CONCEPTO TÉCNICO

PROMOTORA FERROCARRIL DE ANTIOQUIA S.A.S.

PROYECTO DE LEY
“Por medio de la cual se modifica parcialmente el artículo 21 de la Ley 105 de
diciembre 30 de 1993 y se dictan otras disposiciones”
JUAN FERNANDO REYES KURY
Representante a la Cámara
Partido Liberal

INTRODUCCIÓN

Si tuviéramos la tarea de dar una explicación por qué el inciso segundo del artículo
21 de la Ley 105 de 1993 ha permanecido invariable en su texto original durante los
27 años de vigencia de la ley, “(…) la Nación establecerá peajes, tarifas y tasas
sobre el uso de la infraestructura nacional de transporte y los recursos provenientes
de su cobro se usarán exclusivamente para ese modo de transporte” (subrayas
nuestras), la razón sería el pensamiento lógico que guio al legislador y garantizar a
futuro financiamiento para el adecuado mantenimiento, operación y desarrollo de la
infraestructura vial, mediante un inserto normativo que actúa como mecanismo de
freno y control para evitar posible desviación de los fondos a otros fines.

En efecto, el objetivo del tributo es generar recursos para invertir en proyectos de

infraestructura vial que se consideran necesarios, pero que por restricciones de
recursos públicos no pueden ser ejecutados regularmente por el Estado.

Sin embargo, aun cuando resulta evidente que el mejor uso de los recursos
obtenidos mediante los peajes sea emplearlos en el mismo sector de infraestructura
vial, en estricto rigor, si estos fondos forman parte del presupuesto público, bien
podrían ser asignados a otras áreas que demandan también recursos fiscales, como
es el caso de la infraestructura ferroviaria del país, sometida en las últimas décadas
a un desfinanciamiento que la ha dejado fuera de operación y sometida al deterioro
progresivo, en prelación del modo carretero por la política estatal.

Actualmente el modo férreo en Colombia se encuentra en desventaja respecto al

modo vial, dada la asimetría en las inversiones que deben hacer los desarrolladores
privados de este modo, su falta de modernización y los altos costos que presenta
frente a otros modos de transporte, por lo que se hace urgente un cambio normativo
como el que se plantea, para rescatar este importante sector del transporte.

Es por ello por lo que agradecemos la invitación que se nos hace para exponer
nuestras consideraciones como entidad gestora del sistema férreo en Antioquia, y
contribuir humildemente a que el proyecto de ley tenga un tránsito legislativo exitoso

1
en ambas cámaras, sustentando lo mejor posible la pertinencia y necesidad de la
modificación que se propone a la ley 105 de 1993 en tal sustancial punto.

En ese orden de ideas, sintetizamos nuestro concepto en las consideraciones

siguientes:

A. CONSIDERACIONES INICIALES

En primer lugar, hemos de aceptar que la preceptiva que trae el artículo 21 de la

Ley 105 de 1993 en su inciso segundo, responde a una opción política adoptada en
su momento y que aún permanece vigente, de mantener los recursos dentro del
sector, dados los déficits declarados de infraestructura en el país. Esta práctica de
destinar los ingresos por recaudación impositiva en el mismo sector que los genera
es conocida como “earmarking” o “ring-fencing”, o en nuestro lenguaje, "Asignación"
o "delimitación”.

No obstante lo anterior, nuestra normatividad, tanto la sectorial como la de hacienda

y crédito público, ha introducido el concepto del “Valor residual de las concesiones”,
figura mediante la cual nuestro propio ordenamiento posibilita que hayan subsidios
cruzados entre los distintos modos de transporte, al disponerse de este mecanismo
como una fuente de financiamiento proveniente de los recursos del valor residual
de concesiones y obras públicas, para generar los activos y patrimonio con el que
desarrollarán su objeto social diversos Fondos creados para fortalecer el sector de
Infraestructura en el país, como son:

▪ El FONDO DE FUENTES ALTERNATIVAS DE PAGO PARA EL

DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA (FIP). Artículo 149 Ley 2010 de
2019
▪ FONDO NACIONAL PARA EL DESARROLLO DE LA INFRAESTRUCTURA
– FONDES. Decreto 1068 de 2015 Sector Hacienda y Crédito Público.
Artículo 2.19.3. (Modificado por el Art. 1 del Decreto 277 de 2020). Artículo
144 de la Ley 1753 de 2015 modificado por el 56 de la Ley 1955 de 2019
▪ Fondos de estabilización y subvención. Ley 1955 de 2019 Plan de Desarrollo
Nacional. Artículo 97. OTRAS FUENTES DE FINANCIACIÓN PARA LOS
SISTEMAS DE TRANSPORTE. Numeral 9.

Sin desconocer la importancia que pueden tener estos fondos como mecanismos
de financiación para la infraestructura del sector ferroviario, su aplicación no ha sido
posible dado que es el Gobierno Nacional quien reglamentará su administración y
funcionamiento, así como los demás asuntos necesarios para su financiamiento y
el cabal cumplimiento de su objeto, lo cual aún no se hace realidad.

2
Ingeniería Financiera del Fondo de Infraestructura. valor residual de las
concesiones

Contando con el cuerpo normativo expuesto en el punto anterior, mediante el cual

se crearon diversos fondos con patrimonio autónomo para el desarrollo de la
infraestructura en el país, en cuya regulación se contemplan importantes fuentes de
fondeo y financiamiento para los sistemas de transporte ferroviarios del país,
consideramos importante ahondar un poco en los alcances de las modificaciones
que se proponen al artículo 21 de la ley 105 de 1993 dentro de la propuesta de
proyecto de ley, para explicar luego, como en nuestra consideración, se trata de
medidas que difieren en la especie mas no en el género.

Miremos otro aparte del texto modificatorio propuesto:

“En las vías que se encuentren concesionadas, una vez se haya garantizado la
remuneración o contraprestación a favor del concesionario y los recursos para el
mantenimiento, operación y desarrollo de la vía objeto del peaje, los excedentes podrán
ser usados para la planificación, el diseño, la ejecución y la operación sostenible de
sistemas ferroviarios de transporte de pasajeros y aquellos multimodales que incluyan
pasajeros, de ámbito urbano-metropolitano, subregional y regional. En los contratos de
concesión del artículo 30 de la presente Ley, los departamentos, municipios o distritos
también podrán destinar los excedentes señalados a la misma finalidad que podrán
canalizarse a través de fondos de estabilización o subvención. Los excedentes de vías a
cargo de la nación serán consignados por la Agencia Nacional de Infraestructura en la
Dirección General de Crédito Público y Tesoro Nacional del Ministerio de Hacienda y
Crédito Público”.

B. OBSERVACIONES Y SUGERENCIAS RESPETUOSAS:

1. Frente al texto modificatorio propuesto

Consideramos importante se pudiera analizar por parte de los H. Congresistas, si

para que en la práctica pueda aplicarse de manera eficaz este inciso, quizás
debamos introducir dentro del texto modificatorio de la ley, otras estipulaciones
normativas complementarias que refuercen la destinación de esta fuente de
ingresos para los nuevos proyectos de infraestructura. Esto implica considerar
parámetros adicionales con los cuales determinar el plazo a partir del cual es posible
contar con este instrumento de financiación proveniente del peaje de una vía
concesionada, ya que si bien la posibilidad de trasladar recursos de los peajes al
modo férreo está sujeta al hecho cierto y claro de cumplirse con la remuneración o
contraprestación a favor del concesionario y los recursos para el mantenimiento,

3
operación y desarrollo de la vía objeto del peaje, este presupuesto contractual en
ocasiones no se alcanza en el plazo inicial estipulado, dadas las múltiples
circunstancias que pueden sobrevenir con ocasión de la ejecución del contrato de
concesión, lo que conlleva a que el derecho del concesionario a la explotación
económica de la infraestructura o servicio, en las condiciones que se pactó y por el
tiempo que se acordó, no logren retribuir integralmente en su totalidad la actividad
y gastos del concesionario, lo que implicaría modificaciones al contrato.

No obstante la situación anotada, no dejamos de reconocer el gran avance que se

lograría en cuanto a la apertura de una política de estado hacia otros sectores del
transporte distintos al carretero que redujera las asimetrías existentes con el modo
férreo, pero no pareciera ser suficiente, desde nuestra humilde percepción, que la
modificación por sí sola del artículo 21 de la Ley 105 de 1993, modificando la política
de "Asignación" o "delimitación” fiscal que hoy existe, posibilite a partir de la
aprobación del proyecto de ley propuesto, destinar los ingresos por recaudación
impositiva del peaje a un sector diferente al que los genera, y en tratándose de la
infraestructura ferroviaria, pensar que contaremos con recursos en el corto plazo
para emprender su recuperación y puesta en operación, cambiando positivamente
lo que han sido décadas de abandono estatal. Consideramos, en nuestro entender,
que se requieren implementar medidas adicionales.

Y no se esperaría un cambio sustancial en la situación que hoy padece el sector de

transporte ferroviario, si se mantiene por ejemplo dentro del proyecto de ley,
prácticas como que los recursos obtenidos del cobro de peajes sigan llegando al
fisco nacional o a las entidades que conforman el Gobierno central, con lo que dado
el carácter centralizado y de unidad de caja que presenta el sistema general del
presupuesto del Estado, terminarían haciendo agua, producto del cúmulo de
necesidades de todo orden que se priorizan dentro del presupuesto nacional, los
grandes proyectos ferroviarios que hoy demanda el país, para mejorar su
competitividad, integrar el territorio y mejorar la movilidad en los centros urbanos.

Se precisa por tanto, por lo ya vivido en las últimas décadas, de un mayor esfuerzo
del Estado que conduzca a una verdadera disrupción del sector transporte, lo cual
consideramos debe darse a partir de poner en funcionamiento los distintos fondos
creados para fortalecer la infraestructura, y que hasta la fecha se encuentran
desfinanciados, y peor aún, sin contar con los decretos que reglamenten su
funcionamiento y operación, impidiendo convertirlas en las entidades dotadas de
patrimonio autónomo y presupuesto aparte del de la nación como se concibieron
desde su creación. Es a estos fondos donde deben llegar los recaudos de los
peajes, además de los subsidios que el Gobierno Nacional destine para el
financiamiento de los proyectos del sector, así como los ingresos provenientes de
las demás fuentes de fondeo previstas en las leyes y decretos mediante las cuales
se crearon.

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2. Ventajas y beneficios de fortalecer los Fondos de Infraestructura.

La primera es la racionalidad económica que se deriva de que estos fondos puedan

contar con los ingresos provenientes del valor residual de las concesiones, como
lo establecen las normas que les crean su patrimonio, concepto financiero mediante
el cual se sustenta poder traer al presente el valor residual de las concesiones que
se genera al momento de expirar los actuales contratos de concesiones de obras
públicas. Es decir, los Fondos de Infraestructura se constituirían, que aún lo hacen,
mediante el valor presente de los ingresos netos futuros provenientes de los cobros
a usuarios de las concesiones de obras públicas, una vez estas vuelvan a ser
licitadas. Si quisiéramos explicar gráficamente la estructura y alcance de lo que se
plantea, utilizando las Categorías que expresan la relación entre los conceptos por
su extensión: la modificación que se propone del artículo 21 de la ley 105 sería la
Especie, mientras la cesión de los derechos de los proyectos concesionados a los
fondos de infraestructura, ya establecidos por la normativa vigente, es el Género.

3. Sobre la Economía Regulatoria del Fondo de Infraestructura

El valor del Fondo de Infraestructura (FIP y/o FONDES), como se viene explicando,
proviene de poder contar, en virtud de la cesión que hace el Estado de dichos
activos en favor de este y que pueda desarrollar su objeto social, con los derechos
sobre los proyectos concesionados una vez finalizados los contratos, con lo cual el
patrimonio de los fondos se constituye de la diferencia entre la vida útil de la
infraestructura y la duración de la concesión, lo que se materializa al momento de
relicitar la concesión del proyecto y recibir los ingresos provenientes del peaje.

Como se deriva de la aplicación del artículo 21 de la ley 105 de 1993, mediante el

cobro del uso de las obras de infraestructura de transporte a los usuarios se busca
garantizar su adecuado mantenimiento, operación y desarrollo, traspasando al
usuario todo el excedente de la obra, sin embargo, el propietario del proyecto, es
decir el Estado, no captura valor alguno, que pueda reutilizar en nuevos proyectos.
Con el valor del derecho que se entrega al Fondo de Infraestructura como activo,
por el contrario, se retiene parte del valor, al cobrar un peaje por sobre el costo
medio de largo plazo de la obra de infraestructura una vez se vuelve a licitar. Este
mayor cobro equivale a un impuesto a los usuarios de las obras, para financiar otros
proyectos que requieren subsidios, para nuestro caso, del modo ferroviario.

En la práctica regulatoria, el mecanismo de recaudar fondos mediante las tarifas

reguladas de servicios públicos se conoce como Tributación por reglamento 1, y en
general, esta solución se considera un tanto mejor respecto a la obtención de
recursos provenientes del presupuesto general y fondos de la nación, pues en esta

1
Taxation by Regulation - Término acuñado por Posner (1971)

5
última el impuesto se distribuye sobre todo el conjunto de bienes y no solamente
sobre aquellos de una determinada industria.

Como ha sido la experiencia en países con mayor desarrollo en el financiamiento

de la infraestructura de transporte, los peajes por uso de vías de alta velocidad no
solo cumplen con la finalidad de financiar la infraestructura. El tráfico genera
congestión, lo que implica que un usuario más en la vía incrementa el costo de viaje
de todos los usuarios de la misma. El peaje entonces puede cumplir también un rol
de impuesto que corrige la externalidad negativa creada por el tráfico, idealmente
igualando el costo privado percibido por un automovilista con el costo social por usar
la vía. Es decir, en el caso de los usuarios de modos privados, lo que vemos
en Colombia, es que estos no asumen los costos externos que generan por
su tránsito a los demás usuarios, sino que, por el contrario, estos deben ser
asumidos por el conjunto de la sociedad.

La internalización de las externalidades negativas, (por emisión de contaminantes,

generación de ruido, congestión, accidentes e impactos a la salud), puede ser una
oportunidad para que el país y los gobiernos locales puedan crear nuevas fuentes
de ingresos para la sostenibilidad de los sistemas de transporte público a lo largo
del tiempo. Sin embargo, no obstante que en Colombia se hayan plasmadas en la
ley no ha sido posible su aplicación a través de peajes, tarifas y tasas. Lo que se
ha visto es que, si bien los mecanismos para internalizar externalidades
pueden ser atractivos para la generación de ingresos, estos son difíciles de
implementar y resultan impopulares desde una perspectiva política. La
conciliación de ambos factores, el político y el técnico, se establece en un reto
importante para los gobiernos locales, en aras de suplir las necesidades de
financiación de sistemas de transporte público.

En países como Chile donde aplican peajes por saturación en las autopistas, se ha
encontrado que el peaje de autofinanciamiento de una carretera no necesariamente
coincide con el peaje óptimo de congestión o de saturación. En vías urbanas de alto
tráfico es muy probable que el segundo supere con creces al primero, por lo que
cobrar por sobre el costo medio sería eficiente socialmente. Esta doble función del
peaje que bien podríamos introducir en Colombia --financiar y corregir
externalidades-- se conoce como Doble Dividendo, pues junto con asignar de modo
eficiente el uso de un bien congestionable, se recaudan fondos sin producir
distorsiones, a diferencia del caso de la mayoría de los impuestos al consumo de
bienes o a la renta. La recaudación eficiente proveniente de los peajes por
congestión, serían capturadas por el Fondo de Infraestructura y de acuerdo con el
mandato fijado en la ley 1955 de 2019, serían empleados en financiar proyectos de
infraestructura y sistemas férreos de transporte masivo.

Hoy coincidimos con ustedes H. Congresistas, que, dados los déficits declarados
de la infraestructura férrea en el país, no resulta razonable que el mejor uso de los
recursos obtenidos mediante los peajes de las carreteras sea emplearlos

6
exclusivamente en el mismo sector de infraestructura. Si estos fondos forman parte
del presupuesto público, bien podrían ser asignados a otras áreas que demandan
también recursos fiscales, como acertadamente se propone con el proyecto de ley
modificatorio, solo que, al propósito que se encuentra dirigido _aprovechamiento de
los excedentes que puedan darse en la concesión_ se corre riesgo que el
mecanismo se torne en ineficaz si no se introduce la posibilidad de volver a licitar
las obras, que permitan rescatar el valor residual de las mismas y destinarlo al logro
del objetivo que se persigue.

Lo anterior, en razón a que como ha sido la experiencia en nuestro país, existe una
presión social y política a reducir los peajes o a su eliminación completa, al término
de una concesión, y más aún, si no se requieren inversiones adicionales
significativas, por lo que, el costo que debe incurrir el nuevo concesionario será
prácticamente el de la operación y mantenimiento de la infraestructura. Se requiere,
por tanto, en nuestra humilde opinión, que al proyecto de ley modificatoria se le
adicionen estipulaciones normativas complementarias, como la obligación de
relicitar el proyecto incluyendo su valor residual, entre algunos otras, que al final del
texto nos permitiremos sugerir a modo de propuesta.

De otro lado, y dado que el Ministerio del Transporte puede también establecer
una política tarifaria global que se aplique a las vías concesionadas y que
provea un marco dentro del cual la Nación, los departamentos, distritos,
municipios, y el Fondo de Infraestructura puedan modificar los peajes, de
modo tal de cubrir los costos operacionales y una fracción de la inversión
para destinarlos a la recuperación de los ferrocarriles, que no sugeriríamos
manejar el concepto de sobretasa sobre el valor del peaje utilizado como la
base gravable, a la que se alude en el literal f), definiéndola en un cinco por
ciento (5%). Esto en razón a los argumentos técnicos expuestos tendientes a
la fijación de un procedimiento para la recuperación del valor residual de las
obras para el Estado.

De otro lado, con la propuesta de destinación de una fracción de los peajes para
inversión en los ferrocarriles no se menoscaba en modo alguno las razones que
justificaron desde la expedición de la Ley 105 de 1993, la excepción que con la ley
se hizo de la regla general de separación entre los ingresos y gastos fiscales, como
son, en primer lugar, permitir captar las preferencias de los contribuyentes, quienes
al pagar por los servicios de la infraestructura vial estarían revelando una
predilección sobre la asignación de fondos fiscales, en este caso, para la
recuperación de los ferrocarriles. Existe también, en segundo lugar, una mayor
responsabilidad y transparencia en el uso de la recaudación, pues se torna más
visible para los usuarios el destino de los peajes y tasas que ellos pagan,
ejerciéndose así un mejor control público del uso de los recursos. Y la otra intención
que se intuyó en el artículo 21 de la ley 105 es el garantizar un nivel de gasto en el
sector de infraestructura de transporte, evitando que se desvíen los recursos a otros
usos.

7
Es por todo lo anterior, que, a modo de conclusión, consideramos que la destinación
adicional que ahora se propone de los peajes de las carreteras, requiere
acompañarse de toda la institucionalidad de los Fondos de Infraestructura y su
funcionalidad, a fin de no desvirtuar las razones que justificaron el concepto de
"Asignación" o "delimitación” fiscal que tiene la ley, donde los ingresos provenientes
de los peajes pagados por los usuarios de la vía se sigan empleando para financiar
la infraestructura vial y férrea del país, y se mantenga el valor del Fondo de
Infraestructura, cuyos beneficios generados dependen de la capacidad de la
empresa de mantener el cobro de peajes o tarifas a los usuarios en el tiempo.

4. Aspectos de Contabilidad Fiscal

El Fondo de Infraestructura, donde aspiramos sean canalizados los ingresos

excedentes por peajes de las concesiones, permite, mediante el mecanismo de
deuda, trasladar ingresos futuros al presente de modo tal de adelantar la
disponibilidad de recursos fiscales para invertir en proyectos de infraestructura
nuevos. En términos de las finanzas fiscales, este adelanto de fondos no se
contabiliza como deuda pública pues el Fondo de Infraestructura opera bajo la
institucionalidad de empresa separada de la administración del fisco central, a pesar
de que el Estado sea su propietario exclusivo.

Es conocido que el Estado, además de los subsidios transferidos a los proyectos de

concesión, incluye dentro de su contabilidad los eventuales desembolsos futuros
por concepto de garantías de tráfico o ingresos mínimos garantizados, los cuales
forman parte de los contratos de concesión. A estos pagos que tienen una
probabilidad de realización, se les denomina Pasivos Contingentes y son estimados
anualmente por el Ministerio de Hacienda y la entidad concedente.

Hoy lo que sabemos, es que dentro de la contabilidad contingente del fisco central
no se incluyen los valores residuales de las concesiones que están por expirar. Así,
el Fondo de Infraestructura al recibir concesiones en operación que constituyen su
capital inicial, las puede imputar como activos propios. Sin embargo, el Estado al no
tenerlas incluidas en su contabilidad, no sufre pérdida patrimonial. Por ello se
menciona que con la constitución del Fondo de Infraestructura se genera valor,
aunque económicamente es un traspaso de recursos que dispondrá el Estado en el
futuro hacia una empresa pública que podrá disponer de ellos en la actualidad para
nuevos proyectos de infraestructura, en nuestro caso, del sector ferroviario.

En conclusión, son enormes los beneficios de utilizar el valor residual de las

concesiones, que hasta ahora se han desaprovechado por el Estado para financiar
proyectos de infraestructura del sector ferroviario, por lo que invitamos a su
reglamentación con la mayor urgencia, constituyendo unos recursos frescos que
han permanecido hasta ahora “dormidos”, y que en vez de ser traspasados al fisco
o a los usuarios en forma de menores tarifas, serían recaudados por el Fondo de
Infraestructura y empleados para financiar proyectos de infraestructura, los cuales

8
por razones de restricciones presupuestarias no pueden ser financiados
directamente por el Estado.

C. MODIFICACIONES ADICIONALES PROPUESTAS A LA LEY 105 DE 1993

Finalmente, y a modo de propuesta, la Promotora Ferrocarril de Antioquia se permite

sugerir de manera respetuosa y con el objetivo de alcanzar los fines comunes de
establecer fuentes de ingresos para la recuperación del sector ferroviario del país,
los siguientes cambios y/o ajustes a la ley dentro del proyecto de ley modificatorio
que se impulsa:

1. Incluir dentro del artículo 30 un inciso adicional cuyo texto sería:

“Concluida la vigencia de una concesión, la Nación, los departamentos, los

distritos y los municipios, en sus respectivos perímetros, podrán en forma
individual o combinada o a través de sus entidades descentralizadas del
sector de transporte, licitar nuevamente la infraestructura de transporte,
manteniendo, disminuyendo o aumentando los bienes y derechos
comprendidos en la nueva licitación. Ésta deberá efectuarse con la
anticipación necesaria para que no exista interrupción en la prestación de
servicios en el período que medie entre el término de una concesión y el
comienzo de la siguiente”.

2. Adicionar en el artículo 33 el siguiente texto: “, o para nuevos proyectos de

infraestructura de transporte”, quedando así:

“ARTÍCULO 33. GARANTÍAS DE INGRESO. Para obras de infraestructura de

transporte, por el sistema de concesión, la entidad concedente podrá establecer
garantías de ingresos mínimos utilizando recursos del presupuesto de la entidad
respectiva. Igualmente, se podrá establecer que cuando los ingresos sobrepasen
un máximo, los ingresos adicionales podrán ser transferidos a la entidad contratante
a medida que se causen, ser llevados a reducir el plazo de la concesión, o utilizados
para obras adicionales, dentro del mismo sistema vial, o para ejecutar nuevos
proyectos de infraestructura de transporte”

3. Estudiar posibilidad de agregar alguno de estos incisos al ARTÍCULO 60.

TRANSFERENCIA DE LA INFRAESTRUCTURA DE TRANSPORTE.

▪ “Autorízase a la Nación - Ministerio de Transporte - INVIAS - Ministerio de

Hacienda y Crédito Público para que mediante decretos expedidos bajo la
forma “EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA, en ejercicio
de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las que le
confieren (…)” puedan efectuar aportes de capital a los departamentos, los
distritos y los municipios, o a sus entidades descentralizadas del sector de

9
 transporte, los que podrán incluir la infraestructura de transporte cuya
explotación se encuentre regulada por el Ministerio de Transporte,
facultándose a éstos para explotarlas una vez finalizado el período de la
respectiva concesión”.

▪ “PARÁGRAFO 3. Los departamentos, los distritos y los municipios, o

sus entidades descentralizadas del sector de transporte, podrán contar
con aportes de la Nación para el desarrollo de la infraestructura de
transporte, consistente en bienes fiscales y nacionales de uso público,
valorados económicamente, operación que en todo caso se encontrará
exenta de impuesto”.

4. Estudiar la posibilidad de incluir un artículo adicional sobre

DESCENTRALIZACIÓN DE LOS SISTEMAS FERROVIARIOS en el texto de la
ley 105 de 1993, como se le hace al sector AEROPORTUARIO y VIAL, que
contemple la posibilidad que las entidades territoriales promuevan sus propios
proyectos ferroviarios a partir de contar con la cesión de los activos que tiene el
modo férreo inactivos en cabeza del INVIAS, como bien lo plantea el artículo 301
parágrafo 2° de la Ley 1955 de 2019 (Plan de Desarrollo Nacional 2018-2022).

D. CONCLUSION

Aunque las ciudades y regiones en el país están desarrollando planes de movilidad

sostenible, donde los sistemas de transporte ferroviario se convierten en los ejes
estructurantes del transporte público masivo de pasajeros y de carga, sigue siendo
común que encuentren barreras políticas e institucionales para financiar gastos de
inversión y operativos del transporte público mediante subsidios cruzados y
cobros al uso del auto privado. Es por lo que, consideramos importante se pueda
desenredar el ovillo normativo que posibilite que el modo terrestre que ha alcanzado
mayor desarrollo pueda subsidiar al modo férreo.

Con los aportes respetuosos que hemos consignado en el presente documento

aspiramos contribuir a la gestión que con gran responsabilidad social lideran
ustedes, H. Congresistas, con el fin de mejorar la eficiencia en la asignación de la
inversión mediante el traspaso de los flujos financieros que generan algunos activos
del sistema de concesiones viales a otros proyectos de alta rentabilidad social y
económica. Esto sin duda, contribuirá a que el Estado pueda utilizar de manera
adecuada sus activos, incorporando a su haber los flujos financieros efectivos que
éstos generarán a lo largo de toda su vida útil, y que exista un mecanismo que
permita traspasar parte de estos recursos de una obra de infraestructura a otra, para
potenciar la inversión en infraestructura por medio de concesiones.

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ESTRATEGIA PARA IMPLEMENTAR EN LO REGIONAL

En virtud del artículo 97. OTRAS FUENTES DE FINANCIACIÓN PARA LOS

SISTEMAS DE TRANSPORTE de la Ley 1955 de 2019, “Con el objeto de contribuir
a la sostenibilidad de los sistemas de transporte, a la calidad del servicio y de su
infraestructura, incrementar la seguridad ciudadana, la atención y protección al
usuario, al mejoramiento continuo del sistema y contar con mecanismos de gestión
de la demanda, las entidades territoriales podrán establecer recursos
complementarios a los ingresos por recaudo de la tarifa al usuario, que podrán ser
canalizados a través de fondos de estabilización y subvención. Las fuentes podrán
ser las siguientes: (…) 9. Además de las anteriores fuentes de financiación y pago,
se podrán utilizar recursos de otras fuentes como valor residual de concesiones,
valorización (…)”, subrayas nuestras.

De lo anterior, se infiere la posibilidad que la Gobernación de Antioquia pueda

gestionar ante la Asamblea Departamental un proyecto de Ordenanza, mediante el
cual se faculte al Gobernador hacer la cesión de los derechos de las obras
concesionadas del Departamento, no la propiedad, para capitalizar a la Promotora
Ferrocarril de Antioquia y utilizar tales activos para fondear las inversiones del
proyecto del ferrocarril, fungiendo como un Fondo de Infraestructura. Lo cual
constituye una potente contribución e innovación para las finanzas públicas en la
forma como se ha concebido en este documento. Con la creación de este fondo,
sea la Promotora, o en el IDEA, se obtendrán recursos públicos presupuestarios, no
serán transferidos, sino que lo que será transferido son los valores residuales netos
de los contratos de concesión actualmente en operación, y los que se vayan
generando en el futuro.

La innovación que queremos proponer en el caso de implementar este Fondo de

Infraestructura en cabeza de la Promotora o adscrito al IDEA, es que los recursos
para constituirlo provienen de valores residuales de concesiones adjudicadas y por
adjudicar, y no de presupuesto público. Esa es una inmensa diferencia respecto a
los fondos públicos y privados que se encuentran operativos. Lo anterior, permite
resolver con un solo instrumento, es decir de manera simultánea, los problemas de
fondeo y financiación del desarrollo de infraestructura pública con participación del
sector privado.

En efecto, hasta ahora el fondeo para permitir el desarrollo de infraestructura con

participación privada ha sido:

▪ Las tarifas que pagan los usuarios bajo el principio de “el que usa paga”.
▪ Los recursos públicos que se obtienen de los impuestos generales, y que se
entregan en la forma de subsidios al inicio de la construcción o en pagos de
manera diferida en el tiempo por los servicios provistos por el sector privado,
conocidos como pagos por disponibilidad de infraestructura.

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 ▪ Terrenos o bienes fiscales entregados al sector privado para desarrollos
urbanísticamente, o
▪ Una combinación de las anteriores
▪ Con el Fondo se agrega el valor residual de la infraestructura concesionada
y por concesionar como un nuevo instrumento de fondeo de infraestructura,
que bien podemos aplicar en Antioquia para nuestro proyecto férreo.

El Fondo podrá aportar recursos para deuda, garantías y/o equity, y por lo tanto se
constituye en un nuevo componente de financiación.

Por lo anterior, encontramos oportuno y proponemos de manera comedida se

analice dentro del marco de las concesiones de infraestructura de transporte
propiedad de la región, donde proponer la implementación de esta figura.

Cordialmente,

CÉSAR AUGUSTO HERNÁNDEZ ORTIZ

Especialista Técnico
Promotora Ferrocarril de Antioquia S.A.S.

Revisó y Aprobó:
Ingo. Gustavo Ruz Agudelo – Director Técnico Promotora Ferrocarril de Antioquia S.A.S.

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