales de los TTHH.
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2.3.1 Función Legislativa (artículos 27.4 y 27.5).
La iniciativa legislativa, según dispone el artículo 27.4 del Estatuto,

corresponde a los miembros del Parlamento (proposiciones de ley), al Gobierno
(proyectos de ley) y a las instituciones representativas de los Territorios
Históricos.
Asimismo, se reconoce la iniciativa legislativa popular, regulada en la Ley

10/2016, de 30 de junio. La Ley excluye ciertos temas de este ámbito (art. 2) y
se exige un mínimo de 10.000 firmas para presentar una Proposición de Ley
ante el Parlamento (art. 3).
Las Leyes del Parlamento serán promulgadas por el Presidente del Gobierno
Vasco, el cual ordenará la publicación de las mismas en el Boletín Oficial del
Estado. A efectos de su vigencia regirá la fecha de publicación en el Boletín
Oficial del País Vasco.
Las leyes autonómicas ocupan en el ordenamiento jurídico igual posición que

las estatales. Como se ha explicado en la lección 4, la relación entre ambas
clases de leyes es de competencia, no de jerarquía. Las Leyes estatales y las
leyes autonómicas, se relacionan en base al principio de competencia y están
excluidas de cualquier control del Poder Judicial, únicamente, se encuentran
sometidas a la Constitución y a los Estatutos de Autonomía, por lo que su
control lo ejerce en exclusiva el Tribunal Constitucional.
Los productos legislativo surgidos del Parlamento son ordinariamente las

Leyes. No obstante, al igual que sucede a nivel estatal (artículos 82 y 86 de la
Constitución), en el ámbito autonómico vasco, podemos encontrarnos con la
eventual utilización de Decretos Legislativos y Decretos-Leyes. El artículo 52.1,
de la Ley 7/81, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, dispone que, el
Parlamento Vasco podrá delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas
con rango de Ley, denominadas Decretos Legislativos, con la siguientes
excepciones:
a) Las que afecten al desarrollo de los derechos fundamentales y de las

libertades públicas.
b) Las que afecten al ordenamiento básico del Gobierno o al régimen

jurídico de la Administración del País Vasco.
c) Las que aprueben el régimen general de las relaciones entre la

Comunidad Autónoma y los Territorios Históricos.
d) Las que regulan la legislación electoral general, sin perjuicio de lo

establecido en el artículo 37 del Estatuto de Autonomía.
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e) Todas aquellas normas que, por su carácter institucional, requieran un

procedimiento especial para su aprobación.
La delegación legislativa deberá acordarse mediante una Ley de Bases cuando

su objeto sea la elaboración de textos articulados o por una Ley ordinaria
cuando se trate de refundir varios textos legales en uno solo. En ambos casos,
el acuerdo de la Cámara fijará el plazo de su ejercicio.
Las Leyes de Bases delimitarán con precisión el objeto y alcance de la

delegación legislativa y los principios y criterios que han de seguirse en su
ejercicio.
La autorización para refundir textos legales determinará el ámbito normativo a

que se refiere el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a
la mera formulación de un texto único o si se incluye la de regularizar, aclarar y
armonizar los textos legales que han de ser refundidos.
En todo caso, el Gobierno, tanto pronto como hubiere hecho uso de la

delegación legislativa, dirigirá al parlamento la correspondiente comunicación,
que contendrá el texto articulado o refundido objeto de aquélla. La Mesa del
Parlamento ordenará la tramitación del texto del Gobierno por el procedimiento
de lectura única ante el Pleno para su debate y votación de totalidad.
En cuanto a los Decretos-Leyes, el artículo 86 de la Constitución habilita al

Gobierno para dictarlos en casos de extraordinaria y urgente necesidad. Ni el
Estatuto ni la Ley de Gobierno se refieran a ellos. Dejando al margen el debate
teórico sobre las consecuencias teóricas de esta ausencia de reconocimiento
expreso de su posibilidad de utilización, lo cierto es que, al igual que ha
sucedido en otras Comunidades Autónomas, el Gobierno vasco recurrió a esta
figura con motivo de las inundaciones de agosto de 1983.
El Reglamento del Parlamento Vasco dedica su Título III al procedimiento

legislativo.
2.3.2 Funciones de impulso y control del Gobierno
El art. 33.3 del Estatuto prevé que el Lehendakari sea elegido por el
Parlamento Vasco en la forma que determine una ley, que regulará además sus
atribuciones y las relaciones del Gobierno con el Parlamento. Es la Ley 7/1981,
de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, la que en el Capítulo II del Título I
aborda la designación y nombramiento del Lehendakari y en el Titulo V las
relaciones entre Gobierno y Parlamento.
Además, el Capítulo I del Título IV del Reglamento (Impulso y control del

Gobierno) regula la moción de censura y cuestión de confianza.
Es el Reglamento del Parlamento Vasco el que en su título IV regula el control

del Gobierno, previendo:
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-Las Proposiciones no de Ley (Cap. II), para que el Parlamento debata y

adopte una decisión en torno a una determinada cuestión.
-Las interpelaciones y preguntas (Cap. III). Las primeras, para indagar

sobre los motivos o propósitos de la conducta del Ejecutivo o de un
departamento, en relación con cuestiones de política general o de
especial relieve público, y las segundas, encaminadas a indagar los
hechos, no sus motivaciones (ej. Pregunta sobre si el gobierno ha
tomado o va a tomar medidas en relación con un asunto, a si va a enviar
al Parlamento algún documento o información).
-El control de la legislación delegada (Cap. IV).
-Las comparecencias, comunicaciones, informes y planes de Gobierno

(Cap. V), que incluye debates de política general una vez al año,
debates monográficos, y comparecencias del Gobierno.
2.3.3 Función financiera.
Los artículos 25, 42, 44 y 45 del Estatuto contienen las referencias a la función
financiera del Parlamento, al que corresponde:
1) Aprobación de los Presupuestos de la Comunidad Autónoma (arts. 25

y 44), que se verifica de acuerdo con el procedimiento específico
establecido por el Reglamento de la Cámara.
2) La determinación de las aportaciones de los Territorios Históricos a la

financiación de los gastos de las Instituciones Comunes de la
Comunidad Autónoma (art. 42).
3) Impuestos de la Comunidad Autónoma (art. 42. B). La Comunidad

Autónoma puede establecer sus propios impuestos, cuya aprobación
corresponde por Ley al Parlamento Vasco.
Es importante deslindar esta competencia tributaria del Parlamento de

las competencias que con carácter general se reconocen a los Territorios
Históricos para mantener, establecer y regular el régimen tributario
general, de acuerdo con la estructura general impositiva del Estado
(articulo 41.2.a EAPV).
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2.3.4 Otras funciones del Parlamento (artículo 28).
El artículo 28 del Estatuto concreta tres funciones de menor importancia que

corresponde al Parlamento Vasco:
a) Designar los Senadores que han de representar al País Vasco, según

lo previsto en el art. 69.5 de la Constitución.
b) Solicitar del Gobierno del Estado la adopción de un Proyecto de Ley o

remitir a la Mesa del Congreso una Proposición de Ley, delegando ante
dicha Cámara a los miembros del Parlamento Vasco encargados de su
defensa.
c) Interponer recursos de inconstitucionalidad ante el Tribunal

Constitucional.
Además, el Reglamento del Parlamento en su Título V se ocupa de las

relaciones del Parlamento con dos órganos, el Ararteko (órgano equivalente al
Defensor del Pueblo, previsto por el art. 15 del Estatuto y desarrollado por la
Ley 3/1985, de 27 de febrero, por lo que se crea y regula la institución del
Ararteko, y que es definido en su art. 1 como “alto comisionado del
Parlamento”) y el Tribunal Vasco de Cuentas Públicas (creado por la Ley
1/1988, de 5 de febrero, del Tribunal Vasco de Cuenteas Publicas/ Herri
Kontuen Euskal Epaitegia, y que en su art. 1 se señala como “dependiente
directamente del Parlamento Vasco”) y otros cometidos, tales como el control
del ente público Radio Televisión Vasca, la celebración de convenios y
acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas y el
procedimiento ante la Comisión Arbitral.
2.4.Organización y funcionamiento.
El Parlamento elegirá de entre sus miembros a un Presidente, una Mesa y una

Diputación Permanente. El Parlamento funcionara en Pleno y Comisiones. El
Parlamento aprobará su presupuesto y el estatuto de su personal.
Los períodos ordinarios de sesiones durarán como mínimo ocho meses al año.
La Cámara podrá reunirse en sesión extraordinaria a petición del Gobierno, de
la Diputación Permanente o de la tercera parte de sus miembros. Las sesiones
extraordinarias deberán convocarse con un orden del día determinado y serán
clausuradas una vez que éste haya sido agotado.
El tema de la organización ocupa en el Reglamento el Titulo I, con Capítulos

dedicados a la sesión constitutiva, las actuaciones previas a la sesión de
investidura, los grupos parlamentarios, la presidencia y la mesa, la junta de
portavoces, las comisiones parlamentarias, el pleno, la Diputación permanente
y la secretaría general.
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La cuestión del funcionamiento, por su parte, se regula en el Título II del

Reglamento, con Capítulos dedicados a las sesiones, el orden del día, los
debates, las votaciones, el cómputo de plazos y la presentación de
documentos, la declaración de urgencia, la publicidad de los trabajos
parlamentarios, la disciplina parlamentaria y la caducidad de las tramitaciones
parlamentarias.
3. El poder ejecutivo, funciones y órganos.
3.1 Generalidades.
La Constitución establece en el artículo 152.1 que en la organización

institucional autonómica de Comunidades Autónomas como la vasca, existirá
un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas y un
Presidente, elegido por la asamblea entre sus miembros y nombrado por el
Rey, al que corresponde la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema
representación de la respectiva Comunidad y la ordinaria del Estado en
aquella; añade que el Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno
serán políticamente responsables ante la Asamblea.
El Estatuto de autonomía dedica el Capítulo II del Título II al Gobierno Vasco y

al Lehendakari. En el primero de sus artículos (artículo 29) se define al
Gobierno vasco como el órgano colegiado que ostenta las funciones ejecutivas
y administrativas del País Vasco, y a continuación (artículo 30) señala que el
Gobierno estará formado por un Presidente y varios Consejeros y que la
atribuciones y organización del Gobierno y el estatuto personal de sus
miembros serán regulados por Ley.
Esta ley es la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno, que regula el
Gobierno, su estructura, competencias y relaciones con el Parlamento y el
Estatuto personal y funcional del Lehendakari y demás miembros del ejecutivo
y altos cargos de la Administración.
El Estatuto establece en su artículo 32 la responsabilidad política del Gobierno

por sus actos, de forma solidaria, ante el Parlamento Vasco, sin perjuicio de la
responsabilidad directa de cada miembro por su gestión respectiva. El
Presidente del Gobierno y sus miembros, durante su mandato y por los actos
delictivos cometidos en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, no
podrán ser detenidos ni retenidos, sino en caso de flagrante delito,
correspondiendo decidir, en todo caso, sobres su inculpación, prisión,
procesamiento y juicio a la Sala Civil-Penal del Tribunal Superior de Justicia del
País Vasco. Fuera del ámbito territorial del País Vasco, la responsabilidad penal
será exigible en los mismos términos ante la Sala de lo Penal del Tribunal
Supremo.
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3.2.El Lehendakari
3.2.1 Definición y estatuto personal.
El Lehendakari ostenta la suprema representación del Pueblo Vasco o Euskal

Herria constituido en el Comunidad Autónoma, así como la presentación
ordinaria del Estado en el territorio de dicha Comunidad, y asume la
Presidencia y dirección del Gobierno, de conformidad con lo previsto en el
Estatuto de Autonomía, la Ley de gobierno y el resto del ordenamiento jurídico
(art. 1 de la Ley 7/1981, de 30 de junio, sobre Ley de Gobierno).
El Lehendakari, en razón de su cargo, tiene cierto derechos (art. 2 de la Ley

7/1981): recibir el tratamiento de Excelencia; utilizar la bandera del País Vasco,
como guion; ocupar la residencia oficial; percibir los sueldos y gastos de
representación correspondientes; y a que le sean rendidos los honores que en
razón a la dignidad de su cargo le correspondan.
3.2.2 Elección y nombramiento
El Lehendakari será elegido por el Parlamento, de entre sus miembros, y

nombrado por el Rey, mediante un Real-Decreto que será publicado en el
Boletín Oficial del Estado y en el del País Vasco. Ese Real Decreto será
refrendado por el Presidente del Gobierno central.
Al comienzo de cada Legislatura del Parlamento Vasco, y en los demás casos

previstos en la presente Ley, el Presidente del Parlamento convocará a la
Cámara para la designación del Lehendakari, de acuerdo con el procedimiento
que al efecto establezca el Reglamento del Parlamento. El candidato, que
serán propuesto por los Grupos Políticos con representación parlamentaria
deberán exponer ante el Parlamento, en una misma sesión, las líneas
generales de sus respectivos programas de gobierno, sobre los que se abrirá el
oportuno debate. Resultará elegido Lehendakari el candidato que hubiere
obtenido la mayoría absoluta de los votos de la Cámara. Si ninguno alcanzara
la mayoría absoluta en la primera votación, se repetirá ésta y será designado
Lehendakari el que, de entre ellos, obtuviera la mayoría simple de los votos
válidamente emitidos.
Designado el Lehendakari por el Parlamento, su Presidente lo comunicará al

Rey para su nombramiento (art. 5 de la Ley 7/1981).
Transcurrido el plazo de sesenta días desde la convocatoria del Parlamento

para la elección del Lehendakari sin que ésta se lleve a efecto, el Lehendakari
en funciones deberá, mediante Decreto motivado, declarar disuelto el
Parlamento y procederá a la convocatoria de nuevas elecciones generales en
el territorio de la ComunidadAutónoma. (art. 6).
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El Reglamento del Parlamento Vasco regula en su Título IV (Impulso y control

del Gobierno) la cuestión de confianza a plantear por el Lehendakari y la
moción de censura formulada contra el Lehendakari o alguno de los miembros
del Gobierno.
La moción de censura deberá ser constructiva (esto es, incluir un candidato a

Lehendakari) y propuesta, al menos, por la sexta parte de los parlamentarios; si
el Parlamento aprueba una moción de censura, la lehendakari presentará su
dimisión y el candidato incluido en aquella se entenderá designado por el
Parlamento; en cambio, si la moción de censura no fuese aprobada por la
mayoría absoluta de los miembros de la Cámara sus signatarios no podrán
presentar otra durante los dos periodos de sesiones siguientes. También se
admiten mociones de censura a un vicepresidente o a los consejeros del
Gobierno Vasco, sin que conlleven la caída del Gobierno.
En cuanto a la cuestión de confianza, el Lehendakari, previa deliberación del

Gobierno, podrá plantearla al Parlamento en relación con su programa o sobre
una declaración de política general. La confianza se entenderá otorgada
cuando obtenga la mayoría simple de los votos de la Cámara; si la confianza
fuera denegada, el Lehendakari presentará su dimisión y se procederá a la
designación del nuevo Lehendakari.
3.2.3 Competencias y Facultades (artículos 7 y 8 de la Ley 7/1981).
El Lehendakari, como supremo representante de Euskadi (art. 7):
1.- Ostenta la representación del País Vasco en sus relaciones con el

Estado, las demás Comunidades Autónomas y con los Órganos de los
Territorios Históricos y Municipios que integran la Comunidad Autónoma
del País Vasco.
2.- Promulga las Leyes del Parlamento, así como los Decretos-
Legislativos, y ordena su publicación en el Boletín Oficial del País Vasco
en el plazo máximo de quince días desde su aprobación, así como en el
Boletín Oficial del Estado.
3.- Disuelve el Parlamento, previa deliberación del Gobierno.
Además, en su condición de Presidente del Gobierno, dirige y coordina sus

acciones, sin perjuicio de la competencia y de la responsabilidad de cada
Consejero en su gestión; a tal efecto, le corresponde (art. 8):
1.- Definir el Programa de Gobierno.
2.- Designar y separar a los Consejeros.
3.- Dictar Decretos que supongan la creación o extinción de

Departamentos, siempre que no supongan aumento del gasto público,
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así como cualquier modificación en la denominación o en la distribución

de competencias entre los mismos.
4.- Prestar al Parlamento la información y ayuda que recabe del

Gobierno.
5.- Plantear ante el Parlamento, previa deliberación del Gobierno, la

cuestión de confianza.
6.- Resolver los conflictos de competencias entre los distintos

Departamentos, cuando no se hubiere alcanzado el acuerdo entre sus
titulares.
7.- Convocar las reuniones del Gobierno, fijar el Orden del Día, presidir
sus sesiones y dirigir las deliberaciones.
8.- Convocar y, en su caso, presidir y dirigir las Comisiones delegadas

del Gobierno.
9.- Coordinar el programa legislativo del Gobierno.
10.- Establecer las normas internas que se precisen para el buen orden
de los trabajos del Gobierno y para la adecuada preparación de los
acuerdos que hayan de adoptarse.
11.- Promover y coordinar la ejecución de los acuerdos del Gobierno y

de sus Comisiones y, en su caso, su publicación.
12.- Acordar la sustitución de los miembros del Gobierno en los casos de

ausencia o enfermedad.
13.- Firmar los Decretos y ordenar su publicación.
14.- Ejercer cuantas otras facultades y atribuciones le correspondan con

arreglo a las Leyes.
3.2.4 Suspensión, cese y sustitución
En la Ley de Gobierno se recoge la posibilidad de suspensión del Lehendakari

cuando el Gobierno aprecie, por acuerdo de las cuatro quintas partes de sus
miembros, a su instancia o a la del Lehendakari, que éste se encuentra
imposibilitado, transitoria o temporalmente, para el desempeño de sus
funciones. Si el Lehendakari apreciara que han desaparecido las circunstancias
que motivaron la suspensión, lo comunicará así al Gobierno, que deberá
reunirse a tal efecto en el plazo de cuarenta y ocho horas. El Gobierno podrá
confirmar la rehabilitación del Lehendakari por mayoría de sus miembros. En tal
caso, el acuerdo será publicado en el Boletín Oficial del País Vasco y producirá
sus efectos a partir de la fecha de su publicación (art. 9).
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La situación de interinidad en la Presidencia no podrá ser superior en ningún

caso a cuatro meses. Transcurrido ese plazo sin que hubieran desaparecido las
causas de suspensión, el Lehendakari imposibilitado cesará inmediatamente
(art. 12).
Además, el Lehendakari cesará, además de en el caso señalado

anteriormente, después de la celebración de las elecciones generales al
Parlamento; en los casos de pérdida de confianza parlamentaria previstos en la
Ley, por dimisión y por fallecimiento (art. 13). El cese de Lehendakari abrirá el
procedimiento para la elección del nuevo o nueva Lehendakari.
En los casos en los que el o la Lehendakari haya de ser sustituido, la Ley de

Gobierno establece una lista de sustitutos (art. 14). El o la Lehendakari en
funciones ejercerá las demás facultades y potestades del Lehendakari y
continuará en el desempeño del cargo hasta tanto tome posesión el nuevo o
nueva Lehendakari que el Parlamento Vasco designe.
Finalmente, las ausencias temporales del Lehendakari superiores a un mes

precisarán de la previa autorización del Parlamento (art. 15).
3.3 El Gobierno
El Gobierno es el órgano colegiado que, bajo la dirección del Lehendakari,

establece los objetivos políticos generales y dirige la Administración del País
Vasco; a tal fin, ejerce la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria, de conformidad con el Estatuto de Autonomía y la Ley (art. 16).
El Gobierno es un órgano diferenciado del Lehendakari, y de los Consejeros, y
está integrado por éstos y por el o la Lehendakari (art. 17).
Las funciones y competencias del Gobierno son las detalladas a continuación

(art. 18 de la Ley 7/1981):
1.- Aprobar los Proyectos de Ley para su remisión al Parlamento o

determinar su retirada, en las condiciones que establezca el Reglamento
de la Cámara.
2.- Ejercer, mediante Decretos-Legislativos, la delegación legislativa en

los términos establecidos en esta Ley.
3.- Aprobar mediante Decretos los Reglamentos para el desarrollo y

ejecución de las Leyes emanadas del Parlamento Vasco, así como los
de las Leyes del Estado cuando la ejecución de la competencia
corresponda a la Comunidad Autónoma en virtud del Estatuto de
Autonomía, o por delegación o transferencia.
4.- Autorizar la convocatoria de referéndums, cumplidos los trámites

exigidos por el Estatuto de Autonomía.
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5.- Autorizar, y en su caso, aprobar convenios de la Comunidad

Autónoma con los Territorios Históricos Forales o con otras
Comunidades Autónomas para la gestión y prestación de servicios
propios de la exclusiva competencia de las mismas. Estos convenios
deberán ser comunicados al Parlamento, que en el plazo de veinte días
podrá oponerse a los mismos.
6.- Establecer acuerdos de cooperación con otras Comunidades

Autónomas, que deberán ser ratificados por el Parlamento Vasco.
7.- Deliberar sobre la disolución del Parlamento o la cuestión de

confianza que el Lehendakari se proponga plantear ante la Cámara.
8.- Elaborar los Presupuestos Generales y remitirlos al Parlamento para

su debate y aprobación en su caso.
9.- Requerir la intervención de los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del

Estado y el cese de la misma en los términos del artículo 17.6.a, del
Estatuto de Autonomía.
10.- Nombrar y cesar a los altos cargos de la Administración del País

Vasco, a propuesta del Consejero correspondiente, y a los demás
cargos de libre designación cuando así lo requiera la presente Ley.
11.- Resolver los recursos que, con arreglo a la Ley, se interpongan ante
el mismo.
12.- Entender de aquellos asuntos que por su importancia o naturaleza

requieran el conocimiento o deliberación del Gobierno y todos los demás
que le sean atribuciones por Estatuto de Autonomía y el ordenamiento
jurídico.
13.- El mando supremo de la Policía Autónoma, que lo ejercerá por

medio del Lehendakari.
14.- Proveer la ejecución de las resoluciones del Parlamento, cuando

ello sea necesario.
15.- Vigilar la gestión de los servicios públicos y los Entes y Empresas

públicas dependientes de la Comunidad Autónoma.
16.- Administrar el Patrimonio de la Comunidad Autónoma, en los límites

establecidos por la Ley.
17.- Deliberar y decidir la presentación de recursos de inconstitucional y

de conflictos de competencias, cuando le afecten.
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En cuanto al funcionamiento, el o la Lehendakari designará a un Consejero o

Consejera como Secretaria o Secretario del Gobierno, y determinará,
igualmente, las estructuras y medios para el ejercicio de sus funciones (art. 19).
La convocatoria de las reuniones del Gobierno irá acompañada del Orden del
Día, el cual será establecido de acuerdo con las instrucciones del Lehendakari
y firmado por el Secretario del Gobierno. La celebración de las reuniones del
Gobierno requerirá, para su válida constitución, la asistencia del Lehendakari, o
de su sustituto, y de, al menos, la mitad de sus miembros. Los documentos que
se presenten al Gobierno tendrán carácter reservado y secreto hasta que el
propio Gobierno acuerde hacerlos públicos. Igual carácter tendrán las
deliberaciones del Gobierno, estando obligados sus miembros a mantenerlo,
aun cuando hubieran dejado de pertenecer al mismo. Los acuerdos del
Gobierno constarán en acta que levantará el Secretario (art. 20).
A las reuniones del Gobierno podrán acudir las y los expertos cuya presencia
autorice el o la Lehendakari; su actuación se limitará a informar sobre el asunto
que haya motivado su presencia, estando obligados a guardar secreto sobre el
informe presentado (art. 21).
Para finalizar, el Gobierno podrá crear, mediante Decreto, Comisiones

delegadas del Gobierno para coordinar la elaboración de directrices y
disposiciones, programar la política sectorial, examinar asuntos de interés
común o varios Departamentos, y preparar las reuniones del Gobierno.
3.4. Los Consejeros, Vicepresidentes y los Altos Cargos
3.4.1 Consejeros
Los Consejeros poseen una doble condición; por un lado, como miembros del
Gobierno, órgano colegiado, desarrollan las funciones y competencias
atribuidas a este órgano y concurren a la formación de su voluntad y toma de
decisiones; por otro, como titulares de un Departamento, poseen su propia
identidad orgánica y política y ejercen las competencias de acuerdo con la
atribución efectuada por el “Decreto de Áreas” del Gobierno y la distribución de
funciones que se deriva del “Decreto de estructura orgánica” del Departamento
correspondiente.
Los Consejeros son de libre designación por el Lehendakari, inician su relación

de servicio con la toma de posesión (art. 23) y la finalizan por cese o
revocación de su nombramiento por el Lehendakari, dimisión, pérdida de
confianza parlamentaria o fallecimiento (art. 24).
Entre sus competencias, al margen de las que les correspondan como

miembros del Gobierno, la Ley de Gobierno (art. 26) les atribuye las siguientes:
representación, dirección y gestión de su Departamento; propuesta de la
estructura orgánica y de la designación de Altos Cargos del Departamento;
propuesta de aprobación de Decretos sobre materias de su competencia;
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emisión de Órdenes y Resoluciones; resolución de recursos en vía

administrativa; y propuesta de Proyectos de Ley.
Además de los Consejeros titulares de los Departamentos, podrán nombrarse

Consejeros sin cartera. Nombrado un Consejero sin cartera, un Decreto de la
Presidencia fijará el ámbito de sus funciones y las estructuras de apoyo para el
ejercicio de las mismas. El cese los Consejeros sin cartera lleva aparejada la
extinción de sus cargos (art. 27).
3.4.2 Vicepresidentes
A pesar de no ser nombrada en el Estatuto, la figura del vicepresidente puede

existir. Según la Ley de Gobierno, el Lehendakari podrá, de entre los
Consejeros y Consejeras, designar a un Vicepresidente, o a varios
Vicepresidentes (art. 17 y 25).
3.4.3 Altos cargos
Los Altos Cargos, aunque de naturaleza política, no forman parte del Gobierno
como órgano. Esta categoría está integrada por Viceconsejeros y Directores,
designados por Decreto de Gobierno (art. 29). Los primeros, bajo la dirección
del Consejero asumen la dirección y el ejercicio de las funciones que les asigne
el Decreto orgánico del Departamento (art. 30), y los Directores, dentro de cada
Consejería, la dirección de una unidad organizativa (art. 31).
El sector público autonómico dispone de su propia Administración Institucional,

integrada por organismos autónomos (Emakunde, Lanbide, Ivap, Osalan …),
entes públicos de derecho privado (EVE, EITB, …), sociedades públicas (SPRI,
Eusko Trenbidak, …) o fundaciones públicas (HAZI). Todos ellos, bajo sus
particulares formas y con sus concretas competencias y potestades y cada uno
en su ámbito, contribuyen a la gestión de los servicios y actividades que
constituyen su objeto.
Actualmente, es la Ley 3/2022, de 12 de mayo, del Sector Público Vasco, la

que regula la llamada Administración institucional.
4. La Administración de Justicia en Euskadi.
El Capítulo III del Título II del Estatuto se dedica a la Administración de Justicia.
Del contenido del Estatuto se desprende que la Administración de Justicia no

forma parte de los poderes autonómicos y que simplemente organiza su planta
territorial atendiendo a la nueva realidad autonómica de España,
correspondiendo a las CCAA solo la provisión de medios materiales,
económicos y personales que sean precisos para el ejercicio de la función
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jurisdiccional, reservada a jueces y tribunales integrados en un único Poder

Judicial.
Como consecuencia de esa nueva planta territorial, el artículo 34 del Estatuto

prevé que la organización de la Administración de Justicia en el País Vasco,
que culminará en un Tribunal Superior con competencia en todo el territorio de
la Comunidad Autónoma y ante el que se agotarán las sucesivas instancias
procesales, se estructurará de acuerdo con lo previsto en la Ley Orgánica del
Poder Judicial. Además, la Comunidad Autónoma, de conformidad con lo
dispuesto en el artículo 152 de la Constitución, participará en la organización
de las demarcaciones judiciales de ámbito inferior a la provincia y en la
localización de su capitalidad, fijando, en todo caso, su delimitación.
Dadas las peculiaridades lingüísticas del País Vasco, el Estatuto prevé que el
nombramiento de los Magistrados, Jueces y Secretarios se efectuará en la
forma prevista en las Leyes Orgánicas del Poder Judicial y del Consejo General
del Poder Judicial, siendo mérito preferente el conocimiento del Derecho Foral
Vasco y el del euskera (articulo 35.1 APV).
Corresponderá a la Comunidad Autónoma, dentro de su territorio, la provisión

del personal al servicio de la Administración de Justicia y de los medios
materiales y económicos necesarios para su funcionamiento, en los mismos
términos en que se reserve tal facultad al Gobierno en la Ley Orgánica del
Poder Judicial, valorándose preferentemente, en los sistemas de provisión del
personal, el conocimiento del Derecho Foral Vasco y del euskera (articulo 35.3
EAPV).
En último término, el artículo 36 del Estatuto prevé que la Policía Autónoma

Vasca, en cuanto actúe como Policía Judicial, estará al servicio y bajo la
dependencia de la Administración de Justicia, en los términos que dispongan
las Leyes procesales.
5. El control de los poderes del País Vasco.
En relación con el control de los poderes del País Vasco, el Estatuto prevé lo
siguiente, en correspondencia con las previsiones del artículo 153 de la
Constitución:
-Las Leyes del Parlamento Vasco solamente se someterán al control de

constitucionalidad por el Tribunal Constitucional.
-Para los supuestos previstos en el artículo 150.1, de la Constitución se

estará a lo que en el mismo se dispone.
-Los actos y acuerdos y las normas reglamentarias emanadas de los

órganos ejecutivos y administrativos del País Vasco serán recurribles
ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
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Además, y como consecuencia de que el Estatuto prefigura una Comunidad

Autónoma profundamente descentralizada, su artículo 39 prevé la creación de
un órgano que resuelva los conflictos de competencia que se puedan suscitar
entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma (Gobierno y
Parlamento) y las de cada uno de sus Territorios Históricos; una suerte de
tribunal constitucional interno. Se trata de la llamada Comisión Arbitral, formada
por un número igual de representantes designados libremente por el Gobierno
Vasco y por la Diputación Foral del Territorio interesado, y presidida por el
Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, conforme al
procedimiento que una Ley del Parlamento Vasco determine. Esa ley es la Ley
13/1994, de 30 de junio.
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TEMA 6. LOS TERRITORIOS HISTÓRICOS
1. Características.
1.1 Marco constitucional y estatutario.
En precedentes lecciones hemos abordado el origen y desenvolvimiento del

régimen foral hasta su casi abolición total en el siglo IXX con ocasión de las
leyes de 1839 y 1876 y su ulterior supervivencia hasta nuestros días en la
disposición adicional primera de la Constitución de 1978, a cuyo tenor «La
Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales.
La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso,
en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía».
Tal disposición, ciertamente original y sin precedentes en el constitucionalismo

español y en el derecho comparado, determina un reconocimiento
constitucional de los territorios forales como sujetos políticos titulares de sus
derechos históricos.
En el seno de la actualización de esos derechos históricos, en línea con lo que

ya había sucedido en el estatuto vasco de la II República, el Estatuto de
Autonomía de 1979 comunitarizó esos derechos históricos a afirmar en su DA
única que
«La aceptación del régimen de autonomía que se establece en el

presente Estatuto no implica renuncia del Pueblo Vasco a los derechos
que como tal le hubieran podido corresponder en virtud de su historia, que
podrán ser actualizados de acuerdo con lo que establezca el
ordenamiento jurídico».
Todo ello producto de la decisión fundacional contenida en el artículo 1 del

Estatuto, a cuyo tenor es el «Pueblo Vasco o Euskal-Herria, como expresión de
su nacionalidad», el que se constituye en Comunidad Autónoma dentro del
Estado Español.
Sin embargo, esa realidad — el nacimiento de la Comunidad Autónoma como

sujeto político — coexiste con los Territorios Históricos:
a) El artículo 2 del Estatuto de Autonomía del País Vasco expresa que

los cuatro territorios tienen derecho a formar parte de la Comunidad Autónoma
del País Vasco, al tiempo que señala que el territorio de esta Comunidad
quedará integrado por los Territorios Históricos que coinciden con las
provincias, en sus actuales límites, de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, así como la
de Navarra, en el supuesto de que esta última decida su incorporación de
acuerdo con el procedimiento establecido en la disposición transitoria cuarta de
la Constitución.
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b) Las Instituciones de los Territorios Históricos se configuran, en el

Estatuto de Autonomía del País Vasco como poderes del País Vasco (Título II,
Capítulo IV, del Estatuto).
El artículo 3 del Estatuto afirma que «Cada uno de los Territorios Históricos que
integran el País Vasco podrá, en el seno del mismo, conservar o, en su caso,
restablecer y actualizar su organización e instituciones privativas de
autogobierno». Afirmación que se refuerza en el artículo 37 al prever que:
«1. Los órganos forales de los Territorios Históricos se regirán por el

régimen jurídico privativo de cada uno de ellos.
2. Lo dispuesto en el presente Estatuto no supondrá alteración de la

naturaleza del régimen foral específico o de las competencias de los
regímenes privativos de cada Territorio Histórico».
c) La preexistencia de los Territorios Históricos va a determinar una

organización cuasi confederal de la Comunidad Autónoma, que alcanza su
máxima expresión a la hora de elegir el Parlamento Vasco: como indica el
artículo 26 EAPV, el Parlamento Vasco estará integrado por un número igual de
representantes de cada Territorio Histórico, que es, a su vez, la circunscripción
a efectos electorales.
d) El propio Estatuto reconoce un importante bagaje competencial a los

Territorios históricos. Aun cuando es cierto que algunas competencias que han
sido tradicionalmente forales han pasado al nuevo sujeto político, la Comunidad
Autónoma — el caso más claro es la competencia sobre la policía (artículo 17
del Estatuto) — también es cierta una importante reserva competencial en favor
de los Territorios Históricos, que comprende algunas competencias del artículo
10 (10.34, carreteras), las específicamente reservadas en el artículo 37.3 («En
todo caso …») y las capitales competencias tributarias que se les reservan en
los artículos 40 y ss del Estatuto.
Adicionalmente, el propio artículo 37.4 del Estatuto prevé que además de las
competencias recogidas en el Estatuto, «Les corresponderá, asimismo, el
desarrollo normativo y la ejecución, dentro de su territorio, en las materias que
el Parlamento Vasco señale»: el llamado «ámbito de expansión». Precisamente
en desarrollo de esta previsión, como luego veremos, el Parlamento aprobó la
Ley 27/1983, de relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad
Autónoma y los Organos Forales de sus Territorios Históricos (conocida como
LTH), que:
-Completa la articulación institucional interna de la Comunidad Autónoma,

solo prefigurada en el EAPV.
-Añade un importante paquete competencial en favor de los Territorios

Históricos.
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Es tal el reconocimiento competencial en favor de los Territorios que el Estatuto

se ve en la necesidad de prever un órgano para resolver las diferencias
competenciales que puedan surgir entre ellos y la propia Comunidad
Autónoma: la Comisión Arbitral del artículo 39 EAPV; una suerte de tribunal
constitucional interno.
1.2 Los Territorios Históricos como provincias de régimen común.
Ahora bien, como hemos indicado antes (artículo 2 EAPV), los Territorios
Históricos coinciden con los límites provinciales. Desde esta perspectiva,
asumen las competencias que el ordenamiento jurídico estatal otorga y
reconoce a las Provincias. Así reza en la disposición adicional segunda,
apartado segundo, de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del
Régimen Local (en lo sucesivo, LRBRL), cuando expresa que los territorios
históricos de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya ejercerán las competencias que les
atribuyen el Estatuto Vasco y la legislación interna de la Comunidad Autónoma
que se dicte en su desarrollo y aplicación, así como las que la propia LRBRL
asigna con carácter general a las Diputaciones Provinciales.
Además, la LRBRL reconoce el régimen peculiar de los órganos forales de

Araba, Bizkaia y Gipuzkoa, estableciendo, en su artículo 39, la aplicación
supletoria a los mismos de la propia LRBRL y acreditando, en su disposición
adicional segunda, determinadas peculiaridades en la aplicación de dicha
LRBRL. En el mismo sentido, cabe citar el artículo 11 de la Ley 12/1983 de 14
de octubre del Proceso Autonómico.
Ciertamente, la arquitectura legal de los TTHH recuerda a la de las

Comunidades Autónomas uniprovinciales, sobre las que el artículo 40 LRBRL
indica expresamente que asumirán las competencias, medios y recursos que
corresponden en el régimen ordinario a las Diputaciones Provinciales.
En razón de todo ello, podemos afirmar que los Territorios Forales son pues
sujetos políticos singulares por su historia y recepción constitucional y
estatutaria. Esa singularidad se manifiesta en su organización y competencias.
Tienen un régimen organizativo peculiar y asumen una doble fuente de
competencias: de una parte, las reconocidas en el propio EAPV, LTH y
legislación interna de Euskadi y, de otra, las conferidas a las Provincias de
régimen común conforme a la legislación de régimen local. De ahí que se haya
dicho que su naturaleza es bifronte.
2. Organización institucional.
Los Territorios Históricos gozan de potestad de autoorganización, esto es, de la

potestad de definir sus propias instituciones privativas y su articulación. Ello se
reconoce directamente en diversas reglas del EAPV (artículos 3, 24.2, 37.1 y
3.a). En el mismo sentido, puede acudirse a la LTH (artículo 7.a.1). A su vez, la
propia LRBRL reconoce el régimen peculiar de los Órganos Forales (artículo
39) y la potestad de los TTHH de organizar libremente sus propias instituciones
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y de dictar las normas necesarias para su funcionamiento (Disposición

Adicional segunda, 1).
La estructura institucional de la que los propios TTHH se han dotado obedece a

un modelo estatiforme: esto es, cada uno de los TTHH se ha dotado de una
asamblea representativa (Juntas Generales) y de un gobierno ejecutivo
(Diputación Foral) así como de unas reglas de relación entre ambos poderes
que se asemejan a las propias de una democracia parlamentaria
representativa. Véase, en este sentido, el Título III de la Norma Foral 3/1987 de
13 de febrero sobre elección, organización, régimen y funcionamiento de las
Instituciones Forales del Territorio Histórico de Bizkaia (en lo sucesivo,
NFEORFTHB).
Las Juntas Generales de cada uno de los Territorios son el «órgano máximo de
representación y participación popular», integradas por procuradores,
apoderados o procuradores-junteros (denominaciones históricas en cada
Territorio) elegidos por sufragio universal en base a las circunscripciones
electorales de cada Territorio (cuatro en Bizkaia y Gipuzkoa y tres en Álava),
todo ello conforme a la Ley 1/1987 de 27 de marzo, de Elecciones para las
Juntas Generales de los Territorios Históricos.
Las Juntas Generales ejercen la potestad normativa, eligen al Diputado

General, aprueban los presupuestos a propuesta de la Diputación Foral y
controlan su acción político-administrativa. Un listado de las funciones
asumidas por las Juntas puede observarse en el artículo 7 NFEORFTHB. Son
todas ellas funciones propias de una asamblea parlamentaria. Cada una de
ellas dispone además de su propio Reglamento, típicamente parlamentario.
2.2 La Diputación Foral, el Diputado General y los Diputados Forales.
La Diputación Foral es el órgano colegiado que asume el gobierno y

administración de cada Territorio Histórico, correspondiéndole la función
ejecutiva, la potestad reglamentaria y la iniciativa normativa. El Diputado
General y de los Diputados Forales integran la Diputación Foral.
El Diputado General es elegido por las Juntas Generales de entre sus

miembros, ostenta la representación del Territorio Histórico y de la Diputación
Foral. Asume la Presidencia de la Diputación Foral, dirige y coordina sus
acciones, siendo el Jefe de la Administración Foral.
Los Diputados Forales, nombrados por el Diputado General, integran la

Diputación Foral y son los titulares de los distintos Departamentos Forales. La
planta departamental de cada Territorio Histórico es variable, conforme a las
propias normas de organización de cada uno. Ordinariamente, dicha estructura
se arbitra en función de las materias de responsabilidad de cada departamento
foral, siendo destacables y comunes, en todo caso, las infraestructuras y
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carreteras, los servicios sociales, la cultura, la promoción económica, la

agricultura, conforme al listado de competencias materiales atribuidas a las
Instituciones de los TTHH.
El sector público de cada Territorio Histórico integra, adicionalmente, diversos

organismos autónomos (en Bizkaia, p.e., el Instituto Foral de Asistencia Social),
entes públicos de derecho privado y sociedades públicas vinculadas a la
Diputación Foral (por ej., Interbiak, S.A., Azpiegiturak, S.A.) que, bajo las
personificaciones citadas contribuyen, cada uno en su ámbito, a la gestión de
los servicios y actividades que constituyen su objeto.
3. Las competencias de los Territorios Históricos.
El Estatuto de Autonomía del País Vasco, conforme a la disposición adicional

primera de la Constitución, constituye el vehículo de actualización general del
régimen foral histórico. Esa actualización se refleja en lo organizativo en el
reconocimiento de la libre potestad de autoorganización de los TTHH sobre sus
Instituciones y Órganos Forales. Y en los sustantivo en el reconocimiento de
competencias en favor de los TTHH.
Todo ello en el seno de la garantía institucional de la DA 1ª CE que (STC

76/1988, FJ 4) garantiza la existencia de un régimen propio de cada territorio,
cuyos rasgos organizativos y competenciales permitan identificar el régimen
foral tradicional.
Hemos visto el elemento organizativo de los Territorios Forales, veamos su

competencias.
3.1 Competencias del EAPV vinculadas a la garantía constitucional de la

foralidad.
El propio EAPV concreta y especifica el contenido competencial mínimo de esa

garantía constitucional de la foralidad. El artículo 37.3 EAPV establece que los
TTHH tendrán competencias exclusivas en las siguientes materias:
a. Organización, régimen y funcionamiento de sus propias instituciones.
b. Elaboración y aprobación de sus presupuestos.
c. Demarcaciones territoriales de ámbito supramunicipal que no excedan

los límites provinciales.
d. Régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto de dominio

público como patrimoniales o de propios y comunales.
e. Régimen electoral municipal.
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f. Todas aquéllas que se especifiquen en el propio Estatuto.
A su vez, entre las materias especificadas en el EAPV (artículo 37.3.f) deben

destacarse:
-Las competencias de los TTHH en materia de carreteras y caminos.
-Las competencias de los TTHH en materia tributaria (Titulo III EAPV,

«Hacienda y Patrimonio»). En efecto, tras establecerse que las relaciones de
orden tributario entre el Estado y el País Vasco vendrán reguladas mediante el
sistema foral tradicional de Concierto Económico o Convenios (artículo 41.1
EAPV), el apartado segundo de dicho artículo contiene los principios y bases
del contenido del régimen de Concierto, entre los que debemos destacar los
siguientes:
a. Las instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán

mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen
tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las
normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con
el Estado se contengan en el propio Concierto, y a las que dicte el
Parlamento Vasco para idénticas finalidades dentro de la Comunidad
Autónoma. En este último ámbito intrautonómico de la armonización y
coordinación fiscal se ha aprobado la Ley 3/1989, de 30 de mayo, de
Armonización, Coordinación y Colaboración Fiscal
b. La exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos los

impuestos, salvo los que se integran en la Renta de Aduanas y los que
actualmente se recaudan a través de Monopolios Fiscales, se efectuará,
dentro de cada Territorio Histórico, por las respectivas Diputaciones
Forales, sin perjuicio de la colaboración con el Estado y su alta
inspección.
c. Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos adoptarán

los acuerdos pertinentes, con objeto de aplicar en sus respectivos
territorios las normas fiscales de carácter excepcional y coyuntural que el
Estado decida aplicar al territorio común, estableciéndose igual período
de vigencia que el señalado para éstas.
Estas reglas determinan la posición central de los TTHH en el sistema de

concierto económico que, en desarrollo del EAPV, regula la Ley 12/2002, de 23
de mayo, por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad
Autónoma del País Vasco.
Estas competencias constituyen, en expresión del Tribunal Constitucional el

denominado núcleo intangible de la foralidad (STC 76/1988 de 26 de abril), que
se vincula al reconocimiento de la garantía institucional de la foralidad en la
Disposición Adicional primera CE. Esa garantía institucional supone el
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reconocimiento de un ámbito de competencia sin el que desaparecería la

imagen de la foralidad; ámbito protegido además de injerencias exteriores y por
tanto indisponible.
3.2 El llamado ámbito de expansión.
3.2.1 Concepto y características en la Ley 27/1983.
En segundo lugar, debemos considerar el denominado ámbito de expansión del

régimen foral, vinculado a las habilitaciones estatutarias dispuestas en el
artículo 37.3.f inciso final EAPV (competencia exclusiva de los TTHH en las
materias que les sean transferidas) y en el artículo 37.4 EAPV — que establece
que a los TTHH les corresponderá, asimismo, el desarrollo normativo y la
ejecución, dentro de su territorio, en las materias que el Parlamento Vasco
señale — y que se refiere a las competencias atribuidas a los Territorios
Históricos más allá de las expresamente previstas en el Estatuto.
Como señala el Tribunal Constitucional en la STC 76/1988, ese ámbito de

expansión se hace depender de la actuación de otros órganos, en tanto que se
contempla la posibilidad de transferencia o atribución de competencias
adicionales al núcleo de la foralidad, competencias que pueden derivar, bien
del Estatuto de Autonomía, bien de los procedimientos previstos en el artículo
150.1 y 2 CE.
El ámbito de expansión de las competencias forales se recoge sustancialmente

en la Ley 27/1983 de 25 de noviembre, de Relaciones entre las Instituciones
Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios
Históricos (LTH), cuya exposición de motivos declara:
«Uno de los aspectos más importantes del desarrollo legislativo del

estatuto de Autonomía consiste en la vertebración política de Euskadi, lo
que plantea, a su vez, la necesidad de conjugar las exigencias derivadas
de una organización político-administrativa nueva con el respeto a los
regímenes jurídicos privativos y competencias de sus Territorios
Históricos.
Para ello se requiere, y esta es la finalidad última de la presente Ley,

cohonestar el respeto a los Derechos Históricos y el deseo secular de
autogobierno, desde la perspectiva de la actual situación histórica».
Destacamos las siguientes características de la distribución de competencias

que lleva a cabo la LTH:
a) El artículo 1.1 LTH declara que la delimitación de competencias entre

las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales
de sus Territorios Históricos, en su titularidad y ejercicio se regulará por lo
previsto en ella, de acuerdo con lo previsto en la Constitución y en el Estatuto
de Autonomía.
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b) A continuación se establecen los principios que deben presidir las

relaciones entre las Instituciones comunes y los Órganos Forales tales como el
de colaboración y solidaridad, eficacia y coordinación (artículo 2 LTH) no
discriminación entre los TTHH (artículo 4 LTH).
c) La técnica de distribución de competencias es la ya conocida de «lista

de títulos competenciales» (artículos 7 y 8 en lo fundamental), con una una
regla de cierre que determina la competencia de las Instituciones Comunes de
la Comunidad Autónoma sobre la legislación y la ejecución en todas aquellas
materias que, correspondiendo a la Comunidad Autónoma según el EAPV, no
se reconozcan o atribuyan a los Órganos Forales de los Territorios Históricos.
d) El artículo 6.2 LTH prevé que «en todo caso, la facultad de dictar
normas con rango de Ley corresponde en exclusiva al Parlamento»,
concentrándose así, en la sede parlamentaria común, el poder legislativo..
-Se ha vinculado esta reserva de la potestad legislativa al hecho de que,

según el preámbulo de la Ley, el llamado «fondo poder» se atribuye a las
Instituciones comunes («Por otra parte el Título Primero, en relación a
otras disposiciones del texto legal, expresa con nitidez el principio de que
el fondo de poder en la Comunidad Autónoma reside en sus Instituciones
Comunes»).
-Al tiempo, la concentración de la facultad de dictar normas con rango de

ley en el Parlamento vasco ha planteado una amplia polémica y debate
doctrinal sobre la naturaleza jurídica de los productos normativos
emanados de las Juntas Generales (Normas Forales), debate de enorme
relevancia, singularmente, con relación a las Normas Forales tributarias,
todo ello en relación al principio de reserva de ley en materia tributaria
(artículo 31.3 CE).
La LTH atribuye al Parlamento vasco el monopolio de la potestad

legislativa (artículo 6.2 LTH). Por su parte, las normas forales resultan de
discutible naturaleza, una especie de tertium genus, en tanto que, aún no
gozando de la naturaleza formal de la ley, acreditan, en numerosas
ocasiones, la regulación de materias reservadas a la Ley (p.e., en materia
de establecimiento y regulación de tributos). Sin embargo, pese a ello, las
Normas Forales tienen naturaleza reglamentaria y, por ello, se han venido
sometiendo ordinariamente en cuanto a su control judicial al orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
Esta cuestión ha planteado la necesidad de que se arbitre una

clarificación del sistema de control de las Normas Forales fiscales. En
este sentido, la Ley Orgánica 1/2010, de 19 de febrero, de modificación
de las Leyes orgánicas del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial,
viene en establecer un conjunto de previsiones que determinan que el
conocimiento de los recursos interpuestos contra las Normas Forales
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fiscales de los Territorios de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya, dictadas en el

ejercicio de sus competencias exclusivas garantizadas por la disposición
adicional primera de la Constitución y reconocidas en el artículo 41.2.a
EAPV, se someta exclusivamente al Tribunal Constitucional, siendo su
parámetro de validez el bloque de la constitucionalidad. En este sentido,
el control de estas Normas Forales fiscales queda excluido del orden
contencioso-administrativo (artículo 3.d de la Ley 29/1998 de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa en relación al
artículo 9.4 de la Ley Orgánica 6/1985 de 1 de julio, del Poder Judicial).
Todo ello en base al criterio de que, como se explica en la exposición de

motivos de la Ley Orgánica 1/2010 de 19 de febrero, las normas forales
reguladoras de los distintos impuestos concertados, o de los recargos,
arbitrios y recursos provinciales que puedan establecerse sobre ellos,
suplen a las Leyes estatales y por ello deben tener un régimen procesal
de impugnación equivalente al de aquellas. En suma, bien que
limitadamente a las Normas Forales de carácter fiscal — en tanto que
aquellas en las que no concurra esta naturaleza continúan sometidas al
control del orden contencioso-administrativo —, se ha venido en asemejar
el régimen de control de dichas Normas Forales fiscales con el
correspondiente a las leyes formales ante el Tribunal Constitucional.
A su vez, en dicha Ley Orgánica 1/2010 de 19 de febrero, en aras de

resolver también el déficit de protección constitucional de la foralidad
vasca que resulta de la falta de reconocimiento a los territorios históricos
del País Vasco para defender en vía constitucional su régimen foral frente
a eventuales agresiones del legislador estatal, así como la oportunidad de
remediar el aludido déficit (exposición de motivos), se posibilita el
planteamiento, ante el Tribunal Constitucional, de conflictos en defensa de
la autonomía foral por parte de las Diputaciones Forales y las Juntas
Generales de los Territorios Históricos en relación a las normas del Estado
con rango de Ley.
e) Ahora bien, la LTH es una ley ordinaria, no tiene una posición

ordinamental superior en el sistema normativo con respecto al resto de las
leyes del Parlamento Vasco. Esto determina la posibilidad de que las
competencias forales del denominado ámbito de expansión reconocidas a los
TTHH en la LTH puedan ser recuperadas, moralizadas, etc. en su ejercicio
mediante Ley del Parlamento Vasco, como se ha verificado en diversas
ocasiones tras la promulgación de la LTH. A este respecto, el dictamen de la
Comisión Arbitral 5/2003 de 3 de noviembre (cuestiones de competencia
planteadas por las Juntas Generales de Álava y la Diputación Foral de Álava en
relación con el Proyecto de Ley de Ordenación Vitivinícola) refiere los
parámetros que deben acreditar las modificaciones de la LTH, concluyendo que
«la alteración del esquema de distribución competencial de la LTH, de su
contenido material, requiere desde un punto de vista formal una norma con
rango de ley dictada por el Parlamento Vasco, que articule de forma directa,
expresa y fundada dicha modificación, ya que de lo contrario, la propia LTH se
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vería desprovista de su propia función de encaje competencial básico en la

Comunidad Autónoma del País Vasco. La técnica legislativa para hacerlo
factible puede ser variable, desde una disposición general de reforma global de
la LTH, título habilitante de una posterior regulación concreta diversa de la
hasta entonces existente o una ley singular o sectorial que expresamente
delimite la nueva distribución competencial que se propone realizar junto con la
modificación del esquema de reparto competencial de la LTH. Solo así se
podrán conjugar la seguridad jurídica y el respeto del actual reparto
competencial, contenido fundamental de la LTH, con las exigencias de su
cambio y adaptación a lo largo del tiempo y la no existencia de mecanismos
especiales, desde un punto de vista formal y de jerarquía normativa, para su
modificación».
3.2.2 Las competencias del ámbito de expansión.
La LTH atribuye a los TTHH las competencias del llamado ámbito de

expansión. Las competencias de los TTHH se enumeran en el artículo 7,
atendiendo a las materias listadas en dicha regla. Esta integra tres grandes
apartados:
A) Materias de competencia exclusiva que ejercitarán de acuerdo con su

régimen jurídico privativo.
Entre ellas se cuentan las correspondientes al núcleo intangible de la

foralidad (organización, régimen y funcionamiento de sus Órganos
Forales, régimen electoral municipal, las competencias establecidas en el
artículo 41 EAPV, régimen de los bienes provinciales y municipales, tanto
de dominio público como patrimoniales o de propios y comunales,
carreteras y caminos,…) junto con otras correspondientes, en principio, al
ámbito de expansión (demarcaciones municipales, montes,
aprovechamientos, servicios forestales, vías pecuarias y pastos,...).
También se integran algunas competencias vinculadas a las provincias de
régimen común en la legislación local tales como el Plan Foral de Obras y
Servicios, la asistencia y asesoramiento técnico a las Entidades Locales.
B) Materias sobre las que corresponde a los Territorios Históricos el

desarrollo y la ejecución de las normas emanadas de las Instituciones
Comunes.
Se trata de materias vinculadas a la agricultura (sanidad vegetal, reforma

y desarrollo agrario; viticultura y enología; producción vegetal, salvo
semillas y plantas de viveros,...), ganadería, aguas, deporte,…
C) Materias sobre las que corresponde a los Territorios Históricos la

ejecución de la legislación de las Instituciones Comunes.
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Entre ellas se cuentan la asistencia social, el desarrollo comunitario,

política infantil, juvenil y de la tercera edad, espacios naturales protegidos,
urbanismo, medio ambiente,…
A su vez, en el artículo 8 LTH se definen las potestades de los Órganos Forales

por referencia a las tres categorías de competencias que venimos de reseñar.
En efecto, esta regla indica lo siguiente:
A. Potestades de los Órganos Forales en las materias que sean de la

competencia exclusiva de los Territorios Históricos:
a. Normativa.
b. Reglamentaria.
c. Administrativa, incluida la inspección.
d. Revisora en la vía administrativa.
B. Potestades de los Órganos Forales en las materias en que

corresponde a los Territorios Históricos el desarrollo normativo y la
ejecución:
a. De desarrollo normativo.
b. Reglamentaria.
c. Administrativa, incluida la inspección.
d. Revisora en la vía administrativa.
C. Potestades de los Órganos Forales en las materias en que

corresponde a los Territorios Históricos la ejecución:
a. Reglamentaria, para la organización de sus propios servicios.
b. Administrativa, incluida la inspección.
c. Revisora en la vía administrativa.
Además, la LTH incluye las siguientes precisiones:
En primer término, la LTH (artículo 11) refiere que, sobre las actividades de
ejecución del artículo 7.c así como en los supuestos en que dicha facultad se
reconoce expresamente en la presente Ley, una Ley del Parlamento Vasco
regulará la alta inspección por parte del Gobierno Vasco de las actividades de
ejecución.
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En segundo lugar, la LTH (artículo 12) reconoce la posibilidad de la

transferencia o delegación, mediante Ley del Parlamento y en los términos que
la misma establezca, a los Órganos Forales de los Territorios Histórico de
competencias no atribuidas a los mismos por dicha Ley.
En tercer lugar, la LTH (artículo 13) prevé la posibilidad de delegación en las

Diputaciones Forales, mediante el correspondiente Decreto del Gobierno
vasco, de la gestión y prestación de servicios de competencia de éste. Los
términos y condiciones de la delegación se determinaran en el correspondiente
Decreto, reservándose el Gobierno en todo caso, las facultades de dictar
Reglamentos de ejecución, establecer directrices y elaborar programas de
gestión, recabar información sobre la gestión y formular requerimientos para
subsanar las deficiencias observadas.
4. La Comisión Arbitral.
A la vista de la distribución interna de competencias entre las Instituciones

Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de sus Territorios
Históricos, ya prefigurada en el Estatuto, parecía necesario establecer alguna
suerte de órgano de resolución de los conflictos que pudieran producirse; algo
parecido a las funciones que el Tribunal Constitucional desempeña en relación
con el ajuste de las Leyes al bloque de la constitucionalidad o con los
conflictos, positivos o negativos, de competencia. A tal objeto, el articulo 39
EAPV crea la ComisiónArbitral. Dice el artículo 39:
«Los conflictos de competencia que se puedan suscitar entre las

Instituciones de la Comunidad Autónoma y las de cada uno de sus
Territorios Históricos se someterán a la decisión de una comisión arbitral,
formada por un número igual de representantes designados libremente
por el Gobierno Vasco y por la Diputación Foral del Territorio interesado, y
presidida por el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del País
Vasco, conforme al procedimiento que una Ley del Parlamento Vasco
determine».
En desarrollo de dicha regla estatutaria se aprobó la Ley 13/1994 de 30 de

junio, por la que se regula la Comisión Arbitral (en lo sucesivo LCA). Como
indica su exposición de motivos, la complejidad estructural y funcional de los
regímenes políticos contemporáneos ha supuesto que la existencia de
conflictos sobre atribuciones competenciales se haya convertido en uno de sus
elementos más característicos, especialmente en los Estados compuestos en
los que existen diversos sujetos investidos de poder político de autogobierno,
asignándose ordinariamente la misión de resolución de conflictos a un órgano
específico que, por su composición y funciones, goce de una especial
relevancia institucional que le permita realizar una tarea de singular importancia
para garantizar el equilibrio institucional y, en definitiva, la integración del
conjunto del sistema político. Así, se indica que el EAPV ha previsto la
existencia de un órgano ad hoc para solucionar los conflictos entre las
instituciones comunes y las forales de los territorios históricos y, singularmente,
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los conflictos que conciernen a la distribución vertical o territorial del poder. En

el mismo sentido la Ley Orgánica 2/1979 de 3 de octubre, del Tribunal
Constitucional establece, en su disposición adicional cuarta primera, que los
conflictos de competencia que se puedan suscitar entre las instituciones de la
Comunidad Autónoma del País Vasco y las de cada uno de sus Territorios
Históricos se regirán por lo dispuesto en el artículo 39 de su Estatuto de
Autonomía.
La Comisión Arbitral, que ejerce sus funciones con autonomía orgánica y

funcional para garantizar su objetividad e independencia (artículo 3 LCA) y de
acuerdo con los principios de imparcialidad, independencia respecto de las
instituciones designantes y sujeción al ordenamiento jurídico (artículo 9 LCA)
conoce de las cuestiones de competencia que se le formulen respecto de los
Proyectos y proposiciones de ley en tramitación en el Parlamento Vasco y de
los Proyectos y proposiciones de norma foral en tramitación en las Juntas
Generales, así como de los conflictos de competencia positivos que se susciten
en relación a las disposiciones, resoluciones o actos del Gobierno Vasco o de
las Diputaciones Forales, o negativos por la omisión de unas u otros (artículo 2
LCA).
La LCA distingue entre las cuestiones de competencia (la Comisión Arbitral

decide sobre la titularidad de las competencias autonómicas o forales que
resulten controvertidas con ocasión de un proyecto o proposición de ley o de
norma foral – artículo 44 LCA-), y los conflictos de competencia, bien positivos
bien negativos, entre los órganos ejecutivos –Gobierno vasco y Diputación
Foral- (artículo 58 LCA).
Las cuestiones de competencia se resuelven mediante una Decisión que

determinará si el proyecto o proposición se adecua a la distribución de
competencias entre las instituciones comunes y forales establecida en el
Estatuto de Autonomía e indicará también si el Proyecto o Proposición modifica
o afecta al sistema competencial o a la distribución de competencias entre las
instituciones Comunes y Forales establecidos en la legislación en vigor (artículo
54 LCA). Los conflictos de competencia se deciden mediante Resolución
(artículo 65 LCA).
Dichas decisiones o resoluciones no son susceptibles de conocimiento por la

jurisdicción contencioso-administrativa (disposición adicional primera.dos de la
Ley 29/1998 de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-
Administrativa).
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TEMA 7. FINANCIACIÓN DE LA AUTONOMÍA VASCA. EL CONCIERTO

ECONÓMICO.
En este tema se expone la vertiente financiera de la autonomía vasca, que

comprende:
-Las relaciones tributarias y financieras de la Comunidad Autónoma con el

Estado.
-Las relaciones financieras internas de la Comunidad Autónoma: entre las

Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales
de sus Territorios Históricos y entre estos últimos y los Municipios.
1. Las relaciones tributarias y financieras de la Comunidad Autónoma del

País Vasco y el Estado. El Concierto Económico
1.1 Concepto.
El Concierto Económico es el instrumento que regula las relaciones tributarias y

financieras entre el País Vasco y el Estado. En su virtud son las instituciones
forales las que regulan y recaudan los impuestos y con su resultado se
contribuye a través dl cupo a la financiación de las competencias del Estado no
asumidas por la Comunidad Autónoma.
A idéntico modelo responde el Convenio Económico con Navarra, regulado en

la Ley 28/1990, de 26 de diciembre.
Por su parte, el modelo común se regula en la LOFCA, Ley Orgánica de

Financiación de las Comunidades Autónomas. En el modelo común el Estado
el que regula y recauda los tributos y cede parte de su resultado a las
Comunidades Autónomas y a los municipios.
1.2. Origen, el Concierto como Derecho Histórico.
El Concierto Económico es una institución derivada del antiguo régimen foral,

uno de los restos que sobrevivieron tras las leyes de 1839 y 1876 (lección 1). El
actual Concierto Económico encuentra su fundamento en la DA primera de la
CE, en cuya virtud «La Constitución ampara y respeta los derechos históricos
de los Territorios Forales». Como hemos dicho en el apartado 4 de la lección 2,
la DA 1ª CE proyecta una garantía institucional sobre la foralidad, dentro de la
que necesariamente debe contemplarse el Concierto Económico, elemento
nuclear de esa foralidad. Como dice la Sentencia 76/1988, de 26 de abril, en su
FJ 9:
«Pues no puede desconocerse que, históricamente, la determinación de

las aportaciones de las Haciendas Forales a la estatal ha venido
realizándose mediante el sistema de conciertos, que implica un elemento
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acordado o paccionado, integrante del núcleo del régimen foral (y en

forma casi exclusiva desde la Ley de 21 de julio de 1876) y que
constituye, por tanto, parte del contenido mínimo de la garantía
institucional de ese régimen, en cuanto que su desaparición supondría la
de un factor esencial para que pudiera reconocerse pervivencia de la
foralidad».
Al producirse en el EAPV la actualización del régimen foral, su artículo 41

previó que «Las relaciones de orden tributario entre el Estado y el País Vasco
vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de Concierto
Económico», atribuyendo a los Territorios Históricos la potestad de establecer,
regular y recaudar los tributos, y retomando la figura del cupo como como
aportación del País Vasco al Estado para la financiación de «todas las cargas
del Estado que no asuma la Comunidad Autónoma».
En desarrollo de las previsiones estatutarias, se promulgó la Ley 12/1981, de

13 de mayo, por la que se aprobaba el Concierto Económico con la Comunidad
Autónoma del País Vasco. El concierto tenía una vigencia de 20 años. Su
artículo 1 (Duración del Concierto Económico) decía:
«El presente Concierto Económico acordado entre el Estado y el País

Vasco, conforme a lo dispuesto en su Estatuto de Autonomía, durará
hasta el día 31 de diciembre del año 2001».
Llegado el final de la vigencia del Concierto Económico de 1981 y ante la falta

de acuerdo sobre su renovación, se aprobó la Ley 25/2001, de 27 de
diciembre, que preveía en su artículo único:
«El Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco

aprobado por la Ley 12/1981, de 13 de mayo, será de aplicación en todos
sus términos durante el año dos mil dos, hasta la aprobación de un nuevo
Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco».
Esta situación de bloqueo se resolvió por acuerdo de la Comisión Mixta de

Cupo de 6 de marzo de 2002, que dio lugar a la Ley 12/2002, de 23 de mayo,
por la que se aprueba el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del
País Vasco, esta vez con vigencia ilimitada.
2. Regulación actual en el EAPV y en la Ley del Concierto.
Como se ha dicho anteriormente, el artículo 41 EAPV se refiere al régimen de

Concierto, diciendo que las relaciones de orden tributario entre el Estado y el
País Vasco vendrán reguladas mediante el sistema foral tradicional de
Concierto Económico o Convenios. El apartado 2 del articulo 41 concreta que
el contenido del régimen de Concierto respetará y se acomodará a los
siguientes principios y bases:
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a) Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos podrán

mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen
tributario, atendiendo a la estructura general impositiva del Estado, a las
normas que para la coordinación, armonización fiscal y colaboración con
el Estado se contengan en el propio Concierto, y a las que dicte el
Parlamento Vasco para idénticas finalidades dentro de la Comunidad
Autónoma. El Concierto se aprobará por Ley.
b) La exacción, gestión, liquidación, recaudación e inspección de todos

los impuestos, salvo los que se integran en la Renta de Aduanas y los que
actualmente se recaudan a través de Monopolios Fiscales, se efectuará,
dentro de cada Territorio Histórico, por las respectivas Diputaciones
Forales, sin perjuicio de la colaboración con el Estado y su alta
inspección.
c) Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos adoptarán

los acuerdos pertinentes, con objeto de aplicar en sus respectivos
territorios las normas fiscales de carácter excepcional y coyuntural que el
Estado decida aplicar al territorio común, estableciéndose igual periodo de
vigencia que el señalado para éstas.
d) La aportación del País Vasco al Estado consistirá en un cupo global,

integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios, como
contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la Comunidad
Autónoma.
e) Para el señalamiento de los cupos correspondientes a cada Territorio

Histórico que integran el cupo global antes señalado se constituirá una
Comisión Mixta integrada, de una parte, por un representante de cada
Diputación Foral y otros tantos del Gobierno Vasco, y de otra por un
número igual de representantes de la Administración del Estado. El cupo
así acordado se aprobará por Ley, con la periodicidad que se fije en el
Concierto, sin perjuicio de su actualización anual por el procedimiento que
se establezca igualmente en el Concierto.
f) El régimen de Conciertos se aplicará de acuerdo con el principio de

solidaridad a que se refieren los artículos 138 y 156 de la Constitución.
En desarrollo de lo establecido en el artículo 41 del Estatuto se ha aprobado la

anteriormente citada Ley 12/2002, por la que se aprueba el Concierto con la
Comunidad Autónoma del País Vasco. La ley regula en su capítulo I lo
propiamente tributario (el régimen general de los tributos), en el capítulo II lo
financiero (el cupo) y en el capítulo III los órganos de gestión del Concierto.
La Disposición adicional segunda de la Ley de Concierto prevé cualquier

modificación del Concierto Económico se hará por el mismo procedimiento
seguido para su aprobación. Además, especifica que en el caso de que se
produjese una reforma en el ordenamiento jurídico tributario del Estado que
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afectase a la concertación de los tributos, se produjese una alteración en la

distribución de las competencias normativas que afecte al ámbito de la
imposición indirecta o se crearan nuevas figuras tributarias o pagos a cuenta,
se procederá por ambas Administraciones, de común acuerdo, a la pertinente
adaptación del Concierto Económico a las modificaciones que hubiese
experimentado el referido ordenamiento.
Recientemente se ha verificado una modificación del Concierto por medio de la

Ley 1/2022, relativa a la concertación de dos tributos de nueva creación, el
Impuesto sobre las Transacciones Financieras y el Impuesto sobre
determinados Servicios Digitales.
2.1. El ámbito tributario en el Concierto Económico.
El capítulo primero del Concierto se dedica a los tributos
2.1.1 Las Normas generales (Sección 1ª del Capítulo I).
En su Sección 1ª se recogen las normas generales, que abordan los siguientes

aspectos:
-Competencias de los TTHH.
En relación con las competencias de las Instituciones de los Territorios

Históricos, el artículo 1 del Concierto Económico dice que son los
Órganos Forales de los Territorios Históricos de Bizkaia, Gipuzkoa y Álava
los competentes para mantener, establecer y regular su propio sistema
tributario.
Recordamos que esta regulación se lleva a cabo a través de una figura

normativa de particulares características — la Norma Foral — sujeta al
especial régimen de impugnación previsto en la Ley Orgánica 1/2010, de
modificación de las Leyes Orgánicas del Tribunal Constitucional y del
Poder Judicial.
Además, las Diputaciones Forales son las competentes para la la

exacción, gestión, liquidación, inspección, recaudación y revisión de los
tributos. A estos efectos se les reconocen las mismas facultades y
prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública del Estado.
-Principios generales.
Los principios generales se proyectan sobre el sistema tributario a establecer

por los TTHH. El sistema tributario que establezcan los Territorios Históricos
debe atender a los principios:
-Solidaridad, en los términos previstos en la Constitución y en el Estatuto

de Autonomía.
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-Atención a la estructura general impositiva del Estado.
-Coordinación, armonización fiscal y colaboración con el Estado, de

acuerdo con las normas del Concierto Económico, y entre las instituciones
de los Territorios Históricos, según las normas que al efecto dicte el
Parlamento Vasco (Ley 3/1989, de 30 de mayo, de Armonización,
Coordinación y Colaboración Fiscal).
-Sometimiento a los Tratados o Convenios Internacionales firmados y

ratificados por España y en particular, los suscritos para evitar la doble
imposición, y a lo dispuesto por las normas de armonización fiscal de la
Unión Europea.
-Armonización fiscal.
-De acuerdo con este principio, la regulación de los TTHH se adecuará a

la Ley General Tributaria en cuanto a la terminología y conceptos.
-Además se mantendrá una presión fiscal efectiva global equivalente a la

existente en el resto del Estado.
-Se respetarán y garantizarán la libertad de circulación y establecimiento

de las personas y la libre circulación de bienes, capitales y servicios en
todo el territorio español.
-Se utilizará la misma clasificación de actividades ganaderas, mineras,

industriales, comerciales, de servicios, profesionales y artísticas que en
territorio común.
-Principio de colaboración.
El artículo 4 del Concierto Económico se refiere al principio de

colaboración, que prevé las siguientes exigencias:
-Las Instituciones competentes de los Territorios Históricos comunicarán a

la Administración del Estado, con la debida antelación a su entrada en
vigor, los proyectos de disposiciones normativas en materia tributaria y de
igual modo, la Administración del Estado practicará idéntica comunicación
a dichas instituciones.
-El Estado arbitrará los mecanismos que permitan la colaboración de las

instituciones del País Vasco en los acuerdos internacionales que incidan
en la aplicación del Concierto.
-Tanto el Estado como los Territorios Históricos se facilitarán mutuamente

cuantos datos y antecedentes estimen precisos para el ejercicio de sus
funciones de gestión, inspección y recaudación de los tributos. Se prevén
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además la intercomunicación informática y planes conjuntos de

inspección.
-El Estado y las Instituciones del País vasco arbitrarán los procedimientos
de intercambio de información que garanticen el adecuado cumplimiento
de los Tratados y Convenios Internacionales del Estado y, en particular, de
la normativa procedente de la Unión Europea en materia de cooperación
administrativa y asistencia mutua.
-En último término, el artículo 5 de la Ley del Concierto Económico se refiere a

las competencias exclusivas del Estado: (i) la regulación, gestión, inspección,
revisión y recaudación de los derechos de importación y de los gravámenes a
la importación en los Impuestos Especiales y en el Impuesto sobre el Valor
Añadido y (ii) la alta inspección de la aplicación del Concierto Económico, a
cuyo efecto los órganos del Estado encargados de la misma emitirán
anualmente, con la colaboración del Gobierno Vasco y de las Diputaciones
Forales, un informe sobre los resultados de la referida aplicación.
2.1.2 Los tributos.
En las Secciones 2ª a 16ª del Capítulo I, se va desarrollando la regulación de

cada impuesto o tributo objeto del concierto — los tributos concertados — que
se diferencian atendiendo a las potestades normativas reconocidas a las
instituciones forales:
a) Tributos concertados de normativa autónoma.
-Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
-Impuesto sobre Sociedades.
-Impuesto sobre el Patrimonio.
-Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.
-Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos

Documentados, salvo en las operaciones societarias, letras de cambio y
documentos que suplan a las mismas o realicen función de giro, que se
regirán por la normativa común.
b) De normativa común.
-Impuesto sobre el Valor Añadido. No obstante, las instituciones

competentes de los Territorios Históricos podrán aprobar los modelos de
declaración e ingreso que contendrán, al menos, los mismos datos que los
del territorio común, y señalar plazos de ingreso para cada período de
liquidación, que no diferirán sustancialmente de los establecidos por la
Administración del Estado.
Página 105 de 121 2/23
-Impuesto sobre el Valor de la Producción de la Energía Eléctrica.
-Impuesto sobre la Producción de Combustible Nuclear Gastado y Residuos

Radiactivos Resultantes de la Generación de Energía Nucleoeléctrica e
Impuesto sobre el Almacenamiento de Combustible Nuclear Gastado y
Residuos Radiactivos en Instalaciones Centralizadas.
-Impuesto sobre el valor de la Extracción de Gas, Petróleo y condensados.
-Impuesto sobre las Primas de Seguro.
-Impuestos especiales.
-Impuesto sobre los Gases Fluorados de Efecto Invernadero.
-Impuesto sobre las Transacciones Financieras.
-Impuesto sobre determinados Servicios Digitales.
-Tributos sobre el juego.
c) Los tributos locales.
Además, el Concierto Económico regula las competencias de los Territorios

Históricos sobre la regulación y gestión de los tributos locales.
Los artículos 39 y ss del Concierto Económico se refieren a la capacidad

normativa de los Territorios Históricos en relación con los tributos locales,
previendo la regulación foral de los siguientes impuestos:
-Impuesto sobre Bienes Inmuebles.

-Impuesto sobre Actividades Económicas.
-Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
Sobre el resto de tributos locales, el artículo 42 de la Ley del Concierto

Económico prevé que las Instituciones competentes de los Territorios Históricos
podrán mantener, establecer y regular, dentro de su territorio, el régimen
tributario de otros tributos propios de las Entidades locales, siguiendo los
siguientes criterios:
a) Atención a la estructura general establecida para el sistema tributario local

de régimen común y a los principios que la inspiran, respetando las normas
de armonización previstas en el artículo 3 que sean de aplicación en esta
materia.
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b) No establecimiento de figuras impositivas de naturaleza indirecta distintas

a las de régimen común cuyo rendimiento pueda ser objeto de traslación o
repercusión fuera del territorio del País Vasco.
2.2. El ámbito financiero y el Cupo.
El artículo 48 del Concierto establece los principios por los que se rigen las
relaciones financieras entre el Estado y el País Vasco:
-Autonomía fiscal y financiera de las instituciones del País Vasco para el

desarrollo y ejecución de sus competencias.
-Solidaridad, en los términos prevenidos en la Constitución y en el

Estatuto de Autonomía.
-Coordinación y colaboración con el Estado en materia en materia de

estabilidad presupuestaria.
-Contribución del País Vasco a las cargas del Estado que no asuma la
Comunidad Autónoma Vasca.
-Las facultades de tutela financiera que en materia de Entidades Locales

desempeña el Estado, corresponden a las instituciones competentes del
País Vasco, sin que ello pueda significar un nivel de autonomía de las
Entidades Locales inferior al que tengan las de régimen común.
Establecidos estos principios, el Concierto Económico (artículo 49) establece la

capital previsión de que la aportación del País Vasco al Estado consistirá en un
cupo global, integrado por los correspondientes a cada uno de sus Territorios
Históricos como contribución a todas las cargas del Estado que no asuma la
Comunidad Autónoma del País Vasco.
El artículo 50 del Concierto establece que cada cinco años, mediante Ley
votada por las Cortes Generales: y previo acuerdo de la Comisión Mixta de
Concierto Económico, se procederá a determinar la metodología de
señalamiento del cupo que ha de regir en el quinquenio, conforme a los
principios generales establecidos en el Concierto, así como a aprobar el cupo
del primer año del quinquenio. En cada uno de los años siguientes al primero,
la Comisión Mixta del Concierto Económico procederá a actualizar el cupo
mediante la aplicación de la metodología aprobada en la Ley del mismo
nombre.
Para el quinquenio 2017-2021, la metodología de señalamiento del cupo del

País Vasco ha quedado establecida en la Ley 11/2017, de 25 de octubre. Su
contenido, de acuerdo con lo previsto en el Concierto, fue aprobado por
acuerdo de la Comisión Mixta del Concierto Económico de fecha 19 de junio de
2017.
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Los artículos 52 y siguientes de la Ley del Concierto Económico establecen los

principios generales de la metodología para la determinación del Cupo (ver
anexo de cálculo del cupo del año base del quinquenio, 2017):
1. Se parte del Presupuesto General del Estado, del que se detrae el

coste de las cargas asumidas por la Comunidad Autónoma (el coste de
las competencias efectivamente asumidas, con las correspondientes
transferencias, etc.). Para saber cuál es el coste de las cargas asumidas
por la Comunidad Autónoma tenemos que acudir a los Decretos de
Transferencias en los que se tomaba razón de la incidencia
presupuestaria de cada transferencia. De acuerdo con el sistema de
concierto, el cupo es la contribución de la Comunidad Autónoma a la
financiación de las competencias que conserva el Estado (competencias
no asumidas por la Comunidad Autónoma); por ello es imprescindible que
cada acuerdo de transferencias (que se refiere a las competencias que
desde su aprobación va a ejercitar la Comunidad Autónoma) tome razón
de las competencias a cuya financiación deja de contribuir la Comunidad
Autónoma.
Forman parte de las cargas no asumidas la dotación del Fondo de

Compensación Interterritorial (artículo 158 CE); las transferencias o
subvenciones que haga el Estado en favor de entes públicos en la medida
en que las competencias desempeñadas por los mismos no estén
asumidas por la Comunidad Autónoma del País Vasco y los intereses y
cuotas de amortización de la deuda del Estado.
2. Al resultado se le aplica un coeficiente del 6,24%, expresivo de la

participación de la Comunidad Autónoma del País Vasco en la
financiación de las competencias del Estado. Esta operación daría como
resultado un «cupo bruto», del que habría que deducir:
-La parte que corresponda al País Vasco (6,24%) en los tributos no

concertados.
-La parte que corresponda al País Vasco (6,24%) en los ingresos no

tributarios.
-Ajuste por impuestos directos concertados.
-Déficit presupuestario (6,24).
El resultado sería el llamado cupo líquido, del que se deduciría además

una pequeña compensación para Alava.
Como el sistema se articula sobre el coste del ejercicio de las competencias

atribuidas al Estado o la Comunidad Autónoma, el artículo 58 del Concierto
Económico prevé los posibles cambios en los ámbitos competenciales. Si
durante el período de vigencia anual del cupo, la Comunidad Autónoma
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asumiese nuevas competencias cuyo coste anual a nivel estatal hubiese sido
incluido dentro de las cargas del Estado que sirvieron de base para la
determinación de la cuantía provisional del cupo, se procederá a reducir dicho
coste anual proporcionalmente a la parte del año en que el País Vasco hubiera
asumido tales competencias y, en consecuencia, el cupo en la cuantía que
proceda. Del mismo modo se procederá si la Comunidad Autónoma Vasca
dejase de ejercer competencias que tuviera asumidas en el momento de la
fijación de la cuantía provisional del Cupo, incrementándose éste en la suma
que proceda.
En lo que se refiere a la liquidación provisional del cupo, éste y las

compensaciones que procedan se determinarán inicial y provisionalmente,
partiendo de las cifras contenidas en los Presupuestos del Estado aprobados
para el ejercicio correspondiente. El cupo provisional a ingresar por la
Comunidad Autónoma del País Vasco se abonará a la Hacienda Pública del
Estado en tres plazos iguales, durante los meses de mayo, septiembre y
diciembre de cada año (art. 60 del Concierto). Una vez terminado el ejercicio y
realizada la liquidación de los Presupuestos del Estado, se harán las
rectificaciones oportunas, lo que permitirá realizar la liquidación definitiva, que
se efectúa en el mes de mayo del ejercicio siguiente al que se refiere el Cupo.
De acuerdo con lo previsto en el Artículo 17 (Otros flujos financieros entre

instituciones) de la Ley 4/2021, de 7 de octubre, de metodología de distribución
de recursos y de determinación de las aportaciones de las diputaciones forales
a la financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma del País
Vasco aplicable al periodo 2022-2026, la contribución de cada Territorio
Histórico al Cupo líquido a pagar al Estado y su participación en las
compensaciones previstas en la metodología de señalamiento del Cupo vigente
se determinará por aplicación sobre los respectivos importes del
correspondiente coeficiente horizontal (ver apartado 3.3 siguiente).
2.3 Los órganos de gestión del Concierto.
La Ley del Concierto Económico prevé tres órganos encargados de resolver las
posibles diferencias en su aplicación.
2.3.1 La Comisión Mixta del Concierto Económico (artículos 61 y 62 del

Concierto).
Este órgano sustituye a la antigua Comisión Mixta del Cupo y está compuesto,
por una parte, por un representante de cada Diputación Foral y otros tantos del
Gobierno Vasco y por otra, por un número igual de representantes del Estado.
Sus acuerdos deben ser adoptados por unanimidad y sus funciones son las
siguientes:
-Acordar las modificaciones del Concierto Económico.
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-Acordar los compromisos de colaboración y coordinación en materia de

estabilidad presupuestaria.
-Acordar la metodología para el señalamiento del cupo en cada

quinquenio.
-Acordar el nombramiento y régimen de los componentes de la Junta

Arbitral del Concierto, así como lo referente a su funcionamiento,
convocatoria, reuniones, régimen de adopción de acuerdos.
-Adoptar todos aquellos acuerdos en materia tributaria y financiera que

resulten necesarios en cada momento para la correcta aplicación y
desarrollo de lo previsto en el Concierto.
2.3.2 La Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa (artículos 63-64 del

Concierto).
La Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa está integrada por cuatro

representantes de la Administración del Estado y otros cuatro representantes
de la Comunidad Autónoma designados por el Gobierno Vasco, tres de los
cuales lo serán a propuesta de cada una de las Diputaciones Forales.
Sus funciones son:
-Evaluar la adecuación de la normativa tributaria al Concierto Económico

con carácter previo a su promulgación.
-Resolver las consultas que se planteen sobre la aplicación de los puntos

de conexión contenidos en el Concierto.
-Realizar los estudios que estimen procedentes para una adecuada

articulación estructural y funcional del régimen autonómico en el marco
fiscal estatal.
-Facilitar a la Administraciones competentes criterios de actuación

uniforme, planes y programas de informática, y articular los instrumentos,
medios, procedimientos, etc., para la materialización efectiva del principio
de colaboración y del intercambio de información.
-Analizar los supuestos o cuestiones que se hayan planteado en materia

de inspección entre la Administración del Estado y las respectivas
Diputaciones Forales, así como los problemas de valoración a efectos
tributarios.
-Emitir los informes que sean solicitados por el Ministerio de Hacienda, los
distintos Departamentos de Hacienda del Gobierno Vasco y de las
Diputaciones Forales y la Junta Arbitral
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-Cualquier otra relacionada con la aplicación y ejecución del Concierto.
2.3.3 La Junta Arbitral (artículos 65 a 67 del Concierto).
La Junta Arbitral se integra por tres miembros, designados entre expertos de

reconocido prestigio con más de quince años de ejercicio profesional en
materia tributaria o hacendística, cuyo nombramiento se formalizará por el
Ministro de Hacienda y el Consejero de Hacienda y Administración Pública del
Gobierno Vasco, de común acuerdo. Los árbitros serán nombrados para un
período de seis años, sin que puedan ser reelegidos.
Sus funciones son las siguientes:
-Resolver los conflictos que se planteen entre la Administración del

Estado y las Diputaciones Forales o entre éstas y la Administración de
cualquier otra Comunidad Autónoma, en relación con la aplicación de los
puntos de conexión de los tributos concertados y la determinación de la
proporción correspondiente a cada Administración en los supuestos de
tributación conjunta por el Impuesto de Sociedades o por el Impuesto
sobre el Valor Añadido.
-Conocer de los conflictos que surjan entre las Administraciones

interesadas como consecuencia de la interpretación y aplicación del
Concierto a casos concretos concernientes a relaciones tributarias
individuales.
-Resolver las discrepancias que puedan producirse respecto a la

domiciliación de los contribuyentes.
Los conflictos serán resueltos por el procedimiento que actualmente aparece

regulado en el Real Decreto 1760/2007, de 28 de diciembre, por el que se
aprueba el Reglamento de la Junta Arbitral prevista en el Concierto Económico
con la Comunidad Autónoma del País Vasco. Los acuerdos de la Junta Arbitral
son ejecutivos, pero pueden ser recurridos en vía contencioso-administrativa
ante el Tribunal Supremo.
3. La distribución de recursos entre las Instituciones Comunes y los

Órganos Forales de los Territorios Históricos, con una breve referencia a
la financiación de los Ayuntamientos vascos.
3.1 Generalidades.
Decíamos al inicio de la lección que su objeto comprendía
-Las relaciones tributarias y financieras de la Comunidad Autónoma con el

Estado y
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-Las relaciones financieras internas de la Comunidad Autónoma: entre las

Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales
de sus Territorios Históricos y entre estos últimos y los municipios.
Expuesta la primera cuestión, abordamos la segunda afirmando que,

esencialmente, las relaciones financieras internas de la Comunidad Autónoma
del País Vasco reproducen, con obvios matices, el modelo financiero
establecido entre la Comunidad Autónoma y el Estado, equiparándose las
llamadas «aportaciones» internas al cupo que se satisface al Estado. Veamos.
Una vez pagado el cupo, el resto de recursos se destina a financiar la actividad

de las instituciones autonómicas: las Instituciones Comunes, las Forales y los
Municipios. Es el Título II de la Ley 27/1983, de 25 de noviembre, de relaciones
entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los Órganos
Forales de sus Territorios Históricos (LTH), el que regula básicamente las
relaciones financieras entre la Hacienda General del País Vasco y las
Haciendas Forales. La LTH recoge en su Título I la distribución competencial
entre las Instituciones Comunes y los Órganos Forales (el «ámbito de
expansión de la foralidad» a que nos referíamos en la lección 6) mientras el
Título II aborda la financiación de los servicios que deriva de la distribución
competencial previa.
Como sabemos, el EAPV hace descansar en los Territorios Históricos la

regulación y gestión de los tributos, en consecuencia serán ellos los
responsables de allegar al resto de instituciones (las Instituciones Comunes de
la Comunidad Autónoma y los Municipios) los fondos que precisan para el
ejercicio de sus competencias. Es el artículo 42 a) del Estatuto de Gernika
establece que los ingresos de la Hacienda General del País Vasco estarán
constituidos por las aportaciones que efectúen las Diputaciones Forales como
expresión de la contribución de los Territorios Históricos a los gastos
presupuestarios del País Vasco. Además, corresponde a los Territorios
Históricos la financiación municipal en los términos recogidos en la disposición
adicional 2ª de la LTH.
3.2 El Consejo Vasco de Finanzas, la «Ley de Aportaciones».
El Consejo Vasco de Finanzas Públicas es el órgano capital de la Comunidad

Autónoma del País Vasco en materia financiera y tiene como funciones
(artículo 28 LTH):
a) Determinar, con arreglo a los principios contenidos en la LTH, la

distribución de los recursos y en consecuencia, las aportaciones de los
Territorios Históricos a la Hacienda General de la Comunidad Autónoma,
previstas en el artículo 42.a) del Estatuto de Autonomía.
b) El estudio y formulación de propuestas al Gobierno y a las

Diputaciones Forales sobre cualquier materia relacionada con la actividad
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económica, financiera y presupuestaria del sector público vasco que, a

juicio del Consejo, precise de una actuación coordinada.
c) Todas las demás que se le encomiendan en la LTH.
De acuerdo con el artículo 28.2 de la Ley 27/1983 (la LTH), el Consejo Vasco
de Finanzas Públicas estará integrado por seis miembros, tres designados por
el Gobierno y los otros tres, por las Diputaciones Forales a razón de uno por
cada una de ellas. Si bien, el apartado 10 del mismo precepto prevé que se
incorporarán al Consejo Vasco de Finanzas Públicas tres representantes de los
municipios designados por el Lehendakari a propuesta de la asociación vasca
de municipios de mayor implantación, a razón de uno por cada territorio
histórico. En la designación de la representación local se atenderá
preferentemente a criterios territoriales y de género, y a la salvaguarda de la
presencia de municipios de diferentes tamaños, de modo que al menos un
tercio de los representantes municipales sean electos de municipios con
población inferior a 5.000 habitantes.
Los representantes municipales asistirán al Consejo Vasco de Finanzas

Públicas como miembros de pleno derecho, con voz y voto, cuando se traten
asuntos que afecten a las materias previstas en los artículos 115, 116, 117.3,
117.5 y 118 de la Ley 2/2016, de Instituciones Locales de Euskadi, y solo con
voz en el resto de las materias.
La ley prevé además mayorías especiales para la adopción de acuerdos en los

supuestos en que los representantes municipales actúen como miembros de
pleno derecho.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 22.8º LTH, el Consejo Vasco de

Finanzas Públicas aprobará la metodología de distribución de recursos y la
determinación de las aportaciones de cada Territorio Histórico o los gastos
presupuestarios de la Comunidad Autónoma con vigencia para periodos
mínimos de tres ejercicios presupuestarios, salvo que concurran circunstancias
excepcionales a juicio del Consejo, que aconsejen su vigencia para uno y dos
ejercicios.
El Gobierno elevará al Parlamento, para su aprobación, el correspondiente

proyecto de ley que incorporará la metodología antes citada que hubiere
acordado el Consejo Vasco de Finanzas Públicas. Dicho proyecto, que tendrá
forma de Ley de artículo único, será aprobado mediante votación de totalidad,
sin enmiendas. Es la ley conocida como «Ley de Aportaciones».
Actualmente está en vigor la Ley 4/2021, de 7 de octubre, de metodología de

distribución de recursos y de determinación de las aportaciones de las
diputaciones forales a la financiación de los presupuestos de la Comunidad
Autónoma del País Vasco aplicable al periodo 2022-2026. En ella se prevé
además (Disposición Final) que, excepcionalmente, si transcurrido su plazo de
vigencia no se hubiera promulgado una nueva ley reguladora de la distribución
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de recursos y determinación de aportaciones para los ejercicios siguientes, la

metodología prevista en la ella será de aplicación en todos sus términos para el
ejercicio 2027 y siguientes.
3.3 Los coeficientes de distribución.
Para calcular la cuantía de las aportaciones (la distribución de recursos entre

Instituciones Comunes, Órganos Forales) se siguen dos criterios de
distribución: el vertical y el horizontal.
-La distribución vertical permite determinar los fondos que entregan las
Diputaciones Forales al Gobierno Vasco para el ejercicio de sus
competencias. Se regula en los artículos 5 y ss (Capítulo II) de la Ley
4/2021.
Para calcular la distribución vertical básicamente se parte de los ingresos

recaudados por las Diputaciones Forales (el producto de la gestión del
concierto económico), a los que se resta la cantidad a abonar como cupo
líquido, otros conceptos de compensación con el Estado, el importe que
corresponde al País Vasco por su participación en el coste asociado a los
programas y actuaciones públicas en el ámbito del trabajo, el empleo y la
formación profesional para el empleo, el importe que la Comisión Mixta
del Concierto Económico acuerde minorar del cupo para la financiación
extraordinaria derivada de medidas legislativas, de medidas de interés
general o de acuerdos interinstitucionales sobre funciones y servicios de
competencia del País Vasco.
Además procede una deducción especial por la cantidad que corresponde

a la realización por parte del Gobierno de las políticas de planificación,
promoción y desarrollo económico y las medidas para asegurar la
estabilidad política y económica de la Comunidad Autónoma Vasca (según
lo previsto en el art. 22, apartado tercero de la LTH).
A la cantidad así obtenida se le aplica el llamado coeficiente de

distribución vertical, que según la Ley 4/2021 es del 70,81% para las
Instituciones Comunes, siendo el resto (29,19%) para los Órganos
Forales.
-Los coeficientes horizontales se determinan para cada ejercicio (articulo

13.3 de la Ley 4/2021) y se utilizan para determinar la contribución de
cada Territorios Histórico (i) a la aportación a las Instituciones Comunes,
articulo 12, y (ii) al cupo a satisfacer al Estado, articulo 17.
Para determinar los coeficientes de distribución horizontal se tienen en

cuenta dos parámetros: el 70% del coeficiente se obtiene en función
directa de la renta relativa de cada Territorio Histórico y el 30% en función
inversa del esfuerzo fiscal relativo de cada Territorio Histórico ponderado
por su capacidad recaudatoria.
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Para 2022 (Acuerdo del Consejo Vasco de Finanzas Públicas de 15 de

julio de 2021), los coeficientes horizontales han quedado así: Álava,
16,22%; Bizkaia, 50,29% y Gipuzkoa, 33,49%.
3.4 La financiación municipal.
Una vez de determinar cómo se distribuyen los fondos derivados de la gestión

de Concierto Económico para la financiación de las competencias autonómicas
y forales, procede determinar de qué forma participan los municipios vascos en
los resultados del Concierto Económico, sin olvidar que además, los municipios
se financian a través de sus propios recursos: tributos locales, ingresos de
derecho privado, etc.
Recordamos que la disposición adicional segunda de la LTH preveía que las

Diputaciones Forales, en el ejercicio de las facultades de tutela financiera que
legalmente les corresponden sobre los municipios, deberán garantizar para el
conjunto de los mismos, un nivel de recursos que, en ningún caso, será inferior
al que correspondiere al Territorio por aplicación de la legislación de régimen
común. Es decir, la financiación municipal es de responsabilidad foral.
Pues bien, a estos efectos, el artículo 117 de la Ley 2/2016, de Instituciones

Locales de Euskadi, prevé que las haciendas locales participarán en el
rendimiento de los tributos que los territorios históricos obtengan en virtud del
Concierto Económico, una vez descontado el cupo a satisfacer al Estado y las
aportaciones a la Comunidad Autónoma en los términos previstos en la ley
reguladora de la metodología de distribución de recursos y determinación de
las aportaciones de las diputaciones forales a la financiación de los
presupuestos de la Comunidad Autónoma de Euskadi vigente en cada
momento.
Además, tal participación deberá garantizar para el conjunto de los municipios,

un nivel de recursos de conformidad con las competencias y servicios de su
titularidad previstos en el ordenamiento jurídico, que en ningún caso será
inferior al que les correspondería por aplicación de la legislación de régimen
común (117.2).
De acuerdo con el artículo 117.4, al objeto de garantizar que los municipios

obtengan un nivel adecuado y equilibrado en los recursos procedentes de los
rendimientos de los tributos concertados, estos participarán, a través de sus
representantes en el Consejo Vasco de Finanzas Públicas, en los trabajos de
reforma de las leyes que definen la metodología de distribución de los recursos
y de determinación de las aportaciones de los territorios históricos a la
financiación de los presupuestos de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
A efectos de concretar la participación municipal en los resultados del Concierto

Económico, el capítulo V de la Ley 4/2021 prevé que:
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1. Los órganos forales de los territorios históricos, sin perjuicio de sus

facultades reconocidas en el Concierto Económico y en la Ley 27/1983,
de 25 de noviembre, atenderán a los principios de suficiencia financiera y
riesgo compartido al establecer anualmente la participación de los entes
locales en los ingresos concertados correspondientes a los territorios
históricos.
2. Los órganos forales de los territorios históricos destinarán, a través de

la financiación general y, en su caso, de los planes específicos de
inversión, a las entidades locales de ellos dependientes, en concepto de
participación en la recaudación por tributos concertados, como mínimo el
39,23 % de los recursos disponibles del territorio histórico (articulo 20.2 de
la Ley 4/2021).
Por cuanto hace a la distribución interna de la financiación municipal, el articulo

21 de la Ley 4/2021 prevé que la distribución de los fondos dentro de cada
territorio histórico es competencia de los órganos forales. Sin perjuicio de ello,
el articulo 21. 2 recomienda que los criterios de reparto procuren una política de
gasto corriente global equitativa y solidaria, y se fijen atendiendo, al menos, a la
población, al esfuerzo fiscal y, en su caso, a la singularidad organizativa de las
entidades locales de cada territorio histórico.
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TEMA 8. LA REFORMA DEL ESTATUTO DE EUSKADI
1. Aspectos generales.
El Estatuto de Autonomía de Euskadi, en línea con lo previsto en el artículo

152.2 de la Constitución, prevé su posible reforma en su título IV.
El artículo 147.3 CE establece que la reforma de los Estatutos se ajustará al

procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la
aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica.
En relación con los Estatutos de Autonomía aprobados siguiendo el

procedimiento del artículo 151, el artículo 152.2 CE añade que
«Una vez sancionados y promulgados los respectivos Estatutos,

solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos
establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos
correspondientes».
Los Estatutos de Autonomía forman parte del “bloque de constitucionalidad” y

en tal medida su reforma se lleva a cabo mediante procedimientos agravados,
complejos y, en algunos casos, con celebración de referéndum tal y como el
artículo 152.2 CE prevé. Se trata de una elemental cautela, necesaria a la vista
de la particular posición que los Estatutos de Autonomía ocupan en el
ordenamiento jurídico.
2. El artículo 46 EAPV, la reforma ordinaria.
El artículo 46 EAPV se refiere a la reforma ordinaria del Estatuto, cuya iniciativa

corresponde:
-Al Parlamento Vasco, a través de una propuesta formulada por una

quinta parte de sus miembros (artículo 46.1.a EAPV).
-Al Gobierno Vasco, mediante el correspondiente proyecto de ley.
-A las Cortes Generales.
El proyecto o la proposición de ley se tramita mediante procedimiento

legislativo ordinario, con la exigencia final de aprobación por la mayoría
absoluta del Parlamento Vasco (artículo 46.1 b del Estatuto).
A continuación el proyecto de reforma se remite a las Cortes Generales para su

aprobación mediante Ley Orgánica (artículos 46.1 c) del Estatuto y 147.3 CE).
Posteriormente, es precisa la celebración de referéndum, que puede ser

convocado por el Gobierno Vasco que puede ser facultado a estos efectos
(artículo 46.1.d del Estatuto).
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3. La reforma simplificada del 47.1 del Estatuto.
Si la reforma tuviera por objeto una mera alteración de la organización de los

poderes del País Vasco y no afectara a las relaciones de la Comunidad
Autónoma con el Estado o a los regímenes forales privativos de los Territorios
Históricos, se podrá proceder de la siguiente manera:
a) Elaboración del proyecto de reforma por el Parlamento Vasco.
b) Consulta a las Cortes Generales y a las Juntas Generales.
c) Si en el plazo de treinta días, a partir de la recepción de la consulta

ningún órgano consultado se declarase afectado por la reforma, se
convocara, debidamente autorizado, un referéndum sobre el texto
propuesto.
d) Finalmente se requerirá la aprobación de las Cortes Generales

mediante Ley Orgánica.
e) Si en el plazo señalado en la letra c) alguno de los órganos consultados

se declarase afectado por la reforma, ésta habrá de seguir el
procedimiento previsto en el artículo 46, dándose por cumplidos los
trámites de los apartados a) y b) del número 1 del mencionado artículo.
Se trata de un procedimiento especial por razón de la materia: alteración de la

organización de los poderes del País Vasco que no tenga afección en las
relaciones de Euskadi con el Estado o en los regímenes forales privativos de
los Territorios Históricos.
4. Los procedimientos especiales de reforma.
El propio EAPV prevé dos supuestos adicionales de reforma.
a) La Disposición Transitoria 4ª de la Constitución para la (incorporación de

Navarra a Euskadi).
La DT 4ª prevé el procedimiento específico para una eventual incorporación de

Navarra a Euskadi. Dice la DT 4ª:
«1. En el caso de Navarra, y a efectos de su incorporación al Consejo

General Vasco o al régimen autonómico vasco que le sustituya, en lugar
de lo que establece el artículo 143 de la Constitución, la iniciativa
corresponde al Órgano Foral competente, el cual adoptará su decisión por
mayoría de los miembros que lo componen. Para la validez de dicha
iniciativa será preciso, además, que la decisión del Órgano Foral
competente sea ratificada por referéndum expresamente convocado al
efecto, y aprobado por mayoría de los votos validos emitidos.
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2. Si la iniciativa no prosperase, solamente se podrá reproducir la misma

en distinto período del mandato del Órgano Foral competente, y en todo
caso, cuando haya transcurrido el plazo mínimo que establece el artículo
143».
De acuerdo con lo previsto en la Disposición Adicional 2ª de la Ley Orgánica de

Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra (LORAFNA), el órgano
foral competente es el Parlamento de Navarra.
b) La supresión del inciso segundo del art. 17.6. b) del Estatuto de Euskadi.
El artículo 17 del Estatuto atribuye a la Comunidad Autónoma del País Vasco

las competencias en materia de seguridad pública con carácter general. El
apartado 6 del artículo 17 prevé como excepción que los Cuerpos y Fuerzas de
Seguridad del Estado podrán intervenir en el mantenimiento del orden público
en la Comunidad Autónoma en los siguientes casos:
a) A requerimiento del Gobierno del País Vasco, cesando la intervención a

instancias del mismo.
b) Por propia iniciativa, cuando estimen que el interés general del Estado
esté gravemente comprometido, previa aprobación de la Junta de
Seguridad. Además, en supuestos de especial urgencia y para cumplir las
funciones que directamente les encomienda la Constitución, los Cuerpos
y Fuerzas de Seguridad del Estado podrán intervenir bajo la
responsabilidad exclusiva del Gobierno, dando éste cuenta a las Cortes
Generales. Las Cortes Generales, a través de los procedimientos
constitucionales, podrán ejercitar las competencias que les corresponda.
Pues bien, de acuerdo con lo previsto en el artículo 47.3 del Estatuto, el

segundo inciso de la letra b) del número 6 del artículo 17 del Estatuto podrá ser
suprimido por mayoría de tres quintos del Congreso y el Senado, y aprobación
del Parlamento Vasco con posterior referéndum convocado al efecto,
debidamente autorizado. Posteriormente la reforma debe plasmarse en la
correspondiente Ley Orgánica.
5. Intentos de reforma.
La única vez que se ha intentado la reforma del Estatuto fue con ocasión de la
llamada «Propuesta de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi»
presentada por el Gobierno Vasco y aprobada por el Parlamento Vasco,
conocida popularmente como «Plan Ibarretxe».
Siguiendo el trámite previsto en el artículo 46.1 EAPV, el Gobierno Vasco, por

Acuerdo de 25 de octubre de 2003, aprobó la denominada Propuesta de
reforma de Estatuto Político de la Comunidad de Euskadi, dando traslado al
Presidente del Parlamento Vasco. La Mesa de la Cámara, en su reunión del día
4 de noviembre del mismo año, admitía a trámite la Propuesta de reforma para
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su tramitación conforme al procedimiento legislativo ordinario (BOPV, nº 115 de

7 de noviembre de 2003).
Paralelamente, el Consejo de Ministros, en su reunión del 7 de noviembre de

2003, acordaba impugnar ante el Tribunal Constitucional y al amparo del
artículo 161. 2 de la Constitución y de los artículos 76 y 77 de la LOTC, los
Acuerdos del ejecutivo y legislativo vasco. El Tribunal Constitucional, por Auto
de 20 de abril de 2004, nº 135/2004, inadmitió a trámite el recurso con
fundamento en la inimpugnabilidad de las actuaciones recurridas, meros actos
de trámite en el procedimiento legislativo.
El Parlamento Vasco, en su sesión plenaria del 30 de diciembre de 2004, con

39 votos a favor y 35 en contra, (Diario de Sesiones nº 114), aprobó la
propuesta. En consecuencia, de acuerdo con el procedimiento establecido en
el citado artículo 46.1 EAPV, el Presidente del Parlamento vasco presentaba
ante el Registro del Congreso de los Diputados el proyecto de reforma.
La iniciativa fue calificada como Propuesta de reforma de Estatuto de

Autonomía, ordenándose su admisión a trámite y publicación (BOCG.
Congreso de los Diputados, Serie B, núm. 149-1, de 21 de enero de 2005), de
conformidad con el punto séptimo de la Resolución de la Presidencia del
Congreso de los Diputados sobre procedimiento a seguir para la tramitación de
la reforma de los Estatutos de Autonomía, de 16 de marzo de 1993.
La Propuesta de reforma se tramitó, por tanto, según lo dispuesto en los

apartados segundo a sexto de la anteriormente citada Resolución sobre
procedimiento a seguir para la tramitación de la reforma de los Estatutos de
Autonomía. El 1 de febrero de 2005, se celebraba el debate de totalidad en el
Pleno de la Cámara, siendo la iniciativa rechazada por 313 votos en contra, 29
a favor y 2 abstenciones. (Diario de Sesiones del Congreso de los Diputados,
Pleno, núm. 65).
Basta ver los artículos 1 y 12 de la propuesta para comprender el difícil encaje

constitucional de la propuesta. El proyecto desbordaba los límites que la
Constitución establece para el derecho a la autonomía de nacionalidades y
regiones (artículo 2 CE) tal y como ese derecho a la autonomía viene siendo
interpretado por la doctrina constitucional.
En la 11ª legislatura (2016-2020) se constituyó una Comisión de Expertos para

tratar de la reforma global del Estatuto de Autonomía. Los trabajos se
desarrollaron durante la citada legislatura sin que el Parlamento alcanzara
ningún acuerdo para la reforma. La comisión estaba integrado por expertos
designados por los grupos políticos, que no pudieron alcanzar una propuesta
acordada por todos.
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6. La reforma de la articulación institucional interna de la Comunidad

Autónoma del País Vasco.
La articulación institucional interna de la Comunidad Autónoma del País Vasco

viene sustancialmente regulada en una ley ordinaria, la Ley 27/1983, de
relaciones entre las Instituciones Comunes de la Comunidad Autónoma y los
Órganos Forales de sus Territorios Históricos (LTH). Esto, como hemos dicho
en lecciones anteriores (lección 6), dada la escasa rigidez de las leyes
ordinarias, conlleva un importante riesgo de inestabilidad de tal articulación
institucional; riesgo que se amplifica por el hecho de que todas las relaciones
financieras internas de la comunidad se organizan en torno a dicha ley.
De ahí la anteriormente examinada doctrina del del dictamen de la Comisión

Arbitral 5/2003 de 3 de noviembre (cuestiones de competencia planteadas por
las Juntas Generales de Álava y la Diputación Foral de Álava en relación con el
Proyecto de Ley de Ordenación Vitivinícola) que exige que «la alteración del
esquema de distribución competencial de la LTH, de su contenido material,
requiere desde un punto de vista formal una norma con rango de ley dictada
por el Parlamento Vasco, que articule de forma directa, expresa y fundada
dicha modificación, ya que de lo contrario, la propia LTH se vería desprovista
de su propia función de encaje competencial básico en la Comunidad
Autónoma del País Vasco».
Obviamente, esto no confiere a la LTH un rango superior al de otras leyes

ordinarias, pero sí la refuerza en alguna medida, exigiendo ese
pronunciamiento directo y expreso afectante a la articulación interna de la
Comunidad Autónoma del País Vasco.
Parecidas garantías se prevén en el articulo 17.2 de la Ley 2/2016, de 7 de

abril, de Instituciones Locales de Euskadi, en relación con la modificación de
las llamadas «competencias propias» de los municipios.
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DERECHO CIVIL Y AUTONÓMICO VASCO

TEMA 1. FORALIDAD Y DERECHOS HISTÓRICOS.

1. El régimen foral, periodificación histórica.

2. Instituciones propias del régimen foral.

4.1 Las Juntas Generales.

4.2 El Regimiento (mejor los Regimientos).

4.3 La Diputación General.

4.4 Cargos Públicos del Señorío.

5. Crisis y abolición del régimen foral.

5.1 La ley de 25 de octubre de 1839.

5.2 La «abolición» foral. La segunda guerra carlista y la ley de 21 de julio

TEMA 2. CONSTITUCIÓN, AUTONOMÍA Y DERECHOS HISTÓRICOS.

1. Rasgos generales de la división territorial del poder en la CE 1978 y

2. Tipología de las formas de estado y el modelo de Estado en la CE de 1978.

3. El Título VIII de la Constitución.

3.1 Creación de Comunidades Autónomas, sistemas.

3.2 Los Estatutos de Autonomía, contenido y posición ordinamental.

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3.2.1 Contenido de los Estatutos de Autonomía. La atribución

3.2.2 Naturaleza y posición ordinamental de los Estatutos.

3.3 Reforma de los Estatutos de Autonomía.

3.4 Otras normas del Título VIII de la Constitución: enunciado.

3.5 Control ordinario y extraordinario de la actividad de las Comunidades

4. Los derechos históricos, la Disposición Adicional primera y la derogación

4.1 La Disposición adicional primera de la Constitución, interpretaciones y

4.2 La actualización de los derechos históricos.

4.3 La Disposición derogatoria.

TEMA 3. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DEL PAÍS VASCO.

1. Bases históricas y denominación de la Comunidad Autónoma Vasca.

1.1 Bases históricas del Estatuto de 1979 (LO 3/1979).

1.2 Denominación de la Comunidad Autónoma.

2.1 El territorio de la Comunidad Autónoma.

2.2 La integración de Navarra.

2.3 Los enclaves.

3. Ciudadanía, derechos y deberes.

3.1 Condición de vasco.

3.2 Derechos y deberes de los ciudadanos vascos.

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6.1. La Constitución y la doctrina constitucional.

6.2. El Estatuto de Autonomía.

6.3. Ley 10/1982, de normalización del uso del euskera.

6.4 El uso de las lenguas cooficiales ante la Administración Pública.

1. Atribución de competencias, los títulos competenciales.

1.1 Las técnicas de atribución de las competencias: listas o cláusula

1.2 Títulos competenciales. Elementos.

1.2.1 Las materias, el contenido material.

1.2.2 Las potestades.

2. Las competencias en el Estatuto Vasco.

2.1 Esquema general.

2.2 Las bases estatales como límite a las competencias autonómicas.

2.3 Las leyes de armonización.

3 Atribución extraestatutaria de competencias. El artículo 150 de la CE.

4 La relación entre los ordenamientos estatal y autonómico.

4.1 El principio de competencia.

4.2 Supletoriedad del derecho del Estado.

4.3 Principio de prevalencia.

5. Las transferencias de servicios..

5.1 Marco normativo de las transferencias.

5.2 Los acuerdos de la Comisión Mixta de Transferencias.

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5.3 Valor jurídico de las transferencias.

5.4 Proceso de las transferencias.

5.5 Las transferencias al Consejo General Vasco (preautonómico).