Experiencia Curricular

ORGANIZACIÓN, ESTRUCTURA Y
FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

Perú – 2017
 PROGRAMAS
PROGRAMASDE
DE
MAESTRÍA
MAESTRÍAYYDOCTORADO
DOCTORADO

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 LINEAMIENTOS ACADÉMICOS
PROGRAMAS DE MAESTRÍA Y DOCTORADO

1. Matrícula

a) El registro de matrícula se formaliza por cada ciclo, previo el pago del derecho
correspondiente con la primera pensión y su posterior registro.
b) Al registrar matrícula implica tácitamente la aceptación, por parte de los estudiantes,
de las normas de la Escuela de Posgrado y de la Universidad César Vallejo. El
registro de matrícula oficializa la condición de estudiante en el programa.
c) Los estudiantes que no hayan completado la documentación de su carpeta de ingreso no
podrán matricularse en el ciclo académico siguiente.
d) El estudiante que no registre matricula regular tendrá como último plazo realizarla dentro
del cronograma de matrícula extemporánea, asumiendo el pago estipulado por el área
correspondiente, de lo contrario tendrá realizar el registro en otra promoción.

2. Material para clase

a) La Escuela de Posgrado de la Universidad César Vallejo proporciona al estudiante,

través de medios digitales o físicamente, el material de clase. Para recibir el material
de clase es requisito haber registrado matrícula.

b) En caso de pérdida del material de clase, el costo de la entrega adicional y/o de la

reproducción que resulte necesaria será asumido por el estudiante.

3. Comportamiento e imagen personal

a) El cursar un Programa implica una convivencia armoniosa por lo que el estudiante

debe mostrar respeto por el orden, las personas con las que se relaciona, la ética
institucional, el honor personal, la propiedad y los derechos de otros; caso
contrario podrá ser separado del programa . El no cumplimiento de esta regla es falta
grave y puede ser sancionada con la separación del programa.
b) Es prohibido fumar en cualquier ambiente del campus o en ambientes donde se
desarrollen las clases, en aplicación de La Ley 28705 General para la Prevención y
Control de Riesgos del Consumo del Tabaco que en su artículo 3, establece la
prohibición de fumar en cualquier establecimiento dedicado a la educación.

c) Es prohibido el uso de celulares, dispositivos electrónicos u otros elementos que

perturben el normal desarrollo de clases; salvo aquellos que el docente
autorice en clase. D e n o c u m p l i r s e e s t a p r o h i b i c i ó n e l docente puede
sancionar amonestando verbalmente o disponiendo el retiro del estudiante del salón
de clases.

d) La asistencia a la clase es personal, el docente tiene la potestad de autorizar el ingreso

de una persona ajena al programa.

e) La vestimenta durante las clases es formal.

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4. Horario de Clases

a) La Secretaría Académica de la Escuela de Posgrado elabora la programación

de las sesiones de clases, la cual se efectúa antes del inicio de cada ciclo académico.

b) Los horarios son establecidos por la Secretaría Académica para cada programa.

c) De ser necesario, se podrá programar actividades fuera de la frecuencia y horarios

indicados.

d) La Dirección Académica de la Escuela de Posgrado podrá eventualmente

reprogramar las sesiones de clases. La reprogramación de horarios será
comunicada a los estudiantes vía correo electrónico.

5. Asistencia a clases

a) Se considera inasistencia cuando el estudiante no se presenta a clases en el tiempo

y lugar establecidos, de acuerdo con la programación o reprogramación del horario
de clases.

b) El docente es el responsable del control de la asistencia y puntualidad de sus

estudiantes. El docente de la experiencia curricular puede permitir el ingreso del
estudiante al salón de clases después de haber controlado la asistencia. La tardanza
puede ser considerada como inasistencia según los criterios establecidos por el
docente de la experiencia curricular.

c) La inasistencia a más del treinta (30) por ciento del total de sesiones programadas
de clase es causal de inhabilitación, sin considerar las calificaciones que haya
alcanzado el estudiante durante la experiencia curricular. Es responsabilidad del
docente de la experiencia curricular velar por su cumplimiento.

6. Trabajos

a) La corrección idiomática es un criterio a evaluar en todos los trabajos. Así mismo es

obligatorio consignar las fuentes de información considerando una norma
internacional para referenciar las fuentes de información. El docente puede sugerir o
establecer la norma a utilizar. La no presentación de fuentes de información deben
incidir en la calificación final del trabajo.

b) Las normas de ética profesional deben ser estrictamente respetadas. Se considera

como plagio cualquier trascripción o copia en cualquier forma, total o parcialmente,
de obras de terceros y presentarlas como propias, en cuyo caso la Universidad
César Vallejo reportará estos hechos a las autoridades correspondientes para que
se inicien las acciones administrativas, civiles o penales respectivas. Asimismo,
también se considera plagio presentar tra b aj os p reviamente elaborados por otros
estudiantes de la Universidad César Vallejo o de otras entidades educativas. En
todos los trabajos escritos deben realizarse las citas correspondientes. El plagio
constituye una falta grave contra la ética y es sancionada con la separación del
programa.

c) El grupo deberá informar al docente de la experiencia curricular si algún estudiante

no contribuye en la elaboración de un trabajo grupal.

d) Los trabajos no presentados en la fecha establecida son calificados con la nota cero
(0).

2
7. Reconsideración de notas

a) Un estudiante puede manifestar su desacuerdo con la nota obtenida al término de la

experiencia curricular y presentar una solicitud de reconsideración de nota.

b) La solicitud, previo pago de derecho de trámite, debe hacerse hasta en un máximo de

diez (10) días una vez culminada la experiencia curricular; caso contrario no procede
su solicitud de reconsideración.

c) Toda solicitud debe estar fundamentada y acompañada por el original del

examen, control, trabajo u otra forma de evaluación sobre cuya calificación se
presenta el reclamo. La solicitud se considerará “no procedente” si carece de los
documentos sustentatorios necesarios. En el caso de evaluaciones no escritas
sólo se fundamentará la solicitud.

d) El docente evalúa la solicitud y puede modificar la nota en un sentido o en el

otro. Su decisión es definitiva e inapelable.

e) El estudiante que acumule tres (3) solicitudes consideradas “no procedentes”, no

podrá presentar, a partir de ese momento, nuevas solicitudes de reconsideración de
notas durante el programa.

f) Las rectificaciones a que hubiera lugar en las actas de notas serán efectuadas
por la Secretaría de la Escuela de posgrado, previa información de los procedimientos
correspondientes y pago por rectificación estipulado.

8. Publicación de notas

Las calificaciones finales de experiencia curriculares son publicadas por la secretaría

académica de la Escuela de Posgrado en el campus virtual de la Universidad César Vallejo.
El estudiante accederá al campus virtual de manera individual con su usuario y contraseña
respectiva.

9. Retiro, reserva, abandono y reinicios

9.1. Retiro

a) Se define como retiro al acto voluntario, formal y por escrito (de manera virtual), por
el cual un estudiante comunica a la Secretaría Académica de la Escuela de Posgrado
su decisión de no continuar en el Programa.
b) El retiro es posible durante cualquier periodo académico.
c) Para que su solicitud de retiro sea procedente el estudiante no debe presentar deudas
de lo contrario deberá abonar el monto adeudado.
d) La liquidación económica está sujeta a la normatividad del área de finanzas de la
Universidad César Vallejo.

9.2. Reserva

a) Hace referencia a la suspensión temporal de la formación académica del estudiante. Este retiro
posibilita la posterior reincorporación del estudiante de acuerdo a lo normado en el punto referente
a reinicios.

2
 b) Esta reserva se podrá realizar en una sola oportunidad a lo largo del desarrollo del programa y es
posible en cualquier periodo académico, previamente debe solicitarlo y realizar los pagos
correspondientes.
c) Se formaliza esta reserva mediante la emisión, por parte de Secretaría Académica de una
Resolución de Reserva con un plazo máximo de un año.

9.3. Abandono
a) Se considera abandono c u a n d o un estudiante no cumple con formalizar su
decisión de retiro de acuerdo a lo señalado en el punto 9.1.

b) El abandono anula el derecho del estudiante al reinicio o traslado.

c) Secretaría Académica declara abandono del estudiante cuando éste aparece en la

condición de inhabilitado de manera consecutiva en dos experiencias curriculares
dentro de un ciclo.

d) El estudiante que abandona el programa debe cancelar las deudas que, por costos
de estudios u otros rubros, se hayan generado a la fecha de haber sido declarado
en abandono. La liquidación económica del estudiante se efectuará de acuerdo a
las políticas vigentes por la oficina de finanzas de la Universidad César Vallejo.

9.4. Reinicios

a) Se considera reinicio al acto formal por el cual la Secretaría Académica de la

Escuela de Posgrado aprueba el reinicio de las actividades académicas del
estudiante que se haya retirado o que haya sido separado temporalmente del
programa.
b) El estudiante debe solicitar a Secretaría Académica de la Escuela de Posgrado el
reinicio treinta (30) días calendario antes del inicio de la experiencia curricular a partir
del cual se reincorpora. La solicitud de reinicio sólo es posible dentro del año
inmediato siguiente al retiro.

c) Al reiniciar el estudiante debe someterse al plan de estudios, costos, reglamentos y

disposiciones vigentes.

d) El estudiante deberá cumplir con las condiciones establecidas para el dictado de la

experiencia curricular (ciudad y horario) al cual se reincorpora.

e) Si en el momento de la solicitud de la reincorporación, el o as experiencia

curriculares en los cuales el estudiante debe matricularse no se encuentran
programados, el plazo para la reincorporación quedará automáticamente extendido
a la fecha del inicio más próximo del primero de dichos experiencia curriculares.

DIRECCIÓN ACADÉMICA
ESCUELA DE POSGRADO
UNIVERSIDAD CÉSAR VALLEJO

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 PROGRAMA DE MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

Perfil del graduado

El Maestro en Gestión Pública graduado del Programa de Posgrado de la Universidad César
Vallejo, tiene las actitudes, habilidades, destrezas y conocimientos para aplicar las siguientes
competencias:

 Analiza sistemas administrativos y funcionales para mejorar la administración

pública con ética y responsabilidad social.

 Aplica conocimientos de cultura general para reforzar las habilidades de gestión con
sentido crítico y analítico.

 Desarrolla trabajos de investigación científica para solucionar problemas de la

administración pública, siguiendo criterios técnicos, lógicos y analíticos.

Líneas de investigación del programa.

El Programa de Maestría en Gestión Pública desarrollará las líneas de investigación siguientes en
algunos de sus componentes:

ÁREA DE
ESPECIALIZACIÓN
Gestión estratégico del
talento humano
Auditoría gubernamental
LÍNEAS DE INVESTIGACIÓN
Administración del talento
humano
Dirección
Control administrativo
COMPONENTES REFERENCIALES
 Cultura organizacional
 Gestión del cambio
 Motivación y liderazgo
 Desarrollo de habilidades
gerenciales
 Evaluación de puestos
 Gestión de remuneración y
compensaciones
 Responsabilidad social
 Otros
 Planificación estratégica
 Organización
 Gestión de remuneraciones y
compensaciones
 Dirección Estratégica
 Modernización del Estado / Otros
 Control Interno / Peritaje /
Contrataciones / Bienes estatales
 Otros

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  Presupuesto gubernamental
 Costos
Planificación y control  Sistema nacional de inversión
financiero pública
 Gestión de proyectos de inversión
 Otros

Plan de estudios
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA

CICLO CÓDIGO EXPERIENCIA CURRICULAR ÁREA CRÉD.

Organización, estructura y funcionamiento

AM5EO11 Especialidad 4.5
del Estado
AM5EO12 Modernización del Estado Especialidad 4.5
Planificación Estratégica para el desarrollo
I AM5EO13 Especialidad 4.5
nacional
Cultura
Experiencia Curricular Electiva 4.5
General
AM5EO14 Metodología de la Investigación 1 Investigación 2
TOTAL POR CICLO 20
AM5EO21 Contrataciones con el Estado. Especialidad 4.5
Gestión de Participación y Control
AM5EO22 Especialidad 4.5
ciudadano
II Sistema integrado de administración
AM5EO23 Especialidad 4.5
financiera.
AM5EO24 Proyectos de inversión publica Especialidad 4.5
AM5EO25 Metodología de la investigación 2 Investigación 2
TOTAL POR CICLO 20
Diseño y Desarrollo del Trabajo de
III AM5EO31 Investigación 8
Investigación
TOTAL POR CICLO 8
TOTAL HORAS DEL PROGRAMA 48

Experiencias curriculares electivas

EXPERIENCIAS CURRICULARES ELECTIVAS

I CICLO
AM5EEX1 Coaching Profesional
AM5EEX2 Habilidades Blandas
ESPECIALIDAD INVESTIGACIÓN CULTURA GENERAL
66% 25% 9%

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 SÍLABO
ORGANIZACIÓN, ESTRUCTURA Y FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO
I. DATOS GENERALES

1.1. Programa académico : Maestría en Gestión Pública

1.2. Semestre académico : 2017 - I

1.3. Ciclo de estudios : I ciclo

1.4. Requisitos : Ninguno

1.5. Carácter : Obligatorio

1.6. Número de Créditos : 4.5

1.7. Duración : Del …

1.8. Nº de horas : 80 (64 Teoría y 16 Práctica)

1.9. Docente :

II. SUMILLA:

La experiencia curricular pertenece al área de especialidad. Es de naturaleza teórica-práctica y de

carácter obligatorio. La experiencia curricular “Estructura y funcionamiento del Estado peruano”, está
orientada a fortalecer el conocimiento integral del Estado, describiendo su estructura y cómo despliega
sus actividades a través de sus organismos en los tres niveles de gobierno, con el fin de reconocer sus
funciones, atribuciones y competencias como ente regulador de la sociedad. Para ello se promueve la
actualización de los conocimientos teóricos de los estudiantes, relativos a la organización y
funcionamiento del Estado y se ejemplifica conceptos que serán de utilidad práctica en el entorno
laboral de los servidores públicos.
Comprende: El Estado. Organización y Estructura del Estado Peruano. Poderes del Estado: Legislativo,
Ejecutivo y Judicial. Organismos constitucionales autónomos. Gobiernos subnacionales: Regional y
Local.

III. COMPETENCIA

Analiza conceptos, principios y normas de la organización, estructura y funcionamiento del Estado para
generar una visión holística de la gestión pública; con sentido crítico, innovador y de responsabilidad
social.

IV. PROGRAMACIÓN ACADÉMICA

TEMAS TRANSVERSALES:
 Desarrollo e identidad cultural.
 Gestión de riesgos y seguridad.
 Investigación.

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 4.1. PRIMERA UNIDAD : Organización y Funcionamiento del Estado Peruano
4.1.1. Duración : 40 horas
4.1.2. Programación :

SESIÓN CAPACIDADES TEMÁTICA PRODUCTOS ACADÉMICOS

 El Estado Peruano. Principios,
funciones y elementos. Deberes del
Estado. Estructura y organización
actual del Estado.  Trabajo grupal:
 Poder Ejecutivo: Estructura. La Definan diez conceptos,
Presidencia de la República. El diez principios y diez
Consejo de Ministros. La Presidencia normas de la
del Consejo de Ministros. Los Organización y estructura
Ministerios. del Estado Peruano.
 Entidades públicas del Poder (PA01)
1º
Ejecutivo: Organismos públicos
Explica los conceptos, principios y
ejecutores. Organismos públicos
normas de la Organización,
especializados. Organismos
estructura y funcionamiento del
supervisores.
Estado Peruano.
 Informe Académico
 El Estado de Derecho, los Derechos individual:
Constitucionales. Analizan la Importancia de
 Poder Legislativo: Congreso Nacional: las funciones de los
Historia. Funciones. Periodos Poderes del Estado
2º Parlamentarios. Peruano.
 Poder Judicial. Organismos (PA02)
constitucionales autónomos.

4.2. SEGUNDA UNIDAD : Los Gobiernos Subnacionales y el Proceso de Descentralización.

4.2.1. Duración : 40 horas
4.2.2. Programación :

SESIÓN CAPACIDADES TEMÁTICA PRODUCTOS ACADÉMICOS

 Foro:
 El Estado subnacional: Definición, Rol de los gobiernos
características. subnacionales.
 Gobierno Regional: Estructura (PA03)
Orgánica. Funciones y competencia.
3º Explica la importancia de la
 Ley Orgánica de los Gobiernos
Organización, estructura y
Regionales.
funcionamiento de los gobiernos
 Las Municipalidades: Estructura
subnacionales.
Orgánica. Funciones y competencia.
 Ley Orgánica de las Municipalidades.  Informe Académico
grupal:
Analizan si la organización
y estructura actual del
 Definición, objeto y finalidad del Estado Peruano permite
Explica el objeto, finalidad e
proceso de descentralización y la efectividad del proceso
importancia del proceso de
regionalización. de descentralización y
4º descentralización y
 Ley Base de descentralización. regionalización.
regionalización.
(PA04)

2
 4.3. ACTITUDES
El estudiante en el desarrollo de la experiencia curricular:
 Muestra interés por los temas que son materia de análisis.
 Es puntual en su asistencia y presentación de trabajos.
 Participa activamente y en equipo.
 Plantea soluciones acertadas.
 Organiza adecuadamente su tiempo.
 Manifiesta actitudes en el cuidado del medio ambiente.

V. ESTRATEGIAS METODOLÓGICAS

El desarrollo de la experiencia curricular considerará:

 Conferencias presenciales.
 Análisis, discusión y exposición de temas, videos y casos propuestos.
 Trabajo individual y colaborativo.
 Investigación bibliográfica de carácter obligatorio.
 Presentación y sustentación de trabajos individuales o grupales.
 Los productos académicos deben redactarse de acuerdo a los esquemas establecidos por la
Universidad César Vallejo, de autoría propia y respetando las normas internacionales.
 Evaluación permanente y progresiva.
 Se destinarán horas para asesorías y trabajos autodirigidos.

VI. MEDIOS Y MATERIALES

 Sílabo y material de lectura en soporte digital.
 Pizarra, plumones y mota.
 Herramientas multimedia.

VII. EVALUACIÓN

7.1. DISEÑO DE EVALUACIÓN.

UNIDADES PRODUCTOS ACADÉMICOS CÓDIGO PESO INSTRUMENTO DE EVALUACIÓN

Trabajo Grupal PA01 40% Lista de cotejo
I
Informe Académico individual PA02 60% Rúbrica de evaluación
Foro PA03 60% Ficha de participación
II
Informe Académico grupal PA04 40% Lista de cotejo

7.2. PROMEDIOS
PRIMERA UNIDAD (X1) SEGUNDA UNIDAD (X2)
X1 = PA01*0.4 + PA02*0.6 X2 = PA03*0.6 + PA04*0.4

FINAL (XF)
(X1+X2)/2

7.3. REQUISITOS DE APROBACIÓN

 Participación de un 70% en el desarrollo de la experiencia curricular.
 Obtener un promedio final de 14 puntos o más, considerando la escala vigesimal.

2
VIII. BIBLIOGRAFÍA

8.1 Bibliografía básica

ALVARADO MAIRENA, JOSÉ (2004) “Administración Gubernamental”. GRIJLEY. Centro

Interamericano de Asesoría Técnica CIAT.
JESUS ALVARADO (2010) “Administración Gubernamental”. Escuela de Gerencia Gubernamental.
Lima.
JESÚS CÓRDOVA (2012) “Compendio Legal de la administración pública”. Lima ECB – THOMSON.
RUBIO CORREA, MARCIAL (2006) “El Estado Peruano según la Jurisprudencia del Tribunal
Constitucional”. Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú. Lima.

8.2 Bibliografía complementaria

BETANCOR RODRÍGUEZ, A. (1994) “Las Administraciones Independientes”. Madrid. TECNOS.

BOBBIO, NORBERTO (2003) “Teoría General de la Política”. Ed. Trotta. Madrid.
CABANELLAS, GUILLERMO (1996) “Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual”. Editorial Heliasta.
ANDÍA VALENCIA, WALTER (2009) “Manual de Gestión Pública”: Pautas para la aplicación de los
Sistemas Administrativos. 1ra. Edición. Perú.
GRAGLIA, EMILIA (2004) “Diseño y Gestión de Políticas Públicas”: Hacia un modelo relacional. 1ra.
Ed. Córdoba: EDUCC, 2004.
CHIRINOS SOTO, ENRIQUE (200) “Historia de la República” 2da. Ed. Sevillano.
MATOS MAR, JOSÉ (2004) “Desborde Popular y Crisis del Estado. Veinte años Después”. Fondo
Editorial del Congreso del Perú. Lima.
MORÓN URBINA, JUAN CARLOS (2008) “Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo
General”. Gaceta Jurídica.
SALAZAR CHÀVEZ, RICARDO (2007) “Nuevas Perspectivas de la Función Administrativa y la
Administración Pública en el Perú”, en Revista de Derecho Administrativo Nº 3.
Constitución Política del Perú, Lima 1993.
Ley de Bases de Descentralización, ley 27783 del 17 de julio del 2002.
Ley Orgánica de Gobiernos Municipales, ley 27867 del 16 de noviembre del 2002 y modificaciones
en ley 27902 del 1 de enero del 2003.
Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ley 29158 de 20 de diciembre del 2007.
Acuerdo Nacional (2002) Acuerdo Nacional, Lima.

8.3 Linkografía

http://www.slideshare.net/wcalderoncastro/estructura-del-estado-peruano
http://www.slideshare.net/abastecimiento_pichari/gobierno-y-administracion-publica
Http://www.slideshare.net/yanguito/organización-8083284
http://www.slideshare.net/gabogadosv/material-seminario
www.ciat.org
http://www2.congreso.gob.pe/sicr/cendocbib/con3_uibd.nsf/A435FCFDD1E11B34052579490056
BF87/$FILE/Estado_Funcionamiento_Organizaci%C3%B3n.pdf
https://www.mef.gob.pe/contenidos/comunicado/Ley27815.pdf

2
ORGANIZACIÓN, ESTRUCTURA Y
FUNCIONAMIENTO DEL ESTADO
DE LA ADMINISTRACIÓN

2
 PRESENTACIÓN

El presente compendio de lecturas para la experiencia curricular de “Organización,

estructura y funcionamiento del Estado”, del Programa de Maestría en Gestión Pública,
de la Escuela de Postgrado de la Universidad César Vallejo, contiene información
seleccionada que responde a los contenidos del sílabo.

La competencia de la experiencia curricular se orienta a que nuestro estudiante analice

los conceptos, principios y normas de la organización, estructura y funcionamiento del
Estado para generar una visión holística de la gestión pública, con sentido crítico,
innovador y de responsabilidad social.

En este sentido, para alcanzar las capacidades propuestas en las unidades programadas,
los estudiantes deberán trabajar los productos académicos y, para tal efecto, les
entregamos las herramientas de consulta básicas para el análisis y comprensión de los
contenidos y logro de la competencia de la experiencia curricular.

Por lo tanto, el compendio de lecturas es un punto de partida o apoyo para el estudiante

del programa de Maestría en Gestión Pública, tenga o no participación directa como
funcionario o servidor público; sin embargo, estos conocimientos servirán para centrar
su análisis, evaluación y opinión de la organización, estructura y funcionamiento del
Estado.

Finalmente, el estudiante tiene la responsabilidad de profundizar cada temática

abordada por el docente con las referencias bibliográficas del sílabo, linkografía y otros
materiales de lecturas asignados por el Docente de la experiencia curricular; con la
finalidad de ampliar sus conocimientos y ser un gestor público de calidad.

2
 INDICE

Presentación---------------------------------------------------------------------------------------------- 02
Capítulo I: Conceptos previos vinculados al Estado------------------------------------------- 04
Modelo del estado peruano--------------------------------------------------------------------------- 07
Capitulo II: La Descentralización y modernización del Estado------------------------------ 10
Avances de la última década-------------------------------------------------------------------------- 11
Agenda pendiente--------------------------------------------------------------------------------------- 13
Hacia un nuevo estado--------------------------------------------------------------------------------- 15
Modernización del estado----------------------------------------------------------------------------- 16
Características del estado------------------------------------------------------------------------------ 17
Capítulo III: La reforma del estado en perspectiva -------------------------------------------- 22
Aspectos económicos que deben ser tomados en cuenta------------------------------------ 29
Gestión pública moderna: Gestión por resultados---------------------------------------------- 35
Gestión por resultados: Orientado al ciudadano------------------------------------------------- 36
Participación ciudadana-------------------------------------------------------------------------------- 53
Mecanismos de voz------------------------------------------------------------------------------------- 57
Transparencia-------------------------------------------------------------------------------------------- 58
Capítulo IV: Necesidad de estado descentralizado--------------------------------------------- 60
El Aspecto territorial------------------------------------------------------------------------------------ 63
Criterios para asignación de Competencias y funciones entre los niveles de gobierno 63
Principio de subsidiariedad---------------------------------------------------------------------------- 65
Principio del beneficio---------------------------------------------------------------------------------- 66
Tipos de descentralización----------------------------------------------------------------------------- 67
Capítulo V: Insumos e instrumentos para modernización del estado-------------------- 70
Recursos humanos-------------------------------------------------------------------------------------- 71
Gobierno electrónico----------------------------------------------------------------------------------- 73
Conclusiones--------------------------------------------------------------------------------------------- 74
Bibliografía----------------------------------------------------------------------------------------------- 76
Anexos………………………………………………………………………………………………………………….. 78
- Lectura Nº 1: “El Estado, el Pueblo y la Nación”.
- Lectura Nº 2: “La Descentralización política”.
- Lectura Nº 3: “Reflexiones sobre Nación-Estado. Poder y Gobierno”.
- Lectura Nº 4: “Estado: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de
políticas públicas”.
- Lectura Nº 5: “El concepto de Administración Pública en la Legislación Peruana”.
- Lectura Nº 6: “Fortalecer la Gobernabilidad democrática a partir de la reforma
institucional en América Latina: Diez conclusiones”.
- Lectura Nº 7: “Principales sistemas políticos actuales”.
CAPÍTULO I: Conceptos previos que están vinculados al Estado

Los conceptos de organización del estado son aquellos que se encuentran vinculados a
la teoría administrativa y constituyen aspectos conceptuales básicos que debemos
recordar.

La administración constituye una ciencia sincrética que nos indica que el análisis de las
organizaciones, como su objeto de estudio, debe tomar en cuenta dimensiones que se
sustentan en otras ciencias, las que se refieren en el cuadro que se detalla a
continuación.

Se dice que la administración es “una teoría ecléctica”, es decir, un sistema total

formado por la unión de muchos subsistemas de disciplinas afines, como por ejemplo,
partes de la sociología, psicología, antropología, economía, ciencias políticas, filosofía y
matemáticas” (Kast y Rosenzweig)

Otros autores señalaban que la teoría o ciencia organizacional sería una ciencia
aplicada puesto que el conocimiento que se obtiene se aplica a la solución de
problemas y a la toma de decisiones en empresas e instituciones.

4
Dicho conocimiento se sustenta en varias fuentes: por un lado, de la investigación
deductiva e inductiva en diversas disciplinas de donde se extrae la base teórica de las
proposiciones, que permiten entender las organizaciones y su administración; por otro
lado, de las experiencias obtenidas por la práctica administrativa.

En suma, “el arte de la Administración se basa en un cuerpo de conocimientos

generados por la experiencia práctica y la investigación científica acerca de las
organizaciones”.

Otras definiciones, como las de origen sajón, nos presentan a la Administración como
un simple cuerpo de conocimientos técnicos, sustentados mayormente en la
experiencia empresarial o en investigaciones efectuadas en otros campos del saber
humano, tales como la psicología, la sociología, etc.

Por citar algunas, por ejemplo:

“Es el logro de las metas organizacionales de forma eficaz y eficiente mediante la

planeación, organización, dirección y control de los recursos organizacionales” (Daft y
Marcic, 2010; p. 8).

5
“Es la planeación, organización, dirección y control de los recursos humanos y de otra
clase, para alcanzar con eficiencia y eficacia las metas de la organización” (Jones y
George, 2010; p. 5).

“Involucra la coordinación y supervisión de las actividades de otros, de tal forma que

éstas se lleven a cabo de forma eficiente y eficaz”
(Robbins y Coulter, 2010; p.6).

Analizando las anteriores definiciones podemos concluir lo siguiente:

Subsiste la idea: si es que la Administración es una disciplina de naturaleza científica,

técnica o artística. La administración todavía se presenta como la realización de
actividades o funciones de planificación, organización, dirección y control de recursos
de una organización (Enfoque Fayol, de principios del siglo XX).

Se aprecia que la administración vincula su existencia al logro de resultados

predeterminados, de manera eficaz y eficiente. Es importante recordar que estos
conceptos (eficacia y eficiencia) son propios del ámbito de la economía, como ciencia
que trata de optimizar recursos escasos para satisfacer las necesidades humanas.

Una mirada a Rosenzweig, en su obra ya citada, nos muestra una cara de las
organizaciones que pueden entenderse desde la óptica de los sistemas y definirse
como:

6
 1. “Un subsistema inserto en su medio y
2. Orientado hacia ciertas metas –individuos con un propósito; incluyendo:
3. Un subsistema técnico –individuos que utilizan conocimientos, técnicas, equipos
e instalaciones.
4. Un subsistema estructural –individuos que trabajan juntos en actividades
integradas.
5. Un subsistema psicosocial –individuos que se interrelacionan socialmente y que
son coordinados por
6. Un subsistema administrativo -que planea y controla el esfuerzo global”

Por lo tanto, la mirada de una organización puede tener una clasificación en base a los
sistemas que administra, pero también debe tener en consideración que esta
organización debe tomar en cuenta la realización de funciones que son esenciales para
el logro de sus objetivos. La teoría administrativa clásica también nos señala algunas
consideraciones esenciales que pueden ser definidas de la siguiente manera:

Planificar: Es decir, tiene que decidir con antelación los objetivos o metas que la
organización debe alcanzar, diseñar las estrategias pertinentes y formular los
correspondientes planes, programas y proyectos.

Organizar: Esto es, tiene que diseñar la estructura de la organización y

administrar los recursos humanos que implican la implementación de dicha
estructura (unidades y puestos de trabajo).

Dirigir: Es decir, debe comunicar, motivar e influir en los subordinados a efectos

de que éstos realicen su trabajo conforme a los planes, programas y proyectos
trazados.

Controlar: Esto es, debe verificar que las actividades se están desarrollando
conforme se planificaron y, de ser el caso, corregir cualquier desviación
significativa.

Podemos considerar otras funciones que hoy en día realiza el Estado pero en esencia
podemos decir que éstas son las funciones que se asumen en toda organización
pública.

El modelo del Estado Peruano

En la década del setenta y durante el periodo del Gobierno Militar se inició una de las
reformas más importantes que hasta hoy duran y que definen y modelan el
funcionamiento del Estado Peruano. La adopción del modelo tridimensional constituye
una de las reformas más importantes del siglo XX a nivel del Estado Peruano y su
diseño e implementación se mantienen en el funcionamiento operativo del Estado e
incide en el modelo de planeamiento y gestión pública del presente milenio en el Perú,
la cual contó con el asesoramiento de organismos internacionales, como las Naciones
Unidas. Es importante recordar y reseñar esta reforma:

7
“Para 1975, los líderes militares del Perú habían iniciado, en un tiempo tan breve,
más reformas fundamentales que ningún otro país en América Latina en el siglo
XX, con excepción de las revoluciones de México y Cuba, y quizás, del caso de Chile
durante el Gobierno de Allende. Por medio de cerca de 4,000 leyes e
incontables acciones administrativas, la élite militar de Perú trató de regimentar
a una nación, que a menudo se resistía a entrar en una revolución” (Jiménez Nieto).

El modelo de administración pública que fue adoptado por el Gobierno de entonces y

que subsistente a la fecha, comprendía los siguientes ejes: instituciones, sectores y
sistemas administrativos

Las instituciones, como células primarias del aparato de Estado tienen una acción
micro administrativo y gerencial. A la cabeza de ellas existe un órgano -personal o
corporativo‐ que ejerce las funciones de dirección y que es responsable ante el poder
público por los resultados de su gestión. Luego, se descompone en dos tipos de
órganos: auxiliares y de línea.

Los órganos de línea son aquellos que elaboran el producto institucional -bien o
servicio- que constituye el fin de la Entidad o razón por la que fue creada por el poder
político. Los auxiliares la proveen de los recursos de todo tipo, necesarios para que la
línea produzca sus fines. En todo caso, la provisión de cada tipo de insumos forma
parte del sistema administrativo correspondiente.

8
Los sectores de actividad no existen en la realidad administrativa. El sector es un
concepto analítico y representa el sumatorio de la acción pública y privada en cada
uno de los compartimentos estancos en que arbitrariamente puede dividirse la acción
social. No es, por tanto, administrable, sino gobernable. La acción de gobierno no es
función administrativa, sino intrínsecamente política, en el sentido más vulgar del arte
de lo posible y en el más técnico de asignación autoritaria de prioridades, de acuerdo a
la captación por el gobernante de las demandas del grupo gobernado. Se administran
las instituciones (Ej. Ministerios) y se gobiernan los sectores (Ej. Salud, Educación).

Los sistemas administrativos son el conjunto armónico y coherente de normas,

órganos y procesos destinados a proveer a las instituciones públicas de los insumos
necesarios para cumplir eficientemente sus fines institucionales.
Al igual que el sector, es un concepto analítico y macro administrativo, formado por un
conglomerado de órganos centrales e institucionales. En todo caso se considera que un
sistema administrativo está integrado por una oficina central, encargada de
gobernarlo, y por una constelación de oficinas institucionales a cargo de su
administración.

En el Perú, tenemos hoy en día los sistemas funcionales y administrativos. Los sistemas
administrativos son los siguientes:

1. Gestión de Recursos Humanos

2. Abastecimiento
3. Presupuesto Público
4. Tesorería
5. Endeudamiento Público
6. Contabilidad
7. Inversión Pública
8. Planeamiento Estratégico
9. Defensa Judicial del Estado
10. Control.
11. Modernización de la gestión pública

Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilización de los recursos
en las entidades de la administración pública, promoviendo la eficacia y eficiencia en su
uso. El Poder Ejecutivo tiene la rectoría de los Sistemas Administrativos, con excepción
del Sistema Nacional de Control. El Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico se
rige por la ley de la materia.

En ejercicio de la rectoría, el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar

los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las entidades de la Administración
Pública, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de
Procedimiento Administrativo General.

Los Sistemas Funcionales tienen por finalidad asegurar el cumplimiento de políticas

públicas que requieren la participación de todas o varias entidades del Estado. El Poder

9
Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas Funcionales. Las normas
del Sistema establecen las atribuciones del Ente Rector del Sistema.

A partir de éstos conceptos debemos recordar que el Estado Peruano se organiza en

base a poderes (Ejecutivo, Legislativo, Judicial) que asumen autonomías plenas para el
ejercicio de funciones esenciales que el Estado detenta. Sin embargo, esta misma
organización establece un ejercicio territorial del poder que detenta hoy los niveles de
gobierno (nacional, regional y local). Cada poder asigna y define en un marco
normativo las competencias (exclusivas, compartidas y delegadas) que se pueden
manejar en cada ámbito territorial. Estos aspectos serán revisados en las siguientes
páginas.

CAPITULO II: La Descentralización y la Modernización del Estado

El país ha mejorado en términos económicos y sociales, si bien se ha dado una mejora

absoluta en el ámbito social, la mejora ha sido menor en términos relativos. La
desigualdad se ha reducido, pues se ha mejorado más en las zonas o segmentos de
población más vulnerables, pero aún persisten importantes desigualdades. Se ha
avanzado en temas de descentralización, simplificación administrativa, servicio civil,
transparencia, entre otros.

Sin embargo, aún queda mucho por hacer para conseguir un Estado más cercano a las
personas, que garantice sus derechos y promueva la igualdad de oportunidades.

Antes de definir las categorías conceptuales que deben estar asociadas a un Estado
que busque responder a las necesidades de la población es indispensable situar la
discusión en el contexto de la sociedad peruana. Toda construcción conceptual carece

10
de contenido si no está vinculada con la realidad para la cual está siendo elaborada.
Por ello, antes de iniciar la discusión haremos un breve recuento de la situación actual
del país tomando en consideración los eventos económicos y sociales de los últimos
diez años.

AVANCES EN LA ÚLTIMA DÉCADA

El Perú ha logrado avanzar en muchos campos en los últimos años. Así vemos que se
observa una significativa reducción de la pobreza. El ingreso por habitante ha crecido
considerablemente en los últimos años y se han obtenido significativos avances en
temas como la estabilidad macroeconómica, la competitividad y las facilidades para
hacer negocios. De la misma manera, la expansión de la actividad económica ha
llevado a que exista una mayor cobertura de servicios públicos y comerciales en todo
el territorio. Asimismo, la expansión de las microfinanzas ha logrado que una mayor
proporción de peruanos tenga acceso al crédito y por ende un desarrollo de la
actividad económica más equitativo.

Un salto cualitativo importante que ha sido dado en los últimos diez años es el
lanzamiento de la descentralización. Desde el año 2003 contamos con autoridades
regionales elegidas en sufragios universales, autoridades que se suman a los alcaldes
que han sido elegidos popularmente de manera continua desde 1983. Una de las
razones de este intento descentralizador fue acercar el Estado a la población en el
sentido de aplicar el principio de subsidiariedad lo que significa que aquel nivel de
gobierno más cercano a la población es quien debe detentar la responsabilidad por la
provisión de los servicios y bienes a los cuales la población tiene derecho.

El balance del proceso es sujeto de mucho debate pero este aspecto de la reforma del
Estado ha calado hondo en la población y lo que se espera es que siga avanzando de
una manera en que vaya perfeccionándose de manera paulatina.
11
También se ha avanzado en temas relacionados a la atención al ciudadano con la
política de simplificación administrativa que se ha venido llevando a cabo así como
avances en gobierno electrónico en donde instituciones como SUNAT, SUNARP,
RENIEC entre otras han hecho uso de la tecnología de información para simplificar los
trámites y brindar un mejor servicio al ciudadano.

Un tema en el que se ha avanzado también es el inicio del esfuerzo de mejora del

servicio civil, que se inició el año 2008 con la creación de la Autoridad Nacional del
Servicio Civil (SERVIR) que es una reforma de largo aliento pero que se ha iniciado con
un equipo técnico solvente que viene trabajando el esquema de la reforma. En el caso
de la transparencia también ha habido un avance importante con la publicación de
reportes de diversas instituciones que evalúan la acción de las instituciones del Estado
y el portal de transparencia del Sistema Integrado de Administración Financiera (SIAF)
que permite ver en tiempo real el estado de la ejecución del gasto público. Por último
el Sistema Nacional de Inversión Pública ha introducido estándares de calidad en la
ejecución del gasto de capital en todas las instituciones del Estado y en los últimos
años ha tendido a descentralizarse dando mayor autonomía a los Gobiernos
Regionales y Locales.

Asimismo, se ha logrado integrar el Perú al mundo con la suscripción de sendos

tratados de libre comercio con varios países o bloques de los mismos que han
permitido una expansión de las exportaciones importantes. Ello ha dado como
resultado que el monto exportado haya crecido 6.2 veces entre los años 1998 y 2010.
Esta mayor integración del Perú a la economía mundial ha generado impactos en el
crecimiento y en la distribución del ingreso dado que se han desarrollado zonas al
interior del país que han tomado un dinamismo sin precedentes en los últimos diez
años. Para el año 2010, un poco menos del 70% de las exportaciones eran
provenientes del interior del país, donde destacan los departamentos de Arequipa,
Ancash e Ica. Además, el crecimiento del monto exportado es mayor en el interior del
país (48%) en comparación con Lima y Callao (18%).

A nivel macroeconómico, la inversión pública que a inicios de la primera década de

este siglo se situaba en alrededor de 3% del PBI, Hoy en día está en niveles cercanos al
6% lo que asegura que las brechas de infraestructura se están acortando. Asimismo,
las finanzas públicas son manejadas de manera responsable asegurando la estabilidad
necesaria para el crecimiento del consumo e inversión privados. Por otro lado, la
política monetaria llevaba a cabo por el Banco Central de Reserva del Perú es
reconocida mundialmente como una de las más responsables del mundo.

Como vemos, la continuidad de políticas económicas y los avances en la modernización

y reforma del Estado han creado mejores condiciones de vida en el país, lo cual es
sustentado por los datos que hemos presentado y que son reconocidos a nivel
internacional en diferentes foros.

12
AGENDA PENDIENTE

Por otro lado, lo avanzado es considerable pero si queremos contar con una sociedad
moderna con igualdad de oportunidades y acceso a los servicios públicos básicos, aún
es largo el camino que nos falta por recorrer. A pesar de todos los esfuerzos 31.3% de
la población vive en pobreza lo que representa cerca de 9 millones de personas que
viven en estas condiciones. Esta cifra agregada esconde una heterogeneidad
importante dado que en departamentos como Huancavelica la tasa de pobreza llega al
66.1%, mientras que en el departamento de Lima dicha tasa es 13.5%6. Por otro lado,
la pobreza extrema aún se ubica en 9.8% lo implica que cerca de 3 millones de
personas viven en esta condiciones las cuales se encuentran ubicadas en las zonas
rurales donde la incidencia de este tipo de pobreza es de 23.3%. Como vemos, existen
aún muchas zonas del país donde el Estado está ausente y se aprecia una
heterogeneidad considerable en los resultados económicos dado que existen zonas
que son muy dinámicas y otras siguen en un atraso permanente.

Un tema importante en el cual aún existe una brecha importante es la referida a la

calidad de la educación. Por ejemplo, en la prueba PISA (Programme for Internacional
Student Assessment) tomada en el año 2009 en más de 70 países, el Perú ocupa el
puesto 63 que es el más bajo de los países latinoamericanos7. Aún falta mucho por hacer
en cuanto a la calidad de la educación en términos de comprensión de lectura y
habilidad matemática. En los últimos años, el presupuesto para educación aumentó
considerablemente pero no así la calidad de la misma por lo que existe una demanda
urgente por mejorar el uso de los recursos. Por ello se ha iniciado, dentro de la
estrategia de presupuesto por resultados, un programa estratégico vinculado con la
calidad de la educación, en donde las mayores asignaciones presupuestales estén
vinculadas al logro de resultados de aprendizaje.

13
De la misma manera, aún falta avanzar en lo referido a la lucha contra la corrupción
debido a que con frecuencia se detectan casos de mala utilización de fondos,
sobrevaloración de obras y contratación de personal sin calificaciones técnicas pero
con afiliación partidaria en los distintos niveles de gobierno que configuran un cuadro
de desprestigio de la administración pública y las autoridades.

En cuanto a infraestructura, si bien se ha avanzado en el gasto de inversión este no se

encuentra distribuido homogéneamente en el territorio debido a que existe una
distribución desigual del canon y de los recursos para infraestructura por lo que
existen todavía muchas zonas del país aún no conectadas.

Esta situación descrita lleva a pensar que la percepción del Estado en la ciudadanía no
sea de las mejores. Existen muchas críticas y desconfianza acerca de la idoneidad de las
acciones del Estado y de los efectos que tienen sus acciones sobre la población. Ello se
refleja en las cifras publicadas en el último informe de la corporación Latinobarómetro.

Como podemos apreciar, la ciudadanía percibe lo que las cifras objetivas ya

mencionadas demuestran. Es decir, en el país se ha logrado avanzar en los últimos
años en términos económicos pero el esfuerzo se ha concentrado en pocas manos.
Además, la ciudadanía considera que el Estado es poco transparente y eficiente y que
en términos de políticas sociales la población no percibe que reciba una buena
atención. Lo que es más saltante es que 4 de cada 5 peruanos considera que el Estado
cuenta con los medios para solucionar los problemas.

Este diagnóstico apretado de los avances en los últimos años en lo económico y en

reducción de la pobreza resalta la necesidad de contar con un Estado que mejore sus

14
capacidades, que sea eficiente, más cercano a la población e inclusivo. Además debe
ser eficaz y tener impacto sobre las necesidades de la población.
Todo lo anterior llama la atención dado que se detecta la necesidad de un Estado que
promueva la igualdad de oportunidades a través de asegurar el acceso a una serie de
servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho como lo establece la Constitución
Política del país. Como sabemos, la población tiene derechos sociales y económicos
como el derecho a la salud, la seguridad social, protección de la familia, la educación y
el trabajo. Estos se agregan a los derechos fundamentales y políticos. De lo que se
puede apreciar por las cifras aún falta consolidar al Estado como garante de estos
derechos. A pesar de los avances logrados, existe una percepción mayoritaria de que
ello no basta y si queremos asegurar las condiciones para que nuestra sociedad,
sistema político y sistema económico se consoliden en el futuro es necesario contar
con un Estado que responda a las expectativas de la población.

Los mencionados son problemas persistentes que se han ido acumulando a lo largo de
la historia. Es cierto que hoy estamos mejor que hace diez años pero también es cierto
que es tiempo de atacar estos problemas de manera frontal poniendo el Estado al
servicio de los ciudadanos.

Por ello es que la Reforma del Estado y la Modernización del Estado son acciones que
deben tomarse en cuenta con el fin de lograr consolidar al Estado y responder a las
necesidades de la población. Tomando en cuenta este diagnóstico inicial es que se
presentarán los principales elementos que componen un Estado que se acerca cada
vez más a las personas, que garantiza sus derechos y promueve la igualdad de
oportunidades.

HACIA UN NUEVO ESTADO

Dada la necesidad de los ciudadanos que ha sido resumida en la sección inicial es

importante notar que surge una demanda por un Estado más moderno, eficiente,
transparente, descentralizado e inclusivo. Primero se definirán los conceptos que
hacen referencia a la construcción de un nuevo Estado. Luego se definirán
operativamente los adjetivos que describen al Estado que desea la población de tal
manera que el Estado se pueda organizar para cumplir con estos anhelos.

Cuando se revisa la literatura referida a la reforma y/o modernización del Estado en

verdad uno siente que cada autor quiere aportar algo a la definición y puede terminar

15
causando confusiones. El término “y/o” no es gratuito dado que para algunos pueden
sonar a sinónimos y para otros claramente diferenciables. Por ello es necesario
delimitar qué se entiende por cada uno de estos conceptos.

Reforma del Estado implica saltos cualitativos discretos en cuanto a la estructura,

reglas de juego y/o funcionamiento del Estado. En este sentido, una decisión política
de crear un nuevo sistema administrativo, descentralizar un país o introducir la gestión
por resultados como el modo de orientar la operación del Estado son ejemplos de
Reformas del Estado. Estas decisiones implican un componente político y técnico
indispensable que no siempre van de la mano. Es un proceso inducido que responde a
grandes acuerdos entre los diferentes grupos de interés del país. Se pactan objetivos
esenciales que permitan que el Estado asegure su supervivencia y funcionalidad ante
los incesantes cambios económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere
responder eficazmente. Supone la generación consensuada de nuevas instituciones y
la institucionalización de las mismas de acuerdo a las demandas internas y externas de
la población.

Ejemplo: Control de Daños como Ventana de Oportunidad

Muchas veces se toman las decisiones políticas debido a factores totalmente
impredecibles como el surgimiento de un problema de corrupción o la caída de un
puente o movimientos sociales que reclaman cambios. En esos casos se debe dar
contenido técnico a la decisión tomada para que el cambio genere beneficios en la
población. Esto es lo que la tecnocracia denomina “control de daños” pero que a la vez
es una ventana de oportunidad porque abre el espacio político para impulsar una
reforma necesaria.

Modernización del Estado Comprende un proceso continuo de mejora con el fin de

que las acciones del Estado puedan responder cada vez más a las expectativas de los
ciudadanos. Implica mejorar la forma en la que el Estado hace las cosas, introducir
mecanismos más transparentes, eficientes, enfocarse en los procesos que están detrás
de las acciones del Estado orientadas a satisfacer las necesidades de los ciudadanos
con el fin de mejorarlos, entre otros aspectos. Necesita de una permanente
retroalimentación porque es indispensable realizar una evaluación y monitoreo para
identificar las áreas en las cuales se puede mejorar. Se puede resumir como el esfuerzo
permanente por mejorar el accionar del Estado.

Una vez realizada esta delimitación de los términos a utilizar es importante también
hacer la distinción entre política pública y gestión pública. Una forma sencilla de
abordar estos conceptos está asociada a la diferencia entre el qué y el cómo. La
política pública está más asociada al qué se debe hacer. Por ejemplo, se puede pensar
en una decisión que involucra mejorar la calidad de la educación en el sentido que los
niños que van a la escuela tengan un nivel de comprensión matemática y lectora
acorde con estándares internacionales. Esto determina qué se va a hacer. La gestión
pública está referida a cómo se va a lograr cumplir con este mandato. Ello implica
contar con operadores (gestores públicos) que deben ser capaces de combinar los
distintos elementos necesarios como recursos financieros, capital, trabajo y factores
adicionales de tal forma de poder ofrecer a la población lo ofrecido.
16
ESTADO: EFICIENTE, TRANSPARENTE, INCLUSIVO, DESCENTRALIZADO Y MODERNO

Un Estado…
… eficiente es aquel que utiliza sus recursos para satisfacer las necesidades de la
población al menor costo posible manteniendo un estándar mínimo.
… transparente es aquel que permite el acceso de todos los ciudadanos a la
información que éstos requieran y comunica sus decisiones abiertamente.
… inclusivo es aquel que garantiza los derechos y la igualdad de oportunidades para
todos los ciudadanos.
… descentralizado es aquel que satisface las necesidades de la población adecuándose
a la heterogeneidad de las mismas.
… moderno es aquel que se mantiene en constante cambio para adecuarse a su
entorno.

El sustantivo Estado que estamos proponiendo tiene una serie de adjetivos que
implican varias definiciones que es necesario desarrollar para delimitar el concepto del
Estado que se pretende construir. Esta serie de adjetivos depende de lo que la
ciudadanía exija.

Por un lado, como ya se mencionó, las personas tienen derechos fundamentales,

políticos, económicos y sociales. Es deber del Estado cumplir con el mandato de la
constitución para asegurar que todos los ciudadanos accedan a estos derechos.
Entonces, debemos pensar que estos adjetivos deben caracterizar un Estado que
cumpla con este mandato.
Por otro lado, como también se ha señalado, a pesar de lo avanzado en los últimos
años aún persisten muchas demandas por parte de los ciudadanos. Esto nos sugiere
que el Estado debe responder a estas demandas de manera efectiva. Con el fin de
consolidar el orden social y económico es necesario contar con un mejor Estado que
además de asegurar los derechos de las personas, también permita hacer sostenible el
crecimiento económico que se ha logrado durante los últimos años a partir de las
reformas iniciadas en la última década del siglo pasado.

A continuación se presentan las características del Estado que es necesario construir:

EFICIENTE

Un Estado eficiente es aquel que utiliza sus recursos disponibles para satisfacer las
necesidades de las personas. Así, si lo que requieren las personas es mejor salud, los
recursos públicos existentes deben orientarse a ello. Esta primera definición hace
referencia a una relación estrecha entre necesidades de la población y las acciones del
Estado para satisfacerlas.

Pero además implica optimizar el uso de los recursos públicos. Esto quiere decir que
eficiente es una acción que busca satisfacer las necesidades de los ciudadanos al
menor costo dado un estándar de calidad predeterminado. Esto es muy pertinente en
la gestión pública porque, los recursos financieros no son abundantes y existen muchas

17
necesidades. Si se prioriza determinada política, el objetivo del gestor público debe ser
buscar ahorrar costos que permitan liberar recursos para poder orientarlos a las otras
demandas de la ciudadanía.

Sin embargo, en el caso del sector público tenemos una particularidad. Esta se
relaciona al modo en que se asigna el presupuesto. Como sabemos, cada año se asigna
a cada unidad ejecutora un presupuesto por lo que el monto de dinero está
determinado de antemano. En estos casos debe hablarse de eficiencia en términos de
lograr satisfacer la mayor cantidad de necesidades de los individuos con los recursos
obtenidos. Como vemos, el término eficiencia impone una serie de retos a la gestión
pública.

Entonces, desde la perspectiva de la eficiencia, el rol de un ente rector de un sistema

administrativo de modernización de la gestión pública consiste en introducir y evaluar
permanentemente mejoras en la ejecución de las políticas públicas orientadas a
satisfacer las necesidades de la población.

Otra manera de entender la eficiencia es desde el punto de vista del bienestar. Por
ende, una acción eficiente es aquella que genera el mayor valor público y privado a
través del uso racional de los recursos con los que se cuenta, buscando proveer lo que
el ciudadano necesita, al menor costo posible con un estándar de calidad mínimo 10 y
en las mayores cantidades posibles. Este concepto implica la comparación permanente
con referentes nacionales y extranjeros, y también la recolección de bastante
información de los procesos de creación de valor público. Ambas prácticas permiten
evaluar e introducir mejoras permanentes en la gestión pública con el fin de optimizar
el uso de los recursos del Estado y así beneficiar a la población.

TRANSPARENTE

El Estado que se tiene como visión debe ser abierto en el sentido que la información
tiene que ser de dominio público. Esto no sólo se refiere a tener acceso a la
información sino también a ser abierto en el sentido de tener un comportamiento que
sea conocido por todos. La transparencia implica dos niveles, sobre todo en el caso de
los servidores públicos y las entidades públicas: el ámbito de lo privado y de lo público.

La transparencia se maneja en el ámbito de lo privado cuando el servidor público

ejerce función pública. Debe responder no sólo con su actividad, no sólo con su trabajo
y lo profesional sino también como ciudadano. No se deja de ser parte de la
administración pública cuando los servidores están fuera del trabajo porque siguen
siendo agentes públicos. Cuando se es agente público la transparencia implica dos
cosas: máxima publicidad lo que quiere decir publicitar todas las acciones como
servidores públicos y como entidades públicas y se debe trabajar en el ámbito de la
transparencia.

Esto se contrapone a la creencia secular al interior del sector público en donde se

establecía que había que mantener secreto de las acciones debido al interés público.
Esta cultura ha ido cambiando y debido a que el Estado debe responder a las

18
demandas de los ciudadanos y asegurar sus derechos es necesario que comunique y
ponga a disposición de la población toda la información disponible para obtener
retroalimentación por parte de ellos y así buscar generar más legitimidad.

INCLUSIVO

El adjetivo inclusivo es muy importante porque la acción del Estado debe estar
orientada a que todos los ciudadanos tengan igualdad de oportunidades. Esto significa
que todos deben tener acceso a una educación y salud de calidad y ser respetados como
ciudadano, es decir, se garanticen sus derechos que están establecidos en la
Constitución.

Uno de los problemas del país es que existen muchas zonas donde el Estado no está
presente y por tanto los ciudadanos no tienen acceso a los servicios que éste presta.
Si un niño tiene acceso a la educación y otro no, las oportunidades que les brinda el
crecimiento económico no serán las mismas pues uno estará mejor preparado que
el otro para obtener un trabajo mejor remunerado.

Aquí debe llamarse la atención con respecto a un aspecto fundamental, la igualdad de

oportunidades no significa que los resultados serán los mismos. Si dos personas tienen
la misma educación no se garantiza que necesariamente los dos vayan a tener el
mismo nivel de vida en el futuro porque intervienen una serie de factores que el
Estado no puede controlar.

Por ello, el objetivo debe ser brindar las mismas oportunidades a todas las personas
independientemente del lugar donde vivan. Esto implica que la calidad y cantidad
de los servicios que se prestan a los ciudadanos deben ser homogéneas. Se necesita más
Estado en aquellas zonas en las que casi ni existe para brindar los servicios a los que los
ciudadanos tienen derecho. Adicionalmente, se necesita mejor Estado lo cual está
vinculado a la característica de eficiencia que hemos mencionado anteriormente.

Según el Banco Mundial (2011) existen algunas características que llevan a un

desarrollo económico más incluyente, es decir, un desarrollo económico que se
distribuya de mejor manera. Estas están referidas a las bases económicas que tiene un
proceso de desarrollo y por ello se citan los factores de éxito:

Integración a la economía internacional y aprovechamiento de las ventajas de

la globalización.
Mantenimiento de la estabilidad macroeconómica.
Logro de altas tasas de ahorro e inversión.
Dejar a los mercados asignar los recursos eficientemente.
Tener gobiernos comprometidos con una estrategia bien definida.

Los casos de éxito internacional tienen estos factores en común. Los primeros cuatro
puntos están referidos a las condiciones económicas que es hacia donde hemos
avanzado en los últimos años. El quinto punto es el que nos debe llamar la atención
porque implica una decisión política que permita que los frutos de crecimiento

19
económico lleguen a todas las personas en la forma de asegurarles sus derechos en un
contexto de igualdad de oportunidades. Ello es muy importante porque el rol del
Estado en este contexto es compensar estableciendo políticas redistributivas e
interviniendo allí donde la labor del mercado no es suficiente.

En el mismo documento se señalan otros factores de política críticos para un

crecimiento sostenido:

Altos niveles de inversión pública y privada.

Liderazgo político con un gobierno que sea creíble, crecientemente capaz

y comprometido con la estrategia de crecimiento.

Un compromiso con la igualdad de oportunidades, dando a cada uno

las mismas opciones para beneficiarse de los frutos del crecimiento.

Se señala que un crecimiento incluyente es una condición indispensable para no crear

condiciones sociales de convulsión que pongan en riesgo el proceso de largo plazo.
En el mismo sentido se menciona que es necesario contar con un Estado con capacidad,
credibilidad y compromiso con políticas que favorecen el crecimiento. En este sentido
el Estado es un facilitador que promueve el crecimiento económico asegurando las
condiciones para que ello se dé. Ello implica, para el caso del Perú, que:

Por tanto, para lograr una sociedad más inclusiva el rol del Estado es uno de los más
importantes. Por un lado debe asegurar que las condiciones sociales y económicas se
mantengan para generar los recursos necesarios que permitan invertir en áreas
necesarias donde las personas tienen derechos que deben ser garantizados. Esto es un
imperativo ético pero es complementario con la visión económica de mantener un
crecimiento sostenido en el tiempo. Un hecho que nos debe llamar la atención es que
la estabilidad macroeconómica sobre la cual se hace mucho énfasis respecto de
su manejo responsable ya no es suficiente para un crecimiento alto y sostenido.

En ese sentido es importante contar con un Estado que sea eficiente y eficaz en
el sentido en que provea los servicios a los que la población tiene derecho de manera
oportuna y al menor costo posible. Ampliando la presencia del Estado a zonas en
donde casi no existe y mejorando la gestión pública e introduciendo reformas
necesarias de orden político, económico y social se podrá contar con un Estado más
inclusivo que otorgue igualdad de oportunidades a todos los habitantes del país.

El Perú ahora está en una situación expectante porque una vez que se ha logrado la
integración económica al mundo y se ha generado un crecimiento sostenido en un
marco de estabilidad macroeconómica, se cuenta con los recursos necesarios para
poder generar la igualdad de oportunidades que es tan necesaria en el país. Esto
permitirá financiar programas que busquen reducir las desigualdades y generar
oportunidades económicas para que los ciudadanos que viven en pobreza actualmente
salgan de ese estado y puedan ser autosuficientes. En este sentido, las experiencias de
Brasil y México con sus transferencias monetarias condicionadas (PROGRESA en
20
México y Bolsa Familia en Brasil) se pueden ampliar en el Perú de tal manera de ayudar
en el esfuerzo por crear un Estado más inclusivo.

DESCENTRALIZADO

El adjetivo descentralizado hace referencia a la heterogeneidad existente en el

territorio nacional. Como sabemos, la geografía de nuestro país es complicada y
tenemos diferentes ecosistemas además de diferencias históricas, sociales y políticas.

Por ende, si hablamos de un Estado que satisfaga las necesidades de los ciudadanos,
debemos tomar en cuenta que estas necesidades son diferenciadas según el territorio
al cual se provean servicios. Por ello es necesaria una visión donde el territorio juegue
un rol decisivo. Si es así, un Estado debe ser eficiente pero entregando lo que las
personas requieren en diversas zonas lo cual puede estar claramente diferenciado. Por
ejemplo, no tiene ningún sentido que los parámetros que se establezcan para la
construcción de viviendas sean iguales en todo el territorio o que todas las escuelas
tengan el mismo diseño. En cada zona tenemos diferencias -climáticas y de
costumbres- que deben tomarse en cuenta al momento de diseñar políticas con
objetivos comunes pero con una provisión diferenciada según las necesidades de cada
grupo de población.

MODERNO

En este contexto entendemos el término moderno como antónimo de lo tradicional.

Esto significa que el Estado debe ser flexible para adecuarse a las necesidades de los
ciudadanos, vientos políticos que cada gobierno impone, cambios tecnológicos, entre
otros, sin perder el norte de satisfacer las necesidades de los ciudadanos. Esto último
es importante porque un Estado moderno está orientado al ciudadano, a asegurar la
satisfacción de sus necesidades y garantizar todos sus derechos políticos, sociales y
económicos. El fin último del Estado es, por tanto, mejorar la calidad de vida de las
personas a través de la ejecución de políticas públicas, es decir, a través de la gestión
pública.

Como característica adicional de lo moderno, debemos pensar en un Estado que utilice

herramientas de gestión eficaces como lo hace el sector privado tomando en cuenta
que, a diferencia del sector privado, la satisfacción de los ciudadanos se da
adicionalmente a través de la creación de valor público lo que significa más
democracia, rendición de cuentas, equidad y probidad. Estos resultados se obtienen a
través de productos como mejor y mayor educación, salud, justicia y una serie de
servicios y bienes que contribuyen a mejorar el nivel de vida de las personas.

El desarrollo de lo que implica cada uno de los adjetivos que hemos propuesto acerca
del Estado que necesitamos debe constituirse en la guía para la acción del mismo en
donde la orientación al ciudadano, la introducción de criterios de eficiencia y equidad
así como la garantía de los derechos ciudadanos deben constituirse en ejes
fundamentales de su accionar.

21
CAPÍTULO III: La reforma del estado en perspectiva

Una vez establecidos los términos vinculados a la reforma y modernización del Estado
y el significado de la visión de Estado que es necesario construir, en este capítulo se
describe el proceso reciente de reforma y modernización del Estado que ha vivido el
país.

Para ello, se tomará como punto de partida el año 1990. Como sabemos, a partir de
dicho año se inició un esquema económico en donde se le dio más importancia al
mercado y el Estado cobró un nuevo rol. Debido a la gran necesidad de las reformas
económicas que se llevaron a cabo es que se iniciaron esfuerzos en la modernización y
reforma del Estado.

Quedó claro en aquellos años que para afianzar las reformas económicas que se
introdujeron era importante modificar la naturaleza del Estado. Con un Estado
ineficiente y no moderno no se encontraría el sustento necesario para impulsar
reformas que permitieran salir del estado de crisis en que se encontraba en país. El
análisis de estas experiencias pasadas es sumamente importante porque nos permitirá
determinar los factores de éxito y fracaso de cada una de ellas. Son tres las principales
lecciones que se extraen de la historia.

Primero que situaciones de crisis abren ventanas de oportunidad por donde avanzar,
pues incentivan el apoyo político necesario para realizar reformas. Segundo que es
importante mostrar ganancias rápidas con el fin de generar un capital político que
permita seguir avanzando en el proceso. Por último reconocer que el proceso es
eminentemente político y los encargados de llevarla a cabo por más que cuenten con
las calificaciones técnicas deben tener las capacidades políticas para establecer
vínculos con los actores que tienen que llevar a cabo la reforma. Por ejemplo, el
Congreso pues de él depende la iniciativa legislativa, las agrupaciones políticas y
sobretodo de la autoridad de turno en el Poder Ejecutivo (Presidente de la República,
Ministros) para contar con apoyo político suficiente. Un resumen de las principales
etapas dentro del proceso de reforma y modernización del Estado se presenta a
continuación en un esquema que pretende incluir los principales hitos ocurridos en los
años precedentes.

22
INICIOS DE LOS NOVENTA

Como sabemos, en el Perú el tema de la Reforma del Estado y de la Modernización de

la Gestión Pública no ha estado ausente del debate técnico en los últimos años. En
1990, el Estado tenía una importante participación en la actividad económica
siguiendo una lógica intervencionista. Ello llevó a una situación de crisis económica sin
precedentes en la historia reciente del país. Además se tenía una situación de violencia
interna considerable y el Estado estaba ausente en una buena proporción del
territorio. Así vemos que, a pesar de la intervención del Estado en la economía, su
presencia había disminuido fuertemente. Los elevados índices de inflación llevaron a
que la presión tributaria llegara a un mínimo histórico de 8% hacia 1990.

En la década del 90 estaban en todo su apogeo las ideas del Consenso de Washington
que planteaban la reducción de la presencia del Estado y el establecimiento de una
economía con una reducción significativa de regulaciones de tal manera de propender
a un crecimiento económico sostenido. Ello fue impulsado por organizaciones como el
Fondo Monetario Internacional con el cual se negoció un plan de reinserción financiera
y la banca multilateral como el Banco Mundial y el BID que apoyaron para la
introducción de reformas que permitieran liberalizar la economía y establecer
programas sociales para paliar el efecto de las reformas estructurales que era
necesario implementar.

Por ello a partir de la situación de crisis de 1990, el gobierno entrante tomó la decisión
drástica de modificar el modelo económico y reducir el rol del Estado. Esta era una
reforma importante en términos de recuperar el manejo de la economía y asegurar un
mínimo de gobernabilidad en el país. La decisión fue muy pragmática dado que el
Estado estaba deslegitimado y había demostrado su incapacidad para dirigir la
economía del país. Además, no se contaba con los recursos fiscales suficientes para
23
mantener un Estado tan grande. La reforma incluyó una serie de acciones como el
inicio de la reducción del papel del Estado en la economía dejando a los mercados la
regulación de la actividad económica. De esta manera se liberalizaron una serie de
precios claves que eran fijados por el Estado y se unificaron los tipos de cambio.

Todo lo anterior determinó que el paso inicial para asegurar la viabilidad del país era
recuperar el control de las cuentas fiscales dado que el gasto era muy alto y rígido y los
ingresos habían caído drásticamente debido a las altas tasas de inflación. Por ello, las
primeras acciones estuvieron encaminadas a elevar los ingresos y disminuir los gastos.

Además, la fuente de la mala situación económica de entonces era el elevado déficit

fiscal y el financiamiento inorgánico que otorgaba el Banco Central de Reserva al
Gobierno Nacional, donde este último también causaba una inflación elevada. Por ello,
la reforma fiscal y monetaria era indispensable.

Una de las primeras acciones fue potenciar la SUNAT (Superintendencia Nacional de

Administración Tributaria) como ente recaudador. Esta institución fue creada en 1989
como una unidad dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas en reemplazo de
la Dirección General de Contribuciones que era un órgano de línea del MEF que no
había tenido un manejo transparente en el pasado. Por ello es que, ante las
necesidades fiscales, se decide reforzar esta institución y dotarla de autonomía
presupuestal y con la posibilidad de contratar personal bien calificado para contar con
un manejo profesional que permitiera elevar la recaudación. Por ello, para esta
institución se introdujo una innovación que fue la posibilidad de que a pesar de que
era una institución pública tuviera el régimen laboral del sector privado (normado por
el Decreto Legislativo 728).

Estas condiciones más el apoyo político con que contó fueron determinantes en la
recuperación de la recaudación que hacia 1992 se había elevado a 12%. Esto
determinó lo que luego se vino a denominar “isla de eficiencia” en donde se creaba
una nueva entidad con un blindaje que la aislaba de las normas tradicionales del
Estado y que operaba de manera eficiente con buen personal y mecanismos de gestión
utilizados por la empresa privada como un manejo moderno de personal e indicadores
de gestión, entre otros. Esta experiencia luego de replicaría en otro grupo de
instituciones como FONCODES y los organismos reguladores.

Por el lado del gasto fiscal, se tomaron decisiones drásticas. Una de ellas fue la
reducción de personal y la prohibición de contratación de nuevo personal que hasta
ahora se mantiene en la Leyes anuales de presupuesto. Se procedió a un proceso de
evaluación para separar a aquellos servidores que no contaban con las calificaciones
adecuadas y también se procedió a un sistema de compra de renuncias. Se
consiguieron relativamente los objetivos de la política, pues más de 100,000 personas
dejaron el sector público. Estas reducciones del gasto corriente como del gasto de
capital fueron muy significativas. Otra reforma importante fue la privatización de
empresas públicas que eran deficitarias y tenían niveles de eficiencia muy bajos. Como
la idea era reducir el déficit fiscal era indispensable que estas empresas pasaran a ser
administradas por operadores privados dado que el Estado no contaba con recursos

24
para reflotarlas. Así se inició una política agresiva de privatizaciones y la creación de
organismos técnicos de regulación bajo el mismo esquema de las “islas de eficiencia”.
Adicionalmente, se reformaron las normas referidas a la autonomía del Banco Central
de Reserva en donde se prohíbe expresamente que le preste dinero al gobierno central
bajo responsabilidad del directorio.

Por el lado social se creó el Fondo de Compensación Económica y Social (FONCODES) y

una serie de organismos destinados a dotar de infraestructura de salud y educación
a la población más vulnerable y que estaba más expuesta a absorber los costos
del ajuste económico llevado a cabo en los primeros años de la década del 90. En
estos casos, se volvió a replicar el esquema de “isla de eficiencia” dotando de flexibilidad
y autonomía a estas instituciones para que cumplieran con sus fines. En el caso de
FONCODES lo que se buscaba era dinamizar las economías locales a través de la
realización de pequeñas obras de infraestructura tomando en cuenta la demanda de la
Población y contando con un personal calificado que realizaba las obras en tiempos
menores a los usuales.

Este esquema fue una buena práctica internacional que mereció reconocimiento y se
replicó en otros países. La ventaja estaba en tomar en cuenta la demanda de la
población y contar con un elevado nivel técnico donde el salario de los funcionarios
públicos era muy superior al promedio del sector público tradicional. Como se puede
observar este primer capítulo de reforma del Estado se llevó a cabo por razones de
emergencia ante la situación fiscal tan débil que tenía el país. Factores de crisis
detonaron un primer episodio de reformas.

Es también importante señalar que la reforma del Estado fue algo instrumental a las
reformas económicas que se iniciaron a inicios de la década del noventa. Una vez que
se obtuvo lo necesario para sostener cada reforma se abandonaban los esfuerzos de
reforma que fue lo que hasta ahora genera desorden en la administración del Estado.
Como se pudo apreciar, ante la incapacidad generalizada del Estado se crearon
instituciones paralelas conocidas como “islas de eficiencia” que coexisten con las
instituciones tradicionales. Si bien estas nuevas instituciones mostraron resultados
rápidamente lo cual era positivo para los cambios que se estaban impulsando, también
es cierto que postergaron la Reforma de todo el aparato administrativo del Estado
sentando las bases de la falta de un sistema único que genera tantos problemas hasta
ahora.

SEGUNDO INTENTO: 1996

Una vez controlada la crisis fiscal y reinsertado en país en la comunidad financiera
internacional, se logró generar consensos en la tecnocracia que fue reclutada a partir
de los noventa en que era necesario llevar a cabo mejoras en la gestión estatal para
poder liberar recursos que permitieran al Estado utilizarlos en satisfacer otras
necesidades de la población. Es así que, en la Presidencia del Consejo de Ministros se
forma una oficina de modernización de la administración pública liderada por un grupo
de profesionales jóvenes, con buena formación técnica. La idea era introducir elementos
de la administración de empresas privadas en la gestión estatal para mejorar los
niveles de eficiencia. Así se iniciaron ejercicios de planeamiento estratégico

25
en diversos ministerios y se crearon equipos de apoyo a los diversos ministerios con el
fin de ayudar en este proceso y contar con indicadores que permitieran monitorear el
cumplimiento de las metas establecidas en los ejercicios de planeamiento estratégico.

Debe recordarse que como parte de las reformas iniciales fue desactivar el Instituto
Nacional de Planificación (INAP) y esta función fue trasladada de facto al MEF que casi
no realizó ninguna acción en este sentido porque las necesidades coyunturales
demandaban los mayores esfuerzos debido a la crisis económica que se había
heredado. No sólo se trabajó en los ejercicios de planeamiento estratégico sino que se
desarrollaron estudios referidos a la estructura del Estado, la racionalización del
personal del Estado y la mejora de los sistemas administrativos. Estos estudios hacían
recomendaciones precisas con respecto a qué hacer con el Estado. Se recibió ayuda de
parte de organismos multilaterales y la cooperación internacional.

El hecho de ubicar esta oficina en la PCM se debió a que se veía a la reforma y/o
modernización del Estado como un tema transversal y es la PCM la encargada de
coordinar temas interinstitucionales. Inicialmente este intento contó con el apoyo
político necesario. Sin embargo, rápidamente como surgió el apoyo político, éste
desapareció. Dos hechos explican esta situación.

1. Inexperiencia política del equipo que trabajó en dicha oficina. Era un equipo con
buen perfil técnico pero muy joven y sin experiencia política. Desde el punto de vista
tecnocrático todo el esquema fue diseñado de manera consistente con los principios
relevantes pero no se tomó en cuenta el factor político. Es decir, no se supo establecer
alianzas con los ministros de cada portafolio. La situación final fue que los ministros
rechazaron la evaluación interna por estar a cargo de un grupo de jóvenes inexpertos y
también cualquier evaluación externa.

2. Mal manejo de información confidencial de carácter político. Un segundo hecho que

fue el detonante de la culminación de este esfuerzo fue que se filtró a la prensa la
intención del gobierno de realizar una reducción adicional de personal. Ello era cierto y
se contaba con el apoyo de organismos multilaterales que iban a financiar compras de
renuncias o programas de reconversión laboral para insertar a aquellas personas que
dejaran el sector público en el sector privado. La noticia recibió tal cobertura que
despertó temores en la administración pública que había pasado por episodios
traumáticos al inicio de la década lo que generó gran turbulencia política. Ello motivó
que se produjera una declaración mencionando que ello no estaba en los planes del
gobierno y se quitó el apoyo político que había venido recibiendo el equipo de PCM.

Estos dos hechos provocaron que el tema de la modernización de la administración

pública pase a un segundo plano. El equipo se disolvió pero la oficina siguió
funcionando pero sin ningún tipo de apoyo.

26
EL CONTEXTO RECIENTE: 2001-2010

En el marco normativo, en este periodo se avanzó con la Ley marco de modernización

de la administración pública (Ley N° 27658 del año 2002) y la Ley orgánica del poder
ejecutivo (Ley N° 29158 del año 2007). La primera busca iniciar políticas de
modernización de la gestión pública y la segunda busca reestructurar la distribución de
funciones de las diferentes entidades del Estado.

En el campo de políticas públicas, en este período se pueden identificar tres hechos

importantes en torno a la Reforma y modernización del Estado.

1. El proceso de descentralización iniciado con la reforma constitucional del año 2001 y

que se consolidó con la Ley de Bases de la descentralización y las respectivas leyes
orgánicas de Gobiernos Regionales y Locales y la creación del Consejo Nacional de
Descentralización.

2. La introducción de Presupuesto por Resultados al inicio del gobierno anterior en el

año 2006.

3. La creación de la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR) como parte de la

implementación del Acuerdo de Complementación Económica entre Estados Unidos
de Norteamérica y Perú en el año 2008.

Adicionalmente a estos tres eventos relevantes debe mencionarse en primer lugar la

creación del Sistema Nacional de Inversión Pública orientado a establecer estándares y
metodologías de formulación y evaluación de proyectos con el fin de asegurar un
mínimo de calidad y consistencia al gasto de inversión realizado por el Estado en los
tres niveles de gobierno.

Este sistema a través de sus directivas ha logrado introducir la cultura del ciclo de
proyecto (pre inversión, inversión y seguimiento) en la totalidad de los entidades del
Estado. Este sistema ha sufrido modificaciones en los últimos años buscando
flexibilizarlo más y descentralizarlo para ajustarlo a las condiciones del país.

Otros puntos que deben mencionarse son los relacionados a la introducción de los
Presupuestos Participativos dentro del proceso de descentralización que han mostrado
avances y han sido criticados y que están en una etapa de evaluación. Por otro lado
tenemos la promulgación de la Ley de transparencia y acceso a la información que
otorga al ciudadano el poder de poder solicitar cualquier información por parte de las
entidades del Estado y ciertas obligaciones por parte de las instituciones estatales de
publicar cierta información. El avance no es homogéneo en las instituciones y las
sanciones no son efectivas del todo pero se están mostrando avances. Por último la
creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) como institución
encargada de la prospectiva y del establecimiento de objetivos estratégicos del país.

En este caso, los avances son discretos.

27
Los tres eventos mencionados tuvieron un lanzamiento significativo y han tenido un
impacto diferenciado en la administración pública y en la estructura del Estado. El caso
del proceso de descentralización quizás pueda ser el más significativo debido a que
cuenta con 10 años de duración y ha marcado el accionar de la administración pública
y la vida política del país desde entonces. En el caso de los otros dos, PPR ha significado
un cambio en la gestión de muchas instituciones públicas que han sido incluidas dentro
de los planes estratégicos que desde el año 2007 se han impulsado. Es una reforma en
proceso que ya muestra resultados interesantes de ser analizados. En el caso de la
reforma del servicio civil y la creación de SERVIR aún es poco el tiempo transcurrido
para poder tener una idea cabal de los resultados de esta reforma pero es claro que es
necesario contar con un recurso humano motivado y bien capacitado que apoye una
adecuada gestión pública. Los avances y resultados obtenidos de estas políticas serán
tratados en detalle en el segundo capítulo de este documento.

Cada uno de ellos se ha desarrollado en coyunturas específicas y contaron con el

apoyo de actores claves en su momento y las oportunidades políticas pertinentes. Un
ejemplo del avance en relación a Modernización de la Gestión Pública es la creación
del Módulo de Atención al Ciudadano como parte de la Política y Plan Nacional de
Simplificación Administrativa. El propósito de este proyecto ha sido acercar el Estado al
ciudadano y simplificar los trámites que debe hacer cada persona de una manera
amigable y reduciendo los costos en tiempo. Esta última experiencia no ha tenido la
difusión necesaria que se requiere para que el ciudadano use el servicio y la
experiencia pueda ser replicada.

A MANERA DE RESUMEN:

Como se puede apreciar, para avanzar en términos de Reforma del Estado y

Modernización de la Gestión Pública, la mezcla ideal de iniciativas necesita aprovechar
las oportunidades políticas que se le presenten. Sin embargo, debe mencionarse que
cada una de las iniciativas mencionadas ha significado la aparición de nuevas entidades
en el Estado. Así en el año 2003 aparecieron los Gobiernos Regionales y el Consejo
Nacional de Descentralización (luego Secretaría de Descentralización), en el año 2006
se instituyó la unidad de calidad de gasto en el Ministerio de Economía y Finanzas que
ha seguido con la ampliación de la cobertura de presupuesto por resultados.

En el último caso surgió SERVIR como nuevo actor encargado de la gestión del recurso
humano del Estado. La creación de estas entidades o el fortalecimiento de otras
implican que deben redoblarse los esfuerzos por una mayor coordinación para poder
sincronizar el proceso de modernización de la gestión pública con los otros
instrumentos de la reforma del Estado que han sido creados. Definitivamente estos
espacios de coordinación deben instituirse y fortalecerse a todo nivel en el Estado para
poder generar las sinergias necesarias en el camino de construir un Estado que
responda a las necesidades de los ciudadanos

Este ha sido un apretado resumen de las experiencias pasadas que sirven de

antecedente del esfuerzo que se quiere realizar en esta administración. Una conclusión
preliminar es que los actores involucrados en el proceso de reforma del Estado y

28
modernización de la gestión pública han crecido en los últimos años. Estos nuevos
actores (SGP, Secretaría de descentralización, SERVIR, gobiernos regionales, ONGEI,
CEPLAN) sumados al Ministerio de Economía y Finanzas y los Gobiernos Locales juegan
diferentes roles y aún no están claras las delimitaciones de competencias de cada uno
de ellos en la práctica. El marco legal aún es confuso en ciertos casos y cuando no lo es
en la práctica existen problemas significativos de coordinación. Este es un reto que
debe afrontarse en esta nueva coyuntura además de generar el espacio político para
impulsar el proceso de modernización de la gestión pública y de contar con el
componente técnico que permita generar apoyo político suficiente.

ASPECTOS ECONÓMICOS QUE DEBEN SER TOMADOS EN CUENTA EN EL PROCESO DE

REFORMA DEL ESTADO Y DE MODERNIZACIÓN DE LA GESTIÓN PÚBLICA

Hemos establecido una visión del Estado y desarrollado los antecedentes de las
experiencias anteriores de Reforma del Estado y Modernización de la Gestión Pública.

El reto de construir un Estado eficiente, transparente, inclusivo, descentralizado y

moderno implica el uso de herramientas efectivas.

En otras palabras, para lograr la igualdad de oportunidades y el respeto de los

derechos fundamentales, políticos, sociales y económicos de los ciudadanos es
necesario contar con elementos técnicos que permitan ello y que sean considerados
en la implementación de medidas tendientes a ampliar la cobertura del Estado en las
zonas donde no está presente y mejorar la calidad de la gestión en donde existe. Esto
es lo que implica más y mejor Estado. Dos conceptos económicos que pueden ser de
mucha utilidad para aumentar la probabilidad de éxito de la Reforma del Estado como
también de la Modernización de la Gestión Pública son:

Los costos de transacción y la disminución de los mismos.

Los incentivos como creadores de sinergias entre personas e instituciones.

LOS COSTOS DE TRANSACCIÓN

COSTOS DE TRANSACCIÓN
Son todos los costos que se incurren para acceder a la provisión de un bien o
servicio. A mayores sean estos costos, se proveerán menos bienes o servicios que los
óptimos. Estos costos son monetarios, el tiempo invertido, los riesgos asumidos,
etc. El exceso de Estado genera que los costos de transacción sean mayores a
los necesarios, la ausencia del Estado genera que los costos de transacción sean
infinitos.
La Reforma del Estado y la Modernización del Estado debe buscar el grado óptimo de
presencia del Estado que permita la reducción de los costos de transacción. Este
grado óptimo depende del nivel de desarrollo del mercado y no tiene que ser
homogéneo en todo el país.

El Estado ofrece bienes y servicios que garantizan la igualdad de oportunidades, el

respeto de los derechos de los ciudadanos y satisfacen sus necesidades. El precio de

29
estos servicios está representado por el pago de los tributos que los ciudadanos
realizan.

Sin embargo, no todos los ciudadanos están en capacidad de pagar estos impuestos
tasas y contribuciones. Por ello existe un sistema impositivo progresivo que determina
que aquellas personas con más ingresos o patrimonio contribuyan más por razones de
equidad. Sin embargo, debe quedar claro que los costos por acceder a los servicios no
son exclusivamente los tributos. Así, hasta las personas con escasos ingresos incurren
en costos de acceder a los servicios que presta el Estado.13 Como sabemos, los
recursos son escasos y el presupuesto del Estado impone los límites de cuánto se
puede gastar para financiar estos bienes o servicios que reclama el ciudadano.

Un sistema económico debe operar de manera eficiente de tal forma que asegure que
los bienes sean provistos al ciudadano al menor costo posible. Desde el punto de vista
económico, una provisión eficiente implica una serie de condiciones como que todos
los que participan del proceso económico tengan acceso a la misma información y que
esta sea accesible al menor costo posible.

En la práctica estas condiciones no se dan. Las transacciones se producen pero con

costos adicionales. Esto implica que el costo para el ciudadano no es solamente el
precio pagado en términos monetarios, o que no haya ningún costo en el caso de
algunos bienes que son nominalmente gratuitos como la educación o la salud. En este
caso podemos pensar en los costos en que incurre una persona si es que tiene que
esperar mucho tiempo para atenderse en un establecimiento de salud o el
complemento económico que debe realizar si es que quiere tener una educación de
calidad para sus hijos. El precio a pagar no es necesariamente monetario.

Ejemplo 1: Costos de transacción en la obtención de documentos.

Pensemos en un trámite que tiene que realizar este campesino en la capital del distrito
o de la provincia en donde requiere obtener algún certificado o partida de nacimiento
por ejemplo. El costo de obtener el servicio puede ser alto si consideramos que el
campesino puede tomar varios días en llegar a la municipalidad respectiva a obtener el
documento que requiere.

Ejemplo 2: Costos de transacción en el acceso a servicios de salud.

Pensemos en un campesino de una zona rural del país que quiere acceder a los
servicios de salud. La Constitución establece que dentro de los derechos de las
personas está el acceder a servicios de salud de calidad y gratuitos. Sin embargo, en
muchas zonas alejadas del país no se cuenta con establecimientos de salud de calidad
o, lo que es peor aún, cercano a las zonas donde esta persona vive. Esto significa que
para que esta persona sea atendida, él o un familiar deben caminar hasta días enteros
para llegar al establecimiento de salud más cercano. El hecho de que la atención de
salud se dé sin efectuar ningún pago no implica que el servicio sea totalmente gratuito.
Lo descrito implica que las personas asumen costos como los ingresos perdidos y el
riesgo que implica en zonas rurales dejar de supervisar las labores agrícolas que son las
predominantes en dichas zonas.

30
Ejemplo 3: Costos de transacción en la venta de un activo.
Pensemos que el mismo campesino quiere realizar una transacción que implica la
venta de un inmueble o de un bien. Esto puede tener dos complicaciones, la primera
está relacionada a que probablemente no se cuente con un certificado de propiedad
del inmueble o bien con lo cual no se puede realizar la transacción sino que además
pueden existir problemas en cuanto a la información referida a la otra parte de la
transacción y de los costos burocráticos de llevar a cabo la transacción.

Existen muchos otros ejemplos como anteriormente era el control de precios o las
licencias de importación mediante los cuales se daban señales erróneas a los agentes
económicos dado que no se generaban incentivos para la utilización eficiente de los
recursos sino que surgían grupos privilegiados que lucraban a partir de obtener
permisos o productos con precios controlados a costa de la mayoría de la población.

Estos costos que hemos mencionado son los llamados costos de transacción14. Estos
son generados muchas veces por la ausencia del Estado como por la regulación
excesiva, lo cual se ha ilustrado con los ejemplos mencionados. La ausencia de Estado
puede ser la más grave porque hace que los costos sean infinitos, mientras que la
regulación excesiva encarece las transacciones innecesariamente. Lo anterior nos lleva
a pensar que la presencia excesiva del Estado es mala pero la ausencia es aún peor.
Esto es un punto muy importante vinculado a la visión de Estado que ha sido
planteada.

El punto básico de la teoría vinculada a los costos de transacción es que su presencia

evita que se realicen las transacciones económicas con lo cual el dinamismo de la
economía es menor dado que se deja de realizar transacciones y obtener mayores
beneficios desde el punto de vista de la sociedad. Por ello, una tarea importante es
reducir estos costos para fomentar un mayor dinamismo y por tanto una mayor
actividad económica.

Es el Estado el que genera las regulaciones o el que no está presente, de allí que la
reducción de los costos de transacción está en la base de las razones económicas para
la Reforma del Estado y también para la Modernización del Estado. Por lo tanto, este
principio debe estar dentro del manual de los diseñadores de políticas y de los
ejecutores de las mismas. Además, en la práctica debemos priorizar las acciones del
Estado que impliquen aumentar su presencia donde no hay Estado y reducir su
presencia en mercados donde esta puede ser perjudicial. Este equilibrio es difícil de
alcanzar e implica un serio análisis empírico que también incluya la identificación de
los recursos necesarios para atender las zonas donde la presencia del Estado es nula y
del ahorro de recursos donde la excesiva presencia del Estado sea contraproducente.

El resultado no necesariamente sería una alta presión sobre el presupuesto dado que
si se priorizan los gastos públicos en aquellas zonas donde es necesario, tendremos un
Estado que responderá de manera más efectiva a la demanda de los ciudadanos.
En este sentido, la elección no debe ser una elección entre mercado y Estado sino en
cuánto Estado es necesario. Además, reconocer que la cantidad y naturaleza de la

31
presencia del Estado en la economía no puede ser homogénea porque ello sería
ineficiente dadas las demandas diferenciadas que encontramos a lo largo del país.

Tenemos una estructura económica, social, cultural muy heterogénea en el país, cuyas
necesidades son muy distintas. Así, en el mismo territorio nacional conviven zonas en
donde no hay servicios públicos básicos versus zonas con mercados sofisticados que
cuentan con todos los servicios. Ambos necesitan la presencia del Estado pero de una
manera diferenciada. En el primer caso se necesita que el Estado brinde los servicios
básicos mientras que en el segundo se requerirá solo supervisión. Por ello la relevancia
de un Estado desconcentrado y descentralizado, como se verá más adelante.

Un hecho importante a mencionar es que los costos de transacción están en la base de

lo que se llama la “nueva economía institucional” que analiza las instituciones
económicas entendidas no como organizaciones sino en la forma en que las
transacciones económicas ocurren. El Estado juega un rol importante en el sistema
económico. Uno de los postulados es que una tarea fundamental es asegurar que
existan derechos de propiedad y que se respeten estos derechos a partir de la
existencia de un poder judicial que sea imparcial y garantice la vigencia de estos
derechos.

Por ello, la importancia de contar con sistemas de administración de justicia modernos,

transparentes y eficientes en donde se vigile que las reglas vigentes en el sistema
económico se mantengan. Todo ello inscrito dentro del principio fundamental de que
toda persona tenga acceso a la justicia y que sea tratado de manera igual ante la Ley
dado que ello es un derecho básico reconocido universalmente.

Todos estos conceptos han sido llevados a la práctica bajo conceptos relacionados y de
moda en la actualidad como es el caso de la competitividad. Existen muchas
definiciones de un término esquivo como es la competitividad pero nos podemos ceñir
a una que enfatiza la capacidad de una economía o sociedad para asegurar condiciones
que le permitan crecer de manera sostenible. Este término de sostenibilidad es
también poco preciso porque se enmarca dentro de la viabilidad de una sociedad en
términos económicos, políticos, ambientales y sociales. En suma es qué características
de una economía garantizan que esta puede crecer de manera sostenida en el tiempo
para generar mayores recursos que permitan aumentar el nivel de bienestar de los
ciudadanos sin poner en riesgo el crecimiento futuro. De allí que se preste especial
atención a diversos factores como la regulación, la calidad del capital humano, el
desarrollo de la ciencia y la tecnología, las regulaciones estatales entre otras.

Todas estas dimensiones y otras más son medidas a nivel internacional por el World
Economic Forum quien construye cada año el ranking de competitividad en donde se
evalúa a las diferentes economías del mundo en una serie de factores. Usualmente se
considera que la competitividad está más vinculada a las empresas pero no es así dado
que la capacidad de un país de crecer de sostenidamente tiene como condición básica
que las personas tengan acceso a una buena educación y salud y niveles de nutrición
adecuados, entre otros. Es indispensable también la generación de valores públicos

32
como la democracia, la equidad, probidad. La eficiencia en la gestión estatal es
transversal a los llamados pilares de la competitividad.

De la misma manera, la Corporación Financiera Internacional (IFC por sus siglas en

inglés) elabora también el ranking anual Doing Business en donde se evalúa las
acciones de cada país para facilitar la constitución de un negocio y de la actividad
económica global. Para este ranking las acciones del Estado son más importantes dado
que se miden muchos trámites y licencias que otorga el Estado para poder constituir
una empresa, construir un edificio entre otros. Este ranking también tiene un sesgo
hacia lo empresarial pero se parte del hecho de que a mayor actividad empresarial
mayor será el crecimiento y la dinámica de los mercados laborales harán que se
generen más puestos de trabajo y se incrementen los sueldos y salarios en la medida
que la mano de obra vaya siendo más productiva (lo cual se logra con mejor acceso a la
educación y salud por ejemplo). De allí que la relación sea indirecta.

Un Estado no puede estar solamente al servicio de un grupo de la población sino que

tiene que intervenir en ciertas actividades para garantizar los derechos de los
ciudadanos. Por ello es importante que se intervenga para brindarle a la población los
bienes y servicios que la constitución ordena.

El problema de agencia consiste en discordancia de intereses entre el principal (el

propietario o titular del derecho) y el agente (quien actúa en su representación). En el
caso del sector público, el principal es el ciudadano y el agente es el gobernante,
quien a su vez es el principal de los funcionarios públicos.
La primera solución es monitorear al agente de modo que se asegure que actúe
En función a los intereses del principal. La segunda solución es crear esquemas de
incentivos que alineen los objetivos del agente a los objetivos del principal.

Estos esquemas pueden considerar aspectos motivacionales, capacitaciones,

premios al mérito, incentivos monetarios, entre otros. El aplicar estos esquemas
aumenta la probabilidad de éxito de la Reforma del Estado y de la Modernización de
la Gestión Pública.

33
En la administración pública así como en la actividad privada existe un problema muy
relevante que es el llamado problema de agencia. Este consiste en la divergencia de
objetivos entre el principal y el agente que puede conducir a resultados no deseados
por el principal. Este problema se resuelve con mecanismos que hagan que todas las
personas involucradas compartan un objetivo.

Estos mecanismos o incentivos pueden tomar formas diversas. En unos casos puede
ser un mayor monitoreo para asegurarse que el agente se está comportando como el
principal quiere. Sin embargo, el costo del monitoreo puede ser alto y muy complicado
de llevarlo a la práctica. Una estrategia más sencilla es premiar al agente a través de un
bono o incentivo monetario donde se establecen claramente los resultados a lograr al
final del período y se puede crear una escala creciente de incentivos según la magnitud
del logro de resultados.

El problema de la falta de coordinación de objetivos y el diseño de un esquema de

incentivos se aplican directamente al sector público. En este caso tenemos un principal
que es la población que elige a los gobernantes por el período que establece la
Constitución. Estos gobernantes actúan por mandato de los gobernados y deben ser
capaces de velar por el cumplimiento de los objetivos del Estado resumidos en los
derechos individuales y colectivos que establece la Constituciones. Cada gobierno
puede dar un matiz a ello pero lo que es un imperativo es cumplir con las obligaciones
de un Estado moderno: ser democrático, descentralizado, participativo, transparente,
ético, eficiente y eficaz. Pero a su vez, los agentes de la población que son los
gobernantes son los principales de los funcionarios públicos que están bajo su
responsabilidad. Así todos los funcionarios y trabajadores del Estado son los agentes
que pueden tener distintos objetivos que los gobernantes, por lo que es necesario
establecer también incentivos para que se comporten de la manera como la población
lo requiere.

Esto implica que los operadores de las políticas públicas, los gestores públicos o
gerente públicos deben contar con esquemas de incentivos claros y con un adecuado
nivel de motivación para realizar de manera eficiente su trabajo. El tema motivacional
es muy importante porque algo que suele apreciarse en los funcionarios públicos es
que su compromiso con el servicio público es fuerte y superior que el de un trabajador
promedio.

Este punto puede ser muy relevante al momento de establecer el esquema de

incentivos que en el ideal debería considerar el aspecto motivacional (contar con
buenas oficinas de recursos humanos), estar capacitados (identificar sus necesidades y
diseñar programas acordes a estas), contar con un sistema que premie el mérito
(sistema meritocrático) y contar con incentivos monetarios (bonos y/o mayor
presupuesto).

34
Todos estos incentivos son los que deben articularse para que se genere un círculo
virtuoso en donde se tengan las metas y resultados objetivos claros para que los
funcionarios sepan transparentemente lo que tienen que hacer para lograr los
objetivos de política y mostrar resultados a la población. Todo ello debe
complementarse con un sistema de evaluación y monitoreo que permita informar a la
población acerca de los resultados de la gestión pública.

Todo el esquema de incentivos y el rol en la reducción de los costos de

transacción está en la base de lo que hoy se ha denominado Gestión por Resultados.
Una gestión pública de calidad debe ser transparente, ética, eficiente, eficaz,
democrática y participativa. El reto es entonces generar los incentivos adecuados a
todo nivel, tanto monetarios como aquellos no monetarios pero que en un servidor
público así como los gestores (como en el caso de cualquier persona) están presentes.

GESTIÓN PÚBLICA MODERNA: LA GESTIÓN POR RESULTADOS

ANTECEDENTES

Durante los últimos años hemos asistido a la necesidad de contar con un Estado más
eficiente en el sentido que nos permita obtener los bienes y servicios a los que tiene
derecho un ciudadano. Ello implica que estos bienes y servicios deben proveerse de
manera eficaz, al más bajo costo posible y respondiendo a la necesidad de los
ciudadanos.

En ese sentido la Carta Iberoamericana de la Calidad aprobada el 2008 por los

ministros de administración pública y reforma del estado, la cual fue propuesta por el
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) busca establecer
un enfoque común entre los países suscriptores en el sentido de contar con calidad y
excelencia en la gestión pública. Este documento reafirma la vocación de los Estado en
tener una administración que esté orientada al ciudadano y apoyar una gestión pública
orientada a resultados. Este documento busca incorporar modelos de excelencia y
establecer premios a la calidad. Por tanto, vemos que esta declaración que implica un
respaldo político a los procesos de modernización de la gestión pública llama la
atención acerca de la introducción de mecanismos modernos y eficientes que
impliquen mejoras continuas en la gestión pública.

El anterior paradigma en gestión pública era la administración mediante estructuras

jerárquicas burocráticas (en el sentido weberiano) que tenían poca preocupación por
el ciudadano y que tenían como premisa cumplir con las regulaciones y normas que
daban el marco a su accionar. Así el cumplir con el procedimiento se convertía en su
fin más que en un medio para atender las necesidades del ciudadano. Esto obviamente
generó la imagen de un Estado alejado de la población envuelto en una dinámica
propia y en muchos casos con una visión patrimonialista de algunos grupos de la
sociedad y algunos burócratas.

35
Este Estado se deslegitimó con el transcurrir de los años y con las crisis económicas de
los años 80 en el caso de América Latina y las actuales en el caso europeo. En el caso
del Perú, como ya se mencionó, el nivel de gasto del Estado debió ser reducido a través
de despidos de empleados públicos, venta de activos, entre otros (Cortázar, 1999).

Procesos similares se dieron en varios países de América Latina. Una vez concluido el
ajuste fiscal que fue inscrito dentro de un proceso de liberalización de la economía que
implicó limitar los controles que tenía el Estado sobre empresas, precios y tarifas
básicas fue necesario buscar nuevos elementos que permitieran generar eficiencia en
la administración pública.

Esto nos lleva a la segunda ola de reformas necesarias para mejorar la calidad de vida
de la gente. En esta etapa se pasa de un paradigma en donde el Estado no debía
intervenir a uno donde la intervención del Estado debe darse de manera eficiente y
eficaz donde el énfasis está en el ciudadano. Esto configura lo que se conoce como la
Nueva Gestión Pública que se enmarca dentro de las reformas de segunda generación
y que se puede definir como la introducción de técnicas de gestión del sector privado
en la administración pública de tal manera de mejorar las capacidades para generar
valor público tomando en cuenta las particularidades del sector público que no tiene
clientes estrictamente hablando sino ciudadanos que cuentan con una serie de
derechos que el Estado tiene la obligación de asegurar, introduciendo mecanismos de
participación y transparencia.

Esto provino de introducir elementos de administración del sector privado donde la

atención se centraba en el cliente. En el caso del Estado, el ciudadano espera igualdad
de oportunidades y la garantía de sus derechos. El financiamiento de estos bienes
escapa al alcance del presente documento pero podemos decir que es necesario
contar con una política tributaria simple y un sistema de fiscalización y control que
permita detectar eficazmente a aquellas personas que no pagan impuestos.

GESTIÓN POR RESULTADOS: ORIENTADO AL CIUDADANO

Es un marco de referencia cuya función es la de facilitar a las

organizaciones públicas
la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público
(resultados) a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su
desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus
instituciones.

Dado el énfasis en la orientación al ciudadano y la satisfacción de sus derechos, es

necesario incorporar mecanismos que permitan conocer sus necesidades y atenderlas
de manera eficaz. Ya hemos visto en secciones anteriores los problemas de agencia y
los costos de transacción que se generan en el Estado, por ello es ahora una necesidad
introducir mecanismos que resuelvan estos problemas, como el diseño de una política
de incentivos sencilla que permita una mejor coordinación de esfuerzos. Uno de los
mecanismos más difundidos es el de la gestión por resultados.

36
Ello es más ambicioso que presupuesto por resultados que es una etapa de la gestión
por resultados. Es un elemento importante pero para gestionar un Estado moderno
debemos estructurar su operación bajo el esquema más amplio, participativo e
inclusivo de la gestión por resultados.

La gestión por Resultados se puede definir como “…un marco de referencia cuya
función es la de facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada
de su proceso de creación de valor público (resultados) a fin de optimizarlo,
asegurando la máxima eficacia y eficiencia de su desempeño, la consecución de los
objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones” (García López y García
Moreno, 2007). Esta definición implica varias categorías que es necesario discutir
brevemente.

Valor público es el resultado generado por la acción del Estado y que incrementa el
bienestar de la población. En términos concretos esto puede significar, por ejemplo, la
reducción de la tasa de analfabetismo entre los adultos o el incremento de la tasa de
parto institucional que llevan a resultados finales como una mayor equidad y el
desarrollo de un Estado más democrático. Este proceso implica una retroalimentación
constante y contar con abundante información que permita generar indicadores de
monitoreo y una evaluación de los mismos. Los aspectos de eficiencia y eficacia
también están explícitos en la definición revisada. Estos dos conceptos implican que el
Estado debe ofrecer los bienes y servicios al menor costo posible y de la manera más
rápida posible a los ciudadanos.

Mejora continua es un proceso que debe guiar el accionar del Estado donde
permanentemente se deben buscar mecanismos a través de los cuales se puede
aumentar la cobertura o mejorar la calidad del servicio o disminuir el tiempo de
entrega de los bienes y servicios. Esto es importante porque implícitamente debe
subyacer una estructura de incentivos que permita que este proceso virtuoso se de en
la práctica.

La gestión por resultados se basa en el concepto de gestión por procesos, ya que

extiende su aplicación al sector público tomando como referencia las características
del sector público. Así es importante establecer la causalidad en donde los diversos
insumos y actividades realizadas por el gestor público se combinan para obtener los
resultados que deben ser superiores a los anteriores. Esto es lo que está en la base de
la creación de valor en el sector público. Todo ello se articula en lo que se denomina
cadena de resultados donde un insumo y una actividad generan un producto. Hasta
acá no es nada distinto a lo actual en donde los avances de la política pública se miden
en términos de producto. Lo novedoso del enfoque radica en que dicho producto tiene
un efecto sobre algún elemento que determina la condición de vida de la población y
que genera un impacto sobre su bienestar. En ese sentido es importante señalar que el
producto es el insumo que impacta en el resultado.

37
Ejemplo: Cambio de visión en la provisión de servicios educativos
En el enfoque anterior los logros de la educación se miden por el número de alumnos
que van al colegio (producto), en el esquema que se propone los logros se miden por la
capacidad matemática y de comprensión de lectura (resultado). Es necesario tomar en
cuenta la forma en la cual se combinan esos productos (alumnos asistiendo al colegio)
con la calidad de los profesores y las técnicas didácticas que utilizan porque todo ello
redunda en el desarrollo de las capacidades matemáticas y de comunicación de los
alumnos.

La gestión por resultados implica una serie de pasos secuenciales y que se

retroalimentan permanentemente con el fin de ser consistente con el proceso de
mejora continua. Sus etapas son:

1. La Planificación para resultados

2. Presupuestos por resultados
3. Gestión financiera, auditoria y adquisiciones
4. Gestión de programas y proyectos
5. Monitoreo y evaluación.

Estos pasos se presentan de manera resumida en el siguiente esquema:

38
ETAPA 1: LA PLANIFICACIÓN PARA RESULTADOS

Esta etapa es clave en la gestión por resultados dado que aquí se establecen los
objetivos que un país quiere alcanzar. Para ello es importante realizar un diagnóstico
situacional que indique qué es lo que se ha logrado hasta el momento en que se realiza
la planificación. Ello implica contar con abundante información de tal manera que se
sustente el diagnóstico de manera rigurosa. Una vez determinado este diagnóstico
debe realizarse un ejercicio de establecer la visión del país para los siguientes años.
Esto pretende responder la pregunta de hacia dónde queremos llegar. Este paso es el
más importante pues es la etapa en donde se podrán establecer de manera escueta y
clara los objetivos para el futuro. Lo deseable es que en esta etapa se definan pocos
objetivos y metas porque incluir demasiadas categorías puede llevar a confusión y
puede impedir que se realice una evaluación que permita retroalimentar el proceso.

Este es un proceso en cascada en el sentido que una vez definidos los grandes
objetivos nacionales, cada institución pública debe definir sus objetivos dentro del
marco de sus competencias pero en clara alineación con los objetivos nacionales. En
esta etapa no es indispensable la participación ciudadana en el ejercicio de todas las
instituciones porque deberá tomarse en cuenta los costos de la misma. A nivel
subnacional, en donde las instituciones están más cerca del ciudadano (como es el
caso del nivel local) es claramente deseable la participación ciudadana en el ejercicio
de planeamiento, porque es indispensable que las acciones de las municipalidades
respondan claramente a las necesidades de los ciudadanos.

Como se puede apreciar teniendo una idea certera de la situación prevaleciente

podemos establecer la visión de país deseada para el futuro. Acá es importante que
esta visión sea construida de manera participativa, buscando el consenso político y de
las organizaciones sociales. La comunicación y la discusión de esta visión debe ser
importante porque marcará las acciones futuras del Estado y permitirá construir
sinergias en la medida que sea compartida por la mayor parte de actores sociales.

Establecida esta visión lo siguiente es identificar los medios a través de los cuales se
podrá alcanzar ese estado deseado de las cosas. Para ello se debe tener clara las
relaciones causales entre los insumos, productos y resultados. Herramientas como el
marco lógico serán importantes en este proceso.

Este proceso implica contar con una institución encargada de realizar esta tarea que
cumpla con dos condiciones: alta capacidad técnica de sus funcionarios y fuerte apoyo
político. Sin estas condiciones, la planificación puede degenerar en ejercicios de buena
voluntad sin sustento técnico ni estrategias definidas para lograr los objetivos de
manera concreta. Asimismo, en el proceso de planificación deben participar las más
altas autoridades del país. Tienen que ser ellos los que dirijan el proceso y establezcan
las prioridades según las necesidades de la población y el plan de gobierno que los
haya llevado al poder. Por ello es deseable que la más alta autoridad participe y apoye
el proceso.

39
Este proceso debe implicar tres dimensiones que están interrelacionadas entre sí: una
estratégica en donde se fijen los objetivos claramente, una participativa en donde se
construya la visión del país creando consensos y por último una dimensión operativa
que establezca claramente los recursos y actividades necesarios para alcanzar los
objetivos.

ETAPA 2: PRESUPUESTO POR RESULTADOS

Una vez establecidas las prioridades, se debe pasar a la siguiente etapa que está
asociada al financiamiento de los insumos y actividades requeridas para lograr los
resultados que se planteen. Esta etapa de asignación de recursos financieros es
denominada como presupuesto por resultados. Esta asignación de recursos siempre
debe guiarse de los principios de priorización y escasez. Ello implica que los recursos
deben asignarse en los principales objetivos, en resultados que pueden tener algún
impacto rápido en el nivel de vida de la población o que sean resultado de consensos
políticos alcanzados de manera participativa y democrática.

Siguiendo a Marcel (2007), la implementación de un presupuesto por resultado implica

contar con los siguientes elementos: i) información comprensiva sobre los resultados
de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un sistema de monitoreo y
evaluación, ii) procedimientos explícitos debidamente formalizados sobre la manera
en que la información será analizada y considerada en el proceso de formulación
presupuestaria, iii) estructura de incentivos complementaria al sistema presupuestario
que motive a las instituciones públicas a alcanzar mejores resultados y iv) normas
sobre administración financiera que permitan la flexibilidad necesaria para que las
dependencias utilicen con eficiencia sus recursos para el logro de resultados.

Como se puede apreciar esta forma de formular el presupuesto es ambicioso y trata de

superar la actual práctica de un presupuesto inercial en donde los montos asignados
son fruto de la negociación política entre el Ministerio de Economía y Finanzas y los
titulares de los diversos pliegos presupuestarios. Esta práctica implica poner como
base el presupuesto asignado el año anterior y discutir acerca del aumento del mismo
de manera discrecional sin responder a ninguna necesidad de la población que sea
medible y evaluada. Esta es una manera ineficiente de estructurar el presupuesto dado
que no se crean los incentivos necesarios para la mejora en la gestión pública. La lógica
del presupuesto por resultados es establecer metas claras con indicadores que sean
medibles de tal manera que la asignación de recursos financieros se haga en función a
los resultados logrados en el ejercicio anterior. Así se estará premiando con mayores
recursos a aquellas instituciones públicas que logren sus objetivos. Esto genera un
efecto demostración porque el resto de entidades públicas al ver que aquellas que
cumplen con sus metas reciben más recursos, buscarán alcanzar sus resultados con los
recursos con los que cuentan. De esta manera se genera el incentivo a utilizar
eficientemente los recursos financieros optimizando procesos.

Como se menciona en los elementos necesarios para implementar un presupuesto por

resultados, es indispensable establecer indicadores sencillos y procesos explícitos
sobre la manera en que será analizada la información. Esto es clave porque evita la

40
discrecionalidad al momento de la evaluación dado que la metodología será la misma
para todos y los resultados serán comparables. Un elemento que es crucial y al que es
necesario evolucionar es dar flexibilidad al gestor público para que alcance sus
resultados. En el caso del Perú ello es complicado dado que cada sistema
administrativo, especialmente el sistema presupuestario tiene normas muy rígidas que
pueden afectar el desempeño de las instituciones involucradas. La experiencia
internacional demuestra que el presupuesto por resultados es más efectivo en la medida
que se otorgue mayor flexibilidad presupuestal y de otros sistemas administrativos
como el de compras o el de inversión pública. Dado el incentivo que genera el
presupuesto por resultados, la flexibilidad mencionada permitirá desarrollar la
creatividad por parte de las instituciones y funcionarios involucrados y puede ser un
caldo de cultivo para recoger buenas prácticas que puedan ser replicadas al resto de
las entidades públicas. La evaluación y las acciones de control deben estar ligadas al
logro de resultados y no al cumplimiento de procedimientos que pueden ser un
obstáculo más que un elemento que colabore en el proceso de generación de valor
público.

Un elemento adicional es que el presupuesto por resultados permite cambiar la lógica

institucional existente en donde cada pliego presupuestario cree que sus recursos se
deben gastar de manera independiente al resto de entidades. Al agrupar la acción del
Estado en programas estratégicos y no por instituciones se obliga a que exista una
coordinación entre las entidades involucradas. Ello lleva a establecer cuál es el proceso
mediante el cual se obtiene el resultado deseado y el rol que juega cada institución
dentro de dicho proceso. Esto tiene un doble beneficio, obliga a tener canales de
coordinación efectivos entre las distintas entidades involucradas y puede liberar
recursos que pueden haber estado desperdiciándose al identificar acciones que
estaban duplicadas. Es común en la administración pública descubrir que existen
funciones que son cubiertas por varias instituciones y otras funciones que no son
cubiertas por ninguna. La falta de coordinación genera un serio desperdicio de
recursos que debería ser cuantificado. Así el presupuesto por resultados es una
herramienta eficaz para la coordinación entre instituciones y permite liberar recursos
que pueden utilizarse de manera directa en alcanzar el resultado deseado.

Un último comentario está ligado a la imperiosa necesidad de ligar el presupuesto a la

planificación. Si tenemos una visión de país para el futuro los resultados que se logren
a través de un gasto eficiente por parte de las instituciones públicas deben ser
consistentes con esta visión. Esto es importante sobre todo en un país como el Perú
que en las últimas décadas no ha contado con un sistema de planificación moderno.
Un paso en ese sentido sería establecer un presupuesto plurianual referencial que
permita guiar el presupuesto anual y lo pueda vincular más con la visión de país que se
haya establecido

ETAPA 3: GESTIÓN FINANCIERA

Según García López y García Moreno, la gestión financiera pública es el conjunto de

elementos administrativos de las organizaciones públicas que hacen posible la
captación de recursos y su aplicación en la concreción de los objetivos y las metas del

41
sector público. Está conformada por los principios, las normas, los organismos, los
recursos, los sistemas y los procedimientos que intervienen en las operaciones de
programación, gestión y control necesarias tanto para la captación como para el gasto
de recursos.

Como se puede apreciar este sistema de gestión financiera tiene como componentes al
sistema que genera ingresos como la administración tributaria. Como ya se mencionó
lo que se busca es que la administración tributaria mejore día a día con el fin de hacer
más amigable el pago de impuestos, incrementar la base tributaria, reducir las
evasiones, entre otros; para ello debe utilizar herramientas de información y de
tecnología de la información. Cada vez es más frecuente observar la existencia de
medios de pago electrónicos como las boletas y las facturas electrónicas que se han
introducido recientemente en el caso del Perú. Pero junto con facilitar el pago de los
tributos y reducir los costos de transacción de cumplir con las obligaciones tributarias,
esta administración debe contar con las herramientas necesarias para realizar una
buena labor de fiscalización. En países con altos niveles de informalidad la cultura
tributaria suele estar poco desarrollada, es decir, existe cierta resistencia a pagar
impuestos. Una administración tributaria eficiente debe contar con mecanismos de
fiscalización y el poder de sancionar y cobrar los impuestos a las empresas y personas y
castigar fuertemente a los evasores.

En una administración pública moderna, se requiere que el Estado esté presente en

diversos ámbitos gubernamentales y territoriales, pera ello es importante contar con
recursos. Además, todas las personas de igual condición económica tienen el derecho
de ser tratadas de manera homogénea por la administración tributaria. Este tipo de
administración tributaria moderna es la que permite que la presión tributaria aumente
y se creen los incentivos para reducir la informalidad que es perniciosa por los valores
negativos que se transmiten a la sociedad, además de la baja productividad y los altos
niveles de corrupción y crimen que en algún grado están asociados a ella. Por ello, un
objetivo importante de cualquier componente de reforma del Estado es crear los
incentivos para reducir la informalidad y mejorar la competitividad. Esto pasa por la
reducción de los costos de transacción generados por el Estado y la generación de
incentivos que promuevan una mayor cultura tributaria. Sin embargo, lo que se ha
mencionado es una parte de la historia. Dados los objetivos y políticas establecidas es
necesario contar con los recursos necesarios según lo que establezca el marco legal.

Una parte importante del proceso es cómo se habilitan las partidas presupuestarias a
los que ejecutan directamente el gasto en los programas y proyectos que estén
orientados a brindar los bienes y servicios a los cuales los ciudadanos tienen derecho.
Esto involucra diversos sistemas administrativos donde los más importantes son los
referidos a presupuesto y tesorería.

En el primer caso, el sistema de presupuesto establece una serie de normas y

procedimientos que deben seguir todas las unidades ejecutoras del gasto tanto para la
formulación como para la ejecución y evaluación del gasto. En muchos países el ciclo
presupuestario empieza con la publicación de lo que se denominan marcos

42
multianuales que hacen proyecciones sobre los ingresos en un horizonte temporal que
puede diferir en cada país (en el caso del Perú es de tres años).

Con el estimado de ingresos consignados en el marcomultianual se procede a realizar

la fase de formulación presupuestaria en donde se fijan los llamados límites (o
“techos” presupuestales) para cada unidad ejecutora quien con dicha cifra iniciará su
proceso de formulación priorizando acciones y orientando sus recursos a las distintas
partidas que serán necesarias para cumplir con las acciones planteadas. Acá el límite
podría expandirse en función del logro de resultados con lo cual se podría contar con
mayores recursos para cumplir sus acciones. Luego de ello viene la fase de negociación
y sistematización de las cifras en el Ministerio de Economía y Finanzas quien presenta
al Congreso el proyecto de presupuesto.

Aquí surgen dos modalidades. En varios países el Congreso juega un rol importante al
contar con iniciativa de gasto y pueden incorporar luego de un debate nuevas partidas
presupuestales. En otros casos, la capacidad que tiene el poder legislativo sobre el
presupuesto es limitada en el sentido de no contar con iniciativa de gasto pero poder
establecer reasignaciones presupuestales dentro del límite total. Con ello lo que se
busca es que los legisladores internalicen la existencia de restricciones presupuestales
y que ellas deben cumplirse. La evidencia internacional muestra que sistemas
presupuestales más jerárquicos donde el poder legislativo tiene menor injerencia
resultan en un menor déficit y mejores situaciones fiscales para los países.
Una vez aprobado el presupuesto de la república por el Congreso, se procede a la fase
de ejecución en donde se busca introducir mecanismos que impidan que los gastos se
realicen de manera poco transparente. Por ello los portales de transparencia que han
aparecido en muchos países son consistentes con la política de informar a la
ciudadanía de la evolución del gasto. En el caso del Perú existe el Sistema Integrado de
Administración Financiera (SIAF), el cual a través del Portal de Transparencia
Económica del MEF permite ver en tiempo real la evolución del gasto público.

Una vez establecidos los montos a gastar existen diversos procedimientos que guían a
las unidades ejecutoras en la realización del gasto como la programación del mismo en
el período presupuestal relevante. A continuación se dan las normas en el marco del
sistema administrativo de tesorería, estas contienen una serie de requisitos ya que
implican la transferencia efectiva del dinero a las cuentas de las unidades ejecutoras o
de los proveedores.

Solo una vez que se presenta un documento oficial acerca de la recepción de un bien o
la conformidad del servicio se pasa a la etapa de devengado en donde ya se está en
condiciones de hacer el pago y se procede a transferir el dinero. Estos sistemas son
claves porque son el soporte financiero de las acciones del Estado.

En todos los países estos dos instrumentos – tanto el sistema presupuestario como el
de tesorería- cumplen un rol importante en una buena ejecución financiera que
permite contar con los recursos de manera oportuna para asegurar la disponibilidad de
bienes y servicios que el ciudadano demanda. En una lógica de gestión por resultados,
se espera que estos sistemas sean más flexibles para asegurar que el ejecutor de

43
políticas tenga más grados de libertad al momento de realizar su trabajo.
Adicionalmente en la gestión financiera están incluidos el sistema de contabilidad que
busca registrar todas las operaciones que realizan las entidades del Estado y el sistema
de administración de la deuda pública.

Este último busca darle coherencia a la política de endeudamiento en el sentido de

evitar un endeudamiento excesivo que ponga en riesgo la estabilidad macroeconómica
del país y por otro lado, asegurar la disponibilidad de recursos frescos vía operaciones
de endeudamiento cuando existen necesidades de gasto que van más allá de los ingresos
generados en un período de tiempo.

ETAPA 4: GESTIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

PROGRAMA VS PROYECTO

Antes de entrar en detalle en esta etapa de la gestión por resultados debemos aclarar
las diferencias que existen entre programas y proyectos. Existen muchas perspectivas
desde las cuales estos conceptos se diferencian, pero la que nos interesa es la
perspectiva de las finanzas públicas. Generalmente un programa está asociado al gasto
corriente, es decir a financiar un servicio público en particular que es brindado de
manera permanente por el Estado. Un proyecto en cambio está más relacionado al
gasto de capital. El resultado de la inversión pública debe inscribirse dentro de un
programa específico.

Ejemplo: Categorías presupuestales (Programa y Proyecto) en la educación

Podemos pensar en la educación básica regular la cual busca brindar una educación de
calidad a los niños en edad escolar. Este es un programa que es parte de la función
educación en donde coexisten otros programas. La construcción de una escuela es un
proyecto de inversión pública cuyo resultado debe ser mejorar las condiciones en las
cuales se brinda educación a los niños tomando en cuenta consideraciones de
salubridad, pedagógicas, recreacionales y deportivas. La infraestructura una vez
concluida va a estar al servicio del programa porque permitirá mejorar la calidad del
servicio público que se brinda a la población.

44
El esquema presentado acá nos da una idea de las diversas categorías presupuestales
atendiendo a la clasificación funcional programática.

GESTIÓN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS

Debe quedar claro que esta es quizás la etapa de la gestión por resultados más
importante. Acá es donde se ejecuta el gasto y se requiere contar con los insumos
adecuados para el logro de los objetivos y resultados planteados. Acá es donde entra
en juego el capital humano con que cuenta el Estado, ellos serán los responsables de
llevar a cabo las acciones concretas, los cuales se combinan con los recursos
financieros y el “back office” o los sistemas administrativos vinculados a la gestión
presupuestal. En esta parte es donde el proceso de mejora continua de la gestión
pública debe intervenir de manera imperativa.

Ello implica dotar de herramientas eficientes de gestión y procedimientos simplificados

así como una relativa autonomía para cumplir las metas trazadas. Dado que esta fase
está asociada a la ejecución del gasto se debe prestar especial atención a la evaluación
ex ante del gasto. Esto es más importante aún en el gasto de inversión. Los sistemas
nacionales de inversión pública fueron creados con el propósito de canalizar de
manera adecuada el gasto de inversión. Ello implica contar con metodologías idóneas
que permitan formular y evaluar proyectos. Esto implica saber claramente qué
problema se está resolviendo con el proyecto, estimar la demanda por el proyecto de
manera precisa, analizar la manera más costo efectivo de generar la obra de
infraestructura y evaluar la rentabilidad del mismo en términos económicos y sociales.

Lo que se busca determinar es si se responde de manera idónea a una necesidad

específica de la población a través de una intervención en particular. Estos sistemas
son muy importantes porque aseguran que el gasto de inversión alcance niveles de
eficiencia adecuados. Por ello se diseñan una serie de instrumentos de evaluación que
permiten determinar si es adecuada o no una solución en particular. En este proceso la
Metodología del marco lógico o cadena de resultados puede ser muy útil.

45
Dentro de la lógica de alineamiento de incentivos, es importante notar que se pueden
utilizar una serie de instrumentos para lograr dicho objetivo. Uno muy utilizado en
muchos países son los convenios de gestión en donde se firma un compromiso de
lograr ciertas metas asociados a la ejecución de un programa o proyecto y si se
cumplen las metas, las unidades ejecutoras involucradas y su personal pueden recibir
un incentivo monetario y no monetario.

GESTIÓN POR PROCESOS

Es una herramienta que permite incrementar la calidad de los productos y servicios, la

disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y mejorar la atención al
ciudadano.

La gestión por procesos desde el enfoque de la gestión por resultados es un método

que permite que este proceso sea más efectivo. En la Carta Latinoamericana de la
Calidad, uno de los aspectos sobre los cuales se llama la atención es la introducción de
la gestión por procesos como herramienta para incrementar la calidad de los
productos y servicios, la disminución de tiempos, reducción de costos de operaciones y
además mejorar la atención al ciudadano.

Si revisamos las categorías mencionadas notaremos que existen similitudes con el

enfoque de gestión por resultados solo que mucho más acotado. También existe
bastante similitud con el “Modelo de Excelencia en la Gestión” solo que este es
aplicado a la gestión privada, cabe mencionar que uno de sus componentes es la
gestión por procesos.

En este último método, dado que se trabaja con instituciones u organizaciones que
están al servicio del cliente y que se busca incorporar procesos de mejora continua
para mejorar la satisfacción del mismo, es importante tomar en cuenta las
herramientas de este modelo porque también pueden ser muy útiles en la
administración pública.

El modelo de excelencia en la gestión está compuesto de siete elementos:

46
La Gestión por Procesos es una herramienta enfocada a complementar dos etapas de
la gestión por resultados, estas son: gestión financiera y gestión de programas y
proyectos buscando identificar las formas en que se realizan las actividades que
permiten generar valor público para buscar identificar cuellos de botella y problemas
que puedan irse superando de manera continua.

Proceso es la gestión de actividades que transforman insumos en bienes y servicios

con valor agregado para satisfacer al usuario. Tiene objetivos, insumos, productos,
usuarios, proveedores y producto final definidos. Puede ser descompuesto en tareas
con tiempos, recursos y costos definidos. Puede ser responsabilidad de una persona.
Existen procesos clave, estratégicos y de soporte.

Proceso se define como el conjunto de actividades de trabajo interrelacionadas que se

caracterizan por requerir ciertos insumos (productos o servicios obtenidos de otros
proveedores) y tareas particulares que implican un valor agregado, con miras a
obtener ciertos resultados. Una definición alternativa es “gestión de todas las
actividades de la empresa que generan un valor agregado”, o bien, “gestión de un
conjunto de actividades mutuamente relacionadas o que interactúan, las cuales
transforman elemento de entrada en elementos de salidas”. Como se puede apreciar,
se enfatiza la producción de bienes y servicios para satisfacer las necesidades del
cliente y hacer beneficios en el transcurso.

Debe entenderse que procedimiento y procesos son distintos dado que el primero se
refiere a cómo se hacen las cosas y un proceso define qué se hace. Asimismo no todas
las actividades que se realizan son procesos. Para determinar si una actividad realizada
por una organización es un proceso, debe cumplir con los siguientes criterios:

La actividad tiene una misión o propósito claro.

La actividad contiene entradas y salidas, se pueden identificar los
clientes, proveedores y producto final.
La actividad debe ser susceptible de descomponerse en operaciones o tareas.
La actividad puede ser estabilizada mediante la aplicación de la metodología
de gestión por procesos (tiempo, recursos y costos).
Se puede asignar la responsabilidad del proceso a una persona.

Como se puede apreciar, lo que se tiene en mente es contar con objetivos claros y
cómo es que combinan los diferentes insumos con los que contamos para obtener un
resultado esperado. Esto implica contar con una secuencia lógica de los pasos que se
siguen con el fin de identificar a los responsables en cada caso.

Dado ello, la gestión por procesos es una forma de organización diferente de la clásica
organización funcional y en el que prima la visión del cliente sobre las actividades de la
organización. Los procesos que se definen de dicha manera tienen una gestión
estructurada y sobre su mejora se basa la de la propia organización. La gestión por
procesos aporta una visión y unas herramientas con las que se puede mejorar y
rediseñar el flujo de trabajo para hacerlo más eficiente y adaptado a las necesidades
de los clientes. En este sentido, no debe olvidarse que los procesos los realizan
47
personas y los productos los reciben personas y, por tanto, debe tomarse en cuenta en
todo momento las relaciones entre proveedores y clientes.

En términos de la gestión gubernamental, el cliente, como ya se mencionó, es el

ciudadano y hacia él deben orientarse todas acciones del Estado. Como lo planteamos
en este documento ello implica que el énfasis debe estar en la igualdad de
oportunidades y el respeto de los derechos. Ello implica obtener información
permanentemente de las necesidades de estos clientes para ofrecer lo que ellos
necesitan.

En general existen diferentes tipos de procesos.

Procesos clave son aquellos que afectan de manera directa la prestación o

provisión de los bienes y servicios que provee el Estado. Esto podría estar
asociado a lo que en la práctica hacen las direcciones de línea de una entidad
pública que son la esencia del servicio prestado por dicha entidad. Por ejemplo,
las actividades que la oficina encargada de brindar educación básica regular a
los niños y jóvenes en edad escolar realiza con el objetivo de prestar el servicio
de manera eficiente.

Procesos estratégicos están más relacionados a la determinación de políticas,

dirección de las mismas o planificación.

Procesos de soporte referidos a los sistemas administrativos del Estado como

presupuesto, tesorería, compras, inversión pública, etc. Estos sistemas
establecen procesos a seguir para contar con una buena gestión financiera y
administración de programas y proyectos (siguiendo la lógica de gestión por
resultados).

Como ya se mencionó es importante identificar a los propietarios de los procesos para

tener una idea clara de quién es el responsable que debe buscar siempre optimizar
este proceso y al que se le responsabilice y evalúe por los resultados que obtenga a
través de su proceso. Estos procesos son permanentemente evaluados para asegurar
la mejora continua procediendo a realizar revisiones periódicas. Los resultados de
estas revisiones deben tenerse en cuenta en la formulación de la política y la
estrategia.

La metodología para la mejora de procesos está orientada a reducir o eliminar

defectos y reducir el tiempo de ejecución del proceso. El análisis de los procesos debe
ser muy estricto de tal manera que se identifiquen los cuellos de botella y ello debe
llevar a la reingeniería o rediseño de procesos que implican modificaciones en la
cultura y en la estructura de la organización.

En este caso se establece una serie de macroprocesos (como la gestión de ventas) en

donde luego se va identificando los procesos específicos y los actores involucrados así
como las acciones que desarrolla cada uno de ellos. Con ello se elabora un mapa de
procesos que permitirá su continuo análisis para sugerir medidas que puedan mejorar
48
el proceso y de esa forma atender mejor al cliente y producir ahorros a la empresa y
por tanto generar más utilidades.

Si nos ponemos a pensar en esta lógica que ha sido simplificada de manera evidente,
vemos que la Gestión por Resultados implica justamente la aplicación de este modo de
gestión (la de procesos) a las actividades públicas. Sin embargo, el objetivo del Estado
no es hacer beneficios sino otorgar bienes
y servicios de calidad en las cantidades necesarias a la población. Los ahorros son
importantes porque permiten liberar recursos que pueden ser utilizados para financiar
actividades adicionales pero la estructura de propiedad es totalmente distinta y debe
tomarse en cuenta esta particularidad que diferencia al sector público del sector
privado en un régimen democrático.

Herramientas como las cadenas de causalidad y el mapeo de actores que intervienen

sumados al monitoreo y evaluación y un énfasis en la transparencia hacen que se
tomen en cuenta elementos inherentes a la gestión pública que en una simple
aplicación de gestión por procesos no se incluyen.

Es una herramienta muy útil porque contar con los mapas de procesos y estandarizar
tiempos y acciones que deben seguirse para proveer un bien o servicio al ciudadano es
una manera adecuada de ver las cosas pero deja de lado particularidades inherentes a
la gestión pública que se inscribe dentro de un régimen político democrático, donde la
transparencia, la discusión política y la participación ciudadana imponen características
distintas a las de una empresa privada que es necesario tomar en cuenta.

A manera de resumen podemos mencionar que existe una alta complementariedad

entre lo que es gestión por resultados y gestión por procesos. El afán por mejorar los
procesos es compatible con las distintas fases de la gestión por resultados. Ambas
comparten el énfasis en el ciudadano-cliente y buscan generar resultados eficientes y
generar valor. Recientemente existe cierto énfasis en querer aplicar la gestión de
procesos a la actividad pública pero para ello se requiere mucho más flexibilidad para
cambiar los procesos en el sector público. En todo caso se abren interesantes
posibilidades al incluir este tipo de enfoque en la gestión pública de manera
complementaria a la gestión por resultados.

ETAPA 5: MONITOREO Y EVALUACIÓN

Esta es la fase final de la Gestión por Resultados pero es quizás una de las más
relevantes. Ello porque en esta fase se recoge información acerca del avance de las
metas o resultados propuestos (monitoreo) y se realiza un análisis de porqué se
cumplieron o no los resultados esperados. Un buen sistema de monitoreo y evaluación
implica contar con abundante información. Esto lleva en una primera etapa a
establecer líneas de base que nos permitan ilustrar la situación inicial para de esa
forma poder medir el efecto incremental que tendrá la intervención que se proponga.
Una línea de base permite contar con información inicial. A esto debe sumarse la
elección de indicadores sencillos que puedan ser evaluados de manera simple pero
que a la vez transmitan la información necesaria acerca del avance en el logro del

49
resultado planteado. Adicionalmente deben establecerse las metas de una manera
realista porque pueden darse dos situaciones:

Se establecen metas muy elevadas que no son factibles en realidad.

Se establecen metas muy modestas que no va a costar mucho esfuerzo
el lograrlas.

Lo anterior implica contar con un buen sistema de recolección de información, de un

sistema de verificación de la información para evitar ciertos comportamientos
estratégicos por parte de los ejecutores de política. Adicionalmente es necesario
contar con unidades de monitoreo y evaluación con personal altamente calificado en
temas de recolección de información, análisis y manejo de herramientas cuantitativas
para poder realizar una evaluación muy técnica. En este caso es muy importante
tercerizar este tipo de evaluaciones en donde un equipo se encarga de supervisar las
evaluaciones que pueden ser realizadas por investigadores independientes que eviten
caer en los vicios que puede tener la administración pública y que tengan la suficiente
solvencia para defender los resultados de sus evaluaciones.

El monitoreo y la evaluación no deben ser percibidos como un examen al cual todos le

temen, por el contrario debe convertirse en el principal sistema de retroalimentación
en el sector público. En este caso debemos mencionar que los ejecutores de política y
los que diseñan las mismas pueden aprender de las fallas pasadas para poder mejorar
su gestión e innovar en técnicas que les permitan solucionar los problemas detectados.
Es un proceso de aprendizaje continuo que debe llevar a mejoras continuas en los
procesos y formas de realizar la gestión pública. Asimismo, lo aprendido debe servir de
insumo en el proceso de planeamiento, en la formulación del presupuesto por
resultado, en la gestión financiera pública y en la gestión de programas y proyectos. Es
una etapa muy valiosa. Pero algo sobre lo que se debe llamar la atención en esta fase
final del ciclo de gestión por resultados es la interacción entre las distintas fases y en la
transparencia que debe existir en las evaluaciones no sólo con respecto a su calidad
técnica sino que estén a disposición del público para que pueden informarse y aportar
en el proceso. En ese sentido la percepción del ciudadano acerca de los resultados que
está obteniendo a partir de las acciones de política pública es importante porque al fin
y al cabo es el cliente y razón de ser del Estado. En ese sentido es importante contar
con sistemas de difusión que permitan contar de manera efectiva con las evaluaciones
realizadas.

En Conclusión:
Hemos dedicado un espacio importante a la descripción de la Gestión por Resultados.
Lo hacemos así porque creemos que es el mecanismo adecuado a través del cual es
posible crear el Estado que hemos planteado en la primera sección de este
documento, el cual garantice derechos y la igualdad de oportunidades. La afirmación
se basa en las características muy deseables de la Gestión por Procesos como: la
orientación al ciudadano, la introducción de mecanismos de eficiencia en la gestión
pública y la permanente evaluación de los resultados obtenidos. Estos son los pilares
de un Estado moderno que busque generar igualdad de oportunidades y asegurar los
derechos de los ciudadanos.

50
La gestión por resultados engloba una serie de etapas y procesos mediante los cuales
se combinan los diversos insumos con que cuenta el Estado (recursos financieros,
capital humano, infraestructura, legislación, etc.) para lograr resultados que impacten
directamente en la población. Estos resultados pueden ser políticas sociales como
mejoras en la educación, salud o reducción de la desnutrición, así como otras mucho
más empresariales como la mejora del entorno de negocios o la necesidad de un
comportamiento más ético en las instituciones públicas.
Este es un proceso de largo aliento en donde la evaluación será importante porque nos
indicarán los errores que se han cometido y de donde se debe aprender. Este es un
proceso que debe contar con el más alto respaldo político para poder avanzar
permanentemente en la atención de las necesidades de los ciudadanos.

ORIENTACIÓN AL CIUDADANO
Tanto el enfoque propuesto de gestión por resultados complementada por la gestión
por procesos comparten la finalidad de orientación al ciudadano. Esto es un cambio a
nivel global en el énfasis de las organizaciones sobre todo gubernamentales. Por ello,
es importante analizar un poco más en detalle qué implica que las acciones del Estado
estén orientadas al ciudadano.

Como ya mencionamos, el proceso de Reforma del Estado y Modernización de la

gestión Pública implican un esfuerzo del Estado para otorgar al ciudadano los bienes y
servicios que le permitan acceder a la igualdad de oportunidades y derechos de
manera más eficiente posible. Como desarrollamos en el capítulo anterior, primero se
necesita establecer con algún grado de consenso la visión de país de los peruanos,
luego aplicar mecanismos que faciliten los procedimientos de gestión (es decir,
reduzcan costos de transacción y generen esquemas de incentivos), por último un
proceso de mejora continua con alto grado de retroalimentación.

En suma se requiere determinar qué es complementario al proceso de Gestión por

Resultados teniendo claras las necesidades de los ciudadanos que reclaman cada vez
mejores servicios y atención por parte del Estado. En la medida que se avance en la
administración tributaria y se logre aumentar la recaudación si es que reduce la
informalidad, habrá mayor presión por parte de los ciudadanos por saber qué se hace
con los mayores recursos que se obtengan. Esto generará también una necesidad de
mayor participación ciudadana. Ello debe irse previendo para el futuro como parte de
la modernización de la gestión pública.

En este sentido usualmente se piensa en que la modernización de la administración

pública solo tiene injerencia sobre las tareas de back office, es decir a las tareas de
soporte de las actividades de línea del Estado que son las que proveen de bienes y
servicios. Por ello se suele vincular a los sistemas administrativos del Estado como lo
son los de adquisiciones, presupuesto, recursos humanos, tesorería, etc. que son los
órganos de apoyo en cualquier institución. Es cierto que la modernización de la gestión
pública está vinculada a ello pero debe englobar otras acciones como mejorar la
imagen del Estado ante los ciudadanos. Para ello, temas como la simplificación
administrativa son muy importantes porque para muchos ciudadanos esa es la cara del
Estado que perciben de manera más nítida. Cuando van a hacer trámites y los
51
requisitos son muy engorrosos o los tiempos de espera son muy largos se genera una
mala imagen del Estado lo cual predispone a la población con una actitud negativa.

En el caso del Estado existe una característica particular: Es el único proveedor que
puede otorgar ciertos servicios como certificados, administrar justicia, brindar licencias
para el funcionamiento de un negocio, dar certificados de propiedad. Por ende, el
Estado monopoliza esos servicios y por tanto puede cobrar el precio que le parezca.
Una vez más, el precio no es lo efectivamente desembolsado de dinero sino que
incluye el costo del tiempo utilizado en realizar el trámite. Todo ello hace que la
actitud del ciudadano sea negativa hacia el Estado lo cual se convierte en un obstáculo
para acciones positivas que el Estado quiere desarrollar.
Esto es importante porque quiere decir que para iniciar una estrategia de Reforma del
Estado y también de modernización de la gestión pública se necesita buscar al ciudadano
y recoger sus inquietudes con la finalidad de dar un mejor servicio. Las empresas
invierten mucho dinero en saber cómo evolucionan los consumidores y las nuevas
necesidades que van surgiendo con el fin de ofrecer productos o servicios que satisfagan
esas necesidades y les permita hacer beneficios. En el caso del Estado, la
retroalimentación del ciudadano es importante porque nos brindará información
acerca de qué nuevos servicios requiere y de qué forma quieren que sean provistos.

Una herramienta útil para lograr capturar la retroalimentación del ciudadano así como
de reducir costos de transacción y acercarse más al ciudadano es el gobierno
electrónico por lo que es crucial en el proceso de modernización de la gestión pública.
Entonces el ciudadano debe ser el centro de atención del proceso. También es
necesario que el Estado incentive la participación de los ciudadanos a través de
diversos mecanismos como las sesiones de rendición de cuentas o mecanismos
financieros que permitan acceder a ciertos fondos si representantes de la sociedad
participan en los distintos espacios creados para tal fin. Por otro lado, el desarrollo de
ciudadanía a través de campañas de sensibilización y motivación para que los
ciudadanos perciban los beneficios de la participación son indispensables y todas las
instituciones del Estado deben estar involucradas en este proceso, dado que de esa
manera se genera una mayor gobernabilidad dado que las acciones del Estado ganan
una mayor credibilidad y se generan consensos que llevan a la legitimidad de las
políticas.

El acceso a la información así como la transparencia en las decisiones del Estado donde
se busca que la ciudadanía esté permanente informada de las decisiones que se
adopten en oposición a la cultura de la reserva de las acciones del Estado apelando a
conceptos como el interés nacional es lo que se denomina gobierno abierto y en los
últimos años hemos asistido a esfuerzos por instaurar este tipo de prácticas en el
Estado peruano como la promulgación de la Ley de Acceso y transparencia de la
información así como la difusión de las prácticas de gobierno electrónico como puede
ser el uso de las páginas web de las instituciones públicas para hacer de conocimiento
de la ciudadanía las acciones y normas legales que tienen que ver con cada una de
ellas. Tomando en cuenta un documento de la SGP (2005) podemos establecer por qué
es necesaria una reforma desde el ciudadano:

52
“Los beneficiarios de una reforma o modernización del Estado o de parte de ella son
los ciudadanos. No se puede concebir los cambios si los resultados de los mismos no se
hacen visibles directa o indirectamente a los ciudadanos. Si los beneficiarios no
participan ni opinan sobre dichos cambios existe la posibilidad que los mismos no tengan
los resultados queridos y, que por el contrario, el efecto sea adverso a los intereses que
desean proteger”.

Por otro lado, se menciona que “genera un círculo virtuoso entre funcionarios y los
ciudadanos, de tal manera que genera un ambiente de confianza y credibilidad basado
en el diálogo. Los ciudadanos emitirán su opinión sabiendo que van a ser escuchados y
es más, que serán tomadas en cuenta sus opiniones razonables al momento de
implementar las acciones y en consecuencia el funcionario contará con la confianza de
los ciudadanos”

Lo mencionado en estas frases citadas involucra un estado ideal de cosas al cual se

pretende llegar. En la práctica lo que se requiere es establecer acciones concretas no
muy ambiciosas que permitan mostrar al ciudadano que la atención va mejorando y
que cada vez el Estado es más participativo y comunicador de sus logros y desaciertos.
Ello implica un proceso de mejora continua del cual ya hemos hablado en secciones
anteriores. Este aspecto es uno que no debe descuidarse en cualquier reforma del
Estado. A partir de estos conceptos desarrollaremos un conjunto de elementos a
tomar en cuenta.

Si el Estado está orientado a los ciudadanos es importante tomar en cuenta la opinión

de los mismos al momento de tomar decisiones que pueden impactar
considerablemente en su calidad de vida o si afectan sus derechos. Por ello es
importante desarrollar mecanismos como los de la consulta previa en donde grupos
generalmente marginados como las poblaciones indígenas que deben expresarse
cuando se desarrollan proyectos, obras o actividades dentro de sus territorios o se
toman medidas ejecutiva o legislativas que los afectarán. La idea básica es buscar que
se tenga claro cuáles son las prioridades de las poblaciones y que las decisiones que se
tomen sean coherentes con estas.

PARTICIPACIÓN CIUDADANA

Entendemos la participación ciudadana como el proceso permanente a través del cual

los ciudadanos y ciudadanas, de manera individual u organizada, se relacionan con las
autoridades para defender sus derechos y garantizar que las decisiones
gubernamentales satisfagan sus necesidades y adicionalmente fiscalizar las acciones de
los tomadores de decisiones.
En otras palabras es la intervención de los ciudadanos en los asuntos públicos. Es una
herramienta que permite a la ciudadanía vigilar el funcionamiento de la gestión
pública, colaborar con la construcción de políticas públicas, y además consolida los
derechos y deberes políticos de los ciudadanos. Es también una nueva forma de
interrelación entre el Estado y la Sociedad Civil.

53
Por otro lado, en la práctica el tema de la participación ciudadana a veces ha sido muy
criticado. Desde un punto de vista conceptual implica básicamente un proceso de
información y de consulta (de toma de decisiones) de decisiones que va a tomar la
autoridad política. La ausencia de mecanismos de participación efectivos ocasiona que
cada vez se crea menos en ellos y se produzcan disrupciones del orden a través de
otros mecanismos menos ortodoxos pero más efectivos que pueden llegar a la
violencia.

En nuestro país la participación ciudadana constituye una política pública que se

implanta en el marco del proceso de descentralización. De esta manera desde el año
2002 y en los pocos meses siguientes se dan una serie de normas referidas a las
diferentes instancias que se crearon para fomentar la participación ciudadana. La
participación es promovida mediante una serie de mecanismos que buscan garantizar
que las demandas de la ciudadanía sean incorporadas ordenadamente y efectivamente
en la gestión pública fortaleciendo las relaciones entre el Estado y la ciudadanía. Estos
mecanismos son por un lado instrumentos de gestión, es decir un conjunto de
interacciones entre actores políticos, sociales y económicos para la definición de
objetivos y acciones para el desarrollo, y por el otro conforman un marco institucional
que facilita la concertación para la toma de decisiones. A continuación se presentan
algunos de estos mecanismos:

1. Presupuesto Participativo. Es una herramienta que permite la participación de la

población en la formulación del presupuesto. La principal desventaja es que grupos de
interés locales organizados orientaban las decisiones de la comunidad a sus propios
intereses. Por otro lado, la población e inclusive los municipios no tienen muchos
incentivos para utilizar esta herramienta.

Una propuesta de solución es fortalecer la autoridad del impulsor de participación

ciudadana, de modo que tenga incentivos suficientes para propiciar espacios de
participación ciudadana que generen espacios de consulta y concertación. Pero la
contraparte es que a mayor participación ciudadana, mayor riesgo político y
fiscalización a la autoridad.

Complementaria a la solución planteada, se necesita informar a la ciudadanía de los

beneficios de incrementar su participación en la gestión pública y promover la
generación de líderes locales con la colaboración de partidos políticos modernos de
alcance nacional.

Paralela a la implementación de mayor duración de la anterior propuesta, también se

necesita representantes más organizados tomando en cuenta el territorio y
legitimados idealmente por la elección por mayoría de la comunidad.

Una reforma que aportaría al mejor desempeño de esta herramienta sería la

organización de distritos electorales para incrementar el vínculo entre los
representantes y los representados. Sin embargo, debe mencionarse que estos
espacios de participación ciudadana han servido como una experiencia
institucionalizada inicial en donde se da un espacio para la discusión de acciones

54
prioritarias vinculadas a las necesidades de la población. Es importante poder
afianzarlas y fortalecerlas con el fin de poder generar liderazgos participativos en las
diversas circunscripciones.

Un elemento adicional tiene que ver con la orientación del gasto público, dado que se
decide en estos espacios la asignación del mismo a las obras consideradas claves por la
población. En este sentido es necesario trabajar desde la sociedad civil para poder
generar líderes locales y regionales que permitan que estas instituciones cumplan con
el fin para el cual fueron creados.

2. Encuestas de Percepción. Es una herramienta que permite recolectar la opinión del

ciudadano de la manera más técnica posible. Ello implica diseñar encuestas
representativas a nivel nacional y departamental o provincial para conocer la
percepción de los ciudadanos acerca de la cantidad y calidad de servicios que están
recibiendo.

Esta información permite retroalimentar el proceso y generar políticas más acordes

con las necesidades de la población. Asimismo pueden ser un medio eficaz de conocer
en dónde se detectan buenas prácticas para poder analizar en profundidad los factores
de éxito y generar una buena práctica que pueda ser replicable. Esto está vinculado
definitivamente al monitoreo mencionado en la sección de Gestión por Resultados y se
ha demostrado que los resultados de las encuestas pueden ser indicadores
importantes que guíen la gestión pública.

3. Consulta Previa. Recientemente se ha aprobado la Ley del derecho a la consulta

previa a los pueblos indígenas u originarios, reconocido en el convenio 169 de la
organización internacional del trabajo. Debido a los conflictos surgidos a partir de
proyectos presentados por la actividad minera que tiene un fuerte impacto en las
zonas donde se desarrollan es que se ha promulgado esta Ley. En general los
mecanismos de consulta previa implican el derecho que tienen los pueblos indígenas u
originarios a ser consultados de forma previa sobre las medidas legislativas o
administrativas que afecten directamente sus derechos colectivos, sobre su existencia
física, identidad cultural, calidad de vida y desarrollo. También corresponde efectuar la
consulta respecto a los planes, programas y proyectos de desarrollo nacional y regional
que afecten directamente estos derechos. La legislación establece que esta consulta es
implementada por el Estado de manera obligatoria. Esta ley busca aplicar en el Perú el
Convenio 169 de la OIT que establece el derecho a la consulta previa. Este es un
mecanismo importante porque muchas poblaciones afectadas por obras de inversión o
infraestructura deberán ser consultadas con el fin de tomar en cuenta los efectos en la
calidad de vida de las mismas que son costos que muchas veces no son incorporados
en los proyectos de inversión. Las acciones del Estado o la inversión privada deben
realizarse tomando en cuenta esta perspectiva dado que es indispensable contar con
el apoyo de todos los involucrados. En el Perú, la Ley es reciente y se está a la espera
de su reglamentación que se está haciendo la manera más participativa posible con el
objetivo de generar consenso sobre los mecanismos planteados.

55
4. Consejos de Coordinación Local y Regional. Cuando se dio inicio al proceso de
descentralización se plantearon una serie de instancias que buscaban generar espacios
de concertación de políticas y acciones del Estado a nivel subnacional. Por ello es que
surgen los Consejos de Coordinación Regional y Local como mecanismos que fomentan
la participación ciudadana. El Consejo de Coordinación Regional es un órgano
consultivo y de coordinación del Gobierno Regional con las municipalidades. Está
integrado por los Alcaldes Provinciales y por los representantes de la Sociedad Civil. En
un órgano creado por la Ley Nº 27902 que modifica la Ley Orgánica de Gobiernos
Regionales Ley Nº 27867, para regular la participación de los Alcaldes Provinciales y la
Sociedad Civil en los Gobiernos Regionales y fortalecer el proceso de Descentralización
y Regionalización. El Consejo de Coordinación Regional está conformado por:

1. El Presidente Regional quien lo preside, pudiendo delegar tal función en el

2. Vicepresidente Regional.
3. Los Alcaldes Provinciales de la Región.
4. Los representantes de las organizaciones de la Sociedad Civil.

La proporción de los alcaldes provinciales y la Sociedad Civil es de 60% y 40%

respectivamente. El Consejo Regional invita a los alcaldes distritales y representantes
de la Sociedad Civil, en las mismas proporciones de 60% y 40% establecidas para los
miembros plenos.

Al menos la tercera parte de los representantes de la Sociedad Civil corresponde a

instituciones de empresarios y productores. Los representantes de la Sociedad Civil
son elegidos democráticamente, por un período de 2 años, por los delegados
legalmente acreditados de las organizaciones de nivel regional y provincial, según
corresponda, que se hayan inscrito en el registro que abrirá para tal efecto el Gobierno
Regional.

Para registrarse deben acreditar personería Jurídica y un mínimo de 3 años de

actividad institucional comprobada. La elección de representantes es supervisada por
el organismo electoral correspondiente.

Las organizaciones de la Sociedad Civil que participan son, entre otras: organizaciones
de productores, gremios empresariales, laborales, profesionales, agrarios y vecinales;
universidades, iglesias, comunidades campesinas y nativas, mesas de concertación y
organizaciones de mujeres y jóvenes.

Una misma organización o componente de ella no puede acreditarse simultáneamente

a nivel provincial y regional. Los miembros del Consejo de Coordinación Regional
emiten opinión consultiva, concertando entre sí, sobre:

a. El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual;

b. El Plan de Desarrollo Regional Concertado;
c. La visión general y los lineamientos estratégicos de los programas
componentes del Plan de Desarrollo Regional Concertado;
d. Otras que le encargue o solicite el Consejo Regional.

56
La legislación es bien clara en el sentido que el Consejo de Coordinación Regional no
ejerce funciones ni actos de gobierno. Esta es una de las razones por las cuales se
puede haber perdido interés en participar en estas instancias dado que sus decisiones
no son vinculantes. Sin embargo, al darle la función de discutir el presupuesto
participativo y establecer que las priorizaciones deben hacerse en el marco de
proyectos de inversión que ya cuenten con la viabilidad se les está dando un mayor
poder lo cual puede crear incentivos para una mayor participación de las
organizaciones sociales

MECANISMOS DE VOZ

Los mecanismos de voz son herramientas mediante las cuales la sociedad civil expresa
su disconformidad o conformidad con ciertas medidas. Se relaciona con la
participación ciudadana definitivamente pero además implica medios adecuados que
permitan canalizar el descontento a través de instituciones. En este sentido las
instituciones públicas deben contar con un sistema de detección de quejas y
problemas que se puedan estar gestando.

Debe funcionar como un mecanismo efectivo para recoger información acerca de las
necesidades de la población aunque puede que no sea muy representativo dado que
existe un sesgo en la recolección de la información porque sólo aquellos que tienen
una queja presentan los reclamos correspondientes. En este sentido es insuficiente
para el diseño de un sistema de información y alerta temprana de generación de
conflictos pero es una parte importante de él. En todo caso, lo que se espera de un
Estado moderno es que pueda responder de manera efectiva a las quejas que tienen
los ciudadanos de la manera más efectiva posible.

Una propuesta interesante es crear una ventanilla de atención donde se pueda

establecer contacto con el ciudadano y se pueda explicar las razones por la que
determinada gestión no es procedente o dándole la razón por lo que se procedería
rápidamente con su pedido. Esto es importante porque la gente a veces sólo quiere ser
escuchada y que se les explique los porqués de determinadas acciones. Es en este
sentido que instituciones como los ombudsman, los cuales existen en muchos países,
son efectivos porque trasladan los pedidos de la población a las autoridades y velan
porque se cumpla lo ofrecido y brindan información a los ciudadanos y los orientan en
cuanto a qué hacer con sus pedidos.

Un medio adicional es el referido a los libros de reclamaciones. Desde la promulgación

el código de defensa del consumidor en el año 2010 se ha establecido el mecanismo
del libro de reclamaciones como un medio para que los clientes disconformes con un
servicio o un bien recibido por una empresa pueda plantear una queja al respecto que
queda registrada para que otros clientes la puedan revisar y se llevan una copia de la
misma para poder iniciar acciones en otras instancias si así se requiere. Este mismo
mecanismo es importante que se imponga en las instancias públicas de tal manera que
los funcionarios y autoridades puedan tener una idea clara de cuáles son las
necesidades de los ciudadanos y por donde deben orientar sus acciones de tal manera
que satisfagan las necesidades de la población.

57
Adicionalmente existen otros mecanismos de voz como los ombudsman, palabra que
tiene orígenes escandinavos pero que es una especie de representante entre una
organización del Estado y un grupo de individuos u organizaciones que pueden ver
afectados sus derechos por acciones del Estado. En su interpretación moderna, el
ombudsman es un funcionario designado por el gobierno o el parlamento pero con un
alto grado de independencia al que se le encarga representar los intereses del público
al investigar o señalar quejas reportadas por los individuos.

Tanto si es designado por el legislativo o el ejecutivo, las atribuciones usuales del

ombudsman son investigar las quejas de los ciudadanos e intentar resolverlas
usualmente a través de recomendaciones o mediación entre las instituciones públicas
y los administrados. En el Perú este rol es desempeñado por defensoría del pueblo
cuyo titular es designado por dos tercios del número legal de congresistas con el fin de
darle todo el respaldo político necesario para llevar a cabo sus funciones. Esta es una
institución que ha ido ganando reputación debido a la calidad técnica de sus
funcionarios y la independencia con que se desenvuelve. Si bien los informes o
recomendaciones no son vinculantes, la cobertura mediática que reciben es un buen
incentivo para los funcionarios o instituciones aludidos para modificar conductas o
procesos que no están beneficiando a los ciudadanos. Este reputación ha sido
construida en los casi 30 años de existencia a partir de la pertinencia y calidad de las
recomendaciones e informes.

TRANSPARENCIA

Transparencia es un concepto amplio que va más allá del acceso a la información, ello
implica dejar de lado la cultura de interés de Estado y ser mucho más abiertos. Esto
significa que no sólo se debe tener acceso a la información pública sino que las
acciones de los funcionarios deben ser de dominio público para poder ser evaluados
en su accionar y desempeño como tales. De las tres esferas de la vida, lo íntimo, lo
privado y lo público la transparencia atañe a los dos últimos en donde un funcionario
público debe ser transparente en su comportamiento y sus acciones las cuales deben
ser conocidas por los ciudadanos en la medida que se desempeñen como funcionarios.

Esto engloba adicionalmente el acceso a la información generada por una institución

como el presupuesto, sueldo de los empleados y compras que se realizan y
proveedores dentro de muchas otros elementos.

La transparencia de la gestión pública es un pilar importante de la orientación al

ciudadano. Un principio básico es que los funcionarios públicos y autoridades están
manejando activos y recursos que son de todos los ciudadanos y por ello deben estar
obligados a ser lo más transparentes posibles acerca de sus decisiones. Esto tiene
serias implicancias para el rol del Estado. Si todas las acciones del Estado son conocidas
por los ciudadanos o son publicados en medios de acceso relativamente barato, la
población puede estar enterada de los principales hechos vinculados a la
administración pública.

58
De esta manera al verse informado, si la ciudadanía determina que alguna acción
puede generar ciertos problemas, está en la capacidad de recurrir a los mecanismos de
voz para expresar sus quejas. Desde otra perspectiva, la transparencia es consustancial
a una gestión pública moderna y una forma de legitimar la gestión. Es un deber del
Estado Uno de los puntos en donde se ha avanzado es en lo referido a transparencia a
los recursos públicos. En cada vez más países el uso de mecanismos como el portal de
transparencia económica del Ministerio de Economía y Finanzas o el Sistema
electrónico de Adquisiciones y Compras del Estado (SEACE) en el Perú son avances
importantes.

El primero permite conocer el nivel de gasto que está ejerciendo cada unidad
ejecutora, cómo ello contribuye a una meta determinada y cuan eficaz se está siendo
con respecto a la ejecución del gasto. La información es poder y por ello uno puede
observar cómo cada vez se expresa más la disconformidad con alguna autoridad
nacional o subnacional si es que el ratio de ejecución del gasto público es pequeño.
Ello lleva a que la población, los medios u organizaciones sociales puedan ejercer
presión por un mejor desempeño de las autoridades. Aún falta contar con indicadores
de eficiencia que sean sencillos de entender y construir para que la población esté
mucho más informada y ejerza presión por una mejor calidad en los servicios. Ese
sistema de información está aún por construir en muchos países de la región.

En el caso de las adquisiciones del Estado, es muy importante la transparencia para

evitar malas prácticas que pueden derivar en corrupción. El saber quiénes son los
proveedores del Estado, los montos adquiridos y darle transparencia a los procesos de
compras y adquisiciones juega un rol muy importante porque pueden detectarse malas
prácticas y sirve como un incentivo poderoso a la introducción de procesos
competitivos y abiertos que generan ganancias como el obtener productos al menor
precio posible y con la calidad esperada.

Por otro lado, es importante como un medio disuasivo de comportamientos reñidos

con la ética. Si se publican las agendas de los funcionarios públicos y las acciones
realizadas con cierta periodicidad ello constituye un incentivo para un
comportamiento correcto.

Además que se puede determinar si los funcionarios están cumpliendo con funciones
que benefician a todos los ciudadanos o solo a grupos de interés. Por ello la
transparencia de las acciones de los servidores públicos es uno de los elementos clave
en la construcción de un Estado transparente. Debe observarse que como todo
aspecto de gestión tiene que analizarse el costo beneficio de la transparencia de tal
forma de determinar el grado óptimo de la misma.

59
Pueden existir opiniones a favor de la transparencia absoluta pero ello puede generar
altos costos debido a la cantidad de información que habría que generar lo cual no
sería beneficioso porque implicaría que los funcionarios públicos tendrían que pasar
buena parte de su tiempo informando de sus labores o contratar personas para que lo
hagan. En todo caso se puede publicar la información general en formatos estándar y
dejar el análisis y evaluación a la sociedad civil quien a través de observatorios o
centros de investigación pueden realizar la labor de interpretar y analizar dicha
información y presentarla al público de manera sencilla y eficaz.

Capítulo IV: La necesidad de un Estado descentralizado

Descentralización es el proceso de devolver poderes políticos, económicos y

administrativos a las unidades subnacionales de gobierno. Descentralización, visto
como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones, responsabilidades y
recursos hacia los gobiernos subnacionales, de la desconcentración, definido como la
delegación del ejercicio de competencias desde un organismo público hacia otro
órgano también dependiente del gobierno central pero situado en la provincia o de la
delegación, cuando se transfiere la responsabilidad al gobierno subnacional por
decisión del gobierno central y por un plazo determinado.

Hasta el momento hemos hablado del Estado como un ente que atiende a los
ciudadanos de manera homogénea. Sin embargo, hemos hecho mención a que las
necesidades de diferenciación son notorias cuando vemos un país con diversidad
cultural, histórica, étnica y geográfica por mencionar algunas dimensiones. El
panorama complejo que hemos descrito hasta este momento se torna un poco más
complejo cuando introducimos el aspecto del territorio. Ello porque el Estado debe
responder a las necesidades de las personas proveyendo los bienes y servicios a los
que tiene derecho pero diferenciando según las particularidades de cada grupo. Ello
nos lleva a que el Estado además de eficiente, eficaz y transparente tiene que ser
desconcentrado o descentralizado según sea el caso.

La descentralización, entendida como el proceso de devolver poderes políticos,

económicos y administrativos a las unidades subnacionales de gobierno, ha avanzado
en la mayor parte de países en América Latina en los últimos años. Si bien este hecho
se justifica por una variedad de complejos motivos socio-económicos, no es exagerado
afirmar que la fuerza dominante detrás de estos procesos es política. Cabe mencionar
que mientras que en 1960 sólo tres de los catorce países de la región con población
superior a los 5 millones de habitantes contaban con democracias multipartidarias,
desde 1999 la totalidad de estos países caían dentro de esta categoría. Así, la democracia
y la descentralización han ido de la mano, aunque a distintas velocidades.

La descentralización y la democracia están plenamente relacionadas. La participación

en elecciones por parte de los ciudadanos en donde eligen a sus autoridades locales o
regionales es parte de la descentralización política. Por otro lado, la descentralización
implica que las autoridades elegidas están más cerca de los ciudadanos por lo que
existen incentivos para pasar de una democracia representativa a una democracia
participativa en donde se discuten políticas y medidas concretas. Esto es la base para

60
generar valores democráticos que logren instaurarse en la mente de los ciudadanos,
quienes exigirán más democracia. Y la relación también va en sentido contrario dado
que una mayor democracia debe responder a las necesidades de los individuos y si
estas son diferenciadas se necesitan respuestas distintas por parte del Estado. Ello
genera una demanda por mayor descentralización.

Aunque la motivación para descentralizar puede ser política, el hecho es que existe
una serie de justificaciones y ventajas de tipo económico y social que avalan este
proceso. En efecto, la descentralización puede aumentar la eficiencia y el grado de
responsabilidad del gobierno al acercar la prestación de los servicios públicos a las
preferencias ciudadanas, reduciéndose así los costos de transacción. Un gobierno local
con mayor información y responsable directamente ante sus ciudadanos podrá, en
teoría, prestar mejores servicios. En este sentido, la literatura sobre el tema señala que
de las tres funciones típicas de un gobierno, a saber, estabilización, redistribución y
asignación, sólo esta última podría verse grandemente favorecida con la
descentralización, precisamente por los factores mencionados en este párrafo.

Asimismo, mediante la descentralización se fortalece el ejercicio democrático al

aumentar la participación ciudadana en la toma de decisiones. Ello se debe a la mayor
cercanía entre el Estado y el Ciudadano, la opinión del ciudadano tiene mayor
influencia relativamente cuando además de su opinión importa la opinión de todos los
ciudadanos de un gobierno subnacional que cuando importa la opinión de todos los
ciudadanos del gobierno nacional. Sin embargo, para explotar al máximo esta ventaja e
incentivar una mejor prestación de servicios, es necesario que el arreglo institucional
defina claramente los principios de accountability (quién es responsable de qué) y de
autoridad (capacidad legal, financiera y de recursos humanos para tomar e implantar
decisiones).

61
El problema principal que podría ocasionar la descentralización está paradójicamente
relacionado con sus ventajas, esto es, por un inadecuado traspaso de funciones, entre
otros, en lugar de que la prestación de bienes y servicios a los ciudadanos mejore
adecuándose a sus necesidades de mejor manera, esta prestación se deteriora por la
falta de capacidad técnica en los gobiernos subnacionales.

En América Latina es común observar una disminución en la calidad de los servicios y

que los vicios que se registraban en el gobierno central se repliquen en el nivel local.
Aún más, el deterioro en los servicios por lo general va acompañado de una gestión
financiera deficiente, por lo que existe un riesgo macroeconómico relacionado
principalmente con la duplicación del gasto público y el desbalance fiscal. Por último,
es posible que los gobiernos subnacionales con mayores recursos ex-ante sean los más
beneficiados con la descentralización, pudiéndose acentuar los problemas de equidad.
Las razones por las que se han manifestado estos problemas son conocidas.

Por un lado, muchos gobiernos locales no cuentan con la capacidad técnica suficiente
para llevar a cabo procesos de inversión pública ni con las instituciones apropiadas
para llevar a cabo su tarea. Por otra parte, en ocasiones el arreglo institucional y el grupo
de reglas que rigen las relaciones intergubernamentales no son los propicios en
términos de rendición de cuentas y autonomía, además de carecer de los incentivos
para promover una gestión local eficiente. Aunque claro, también muchas
instituciones nacionales sufren de los mismos problemas. Otro obstáculo importante
fue la falta de delimitación y definición de funciones entre los diferentes niveles de
gobierno.

Los elementos políticos, económicos y sociales imbuidos en el contexto de la

descentralización obligan a analizarla en el marco de la reforma del Estado o, mejor
aún, de la reforma al interior del Estado. En este sentido, debe existir un acuerdo sobre
las funciones o el papel del Estado en la economía y la sociedad paralelamente a los
esfuerzos descentralizadores.

En el marco de la redefinición del papel del Estado, es necesario distinguir el concepto

de descentralización, visto como la transferencia definitiva de funciones, atribuciones,
responsabilidades y recursos hacia los gobiernos subnacionales, del de la
desconcentración, definido como la delegación del ejercicio de competencias desde un
organismo público hacia otro órgano también dependiente del gobierno central pero
situado en la provincia, o de la delegación, cuando se transfiere la responsabilidad al
gobierno subnacional por decisión del gobierno central y por un plazo determinado.

En primer lugar debemos entender porque es necesario dividir al Estado en varios

niveles de gobierno. Pueden existir razones de diversa índole (políticas, culturales,
históricas, etc.) pero es importante analizar las razones económicas que están detrás
de un proceso de descentralización.

62
EL ASPECTO TERRITORIAL

El entorno, las costumbres y la historia hace que el país no sea un territorio

homogéneo por lo que las necesidades de la población son distintas en función del
sitio donde viva y las características del mismo. Asimismo, el desarrollo de circuitos
económicos regionales es una forma de integrar el territorio. Además reconocer los ya
existentes puede ser una forma de guiar el ordenamiento territorial. Es importante
identificar oportunidades y potenciar lo ya existente a través de información
económica, apoyo tecnológico y desarrollo de infraestructura. El potenciar el
desarrollo territorial puede ser una forma importante de generar apoyo al proceso de
descentralización. Así un poblador de la sierra tendrá distintas necesidades que un
poblador de la costa y de la selva. Quienes conocen mejor estas diferencias son las
autoridades locales y tienen una idea muy aproximada de las demandas de los
pobladores. Así si las municipalidades forman parte del Estado deben ser las llamadas
a proveer ciertos bienes de la manera en que se ajuste más a las necesidades de la
población. Por ello es mejor que la responsabilidad por la provisión de ciertos servicios
sea responsabilidad de las municipalidades dado que si lo hace el gobierno nacional
puede ocurrir que las decisiones que tome no sean las adecuadas porque el
funcionario ubicado en Lima no tiene la información confiable de las necesidades
específicas de cada localidad.

Otra ventaja de la descentralización es que si se les otorga las responsabilidades a las

municipalidades se puede fomentar la creatividad porque para la provisión de los
bienes que son de su responsabilidad podrá utilizar materiales de la zona, organizar a
los ciudadanos según formas ancestrales que perduran en la comunidad o inventar
nuevas formas de hacer las cosas.

La idea es que el nivel de gobierno más apropiado sea el responsable de proveer los
servicios a la población. Así tendremos responsabilidades que por su impacto serán
nacionales y otras serán locales o regionales. Esto último implica que debe existir una
correcta asignación de responsabilidades entre los distintos niveles de gobierno para
que respondan eficazmente a las necesidades de la población. Una vez que se tenga
claro cuáles son los principios de la asignación de responsabilidades entre los distintos
niveles de gobierno revisaremos los principios del financiamiento de estas actividades

CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DE COMPETENCIAS Y FUNCIONES ENTRE LOS

DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

El tema de la asignación de competencias es importante porque una vez que se tenga

claro qué quiere hacer el Estado (la visión), lo importante es determinar qué tiene que
hacer cada nivel de gobierno para que los ciudadanos estén correctamente atendidos.

Revisemos a continuación, un poco más en detalle, los criterios a considerar. Debe

mencionarse, una vez más, que la descentralización es el reconocimiento de la
heterogeneidad. Por ello es necesario tomar en cuenta esta diferencia al momento de
formular políticas públicas. Un hecho que en el Perú llama la atención es que casi toda
la legislación trata a los Gobiernos Regionales y Locales de la misma manera salvo la

63
diferencia entre municipalidades rurales y urbanas. Sin embargo, al interior de las
municipalidades rurales y de los Gobiernos Regionales existe mucha heterogeneidad
por lo que podrían plantearse políticas diferenciadas. Esto se aplica también a la
organización interna de los gobiernos subnacionales en el Perú donde la estructura
orgánica que se plantea es la misma para todas las unidades y debería buscarse
diferenciarlas porque la complejidad en el manejo de una municipalidad rural con poco
canon debe ser distinta de aquella que cuenta con abundantes recursos. Uno de los
retos al futuro es contar con estructuras diferenciadas para propender a mejorar los
procesos mediante los cuales se brinda los servicios y bienes que requiere la población.

La asignación de responsabilidades entre instancias de gobierno debe constituir un

paso importante en el diseño del Estado en un contexto descentralizado. Ello obedece
al hecho de que en función a las actividades asignadas, se posibilita la estimación del
financiamiento correspondiente. Si en una estrategia de descentralización del Estado
se diseña, en primer término, los mecanismos de ingresos y transferencias, sería
sumamente complejo establecer, posteriormente, competencias que generen una
correspondencia entre los potenciales ingresos y los gastos asociados a las
responsabilidades estipuladas en la legislación. Este fue el caso de muchos países
latinoamericanos y algunos de los países en transición en sus esfuerzos por
descentralizar. En consecuencia, contribuyeron a la debilidad de sus sistemas
descentralizados y a la sobrecarga fiscal en sus economías.

Cabe señalar que la asignación de responsabilidades en el marco de un proceso de

descentralización no implica que el abastecimiento de servicios públicos deba recaer
casi exclusivamente sobre instancias subnacionales. La descentralización busca
fortalecer a los gobiernos subnacionales, sin que ello se traduzca en la inactividad del
gobierno nacional. En efecto, el gobierno central puede influenciar la provisión
descentralizada de bienes y servicios a través del establecimiento de reglas, la
transferencia de recursos para que las unidades regionales y locales sean capaces de
cumplir con la población, y la supervisión de la calidad y cantidad de bienes y servicios
en cuestión, así como del adecuado uso de las transferencias.

Existen tres principales motivos por los cuales se considera ineficiente que los
gobiernos subnacionales ejecuten políticas redistributivas. En primer lugar, la
movilidad de la mano de obra posibilita la migración de personas de bajos ingresos
hacia las jurisdicciones que apliquen programas agresivos de ataque a la pobreza,
mientras que los de mayores ingresos se desplazarán fuera de dicha zona al ver que el
nivel de población está llegando a niveles que no son soportables por ellos. Este tipo
de resultado definitivamente dificultaría el afán redistributivo de las localidades, dado
que, de manera paulatina, las localidades con mayores políticas de esta naturaleza
terminarían siendo habitadas únicamente por individuos de bajos ingresos.

64
La segunda razón por la que la redistribución de la riqueza debe corresponder al
gobierno central obedece al hecho de que esta se considera un bien público nacional, y
por lo tanto no es concebible que una jurisdicción busque solo el bienestar de los
pobres de su comunidad, ya que el bienestar de todos los pobres es urgente. Finalmente,
las políticas redistributivas o políticas sociales se ejecuta de manera más eficiente en el
nivel nacional de gobierno debido a que la habilidad de instancias como los Gobiernos
regionales o Locales de apoyar a los pobres está limitada por sus bases impositivas y
los recursos que reciben. En tal sentido (y paradójicamente), en las jurisdicciones
más necesitadas, a los pobladores no se les garantizaría estándares mínimos de bienes
y servicios públicos. Una de las maneras más evidentes de evaluar cuál es el nivel de
gobierno más adecuado para cumplir con determinadas funciones asociadas a la
asignación de recursos es juzgar en qué medida cumple con los objetivos planteados
por la estrategia de descentralización. Entre estos se distinguen la asignación
eficiente del gasto, la provisión equitativa de servicios, la preservación de la estabilidad
macroeconómica y la promoción del crecimiento económico.

EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD

Por otro lado, usualmente se señala que la asignación de responsabilidades debe

responder al principio de subsidiariedad. Este plantea que la toma de decisiones y el
ejercicio de las competencias corresponden a la instancia de gobierno más pequeña
que guarde consistencia con la eficiencia en la asignación de recursos, y que sea capaz
de representar al área geográfica que internalizará los costos y beneficios de las
decisiones en torno a su provisión de bienes y servicios públicos. En el caso de los
bienes públicos locales (tales como el recojo de basura, la ornamentación de parques y
jardines, entre otros), es conveniente y deseable que la descentralización del gasto se
dirija hacia el nivel local de gobierno. Desde un punto de vista de eficiencia en asignación
de recursos y eficiencia administrativa, ello responde al hecho de que la transferencia
de estas responsabilidades beneficiará únicamente a los habitantes de su jurisdicción.
Por otro lado, los bienes y servicios públicos de ámbito nacional, tales como la
defensa nacional y la estabilidad macroeconómica, requieren una administración
centralizada que beneficie a todos los ciudadanos de manera homogénea.

El principio de subsidiariedad, sin embargo, no es siempre aplicable. Ello se debe a la

existencia de bienes y servicios públicos cuyos beneficiaros no se limitan a una
localidad, región, ni coinciden con el conjunto poblacional de una nación. Con
frecuencia, no es posible delimitar claramente el territorio sobre el cual ciertos bienes
y servicios públicos generan beneficios. Por otro lado, la presencia de externalidades
en la producción de ciertos bienes muchas veces se traduce en costos o beneficios
adicionales que se esparcen en diversas localidades, que no son representadas por una
instancia gubernamental. Para estos bienes de naturaleza “mixta”, el grado de
descentralización más adecuado se torna confuso, y se posibilita la participación de
más de un nivel de gobierno en su provisión.

65
Esta posibilidad descansa, en primer lugar, en la existencia de varias etapas
comprendidas en la provisión de un bien o servicio, entre las que se distinguen la
formulación o diseño, el financiamiento, la administración y la supervisión o
monitoreo. En estas circunstancias, mientras un nivel de gobierno se encarga de
ciertos componentes asociados a la provisión del bien, otra instancia gubernamental
podría ser la responsable por los elementos restantes. La coexistencia de varios niveles
de gobierno en el abastecimiento de un bien o servicio es factible, además, si se
considera la posible diversidad al interior de la demanda de aquel bien o servicio.

Ejemplo: La educación como bien de naturaleza mixta.

La responsabilidad de los gobiernos locales por la provisión de educación primaria
podría ser deseable por cuanto admite la pronunciación de las localidades con
respecto de sus preferencias culturales e incentiva la participación de los beneficiarios.
A su vez, la presencia de economías de escala en la educación superior podría ser un
criterio suficiente para afirmar que se requiere un control centralizado, dado que los
beneficios se expanden a varias jurisdicciones.

EL PRINCIPIO DEL BENEFICIO

El principio del beneficio se desprende de la teoría de descentralización fiscal

planteada por Tiebout (1956), según la cual un gasto público asignado eficientemente
favorece la adjudicación de competencias hacia los gobiernos locales. Ello responde al
hecho de que los consumidores revelan en mayor medida sus demandas hacia esta
instancia gubernamental a través de la posibilidad de elegir la comunidad de su
preferencia. El autor señala que cada localidad oferta una combinación particular de
bienes y servicios públicos, mientras que los consumidores, a través de la migración,
pueden escoger la jurisdicción que se acomode de mejor manera a sus demandas por
bienes y servicios. Este mecanismo, denominado el “voto con los pies” permite un
ajuste óptimo entre las preferencias de los consumidores y las cantidades y calidades
ofrecidas por el Estado. El principio del beneficio, en estas circunstancias, plantea que
los bienes y servicios públicos deben ser financiados por las personas que los
consumen. En tal sentido, si existe una combinación de bienes y servicios específicos a
una jurisdicción, los miembros de la comunidad correspondiente deben ser los
responsables por otorgar, a través de impuestos, los recursos necesarios para su
oferta. Resultaría erróneo, según esta concepción, que una instancia de gobierno
provea un servicio que es financiado por un grupo de consumidores no representado
adecuadamente por aquel nivel gubernamental.

Este concepto refuerza la idea de que descentralización implica heterogeneidad de

presencia del Estado, pues a través de ella los ciudadanos pueden elegir una
combinación particular de bienes y servicios que se ajuste a sus preferencias. Pero
para que este mecanismo funcione correctamente, este principio destaca la
importancia de que quienes reciban los servicios sean quienes los paguen a través de
sus impuestos y sean conscientes de ello.
Estos principios son los mencionados en la literatura conceptual. Sin embargo, la
legislación peruana, especialmente en la Ley de Bases de la Descentralización
menciona otros principios como son los de selectividad y proporcionalidad que

66
establece que el tema de la capacitación es importante para la transferencia de
competencias y que ella debe darse de manera gradual. Otro principio mencionado es
el de provisión que básicamente se refiere al concepto de neutralidad fiscal en el
sentido que toda competencia debe ser transferida con los recursos financieros
necesarios para su correcta operación. Por último, se menciona el criterio de
concurrencia en donde se plantea la necesidad de coordinación entre los distintos
niveles de gobierno y de tomar en cuenta las externalidades territoriales y las
economías de escala para la asignación de competencias.

TIPOS DE DESCENTRALIZACIÓN

En adición a los principios de subsidiariedad y beneficio, existen otros criterios que

deben guiar a los involucrados en una tarea de asignar funciones entre los niveles de
un gobierno. Entre estos se distinguen la eficiencia económica, la equidad fiscal, la
rendición de cuentas hacia la población y la efectividad administrativa. Estos
elementos buscan, principalmente:

- Proveer los bienes y servicios demandados al menor costo posible.

- Financiar las responsabilidades de manera justa.
- Incentivar el esfuerzo fiscal de las localidades.
- Fomentar el control político de la población.
- Administrar las funciones de manera técnica y eficiente.

De esta manera, los criterios mencionados representan consideraciones de orden

económico, político y administrativo que se sirven para determinar el tamaño de
gobierno más adecuado para proveer ciertos bienes y servicios. Teniendo en cuenta los
elementos mencionados hasta el momento es que debemos referirnos de manera
breve a los tres tipos de descentralización que suelen analizarse.

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

La primera de ellas está referida a la descentralización política mediante la cual se otorga

a las distintas jurisdicciones la potestad de elegir a sus autoridades a través de elecciones
democráticas. Este empodera a las autoridades y hace que respondan a las necesidades
de la población que las ha elegido.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

El segundo tipo es el relacionado a lo administrativo. Como se ha visto existen diversos

tipos de criterios para asignar las competencias y funciones a los distintos niveles de
gobierno. En este caso tenemos que existen competencias exclusivas, compartidas y
delegadas. En la medida que estas se transfieran a los gobiernos regionales y locales
deberán tomarse en cuenta la capacidad de gestión de estos tal como lo mencionamos
la inicio de esta sección. Como sabemos existen competencias y funciones dentro de
estas competencias.

67
Estas últimas están referidas a temas como la planificación, administración ejecución o
monitoreo entre otras. La imagen ideal de la descentralización administrativa es que
las competencias estén asignadas en función al impacto geográfico de los bienes
públicos, con autoridades y funcionarios capacitados que pueden ser buenos gestores
públicos. En adición a ello debemos tomar en cuenta que en el largo plazo la ejecución
debe ser responsabilidad de los niveles subnacionales mientras que la rectoría de
políticas, el financiamiento y la evaluación y monitoreo en manos del nivel nacional.

Es necesario llamar la atención de la rendición de cuentas o accountability sobre el

cual no existe todavía consenso de su significado conceptual pero que en la práctica
implica que el Estado, y sus entidades, deben responder a las demandas de los
ciudadanos y tener bien claras las responsabilidades de tal forma que pueda dar
cuenta de sus acciones dentro de las materias de su competencias. Si los gobiernos
locales son responsables de la limpieza pública y el ornato deben informar de lo que
están haciendo para proveer estos servicios de la mejor forma posible identificando
tanto factores positivos como haciendo autocríticas que permitan mejorar el servicio
en el tiempo.

Si se tienen claras las competencias que tiene cada nivel de gobierno, los ciudadanos
tienen el derecho de que sus autoridades les reporten acerca de los avances
realizados.

DESCENTRALIZACIÓN FISCAL

Un tercer tipo está relacionado a la asignación de fuentes de financiamiento a los

distintos niveles de gobierno. Estas fuentes, en teoría, deben generar los recursos
necesarios para que los servicios y bienes sean proveídos en la calidad y cantidad que
los ciudadanos requieren. Estas fuentes pueden ser los impuestos, los cargos a
usuarios (tasas y contribuciones), las transferencias y el endeudamiento. El arreglo al
que se llegue en cada realidad concreta deberá responderá a las características del
país que se está analizando. Se espera que a todo nivel el Estado sea un buen recaudador
de ingresos y que respete los principios de finanzas públicas y de equilibrio fiscal en su
gestión financiera.

En este caso debe mencionarse el concepto de equidad fiscal que es lo que todo
arreglo de descentralización fiscal debe buscar. Esta se refiere a que cada jurisdicción
debe contar con los recursos que necesita para proveer los servicios a la ciudadanía
con un estándar de calidad mínimo prefijado, esto es que cada localidad debe contar
con los recursos financieros necesarios para cumplir con su función. Asimismo es
importante que todo contribuyente deba ser tratado de manera similar en términos
tributarios y de bienes que obtiene del Estado independientemente de la zona en
donde vive.

68
DESCENTRALIZACIÓN ECONÓMICA

Un último aspecto que ha sido resaltado en los últimos años es la descentralización

económica. Esto está vinculado a un desarrollo más homogéneo del territorio. Ello se
hace más palpable en caso de países centralizados como el Perú donde el PBI de Lima
es cercano al 50% del PBI nacional. Por ello es importante darle los medios a los
distintos territorios para que puedan desarrollarse. Antes que ser otro tipo de
descentralización es un resultado de las tres anteriores porque si se cuenta con
autoridades elegidas y con alto grado de legitimidad, con competencias bien definidas
y una administración eficiente y con los recursos necesarios, se generarán las
condiciones para que la actividad económica despegue y genere mejoras en el
bienestar de las personas. Aquí hay un rol complementario que debe cumplir el nivel
nacional al realizar inversiones en infraestructura y capital humano que permitan
mejorar la competitividad en los diversos territorios. Si estas condiciones se cumplen el
despegue económico va a ser una consecuencia ineludible.

Como conclusión vemos que un Estado descentralizado impone una serie de retos
adicionales porque debe ordenarse la administración pública de tal manera que se
responda a las demandas heterogéneas de los ciudadanos. En este sentido los sistemas
administrativos del Estado deben tomar en cuenta esta heterogeneidad y debe ser
más flexible para responder a las demandas diferenciadas.

Como se puede desprender de lo analizado en esta sección una política de

modernización de la gestión pública en un contexto descentralizado impone retos
adicionales a los mecanismos de funcionamiento y estructura del Estado. Dentro de la
estrategia recomendada de gestión por resultados resulta evidente que deben
incorporarse a los gobiernos subnacionales porque buena parte de la satisfacción de
las demandas de los ciudadanos está en manos de estas entidades. Tomar en cuenta el
territorio es muy importante porque todas las acciones del Estado deben enmarcarse
dentro de la realidad territorial de cada zona y no al revés. Los reclamos contra el
centralismo limeño que se han gestado en los diversos departamentos desde hace
años es el resultado de políticas homogéneas decididas desde Lima que no han
tomado en cuenta el territorio.

La gestión por resultados debe tomar en cuenta el rol de los gobiernos subnacionales y
su relación con el nivel nacional porque se necesitarán esfuerzos adicionales con el fin
de coordinar acciones a nivel vertical tomando en cuenta a los tres niveles de
gobierno.

La gestión de procesos y la gestión por resultados deben adaptarse a esta situación y

encontrar los mecanismos de incentivos adecuados para lograr que los tres niveles de
gobierno se articulen de manera adecuada a las necesidades de los ciudadanos.

69
Existen muchos reclamos acerca del proceso de descentralización en el sentido que
algunos críticos sostienen que el proceso ha generado más complicaciones que
beneficios debido a que la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos ha
decaído. Se menciona adicionalmente que los costos y procesos de atender las
necesidades de los ciudadanos han aumentado considerablemente. No obstante lo
anterior, creemos que las ventajas de las descentralización son mayores que los
costos.

El problema radica en que los costos se aprecian en el corto plazo debido a la poca
capacidad de gestión que se observa en muchos gobiernos subnacionales. Sin
embargo, debemos ser claros en mencionar que los problemas que surgen ahora en
los gobiernos regionales y locales responden a que en muchos casos se han
descentralizado los problemas existentes a nivel nacional. En muchos casos se han
descentralizado funciones que cuentan con un presupuesto insuficiente y en otros
casos se han descentralizado competencias que no tenían presupuesto asignado. Estos
son temas pendientes del proceso de descentralización que deben ser subsanados en
el futuro. Sin embargo, existe una alta probabilidad de que los beneficios de la
descentralización se vean en el largo plazo y puedan superar a los costos inmediatos. El
reto es lograr que la descentralización contribuya de manera efectiva a satisfacer las
necesidades de los ciudadanos. Desde el punto de vista conceptual son muchas las
ventajas, pero lo que se requiere son acciones prácticas que hagan evidentes
ganancias rápidas del derivadas del proceso de descentralización.

Por ello la modernización de la gestión pública y el proceso de descentralización deben

ir de la mano. Estas representan dos soportes de la mesa de reforma del Estado que
junto con la introducción de mecanismos de transparencia sirvan para consolidar un
proceso que en verdad tenga impacto en mejorar las condiciones de vida de la
población. El lograr que la cultura de gestión por resultados se expanda al accionar de
todas las entidades del Estado incluidos todos los niveles de gobierno es un desafío
que debe ser asumido a la brevedad con el fin de legitimar el Estado ante los
ciudadanos y hacer más eficiente el uso de los escasos recursos con que cuenta el
Estado.

Capítulo V: los insumos e instrumentos para la modernización de Estado

En los procesos de reforma del Estado es indispensable el uso de herramientas que

permitan alcanzar los niveles de eficiencia y eficacia deseados en la provisión de los
bienes y servicios a los cuales tienen derecho los ciudadanos. En los últimos años ha
existido un énfasis en introducir elementos de la gestión privada a la gestión pública
para mejorar la gestión pública.
Todo el ciclo de la gestión por resultados que ha sido explicada en este documento en
un contexto descentralizado que impone mayores retos al estado implica la necesidad
de nuevas técnicas de administración en donde se deben combinar los recursos
financieros, con el resto de insumos para obtener bienes y servicios que respondan a
las necesidades de los ciudadanos. Entre estos podemos citar al recurso humano y al
gobierno electrónico, los que serán mencionados de manera resumida en el rol que
juegan en el proceso de Reforma del Estado.

70
RECURSOS HUMANOS

Una buena gestión pública requiere buenos ejecutores. Ello nos lleva al capital humano
con el que cuenta el Estado. Es indispensable pensar en la calidad de este recurso. En
cualquier Estado trabaja una parte considerable de la población económicamente
activa y es necesario que esté bien capacitado para cumplir con las necesidades de la
población. Para generar un buen recurso humano es necesario desarrollar una serie de
mecanismos e incentivos para que exista una cultura de servicio a la población. Un punto
de inicio importante es la motivación con que cuenta este recurso humano. Al Estado
generalmente se ingresa a trabajar por un afán de servicio.

Existen muchos funcionarios que describen su trabajo en el sector público como más
gratificante que en el sector privado porque sienten que generan un valor público y no
sólo utilidades para los accionistas de una empresa por más incentivos monetarios que
puedan existir. Las personas con esta mística deben ser potenciadas. Ello implica que
para contar con un recurso humano de buena calidad debe empezarse con contar con
un buen sistema de reclutamiento en donde se busque captar a aquellas personas y
profesionales que estén lo suficientemente motivados, calificados para trabajar y que
tengan fuertes valores éticos. La motivación en el sector público se diferencia por
tener raíces altruistas o políticas y lo que todo buen sistema de recursos humanos
necesita es potenciar esos valores.

Un segundo aspecto está en los incentivos que se logren generar para que el recurso
humano que entre al servicio público. Ello nos lleva a los sistemas de servicio civil,
donde se puede entender estos como el ordenamiento y reglas establecidas para la
superación de las personas que entran a trabajar al Estado. Ello implica establecer una
escala de puestos en donde un individuo que empieza a prestar servicio público pueda
tener claro el camino que tiene por delante en el sentido que sepa los beneficios que
pueda obtener por desempeñarse correctamente en los puestos que les toque asumir.

Estos beneficios deben ser tanto monetarios como no monetarios. Muchas veces las
personas se desempeñan correctamente en sus puestos de trabajo buscando el
reconocimiento de sus pares y superiores. Esto es un elemento que no se debe
desdeñar en el diseño de cualquier sistema de recursos humanos.

Un tercer elemento está referido a los salarios que reciben los funcionarios públicos.
Las escalas salariales y los beneficios complementarios que reciben los funcionarios
públicos son los principales incentivos que tiene un individuo que va a trabajar al
Estado. Estas escalas salariales deben contener dos elementos: El primero de ellos es
que debe remunerar adecuadamente a los servidores públicos permitiéndole cubrir
sus necesidades. Es obvio que el nivel de remuneraciones depende de la situación
fiscal de un país pero la regla que debe imperar es que el trabajador reciba una
remuneración acorde con su productividad. Ello implica recolectar información de la
productividad de los trabajadores del Estado y establecer los niveles de productividad
requeridos para cada puesto que necesite ser ocupado. El segundo elemento está
referido a que se requiere que tenga un elemento flexible que compense por la labor
que se está realizando si el puesto en el que se desempeña es uno que implica

71
responsabilidad política o que se maneja un presupuesto que está por encima del
promedio del sector público.

Adicionalmente la escala salarial debe ser consistente en el sentido que todo

trabajador con las mismas calificaciones debe recibir la misma remuneración
independientemente de en qué institución trabaje. El principio de a igual calificación
igual remuneración debe ser uno de los pilares de la política salarial del Estado.

Para completar los requisitos de un buen servicio civil debemos mencionar el de la

capacitación. Ello requiere contar con perfiles de puestos para cada una de las
posiciones tipo que existan en el Estado. Ello nos dará una idea de las habilidades y
competencias necesarias por un trabajador que anhele ocupar un puesto en el Estado.

Determinado el perfil del puesto será necesario potenciar aquellas habilidades innatas
y conocimientos adquiridos que sean adecuados para el puesto, pero también se
pueden establecer cuáles son las brechas de competencias existentes para poder
diseñar programas de capacitación que busquen dotar de los conocimientos
necesarios y de las competencias necesarias que se requieran para cada uno de los
puestos.

Esto viene de la mano con un sistema de evaluación confiable y transparente que sirva
de retroalimentación al trabajador para que tome conocimiento de las brechas que le
falta cubrir. Este sistema de evaluación debe tener como base los principios de la
Gestión por Resultados. Si ese es el modelo que se quiere elegir para la gestión pública
debemos tener un personal que permanentemente sea evaluado. Esto debe
combinarse con un esquema de salida de los trabajadores no sólo por causales éticos o
de comportamiento abiertamente inmoral sino que deben incluirse causales de
despido por baja productividad para asegurar que el esfuerzo de los trabajadores sea
el adecuado y contribuir a solucionar el problema de agencia que surge en cualquier
institución.

Por último, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del
Estado. Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la política de
recursos humanos del Estado. Estos estándares deben buscar que la preocupación sea
por la persona y sus necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser
un sistema de méritos y premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen
ambiente que fomente el trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos
mecanismos así como motivar a los trabajadores debe ser una de las tareas más
importantes a realizar.

El éxito de la gestión pública depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello
es importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el
mérito y fomenten una cultura de la excelencia a través de la capacitación en las
entidades públicas. Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado
pero es un factor clave que debe desarrollarse de manera adecuada.

72
Por último, es necesario contar con oficinas de recursos humanos, conformadas por
personal especializado en el manejo de recursos humanos en las instituciones del
Estado. Estas oficinas deben responder a un ente rector que dicta la política de
recursos humanos del Estado. Estos estándares deben buscar que la preocupación sea
por la persona y sus necesidades para poder realizar un buen trabajo como puede ser
un sistema de méritos y premios, material adecuado para realizar su trabajo y un buen
ambiente que fomente el trabajo en equipo y la creatividad. Desarrollar estos
mecanismos así como motivar a los trabajadores debe ser una de las tareas más
importantes a realizar.

El éxito de la gestión pública depende de las personas que la tienes a su cargo. Por ello
es importante desarrollar mecanismos transparentes, equitativos, que premien el
mérito y fomenten una cultura de la excelencia a través de la capacitación en las
entidades públicas. Usualmente el recurso humano ha estado descuidado en el Estado
pero es un factor clave que debe desarrollarse de manera adecuada.

GOBIERNO ELECTRÓNICO

Un Estado que responde a las necesidades del ciudadano debe contar con todas las
herramientas que le hagan posible operar de manera eficiente. Dentro de la estrategia
de acercar el Estado a las personas y disminuir los costos de transacción una
herramienta importante es el Gobierno electrónico que básicamente se refiere al uso
de tecnologías de la información en la gestión pública.

La Carta Iberoamericana de Gobierno Electrónico, aprobada el 2007 en Santiago de

Chile por los Ministros de Administración Pública y de la Reforma del Estado de los
Gobiernos Latinoamericanos, define gobierno electrónico como “el uso de las TIC en
los órganos de la Administración para mejorar la información y los servicios ofrecidos a
los ciudadanos, orientar la eficacia y eficiencia de la gestión pública e incrementar
sustantivamente la transparencia del sector público y la participación de los
ciudadanos”. Cabe resaltar que transversal a todos estos propósitos encontramos
temas como poner información relevante a disposición de la Sociedad Civil, utilizar
medios como internet y telefonía para mejorar el grado de interacción entre el Estado
y el Ciudadano, reducir costos de transacción en la realización de trámites o pago de
impuestos vía internet a través de medios de pago electrónicos.

Esta interacción en una sociedad de la información cada vez más difundida es un

adelanto importante y acerca el Estado al ciudadano de una manera efectiva. Ello
implica que una estrategia de gobierno electrónico tiene que estar vinculada
estrechamente con el proceso de modernización de la gestión pública y no ser
independiente de esta. Es un instrumento de la Modernización de la Gestión Pública
que debe estar bien alineada para evitar inconsistencias en el uso de los recursos
públicos. Si el objetivo es hacer la vida más simple a los ciudadanos los encargados del
gobierno electrónico deben analizar cuáles son modalidades o nuevas tecnologías que
se pueden utilizar para hacer más amigable el Estado a la población.

73
Adicionalmente la instancia encargada del gobierno electrónico debe buscar introducir
medios informáticos que busquen instaurar sistemas de monitoreo como los llamados
ERP (Enterprise Resource Planning) que son utilizados en las empresas privadas como
sistemas de información gerenciales que permiten contar con información en tiempo
real para poder tomar buenas decisiones. En el caso del sector público ello es vital
porque estos sistemas de información gerenciales permitirán analizar si los procesos
utilizados son adecuados y buscarán la optimización de recursos.

CONCLUSIONES

El país ha logrado avanzar en materia macroeconómica en los últimos años. La pobreza

ha disminuido, el ingreso per cápita ha aumentado pero aún los ciudadanos sienten -
y es una realidad- que el Estado no garantiza sus derechos efectivamente y en muchos
casos está ausente como en las zonas rurales. Todo ello lleva a que exista la necesidad
de contar con un Estado que tome en cuenta las necesidades de los ciudadanos, que
genere valor público asociado a resultados compartidos como lo son la democracia, la
equidad, probidad y rendición de cuentas. Estas son particularidades que van más allá
de entender al ciudadano como un cliente. Existen factores políticos que deben
tomarse en cuenta que en la administración privada no están presentes.

Para lograr este objetivo es que se plantea las características del Estado que debe ser
moderno, eficiente, descentralizado e inclusivo. Cada uno de los adjetivos utilizados
implica cualidades específicas que permitirán generar la igualdad de oportunidades y
respeto a los derechos de los ciudadanos. Esto significa que deben conocerse las
necesidades de las personas para satisfacerlas haciendo un uso eficiente de los
recursos con los que cuenta el Estado, tomando en cuenta las diferencias que existen
en el territorio.

Abordar el tema de la reforma del Estado y modernización de la gestión pública es una

tarea compleja porque están involucradas muchas consideraciones de tipo político,
administrativo y económico. Así la visión de Estado propuesta debe ser consistente con
elementos de gestión modernos que contribuyan a alcanzar dicho resultado. Ello debe
realizarse tomando en cuenta las particularidades del caso peruano.

Existen muchas demandas y atributos que se le exigen al Estado. Dado el reciente

desarrollo político e histórico en el Perú se requiere un Estado con las características
que se han mencionado tomando en cuenta el contexto donde la descentralización ha
avanzado en los últimos diez años no siempre con resultados deseables. Como se
puede apreciar el reto es grande sobre todo en un contexto donde la presencia del
estado ha sido casi inexistente en distintas zonas del país como el medio rural.

74
La respuesta por tanto debe ser diferenciada. En un país tan heterogéneo como el Perú
pretender aplicar políticas universales es muy riesgoso e ineficiente. No tiene sentido
mejorar la administración del Estado en un país donde en muchas zonas el Estado no
está presente. La mejora será imperceptible para grandes grupos de la población. Por
ello se requiere una mayor presencia del Estado en aquellas zonas donde no opera.

Es indispensable ampliar la presencia del mismo para genera un mayor grado de

legitimidad. Las leyes y la Constitución garantizan el derecho al acceso de bienes y
servicios públicos de calidad y esa debe ser la primera tarea del Estado. Debemos
remarcar que dentro de la categoría de bienes y servicios no hablamos de elementos
materiales sino también inmateriales como valores éticos, democracia, participación,
respecto al medio ambiente entre otros.

Si el actual gobierno ha elegido legítimamente privilegiar a estos grupos de la

población a través de políticas que favorezcan la inclusión social debe buscar las
formas más eficientes que permitan disminuir los costos de acceder a los servicios en
zonas rurales donde los recursos necesarios para que las personas accedan a los
servicios son elevados debido a la dispersión geográfica. Allí es donde surge la
necesidad de obtener resultados y optimizar los recursos con los cuales cuenta el
Estado.

Bajo estos condicionantes es que proponemos la Gestión por resultados como eje de la
reforma del Estado y de la modernización de la gestión pública. Este enfoque privilegia
el enfoque al ciudadano y busca que los recursos financieros, humanos, da capital sean
combinados de manera eficiente, respondiendo a objetivos de largo plazo dentro de
un proceso de planificación moderna y concertada, que asigne los recursos
presupuestales en función a los resultados deseados y alcanzados por las diversas
instituciones, en donde haya flexibilidad en la gestión de programas y proyectos que
permitan a los gestores públicos combinar de manera creativa los recursos con el fin
de alcanzar los resultados y donde estos gestores públicos sean evaluados no por el
cumplimiento de procedimientos sino por el logro de resultados que redunden en el
bienestar de la población.

En este proceso la reducción de costos de transacción tiene que ser otro eje
fundamental de la política de modernización de la gestión pública en donde los
trámites y sistemas administrativos se adapten a la realidad del país y sus distintas
jurisdicciones. El incluir la heterogeneidad como elemento de diseño de política
pública es quizás el mayor reto así como la construcción de espacios de coordinación
de políticas. El diseño de incentivos monetarios y no monetarios para el logro de estos
objetivos será la gran tarea de la reforma del Estado donde deben articularse esfuerzos
de las distintas entidades del poder ejecutivo así como las entidades de los demás
niveles de gobierno.

La coordinación intergubernamental es otro gran reto en donde deben establecerse

claramente la delimitación de competencias y funciones entre los diferentes niveles de
gobierno, buscando en el largo plazo que la ejecución de las políticas la realicen las

75
instituciones más cercanas a la población como las municipalidades y gobiernos
regionales y asegurando al gobierno nacional un rol rector y de supervisión
permanente para buscar la consistencia de las políticas públicas.

Todo este esfuerzo debe hacerse bajo un esquema de permanente evaluación y

monitoreo. Los recursos públicos son escasos y debemos buscar obtener la mayor
rentabilidad social a partir de ellos, por ello contar con información acerca del avance y
el logro de las metas consensuadas y teniendo evaluaciones independientes que sean
públicas porque de esa forma la población va a poder ejercer presión por mejores
servicios.

Esa es la visión a largo plazo del Estado Es una visión que nos debe servir de referencia
para las acciones que se desarrollen en cada aspecto. Vemos que en los últimos años
se ha avanzado bastante en el presupuesto por resultados pero ello aún es
insuficiente. Lo importantes es que una vez consensuada la visión del Estado en el
largo plazo podamos desarrollar herramientas que acerquen el Estado al ciudadano y
que responda a sus necesidades. Para ello se requerirá un servicio civil adecuado y las
últimas tecnologías de la información.

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77
ANEXOS
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 1

TEXTO N°1
Capítulo 6.
El Estado, el Pueblo y la Nación.
1. El estado como actor internacional: una aproximación critica al
concepto.

Ya hemos tenido ocasión de referirnos al general y profundo arraigo alcanzado

por el paradigma del Estado entre los internacionalistas. Ciertamente ello encuentra
una explicación y justificación en el hecho de que los Estados siguen constituyendo
una categoría, dentro de los actores internacionales, fundamental para una adecuada
comprensión de la Sociedad Internacional. Con todo debemos ser conscientes del
riesgo y limitación que entraña la adopción de una perspectiva puramente estatalista,
en lugar de sociológica, del mundo internacional. Este riesgo es tanto mayor, cuanto
que al internacionalista ya no le es posible desconocer la presencia y la participación
de otros muchos actores internacionales distintos del Estado, ni tampoco la existencia
de fenómenos mucho más profundos de las relaciones internacionales de los que el
propio Estado no es sino una de sus manifestaciones más consagradas.

En línea con lo apuntado por POULANTZAS, podemos afirmar que los análisis
realizados por los internacionalistas, en relación con el concepto del Estado y su papel
como sujeto activo de la realidad internacional, ha seguido dos tendencias netamente
diferenciadas: una corriente formalista y una corriente materialista.

La corriente formalista se caracteriza por la consideración del Estado como una

entidad jurídica, política y social dotada de personalidad propia, independiente, neutral
y desprovista de historicidad. También es común a esta corriente doctrinal, el
establecimiento de una radical separación entre el Estado y la sociedad, en virtud de la
cual se desconectan las dimensiones político-institucionales, atribuidas al Estado, de
la dinámica soc io-económica propia de la sociedad. Por último, estos autores
establecen también una separación, más o menos radical, entre los fenómenos
nacionales y los fenómenos internacionales, en cuya línea divisoria emerge el Estado
como instrumento de conexión y vinculación entre ambas dimensiones de la realidad.
Sin duda, los más claros y representativos defensores de este formalismo estatalista,
los encontramos entre los iusinternacionalistas, para quienes el Estado podemos
definirlo, siguiendo a VERDROSS, como:
«Una comunidad humana perfecta y permanente que se gobierna a sí misma
plenamente, no tiene sobre ella ninguna autoridad terrenal que no sea el Derecho
Internacional Público está unida por un ordenamiento jurídico efectivo y se halla
organizada de tal manera que puede participar en las relaciones internacionales».

No obstante, entre los propios iusinternacionalistas, existen diferencias de

grado en cuanto al protagonismo concedido al Estado así concebido. Así, mientras
que JELLINEK considera que el propio Derecho Internacional Público es un conjunto
de normas reguladoras de las relaciones interestatales que emanan directamente de la
«voluntad» de los propios Estados, para los juristas anclados en la consideración y
aceptación del Derecho Natural, el Estado aparece como una realidad dotada de
personalidad jurídica, con evidente y ficticia equiparación con la capacidad jurídica
atribuida por el ordenamiento estatal a las personas físicas, principales destinatarios
de ese Derecho Natural.

Es obvio que semejante concepción del Estado facilita la construcción de una

teoría y una praxis jurídica internacional, al convertir al Estado en sujeto de derechos y
obligaciones en el contexto internacional. No pretendemos negar la validez, e incluso
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 2

la necesidad, para el Derecho Internacional Público de semejante concepción del

Estado, pero rechazamos cualquier intento de extenderlo o trasladarlo al campo
científico de las Relaciones Internacionales, en cuyo seno la importancia y
significación de principios y elementos sociológicos y político-económicos son
equiparables, y si cabe, superiores a la de las normas jurídicas internacionales, y
respecto de los cuales esta concepción formalista del Estado resulta claramente
limitativa y distorsionadora del análisis.

Afortunadamente, no han faltado voces autorizadas que, desde el propio

campo del Derecho Internacional, se han alzado frente a estas visiones simplistas del
Estado. En este sentido CARRILLO SALCEDO ha escrito:
«Todo grupo social se diferencia de los demás grupos y adquiere clara
conciencia de sí mismo por su contacto con el exterior, y en este sentido, el rol del
Estado-nación ha consistido tanto en el establecimiento del orden interior del Estado
como en la protección del grupo estatal, frente a lo que los sociólogos denominan
elementos exteriores al grupo, es decir, los otros estados, los grupos ideológicos,
culturales, etc. La relevancia del grupo ideológico en las relaciones internacionales
contemporáneas es, desde luego, indiscutible, y es cierto que desde una perspectiva
sociológica, no es correcto reducir lo internacional a lo interestatal, ya que en la esfera
social e histórica que es la de las relaciones internacionales en su conjunto, la
preponderancia del Estado, en cuanto grupo primario de la sociedad internacional no
excluye la concurrencia de otros actores y factores. Pero en la esfera jurídica, dicha
reducción es más rigurosa, porque en ella el Estado-nación ha logrado, sin duda, un
papel casi determinante».

Esta posición sostenida por CARRILLO es compartida por otros

iusinternacionalistas que abogan por un análisis más sociológico, tanto del mundo
internacional como de las normas jurídicas que lo regulan. Entre ellos, podemos citar a
LANDHEER, CHAUMONT, y entre nosotros, a AGUILAR NAVARRO, MIAJA DE LA
MUELA, GARCIA ARIAS, TRUYOL SERRA, GONZALEZ CAMPOS, y ya directamente
vinculados a la investigación y enseñanza de la disciplina de las Relaciones
Internacionales, a MEDINA ORTEGA, MESA GARRIDO y ARENAL MOYUA.

Pero entre los teóricos de nuestra disciplina, encontramos también no pocos

seguidores de esta visión formalista del Estado. Para tales autores, el Estado se
configura como institucionalización del poder y de la capacidad coercitiva de la
sociedad, cuya expresión interna es el derecho nacional y cuya expresión internacional
es el recurso a la guerra, pero de una sociedad integrada por una diversidad de grupos
con intereses y comportamientos contrapuestos o antagónicos, respecto de los cuales
las instituciones y órganos estatales actúan como árbitros neutrales y desinteresados.
Autores como MORGENTHAU, DEUTSCH, MERLE, COULOUMBIS o BRUCAN,
destacados doctrinarios de corrientes teóricas, tan diferentes como el realismo político
norteamericano, el análisis de sistemas o el análisis neomarxista, comparten sin
embargo, una similar concepción formalista del Estado, cuya formulación más
expresiva (y contradictoria) la encontramos en MORGENTHAU cuando escribe:
«El Estado no es más que otro nombre para la organización compulsiva de la
sociedad, para el orden legal que determina las condiciones bajo las cuales la
sociedad puede emplear su monopolio de la violencia organizada para la preservación
del orden y la paz.
(...)
En gran parte, la violencia organizada de las sociedades nacionales es neutral
con referencia a las demandas en conflicto de los grupos sociales, en tanto
permanezcan dentro de los límites del derecho y utilicen medios pacíficos.
(...)
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 3

En verdad, la organización compulsiva de la sociedad no puede ser

completamente neutral, pues como hemos visto, el orden legal que hace cumplir no es
completamente neutral y no puede menos que favorecer el "status quo" al cual debe
su existencia. Si es amenazado, el «status quo» puede contar con el apoyo de la
fuerza compulsiva de la sociedad.
Sin embargo, la característica peculiar de la organización compulsiva de las
sociedades es que tienen un prejuicio en favor «del 'status quo', pero en gran medida
no un prejuicio en favor de un 'status quo' en particular».

Si hemos tomado esta cita de MORGENTHAU para sintetizar la concepción

formalista del Estado, no es porque constituya la excepción, sino que, por el contrario,
este autor es un exponente representativo y coherente de esta posición doctrinal y de
las deformaciones teóricas en las que se incurre siguiendo esta línea de pensamiento.

En efecto, ante todo, la consideración del Estado como expresión centralizada

e institucionalizada del poder coactivo de la sociedad suscita no pocas objeciones, ya
que implica o presupone la existencia de una sociedad unificada y estable, en la que el
conflicto y la contestación social se mantiene de forma marginal, dentro de los limites
jurídicos y organizativos sobre los que se fundamenta la propia existencia estatal. Esta
premisa que es aceptable cuando nos referimos a unidades estatales, configuradas a
partir de sociedades desarrolladas económica y culturalmente, con instituciones
políticas y jurídicas maduras y con una tradición histórica de pertenencia a
determinadas realidades estatales, no se corresponde, en cambio, con la realidad
social que presentan la gran mayoría de los estados que componen el mundo
internacional.

La mayor parte de los estados que conforman la periferia del sistema

internacional, incluso algunos de los estados del centro, se encuentran establecidos en
un marco social inestable y conflictivo en el que lo característico es la existencia de
grandes sectores de la población sometidos a formas de explotación alienantes;
económica y culturalmente, y que tratan de legitimarse, en favor de unas minorías,
mediante instituciones jurídicas y políticas que conforman el núcleo de tales estados.
Son también sociedades que han estado sometidas, durante décadas o siglos, a una
dominación y colonización extraña a su propia base social, y que han accedido a su
independencia estatal muy recientemente, en muchos casos, de forma violenta y
traumática. Contemplar al estado como una emanación espontánea de la voluntad
social y que desempeña sus funciones de forma neutral ante el conflicto interno que
fracciona y divide a estas sociedades, es cuando menos pintoresco, por no calificarlo
de flagrante burla para la tragedia existencial de estos pueblos, y desde fuego
conduce a una incapacidad intelectual para conocer y comprender aspectos básicos
del mundo de los estados.

Los continuos conflictos bélicos y revolucionarios que fraccionan la estructura

interna de la mayor parte de los Estados de la periferia; los antagonismos
interclasistas o de naturaleza étnica, lingüística o religiosa en que se debaten de modo
casi permanente las sociedades africanas, asiáticas o latinoamericanas, y que
contribuyen a paralizar, en ocasiones, o a acentuar la crisis de las instituciones
estatales; los golpes y pronunciamientos militares en los que los ejércitos se
transforman de instrumentos para la defensa del Estado, frente a agresiones
exteriores, en instrumentos de represión de la conflictividad político-social interna, todo
ello no son excepciones al modelo estatal propuesto por doctrinarios de la visión
formalista del Estado, sino que por el contrario, son la norma que obliga a una
profunda revisión de los presupuestos contenidos en tales modelos.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 4

Además, una parte importante de los internacionalistas que siguen esta

corriente, introducen un segundo elemento distorsionante de sus análisis, consistente
en asociar, de manera indisoluble, el Estado a la nación para dar paso al concepto de
Estado-nación. Como tendremos ocasión de demostrar, más adelante, semejante
asociación resulta inadecuada habida cuenta que el concepto de nación hace
referencia a una realidad sociocultural bien delimitada que, aunque relacionada con el
Estado, no puede quedar restringida a su ámbito. En efecto, en la actualidad existen
grupos nacionales que se encuentran repartidos entre diferentes estados, tal vez el
caso más destacable sea el de la nación alemana distribuida entre la República
Federal de Alemania, Austria y Polonia. Análogamente, existen estructuras estatales
que albergan en su seno diversas naciones como ocurre con Yugoslavia que aglutina
a las naciones servia, croata, eslovena y macedonia, así como a minorías nacionales
albanesa, búlgara y rumana. Por todo ello, creemos necesario proceder a una
superación de esta visión formalista del Estado, por lo demás obsoleta y disconforme
con la mayoría de las realidades estatales de nuestros días.

Frente a las visiones simplistas y alienantes de la corriente formalista, se ha ido

configurando otra corriente doctrinal que, desde presupuestos más profundos y
comprometidos ideológicamente, ha tratado de rede6nir el concepto y el papel del
Estado en el contexto de la sociedad internacional, es la corriente que denominamos
materialista, que arranca de los trabajos y aportaciones de MARX y ENGELS sobre el
origen y naturaleza del Estado capitalista moderno.

En otra parte hemos abordado la evolución que en el pensamiento marxista y

postmarxista experimenta la concepción del Estado como instrumento de poder y
dominación de unas clases por otras.

Para MARX la configuración y análisis del Estado debe partir de la

consideración de los vínculos que se desarrollan entre las relaciones de producción,
que imperan entre los individuos pertenecientes a una determinada comunidad social,
y las formas de organización social y política cuya máxima expresión es el Estado.
Únicamente a partir de la investigación dialéctica entre ambas formas de vinculación
societaria (la económico-productiva y la político-social) cabe llegar a comprender al
Estado capitalista, por encima de especulaciones teóricas. En el capitulo I de su
famosa obra, La Ideología alemana, MARX escribe:
«Nos encontramos, pues, con él hecho de que determinados individuos que se
dedican de un determinado modo a la producción, contraen entre sí estas relaciones
sociales y políticas determinadas. La observación empírica tiene necesariamente que
poner de relieve en cada caso concreto, empíricamente y sin ninguna clase de
embarcamiento y especulación, la relación existente entre la, estructura social y
política y !a producción. La estructura social y el Estado brotan constantemente del
proceso de vida de determinados individuos; pero de estos individuos, no como
puedan presentarse ante la imaginación propia o ajena, sino tal y como realmente son;
es decir, tal y como actúan y como producen materialmente y, por tanto, tal y como
desarrollan sus actividades bajo determinados límites, premisas y condiciones
materiales, independientes de su voluntad».

Esta idea sobre la necesidad de contemplar la relación imperante entre la

estructura socio-política y las formas de producción real que caracterizan a todo grupo
social, induce a MARX a interrogarse sobre el proceso mediante el cual se alumbra el
Estado. Le obliga también a cuestionarse la fundamentación social del mismo, así
como la realidad que se oculta bajo el mecanismo de identificación del interés
individual con el interés general, tal y como es determinado por la colectividad estatal.
Las observaciones que sobre estos temas realiza MARX destacan netamente por su
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 5

rigurosidad y realismo, frente a las realizadas, sobre idénticas cuestiones, por los
defensores del formalismo estatal.

Según MARX, el Estado constituye la expresión política, la forma de

organización política de la sociedad civil, pero no de cualquier tipo de sociedad civil,
sino precisamente de la sociedad en la que existe una desigualdad de poder entre la
clase dominante, la burguesía, y la clase dominada, el proletariado. El Estado
constituye, pues, la forma de organización política de la sociedad, acorde con los
intereses de la clase dominante.
«Como el Estado es la forma bajo la que los individuos de la clase dominante
hacen valer sus intereses comunes y en la que se condensa toda sociedad civil de la
época, se sigue de aquí que todas las instituciones comunes se objetivan a través del
Estado y adquieren a través de él la forma política. De ah! la ilusión de que la ley se
basa en la voluntad y, además, en la voluntad desgajada de su base real, en la
voluntad libre. Y del mismo modo, se reduce el derecho, a su vez, a la ley».

Pero el Estado, contemplado desde la perspectiva de la plasmación política de

los intereses de la clase dominante, sirve tanto para conceptualizar al Estado
capitalista como al Estado socialista, según que la clase dominante sea la burguesía o
el proletariado. Ahora bien, MARX, a diferencia de las corrientes doctrinales
dominantes, tendrá una particular preocupación por señalar las diferentes realidades
sociales y económicas a las que corresponde cada una de estas formas estatales, al
tiempo que subrayará la necesidad de comprender cómo en el seno mismo de cada
formación estatal se encuentra el germen antagónico que conducirá a la superación de
dicha formación estatal por otra superior, hasta llegar a la sociedad comunista en la
que el Estado desaparece como tal realidad institucional de poder.

La obra de MARX abrió una vía nueva para desarrollar los análisis sobre el
Estado, en tanto que realidad política, tanto nacional como internacionalmente. Por
esta vía han discurrido no pocos teóricos de las relaciones internacionales,
alumbrando de este modo una nueva visión del Estado y de las relaciones
interestatales.

Entre las principales aportaciones realizadas por estos teóricos del

materialismo con relación al Estado vamos a referirnos particularmente a dos de ellas.
El concepto deformación social y el concepto de sistema deformaciones sociales.

GONIDEC aborda el tratamiento del concepto de formación social y su relación

con el Estado. Para este autor el análisis profundo de la realidad estatal impone la
evaluación de la formación social sobre la cual se articula todo Estado.
«(...) Es necesario, para alcanzar la esencia misma del Estado, para descubrir
su naturaleza profunda, tener presente la naturaleza de la formación social. Por
consiguiente, el concepto de formación social es el que nosotros retendremos como
criterio de la tipología de los estados.
(… )
Para precisar el concepto de formación social, es necesario partir de la
constatación, válida para todas las épocas, de que toda sociedad, cualquiera que sea,
se caracteriza por la existencia de un modo de producción dominante, que se articula
en dos elementos interdependientes, indisociables el uno del otro: de una parte, las
fuerzas productivas, de otra, las relaciones de producción.
(… )
El conjunto de ambos elementos, base económica de un lado y superestructura
de otro, constituyen una formación socio-económica, más brevemente una formación
social. (. )
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 6

Pero el Estado, como totalidad, puede y debe ser considerado como una
formación social que engloba tanto las instituciones, aparato jurídico-político, como
también otros elementos de la superestructura y de la base económica».

Así comprendido, un Estado viene definido y condicionado, tanto en su

estructura como en su actuación internacional, por la conjunción de su base de
producción y de su sistema político. La existencia de una formación social com o
elemento fundamental del Estado permite, a su vez, la generación de vínculos
interestatales desarrollados a partir de idénticas o similares formaciones sociales entre
varios estados. De este modo, y enlazando con el citado concepto SAMIR AMIN ha
expuesto y desarrollado el concepto de sistema deformaciones sociales para poder
explicar las vinculaciones, pero también las diferencias, que el panorama internacional
presenta, respecto del panorama intraestatal. A este respecto, SAMIR AMIN escribe:
«Varias sociedades constituyen un sistema deformaciones sociales cuando las
relaciones que ellas mantienen entre sí son lo suficientemente densas para que las
oposiciones y alianzas de clases no puedan ser analizadas al nivel de cada una de
ellas, sino que deban ser consideradas al nivel global del sistema.
(... )
Hemos propuesto el concepto de sistema de formaciones sociales cuando las
oposiciones y las alianzas de clase en un miembro, en un Estado, reaccionan
significativamente a las oposiciones y alianzas de otro. En caso contrario, estás
formaciones son autónomas».

Como hemos podido apreciar, las distintas tendencias doctrinales que han
surgido, en torno a la consideración del Estado, se caracterizan por privilegiar alguno
de los rasgos definidores de la comunidad estatal, en ocasiones de manera
excesivamente simplificadora, para desde ellos tratar de explicar su actuación en el
mundo internacional.

En general, podemos definir al Estado como: toda comunidad humana

establecida sobre un territorio y con capacidad para desarrollar sus funciones políticas
y económicas, mediante la generación y organización de relaciones simultáneas de
poder y de solidaridad que institucionaliza en su interior y proyecta hacia el exterior.

De esta definición se desprende, muy claramente, que el Estado debe

contemplarse a partir de la conjugación de cuatro series de variables que convergen y
se oponen mutuamente. Una primera serie de variables viene determinada por la
correlación entre el poder (dominación) y la, solidaridad (cooperación). En segundo
término, en el Estado se estructura una segunda serie de variables, las que se refieren
a las relaciones políticas y a las relaciones económicas. Un tercer lugar lo ocupa la
correlación entre los fenómenos y actuaciones internas del Estado y sus actividades
exteriores. Por último, la realidad estatal debe contemplarse también desde el juego
recíproco, entre la dimensión territorial y la dimensión funcional que debe desempeñar.
El análisis del Estado, o mejor de cada Estado, debe extraerse del estudio y
ponderación de cada una de estas series de variables y del lugar que ocupan en la
formación y evolución del Estado, perder la perspectiva de su consideración significa
condenarse de antemano a la deformación del conocimiento de los hechos y
realidades que conforman la estructura y dinámica estatal.

Ante todo, cabe decir que la génesis de todo Estado está asociada a la
existencia de una población establecida sobre un territorio definido, por lo que
inevitablemente la posición y capacidad de actuación internacional de un Estado
estará condicionada por esa base geográfica. STOJANOVIC ha acuñado la expresión
sociedad territorial global para indicar:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 7

«El conjunto de personas agrupadas en virtud de una serie de vínculos e

intereses recíprocos dentro de un territorio determinado».

Toda sociedad territorial global organizada desde la perspectiva política

constituye, para este autor, un Estado que adquiere así una doble dimensión, por una
parte, en tanto que realidad territorial, y por otra, en tanto que entidad política.

Por lo que se refiere a la primera de estas dos dimensiones, es obvio que una
parte importante de las competencias asumidas y desarrolladas por el Estado, tanto
interna como internacionalmente, derivan de su realidad espacial. En efecto, las
potencialidades económicas y demográficas de cada país están condicionadas por la
extensión y naturaleza de su territorio. Además, la base espacial contribuye a definir
físicamente la esfera de las relaciones internas, de las internacionales, a través deja
determinación de las barreras político-territoriales que son las fronteras. Obliga
también al Estado a garantizar y defender la integridad territorial del espacio sobre el
que se asienta la población de ese Estado. En definitiva, como ha puesto de
manifiesto ARON, el espacio constituye uno de los fines permanentes que persigue
todo Estado por medio de su política exterior, a la par que una de las causas
generadoras de las relaciones con otros estados. Esta idea es también expresada por
STOJANOVIC cuando afirma:
«La territorialización de las sociedades global es provoca un tipo específico de
contradicción que, en último análisis, conduce al fenómeno esencial del que pueden
surgir las relaciones internacionales. La ocupación política de la tierra y su delimitación
de otras zonas ocupadas del mismo modo crea una interdependencia entre las
estados globales, toda vez que en ningún territorio aislado pueden concurrir todos los
recursos naturales que un país, en su conjunto, ofrece al hombre para el desarrollo de
la producción material».

Pero por importante que sea la dimensión territorial del Estado, no se agota en
ella la realidad estatal, puesto que una parte apreciable de las competencias estatales
se orienta, directamente, al desempeño de ciertas funciones básicas para la
subsistencia de la sociedad. Entre las funciones estatales más relevantes cabe
mencionar las de naturaleza política y las de naturaleza económica, que son, sin duda,
las causantes de la génesis del Estado. Pero junto a las anteriores, cabe mencionar
otras funciones, igualmente significativas, desde la óptica internacional. Por ejemplo, la
función de representación de la sociedad, frente a otras colectividades organizadas,
diferentes del Estado, y que operan en el marco de la sociedad internacional.

También cabría hablar de la función de producción de normas jurídicas,

reguladoras de la convivencia entre los individuos o entre las diversas colectividades
estatales. La función de creación y participación en diversos ac tores internacionales,
tales como las Organizaciones Internacionales Gubernamentales. Garantiza el
mantenimiento y evolución de las bases culturales definidoras de la identidad de la
propia población estatal y, en fin, un sinnúmero de funciones no menos significativas.

Como veíamos, entre las funciones principales del Estado hay que destacar la
función política y fa función económica. Ambas se encuentran interrelacionadas desde
los orígenes de las formaciones sociales estatales, pues éstas no son sólo la
expresión de una determinada organización política reguladora de las relaciones entre
los individuos que las integran sino también la plasmación de la organización
productiva de la sociedad.

Ahora bien, el Estado tomado como unidad política expresa y traduce la

voluntad de una colectividad de organizarse y operar en el marco internacional de
forma independiente y soberana, es decir, sin hallarse sometida a poderes diferentes o
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 8

superiores de la propia colectividad estatal. Desde esta perspectiva, el principio de

soberanía del Estado no es sino la traducción jurídica de una voluntad social previa
que tiene como objetivo la independencia decisional y normativa (independencia
política) y que trata de alcanzarse y mantenerse mediante la constitución del Estado.

A tenor de la naturaleza de las relaciones políticas que se generan en el seno

de los estados, en virtud de las cuales ciertos individuos o grupos ocuparán ciertas
instituciones y desempeñarán determinadas funciones aceptadas o impuestas al resto
de la colectividad social, se configurará también el panorama de las relaciones entre
los distintos estados. En efecto, cada Estado intenta reproducir y trasladar las
instituciones y relaciones políticas, en las que descansa y de las que es su máxima
expresión, más allá de los límites sociales y territoriales que le son propios. Al actuar
de este modo, los estados terminan configurando una forma específica de ordenación
de la sociedad internacional en la que necesariamente deben conjugarse dos
tendencias contrapuestas: una tendencia anárquica, en virtud de la cual cada Estado
intenta afirmarse como entidad política independiente, con exclusión de la ingerencia o
intervención de los demás estados en sus decisiones, e igualitaria en el plano
internacional. Una segunda tendencia organizativa por la que cada Estado aspira a
implantar una orden internacional que promueva y asegure las relaciones con los
demás estados, ya sea mediante la constitución de imperios o a través de la gestación
de los organismos internacionales en los que delega una parte de sus competencias y
poderes, ya sea mediante el establecimiento de normas jurídicas o por el recurso a la
coacción y al conflicto bélico.

Pero los estados y las relaciones entre los estados se ven afectadas también
por las funciones económicas asumidas por éstos. Es incuestionable que las
comunidades estatales han desempeñado y gozado de competencias económicas
cuya amplitud ha variado considerablemente a lo largo de la historia, pero que siempre
se han plasmado en una serie de órganos e instituciones estatales. El origen de esta
función económica del Estado radica en el hecho de que una parcela fundamental de
las relaciones entre los individuos y los grupos sociales las constituyen aquellas que
afectan a la producción de los bienes y servicios necesarios para la vida, y por tanto,
en la medida en que el Estado se erige como suprema fórmula de organización de una
colectividad, resulta necesario que asuma también la regulación, control y ejecución de
ciertas actuaciones económicas.

La protección, fomento y control del intercambio comercial, la potestad de

imponer los gravémenes e impuestos, la facultad de gobernar las relaciones
financieras (acuñación de moneda, monopolio de explotación y acumulación de
metales preciosos, etc.), son competencias que se aprecian en las comunidades
estatales desde la antigüedad hasta nuestros días.

Por tanto, la fusión en el seno del Estado de estas dos funciones básicas, la
dominación del hombre por el hombre y la dominación de los bienes por el hombre, ha
contribuido a convertir al Estado en el actor fundamental del sistema de relaciones
internacionales, siendo el establecimiento del sistema económico capitalista y la
formación del Estado moderno la máxima expresión de esta fusión político-económica,
cuya consagración, en el marco de una sociedad internacional de ámbito universal, se
producirá durante los dos últimos siglos a través del proceso de colonización
imperialista realizado por las potencias europeas.

Esta aseveración válida para cualquier período histórico de la evolución del

Estado, adquiere toda su plenitud en el panorama interestatal de nuestros días,
precisamente porque ante la emergencia de nuevos actores políticos (movimientos de
liberación, internacionales de partidos políticos, organizaciones intergubernamentales,
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 9

etc.), y económicos (empresas multinacionales) con capacidad de intervención en los

asuntos internacionales, el Estado sigue constituyendo el sujeto internacional más
significativo, al gozar, frente a estos nuevos actores internacionales, de una capacidad
funcional general y, sobre todo, de unas competencias exclusivas para ejercer esa
función general de organización de las sociedades.

Ello nos remite al análisis de una tercera correlación de variables

características de la formación estatal: la variable de poder (dominación) y, la variable
de solidaridad (cooperación).

Ciertamente, el Estado constituye la comunidad históricamente más

evolucionada de organización y legitimación de las relaciones de dominación político-
económicas.

Esta constituye la dimensión que más ha atraído la atención y el análisis de los

teóricos (juristas, politólogos, sociólogas, economistas, etc.), incluidos los
internacionalistas, que han abordado el tratamiento del Estado. Las raíces de la
configuración del Estado como centro de poder y dominación hay que buscarlas tanto
en la naturaleza psíquica del hombre como en su componente de sociabilidad que
favorecen la desigualdad como base para la dominación. Pero con independencia del
origen y las causas que generan la consagración, en las estructuras estatales, de las
relaciones de poder, es lo cierto que esta es una característica consustancial a toda
forma de organización estatal, y como tal debe incorporarse al estudio de la misma.

Este poder del Estado, que internamente se encuentra institucionalizado y

normalmente legitimado, puede llegar a plasmarse en un poder coercitivo internacional
a través de la guerra cualificando sustantivamente al Estado respecto de otros muchos
actores internacionales que carecen de semejante poder.

No obstante lo anterior, el poder no basta por sí mismo, para definir al Estado

ya que también descansa, en igual o mayor medida, en la existencia de relaciones de
solidaridad (cooperación) tanto internas como internacionales, sin cuya presencia
resultaría inviable la formación estatal. En efecto, el ejercicio del poder, en situaciones
extremas del poder coactivo, no basta para garantizar la estabilidad y permanencia de
los órganos e instituciones estatales. La Historia está llena de ejemplos en los que el
poder despótico y la dominación tiránica han conducido a la quiebra y desintegración
de ciertos estados, a veces multiseculares. Hasta cierto punto, esta es una
consecuencia inevitable de la propia relación de poder, pues como ha señalado
GODELIER:
«Estimamos que todo poder de dominación se compone de dos elementos
indisolublemente unidos que le confieren su fuerza y su eficacia: la violencia y el
consentimiento. Y creemos que de estos dos componentes del poder, la fuerza más
decisiva no es la violencia de los dominadores, sino el consentimiento de los
dominados».

Naturalmente, el poder ejercido por los gobernantes de un Estado exige un

cierto grado de legitimación que transforme el poder dominador en autoridad aceptada,
lo que resulta imposible de alcanzar sin el concurso del resto de la sociedad, es decir,
de los gobernados que únicamente aceptarán la dominación impuesta por la autoridad
estatal en la medida en que se identifiquen con quienes la ostentan y con las
finalidades que mediante la sumisión a esta autoridad se pretenden alcanzar, lo que
lleva al grado de efectividad que demuestren los gobernantes para lograr los fines
deseados o la habilidad para convencer al resto de la sociedad de que tales
finalidades se han alcanz ado, aspecto en el que entran en juego las ideologías
políticas así como determinadas instituciones (partidos políticos, medios de
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 10

comunicación de masas) para influir en la opinión de la mayoría de los gobernados.

Conviene añadir que desde esta perspectiva, las relaciones de poder-solidaridad que
se desarrollan en el seno del Estado son alienantes (enajenantes) tanto para los
gobernantes como para los gobernados. Ello es así porque ninguno de ambos
sectores sociales goza de una total independencia y autonom ía decisional y operativa,
pues ambos se interfieren y limitan mutuamente aun cuando sea mayor, obviamente,
la autonomía efectiva de los gobernantes.

La conflictividad inherente a las relaciones de dominación dentro del Estado,

son en gran parte compensadas por el desarrollo de relaciones de solidaridad, lo que
facilita el mantenimiento de una estabilidad dinámica de las estructuras estatales que
intenta consagrarse mediante el ordenamiento jurídico (constitucional y ordinario), y
cuya quiebra termina por desencadenar procesos violentos de trastocamiento del
aparato estatal y de los sectores dominantes. Esta dialéctica entre las relaciones de
dominación y solidaridad en que se sustenta la organización estatal ha sido destacado
por DEUTSCH cuando define al Estado como:
«(...) una organización para la imposición coercitiva de decisiones u órdenes,
que resulta practicable debido a los hábitos de obediencia existentes entre la
población. Tal coacción organizada es un instrumento de finalidad general. Puede
servir para reforzar cualquier decisión u orden, en la medida en que la mayoría de la
población obedezca o sea posible persuadirla para que lo haga». (El subrayado es
nuestro). Esta correlación entre poder y solidaridad afecta también a la actuación
internacional del Estado, bien de modo directo o bien indirectamente. De modo
indirecto en la medida en que un adecuado equilibrio interno favorece lo que ARON ha
llamado «potencial de movilización» de un Estado, es decir, la capacidad de un Estado
para disponer de todos sus recursos, humanos y materiales, en la ejecución de ciertas
actuaciones exteriores de forma estable y duradera.

También se propicia con este equilibrio interno, una efectiva representatividad

del Estado por el gobierno que será aceptada y reconocida por los restantes actores
internacionales, en la medida en que no surja y se desarrolle una contestación
generalizada, en el seno del Estado, a dicha representatividad.

Junto a los anteriores ejemplos de influencia indirecta de la relación poder-

solidaridad en la actuación exterior de los estados, cabe mencionar la influencia
directa ejercida por la tendencia estatal a proyectar, en el marco internacional, la
estructura de relaciones internas. En este sentido cabe afirmar que tampoco en el
seno de la sociedad internacional las acciones y objetivos de los estados pueden
descansar exclusiva o predominante en el recurso a las relaciones de poder o
dominación. Como apuntaremos al hablar de las grandes potencias y las
superpotencias, resulta obvio que el protagonismo y hegemonía de un Estado en el
mundo internacional depende no sólo de su poder o influencia sino del reconocimiento
y sumisión, por los demás estados, a ese poder.

En una etapa como la actual, en la que el poder político, militar y económico de

dos estados universales o superpotencias (Estados Unidos y la Unión Soviética) es
auténticamente mundial y no tiene precedentes en la historia de la Humanidad,
también se pone de manifiesto la denominada «paradoja del poder», es decir, la
paradoja de que ese poder, al menos en el terreno militar nuclear absoluto, no
conduce a una relación de hegemonía y dominación absoluta respecto de los demás
estados de la Tierra, sino que favorece una mayor igualdad y equilibrio entre todos los
estados, tanto en condiciones pacíficas como bélicas, y por tanto induce a una cierta
solidaridad interestatal. Pero incluso entre ambas superpotencias la dinámica de la
disuasión político-militar descansa tanto en la carrera armamentista como en un cierto
compromiso mutuo de no agresión, salvo en situaciones verdaderamente
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 11

extraordinarias, al tiempo que esta dinámica disuasoria no interfiere en el desarrollo de

unas relaciones de dominación-solidaridad en otros terrenos como el económico,
ideológico, etc.

Por último, debemos hacer mención expresa de la correlación que vincula a la

dimensión político-económica interna del Estado con aquella otra que el Estado
desarrolla con referencia a su entorno exterior. En efecto, como ya hemos expuesto,
todo Estado se constituye por la consolidación de unos vínculos político-económicos
entre los miembros de una sociedad asentada sobre un territorio que permiten
diferenciarla de otras colectividades estatales distintas con las que necesariamente se
relaciona. Ello nos muestra que la dimensión interior y la dimensión exterior de un
Estado no son más que los dos aspectos de una misma realidad estatal sólo abarcable
desde la consideración conjunta de ambos.

Es ya un lugar común, pero no por ello menos certero el sostener la

interdependencia entre la política interior y exterior de cada Estado, en virtud de la cual
no sólo las actuaciones de los diversos miembros de la Sociedad Internacional afectan
a la estructura de ésta, sino que también generan mutaciones en la vida interior de las
comunidades estatales, y análogamente, toda alteración de las relaciones político-
económicas interiores de cada Estado terminan por repercutir, en mayor o menor
medida, de acuerdo con la importancia de ese Estado en la jerarquía internacional, en
el panorama de la vida internacional.

Dicho lo anterior, conviene añadir que cada vez más el protagonismo de los
acontecimientos internacionales sobre el mundo interno del Estado se deja sentir con
creciente importancia sobre el proceso contrario. En efecto, a diferencia de otros
períodos históricos, durante los dos últimos siglos se constata un fenómeno que
podemos calificar como: efecto descompensación, que opera en favor de un peso
creciente de lo internacional sobre lo intraestatal, que está obligando a una redefinición
de las funciones y competencias tradicionalmente atribuidas al Estado, y algunas de
las cuales están asumidas por otros grupos sociales nacionales y/o internacionales,
cuando el efecto descompensación operaba en sentido inverso, es decir, concediendo
un mayor peso a lo nacional sobre lo internacional.

Algunos de los grandes problemas que se plantean en el seno de los estados y

que atraen una parte nada despreciable de los recursos y políticas gubernamentales,
no son más que la simple expresión nacional de problemas que gravitan sobre toda la
Humanidad y que, por tanto, no lograrán ser plenamente resueltos a nivel interno de
las comunidades estatales más que de forma parcial y transitoria. Ello no autoriza a
pensar, como señalan algunos autores, que estamos asistiendo al ocaso histórico de
esta institución, sino tan sólo a pensar en la necesaria reordenación de una parte de
las estructuras y funciones tradicionales de éstos.

2. Los conceptos de Pueblo y Nación.

La visión del mundo de los estados quedaría, sin embargo, incompleta, si no

procediésemos a un tratamiento de las dos formas fundamentales de agrupación
humana, de sociedad, de las que emana el Estado y sobre las que éste opera, al
menos en una consideración histórica moderna, es decir, sin una referencia explícita y
detallada de los pueblos y las naciones. Desde luego, no es nuestra pretensión cerrar
aquí y ahora un largo debate, que desde diversas ciencias y supuestos ideológicos se
vienen manteniendo desde hace más de siglo y medio, y que tal vez resulta
enriquecedor que siga vivo. Nuestro afán es el de dar una visión general del problema
de conceptualización de ambas realidades sociales y señalar algunas ideas que
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 12

puedan servir para una mejor comprensión de las características propias de cada una
de ellas.

Ante todo es importante señalar que la utilización de los términos de pueblo o

nación no debe ser considerada como una mera cuestión semántica desconectada de
la realidad sociológica que pretendemos describir y referir con cada una de estas
expresiones. Esta parece ser la posición adoptada por RUILOBA cuando afirma que:
«Desde nuestro punto de vista, la misma inconcreción de que adolecen los
conceptos de nación y pueblo impide, en efecto, que se pueda establecer una
diferencia esencial entre ellos. Son únicamente matices y connotaciones diversas los
que acompañan distintamente a uno y otro término.
(… )
Pero la problemática sustantiva que plantea la definición de ambos es la
misma».

En efecto, tanto el pueblo como la nación son términos que responden a

realidades sociales distintas, con diverso grado de consolidación interna y, por
consiguiente, con desigual capacidad de actuación en el ámbito internacional, aunque
en el transcurso de la historia contemporánea ambos conceptos hayan estado tan
estrechamente asociados en los documentos políticos y en las obras científicas que su
diferenciación haya podido y pueda parecer, a los ojos de muchos autores, carente de
fundamento e irrelevante.

En términos generales podemos establecer, siguiendo a AMENGUAL, tres

grandes períodos o etapas en la evolución experimentada por el concepto de pueblo
durante los dos últimos siglos.

Primera etapa: El pueblo como entidad jurídico-política

En esta primera fase, que se desarrolla teórica y prácticamente durante la
Revolución Francesa, se expresan, bajo el término de pueblo, dos ideas sustantivas
complementarias. Ante todo, el pueblo contiene una idea niveladora e igualitaria, en
virtud de la cual bajo este término se afirma la idea de igualdad y libertad entre todos
los ciudadanos que integran una colectividad con unos límites histórico-geográficos
comunes (nación) y una organización política propia (Estado). En este sentido, cada
individuo adquiere significación jurídica (Declaración de los derechos del hombre y del
ciudadano de 26 de agosto de 1789) y política (soberanía popular), en tanto que parte
de un mismo pueblo. Esta visión igualitarista y abstracta del pueblo como conjunto de
ciudadanos que permitió históricamente atacar la estructura estamental del antiguo
régimen, en beneficio de una estructura clasista particularmente propicia para la clase
media burguesa y que facilitó el sometimiento de los monarcas absolutistas a los
representantes de la voluntad popular, ocultaba, a su vez, una nueva forma de
dominación concreta e histórica: la dominación política de la clase burguesa, cuya
expresión más evidente será el establecimiento de la democracia por voto censitario,
en virtud de la cual la cualidad de ciudadano se adquiere previa demostración de un
determinado nivel de renta o de propiedad de bienes inmuebles, como fórmula de
selección y elección de los representantes del pueblo.

Pero el término pueblo contiene también una segunda connotación, no menos

significativa que la anterior y perfectamente conectada con ella, a saber: el pueblo en
tanto que realidad socio-política sólo existe en toda su plenitud en la medida en que
logra consolidarse como nación y como Estado. En efecto, un pueblo incapaz de
articularse como una colectividad histórica, como una nación, y de organizarse como
una entidad política independiente, como un Estado, no pasa de ser una mera
amalgamación de individuos absolutamente pasiva e incapaz de un protagonismo
internacional. Como apunta AMENGUAL:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 13

«Si la nación es la unidad consciente y la voluntad refleja de ser pueblo unido,

el Estado es la estructuración jurídico-política de esta unidad como tal. Así surgen los
estados nacionales, como unidades de ciudadanos iguales y libres que borran del
mapa las otras demarcaciones fundamentales en los poderes de los señores:
principados, condados, señoríos, etc. Nacionalidades que porque se afirman gracias a
la estructura estatal, a veces fueron entendidas como idénticas con los estados, cosa
que otra vez nos muestra la abstracción con que se entendía al Estado, abstracción
que cristalizó en el centralismo».

Segunda etapa. El pueblo como unidad cultural

La segunda fase destacada por AMENGUAL se desarrolla durante la primera
mitad del siglo XIX al amparo de ese movimiento cultural característico denominado
romanticismo.

Lo más significativo de esta etapa es el énfasis que se pone en destacar la

dimensión cultural propia del pueblo, en tanto que principal vínculo de unificación e
integración entre todos los individuos libres e iguales que constituían un pueblo.

El pueblo aparece, de esta manera, como una realidad social diferenciada y

viva, con un alma o espíritu propios y distinto de los de sus miembros, a la vez que en
clara tensión con la estructuración formalista y despersonalizada del Estado, cada vez
más centralista y burocratizado.

Esta visión del pueblo, muy frecuentemente confundida con la de la nación,

surge de la constatación de una comunidad cultural, entre todos los individuos de un
mismo pueblo, que desarrolla su dinámica propia a partir de la conjugación de ciertos
elementos objetivos (comunidad étnica, lingüística, religiosa, etc.) o subjetivos
(«espíritu del pueblo»).

Tercera etapa. El pueblo como masas populares

La propia evolución económica-política de las sociedades europeas durante el
siglo XIX hizo que la clase social marginada de la visión burguesa del pueblo y del
Estado irrumpiese en la escena política, social y económica de forma conflictiva y que
tratase de afirmarse, como tal clase social, en gran medida por su oposición a la
burguesía. La teoría marxista clásica, al situar a las clases sociales, y al conflicto
interclasista, en el corazón mismo de la sociedad, permitirá el desarrollo de una nueva
concepción del término pueblo.

En efecto, el marxismo parte de la consideración del pueblo como realidad

social integrada, fundamentalmente, por el proletariado, es decir, por el conjunto de las
masas trabajadoras (obreros y campesinos) a las que hay que agregar todos aquellos
grupos que aun perteneciendo a la burguesía apoyan directa y objetivamente al
proletariado (artistas, intelectuales, etc.). Así considerado, el pueblo se identifica con
las masas populares trabajadoras, precisamente porque son éstas, y no la burguesía
dominante y opresora, las auténticas forjadoras del desarrollo histórico de las
sociedades. En consecuencia, la clase burguesa aparece a los ojos del marxismo
clásico no como una clase integrada en el pueblo, sino como la clase que se impone y
domina al pueblo que adquiere toda su plenitud, como realidad social, en la medida en
que es capaz de afirmarse y liberarse, a través de la revolución, de la dominación
burguesa. Es desde esta perspectiva y significado del pueblo desde donde deben
interpretarse algunos términos acuñados en la doctrina marxista, tales como dictadura
del proletariado, democracia popular. Finalmente, cabría subrayar que debido a la
importancia y significado concedido al concepto de pueblo por MARX, que se asimila
frecuentemente al de nación, no será hasta STALIN cuando empiece a desarrollarse
de forma apreciable una teoría del significado y alcance de) concepto de nación.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 14

A estas tres etapas señaladas por AMENGUAL, cabría agregar una corriente
actual que podríamos calificar de funcionalista, de acuerdo con MARSAL ARGELET, y
que se encuentra ampliamente difundida entre sociólogos y politólogos de inspiración
anglosajona, uno de cuyos más representativos exponentes es KARL DEUTSCH. Para
este autor, el concepto de pueblo cabe definirlo en los siguientes términos:
«Un grupo de personas con hábitos complementarios de comunicación.
(... )
Lo esencial para constituir un pueblo es que sus miembros compartan una
comunidad de significados en sus comunicaciones, de modo que puedan
comprenderse en forma efectiva en un amplio ámbito de diferentes temas. Es evidente
que una lengua común, aunque no sea indispensable, ayuda mucho para esta
finalidad, y resulta decisiva la existencia de una cultura común que proporcione los
significados comunes».

Como tendremos ocasión de demostrar más adelante, al referirnos a la nación,

esta definición del concepto de pueblo le incorpora elementos que son propios de las
naciones, por lo que nada tiene de extraño que la definición que aporta este autor para
las realidades nacionales resulte claramente arbitraria y discutible.

Más rica e interesante resulta la concepción del pueblo que establece

CHAUMONT, cuando nos indica que la realidad social del mismo se desarrolla
paralelamente a la toma de conciencia por sus miembros de su condición de
dominados por otras colectividades, así como a la necesaria lucha por la liberación
que debe derivarse de esta toma de conciencia. Para expresarlo con las propias
palabras de este autor:
«... Un pueblo que no lucha por su existencia no es más que un aglomerado de
clases o de personas, incluso si en su seno, la comunidad territorial, de lengua, de
cultura, etc., es indiscutible…
El afloramiento en el ámbito de la percepción colectiva del carácter intolerable
de las apropiaciones y alienaciones inmediatas puede ser denominada la "toma de
conciencia" de un pueblo. Esta toma de conciencia es inherente al combate, en el
sentido de que sin combate no hay toma de conciencia, y sin toma de conciencia no
hay combate. Estos son dos aspectos del mecanismo de la ideología. Así, la toma de
conciencia y el combate tienen necesariamente un contenido político; pero la ideología
política no es un fin en sí. la libertad es el objetivo de la liberación, única explicación
posible de los cambios o distanciaciones política de algunas naciones tras la
liberación».

CHAUMONT nos señala en esta cita dos elementos que son consustanciales
con la idea de pueblo, por un lado la necesidad de que se desarrolle una conciencia
política común, y por otro, el que esta conciencia política común genere una actuación
colectiva de la mayoría de los miembros del grupo, orientada hacia la consecución de
una liberación de las relaciones de dominación político-económica, respecto de otros
grupos exógenos (otros estados, naciones o pueblos).

A la luz de estas consideraciones, podemos decir que un pueblo es aquel

grupo social que ha desarrollado unos vínculos de agregación colectiva entre sus
miembros como resultado de su conciencia de identidad política común y de la
actuación orientada a traducirla en una entidad estatal propia o independiente.

Según esta definición, el concepto de pueblo se diferencia netamente de otros

términos próximos, como son los de población y grupo étnico. En efecto, la población
es el conjunto de individuos establecidos en un territorio determinado, sea cual sea su
grado de organización social y la naturaleza de las relaciones interindividuales que
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 15

puedan existir. La etnia, por su parte, se conforma como conjunto de individuos cuyas
relaciones vienen determinadas por factores naturales preestablecidos, generalmente
de naturaleza biológica o de sangre. En ambos casos se aprecia que el conjunto de
individuos no logra configurarse como un grupo social organizado y activo, con
conciencia grupa¡ diferenciada, y mucho menos con conciencia política propia.

Lo propiamente definidor del concepto de pueblo es la conjunción de tres

elementos básicos:
a) Su configuración como grupo social organizado agregativamente y
diferenciado de otro tipo de agrupaciones sociales menores a las que puede
comprender y en las que puede apoyarse (clases sociales, tribus, grupos
étnicos, lingüísticos, religiosos, etc.)
b) El desarrollo de una conciencia política propia como núcleo ideológico de
vinculación entre sus miembros, conciencia que suele generarse a partir de la
constatación de la dependencia y alienación sufrida por los miembros del
pueblo en beneficio de otra colectividad dominadora ajena a él.
c) La acción, en ocasiones armada y violenta, destinada a consagrar la
existencia del pueblo a través de la creación o participación política plena en
una estructura estatal independiente, es decir, su tendencia a convertirse en
Estado.

Aun cuando suele ser habitual la adscripción de( pueblo a un área territorial
definida, éste no es un requisito indispensable para el surgimiento de una realidad
popular, como lo demuestra claramente el caso del pueblo palestino, aunque
evidentemente sí constituye un elemento condicionante para la consecución del
objetivo básico a que aspira todo pueblo, es decir, su conversión en unidad estatal
independiente. Y ello es así porque el vínculo de agregación entre todos los miembros
de un mismo pueblo no descansa, a diferencia del Estado, en la coparticipación
territorial, sino precisamente, en la identidad política común, en la aspiración y en la
lucha por crear un Estado en el que el pueblo vea reconocidos sus intereses y
derechos políticos y económicos.

Análogamente, la existencia de vínculos lingüísticos, étnicos o religiosos

pueden favorecer y facilitar la génesis de un pueblo en la medida, como apunta
DEUTSCH, en que permiten una mayor comunicación entre sus miembros en ámbitos
no estrictamente políticos, pero que pueden potenciar el proceso de agregación
societaria, pero tampoco ello constituye una condición o requisito necesario para la
formación de una colectividad popular. Por el contrario, son las ideologías políticas y
los grupos de naturaleza política los que resultan fundamentales para desarrollar la
conciencia política común y garantizar la acción popular, sea por medios pacíficos o
armados; en consec uencia, la formación de partidos políticos o movimientos de
liberación tienen una función catalizadora básica en la gestación del pueblo.

Junto a los pueblos cabe apreciar también en el panorama internacional y en el

mundo de los estados la existencia de otras formas de agrupación social no menos
significativas, nos referimos a las naciones.

La gran mayoría de los autores que han abordado el tratamiento de la nación

coinciden en destacar la naturaleza cultural e ideológica de los vínculos nacionales.
Así, en la clásica definición establecida por STALIN se define a la nación como:
«... Una comunidad estable, históricamente constituida, de lengua, de territorio,
de vida económica y de formación psíquica, que se traduce por la comunidad de
cultura».
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 16

En la misma línea se expresan otros muchos autores de corrientes ideológicas

no marxistas como LEWIS:
«La nación es, por tanto, un sistema de relaciones culturalmente determinado
Análogamente COULOUMBIS y WOLFE apuntan a la diferenciación entre los
conceptos de Es tado y nación:
«Las expresiones "nación" y "Estado" son conceptualmente muy distintas,
aunque se las emplea en forma indiferenciada con mucha frecuencia. La nación es un
concepto histórico fundado en la identidad cultural que comparten personas
individuales; el Estado es una unidad política definida en función de población,
territorio y un gobierno autónomo».

Podemos pues afirmar el concepto de nación diciendo que es: aquella

colectividad que ha alcanzado la integración cultural entre sus miembros, en el
transcurso de un proceso histórico común, y gracias a la cual goza de una capacidad
de actuación y relación con otras colectividades internacionales, así como de una
autonomía funcional, interna garantizada por la identificación entre los individuos y la
nación.

Según esta concepción del término nación cabe deducir sus principales
elementos:

a) Grupo social integrado culturalmente

La nación constituye un tipo particular de agrupación social, debido a que el
elemento de vinculación e integración entre sus miembros está constituido por la
cultura. Ciertamente entre los elementos que componen la cultura común de una
sociedad nacional son importantes los aspectos económicos y políticos, pero conviene
tener muy presente otros muchos elementos culturales, no menos importantes y
significativos que aquéllos, como son la lengua, la religión, la singularidad étnica, la
tradición artística, las costumbres sociales, etc. Tener presente la pluralidad de
elementos que conforman la base cultural de una sociedad resulta necesario si se
pretende comprender adecuadamente las raíces y las finalidades de toda nación,
evitando los riesgos de asimilar el concepto nacional tan sólo con alguno de tales
elementos". Desde luego, el concepto de nación no puede asimilarse a la idea de
DEUTSCH, según la cual:
«Si una porción significativa de los miembros de un pueblo trata de obtener el
control de alguna parte sustancial de la maquinaria de coacción y gobierno -tales como
los consejos municipales, juntas escolares o legislaturas provinciales- los
denominamos una nacionalidad. Si logran apoderarse de recursos significativos de
coacción sobre una amplia superficie -es decir, si habitualmente obtienen el control de
un Estado- lo llamamos una nación, y por lo común se llaman de esta manera a sí
mismos. Una nación es, entonces, un pueblo que controla un Estado».

Resulta obvio que el grupo nacional se constituye a partir de la vinculación

cultural, que DEUTSCH establece para el pueblo, con independencia del grado de
participación en los órganos y estructuras de poder del Estado. Las naciones subsisten
como tales grupos sociales integrados al margen de su pertenencia a uno o varios
estados, así como de su coexistencia con otras naciones en el seno de una misma
realidad estatal. La problemática de las relaciones entre el Estado y la nación pasa por
otros parámetros a los que me referiré en el apartado siguiente, baste con señalar, por
ahora, que la problemática estatal afecta a la nación en la medida en que como
veíamos, los elementos político-económicos de la vida de una sociedad forman parte
de un bagaje cultural, que sin embargo no se agota en ellos.

b) Experiencia histórica común

Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 17

La formación de una comunidad nacional requiere siempre un largo período

histórico, durante el cual se va gestando y transmitiendo la cultura entre los miembros
de todos aquellos grupos sociales de los que surge la nación. Esta experiencia
histórica, forjada por los individuos de una sociedad en trance de constitución nacional,
y que se convierte en parte integrante de su propia cultura, transmitida y desarrollada
de generación en generación, tiene una especial importancia para lograr la
consolidación de la integración cultural de todos los miembros de la nación, y con ella,
la perpetuación del propio grupo nacional.
Semejante proceso resulta obvio que no puede alcanzarse de forma inmediata
o a corto plazo. En el transcurso de ese proceso de gestación de la nación que,
eventualmente, no se ha culminado plenamente, nos encontramos con una forma de
agrupación social en la que los vínculos culturales no están plenamente desarrollados,
pero que, sin embargo, permiten un cierto grado de organización, estabilidad y
actuación colectiva; tales grupos constituyen lo que denominamos nacionalidades, que
pueden ser definidas como naciones en proceso de formación histórica.

c) Autonomía funcional interior y exterior

La nación, en tanto que grupo social integrado, goza de una capacidad de
actuar colectivamente, tanto respecto de sus miembros como en relación con otros
grupos o actores internacionales. Semejante capacidad es la base que permite el
desarrollo de una historia común, a la par que también es consecuencia de esta
última, ya que sólo en la medida en que una colectividad nacional logre consolidar sus
vínculos culturales y mantenerlos en el tiempo, a través de un acto de permanente
autoafirmación, tanto contra las tendencias desintegradoras internas como frente a la
presión de otras colectividades exteriores, podrá subsistir como tal nación y evitar su
desintegración.

No cabe, por tanto, considerar que la nación constituye una realidad social
permanente e inmutable una vez se alcanza su constitución. Por el contrario, la nación
sólo permanece como tal en la medida en que mantiene viva la lucha por su existencia
y en la medida en que esta lucha constituye, en sí misma, una prueba palpable de la
realidad nacional. No obstante, la autonomía nacional opera, fundamentalmente, en la
esfera de la cultura, ya que es la cultura el vínculo comunitario del que surge la nación.
Ello significa que las naciones son particularmente sensibles a las relaciones de
dominación en el ámbito cultural por parte de otras colectividades, por ser la
dominación cultural (lingüística, religiosa, étnica, artística, etc.) la que más
directamente afecta a la propia subsistencia de la nación.

Por la misma razón, la mayor influencia ejercida en la esfera de las relaciones

internacionales por las colectividades nacionales no se desarrolla en el terreno
político-económico, aunque no quepa excluirlo, y a pesar de que es el que más ha
atraído la atención de los investigadores sociales, sino en el ámbito cultural, es decir,
en el ámbito de las relaciones de comunicación y de la ideología de los diversos
actores internacionales. Esta influencia de internacionalización cultural, realizada
históricamente por un reducido número de comunidades nacionales, ha contribuido
eficazmente a desarrollar las posibilidades de una auténtica comunicación
internacional en nuestros días, condición necesaria, aunque no suficiente, para
permitir la formación de opiniones públicas internacionales, pero constituye
simultáneamente la mayor dificultad para permitir el desarrollo de una auténtica
comunicación universal tecnológicamente posible.

d) Naturaleza personal
La nación, a diferencia de otras formas de agrupación social, alcanza su
estabilidad, integración y capacidad de actuación autónoma, debido a la identificación
que suscita en los individuos, entre su realidad personal y la realidad nacional. En
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 18

efecto, el fundamento último del poder de toda nación radica en el hecho de que sus
miembros individuales han interiorizado, a través de sus procesos de aprendizaje y
socialización, los vínculos culturales comunes forjados históricamente durante
sucesivas generaciones. En la medida en que tales vínculos culturales se transforman
en una parte importante de la personalidad, consciente e inconsciente, de cada
individuo, éste termina por asociar su propia existencia a la existencia del grupo
nacional, en el límite puede llegara aceptar la necesidad de su sacrificio personal por
salvaguardar la existencia nacional.

Esta naturaleza personal, propia de la nación, le permite subsistir a los cambios

estatales y territoriales que puede sufrir a lo largo de su historia, y le permiten también
incorporar y transcender las transformaciones funcionales impuestas por la vida
económica, política o tecnológica. En ello radica la auténtica fuerza de la nación para
enfrentar la dinámica histórica y los conflictos con otros grupos sociales, pero conviene
decir, al mismo tiempo, que ésta es una de las motivaciones más poderosas por las
que una nación tiende a generar e imponer una ideología nacionalista, de raíces
agresivas y expansionistas, a otras colectividades nacionales o populares.

La nación, por tanto, no puede ser analizada más que desde la consideración
de su doble naturaleza, social y cultural, que no implica una relación de necesidad con
la existencia de otras formas de organización social, como puede ser el Estado. Desde
esta perspectiva, la concepción del Estado-nación no tiene más validez que la que
aportan los casos, siempre excepcionales, en los que tal vinculación entre ambas
colectividades se ha producido históricamente. No podemos aceptar tampoco la tesis
de CHAUMONT, según la cual «... Resulta exacto que la nación, al igual que el
aparato del Estado, posee una naturaleza ideológica. Entendemos por ello que cumple
la doble función de toda ideología: función interna de unificación, que sirve para
enmascarar y, a veces, superar las contradicciones; función externa de simbolización,
frente a las colectividades extranjeras. Pero el contenido de la ideología nacional no es
el mismo que el contenido de la ideología del aparato del Estado: mientras ésta última
expresa, organiza y justifica una determinada estructura económica y social, la
ideología nacional traduce y sacraliza las exigencias económicas de un pueblo. La
nación es, por tanto, un concepto ideológico, en cuanto superestructura de un pueblo».

La consideración de la nación desde la óptica de su naturaleza ideológica-

cultural, referida a una realidad social previa, el pueblo, supone desconocer la
naturaleza social propia de que goza toda nación. Contemplar la nación como la
simple expresión de la cultura de un pueblo, aunque supone un avance notable
respecto de la concepción estato-céntrica, significa incapacitarse teóricamente para
descubrir y comprender que una de las cuestiones más dramáticas a las que tienen
que hacer frente muchos de los pueblos que han alcanzado su independencia política,
tras siglos de colonialismo, es la de su falta de identidad cultural propia, la carencia de
unos valores genuinos con la psicología y aspiraciones colectivas de esos pueblos y,
por tanto, la necesidad de ir creando y defendiendo históricamente esos vínculos
culturales propios, frente a los intentos de neocolonización cultural de las antiguas
metrópolis, en ocasiones por medio del recurso al único vínculo eficaz existente entre
los miembros de esos pueblos, es decir a través de las estructuras estatales. La
nación no es únicamente una ideología, es también una realidad social a la que muy
pocos pueblos han logrado acceder en el transcurso histórico.

3. La relación entre el Pueblo, la Nación y el Estado.

Del análisis realizado en torno a los conceptos de pueblo, nación y Estado, se

desprende claramente que si bien tales conceptos no pueden ser objeto de una
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 19

asimilación o identificación automática, tampoco cabe considerarlos como realidades

sociales absolutamente inconexas y dispares.

El Estado constituye una forma de organización, históricamente más

evolucionada, de las relaciones político-económicas de una comunidad territorialmente
definida mediante la conjugación del poder y de la solidaridad. Por ello, el Estado
contribuye a la satisfacción de un importante número de las necesidades (materiales y
psíquicas) básicas tanto de los individuos, tomados aisladamente, como de los grupos
sociales. Nada tiene de extraño, por tanto, que el Estado sea la forma de organización
a la que aspiran los pueblos para consolidar plenamente su propia existencia y la
identidad política común que une a sus miembros. Todo pueblo aspira, en definitiva, a
dotarse de una estructura estatal independiente o a participar en un Estado ya
constituido en condiciones de garantía de sus intereses y objetivos políticos propios.
Pero de lo anterior no cabe deducir que la existencia de un pueblo, en tanto que
particular forma de agregación socio-política, desaparezca tras la constitución del
Estado subsumida o absorbida por la estructura de éste último.

Si bien la nueva estructura orgánica estatal, como expresión de unas

determinadas relaciones político-económicas, puede llegar a asumir una parte
importante de los vínculos que se desarrollan entre los miembros de una colectividad
popular, nunca puede llegar a borrarlos definitivamente, en todo caso puede llegar a
transformarlos, precisamente porque, como ya hemos señalado, la existencia y
actividad del Estado se desarrolla dialécticamente, ya sea mediante la dominación y la
cooperación, ya sea en el interior o hacia el exterior, lo que impide una plena
identificación entre el pueblo, con los diversos grupos que lo conforman, y el Estado.

Precisamente porque el Estado no puede llegar a borrar las diferencias político-

económicas y las desigualdades que subyacen en el seno de todo pueblo,
acentuándolas con frecuencia, resulta erróneo llegar a la idea de que tras la
constitución del Estado el pueblo desaparece como actor internacional relevante. Tal
conclusión olvida que todo pueblo mantiene viva su capacidad de retomar su
protagonismo político al margen, por encima o en contra de la organización estatal,
porque como afirma ENGELS en su inconclusa obra El papel de la violencia en la
historia:
«En política no existen más de dos fuerzas decisivas: la fuerza organizada del
Estado, el ejército, y la fuerza no organizada, la fuerza elemental de las masas
populares».

En efecto, aunque es patrimonio habitual del Estado organizar, movilizar y

representar al pueblo interna e internacionalmente, ésta no es una facultad exclusiva
de la institución estatal. El pueblo es, con frecuencia, organizado, movilizado y
representado por otros grupos paraestatales, entre los que destacan los partidos
políticos y los movimientos de liberación, y en ocasiones incluso por ciertos dirigentes
o personalidades que gozan de un liderazgo populista o «caudillaje».

El protagonismo internacional de los pueblos, que sometidos a largos períodos

de colonización lucharon por lograr su independencia estatal, terminó finalmente, por
ser reconocido jurídicamente en la memorable Resolución 1.514/XV de la Asamblea
General de las Naciones Unidas, aprobada el 14 de diciembre de 1960, bajo el título
de Declaración sobre la independencia de los pueblos coloniales, y en cuyo punto 2 se
afirma: «Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación; en virtud de este
derecho, determinan libremente su estatuto político y persiguen libremente su
desarrollo económico, social y cultural».
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 20

La titularidad jurídico-internacional de los pueblos ha ido progresivamente

afirmándose en conjunción, y a veces en competencia, con la reconocida titularidad
jurídica de los estados como prueba irrefutable de la diversidad de realidades socio-
políticas que ambos representan. En efecto, como una consecuencia del derecho de
los pueblos a la libre determinación surgirán otros derechos fundamentales referibles a
los pueblos, tales como el derecho de los pueblos a la soberanía permanente sobre
los recursos naturales, reconocido por la Resolución 1.803/XVII de la Asamblea
General de las Naciones Unidas y recogido en el artículo 1, 2.° del Pacto Internacional
de Derechos Civiles y políticos y también del Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, ambos en vigor y de los que España es parte.
Finalmente en esta línea cabría mencionar la Declaración Universal de los Derechos
de los Pueblos, aprobada en Argel el 4 de julio de 1976, y en la que aparecen
recapitulados en 30 artículos los principales derechos de los pueblos (derecho a la
existencia, derecho a la autodeterminación política, derechos económicos de los
pueblos, derecho a la cultura, derecho al medio ambiente y a los recursos comunes,
derechos de la minorías, y garantías y sanciones) en clara similitud con la Declaración
Universal de Derechos Humanos de 1948.

Si no cabe aceptar una desagregación de las colectividades populares por el

hecho de que éstas alcancen el objetivo de la constitución o inserción en una
estructura estatal independiente conviene pues comprender que la actividad popular
es fruto de la iniciativa organizadora, movilizadora y representativa, que en
determinadas condiciones pueden llegar a alcanzar los denominados movimientos de
liberación antes mencionados. El protagonismo alcanzado por tales movimientos de
liberación en el proceso descolonizador y revolucionario que domina la historia de la
sociedad internacional durante el presente siglo, ampliamente estudiado por EDMOND
JOUVE, radica precisamente en el papel que tales organizaciones político-ideológicas
han desempeñado como núcleos de agregación y movilización de diversos tipos de
agrupaciones sociales (etnias, tribus, clases sociales, etc.), en torno a unos programas
políticos de independencia o de transformación revolucionaria de las estructuras
político-económicas imperantes, hasta llegar a engendrar nuevas realidades colectivas
en la esfera internacional a las que venimos denominando bajo el término de pueblos.

Precisamente porque tales movimientos de liberación catalizan la voluntad de

independencia política de los pueblos colonizados y/o explotados, el reconocimiento
de la identidad política propia de esos pueblos va asociado, generalmente, al
reconocimiento internacional de los movimientos de liberación, ya sea por parte de los
estados o por parte de organismos internacionales. El caso má significativo, aunque
no es ciertamente el único, lo constituye la concesión del estatuto de observador a la
Organización para la Liberación de Palestina, aprobado por la Asamblea General de
las Naciones Unidas el 22 de noviembre de 1974. Con anterioridad, en 1972, el
SWAPO (South West African People Organization) había sido invitado como
observador ante el Consejo de las Naciones Unidas para Namibia, así como en el
Comité de Descolonización. En otros foros internacionales el reconocimiento de los
movimientos de liberación ha sido también una constante desde los comienzos de la
década de los 70. Así, por ejemplo, la Organización para la Unidad Africana (OUA)
había reconocido ya en 1973 un total de 12 movimientos de liberación.

El reconocimiento internacional de los movimientos de liberación aun siendo,

efectivamente, un instrumento político-diplomático muy importante para el
afianzamiento de un pueblo en su lucha por la independencia, constituye también un
instrumento de legitimación del liderazgo interno de tales movimientos ante sus
respectivos pueblos, factor a considerar a la hora de comprender las características y
conflictos que dominarán la vida política una vez los pueblos hayan culminado su
independencia con la formación del nuevo Estado.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 21

Un correcto análisis y comprensión del papel desempeñado por los

movimientos de liberación, tanto en el plano interno como internacional, en la
formación y actividad de los pueblos en tanto que actores, resulta necesario si
deseamos alcanzar una representación aproximada de la mayoría de los problemas y
conflictos que inciden en la sociedad internacional de nuestros días. Desde luego, no
cabe aceptar análisis como los de COULOUMBIS y WOLFE cuando equiparan a los
movimientos de liberación como la OLP o el IRA irlandés con organizaciones
terroristas; aquí conviene recordar que aun cuando los movimientos de liberación
recurren al conflicto armado (guerras de liberación y/o guerras revolucionarias) y, en
ocasiones, a actividades subversivas o terroristas, su acción se encuentra respaldada
y protegida por la mayoría del pueblo al que efectivamente representan y movilizan en
tales acciones.

Las organizaciones estrictamente terroristas son aquellas que además de

recurrir a actos subversivos violentos carecen de una representatividad y apoyo
popular generalizado, lo que les impide, a diferencia de los movimientos de
liberalización, el poder recurrir a acciones de naturaleza estrictamente política o
diplomática, nacional o internacionalmente. Por último, no está de más subrayar que
los actos terroristas no son monopolio exclusivo de las organizaciones políticas
ilegales o clandestinas, según los casos, como los movimientos de liberación, pues
cabe también referirse al terrorismo de Estado, cuya legalidad formal no anula ni
legitima el carácter represor y manifiestamente contrario a la voluntad y derechos de
los pueblos.

Es oportuno mencionar que el Derecho Internacional ha tipificado, con relación

al derecho de los pueblos a su existencia, y a partir de las experiencias de la Segunda
Guerra Mundial, el delito de genocidio que demuestra abiertamente la existencia de
ese terrorismo de Estado a que nos referimos. En efecto, el genocidio, término
acuñado por el jurista polaco LEMKIN, significa el exterminio sistemático de un grupo
nacional, étnico, racial o religioso. Como tal delito ha sido regulado por la Convención
sobre Prevención y Castigo de los Delitos de Genocidio, cuya entrada en vigor se
produjo el 12 de enero de 1951 y que ha sido ratificada por la casi totalidad de los
estados miembros dé las Naciones Unidas. En esta Convención se considera
genocidio, según el artículo lI:
«En la presente Convención se entiende por genocidio cualquiera de los actos
mencionados a continuación, perpetrados con la intención de destruir, total o
parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso, como tal: a) la matanza de
miembros de un grupo; b) lesión grave de la integridad física o mental de los miembros
del grupo; c) sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que
hayan de acarrear su destrucción física total o parcial; d) medidas destinadas a
impedir el nacimiento en el seno del grupo; e) traslado por fuerza de niños del grupo a
otro grupo».

La dialéctica consustancial a las relaciones entre las colectividades populares y

los estados no agota, sin embargo, el panorama de nuestro análisis. Junto a ellas
hemos de considerar también el papel desempeñado por las relaciones entre la nación
y el Estado que, si bien en algunos aspectos presenta similitudes con lo referido para
los pueblos, posee algunos rasgos singulares.

Ante todo, la nación constituye una realidad social integrada, en la que los
vínculos que unen a sus miembros descansan en la identidad cultural gestada y
consagrada a través de la historia. Como lo ha señalado magistralmente GARCIA
PELAYO:
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 22

«A diferencia del pueblo, la nación no es una entidad natural sino una entidad
creada por la historia, que desde la esfera natural ha ascendido a la de la cultura, a la
capacidad de determinar su existencia y de crear su futuro. Es decir, la nación es el
resultado del ascenso de un pueblo desde la inconsciencia histórica a la conciencia
histórica, desde la necesidad a la autodeterminación, desde la actuación por causas a
la actuación por motivos y con arreglo afines planeados. Al revés que el Estado, la
nación no está necesariamente vinculada a un territorio, aunque ciertamente, pueda
estarlo, no es una entidad territorial, sino personal. Al Estado le es inherente la
soberanía, la coerción externa; a la nación -que es un orden constituido por
participación, que es una comunitas y no una societas- le es inherente la
autodeterminación».

Cabe afirmar pues que los conceptos de nación y Estado no son excluyentes ni
asociables por necesidad, puesto que hacen referencia a realidades sociales distintas.
Una nación puede coexistir en el seno de un mismo Estado con otras naciones o
pueblos, al igual que subsiste, aunque se encuentre participando de diversas
estructuras estatales. Ello es así porque la organización estatal no afecta, en principio,
más que la esfera de las relaciones político-económicas, que aun siendo una parte
sustancial del sustrato cultural de una nación no lo agotan en absoluto.

Pero si el mantenimiento y desarrollo de la dimensión político-económica que la

nación, como cualquier otro grupo social posee, requiere su participación en el marco
de las estructuras estatales, esta realidad no llegará a condicionar la organización y
vida de la nación, más que en un supuesto muy concreto, a saber: cuando la
supervivencia de la cultura propia de una nación se vea amenazada directamente por
la acción de otros grupos sociales, nacionales o no, que monopolizan los órganos del
Estado o estados en los que participa dicha nación.

En tales condiciones, la nación para preservar su existencia y la identidad

cultural que le es consustancial, aspirará a superar la dominación cultural, que a través
de la organización y actuación del Estado se le impone, mediante la constitución de un
Estado independiente, de raíces nacionales, o la modificación radical de la estructuras
estatales imperantes. Es pues la opresión cultural que pone en crisis !a existencia
nacional, la que estimula la gestación de una ideología política, orientada a alcanzar la
independencia político-económica respecto de un determinado Estado, ideología a la
que se le denomina bajo el término nacionalismo. El nacionalismo es pues la ideología
política que vincula o asocia incondicionalmente la existencia de una nación con la de
un Estado independiente, en cuyo seno el grupo nacional sea exclusivo o, al menos,
dominante.

Desde luego no cabe afirmar que toda nación, por la simple razón de su
existencia, resulta ser nacionalista. RENOUVIN ha distinguido correctamente entre el
sentimiento nacional y el nacionalismo como exaltación discriminatoria del sentimiento
nacional respecto de otros grupos nacionales; por la misma razón, no cabe sostener la
tesis de DEUTSCH, según la cual la nación es aquel pueblo que logra controlar un
Estado, aunque ciertamente existen poderosas razones político-económicas que
favorecen la discriminación nacionalista, es decir, la tendencia de una nación a
dominar y discriminar a otros grupos culturales, mayoritarios o minoritarios, recurriendo
al aparato de coerción del Estado.

Cuando en el seno de un grupo nacional se dan las condiciones, internas y/o

externas, que propician el desarrollo de un sentimiento nacionalista, que aspira a
lograr la constitución de un Estado-nación independiente, éste tiende a ser
capitalizado políticamente por un grupo, partido político o movimiento de liberación
nacional, que tratará de ocupar y monopolizar las nuevas estructuras de poder estatal
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 23

apoyándose y movilizando al grupo nacional. En este sentido el papel de los

movimientos de liberación nacional o, simplemente, de los movimientos nacionalistas
es muy similar al analizado para las colectividades populares, con la diferencia de que
los grupos nacionales son mucho más coherentes y estables internamente, lo que les
concede una mayor capacidad de acción político-económica para concluir con éxito el
proceso de su independencia estatal. Pero los movimientos nacionalistas son grupos
políticos que actúan también potenciando la discriminación nacional una vez logran
constituir el Estado-nación independiente respecto de todos aquellos grupos culturales
minoritarios que comparten o coexisten con el grupo nacional mayoritario en el seno
de dicho Estado. En este sentido, los movimientos nacionalistas se convierten, a su
vez, en los agentes de dominación política de una nación respecto de otros grupos
sociales ajenos a la misma, y como tales han desempeñado un protagonismo nada
despreciable en el proceso de desarrollo de los estados nacionales.

Los estados con una organización centralista propiciaron esta tendencia a la

dominación del grupo nacional que lograba el control del aparato estatal respecto de
todas aquellas naciones o nacionalidades (naciones en formación) que se encontraban
sometidas o incluidas en el marco político-territorial de tales estados. En conjunción
con la dominación político-económica ejercida por la nación dominante en tales
estados, se fue generalizando una dominación cultural orientada a implantar la cultura
de la nación dominante como la cultura oficial del Estado plurinacional; es en esos
momentos cuando los grupos nacionales dominados desarrollan su aspiración
nacionalista para defenderse de los intentos desintegradores propiciados por la nación
dominante en concurso con el aparato estatal. La historia del siglo XIX en el continente
europeo es, en gran medida, la historia de las aspiraciones independentistas en
numerosos grupos nacionales que culmina con la descomposición, tras la Primera
Guerra Mundial, de los imperios plurinacionales como el Turco o el Imperio Austro-
Húngaro en varios estados independientes (Austria, Hungría, Checoslovaquia,
Yugoslavia), realidad reconocida y recogida ya en la Declaración del presidente
norteamericano Woodrow WILSON, formulada el 8 de enero de 1918 en los puntos 10
y 12, y con carácter general, en el punto 5.

Por el contrario; la organización descentralizada del Estado, ya sea mediante la

fórmula federal o confederal, favorece la coexistencia de una diversidad de grupos
nacionales en el seno de un mismo marco estatal, al permitir a cada nación gozar de
un cierto grado de autonomía política a través de la cual preservar y defender su
identidad cultural, al tiempo que se reservan al Estado aquellas funciones político-
económicas fundamentales que garantizan la unidad administrativa y territorial, tanto
en el interior como hacia el exterior.

En una organización estatal descentralizada aún cuando un grupo nacional

llegue a controlar los órganos básicos del poder del Estado, federal o confederal, verá
dificultada su capacidad para llegar a dominar culturalmente a los restantes grupos
nacionales, gracias al control ejercido por éstos de los órganos de poder de los
estados federados o confederados.

Finalmente, cabe decir que junto a las relaciones existentes entre los pueblos y
los estados de una parte, y las naciones y estados de otra, existe también una relación
dinámica y dialéctica entre las colectividades populares y nacionales. Un pueblo puede
llegar a configurarse como una nación en la medida en que su existencia histórica
como colectividad le posibilite ir generando unos vínculos de integración cultural
propios que transciendan el marco limitado de las relaciones políticas y económicas.
Análogamente, la realidad nacional no es una situación a la que se accede y que
garantiza indefinidamente, la integración social entre sus miembros. Por el contrario al
igual que por un lento proceso de integración cultural, se puede lograr la
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 24

transformación de un pueblo en colectividad nacional, también puede generarse

mediante un proceso de desintegración o pérdida de la identidad cultural propia, la
transformación de una nación en una colectividad popular. En realidad, semejantes
procesos de transición entre ambas formas de agrupación social (pueblos y naciones)
son los que dominan el panorama de las estructuras sociales internas y de las
relaciones exteriores de los estados, y en estos procesos de ordenación y alteración
de las sociedades inciden, de manera muy particular, no sólo las transformaciones
experimentadas por las fuerzas políticas o los factores de producción de tales
sociedades, sino también las modificaciones experimentadas en las ideologías y
valores dominantes en las mismas.

4. Elementos fundamentales del Estado.

Una vez hemos logrado delimitar y precisar el concepto de Estado y su

naturaleza diferenciada de los de pueblo y nación, así como las relaciones que existen
entre estas tres formas de organización social, resulta posible ya proceder a una
determinación de los elementos fundamentales del Estado en tanto que actor
internacional.

En general, se puede afirmar que existen una serie de elementos básicos que
caracterizan al Estado y nos permiten diferenciarlo de otros actores internacionales.
Tales elementos podemos agruparlos en dos categorías:

1. Elementos materiales o sociológicos

a) Una población.
b) Un territorio definido.
c) Una organización político-económica.

2. Elementos formales o jurídicos

a) La soberanía estatal.
b) El reconocimiento como sujeto internacional.

Realicemos algunas breves consideraciones sobre cada uno de estos

elementos estatales. Ante todo hemos de advertir que algunos de tales elementos, en
la medida en que afectan a la capacidad de acción internacional, no sólo de los
estados sino también de otros actores internacionales, pueden ser analizados como
factores generales que condicionan la génesis, naturaleza y evolución de las
relaciones internacionales, y que como tales factores pueden ser objeto de un
tratamiento analítico diferenciado del que realicemos aquí con relación al Estado.

La población
Resulta obvio que puesto que el Estado es una forma específica de
organización social de las relaciones, las características que presenten los individuos
que forman parte de esa sociedad afectará a sus posibilidades de intervención en los
asuntos internacionales. Sin duda, los rasgos que más directa y significativamente
afectan a la estructura estatal vienen determinados por la existencia de uno o varios
grupos populares y de uno o varios grupos nacionales.

Pero el número también influye en el protagonismo internacional del Estado,

como veremos en el capítulo siguiente. Para llegar a alcanzar la cualidad de gran
potencia o de superpotencia, un Estado debe contar con una población elevada que
permita garantizar un poderío militar y económico susceptible de fundamentar su
hegemonía exterior frente a otros estados.
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 25

Tan importante como la cantidad demográfica es la calidad de la población, es

decir, el grado de desarrollo cultural y científico, la cualificación técnica y la capacidad
productiva de esa población, pues de ello depende en gran medida la potencialidad
estatal para desarrollar una acción exterior, e interna, eficaz para el logro de sus
objetivos estatales.

Junto a las características cuantitativas y cualitativas de la población estatal,

conviene conocer claramente su distribución territorial (densidad de población, grado
de concentración urbana, etc.), así como sus características psicosociales (valores e
ideologías predominantes), pues todo ello contribuye a formar el perfil demográfico y
sociológico sobre el que operan las estructuras estatales.

Finalmente, no se puede desconocer que las poblaciones de los estados gozan

de una cierta movilidad, no sólo interna sino también internacional. Los movimientos
de emigración o inmigración de mano de obra de unos países a otros, al igual que en
la actualidad los movimientos turísticos, inciden muy directamente en las relaciones
básicas de un Estado, especialmente en las relaciones económicas, sociales y
político-diplomáticas.

El territorio
El territorio o espacio nacional de un Estado, aunque debe estar claramente
definido gracias a una delimitación fronteriza respecto de los estados vecinos, no
puede contemplarse como una realidad espacial estática. En efecto, el ámbito
geográfico propio de un Estado puede cambiar, ampliándose o reduciéndose, en el
transcurso de los siglos. Es más, la aspiración a lograr la ocupación territorial, primero,
y político-económica, más tarde, por ciertos estados ha sido uno de los fines que más
directa y permanentemente han influido en la política exterior de los estados y, por
tanto, en las relaciones internacionales.

El marco espacial de un Estado lo podemos, a su vez, dividir en tres

subespacios con características, regulación y efectos diversos:
- el espacio terrestre;
-el espacio aéreo;
- el espacio marítimo;

Respecto del espacio terrestre, el Estado ejerce su soberanía y competencias

sobre todo el territorio específicamente delimitado por sus fronteras, y no sólo sobre la
superficie terrestre sino también sobre el subsuelo y cuantos recursos mineros y
energéticos contenga.

Ahora bien, este principio general presenta algunas excepciones y

matizaciones que conviene dejar bien sentadas. En primer lugar, el espacio terrestre
de un Estado puede presentar discontinuidades más o menos significativas, en virtud
de las cuales el ejercicio de las competencias territoriales del Estado pueden verse
dificultadas por la existencia de zonas terrestres pertenecientes a estados distintos.

Esta es la situación de los denominados enclaves o exclaves (según se

contemplen desde el punto de vista del Estado en el que están establecidos o del
Estado al que pertenecen) que son zonas geográficas que perteneciendo a un Estado
se hallan situadas en el territorio de otro Estado diferente. En la actualidad existen
numerosos enclaves fruto en unos casos del pasado colonial de los estados en los que
se encuentran establecidos y en otras situaciones de la Segunda Guerra Mundial o,
incluso, de conflictos posteriores. Ejemplos de enclaves lo constituyen Gibraltar en el
territorio español; Ceuta y Melilla en el territorio de Marruecos; Berlín Occidental en el
territorio de la República Democrática Alemana; Hong-Kong en el territorio de la
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 26

República Popular China; el canal de Panamá en el territorio panameño; la base militar

de Guantánamo en Cuba, etc.

Más problemática resulta la situación de aquellos estados divididos

territorialmente por la interposición de un territorio estatal diferente, como por ejemplo
el caso de Pakistán entre su independencia en 1947 y su definitiva división en dos
estados diferentes (Pakistán y Bangla Desh) en 1971, período en el que se hallaba
dividido en dos zonas territoriales (Pakistán Occidental y Pakistán Oriental) separadas
por el territorio de la India, pero integradas política y administrativamente en un solo
Estado. Análogamente se encuentra el caso del Estado de Alaska como estado
federado de los Estados Unidos de América, pero separado territorialmente por
Canadá.

Todas estas situaciones, irregulares desde el punto de vista estrictamente

espacial, son diferentes de otras situaciones aparentemente próximas, como por
ejemplo la de aquellos estados que gozando de la plena soberanía sobre su territorio
conceden unos derechos preferentes de utilización y/o explotación de ciertas parcelas
de su espacio terrestre a otros estados o entidades privadas extranacionales. En esta
segunda situación se encuentran los casos de utilización y establecimiento de fuerzas
militares de un Estado en las bases y territorios de otro Estado, ya sea en virtud de
arrendamiento de las bases o por simple concesión unilateral del Estado-huésped
mediante tratado. Del mismo modo hay que considerar los casos de concesión de
licencias de prospección y/o explotación de los recursos mineros o energéticos
existentes en el subsuelo de un Estado a compañías extranjeras. En ambos supuestos
los estados que conceden tales derechos lo hacen en el ejercicio de su soberanía
sobre el espacio terrestre y sin que las concesiones de utilización y/o explotación de
su territorio supongan, en principio, ninguna merma de esta soberanía por cuanto el
Estado puede en todo momento retirar tales concesiones y recuperar la ocupación
efectiva de todo su espacio terrestre.

Otra cuestión importante y de gran actualidad, vinculada con el espacio

terrestre, la constituye la denominada plataforma continental, es decir el lecho marino
que desde la costa se adentra en las aguas marítimas adyacentes. Esta cuestión, que
analizaremos más detalladamente en otro capítulo, adquiere relevancia en virtud de
los recursos mineros o energéticos existentes en dicha plataforma. Desde la
Convención de Ginebra de 1958 se seguía el principio de que puesto que no existía
discontinuidad territorial entre el espacio terrestre ribereño y el lecho marino contiguo,
la soberanía del Estado sobre los recursos de la plataforma continental era plena e
idéntica a la que poseía sobre el espacio terrestre con independencia de la extensión
de esta plataforma continental que, en algunas ocasiones, rebasaba las doce millas
del mar territorial. En la actualidad, y según la regulación establecida por la
Convención sobre Derecho del Mar de 1982 en su parte VI, se ha adoptado la decisión
ecléctica de considerar que la soberanía estatal sobre la plataforma continental se
extiende hasta las 200 millas marinas cuando la plataforma continental geológica goza
de una extensión igual o inferior a esta distancia, en tanto que coincidirá con la
extensión geológica de la plataforma continental cuando ésta excede de las 200 millas
marinas contadas desde las líneas de base de la costa (casos de Argentina, Australia,
Canadá, India, etc.).

Respecto al espacio aéreo, la Convención de París de 1919 establecía en su

artículo 1.° la soberanía «completa y exclusiva» de todo Estado sobre su espacio
aéreo atmosférico. Este principio ha permanecido incólume en las décadas
posteriores, concediendo a los estados total facultad de control de sus respectivos
espacios aéreos, sólo susceptible de limitarse mediante acuerdos expresos entre dos
o más estados. A diferencia de la soberanía estatal sobre los espacios marítimos que
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presenta una serie de limitaciones jurídicas derivadas del Derecho Internacional

constitudinario o convencional, la Convención Aérea de Chicago, firmada el 7 de
diciembre de 1944, terminó consagrando este principio a pesar de los intentos de
Estados Unidos por introducir las denominadas «cinco libertades del aire» como
(imitaciones generales a la soberanía aérea estatal.

El hecho de que estas libertades no fuesen aceptadas de forma genérica sino a

través de acuerdos específicos entre cada Estado, contribuyó significativamente al
reforzamiento de la soberanía territorial de los estados en detrimento del desarrollo de
la aviación civil internacional.

Por último, el espacio marítimo completa el marco espacial en el que se

desarrolla la soberanía y los poderes del Estado. Los cambios acaecidos en la
regulación jurídica internacional sobre el espacio marítimo, a la luz de la citada
Convención de 1982, nos permiten sintetizar el espacio marítimo de los estados en
cuatro zonas o ámbitos espaciales distintos:
1° El mar territorial: Está integrado por las aguas y el espacio comprendido en
las 12 millas marinas contadas a partir de las líneas de base de la costa. En el mar
territorial la soberanía estatal es plena con algunas limitaciones generales establecidas
con carácter excepcional, como por ejemplo el derecho de paso pacífico de buques de
cualquier Estado por dicho mar territorial.
2° La zona contigua: Espacio marítimo que prolonga hasta 24 millas marinas
las competencias y soberanía del Estado ribereño de forma cualificada para ciertos
fines, como, por ejemplo, persecución y represión del contrabando, derecho de
inspección fiscal y aduanera, etc.
3° La plataforma continental: A la que ya nos hemos referido con anterioridad.
4° La zona económica exclusiva: Formada por un espacio marítimo de 200
millas marinas, coincidente por término medio con la plataforma continental, en cuyas
aguas el Estado ribereño goza de un derecho de explotación económica de sus
recursos vivos o no. La zona económica exclusiva concede, por tanto, la soberanía y
competencias de utilización, ordenación y explotación de los recursos y materias
naturales existentes en las aguas que se sitúan por encima de la plataforma
continental (pesca, producción de energía por movimientos de las mareas,
establecimiento de instalaciones y estructuras de exploración o explotación económica
de los fondos, etc.).

El conjunto de estas cuatro zonas constituyen, por tanto, el ámbito espacial

marítimo de los estados ribereños, considerándose, en principio, el resto del espacio
marítimo o Alta Mar como patrimonio común de la humanidad, y por tanto no sujeto a
la competencia o soberanía exclusiva de ningún Estado particular.

La organización político-económica
Junto a la población y el territorio, el tercer elemento material que nos permite
definir al Estado, en su calidad de actor internacional, es la organización político-
económica. Por lo general, los autores hacen referencia exclusiva a la organización
política representada por el gobierna del Estado, pero aun cuando esta fórmula de
identificación entre Gobierno y Estado es cuestionable, lo verdaderamente significativo
es el hecho de que tales autores olvidan el alcance que las relaciones económicas y
su institucionalización en ciertos órganos posee para la comprensión del Estado y de
su actividad internacional.

En efecto, junto a las múltiples y tradicionales distinciones entre los estados a

tenor de su organización jurídico-política (regímenes autoritarios -dictatoriales o de
partido único- y democráticos -monarquías y repúblicas-) se sobrepone otra distinción,
no menos significativa, a tenor de las estructuras económicas estatales y de su grado
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 28

de desarrollo (estados de economía de mercado o capitalistas y estados de economía

planificada o socialistas; estados desarrollados y estados subdesarrollados). El
análisis de los elementos del Estado implica, además del conocimiento de las formas
específicas de organización política y económica, un estudio profundo del papel
desempeñado por ciertos órganos cualificados del Estado, especialmente de las
administraciones Civil y Militar, y sus conexiones con ciertos grupos de presión
internos. Por ejemplo, las conexiones existentes en los Estados Unidos entre los
sectores industriales y la Administración Militar, denominado por el Presidente
EISENHOWER bajo el término «complejo militar-industrial», analizado
pormenorizadamente por SENGHAAS. Por último, también resulta significativo el
análisis del papel desempeñado por los partidos políticos y la opinión pública, como
actores relevantes en la definición de la acción estatal tanto interna . como
internacional.

La soberanía del Estado

El principio de la soberanía del Estado, en términos estrictamente jurídicos,
podemos definirlo con GONIDEC como la exclusiv idad, autonomía y plenitud de fa
competencia del Estado. La exclusividad de la competencia significa que únicamente
aquellas autoridades y órganos facultados por el ordenamiento jurídico-político como
representativos del Estado gozan de la cualificación para ejercer las competencias
habitualmente reconocidas a todo Estado, tanto por el ordenamiento interno como
internacional. A tenor de este principio, cualquier otra entidad, grupo social o individuo
perteneciente a un Estado se encuentra incapacitado para actuar, obligando en
términos jurídicos y políticos internacionales en nombre del Estado, más allá del
Gobierno o de los órganos de la Administración estatal.

La autonomía de la competencia viene a representar la absoluta y total libertad

de decisión atribuida a los órganos estatales, libertad de decisión que no reconoce
más condicionamientos y limitaciones, al menos desde la perspectiva jurídica, que
aquellos asumidos por el propio Estado a través de sus representantes. Acorde con la
autonomía de la competencia, entendida como facultad o derecho de todo Estado, se
encuentra la obligación de no intervenir en los asuntos internos de los estados,
reconocida en el artículo 2.6 de la Carta de las Naciones Unidas.

Por último, la plenitud de la competencia supone el explícito reconocimiento de

que ningún tema, cuestión o campo de actuación permanece excluido de la acción o
intervención estatal. Con ello se reconoce una primacía del Estado, respecto de
cualquier otro grupo social interno o internacional, para asumir las funciones de
actuación, regulación y control respecto de las diversas relaciones que surgen tanto en
el ámbito de su jurisdicción interna como en la esfera internacional.

Desde luego, el principio de la soberanía estatal, considerado en términos

jurídico-políticos constituye uno de los elementos más significativos del Estado y, por
la misma razón, debe ser abordado de una forma histórico-dialéctica al igual que la
propia realidad estatal de la que participa.

En efecto, si es cierto que en la actualidad una de las principales armas

jurídico-internacionales con las que cuentan los pueblos dominados que han accedido
recientemente a su independencia es, precisamente, la noción de soberanía, como lo
demuestran, entre otros documentos, las Resoluciones de la Asamblea General de las
Naciones Unidas, relativas a la Soberanía permanente sobre los Recursos Naturales
(1.803/XVII y 2.158/XXI): la Declaración sobre la inadmisibilidad de la intervención en
los asuntos internos de los estados, y protección de su independencia y soberanía
(2.131/XX); la Declaración relativa a los principios de Derecho Internacional referentes
a las relaciones de amistad y cooperación entre los estados, de conformidad con la
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 29

Carta de las Naciones Unidas (2.625/XXV), así como otras muc has, no es menos
cierto también que el principio de soberanía estatal ha sido utilizado, y sigue siéndolo,
por las grandes potencias para amparar y proteger el dominio ejercido sobre extensas
áreas geográficas y numerosos pueblos, y que la descolonización no se ha
consumado en virtud de la soberanía estatal sino más bien a pesar de ella.

El reconocimiento del Estado

Para que un Estado pueda gozar plenamente de su soberanía en el plano
internacional y, por tanto, para que pueda ejercer plenamente su cualidad de sujeto de
derechos y obligaciones internacionales debe lograr el reconocimiento de los demás
estados que integran la sociedad internacional. El reconocimiento, pues, es el acto o
actos en virtud del cual los estados existentes en la sociedad internacional, en un
momento histórico determinado, admiten la existencia de un nuevo Estado y
establecen vínculos jurídicos internacionales con él.

Desde luego el reconocimiento de un Estado, si bien plantea algunas

cuestiones jurídicas muy importantes, sobre todo respecto a la sucesión de estados y
las obligaciones y responsabilidades que debe asumir el Estado sucesor, respecto de
los actos realizados por el Estado predecesor, no se agota en su dimensión jurídica. El
reconocimiento posee una dimensión política no menos transcendental, pues detrás
del acto jurídico del reconocimiento de un Estado se encuentra la legitimación de una
nueva realidad política estatal y, por consiguiente, en la decisión de los estados
existentes de reconocer o no un nuevo actor estatal, influyen no sólo motivaciones de
derecho o jurídicas, sino también motivaciones de hecho o políticas.

Es cierto, como ha señalado TRUYOL, que el principio de efectividad, es decir,

la existencia de una comunidad políticamente independiente de forma efectiva y eficaz
en el panorama internacional, ha contribuido a matizar la discrecionalidad de que
gozan los estados a la hora del reconocimiento, pero no es menos cierto que dicho
principio no ha logrado desterrar la libertad de que goza cada Estado para reconocer,
antes o después, o no reconocer a otro Estado. El caso del no reconocimiento español
del Estado de Israel es un ejemplo paradigmático de esta aseveración. Esa
discrecionalidad en el reconocimiento de un Estado, que está muy directamente
influida por motivaciones políticas, económicas, ideológicas, históricas, etc.
(generalmente las antiguas potencias metropolitanas han sido muy reacias a
reconocer la independencia de sus colonias), tendrá una mayor o menor eficacia
política internacional en función del número y potencialidad de los estados que,
recurriendo a ella, decidan optar por el reconocimiento o no de la nueva realidad
estatal, y de esta forma los estados que configuran la sociedad internacional influirán
muy directa y sustancialmente en las posibilidades de consolidación, interna e
internacional, de unas comunidades políticas estatales siempre inestables en sus
comienzos.

Junto a todo lo expuesto conviene también dejar bien sentado que el

reconocimiento de un Estado, aunque muy próximo y en ocasiones difícil de separar
en la práctica, es perfectamente distinguible teóricamente del reconocimiento dé un
Gobierno. Por reconocimiento de un Gobierno entendemos el acto en virtud del cual
los estados de la sociedad internacional, representados por sus respectivos gobiernos,
admiten la legitimidad de la representación jurídico-política ejercida por ciertos órganos
o autoridades de otro Estado, y eventualmente, de los cambios o alteraciones que se
pueden producir en estos últimos.

La distinción entre ambos tipos de reconocimiento es una consecuencia de una

distinción conceptual previa, la que existe entre Estado y Gobierno, ya que si bien un
Estado presupone la existencia de unos órganos de poder legitimo, de un Gobierno,
Calduch, R.- Relaciones Internacionales.- Edit. Ediciones Ciencias Sociales. Madrid, 1991 30

no se agota en él. Evidentemente, todo acto de reconocimiento de un Estado lleva

implícito el reconocimiento de un Gobierno, el que ejerce las funciones estatales
legítimamente, pero en cambio, no todo reconocimiento de un gobierno implica el
reconocimiento de una nueva realidad estatal. En efecto, cambios políticos internos
(sean o no revolucionarios y se realicen de forma pacífica o violenta) pueden conducir
a un trastocamiento del orden jurídico-político de un determinado Estado y,
consiguientemente, a una alteración de la estructura orgánica del Estado, así como de
los grupos que participan en ella y la dominan.

Desde luego tales acontecimientos, aun cuando se desarrollan en la esfera

interna del Estado, tienen unas implicaciones y efectos internacionales evidentes que
obligan a los miembros estatales de la sociedad internacional a determinar sus
posiciones jurídico-políticas con respecto a la nueva configuración orgánica del
Estado, de cuya existencia y subjetividad jurídica internacional no existe
cuestionamiento alguno, pero sí respecto de la capacidad y legitimidad de las
autoridades que deben representarle internacionalmente.

Gran parte de lo que afirmábamos respecto a la discrecionalidad en el

reconocimiento de un Estado es aplicable, salvando las diferencias, al reconocimiento
de un Gobierno y aquí, más que en el caso del Estado, pesan las motivaciones
políticas, económicas, ideológicas, etc. mucho más que las estrictamente jurídicas. El
reconocimiento de un Gobierno se convierte, de esta forma, en un instrumento jurídico
de ingerencia política en los asuntos internos de un Estado, sobre todo en los
momentos en que todavía no se ha impuesto plenamente la nueva realidad de poder
pero ya el Gobierno legal no controla de forma eficaz y sustancial los instrumentos de
poder del Estado, lo que es muy frecuente en los casos de golpes de Estado y
procesos revolucionarios. También aquí la historia reciente de nuestro país nos aporta
ejemplos paradigmáticos, como la sistemática negativa de México a reconocer al
Gobierno franquista, surgido tras la guerra civil de 1936-1939, en favor del
reconocimiento del gobierno republicano único legítimo representante del Estado
español, a juicio de las autoridades mexicanas, y ello a pesar del reconocimiento
general de los países del Gobierno franquista.

En definitiva, la simbiosis entre los elementos materiales y formales atribuidos

al Estado, nos permiten comprender el alcance y significación que un análisis y estudio
dialéctico de los actores estatales impone para una correcta comprensión del mundo
internacional.
 TEXTO N° 2
1
La descentralización política

1. Introducción
La elección democrática de las autoridades regionales y locales es el elemento característico para diferenciar
los términos “descentralización política” y “desconcentración política”. Cuando las autoridades públicas (en
las regiones o municipios) son designadas directamente por el Gobierno Central o Nacional —y, por lo tanto,
en última instancia deben responder y actuar de acuerdo con los mandatos y disposiciones de éste—, se
está en un caso de desconcentración del poder político. De ello se colige que, a pesar de que haya
autoridades en las regiones, provincias o distritos, que incluso trabajan sobre temas relacionados
directamente con sus jurisdicciones, todavía mantienen dependencia del Gobierno Central, ubicado en la
capital, de modo que pueden ser removidas de sus cargos por éste. Por el contrario, un proceso de
descentralización política implica que las autoridades públicas regionales o locales adquieren cierto nivel de
independencia y autonomía política respecto al Gobierno Central, porque han sido elegidas por la
ciudadanía regional o local a la que en última instancia deben responder por sus acciones. El nivel de
autonomía puede variar según el tipo de Estado: por lo general, tiende a ser menor en Estados unitarios que
en los federales. Pero en un sistema descentralizado las autoridades no suelen estar subordinadas a la
dirección política del Gobierno Nacional o a la de un nivel de gobierno superior; no pueden ser designadas ni
removidas por éste. Entonces, incluso podrían asumir posiciones divergentes respecto a determinados
temas, aunque siempre con la limitación de las leyes y el control del propio Estado, pues no se trata de
gobiernos soberanos (Zas Friz 2001).
La transferencia de poder político a los gobiernos subnacionales a través de elecciones populares
implica realizar reformas en el sistema electoral, en el sistema de partidos políticos, en los procesos
participativos de la ciudadanía, entre otros (Center for Democracy and Governance 2000). Esas reformas
deben realizarse con suficiente anticipación a los procesos electorales, de manera que todos los
participantes, tanto candidatos como electores, conozcan sus derechos y deberes y tengan las reglas claras
del nuevo marco legal. El proceso de descentralización ha implicado la modificación de muchas leyes y la
creación de otras que incorporan aspectos que eran necesarios para el funcionamiento del sistema
electoral. En este texto se analizarán algunos puntos importantes para mejorar el sistema.

2. Las elecciones regionales

El proceso de descentralización política del Estado en el nivel regional se inició en el año 2002, cuando el
presidente Toledo convocó por primera vez a elecciones de presidentes regionales que se encargarían de
administrar los 25 gobiernos regionales instalados en cada uno de los departamentos. Las elecciones
regionales se realizaron en noviembre del 2002, junto con las municipales, que se venían desarrollando
ininterrumpidamente desde la década de 1980. Los presidentes regionales electos asumieron el cargo el 1.°
de enero del 2003 por un periodo de cuatro años. A partir de ese momento los gobiernos regionales
iniciaban también su existencia sustituyendo a los CTAR, que habían quedado automáticamente
2
desactivados. En noviembre del 2006 y octubre de 2010, ya en el segundo gobierno del presidente García,
se llevaron a cabo elecciones regionales por segunda y tercera vez respectivamente en los mismos 25
gobiernos regionales, además de Lima Metropolitana. En todos estos procesos se realizaron elecciones
limpias y transparentes, cuyos resultados, sin embargo, mostraron un cambio en el mapa político de los
gobiernos regionales, tal como se muestra en el cuadro 26.

1
Extraído del libro Descentralización del Desarrollo: Perspectivas del proceso peruano. Ricardo Muñoz
Portugal (2013).
2
Según la tercera disposición transitoria de la LBD, todos los activos y pasivos de los CTAR pasaron a formar
parte de los gobiernos regionales.
Cuadro 1

Presidentes regionales elegidos por tipo de organización política

Elecciones Regionales
Tipo Organización
2002 2006 2010
Política
Cant. % Cant. % Cant. %
Partido Político 16 64% 7 28% 6 24%
Movimiento Regional 9 36% 18 72% 19 76%
Totales 25 100% 25 100% 25 100%
Fuente: ONPE
Elaboración propia

Según ONPE (2002a), en el año 2002 se eligieron 25 presidentes regionales, de los cuales 16 (64%)
pertenecían a partidos políticos nacionales (entre ellos el Partido Aprista Peruano, Perú Posible, Somos Perú,
entre otros) y 9 (36%) a agrupaciones o movimientos independientes. El partido político que ganó más
gobiernos regionales fue el APRA, que obtuvo 12 presidentes regionales (48%). Sin embargo, cuatro años
después (el año 2006) la situación cambió drásticamente. La participación de los partidos políticos se redujo
a apenas 28%, mientras que los movimientos regionales subieron a 72%. En el segundo proceso el Partido
Aprista Peruano fue el que más gobiernos regionales perdió: se quedó con 2, de modo que su
representación se redujo a 8%. Las elecciones del año 2010 mantuvieron la tendencia: mientras los
movimientos regionales subieron a 76%, los partidos bajaron a 24%. El Partido Aprista Peruano se quedó
solo con el Gobierno Regional de La Libertad, con lo que redujo su representación a 4%.
Lo ocurrido en estos tres procesos muestra el nivel de preparación de cuadros de los partidos
políticos; en realidad, éste tiende a ser muy deficiente a nivel nacional. Los partidos políticos tienen mayor
capacidad en la capital que en los demás departamentos. Pero, por otro lado, muestra también un aspecto
cultural que caracteriza a la política peruana. Más allá del nivel de desconfianza de la población en los
partidos se encuentran las decisiones personales de los líderes regionales o locales que prefieren formar
agrupaciones más pequeñas pero lideradas por ellos mismos, lo que les permitiría alcanzar su objetivo de
llegar al Gobierno Regional o al Gobierno Local.

3. El surgimiento de los movimientos regionales

Aunque en nuestra época suene muy natural hablar de partidos políticos, éstos no estuvieron presentes en
la conformación de la naciente república peruana a inicios del siglo XIX, ni fueron siempre legales. Su
ausencia fue llenada por caudillos y corrientes doctrinarias. Los primeros grupos fueron conocidos como
conservadores y liberales. Ambos se diferenciaban por el grado de preponderancia que otorgaban al
Ejecutivo respecto al Legislativo; pero más allá de estas ideas sobre la forma del Estado, quienes las
promovían no tenían un programa, ni organización, ni un gran grupo de adherentes, cuestiones esenciales
para un partido político (Miró Quesada 1961: 16). De ahí la larga sucesión de militares “fragorosos”, como
los llamaba Miró Quesada, que se sucedieron en el mando de la nación como caudillos defensores de sus
propias ideas en una nación sin sistema político partidario y, por ello, tendiente al caos, a la dictadura y a la
hegemonía militarista.
Los partidos políticos aparecieron en el Perú apenas en 1871, con la fundación del Partido Civil;
antes la historia del país nos presenta un panorama sombrío y desfavorable para el desarrollo, un ambiente
anárquico y poco preparado para la democracia representativa (Miró Quesada 1961: 26). La política se
organizaba alrededor de grupos clientelistas seguidores de un caudillo, a los que Salinas (2003: 7) se refiere
como “proyectos personalistas retocados con ciertas demandas populistas y patrióticas”. Los caudillos
formaban un grupo de seguidores a su alrededor sobre los cuales ejercían su influencia ideológica, de
manera que la relación era inversa a la de los partidos políticos y, por tanto, se hacía muy difícil el
surgimiento de estos últimos. Marcial Rubio (1997, I: 22) hace una caracterización detallada de los partidos
políticos; resalta en ellos su organicidad interna, que les da institucionalidad y continuidad; su afán por
promover la participación política de la población comprometiéndola activamente como militante o votante
para acumular fuerzas que les permitan llegar al poder del Estado; también es una característica de ellos su
capacidad para formular problemas, pensamientos y propuestas sobre la realidad social, expresados en
documentos conocidos como ideología y programa partidarios; buscan ejercitar una conducta democrática
de acuerdo con el sistema político predominante; participan en elecciones y todo tipo de votaciones, como
medios eficientes de logro de poder y representación formal dentro del Estado. Estas características de un
partido político señaladas por Rubio son muy difíciles de encontrar en los actuales. La herencia del pasado
caudillista no ha desaparecido. Lo que encontramos, entonces, son partidos políticos que tratan de
adecuarse al sistema legal formalizando su organización previo maquillaje con las características propias de
este tipo de organizaciones; pero, en la práctica, sus acciones continúan siendo las de un movimiento
caudillista al mismo estilo de los movimientos del siglo XIX.
La historia de los partidos políticos del siglo XX nos muestra esas características híbridas. Por
ejemplo, desde 1930, cuando se fundó el PAP, fue liderado por su fundador, Víctor Raúl Haya de la Torre
hasta que murió en 1979. Haya postuló varias veces a la Presidencia de la República, aunque no llegó a ser
elegido nunca. Aun así, el PAP reúne todas las características para calificarlo como tal, pero no tuvo un líder
sino un caudillo a su mando; característica que se repetiría con su sucesor, Alan García. Casos similares
ocurrieron con Fernando Belaunde Terry cuando fundó Acción Popular (AP), y con Luis Bedoya Reyes al crear
el Partido Popular Cristiano (PPC) después de desligarse del Partido Demócrata Cristiano. Alfonso Barrantes
se encumbró como caudillo aglutinador de las fuerzas de izquierda durante los años 80, cuando conformó el
frente Izquierda Unida (IU). Todos ellos eran caudillos seguidos por un grupo para conformar un partido
político o una organización política capaz de reunir gente que los respaldara. La existencia del partido se
debía al líder y no al revés: no eran líderes que formaban parte de una organización partidaria, sino más bien
partidos organizados alrededor de un líder casi sempiterno: el caudillo. Ésa fue (y aún es) una característica
común de la cultura partidaria peruana que se podía apreciar tanto en organizaciones de derecha como de
izquierda.
Por lo general, las organizaciones surgidas de esta manera tienen una vida efímera; están
condenadas a desaparecer cuando, por alguna razón, el caudillo sale del ámbito político que lo elevó a lo
3
alto de su carrera, a no ser que accidentalmente surja otro que lo reemplace. Esta característica es también
una gran debilidad del sistema de partidos, porque no hay sistema que resista o sea sostenible con partidos
tan fácilmente perecederos, que tarde o temprano conducen a la instauración de regímenes autocráticos
que interrumpen el sistema democrático.
Además, con esta conformación resulta obvio que estas organizaciones políticas funcionan
centralizadamente. Su visión y su estructura son también centralistas. Su poder emana principalmente de la
ciudad capital, aunque para encumbrarse durante las campañas electorales los caudillos debían hacer un
periplo proselitista por todas las ciudades principales del país realizando promesas de ejecución de
proyectos y obras de desarrollo para sus localidades.
Por otro lado, también es cierto que no podrían existir caudillos sin seguidores; es decir, aquéllos
que aceptan esta situación por diferentes razones, dado que el balance entre lo positivo y lo negativo les
resulta beneficioso. También hay que admitir que la mayoría acepta esta forma de organización de la
política peruana porque, en general, los partidos políticos como organizaciones así formadas inspiran poca
4
confianza en los electores. Esto nos lleva a pensar en el tema de los valores. Para Dalton (1996: 89), la

3
Al respecto, Álvaro Rojas Samanez afirmaba que “el Perú es un país donde los partidos políticos raramente
sobreviven a sus fundadores. Formados éstos como movimientos que apoyan una candidatura, pocas veces logran
proyectarse más allá de la actuación pública de ese personaje” (Rojas 1987: 13).
4
Por citar un ejemplo, una encuesta señala que solo 22% de la población del país tiene mucha o alguna
confianza en los partidos políticos, mientras que el 75% manifiesta tener poca o ninguna (Instituto de Opinión Pública de
la Pontificia Universidad Católica del Perú-PUCP, mayo del 2011).
política involucra los valores humanos porque éstos definen la esencia de nuestras vidas; nos dicen qué es
importante para nosotros y la sociedad, y nos proveen del estándar de referencia para poder tomar nuestras
decisiones. Los valores identifican lo que la gente siente que son, o deberían ser, las metas de la sociedad y
el sistema político. De ahí que los valores compartidos ayuden a definir las normas de un sistema político y
social. Según este autor, un nuevo estilo de la política del ciudadano implica necesariamente un cambio en
los valores políticos básicos de mucha gente. De manera que el caudillismo peruano es parte del estilo
político de la sociedad peruana, cuyos valores se orientan más a apreciar a las personas que lideran que a las
organizaciones que éstas representan; más importante que las ideologías o planes de gobierno son las
características y capacidades de convencimiento del líder de la agrupación: si éste es carismático e impone
fuerza y energía en su comunicación, probablemente habrá ganado más adeptos que los que el partido
podría captar solo con presentar el mejor ideario o programa de acción. La crisis de los partidos de los años
90 es un ejemplo de este rasgo distintivo.
El surgimiento de los llamados “independientes” a fines de la década de 1980, que desplazaron a
los políticos de los partidos tradicionales, expresa el descontento popular respecto a las organizaciones
partidarias (Bernales 1995: 174). En 1995 los “independientes” ganaron en 174 (89,7%) alcaldías provinciales
5
de un total de 194. Esta debilidad del sistema político partidario hizo que se instaurara una dictadura en la
década del 90, como ocurrió también a fines de la segunda década del siglo XX. Las listas independientes —
es decir, no patrocinadas por ningún partido político— proliferaron en las elecciones municipales de los años
80 y gran parte de la década del 90 debido a que, entre otras razones, fueron favorecidas por el sistema
6
legal vigente. Los requisitos para su inscripción establecían una valla sumamente baja en comparación con
los establecidos para los partidos políticos, que debían presentar no menos de 40 mil adherentes para su
7
inscripción. De manera que las elecciones locales se caracterizaban por la dispersión del voto, consecuencia
de la gran cantidad de candidatos de partidos políticos, alianzas electorales y agrupaciones de
independientes. A su vez, esta situación mostraba nuevamente la cultura política personalista de la sociedad
peruana. En el ámbito local importaba aún mucho menos el trabajo orgánico y la ideología y el programa
partidarios; bastaba encontrar una persona con características de caudillo para que, sin organización alguna
detrás de ella, compitiera y ganara las elecciones que les permitieran, a él y su grupo de allegados —por lo
general bastante reducido— adueñarse del Gobierno Local de algún distrito o provincia.
El descrédito de los independientes, sin embargo, llegó pronto. Su apogeo terminó con la
decadencia del régimen de Fujimori. La asociación de la palabra “independiente” con el anglicismo outsider
era inevitable. Fujimori lo había sido: había engañado a todos con su ingreso a la política y al gobierno. La
gran mayoría se sintió engañada y defraudada al final de su mandato, por la corrupción develada de su
régimen que mostró niveles poco vistos en la historia del país. Fue así como los partidos reingresaron con
cierta renovación y recuperaron el espacio usurpado por la dictadura. Anunciaron que buscarían su
“modernización” para ganarse otra vez la confianza de la gente y ser más transparentes, y se
comprometieron a proponer normas que consolidaran la estructura democrática interna (Rojas 2006: 96).
Su institucionalización empezaría a andar con una ley que los regulara; hay aún, no obstante, mucho camino
por recorrer para que el sistema de partidos se consolide.

5
En “Elecciones municipales e independentismo en el Perú”, artículo de Ignazio De Ferrari publicado el 19 de
noviembre del 2006 en la página web <www.perupolitico.com>.
6
De acuerdo con la Ley de Elecciones Municipales de 1963, las listas de candidatos no patrocinadas por
partidos políticos debían presentar una relación de adherentes no menor de 5 mil para el caso de la capital de la
República, de 500 en las capitales de departamento, el Callao y los distritos de Lima Metropolitana, y de 200 en las
demás capitales de provincia (artículo 28.°, Ley 14669). Esta Ley estuvo vigente hasta 1997, año en que fue promulgada
la Ley de Elecciones Municipales N.° 26864, que elevó la valla de las listas independientes a 2,5% del total de electores
hábiles de la circunscripción provincial o distrital donde postulen (artículo 11.°).
7
Artículo 26.° del Decreto Ley N.° 22652.
4. Barreras de acceso y permanencia en el sistema de partidos
En la segunda mitad de la década de 1990, la dictadura de Fujimori empezó a preparar el camino para
facilitar su re-reelección. El trabajo implicaba, entre otras cosas, hacer algunas modificaciones a las leyes
electorales; por ejemplo, era conveniente reducir el ingreso de posibles candidatos competidores. Había
pues que elevar la valla para la inscripción de nuevos partidos políticos y listas de independientes. En 1997 el
Congreso aprobó una nueva Ley Orgánica de Elecciones, mediante la cual dispuso que las agrupaciones
políticas eran hábiles para inscribirse ante el JNE siempre y cuando cuenten con una relación de adherentes
8
no menor del 4% de los ciudadanos hábiles para votar a nivel nacional; en otras palabras, debían recolectar
9
más de 496 mil firmas para poder inscribirse. A esto hay que añadir los elevados costos de inscripción: por
ese entonces el JNE vendía los planillones a razón de 0,01% de la UIT cada unidad (Chávez 2000: 43), con lo
que los partidos debían pagar más de 12 mil nuevos soles para adquirir los planillones. Luego de la caída del
régimen dictatorial de Fujimori, el gobierno de transición del presidente Paniagua promulgó, en 2001, una
ley que redujo el porcentaje de adherentes requeridos a 1% del total de votantes del proceso electoral
10
próximo anterior, y así se redujo la valla a un nivel más razonable. Como se puede apreciar, los requisitos
que deben cumplir los partidos políticos para ser inscritos en el JNE y poder competir en las elecciones
generales, regionales y locales constituyen barreras de entrada. El tamaño de tales barreras dependerá, en
última instancia, de decisiones políticas tomadas en los más altos niveles. Es natural que las organizaciones
que se encuentran inscritas y ya participan en las elecciones utilicen los mecanismos que se encuentren a su
alcance para elevar las barreras lo más alto posible, de manera que se reduzca la probabilidad de que
nuevas organizaciones políticas ingresen y compitan junto a ellas para ocupar los cargos públicos que se
oferten. El problema, otra vez, se encuentra en que las mencionadas organizaciones, al tener una fuerte
influencia en el Congreso, se convierten en juez y parte en este tema, pues están involucradas en el efecto
de las decisiones que ellas mismas tomen.
11
El año 2003, al aprobar la Ley de Partidos Políticos, el Congreso cambió nuevamente las barreras
de entrada de los partidos. Si bien es cierto mantuvo el porcentaje de adherentes requeridos en 1%,
adicionó otros requisitos para que una agrupación política pueda ser admitida por el JNE. Aunque la mayoría
de estos requerimientos son meramente formales —uno de ellos, por el grado de dificultad para cumplirlo—
, se puede considerar como una nueva valla: se trata de la constitución de comités provinciales en por lo
menos la tercera parte del total de provincias del país y cubrir al menos las dos terceras partes de los
12
departamentos; además, cada comité deberá contar con al menos 50 afiliados. El criterio para establecer
esta barrera de entrada sería la promoción de un sistema de pocos partidos, pero más fuertes (Tanaka 2005:
13
122). A fines del 2009 el Congreso aprobó una modificación de la Ley de Partidos Políticos para elevar el
14
porcentaje de adherentes de 1% a 3% del total de votantes en la última elección. Las razones planteadas
por los congresistas para este cambio apuntarían al criterio señalado: se trataría de afianzar el sistema de
partidos políticos partiendo del principio de que “la democracia necesita instituciones fuertes, estables,
enraizadas en la sociedad, dotadas de amplia autonomía […] que los partidos políticos ocupan un lugar
15
central en el entramado institucional democrático”. Se reclama así la existencia de muchas agrupaciones
políticas, varias de ellas inscritas sin cumplir los requisitos, que compiten en los comicios nacionales y
16
fragmentan el sistema de partidos. No obstante, la reducción de la cantidad de partidos nuevos como
consecuencia de elevar el número de adherentes como requisito para la inscripción (barrera al ingreso) no

8
Ley N.° 26859, artículo 88.°, inciso ‘b’.
9
Para mayor detalle sobre este cálculo hecho sobre la base del proceso de elecciones de 1995, véase Chávez
(2000: 42).
10
Ley N.° 27505 del 10 de julio del 2001.
11
Ley N.° 28094 del 1.° de noviembre del 2003.
12
Ley N.° 28094, artículo 8.°.
13
Ley N.° 29490, publicada el 25 de diciembre del 2009.
14
Aunque esta modificación entró en vigencia una vez concluido el proceso eleccionario del 2011.
15
Proyecto de Ley N.° 3537, presentado por el grupo parlamentario Unión por el Perú, p. 3.
16
El Proyecto de Ley N.° 2717, presentado por Unidad Nacional, señala en su exposición de motivos que en las
elecciones de abril del 2006 participaron 29 agrupaciones políticas.
necesariamente hará que éstos sean más fuertes. La solidez de los partidos no depende de las barreras de
ingreso al sistema, sino de su vigencia política en la sociedad. Actualmente el sistema mantiene varios
partidos formalmente inscritos pero con escasa participación política y ascendencia en la población
17
electoral. De modo que tampoco es cierto que esta nueva barrera permitirá enraizar a los partidos en la
sociedad, ni los hará más estables, como señalan los congresistas. Lo que sí hará, en cambio, es convertir el
sistema de partidos en una suerte de comercio de marcas y franquicias, porque los nuevos líderes y caudillos
políticos que aparezcan, cuando no pertenezcan a ninguna de las organizaciones existentes, deberán optar
entre embarcarse en una aventura de inscripción de una nueva organización política, que les costará cada
vez más tiempo y dinero, o negociar sus candidaturas a través de una agrupación política formalmente
registrada, lo que implicará someterse, en cierta forma, a las exigencias de los “dueños” de la marca o
18
partido y realizar con ellos algunas concesiones relacionadas con su postulación.
Por otro lado, los partidos inscritos buscarán formar alianzas electorales solo para mantener la
inscripción, siendo lo más probable, como hasta ahora ha ocurrido, que una vez superadas las elecciones,
varias de esas alianzas se disuelvan. Así se vuelve a diversificar la composición del Congreso casi en la misma
cantidad de partidos que siempre ha habido, pero esta vez formando parte de un exclusivo oligopolio
político partidario.
Pero el mayor peligro no se encuentra ahí. Sartori señala que los partidos, cuando son “partes”
(sistema pluralista), se convierten en organismos de expresión, es decir, cumplen el objetivo fundamental de
“comunicar con vigor a las autoridades las exigencias del público como un todo” (1992: 92). El problema de
cerrar la compuerta de entrada al sistema de partidos resulta pues en que los existentes dejen de
representar en algún momento a la población, que no sean más instituciones enraizadas en la sociedad, tal
como los congresistas reclaman; desafortunadamente, esto es algo que sucede muy frecuentemente en el
Perú. Dada esta situación, en la medida en que ese desarraigo se vaya haciendo más pronunciado y los
partidos dejen de cumplir con su rol de canalizar las exigencias de la ciudadanía, mayores serán las
probabilidades de instauración y retorno a un régimen autoritario.
Desde este punto de vista, los partidos vienen a formar parte del alma de la democracia.
Schattschneider afirma: “la democracia moderna es impensable, excepto en términos de los partidos”
(Hofstadter 1987: 24), y Clinton Rossiter, citada por White (2006: 7), aplica una tautología muy conocida
para el contexto americano: “No hay América sin democracia, no hay democracia sin política, y no hay
política sin partidos”. Si se quiere, entonces, conservar un alma siempre joven, fuerte y activa, debe
nutrírsele de las semillas nuevas que germinan cada cierto tiempo. De manera que el peligro para la
democracia no es que los partidos desaparezcan sino que no surjan otros que los reemplacen.

5. Las barreras para la representación regional

Los congresistas han reclamado por la alta fragmentación del sistema de partidos, pero sus reclamos en este
sentido llegaron aún más lejos. Señalan que demasiados movimientos regionales y organizaciones locales
participaron en las elecciones del 2006, lo que evidenció una amplia dispersión, “situación que debilita la
presencia y consolidación de los partidos políticos nacionales, que es a lo que debe dirigirse nuestra
19
democracia representativa”. Y así propusieron también elevar la barrera de inscripción incrementando el
20
porcentaje de adherentes y la constitución de comités de carácter regional, provincial y distrital.
En efecto, como ya se indicó, la modificación legislativa de la Ley de Partidos Políticos elevó el
porcentaje de adherentes requeridos para la inscripción de movimientos regionales y organizaciones

17
Es el caso de partidos como Despertar Nacional, Participación Popular, Siempre Unidos, etcétera.(Fuente
página Web del JNE, consulta enero 2010)
18
Sucedió en el 2006 con la candidatura de Ollanta Humala, que participó por la agrupación Unión por el Perú,
pues no pudo inscribir su partido —el Partido Nacionalista Peruano— a tiempo.
19
Proyecto de Ley N.° 2717/2008 –CR, p. 4. Al respecto cabe precisar que la democracia representativa debe
consolidarse también a nivel regional y local.
20
Ibidem.
 21
políticas de alcance local de 1% a 3% de los ciudadanos que sufragaron en las últimas elecciones. Al
parecer, los congresistas aún no comprenden la importancia de consolidar el sistema democrático en las
regiones y localidades. Las responsabilidades tanto en materia de competencias como en recursos que
deben asumir los gobiernos regionales y los gobiernos locales así lo demandan. De manera que la
descentralización no puede orientarse solo a la consolidación de partidos políticos nacionales: los cimientos
de la democracia se encuentran en las regiones y en los municipios. La autonomía política de los gobiernos
descentralizados, reflejada a través de elecciones periódicas, es una característica fundamental de la
descentralización. El criterio de que la democracia representativa debe tender a consolidar a los partidos
políticos nacionales es marcadamente centralista. Desde una perspectiva descentralista, la democracia
representativa debería tender más bien a consolidar los sistemas político-partidarios descentralizados.
En contraste, el reclamo desde las regiones consiste justamente en que los movimientos regionales
tengan representación en el Congreso. Los actuales gobiernos regionales no se sienten representados en el
Parlamento; los partidos políticos no los representan, lo que refleja la fragmentación política existente entre
el centro y las regiones. Resulta claro, entonces, que subsiste un ordenamiento centralista entre el sistema
de partidos y el electoral. La representación en el Congreso solo puede alcanzarse a través de los partidos
políticos, y la mayoría de éstos tienen estructuras y organización centralizadas. La verdadera representación
de las regiones en el Congreso podría ser facilitada con el regreso a la bicameralidad (véase apartado sobre
el Congreso): una Cámara elegida entre los partidos políticos nacionales, y la otra a la que tengan acceso y
participación también los movimientos regionales. Sus procesos de elección serían en diferentes periodos:
mientras que la Cámara Alta se elegiría cada cinco años en las elecciones generales, la Cámara Baja se podría
elegir cada cuatro años, en las elecciones regionales y locales.
Los miembros de la Cámara Baja, por ser un poco más numerosos, podrían trabajar la mayor parte
del tiempo en sus regiones de origen, de manera que exista una mayor conexión con las provincias y sus
necesidades. En cambio, la Cámara Alta, con mayor espíritu reflexivo, estaría dedicada principalmente a los
temas de carácter nacional y, en este sentido, podría tener una composición paritaria, es decir, no
responder al criterio poblacional sino a uno representativo de cada departamento; y sus representantes no
22
deberían ser más de 60. Por otro lado, las discusiones y debates sobre las leyes no deberían darse solo en
Lima, sino también en las regiones. En materia de comunicación, el Congreso cumple una acción
fundamental. El avance de las tecnologías de la información y las comunicaciones contribuye a establecer
estructuras organizacionales menos centralizadas geográficamente. Si el Congreso no realiza una
reorganización de su estructura y una reingeniería de sus procesos, orientándolos hacia la descentralización
de sus funciones, difícilmente se podrá alcanzar aquella visión de la función del Parlamento del futuro que
Henry Pease (1999: 17) precisaba como la vinculación a la “tarea de comunicación-representación hecha por
el parlamentario, es decir, a un esfuerzo de ida y vuelta por llevar hacia el ciudadano los hechos principales
de la escena política oficial y por traer hacia el debate parlamentario las opiniones del ciudadano, sus
iniciativas y sus sentimientos a veces muy encontrados con el quehacer de los gobiernos”. Estados Unidos es
uno de los países más avanzados en lo que respecta a la aplicación de esa vinculación comunicación-
representación. Las opiniones de los ciudadanos cuentan, y los parlamentarios tienen la obligación de
considerarlas en su actuar en el Congreso. Pero, además, ello obedece a que cada estado cuenta con su
propio Parlamento, donde se discuten las leyes y se aprueban los presupuestos. Y ésta es, quizá, una de las
grandes diferencias con los gobiernos unitarios, porque en éstos las leyes y los presupuestos se deciden en
la capital.

6. Ley de Partidos Políticos: ¿Una ley descentralista?

23
La primera ley de partidos políticos, que entró en vigencia a partir del gobierno del presidente Toledo
(2001-2006), estableció tres tipos de organizaciones políticas: partidos, movimientos y organizaciones

21
Ley N.° 29490, artículo 17.°.
22
En los Estados Unidos la Cámara Alta está compuesta por dos representantes por estado; como son 50
estados, entonces son 100 senadores. Un criterio similar podría aplicarse aquí.
23
Ley N.° 28094, publicada el 1.° de septiembre del 2003.
políticas locales. Pero, en sí, estos tres tipos se enmarcan bajo el mismo concepto de partido político, si nos
atenemos a la acepción que Sartori emplea para definir a un partido, es decir, como “cualquier grupo
político que se presenta a elecciones y que puede colocar mediante elecciones a sus candidatos en cargos
públicos” (1992: 90). Según este concepto, tanto los movimientos como las organizaciones políticas locales
se considerarían partidos políticos. La Ley, sin embargo, hace esta clasificación con la finalidad de establecer
un tratamiento exclusivo para aquellas organizaciones reconocidas por el órgano electoral como “partidos”.
Así, señala que, a no ser que exista una disposición legal distinta, solo los denominados partidos gozan de las
24
prerrogativas y derechos establecidos en la referida norma. De lo que se colige que prácticamente toda la
Ley desarrolla el primer tipo, es decir, los partidos políticos; en cambio, a los otros dos les dedica apenas un
25
artículo, en el que se los define básicamente y se establecen los requisitos para su constitución.
Esta clasificación así establecida obedece a un criterio de ámbito geográfico y, por ende, a su
asociación con el tipo de elección en que pueden participar los tres diferentes tipos de organizaciones
políticas señalados. De esta manera, los partidos políticos, por ser organizaciones de carácter nacional, son
las únicas que pueden participar en las elecciones generales, en las que se elige al Presidente de la República
y a los miembros del Congreso. Los movimientos tienen un alcance regional o departamental, por lo que
pueden participar en las elecciones regionales y locales de su jurisdicción; y, finalmente, las organizaciones
políticas locales solo pueden hacerlo en las elecciones municipales. Pero, aparte de este criterio de ámbito
geográfico, se observa la existencia de otro que se deriva de éste y que da la idea de una estructura de
organización geográfica jerarquizada, en la cual lo nacional abarca lo regional o departamental; éste, a su
vez, comprende lo provincial, que, a su vez, contiene lo distrital. De ahí que esta jerarquía conjugada con el
poder —vale decir, quien puede lo más también puede lo menos— conduce a determinar que los partidos,
por tener carácter nacional, también podrían participar en las elecciones regionales y municipales; e,
igualmente, los movimientos podrían tomar parte en las elecciones municipales de sus respectivas
jurisdicciones.
En la Ley también se aprecia una casi completa desatención respecto a los movimientos y
organizaciones políticas locales, a los que se convierte en algo así como hijos no reconocidos del sistema
creado. Montesquieu afirmaba que toda ley tiene un espíritu; el de esta ley, diríamos nosotros, parece ser
bastante centralista. La Ley de Partidos no considera fines ni objetivos para los movimientos, como sí lo hace
en el caso de los partidos políticos, aquéllos no requieren de un estatuto que regule su funcionamiento
interno; ni contar con un ideario, visión y principios; ni tener objetivos hacia dónde deben orientarse. Sin
embargo, ironías del destino, las elecciones regionales del 2006 fueron ganadas mayoritariamente por
26
movimientos regionales; tuvieron mayor notoriedad y representatividad que los partidos políticos. Al
respecto, Touraine (2000: 79) señala que la representatividad requiere que “exista una fuerte agregación de
las demandas provenientes de los individuos y de sectores de la vida social muy diversos. Para que la
democracia tenga bases sociales muy sólidas, habría que llevar ese principio al extremo, lograr una
correspondencia entre demandas sociales y ofertas políticas”. Quienes pueden hacer que esa
correspondencia se dé con mayor nitidez son precisamente los movimientos regionales y las organizaciones
políticas locales en sus respectivas jurisdicciones. A diferencia de los partidos políticos, que son
organizaciones más grandes cuyo núcleo central por lo general se encuentra situado en la capital, los
movimientos regionales tienen su estructura ubicada en las propias regiones; su núcleo central está en la
región a la que pertenecen y participan, y, por consiguiente, tienen una ventaja comparativa respecto a los
partidos, cuyas principales dirigencias, por lo general, se encuentran en la capital.
En este sentido, se observa que los congresistas no tomaron en cuenta los cambios y los nuevos
vientos que empezaron a soplar con el proceso de descentralización. Las dimensiones regionales y locales
cobran importancia bajo este esquema, y los ciudadanos ya no piensan unidimensionalmente. Dado que el
desarrollo del país en su conjunto depende del desarrollo de cada una de las regiones y municipios, se
requiere profundizar la democracia en todo el territorio y a todo nivel. Ahí, justamente, se encuentra la

24
Ley N.° 28094, artículo 1.°.
25
Ley N.° 28094, artículo 17.°.
26
Según los datos brindados por ONPE, los movimientos regionales ganaron las elecciones regionales del 2006
en 19 regiones o departamentos (76%) (Fuente: ONPE: <www.onpe.gob.pe>).
importancia de un mayor cuidado al establecer los derechos y obligaciones de los movimientos y
organizaciones políticas locales.

7. Criterios para la salida del sistema de partidos

El sistema de partidos prevé algunas condiciones que, de ocurrir, implicarían la desaparición legal de algunos
de ellos. Su inscripción se cancela: por solicitud propia siguiendo el procedimiento establecido en su
estatuto; cuando no haya alcanzado el 5% de los votos emitidos en una elección general, salvo que haya
logrado representación parlamentaria; por fusión con otro partido político, o por conducta
27
antidemocrática. En el año 2006, el Congreso modificó una de las causales de cancelación de la inscripción
de los partidos políticos. Precisó que para obtener representación parlamentaria se requería haber
alcanzado al menos seis representantes, que equivalen al 5% del número legal de sus miembros, o haber
28
alcanzado al menos 5% de los votos válidos a nivel nacional.
Las barreras electorales establecidas a través de una ley no son una novedad. Diversos países las
aplican, aunque con diferentes porcentajes y resultados. Según Nohlen, en Alemania la barrera de 5% ha
contribuido a acelerar la concentración en los grandes partidos, siendo menores las oportunidades de
representación de los pequeños, y limitando las posibilidades de que nuevos partidos puedan establecerse.
Ésta era la principal crítica, pues suponía una especie de obstrucción del sistema de partidos al ingreso de
nuevas organizaciones (Nohlen 2004: 71, 264). En otros países, como en Portugal, existen prohibiciones
expresas de hacer depender de una barrera legal el ingreso de un partido político al Parlamento; y en otros
casos estas barreras son bastante menores o mayores de 5% (Nohlen 2004: 70-71).
Sin duda, este tema genera de por sí polémica, ya que, en cierto sentido, se está limitando la
libertad de los electores de votar por la agrupación política más acorde con sus ideas y, por consiguiente, se
perjudica un derecho democrático. En oposición se encuentran planteamientos como la ventaja de tener
menos partidos y reducir así la fragmentación del sistema, porque facilitaría la gobernabilidad del país, entre
otras. Según Nohlen, las experiencias europeas —como la de Italia— respecto a la fragmentación
demuestran que es muy difícil reducir o simplificar el sistema de partidos, puesto que la tendencia es a que
se formen alianzas entre ellos, pero con una lógica únicamente electoral y no programática o de más largo
plazo. En suma, en realidad las alianzas, lejos de aportar a la cohesión interna de los aliados, incrementan la
polarización del sistema de partidos entre los de derecha y los de izquierda (Nohlen 2004: 397).
La cifra establecida como porcentaje es otro tema de debate. ¿Cuál es el criterio para señalar que
sea 5%? ¿Por qué no 2% u 8%? ¿Acaso la obligación de que un partido obtenga 3% de la votación, que en el
Perú representa aproximadamente a medio millón de electores, no significa que esa parte de la población
electoral está siendo excluida de su derecho a que sus candidatos ocupen un lugar en el Parlamento?
La aprobación de esta Ley motivó que el 25% de congresistas interpusieran una demanda de
inconstitucionalidad alegando que afectaba bienes constitucionales, como el derecho de los ciudadanos a
ser elegidos y elegir libremente a sus representantes, de ejercer sus derechos individualmente o a través de
organizaciones políticas, y que tales organizaciones concurran en la formación y manifestación de la
voluntad popular y la violación del principio de que el sistema electoral tiene por finalidad asegurar que las
votaciones traduzcan la expresión auténtica, libre y espontánea de los ciudadanos, y que los escrutinios sean
reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector expresada en las urnas por votación directa (artículos
31.°, 35.° y 176.º de la Constitución). El Tribunal Constitucional (TC) declaró infundada la demanda, porque
29
consideró que tal norma no afectaba los derechos ciudadanos aludidos por los demandantes.

27
Artículos 13.° y 14.° de la Ley N.° 28094.
28
Artículos 1.° y 2.° de la Ley N.° 28617 (29 de octubre del 2005), que modifica la Ley Orgánica de Elecciones y
la Ley de Partidos Políticos, respectivamente. Solo para las elecciones del 2006 esta Ley estableció un porcentaje mínimo
de 4% (disposición transitoria única).
29
Véase sentencia del Tribunal Constitucional N.° 0030-2005-PI/TC, publicada el 13 de febrero del 2006.
 Al respecto, el magistrado Juan Bardelli, miembro del TC en ese momento, señaló que la citada Ley
era plenamente compatible con la Constitución, porque

[…] evita la permanencia de agrupaciones políticas cuya mínima representatividad

les impida manifestar la voluntad popular. Sobre esto, el TC ha fijado, en la
Sentencia N.º 00030-2005-PI/TC, que el rol de los partidos políticos se orienta a
generar un margen de representatividad objetiva y no un mero interés de grupo,
incapaz, por su nimia significancia, de ser considerado como parte de la voluntad
general, sino simplemente como una suerte de portavoz de intereses particulares
o personales. Así, ratifica la legalidad de la Ley N.º 28617, porque se busca que los
partidos y movimientos políticos gocen por lo menos de la mínima
representatividad que viabilice su trascendencia institucional en la vida política del
país, de modo tal que se instauren las bases para un verdadero sistema de
30
partidos.

La posición del TC expresada por Bardelli es, sin embargo, irreal. En el Perú no existen dos o tres
grandes partidos fuertes que tradicionalmente se hayan disputado las elecciones; más bien, la tradición ha
sido que éstas giren en torno a candidatos más que a partidos. El sistema peruano es multipartidista por
tradición y por naturaleza, porque se basa en el caudillismo y porque refleja la fragmentación social de la
sociedad, de modo que la aparición, desaparición y reaparición de partidos es una de sus principales
características. La modificación de las tradiciones y características de la sociedad responde solo a cambios
culturales y sociales que nada tienen que ver con vallas electorales. Además, en el plano práctico y real la
valla electoral ha demostrado su total inoperancia. Nada de lo planteado por el TC como justificación de su
existencia ha podido ser demostrado. Por ejemplo, en las elecciones del 2006, apenas asumieron sus
funciones los partidos políticos elegidos bajo esta regla como integrantes del Congreso, empezaron a
dividirse en diferentes grupos, hecho que se podría llamar en varios casos una traición justamente a sus
31
electores. No es cierto, pues, que la barrera electoral evite el ingreso de gente que sea portavoz de
intereses particulares o personales. Ese tipo de gente ha ingresado al Congreso a través de partidos que
superaron la valla. Por otro lado, no es menos cierto que algunas de las personas que hubiesen ingresado de
no haber existido la valla, hubieran podido desempeñar un papel más decoroso como congresistas. No es
pues un problema de barreras sino de personas; no es un problema legal, sino uno social y cultural. Queda
claro, entonces, que los partidos, para evitar desaparecer legalmente, buscarán formar las alianzas
electorales necesarias que les permitan salvar su inscripción, pero éstas se formarán únicamente con ese
criterio electoral, pues será muy difícil que dejen de conservar su propia organización. Las alianzas
responden, en suma, a la necesidad de mantener su organización; y de ahí que el Congreso siempre correrá
el riesgo de la fragmentación político-partidaria luego de los procesos electorales.
Si vamos más allá de lo establecido en la Ley, la pregunta es: ¿Por qué un partido debe perder su
inscripción si no alcanza representación en el Congreso? ¿Qué sucede cuando los partidos políticos ganan las
elecciones en gobiernos regionales y locales y no logran representación en el Congreso? Ésta es otra
incongruencia de la Ley de Partidos. Si el criterio está basado en la representatividad que logran los partidos
a través de las elecciones, ¿los presidentes de los gobiernos regionales y los alcaldes de los gobiernos locales
acaso no son también producto de un respaldo popular? Tomar como única referencia el Congreso es un
criterio centralista que no aporta a la consolidación de, justamente, una democracia descentralizada. Los
partidos no deberían dejar de ser legales si mantienen su vigencia a través de gobiernos regionales y

30
“La valla electoral en el Perú”, por Juan Bardelli, publicado en El Peruano, Lima, 2 de marzo del 2006.
31
En las elecciones para el Congreso del año 2006, la aplicación de la barrera electoral hizo que ingresaran
legalmente siete partidos políticos (Fuente: ONPE: <www.onpe.gob.pe>). Sin embargo, la alianza Unidad Nacional se
dividió en dos grupos y el partido Unión por el Perú en cuatro, de manera que existieron 11 grupos; incluso, algunos
congresistas fueron considerados sin grupo (Fuente: Congreso de la República: <www.congreso.gob.pe>). La situación
en el año 2011 fue muy similar.
municipales; quizá debiera establecerse un porcentaje mínimo, por el carácter nacional que los caracteriza,
pero si éste no fuese alcanzado debería, por último, cambiárseles el estatus a movimiento u organización
política local, según sea el caso, y no, de ninguna manera, cancelar su inscripción.
En cuanto a la vigencia legal de los movimientos y organizaciones políticas locales, la Ley es
bastante curiosa. Hasta hace un tiempo los primeros podían gozar de una vida casi sempiterna, mientras los
32
segundos desaparecían apenas concluía el proceso electoral. El criterio aplicado no parece ser nada
equitativo. De acuerdo con su tipología, había organizaciones políticas que tenían vigencia indefinida (los
movimientos), otras que debían luchar por su sobrevivencia en cada lid electoral (los partidos), y,
finalmente, otras que nacían prácticamente desahuciadas (las organizaciones políticas locales), condenadas,
como Sísifo, a repetir el procedimiento de inscripción indefinidamente. La descentralización debe procurar
un tratamiento igualitario entre los diferentes tipos de organizaciones políticas. Los movimientos y las
organizaciones políticas locales pueden jugar un rol tan importante como el de los partidos para el
desarrollo de sus comunidades. Entonces, no hay justificación alguna para cancelar la inscripción de oficio de
todas las organizaciones políticas locales apenas hayan culminado las elecciones —incluso, esto sucede con
aquéllas que hubiesen ganado las elecciones—. Los alcaldes elegidos gobiernan sin el respaldo de la
organización política a través de la cual fueron elegidos. ¿No es esto, acaso, un sinsentido?

8. Ciudadanos “afiliados” y ciudadanos “adherentes”

El término “afiliado” se acuña apenas con la Ley de Partidos Políticos: el término coloquial más usado
anteriormente era “militante”. Según la Ley, todos los ciudadanos con derecho a voto pueden afiliarse libre
33
y voluntariamente a un partido político. Estrictamente hablando, la Ley no dice nada acerca de la afiliación
a los movimientos regionales; para este caso utiliza el término “adherente” para referirse a aquella persona
que firma el acta de constitución de cada Comité Provincial del movimiento. La misma Ley utiliza este
término cuando se refiere a los ciudadanos que, sin afiliarse al partido político, expresan su apoyo a su
constitución firmando un planillón que entrega el órgano electoral para el proceso de inscripción. Pero ¿por
qué esta diferencia de términos? ¿Los congresistas quisieron establecer con ello una diferenciación entre la
condición de formar parte de un partido político y la constitución de un movimiento regional? Si fuese así,
¿significa que los partidos políticos son los únicos que pueden tener afiliados? Si esto es nuevamente así,
entonces cabría la posibilidad de que un ciudadano pueda afiliarse a un partido y a la vez adherirse a un
movimiento regional. En apoyo de este argumento está que la Ley solo prohíbe que los ciudadanos se afilien
34
a más de un partido político, y no señala nada respecto a los movimientos regionales.
Los organismos electorales, sin embargo, interpretan de manera diferente lo señalado en la Ley. El
JNE señala que el término “adherente” del artículo 17.° tiene dos significados: el primero como firmante de
un planillón para la inscripción del movimiento regional (inciso ‘a’), y el segundo cuando es miembro de un
35
comité del movimiento regional (después de los requisitos en el mismo artículo). Aunque la Ley tampoco lo
señala, el JNE interpreta que ella prohíbe a un mismo ciudadano ser afiliado de un partido y ser adherente
de un movimiento regional. Esta interpretación es inferida del párrafo final del artículo 18.° de la Ley, que
dice: “No podrán inscribirse, como candidatos en otros partidos políticos, movimientos u organizaciones
políticas locales, los afiliados a un partido político inscrito, a menos que hubiesen renunciado con cinco
meses de anticipación a la fecha del cierre de las inscripciones del proceso electoral que corresponda”.
Como se ve, este párrafo se limita al tema de los candidatos que tengan afiliación con algún partido político;
no se refiere a la condición de afiliación o adherencia de un ciudadano o ciudadana a los partidos y
movimientos.
Desde una perspectiva descentralista, la existencia de movimientos y organizaciones políticas
locales, además de los partidos, es saludable para el fortalecimiento de la democracia regional y local; la

32
Artículo 17.° de la Ley N.° 28094.
33
Artículo 18.°.
34
Artículo 18.° de la Ley.
35
Numeral 5.2 de la Resolución N.° 120-2008-JNE.
población tiene mayores opciones para escoger y en muchos casos con propuestas más cercanas a su
realidad; pero, por otro lado, debilita la organización partidaria nacional. La cuestión pendiente es definir si
sería posible que los ciudadanos de una región puedan afiliarse a un partido y a la vez adherirse a un
movimiento? Esto sería factible si cada tipo de agrupación política participase en el tipo de elecciones
correspondiente a su cobertura geográfica; es decir, si en las elecciones nacionales participasen únicamente
partidos políticos (algo que actualmente sucede), si en las elecciones regionales participaran solo
movimientos, y si en las municipales participasen únicamente agrupaciones políticas locales. Sin embargo, el
marco legal electoral y de partidos señala que los partidos políticos son los únicos que pueden participar en
todo tipo de elecciones; de esta manera, en las elecciones donde participa más de uno de los tipos de
agrupaciones se produciría un conflicto de intereses si los ciudadanos pertenecieran simultáneamente a un
partido y a un movimiento regional, salvo en aquellos casos en los que ambos estén participando en alianza.
Por otro lado, esta situación también resulta un tanto injusta, porque a los ciudadanos que pertenecen a un
movimiento, al no poder afiliarse a un partido político, se les priva formalmente de ejercer una participación
más activa en las elecciones generales o nacionales. La solución a este problema quizá sea permitir a los
movimientos unirse para conformar un partido político sin perder su condición de movimientos, de modo
que todos los ciudadanos que deseen puedan ejercer una participación activa en las elecciones para
cualquier nivel de gobierno al interior de sus organizaciones políticas.

9. Reingeniería de las instituciones electorales

El Jurado Nacional de Elecciones y la Oficina Nacional de Procesos Electorales son algunas de las
instituciones más centralizadas del país; sus sedes se encuentran en Lima, y, en el caso del JNE, cuenta con
36
pocas oficinas regionales de enlace en provincias. De manera que, por ejemplo, las funciones
jurisdiccionales como las solicitudes de inscripción de partidos políticos, movimientos y organizaciones
locales deben resolverse en la capital, lo que ocasiona mayores gastos de dinero y tiempo a las agrupaciones
políticas de provincias. A esto se suma que el JNE aún no tiene normado el procedimiento que se debe
seguir para determinadas situaciones del proceso de inscripción de las organizaciones políticas, lo que lleva
a un trato en muchos casos discrecional por parte de sus funcionarios. Por ejemplo, el chequeo previo que
se realiza en Mesa de Partes para admitir un expediente es realizado según el entendimiento e
37
interpretación de las normas de la persona que le tocó revisar el expediente. Se requiere, entonces,
mejorar los procesos de inscripción de las organizaciones políticas para hacerlos más transparentes y
expeditivos, entendiendo que las normas no están para entorpecer la participación de estas organizaciones
sino para establecer cierto orden y control en esa participación. La aprobación de la Ley de Partidos Políticos
obedeció, según Tanaka (2005: 122), a “la necesidad de establecer algunos criterios de orden y que
permitan a los partidos más consolidados eliminar a grupos improvisados que, en un golpe de suerte en
medio de una campaña electoral, les disputen el poder de manera efectiva”.
Las barreras de entrada y salida de partidos de la arena política debieran establecerse como
producto de un consenso que va más allá del que puedan tener los partidos políticos que participan en el
Congreso; esto es así porque se trata de mecanismos básicos que mantienen el sistema democrático
estable. Los argumentos técnicos para elevar o disminuir estas barreras únicamente han servido para

36
Hasta hace poco tiempo el JNE contaba con solamente tres unidades regionales de enlace en Arequipa,
Chiclayo y Huancayo. Ha ampliado sus oficinas a Cajamarca, Ucayali, Puno, Amazonas, Loreto y Madre de Dios que
realizan una labor de recepción y tramitación de expedientes y su remisión a la sede central (ROF JNE, aprobado por
Resolución N.° 130-2008-JNE).
37
A veces, cuando el funcionario no es profesional en Derecho o no cuenta con fundamentos del Derecho,
puede pensar que seguir al “pie de la letra” lo que señala la norma es hacer respetar su cumplimiento, sin darse cuenta
de que las normas tienen sus estructuras y jerarquías, y que justamente por ello se está violando otras de mayor
relevancia. Esto lleva a afirmar que la admisión de un expediente no puede depender del criterio discrecional del
funcionario que se encuentra en Mesa de Partes, menos aún cuando existen normas que se deben respetar y cumplir, y
peor aún cuando éstas no están claras o presentan vacíos.
respaldar las diferentes posiciones políticas debatidas en el Congreso, pero muy poco para promover una
participación más inclusiva de la ciudadanía y el fortalecimiento del sistema de partidos.

Bibliografía
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cambio. I Congreso Peruano de Ciencia Política. Lima: Universidad de Lima.
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 TEXTO N°3

Reflexiones sobre Nación-Estado,

Poder y Gobierno

Pedro Noguerón Consuegra*

P reviamente comienzo una breve

exposición definiendo conceptos
que hacen luz en el mismo, y que con-
sidero adecuados, tomados de la obra
del Dr. Andrés Serra Rojas (+) y como
un sencillo acto de honor a él y los
Profesores de Derecho Administrativo,
que siguen estos pensamientos, ade-
más expreso mi propio conocimiento.
Desorden.-alteración del concierto
u orden propio de una cosa.-Confu-
sión.- Perturbación.- Exceso.- Abuso.-
demasía.-Asonada Motín, Sedición.-
Irregularidad en el trámite o en el
procedimiento administrativo.- Desgo-
E s aquel en el que la ley elaborada
bierno en la esfera política, desbara-
juste, caos, anarquía social o política;
Inmoralidad o licencia.
Desorden Público.-alteración de la
paz pública o confusión provocada en
el concierto propio de la comunidad o
de un grupo determinado de ella.
*  Director del seminario de Derecho
Administrativo de la Facultad de Derecho de
la Universidad Nacional Autónoma de México
Desorden social.-estado de una
sociedad que se caracteriza por la
inadecuación de las estructuras a las
exigencias naturales o históricas de
su afirmación, provocando diferencias
acentuadas en sus clases sociales con
la consiguiente tensión o intranquilidad
en la población total.
Estado de Derecho
por los legítimos representantes
de la comunidad está por encima de
los individuos grupos o instituciones y
cuyo poder se encuentra determinado
por los preceptos legales, de tal modo
que no pueden exigir de sus miembros
ningún acto o prohibición cuyo funda-
mento se encuentre en una norma jurí-
dica previamente establecida.
*Dr. Andrés Serra Rojas.- Dicciona-
rio de Ciencia Política.-Editorial: Más
actual Mexicana de Ediciones, S.A. de
C.V.- 1997

43

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44
Orden Público
H aré uso de una definición de Orden
Público utilizando la del autor fran-
cés Paul Bernard y del Dr. Fernando
Figueroa, agregando el concepto edu-
cación por el suscrito, que es un anhelo
de la población mexicana en el sentido
de que sea integral y exista superación
para llegar a obtener cultura.
Es la siguiente.
El Orden Publico es la disposición
concertada y armoniosa de la tranqui-
lidad, seguridad y salubridad públicas
así como de la planeación demográfi-
ca y la alimentación integral del pue-
blo a través de la educación con el fin
de conservar la sociedad y sus insti-
tuciones fomentando la evolución de
la misma y la satisfacción de nuevas
necesidades.
Estado-Poder-Gobierno
E stos tres conceptos serán analiza-
dos desde el punto de vista social y
jurídico con el objeto de conocer algu-
nas de las diversas opiniones que hay
sobre ellos porque son fundamentales
en la vida de los pueblos sin dejar de
reconocer que hay otros también que
son de vital importancia, pero mi inte-
rés es analizar los tres mencionados y
expresar mis puntos de vista inheren-
tes a lo leído y vivido.
Parto de un supuesto en primer
lugar, leo con asiduidad que los auto-
res de libros y estudios jurídicos escri-
ben sobre el concepto dual Estado-
Nación y en lo personal pienso que
CJ(Art_2).indd 2
Cultura Jurídica
debe ser Nación-Estado porque según
se sabe cuando se utilizan dos adje-
tivos calificativos el primero gobierna;
manda, sobre el segundo y es el caso
de que el Estado surge de la Nación y
sin Nación no puede existir el Estado.
La Nación, como ejemplo, nos da
la nacionalidad del territorio al que se
pertenece y el Estado únicamente la
reconoce como atributo de la persona
de su origen físico, por mandato en la
Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
Hay muchos conceptos viables de
Nación y mas bien los Filósofos son
los que la han caracterizado.
El Dr. Andrés Serra Rojas nos dice
que “Nación es una comunidad inte-
grada por varios elementos, entre los
que se encuentran; la lengua utilizada,
la cultura que tienen, la raza a que per-
tenecen y la religión que profesan, para
que arrancando de un mismo pasado
histórico se realiza políticamente en el
presente y se pretende continuar en
el futuro y pueden ser definidas como
grupos de población fijados en el sue-
lo, unidos por raza, lazo de parentesco
espiritual que desenvuelve el pensa-
miento de la unidad del grupo mismo”.
..
“Y que un Estado nace formalmen-
te cuando otros Estados extienden un
reconocimiento jurídico a una comuni-
dad organizada en el aspecto político
que reúne las condiciones necesarias
para ser considerada miembro de la
comunidad jurídica internacional. . .”
“Nación y Estado determina que el
Estado es libre cuando es goberna-
do por la voluntad común de los que
lo componen y cuando cada individuo
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 Reflexiones sobre Nación-Estado, Poder y Gobierno
es regido por el gobierno que hayan
seleccionado sus representantes, pue-
den considerarse como legislador de
si mismo”. (Citando al autor Manuel
Moreno)
Los Estados deben trabajar para
las generaciones venideras y si no se
empieza jamás se acabará. (Citando al
autor Juan Ignacio Gorriti)
El Nacionalismo según el mismo
autor Serra Rojas (+) es “un sentimien-
to individual o colectivo que tiende
al planteamiento y resolución de los
problemas políticos, sociales y eco-
nómicos, tomando en cuenta exclusi-
vamente el interés del País, con pres-
cindencia o desprecio de los intereses
foráneos...”
Ciertos países están en contra del
Nacionalismo, pero del Nacionalismo
exacerbado que se ejerce aún en con-
tra de sus propios intereses, por eso
nacen los actos administrativos inter-
nacionales de los Estados, (Tratados
o Convenios Internacionales, Pactos,
Cartas, Memoranda de Entendimiento,
Acuerdos y Concordatos (cuando inter-
viene el Estado del Vaticano) que por
ser un intercambio de intereses que se
aceptan o se niegan, en el primer caso
se lastima la soberanía de los Estados
contratantes, sean bilaterales o multi-
laterales, pero es una afectación con-
sentida y que corresponde a todos los
que pactan y acuerdan.
Los doctrinarios socialistas definen
al Estado como la unidad de asocia-
ción dotado originalmente de un poder
de dominación y formado por hombres
asentados en un territorio, en cambio
los doctrinarios juristas, lo consideran
como un sujeto de derecho y en este
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45
sentido es subsublime dentro del con-
cepto de corporación: el Estado es una
corporación formada por un pueblo
dotado de poder de mando originario y
asentada en un determinado territorio.
(Autor citado George Jellinek.)
En la enciclopedia Jurídica Ameba,
tomo X el propio Jellinek considera al
Estado, en el aspecto social, como
fenómeno social examinando aquellos
hechos reales y subjetivos en que con-
siste la vida concreta del Estado.
En su concepción jurídica tiene por
objeto el conocimiento de las normas
jurídicas que determinan y sirven de
pauta a las instituciones reales de la
vida del Estado con aquellos juicios
normativos sobre los que apoya el
pensamiento jurídico y admite que los
elementos de un Estado son:
a) Territorio espacio geográfico; en que
el estado desenvuelve su actividad
especifica.
b) Población o Pueblo
c) El poder: dominación que el Estado
ejerce sobre los individuos.
Por su parte la ilustre Dra. en Dere-
cho Aurora Arnaíz Amigo (+) nos expli-
ca que Estado es la agrupación política
específica y territorial de un pueblo con
supremo poder jurídico para establecer
el bien común.- (Estructura del Estado,
4ta. Edición, Editorial Mc. Graw Hill
Interamericana, México, 2002)
Coincidente en cierta forma con lo
del autor Jellinek
La definición que más se acepta,
desde mi punto de vista, es la que se
atribuye al propio Jellinek que expone:
El Estado es la organización jurídica
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46
de la sociedad, bajo un poder de man-
do que se ejerce en un determinado
territorio.
Es decir, el orden jurídico gobier-
na sobre el político, económico, de
administración, técnico, científico en
general de la actividad humana, que
se somete a un orden jurídico idóneo y
perseguidor del Bien Común.
Lo cierto es que el Estado tiene los
elementos señalados de Población o
Pueblo, Territorio y Poder.
El primero a su vez se compone de
Nacionales y Extranjeros; los Naciona-
les de origen y naturalizados en sus
distritos acepciones de acuerdo con la
Constitución Federal y la Ley General
de Población principalmente.
El segundo se compone de Tie-
rra, Agua (Marina, Fluvial, Lacustre y
Aguas Interiores) y Espacio (Interior y
Exterior).
El tercero el Poder, según mi punto
de vista con sus elementos principales
que son: Soberanía; Autodetermina-
ción, Autonomía y Gobierno.
Este a su vez en Federal, Local
y Municipal, que ejercen la Función
Pública, en la busca del bien común y
del bienestar de la población en coor-
dinación con los tres poderes de la
Unión, el Ejecutivo-Administrativo; el
Legislativo y el Judicial.
Poder
E n el Orden Jurídico Mexicano según
la Constitución Política de los Esta-
dos Unidos Mexicanos el Poder es del
pueblo.
CJ(Art_2).indd 4
Cultura Jurídica
Artículo 39.- La soberanía nacional
reside esencial y originariamente en el
pueblo. Todo poder público dimana del
pueblo y se instituye para beneficio de
éste. El pueblo tiene en todo tiempo el
inalienable derecho de alterar o modifi-
car la forma de su gobierno.
Artículo 40.- es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una Repú-
blica representativa, democrática,
federal, compuesta de Estados libres
y soberanos en todo lo concerniente a
su régimen interior; pero unidos en una
Federación establecida según los prin-
cipios de esta ley fundamental.
Artículo 41.- el pueblo ejerce su
soberanía por medio de los Poderes
de la Unión, en los casos de la com-
petencia de éstos, y por los de los
Estados, en lo que toca a los regíme-
nes interiores, en los términos respec-
tivamente establecidos por la presente
Constitución Federal y las particulares
de los estados, las que en ningún caso
podrán contravenir las estipulaciones
del Pacto federal. . .
El Distrito Federal, es una Entidad
Federativa y no tiene Constitución pero
si un Estatuto General equiparable a
una Constitución y lucha políticamente
por convertirse en un estado Federa-
do, para lo cual debe tenerse en cuen-
ta en forma principal lo dispuesto por el
articulo 44 de la Constitución Federal:
Artículo 44.- La Ciudad de Méxi-
co es el Distrito Federal, sede de los
Poderes de la Unión y Capital de los
Estados Unidos Mexicanos. Se com-
pondrá del territorio que actualmente
tiene y en el caso de que los poderes
Federales se trasladen a otro lugar, se
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 Reflexiones sobre Nación-Estado, Poder y Gobierno
erigirá en el Estado del Valle de México
con los límites y extensión que le asig-
ne el Congreso General.
Por lo tanto el Estado solo compar-
te uno parte del Poder Nacional para
constituir el Poder del Estado, sujeto
a los principios y regímenes estable-
cidos en la Constitución Federal sin
poder apartarse de ellos y de todos los
Ordenamientos Jurídicos que emanan
de ella en la forma establecida median-
te el Proceso Ejecutivo-Legislativo.
Las Leyes Federales, Generales,
Orgánicas, Reglamentarias, Ordina-
rias, Tratados o Convenios Interna-
cionales así como los Reglamentos,
Circulares, Decretos y Órdenes que
a su vez nacen de las mismas, inclu-
yendo las Normas Oficiales Mexica-
nas, de dudosa constitucionalidad y
por lo tanto de obligatoriedad jurídica,
pero que rigen la vida Nacional por su
conveniencia.
El Dr. Andrés Serra Rojas (+) en
su obra mencionada nos explica que
el Poder es la “capacidad de acción
y medios concretos de coerción en el
marco de una política. El poder esta
ligado a la autoridad, principio de su
justificación. la coherencia realmen-
te percibida y vivida entre estos dos
elementos. La politica se realiza, más
o menos, situado el poder entre dos
extremos: la legitimidad y la tiranía.”,
citando al autor G, De Jouvenel, Du
Pouvoir, Histoire naturelede sacrais-
sance, Paris-Hachette, 1970.
Y continúa señalando verbo sus-
tantivo que, entre otras acepciones,
significa dominio, imperio, facultad y
jurisdicción que uno tiene para mandar
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47
o aptitud para hacer o ejecutar algo
(“potencia”, en el lenguaje aristotélico-
atomista) ente, sujeto o titular de esa
aptitud. . . Tomados de su obra citada
fragmentariamente del Dr. Serra Rojas
(+).
“Emanan otros conceptos duales
como Poder Absoluto; (en el ejercicio
de la función pública); Poder Adminis-
trativo (un aspecto del Poder Ejecutivo
que realiza la función ejecutiva admi-
nistrativa); Poder Central (el que ejerce
el Estado cuando desde la capital diri-
ge la vida pública, de una sociedad a
través de los organismos y los medios
correspondientes); Poder Constitu-
tivo (el que ejerce el gobierno dentro
de una Nación constituyendo en ella
la representación del estado), Poder
Constituyente (voluntad extraordinaria
originaria y soberana de una comuni-
dad política que se da una constitu-
ción); Poder Controlado (el que opera
según medios institucionalizados por
el ordenamiento jurídico nacional, que
vigilan la función en que los distintos
órganos del Estado llevan a cabo las
funciones de acuerdo con las pres-
cripciones correspondientes) Poder de
Disuasión (el Poder de un Test es la
probabilidad que este Test permite de
aceptar la hipótesis cuando esta hipó-
tesis es verdadera).- Poder de Policía
potestad legislativa reguladora de los
derechos esenciales establecidos por
la Constitución” y el Mtro. Serra Rojas
agrega otros conceptos duales como
Poder Delegado, Poder Discrecional;
Poder Económico y otros más.
En lo personal pienso que el Poder
es Jurídico Social y el fundamento
02/03/2011 03:34:23 p.m.

48
esencial de lo Político y sujeta su ejer-
cicio a esos dos conceptos que ema-
nan de la comunidad.
El que me interesa es el primera-
mente citado, en razón de que es el
concepto univoco que regula un hecho
o facultad que delega el pueblo a tra-
vés de la Constitución Federal al Esta-
do para que cumpla las funciones y las
labores que individualmente el gober-
nado no puede llevar a cabo, como lo
son el combate a las catástrofes, a las
epidemias y en general a los desastres
naturales. . .
Por lo tanto el Poder del Estado
esta para servir al pueblo no para ser-
virse de el, cumpliendo el mandato
legal correspondiente.
El Poder Ejecutivo debe cum-
plir la función jurídica-administrativa;
el Poder Legislativo la función que
corresponde al proceso Ejecutivo-
Legislativo y el Poder Judicial a la
función Jurisdiccional y los tres deben
cumplir en el desarrollo y materializa-
ción de la función pública junto con las
Entidades Federativas y las Munici-
pales. Es decir una acción distribuida
entre los Poderes Federales y Locales
con la única tendencia o finalidad de
conseguir el bien común, el bienestar
general, de los gobernados, no solo
los nacionales y naturalizados sino
también los extranjeros que perma-
nente o transitoriamente han decidido
vivir con nosotros.
El Poder del Estado debe ser ejerci-
do para todos en tal forma que se apli-
que la Ley en igualdad para todos; que
es uno de los principios fundamentales
de la democracia que nuestra Consti-
tución, en su artículo 3º, sobre la edu-
CJ(Art_2).indd 6
Cultura Jurídica
cación, nos da una definición que reve-
la el pensamiento del Constituyente de
1917.
“Artículo 3º.- Todo individuo tiene
derecho a recibir educación. El Esta-
do- federación, Estados, Distrito Fede-
ral y Municipios-. Impartirán educación
preescolar, primaria y secundaria. La
educación preescolar, primaria y la
secundaria conforman la educación
básica obligatoria.
“La educación que imparta el Esta-
do tenderá a desarrollar armónicamen-
te todas las facultades del ser humano
y fomentará en él, a la vez, amor a la
Patria y la conciencia de la solidaridad
internacional, en la independencia y en
la justicia.
“Fracción II
El criterio que orientará a esa edu-
cación se basará en los resultados del
progreso científico, luchará contra la
ignorancia y sus efectos, las servidum-
bres, los fanatismos y los prejuicios.
a) Será democrático, considerando a
la democracia no solamente como
una estructura jurídica y un régimen
político, sino como un sistema de
vida fundado en el constante mejo-
ramiento económico, social y cultu-
ral del pueblo;
b) Será nacional, en cuanto sin hos-
tilidades ni exclusivismos atende-
rá a la comprensión de nuestros
problemas, al aprovechamiento de
nuestros recursos, a la defensa de
nuestra independencia política, al
aseguramiento de nuestra indepen-
dencia económica y a la continui-
dad y acrecentamiento de nuestra
cultura;
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 Reflexiones sobre Nación-Estado, Poder y Gobierno
c) Contribuirá a la mejor convivencia
humana, tanto por los elementos
que aporte a fin de robustecer en el
educando, junto con el aprecio para
la dignidad de la persona y la inte-
gridad de la familia, la convicción
del interés general de la sociedad,
cuanto por el cuidado que ponga en
sustentar los ideales de fraternidad
e igualdad de derechos de todos
los hombres, evitando los privile-
gios de razas, de religión, de gru-
pos, de sexos o de individuos. . .”
Democracia que el ser humano tie-
ne siglos buscándola sin encontrarla
en su totalidad y continúa incansable-
mente haciendo uso de ella, pero ¿la
entenderá en su esencia? o ¿sólo la
usará en forma política sin cumplirla?
o ¿la aplicará parcialmente?
El Poder también esta firmemente
ligado con el concepto de Soberanía
que independientemente de mi opi-
nión, transcribo parte de lo que mani-
fiesta el Dr. Andrés Serra Rojas (+) en
la obra citada, en el siguiente sentido
sobre la Soberanía; en relación con la
gobernabilidad emanada del concepto
Gobierno:
“Concepto que surge simultánea-
mente con el surgimiento del Estado
en el Renacimiento. Fue Juan Bodino
(c. 1530-1596) el que primeramente
desarrolló este concepto. Entre los
griegos y los romanos no existía. A la
polis y a la civitas no les era necesaria
una autoridad civil. La soberanía nace
junto con el Estado, que es una insti-
tución apoyada por el absolutismo el
que elabora también el concepto sobe-
CJ(Art_2).indd 7
49
ranía, y le atribuye carácter subjetivo.
La soberanía radica en el monarca; es
él soberano.
A partir de las ideas de Locke publi-
cadas en 1690 en sus dos “tratados
sobre el gobierno civil” y más tarde por
Montesquieu en 1748 en su obra “El
espíritu de las leyes”, en que ambos
sostienen la teoría de la división de
poderes dentro del Estado, la sobe-
ranía pierde el carácter de apropia-
ble subjetivamente por el monarca, y
se transfiere al pueblo. Ya Rousseau
lo dice: el soberano es pueblo. Pero
la soberanía todavía sufre otro des-
plazamiento y se despersonaliza aún
más. En la actualidad la soberanía es
un atributo de poder del Estado. La
soberanía, actualmente, puede defi-
nirse como la capacidad que tiene un
Estado para determinarse a sí mismo y
para contraer compromisos y obligarse
sin necesidad de contar con la aproba-
ción de ningún otro poder mayor, igual,
o menor que el suyo. De esto se infiere
que la soberanía tiene dos manifesta-
ciones: una interna, que significa que
el poder supremo dentro de un Esta-
do, radica en el Estado, y otra externa,
que significa que ningún Estado, por
poderoso que sea, puede intervenir en
los asuntos privativos de otro Estado,
a menos que en ejercicio de su sobe-
ranía el Estado correspondiente se
encuentre adscrito a una organización
supranacional y ésta adopte medidas
que tengan repercusiones internas
en ese Estado. La formación de esas
organizaciones no disuelve la sobe-
ranía de los Estados miembros, sino
más bien la consolida.
02/03/2011 03:34:23 p.m.

50
“La soberanía no es verdaderamen-
te absoluta, dado que, internamente,
el ordenamiento jurídico impone limi-
taciones al poder estatal, y externa-
mente están los poderes de los demás
Estados. En la actualidad, se atribuye
calidad de soberano al Estado como
órgano supremo e independiente de
autoridad, y de acuerdo con la cual es
reconocido como institución que den-
tro de la esfera de su competencia no
tiene superior”.
Gobierno
E n la Enciclopedia Jurídica Omeba
citando al autor John Fiske quién
al respecto explica que Gobierno pro-
viene de la palabra latina “Gubernare”
tomada del griego y que originaria-
mente significaba guiar la nave. Com-
parando gobernar y guiar ha resultado
muy feliz. Gobernar no es mandar en
la forma en que el amo manda a sus
esclavos sino que es emitir órdenes y
dar instrucciones por el bien común,
porque los intereses del hombre (ser
humano para incluir a las mujeres)
que están en el timón son los mis-
mos que la tripulación que está en la
nave. Gobierno entonces es la direc-
ción o el manejo de todos los asuntos
que conciernen de igual modo a todo
el pueblo y que se mantiene en vida
mediante los impuestos (en nuestro
País contribuciones).
Por su parte en el diccionario de
Derecho usual se utiliza el concepto
Gobierno para designar a la dirección,
administración del Estado. .Orden,
CJ(Art_2).indd 8
Cultura Jurídica
Régimen o Sistema para regir la
Nación o algunas de sus Regiones,
Provincias o Municipios.
De la palabra Gobierno se deriva el
concepto de gobernabilidad de difícil
concepción y que es necesario aclarar
desde mi punto de vista de la siguiente
manera:
Utilizando parte de mi pensamien-
to, expresado en un documento el 3 de
abril del 2001, diré lo siguiente:
La gobernabilidad se sustenta en la
aplicación eficaz de un orden jurídico
idóneo, es decir, que corresponda al
beneficio de los gobernados para que
a través de ella puedan resolver las
cuestiones de su actividad cotidiana.
Hagamos una breve introduc-
ción sobre la normatividad jurídica
para posteriormente seguir con la
gobernabilidad.
Es necesario recordar que tanto
gobernantes como gobernados están
sujetos al cumplimiento del orden jurí-
dico vigente, más los primeros que los
segundos, por su carácter de servi-
dores públicos y que porque su ejem-
plar desempeño permitirá alcanzar
la tan deseada gobernabilidad; para
su obtención es imperioso revisar las
bondades de la normatividad jurídi-
ca existente, pero debe hacerse por
expertos juristas que construyan esas
normas con la opinión de los sectores
involucrados.
En nuestro País la normatividad
jurídica es muy abundante y ya en
exceso. A través de reformas y adi-
ciones a la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos y a las
leyes de diversa naturaleza federales y
generales, orgánicas y reglamentarias,
02/03/2011 03:34:23 p.m.
 Reflexiones sobre Nación-Estado, Poder y Gobierno
el espectro jurídico nacional crece en
forma incontrolable.
Una de las áreas del Derecho
más vulnerables es la que se refiere
al Derecho administrativo que, impul-
sado severamente por los actos de
administración realizados, cuenta ya
con un acervo jurídico extraordinario
integrado por más o menos 240 leyes
administrativas de las cuales emanan
otros tantos reglamentos y si a ello
unimos las llamadas normas oficiales
mexicanas, se confirma el hecho de
que el orden jurídico nacional evolucio-
na con demasiada rapidez sin esperar
a conocer los efectos de esas normas
jurídicas, si son positivos a la sociedad
para, en su caso, realizar las modifica-
ciones que deban tener.
Este crecido acervo jurídico está
imposibilitando su conocimiento opor-
tuno no sólo del público en general,
sino de los expertos en la ciencia
jurídica.
La normatividad jurídica debe obe-
decer a la precisión de conductas que
deben observar los gobernados, previo
su conocimiento, y no al querer de polí-
ticas que benefician sectores determi-
nados; lo anterior esta relacionado con
la gobernabilidad democrática porque
si se desconoce la normatividad jurí-
dica se puede actuar en sentido con-
trario y con ello se están provocando
problemas en la sociedad de carácter
intrafamiliar, intravecinal, intraprofesio-
nal y por credos políticos y religiosos
y de otra naturaleza, lo que impide
actuar conforme a derecho a gober-
nantes, en la consecución del orden
público que permita la evolución de la
sociedad con normalidad y la satisfac-
CJ(Art_2).indd 9
51
ción de las nuevas necesidades que
forzosamente se originan.
Por lo tanto, el proceso ejecutivo-
legislativo debiera ejercerse con más
prudencia para evitar la desmoraliza-
ción del pueblo mediante una certeza
jurídica que prevalezca sobre órdenes
políticas, económicas, administrativas,
científicas, técnicas y en general, en
todos los aspectos inherentes a la con-
secución del bien común y de las acti-
vidades humanas.
Es decir, la función pública a cargo
de los tres poderes de la unión Ejecu-
tivo-Administrativo; Legislativo y Judi-
cial, ejercida a través de los servidores
públicos en sus campos de acción,
debe coordinarse en forma eficaz y
oportuna para evitar que un poder
se sobreponga a otro y para lograr el
equilibrio que debe existir entre ellos,
sometiéndose únicamente a los inte-
reses generales que nuestra Constitu-
ción Federal ampara en beneficio de la
población mexicana, de acuerdo a las
facultades que la misma dispone para
cada uno de los órganos y los servido-
res públicos adscritos a ellos.
Es necesario hacer una reflexión
sobre el concepto de gobernabilidad
la capacidad del servidor público idó-
neo para guiar y dirigir a través de sus
actos administrativos, de administra-
ción, gobierno y políticos; procuran-
do las condiciones adecuadas para
satisfacer las necesidades del pueblo
mexicano y para conseguir la mate-
rialización del arte del buen gobierno,
porque no se encontró como tal en dic-
cionarios y enciclopedias, por lo tanto,
se debe partir por determinar su signi-
ficado desde otros aspectos, del cual
02/03/2011 03:34:23 p.m.

52
puede emanar como son gobernable:
capaz de ser gobernado; gobernación:
gobierno, acción y efecto de gober-
nar. Ejercicio del gobierno. Ministerio
o Secretaría de Gobernación; gober-
nar mandar con autoridad o regir una
cosa. Guiar, dirigir, arreglar, componer;
y gubernativo sinónimo de gobernati-
vo entre otras definiciones de estos
conceptos.
De ahí que gobernabilidad resulte
de una conjunción de los conceptos
gobernable y gobernar, es decir, inclu-
yendo la participación ciudadana sólo
en los casos necesarios, porque debe
prevalecer la capacidad de gobernar y
la toma de decisiones.
Por otra parte es aconsejable revi-
sar el concepto de democracia que
tiene varias centurias de estar siendo
analizado y buscado, partiendo de su
antecedente “isonomia” que los grie-
gos construyeron para gobernarse y
que posteriormente fue desvirtuado al
ser sustituido por el concepto de demo-
cracia ya que uno de sus significados
originales se refería fundamentalmen-
te a la igualdad de todos ante la ley.
Tales reflexiones conducen a la
prevalencia del orden jurídico idóneo
sobre los demás órdenes: político,
económico, financiero, de administra-
ción e inclusive científico y técnico,
situándolos en sus elementos signifi-
cativos por ser útiles a la convivencia
humana.
Conclusiones
1. La normatividad jurídica debe ser
realizada adecuadamente para
CJ(Art_2).indd 10
Cultura Jurídica
buscar la construcción de aquella
que beneficie a la nación mexi-
cana y a su sociedad para ello el
poder legislativo debiera tener en
cada una de sus cámaras, comités
de expertos jurídicos que analicen
previamente las iniciativas de ley
que se les presente, que se supone
son hechas por conocedores de la
materia que regulan.
2. Sería conveniente precisar lo que
se debe entender en forma veraz
de los conceptos democracia y
gobernabilidad, difundiéndolos
para que el pueblo los conozca, los
acepte y se adhiera a ellos.
3. Ha de señalarse la voluntad guber-
namental de regirse por orden jurí-
dico idóneo, respetable y respetado
por gobernantes y gobernados, lo
que traería aparejada la comunión
del pueblo con los gobernantes.
4. Para dar uniformidad al ejercicio de
los derechos y cumplimiento de las
obligaciones en forma eficiente, se
debiera ejercitar el poder con vera-
cidad, eficiencia, energía, jurídica-
mente respaldada y probidad.
5. La Federación para encontrar
un camino y fortalecer el gobier-
no federal, debiera en la obligada
coordinación del Plan Nacional de
Desarrollo y sus Programas con las
entidades Federativas y los Munici-
pios, partir de la estructura jurídica-
política y administrativa-territorial,
municipal integrada por ciudades,
villas, pueblos, rancherías, congre-
gaciones y núcleos rurales.
En estricto pensamiento jurídico
podemos afirmar que los gobernantes
en cumplimiento del mandato legal no
02/03/2011 03:34:23 p.m.
 Reflexiones sobre Nación-Estado, Poder y Gobierno
53
deben hacer lo que ellos estiman subje- estar y bien común, ya aceptados de
tivamente sino que deben hacer lo que antemano por los gobernados, en una
conviene al gobernado para su bien- verdadera planeación de actividades.

CJ(Art_2).indd 11 02/03/2011 03:34:23 p.m.

 TEXTO N° 4
77 Documento de Trabajo

Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

LOS DESAFÍOS DEL POLICYMAKING EN EL PERÚ:

ACTORES, INSTITUCIONES Y REGLAS DE JUEGO
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

© Universidad del Pacífico

Centro de Investigación
Avenida Salaverry 2020
Lima 11, Perú

Los desafíos del policymaking en el Perú:

actores, instituciones y reglas de juego
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

1a. edición: febrero 2007

Diseño: Ícono Comunicadores
I.S.B.N.: 978-9972-57-108-4
Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2007-01039

BUP-CENDI
astor
astor,, Eduardo
Morón PPastor
Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego /
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn. -- Lima : Centro de Investigación de la Universidad
del Pacífico, 2007. -- (Documento de Trabajo ; 77).

/ELABORACIÓN DE POLÍTICAS/POLÍTICA ECONÓMICA/ESTABILIZACIÓN ECONÓMICA/

INSTITUCIONES POLÍTICAS/ESTADO/PARTIDOS POLÍTICOS/ PERÚ/

35(85) (CDU)

Miembro de la Asociación Peruana de Editoriales Universitarias y de Escuelas Superiores

(Apesu) y miembro de la Asociación de Editoriales Universitarias de América Latina y el
Caribe (Eulac).

El Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente

con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de
este documento por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.

Derechos reservados conforme a Ley.

4
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Índice

Introducción ..................................................................................................... 7

1. Legados históricos y reglas cambiantes ........................................... 11

1.1 Legados históricos .......................................................................... 11
1.2 La transición a la democracia y la reelaboración de las
reglas: 1978-1992 ....................................................................... 15
1.3 Desafíos a la democracia (1980-1992): coyunturas críticas
y la política en tiempos de crisis ............................................... 19
1.4 La década de Fujimori: 1990-2000 ........................................ 25
1.5 Transición (retorno) a la democracia: 2000-2006 ............ 30

2. Las políticas públicas en el Perú: características y casos ......... 33

2.1 Discusión teórica ........................................................................... 34
2.2 Principales características .......................................................... 35
2.3 ¿Escapando de la maldición o adaptándose a ella? ............ 43

3. Elaboración de políticas desde 1980: escenarios y patrones ... 47

3.1 Distinguiendo escenarios ............................................................ 47
3.2 ¿Cómo funciona? ........................................................................... 50
3.3 ¿Por qué funciona de esta manera? ........................................ 58

4. Instituciones y actores ......................................................................... 65

4.1 El Ejecutivo ...................................................................................... 65
4.2 El Congreso ...................................................................................... 68

5
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

4.3 El Poder Judicial ............................................................................. 72

4.4 Los partidos políticos .................................................................... 75
4.5 La sociedad civil ............................................................................. 79
4.6 La burocracia del sector público ............................................... 83
4.7 Las Fuerzas Armadas .................................................................... 85

5. Conclusiones ............................................................................................ 89

Bibliografía ..................................................................................................... 93

Apéndice: casos para comprender el PEP peruano .......................... 101

6
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Introducción*

La política en el Perú ha sido siempre volátil. Desde su independencia en

1821, el Perú ha tenido trece constituciones, por lo menos 26 golpes de
estado efectivos y 109 gobiernos diferentes, 20 de los cuales fueron elegi-
dos y solo 10 de estos concluyeron sus mandatos. Mientras que el poder
oligárquico permaneció enquistado hasta bien avanzado el siglo XX, la
gobernanza ha sido con frecuencia turbulenta, y las Fuerzas Armadas han
intervenido reiteradamente para resolver las disputas de la élite y reprimir
la protesta social. Durante el último cuarto de siglo, esta volatilidad ha
continuado, con dos constituciones, tres cambios completos de régimen, y
por lo menos cuatro revisiones generales de los reglamentos electorales y
cuatro recambios del sistema de partidos y el liderazgo político imperante.

Hasta bien entrado el siglo XX, la política peruana fue también una activi-
dad exclusiva en la que la mayoría de la población permaneció fuera del
juego. El legado colonial de violencia y racismo, combinado con la histo-
ria errática de desarrollo orientado por la exportación primaria, más la alta
concentración de riqueza, afianzaron los patrones de desigualdad econó-
mica y exclusión social que tuvieron su contraparte en la esfera política.

* Traducción al castellano del texto The Pitfalls of Policymaking in Peru: Actors, Institutions and Rules of the
Game, Inter-American Development Bank, Research Network Working Paper R-511, April 2006. Los autores
agradecen a Eliana Carranza y Dania Muñiz por su excelente trabajo de asistencia de investigación, a John
Carey y Carol Wise por sus generosos comentarios y consejos, a Gregory Schmidt, Martín Tanaka y Fernando
Tuesta por sus muy útiles observaciones y sugerencias, y a Eloy Neira por su excelente traducción.

7
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Los partidos peruanos multiclasistas –populistas y reformistas– fracasaron

en la construcción de coaliciones de ancha base, del tipo que permitió a
sus pares de Argentina, Brasil, México y Venezuela alcanzar el poder,
modernizar el aparato estatal e implementar fundamentales reformas agra-
rias, laborales y sociales. A lo largo de la década de 1960, a grandes secto-
res de la población –en especial a los pobres rurales e indígenas– se les
negó incluso los derechos ciudadanos básicos. La democracia con sufragio
universal fue introducida por primera vez en 1980.

Durante años los analistas tendieron a culpar del desarrollo político erráti-
co del Perú a factores estructurales e históricos, incluidos los shocks eco-
nómicos externos, los desastres naturales y las derrotas en las guerras. Si
bien estos, en efecto, han sido desafíos fundamentales para la gobernanza,
análisis recientes han trasladado su atención hacia la debilidad de las ins-
tituciones y del liderazgo en el país. Tal como señalan Schmidt, Cameron y
Mauceri, McClintock, Kenney y otros, las élites peruanas han tendido a
promover intereses particulares, de corto plazo, mientras que la construc-
ción de instituciones para mediar en el conflicto, aliviar los shocks exter-
nos y suministrar los bienes colectivos, han tenido por lo general una baja
prioridad (Schmidt 2004: 3)1. Si bien las constituciones han variado en su
forma, la tradición política predominante ha sido la de una alta concentra-
ción de poder en el Ejecutivo y, como resultado, un ejercicio del poder
arbitrario y personalista, lo que inhibe la construcción de coaliciones y
brinda pocos controles efectivos para la elaboración de políticas. Al mis-
mo tiempo, conflictos políticos mutuamente destructivos y tensiones so-
ciales han llevado a repetidas crisis tanto en tiempos de democracia como
bajo las dictaduras. En tales contextos, los peruanos han seguido apostan-
do por individuos antes que por instituciones, en especial por carismáticos
líderes populares –tales como el general Juan Velasco en 1968 y Alberto
Fujimori en 1990– que prometen suspender la política competitiva con el
objetivo de lograr que se «hagan las cosas».

1. En particular, véanse Schmidt (1996, 2004), Cameron y Mauceri (1997), y Kenney (2004).

8
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Es claro que en el Perú existe una suerte de círculo vicioso, en el que las
restricciones históricas contribuyen a perpetuar las debilidades insti-
tucionales y, a su vez, estas inhiben las reformas. No obstante, en los últi-
mos veinticinco años se han presentado nuevas oportunidades para que la
acción política reduzca tales restricciones e introduzca nuevas formas
institucionales. Sin embargo, hasta la fecha se han realizado pocos esfuer-
zos para analizar estas oportunidades y la magnitud en la que los cambios
en los marcos institucionales posteriores a 1980 han afectado la naturaleza
y la elaboración de políticas. Este documento de trabajo representa un
paso inicial en tal dirección2. En la sección 1 resumimos brevemente algu-
nos de los legados históricos y las nuevas oportunidades encaradas por la
democracia instalada en 1980. Luego examinamos la evolución del régi-
men político y las «reglas de juego» formales existentes desde 1980, y la
forma en la que diferentes líderes aplicaron, desafiaron o cambiaron las
reglas. Esto brinda un telón de fondo para comprender la naturaleza de las
políticas públicas y la elaboración de políticas durante este período.

En la sección 2 pasamos a identificar algunas características generales de

las políticas públicas desde 1980, así como algunas importantes excepcio-
nes. En la sección 3 pretendemos analizar el proceso de elaboración de
políticas (PEP) en diferentes períodos desde 1980, destacando tres escena-
rios distintos. Estos escenarios están relacionados no solo con el tipo de
régimen formal sino con otras variables políticas, incluyendo los resulta-
dos electorales, la naturaleza del sistema de partidos, las ambiciones y
preferencias de líderes específicos, y las circunstancias excepcionales ge-
neradas por la crisis. Sin duda, este es un esfuerzo ambicioso que busca
simplificar miles de complejas experiencias de elaboración de políticas,
pero intentamos ilustrar algunas tendencias generales con ejemplos espe-
cíficos. La sección 4 brinda información más detallada acerca de cada una
de las instituciones clave mencionadas, mientras que la sección 5 extrae
conclusiones generales y discute posibles alternativas para terminar con el
patrón errático del Perú.

2. Los fundamentos analíticos para este artículo incluyen a Spiller y Tommasi (2003) y Weyland (2002).

9
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

10
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

1. Legados históricos y reglas cambiantes

«Péndulo», «laberinto», «calidoscopio», «espejismos», «enigmas» y «entornos

cambiantes»1 son unos cuantos de los términos empleados por los investi-
gadores que intentan caracterizar la historia política y económica contem-
poránea del Perú. El consenso es que este es un lugar donde la política es
compleja y siempre cambiante, donde la crisis es la norma y la política
nunca es rutinaria –en otras palabras, donde las reglas formales no se apli-
can necesariamente–. Al mismo tiempo, las élites peruanas han invertido
un tiempo considerable en la elaboración de constituciones, códigos elec-
torales y otras formas de legislación, con la esperanza de que cambiando
las reglas puedan cambiar la realidad. Tal como Schmidt ha señalado re-
cientemente, si bien esta meta se ha mostrado esquiva, su legado institucional
es complejo y escasamente comprendido (2004: 52).

1.1 Legados históricos

Como se ha mencionado al inicio, el Perú siempre ha tenido una socie-

dad profundamente desigual. La conquista española reforzó e institu-
cionalizó las disparidades geográficas, étnicas y culturales existentes,
provocando el surgimiento de una profunda grieta entre una pequeña
élite europea gobernante y una masa de indios y esclavos africanos, cuya

1. Véanse, por ejemplo, Gonzales de Olarte (1991), Cameron y Mauceri (1997), Schmidt (2004: 87-127),
Tanaka (1998), Tuesta (1996a) y Parodi (2002).

11
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

fuerza laboral en las grandes haciendas, minas y talleres generaron la

riqueza de las clases gobernantes. A diferencia de los vecinos países de
Chile y Argentina, el Perú post-independencia careció de una clase go-
bernante capaz de brindarle al Estado un liderazgo firme y de unificar la
nación. En cambio, una serie de caudillos militares lucharon por el con-
trol del país durante sus primeras tres décadas, formando alianzas cam-
biantes con terratenientes y comerciantes, mientras que dejaban intacta
la estructura racial y de clase subyacente a la sociedad colonial. Las
élites civiles y sus aliados militares permanecieron luchando por el con-
trol del Estado hasta entrada la década de 1960 (véase el cuadro 1.1).

La inestabilidad política y la exclusión social fueron exacerbadas histó-

ricamente por el errático patrón de desarrollo económico peruano. Si
bien una serie de booms de exportaciones primarias generaron riqueza
para un pequeño grupo, este fue históricamente renuente a redistribuir
los beneficios de tales bonanzas. Cuando los sindicatos, las organizacio-
nes campesinas y los partidos reformistas ingresaron a escena a princi-
pios del siglo XX, se enfrentaron en gran medida con la represión antes
que con la incorporación –tal como ocurrió en los países vecinos a prin-
cipios de siglo–. Incluso en la década de 1960, cuando buena parte de la
región buscaba alternativas más desarrollistas y democráticas, las élites
peruanas en el poder mantuvieron su adhesión al modelo primario
exportador y a un estado minimalista, y fueron inflexibles ante las de-
mandas de reforma agraria, un bienestar social más amplio y una más
amplia participación política. Como resultado, el Perú tuvo uno de los
patrones de distribución de ingresos más desiguales de América Latina,
y a grandes sectores de la población se les negó incluso el derecho
básico al sufragio (véase el cuadro 1.2).

Antes de 1968, el Perú contó con un poderoso partido reformista –el

APRA– que representaba a importantes segmentos de la población, in-
cluyendo a estudiantes, trabajadores del sector moderno y clases medias
emergentes. Sin embargo, el APRA fue incapaz de liderar un esfuerzo
exitoso de reforma debido, en parte, a factores estructurales –incluidos
el poder persistente de los grandes terratenientes, el tamaño pequeño y

12
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Cuadro 1.1
Clasificación de los regímenes latinoamericanos (1945-1999)
D = democrático S = semidemocrático A = autoritario
Argentina 1945 A Honduras 1945-1956 A
1946-1950 S 1949-1954 S
1951-1957 A 1955-1956 A
1958-1961 S 1957-1962 S
1962 A 1963-1970 A
1963-1965 S 1971 S
1972-1981 A
1966-1972 A 1982-1993 S
1973-1974 D 1994-1999 D
1975 S México 1945-1987 A
1976-1982 A 1988-1999 S
1983-1999 D Nicaragua 1945-1983 A
Bolivia 1945-1955 A 1984-1999 S
1956-1963 S Panamá 1945-1947 S
1964-1981 A 1945-1955 A
1982-1999 D 1956-1967 S
Brasil 1945 A 1968-1989 A
1990-1993 S
1946-1963 D 1994-1999 D
1964-1984 A Paraguay 1945-1988 A
1985-1999 D 1989-1999 S
Chile 1945-1972 D Perú 1945-1947 S
1973-1989 A 1948-1955 A
1990-1999 D 1956-1961 S
Colombia 1945-1948 S 1962 A
1949-1957 A 1963-1967 D
1958-1973 S 1968-1979 A
1974-1989 D 1980-1982 D
1983-1984 S
1990-1999 S 1985-1987 D
Costa Rica 1945-1948 S 1988-1991 S
1949-1999 D 1992-1994 A
Ecuador 1945-1947 A 1995-1999 S
1948-1960 D República Dominicana 1945-1965 A
1961-1962 S 1966-1973 S
1963-1967 A 1974-1977 A
1968-1969 S 1978-1993 D
1970-1978 A 1994-1995 S
1979-1999 D 1996-1999 D
Uruguay 1945-1972 D
El Salvador 1945-1983 A
1973-1984 A
1984-1991 S 1985-1999 D
1992-1999 D Venezuela 1945 A
Guatemala 1945-1953 S 1946 S
1954-1986 A 1947 D
1986-1999 S 1948-1957 A
Haití 1945-1999 A 1958-1999 D
Nota: los autores codificaron el año de un régimen de transición como perteneciente a un nuevo régimen.
Por ejemplo, si bien la dictadura militar argentina duró de 1976 a 1983, el año 1983 fue calificado como
democrático porque el nuevo régimen empezó en diciembre de ese año.
Fuente: Mainwaring et al. (2001: 49).

13
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Cuadro 1.2
Perú: evolución del derecho al sufragio
(elecciones presidenciales)
Electores/
Año Electores hábiles Tipo de voto
población
1896 Hombres alfabetos, contribuyentes mayores Opcional, indirecto y público 0,2 %
de 21
1931 Hombres alfabetos mayores de 21 Obligatorio, directo y secreto 6,7 %
1956 Hombres y mujeres alfabetos mayores de 21 Obligatorio, directo y secreto 18,2 %
1980 Hombres y mujeres alfabetos y analfabetos Obligatorio, directo, secreto y 37,4 %
mayores de 18 universal
Fuentes: Transparencia (2005), Tuesta (2001), portal electrónico del INEI, Mainwaring y Scully
(1995).

la dispersión de los movimientos laborales, y una ciudadanía altamente

restringida– y, en parte, debido a errores tácticos de los líderes partida-
rios, incluidos el enfrentamiento con los militares y una serie de pactos
–destinados al fracaso– con las fuerzas conservadoras, realizados con la
intención de acceder al poder del Estado a cambio de abandonar su agen-
da social (Sanborn 1991, Adams 1984). Pero incluso esta meta se mostró
esquiva, y los breves períodos en los que el APRA dominó el Congreso
(1945-1948, 1963-1968) estuvieron signados por explosivos conflictos
entre el Ejecutivo y el Legislativo, y por la ulterior intervención militar.

Cuando Acción Popular (AP), un partido más moderado, también se mos-

tró incapaz de establecer un programa de reformas a través de medios
pacíficos, hubo una sensación generalizada de que las élites civiles eran
incapaces de forjar una integración genuina y de transformar las injustas
estructuras de esta sociedad. En cambio, el Gobierno Revolucionario de
las Fuerzas Armadas (GRFA) asumió estas tareas por su propia cuenta.
Llegado al poder mediante un golpe de estado en 1968, el general Juan
Velasco Alvarado ofreció acelerar el crecimiento económico y mejorar
radicalmente la distribución, fortalecer el Estado e integrar la nación,
eliminar el conflicto de clases sociales y superar la dependencia externa.
Para hacerlo, el GRFA decretó las radicales reformas agraria y laboral,
nacionalizó una buena porción de los sectores primarios exportador y

14
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

financiero, confiscó los medios de comunicación, y prohibió los partidos

políticos y las contiendas electorales.

A fin de cuentas, los militares no pudieron lograr sus objetivos, dejando

a sus sucesores civiles un país que todavía estaba lleno de desigualda-
des y conflictos sociales, así como una deuda externa sin precedentes y
una crisis económica que se agravaba. No obstante, la «revolución mili-
tar» también dejó a su paso algunos cambios fundamentales en las es-
tructuras sociales y políticas. Estos incluyeron la eliminación de la vie-
ja oligarquía como fuerza política dominante, la consolidación de las
Fuerzas Armadas como un actor poderoso y autónomo, un aparato esta-
tal con una mayor incidencia en las esferas económica y social, y el
surgimiento de importantes nuevos actores políticos y sociales. Estos
últimos incluyeron a dinámicos nuevos grupos empresariales, a más
amplios sectores de clase media y profesional, y a un amplio espectro
de organizaciones laborales, campesinas y populares, cuyas demandas
de justicia social e inclusión económica ya no podrían ser ignoradas
por los subsiguientes gobiernos.

En resumen, luego de doce años de régimen militar, en 1980 el Perú

todavía tenía que superar los legados históricos del autoritarismo y la
desigualdad. No obstante, había realizado importantes progresos orien-
tados hacia la expansión de la inclusión social y la reducción de diversas
barreras históricas para la democracia. El desafío sería el de diseñar un
conjunto de instituciones políticas efectivas y representativas, capaces
de reflejar y extender estos cambios.

1.2 La transición a la democracia y la reelaboración de las reglas:

1978-1992

En 1978, los gobernantes militares del Perú llamaron a elecciones para

una Asamblea Constituyente, como el primer paso para un retorno a un
régimen civil. Esta Asamblea tuvo una composición sin precedentes.
Mientras que más de un tercio de los cien escaños le correspondieron al
Partido Aprista –y su fundador histórico, Víctor Raúl Haya de la Torre,

15
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

la presidió–, veinticinco escaños fueron para el nuevo y derechista Par-

tido Popular Cristiano (PPC), y un sorprendente número de veintiocho
escaños (treinta por ciento del voto popular) fueron para cuatro nuevas
listas de candidatos de izquierda, el mayor voto para una izquierda mar-
xista de América Latina fuera de la Unidad Popular de Chile. Por primera
vez en la historia peruana, partidos de izquierda, derecha y centro tuvie-
ron la oportunidad de competir libremente por el apoyo del electorado,
y cada uno participaría en la definición de nuevas instituciones y reglas
de juego que condicionarían su propio comportamiento en los años si-
guientes (Sanborn 1991).

La Constitución de 1979 estableció un régimen básicamente presi-

dencialista que prevaleció hasta 1992, y la siguiente Constitución de
1993 retuvo muchos de sus principales elementos. Estableció un Poder
Ejecutivo con un presidente que también es jefe de Estado, un Legislati-
vo con dos cámaras (reducida a una en 1993) y un Poder Judicial inde-
pendiente; estableció también la elección de gobiernos municipales y
autoridades regionales elegidos por voto popular. El Presidente y todo
el Congreso son elegidos simultáneamente cada cinco años a través de
elecciones populares directas con sufragio universal. A partir de 1985,
el Presidente es elegido por una mayoría del cincuenta por ciento de
votos más uno o los dos candidatos con mayor votación deben enfren-
tarse en una segunda vuelta (balotaje), mientras que los miembros del
Congreso son elegidos en la primera vuelta. Un sistema de representa-
ción proporcional por lista abierta, conocido como «doble voto prefe-
rencial» (DVP), fue también introducido en 1985.

En 1979, uno de los pocos objetivos que generó amplio consenso entre
todos los partidos políticos fue la intención de promover un Ejecutivo
más fuerte y más proactivo, en particular en el campo de la elaboración
de políticas económicas y sociales2. A los elementos parlamentarios de la

2. Según el constitucionalista Enrique Bernales: «Existió un pleno consenso acerca de este tema entre todos
lo grupos representados en la Asamblea Constituyente porque este fue un tema demandado por la propia
realidad y […] porque las constituciones modernas han aceptado la delegación [de poderes legislativos al
Ejecutivo] como una institución que se desprende del desarrollo del estado contemporáneo» (Bernales y
Rubio 1985: 336).

16
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

anterior Constitución (1933) se les culpó ampliamente del bloqueo he-

cho por una alianza entre el APRA y la derecha a los esfuerzos de refor-
ma democrática de Belaunde, lo que provocaría la intervención militar
de 1968. En particular, la anterior Constitución otorgaba al Congreso
mayores poderes presupuestales, y no estipulaba el veto presidencial
cuando el Legislativo censuraba a ministros o provocaba una crisis fiscal
(Kenney 2004). La Constitución de 1979 otorgó al Ejecutivo un mayor
control sobe las finanzas nacionales, amplió los poderes legislativos y de
urgencia del Presidente, redujo el poder congresal de censura a los miem-
bros del gabinete, y estableció por lo menos un débil veto presidencial
(Kenney 2004).

Si bien se otorgó más autoridad al Ejecutivo en la Constitución de 1979,

sus redactores no querían que los presidentes fuesen dictadores; por
tanto, retuvieron una serie de contenidos formales referidos al equilibrio
de poderes. Estos incluyeron algunas medidas importantes respecto del
control congresal sobre los presidentes y el establecimiento de un Poder
Judicial formalmente independiente. Una mayoría de oposición en am-
bas cámaras del Congreso podía anular un veto presidencial, bloquear la
legislación iniciada por el Ejecutivo, negarle poderes legislativos ex-
traordinarios, censurar ministros del gabinete, procesar al Presidente (un
proceso largo) o declarar la vacancia presidencial, un procedimiento
relativamente rápido (Kenney 2004). En efecto, estos elementos han lle-
vado a que algunos analistas ubiquen al régimen peruano en una catego-
ría híbrida o «semi-presidencial»3.

Sin embargo, las élites contendientes no se pusieron de acuerdo con

respecto a los objetivos de las reglas electorales, y esto se ve reflejado en
su naturaleza y evolución. Mientras que la elección presidencial directa
y la representación proporcional han permanecido constantes desde 1980,
otras reglas han variado de manera considerable, incluyendo aquellas

3. Véanse Martínez (1998) y Sardón (2004). Sin embargo, la mayoría de analistas ubica al Perú como un
régimen presidencial, incluidos Mainwaring y Shugart (2002), Carey y Shugart (1998), y Tuesta (1996b),
sobre la base de los sistemas electorales y de partidos, y la naturaleza dependiente del presidente del
Consejo de Ministros y del gabinete.

17
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

que establecen el tipo de circunscripción, el número de representantes

elegidos, el número de cámaras y reglas para elegir cada una, el voto
preferencial, la simultaneidad de las candidaturas para la presidencia y
el parlamento, y la reelección presidencial inmediata. Durante la década
de 1980, nuevas reglas disminuyeron las barreras para la participación
electoral, permitiendo que cualquier grupo de ciudadanos formase un
partido si obtenía las firmas del uno por ciento de los electores registra-
dos en una circunscripción dada. Si bien estas barreras también cambia-
ron a lo largo del tiempo, la tendencia ha sido hacia una expansión de la
competencia. La Constitución de 1979 también amplió el sufragio para
incluir a los analfabetos, y disminuyó la edad de votación de veintiún
años a dieciocho, medidas que aumentaron la población electoral de
1980 en un estimado de 150 por ciento con respecto a las últimas elec-
ciones de 1963, y esta seguiría expandiéndose significativamente en las
siguientes dos décadas4.

¿Cuál fue el impacto de estas nuevas reglas e instituciones? Si bien esto

es tratado con más detalle en las secciones 3 y 4, podemos decir que
ciertas reglas electorales alentaron el llamado «efecto arrastre» (coat-tail
effect), y los presidentes disfrutaron de mayorías en el Congreso durante
la mayor parte de las siguientes dos décadas, una situación que les per-
mitió ejercer considerable poder y tener un impacto significativo en el
PEP. Sin embargo, la introducción de un sistema de segunda vuelta úni-
camente para la elección presidencial dejó la puerta abierta para un
Legislativo de oposición, un resultado que ya se ha presentado tres veces
(1990-1992, 2001-2006, y en el 2006). Mientras tanto, otras reglas alen-
taron el pluralismo y las posibilidades de escoger del votante, pero a
costa de la unidad y disciplina partidarias. Si bien las debilidades y
fragmentaciones de los partidos peruanos se deben a una serie de facto-
res, incluidos los desacuerdos ideológicos y estratégicos, los enfren-
tamientos personales y las crisis de sucesión, los analistas tienden a ar-
gumentar que las reglas electorales han agravado esta situación.

4. En 1980 había aproximadamente 6,5 millones de electores hábiles. En 1990 fueron aproximadamente 10
millones y en el 2006 llegaron a 16,5 millones.

18
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

En suma, las nuevas estructuras y reglamentación electoral del nuevo

régimen, vigentes a partir de de 1980, ampliaron las oportunidades de
participación y de contienda para un vasto nuevo electorado, a la vez
que reforzaron las debilidades de los partidos y la fragmentación y
volatilidad del sistema de partidos. También alentaron un Ejecutivo cen-
tralizado y proactivo del que se esperaba que tomase muchas de las
principales decisiones de política económica y social que afectarían a la
nación, mientras que se incluían previsiones que podrían controlar –u
obstruir– su capacidad de llevar a cabo esta tarea.

1.3 Desafíos a la democracia (1980-1992): coyunturas críticas y la

política en tiempos de crisis

Las elecciones generales de 1980 instauraron una nueva fase de opti-

mismo democrático en el Perú, con una nueva Constitución, un espec-
tro partidario más amplio y una ciudadanía mejor organizada que nun-
ca para defender sus nuevos derechos. Si bien el APRA esperaba una
victoria histórica, los peruanos en última instancia optaron por devol-
verle el poder al mismo líder populista que fuera depuesto doce años
antes –Fernando Belaunde–. El partido de Belaunde, Acción Popular
(AP), obtuvo una mayoría absoluta en la Cámara Baja y estuvo muy cerca
de alcanzar la mayoría en el Senado, donde una alianza con el PPC le
otorgó el mandato congresal requerido para convertirse en el Presidente
decidido, pero democrático, que los peruanos ansiaban tanto.

El contexto externo no era tan favorable para la nueva democracia pe-

ruana. Para 1983, el país enfrentaba serios desafíos generados por los
cambios en la política económica de los Estados Unidos, la disminución
de los precios de exportación durante la recesión mundial y la crisis de
la deuda. El Perú experimentaba también severos desastres naturales re-
lacionados con una de las más intensas corrientes El Niño de la historia
reciente, y una insurgencia armada se sumaba a las preocupaciones de
Belaunde. Desafortunadamente, el gobierno de Belaunde también asumió
opciones políticas que exacerbaron las persistentes tensiones sociales

19
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

del país, sin lograr una mayor estabilidad o la muy necesitada reforma
del sector público5.

Belaunde prontamente se dedicó a consolidar el poder del Ejecutivo,

dándole al PPC el control de los ministerios de Justicia e Industria a
cambio de una mayoría de apoyo en el Congreso. Pero Belaunde y sus
partidarios –los «populistas», que incluían a la mayor parte de la banca-
da parlamentaria de AP– no tenían una amplia agenda propia de políti-
cas y, en gran medida, este poder del Ejecutivo no estuvo concentrado
para el propio uso del Presidente. Más bien sería usado en pro de las
metas macroeconómicas iniciadas por un pequeño grupo de tecnócratas
(los «técnicos») liderado por el presidente del Consejo de Ministros y
ministro de Economía, Manuel Ulloa, inicialmente respaldado por el Pre-
sidente. El Congreso otorgó a Belaunde facultades legislativas extraordi-
narias para decretar un amplio espectro de reformas y, al finalizar el
primer año, el Ejecutivo había promulgado 217 decretos legislativos. La
mayor parte de estos incluía medidas de política económica, pero algu-
nos también estaban diseñados para permitir que el Ejecutivo elaborase
sus propios reglamentos de organización y función, en gran medida sin
mayor supervisión (Sanborn 1991: 229-30).

Pero, a pesar de sus declaradas intenciones de revertir el legado estatista

del régimen militar, de hecho, los técnicos no pudieron reformar la bu-
rocracia y privatizar las empresas públicas, ni llevaron a cabo una refor-
ma seria de la ineficaz estructura tributaria del país. En cambio, este
gobierno siguió el patrón tradicional de emplear la administración pú-
blica como un medio para recompensar a los partidarios, manteniendo
así las empresas estatales como fuentes clave de patronazgo. En efecto,
llegado este punto, los analistas argumentaban que el Estado peruano
estaba, de hecho, debilitándose, a pesar de (o debido a) su creciente
tamaño y responsabilidades.

5. Esta presentación del período 1980-1985 se basa en Schmidt (2004) y Sanborn (1991).

20
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Al mismo tiempo que Belaunde buscaba activamente la consolidación

de un Ejecutivo fuerte, los otros actores políticos principales contri-
buían a esta tendencia. Miembros del Congreso asumieron un papel en
gran medida reactivo frente al Ejecutivo, uno que los recientemente
restaurados medios de comunicación privados y los críticos políticos
empezaron a denominar «Parlamento genuflexo» (Sanborn 1991: 232).
Dominado por una mayoría progubernamental, durante la mayor parte
de este período el Legislativo produjo pocas leyes de importancia y
contribuyó escasamente a dar forma al debate público sobre cuestiones
de importancia nacional. La temprana abdicación de sus poderes legis-
lativos y de fiscalización estuvo acompañada por una falta de atención
a la eficacia y modernización de la propia institución –lo que compli-
caría aún más la reafirmación de la autoridad parlamentaria en los años
posteriores–, aun cuando un creciente número de políticos de oposi-
ción (y algunos de la alianza de gobierno) deseaban hacerlo. En cam-
bio, la debilidad del Congreso reforzó la percepción del público con
respecto a que el Ejecutivo necesitaba mayores poderes para que «se
hicieran las cosas».

Si bien la debilidad del Congreso durante el gobierno de Belaunde se

debió en gran medida al comportamiento de la mayoría AP-PPC, los
partidos de oposición cargan también parte de la responsabilidad. Tanto
el APRA como los partidos de la izquierda marxista atravesaron proble-
mas internos hasta 1983, y se preocuparon escasamente por la consoli-
dación de la nueva democracia y sus instituciones centrales. Cuando los
partidos de oposición se reanimaron, descubrieron que el escenario par-
lamentario había devenido en relativamente marginal para la toma de
decisiones políticas y que era ampliamente repudiado por la ciudadanía.
A medida que caía el PBI, y el gobierno se veía obligado a implementar
severas medidas de austeridad, los principales escenarios de oposición
fueron los medios de comunicación y las calles, donde los paros genera-
les y las protestas sociales de 1983 y 1984 contribuyeron a dar marcha
atrás con respecto a algunas medidas de austeridad y a la renuncia de
por lo menos un ministro de Economía.

21
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Al igual que en el caso de los interludios democráticos anteriores, el

gobierno de Belaunde terminó su mandato en medio de una crisis eco-
nómica y descontento social, así como con una creciente violencia
política. Pero, a diferencia del pasado, la insatisfacción ampliamente
difundida con respecto al gobierno no trajo, en principio, el fin del
régimen. Por el contrario, la mayoría de peruanos voltearon sus mira-
das hacia los líderes de la oposición en busca de respuestas. En 1983, el
APRA y el frente Izquierda Unida encabezaban las encuestas mostran-
do un liderazgo renovado y una aparente unidad política. Si bien eran
minorías en el Congreso, ambos partidos lograron victorias municipa-
les importantes en 1983, y también participaron en amplias protestas
sociales. En las elecciones generales de 1985, Alan García Pérez, el
carismático nuevo líder del APRA, de 35 años, logró una victoria arro-
lladora con 53 por ciento de los votos válidos, alcanzando una mayo-
ría en ambas cámaras del Congreso. Alfonso Barrantes Lingán, el popu-
lar alcalde de Lima y candidato de Izquierda Unida, llegó segundo con
25 por ciento del voto, y le dio un apoyo tácito a García; así, el 75 por
ciento del electorado había votado por alternativas de centroizquierda
–un resultado que parecía anunciar una nueva era de consenso político
así como de cambio social–.

No obstante, al elegir a García la ciudadanía había, de hecho, elegido a

otro líder populista, más ambicioso que su predecesor, y uno cuyo estilo
arbitrario de gobierno y toma de decisiones políticas impetuosas condu-
ciría al Perú al borde del colapso económico y político. El triunfo elec-
toral de García se basó en su capacidad personal, si bien transitoria, de
atraer a los no apristas, incluyendo a los trabajadores del sector infor-
mal, a los profesionales independientes y a importantes personajes del
empresariado y de las Fuerzas Armadas cuyo respaldo él cultivó perso-
nalmente (Sanborn 1991, Graham 1992). No estuvo acompañado de una
renovación institucional de su partido, el cual se hallaba mal preparado
para el gobierno en la década de 1980 y se inclinaba a reproducir los
patrones tradicionales de clientelismo y corrupción que predominaron
durante el gobierno de AP. Durante su breve disfrute del poder, García
se las arregló para distanciarse de muchos de sus nuevos amigos de la

22
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

izquierda y la derecha, del empresariado y de la clase trabajadora, así

como también de muchos apristas.

Este resultado no era predecible de inmediato. Las propuestas iniciales

de García –limitar el servicio de la deuda externa, aplicar políticas eco-
nómicas heterodoxas, construir consensos a través del diálogo regular
(concertación) con los principales grupos de interés– generaron un insó-
lito y amplio respaldo en el país y en el exterior. Este apoyo, junto con
una firme y disciplinada mayoría en el Congreso, permitió a García con-
centrar un significativo poder personal y la rápida aplicación de políti-
cas. En este caso, el Presidente adoptó un interés personal en virtualmen-
te todas las áreas de políticas, desde la agricultura hasta la lucha
antiterrorista. En un inicio, contó con la ayuda de las reservas acumula-
das gracias a la suspensión del servicio de la deuda, lo que financió un
boom de consumo e importación. A través de medidas populistas que
tuvieron un impacto inmediato en la vida de los pobres, avivadas a tra-
vés de manifestaciones y de ampliamente difundidos «balconazos», su
popularidad superó el noventa por ciento en 1986, y el APRA logró
importantes victorias a lo largo de todo el país en las elecciones munici-
pales de 1986 (Sanborn 1991: 356-8).

A inicios de 1987, sin embargo, las reservas internacionales empezaron

a agotarse, y llegó a ser evidente que García y sus asesores no contaban
con planes coherentes para avanzar más allá del corto plazo. El boom del
consumo y los incentivos al sector privado fracasaron en el intento de
estimular el tipo de nueva inversión esperada por García; en cambio, se
amplió el déficit en el sector público y la inflación nuevamente comenzó
a crecer. La anunciada concertación tampoco se desarrolló como se ha-
bía previsto. La negociación de la «concertación económica» fue condu-
cida de un modo personalista por García y un pequeño grupo de líderes
empresariales (apodados popularmente «los doce apóstoles»), prescin-
diendo de los gremios empresariales y generando considerable resenti-
miento entre quienes quedaron fuera. García también espantó al sindica-
lismo al priorizar sus encuentros con los empresarios y no intentar un
esfuerzo tripartito.

23
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Por último, la muy controvertida decisión de nacionalizar la banca pri-

vada en julio de 1987 generó una gran turbulencia económica y política,
sin que García pudiese volver a ganar el apoyo popular que había pre-
visto. De hecho, la expropiación de la banca fue aparentemente una de-
cisión personal del Presidente, tomada sin la debida preparación y en
contra de las advertencias de líderes partidarios clave. El escritor Mario
Vargas Llosa lideró una fuerte oposición contra la medida, que adoptó el
nombre de Movimiento Libertad, el cual movilizó no solo a los empresa-
rios y a los políticos de centroderecha, sino también a muchos indepen-
dientes de clase media que habían votado por García. Numerosos líderes
apristas también se opusieron a la medida, y algunos destacados miem-
bros del gabinete renunciaron por esa razón. Luego de un prolongado
conflicto en las calles y de resistencia en el Congreso, la medida fue
eventualmente detenida (Sanborn 1991, Graham 1992). Durante sus últi-
mos dos años, el gobierno de García cayó en una parálisis política que
recordaba el final del gobierno de Belaunde, aunque la rápida espiral
económica descendente terminó en una crisis aun peor.

Es importante tener en cuenta que durante el curso de la década de 1980,

dos movimientos armados –Sendero Luminoso y el Movimiento Revolu-
cionario Túpac Amaru (MRTA)– también plantearon desafíos a la nueva
democracia, como también lo hicieron el alarmante incremento de pro-
ducción ilegal de cocaína y el del narcotráfico (Schmidt 2004: 31). La
amenaza más seria provino de Sendero Luminoso, que lanzó su lucha
armada a inicios de la década de 1980 y creció sostenidamente a lo largo
de ella. En respuesta a la violencia, los gobiernos de Belaunde y García
decretaron estados de emergencia en zonas cada vez más amplias del
país, y entregaron la autoridad política, y también estratégica, a las Fuerzas
Armadas –que ya estaban debilitadas por los doce años en el poder, la
crisis económica y la desconfianza pública–. La ausencia de una efectiva
estrategia de contrainsurgencia condujo a una amplia, y con frecuencia
indiscriminada, violencia, y a la suspensión de las recientemente recupe-
radas libertades civiles. La debilidad y la corrupción del Poder Judicial,
exacerbadas por la interferencia política, también hicieron que los jue-
ces fueran vulnerables ante la intimidación de los grupos armados, y que

24
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

no estuvieran en condiciones de ejercer de manera consistente su autori-

dad sobre ninguna de las partes. A fines de la década de 1980, las zonas
de emergencia cubrían cerca de un tercio de las provincias del Perú, y
afectaban a más de la mitad de la población. Según la Comisión de la
Verdad y Reconciliación (CVR), un estimado de 69 mil peruanos murie-
ron a consecuencia de la violencia política entre 1980 y 1999, y por lo
menos 200 mil refugiados huyeron del campo hacia Lima y otras ciuda-
des, incrementando las filas del precario sector informal (Schmidt 2004,
CVR 2004).

Los desafíos externos que encaró García desde un inicio fueron exacer-
bados por la naturaleza arbitraria de la toma de decisiones, la incapaci-
dad y corrupción del partido de gobierno, y la estructura de poder que
García heredó y amplió hasta límites extremos. Hacia 1989, los votantes
habían perdido confianza en virtualmente todas las instituciones políti-
cas, y los partidos eran los menos respetados –el 77 por ciento de los
ciudadanos desconfiaba de ellos–. Sin embargo, y sorprendentemente, el
61 por ciento todavía creía que la democracia era el mejor sistema de
gobierno para su país (Schmidt 2004: 32). Lo que buscaban era un nuevo
liderazgo, no necesariamente un nuevo régimen –lo que consiguieron
fue ambos–.

1.4 La década de Fujimori: 1990-2000

«En el Perú no existen partidos políticos [...]. El poder soy yo,

es verdad. Pero es un poder que me fue dado por el pueblo.
Yo los represento».
Alberto Fujimori6

Hacia 1990, el público peruano enfrentaba otro vacío de liderazgo polí-

tico. El puntero para llenar tal vacío era Vargas Llosa, quien lideraba
una alianza de partidos e independientes (el Frente Democrático o
Fredemo), con una agenda política neoliberal y un generoso respaldo de

6. El Comercio, 21 de junio de 1993, citado en Ideele N° 71-72, diciembre de 1994, p. 98.

25
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

prominentes miembros de las élites empresariales, políticas y eclesiásti-

cas. En un inicio, las encuestas le daban el segundo lugar al izquierdista
Alfonso Barrantes, y un distante tercer lugar al candidato del APRA Luis
Alva Castro; pero a medida que el Fredemo mostraba sus contradiccio-
nes internas, los votantes buscaron otras alternativas. El candidato ines-
perado en la carrera fue Alberto Fujimori, un poco conocido profesor
universitario, hijo de inmigrantes japoneses, que había entrado a la con-
tienda en busca de un escaño en el Senado, sin un programa claro ni base
partidaria. Prometiendo «honestidad, tecnología y trabajo», la campaña
de Fujimori también enfatizaba el rechazo total a toda la élite política y
social del Perú. En una celebrada segunda vuelta, Fujimori ganó por
amplia mayoría7.

Fujimori empezó como uno de los presidentes más débiles de la historia

peruana. Un neófito político, con minoría en el Congreso y en medio de
un contexto de crisis económica y social extremas. En la primera vuelta,
la alianza Fredemo ganó una mayoría en ambas cámaras, mientras que
el APRA tenía la bancada partidaria más grande y la izquierda dividida
contaba todavía con una importante presencia (Tuesta 2001). En con-
traste, la apresuradamente elaborada lista de Cambio 90, el partido de
Fujimori, obtuvo solo 32 escaños en la Cámara Baja de 180 miembros, y
14 de los 60 escaños del Senado, y ninguno de sus seguidores era un
legislador experimentado. No obstante, Fujimori contaba con la mayo-
ría de los votantes a su favor, con un fuerte apoyo de los militares, más
la legitimidad de ser un verdadero «outsider» incontaminado por la po-
lítica tradicional.

En un comienzo, la amplia sensación de crisis y esta legitimidad inicial

le permitieron a Fujimori dar curso a drásticas medidas políticas –de
modo muy parecido a como habían hecho sus predecesores–. Una mayo-
ría del nuevo Congreso también le dio a este presidente amplias faculta-
des para aprobar decretos legislativos urgentes en las áreas de política

7. Para un excelente análisis de la victoria de Fujimori, véanse Schmidt (1998) y Degregori y Grompone
(1991).

26
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

económica y de contrainsurgencia. Fujimori utilizó estos poderes para

decretar el ajuste estructural, privatizar muchas empresas estatales, rea-
nudar los servicios de la deuda externa y restaurar el crédito internacio-
nal. Lanzó también una amplia reforma de la autoridad tributaria, firmó
un controvertido acuerdo antidrogas con los Estados Unidos, y le conce-
dió una mayor autoridad a los militares y a las rondas de autodefensa
campesina en la lucha contra Sendero Luminoso. Con estas medidas,
Fujimori atrajo rápidamente a un gran número de ciudadanos acaudala-
dos y de clase media que habían votado por el Fredemo, manteniendo al
mismo tiempo su apoyo popular inicial.

Durante sus dos primeros años en el gobierno, Fujimori no intentó for-

mar una coalición de gobierno con otros grupos representados en el
Congreso, aferrándose a la imagen de independiente que lo había vuelto
atractivo para los votantes. En cambio, él ridiculizaba constantemente al
Poder Legislativo, al Poder Judicial y a los partidos establecidos; expre-
saba desdén por la política en general, y prometía soluciones prácticas y
técnicas para los problemas de la nación. Si bien la mayoría liderada por
el Fredemo en el Congreso apoyó sus iniciales políticas de ajuste, y las
subsecuentes reformas de liberalización del mercado, los legisladores se
opusieron a las acciones presidenciales que no se hallaban claramente
dentro de los límites de la Constitución de 1979, en especial a los decre-
tos legislativos del Ejecutivo que subvertían la legislación regular o que
violaban las libertades civiles (Schmidt 2004: 35). Los desacuerdos con
respecto al presupuesto de 1992 también fueron más intensos, puesto
que los legisladores se opusieron a los nuevos impuestos y otras medidas
propuestas por el Ministro de Economía (Kenney 2004). Los legislado-
res demandaron también mayor apoyo fiscal para el sector agricultu-
ra –declarado en emergencia por el Congreso–, y censuraron al nue-
vo ministro de Agricultura (McClintock 1993: 115). El conflicto llegó
a su clímax a inicios de 1992, cuando el Congreso eligió a dos figuras de
la oposición para reemplazar a los presidentes de Cambio 90 en ambas
cámaras, y dejó sin efecto el veto de Fujimori a la promulgación de
varios proyectos de ley, incluida una Ley de Control Parlamentario que

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

regulaba los subsecuentes usos de la delegación de poderes legislativos

al Ejecutivo (Schmidt 1998, 2004: 35). El Tribunal de Garantías Consti-
tucionales también dictaminó contra Fujimori con respecto al empleo de
ciertas facultades en situaciones de emergencia.

El 5 de abril de 1992, el presidente Fujimori anunció intempestivamente

la clausura del Congreso, la reorganización del Poder Judicial y el nom-
bramiento de una comisión para redactar una nueva Constitución que
sería sometida a consulta popular (Schmidt 2004: 36). Con el apoyo de
los altos mandos militares, Fujimori confinó a los líderes de la oposición
en sus casas y silenció momentáneamente a la prensa. Este autogolpe fue
condenado por los principales partidos políticos –con la excepción de
Cambio 90–, los principales medios de comunicación y por la mayoría
de los grupos de interés –con la notable excepción de los gremios em-
presariales–. Sin embargo, la medida contó con el respaldo del público
en general, y los índices de aprobación a Fujimori alcanzaron el 79 por
ciento en la semana posterior al autogolpe, y permanecieron bastante
por encima del 50 por ciento durante el resto de su primer gobierno,
todo esto fortalecido por importantes logros en la estabilización econó-
mica y la lucha contrainsurgente. Si bien Fujimori quedó sorprendido
por las negativas reacciones internacionales, respondió prometiendo res-
taurar las libertades civiles así como la realización de elecciones para
una Asamblea Constituyente que también contaría con poderes legislati-
vos. Las elecciones para el Congreso Constituyente Democrático (CCD)
fueron boicoteadas por los partidos más grandes, y los candidatos elegi-
dos «a dedo» por Fujimori obtuvieron el 49 por ciento de los votos
válidos y 44 de los 80 escaños en la Asamblea, lo que le otorgó una
sólida mayoría y el control sobre la redacción de la nueva Constitución
(Schmidt 2004: 36).

En 1993, los peruanos aprobaron por un margen estrecho una nueva

Constitución que, en lo esencial, mantenía la naturaleza presidencial del
régimen de 1979, mientras que reducía el Congreso de dos cámaras a una
y de 240 miembros a 120, y –algo importante para Fujimori– permitía la
reelección inmediata del Presidente. Al mismo tiempo, reducía el papel

28
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

económico formal asignado al Estado, establecía controles sobre las fa-

cultades legislativas del Ejecutivo y eliminaba el papel del Ejecutivo en
la elección de jueces. También creaba una Defensoría del Pueblo
semiautónoma, e introducía medidas innovadoras de democracia directa
y de rendición de cuentas por parte del gobierno. Si bien muchas de
estas características serían ignoradas por Fujimori, algunas alcanzarían
una renovada importancia luego de su defenestración en el 2000.

Desde 1992 hasta el 2000, Fujimori gobernó con mano dura, con un
Congreso incondicional y un Poder Judicial purgado y políticamente
dependiente. Durante este período, se apoyó también en su asesor de
seguridad nacional, Vladimiro Montesinos, y en un creciente aparato de
inteligencia clandestino dedicado a sobornar o intimidar a sus oponentes
a la par que sostenía una fachada de legitimidad democrática. Si bien los
votantes expresaron su preocupación acerca de los derechos humanos y
ante las señales de altos niveles de corrupción, los resultados económi-
cos y de seguridad bajo la supervisión de Fujimori mantuvieron en gran
medida al público de su parte. Hacia finales de 1994, la violencia políti-
ca había disminuido al 20 por ciento frente a los niveles de 1990, el PBI
creció en 4,8 por ciento en 1993 y en 12,5 por ciento en 1994, mientras
que la inflación cayó 15 por ciento en 1994 y 10 por ciento en 1995.
«Estos logros –señala Schmidt– hicieron que el Perú de Fujimori fuese
una ‘‘vitrina de exhibición’’ para el Banco Mundial, el FMI y la comuni-
dad financiera internacional» (2004: 38). Mientras tanto, la oposición
política permaneció dividida y desconcertada acerca de cómo enfrentar
a este régimen. En 1995, Fujimori fue reelegido con el 64 por ciento de
la votación, y su lista Cambio 90-Nueva Mayoría ganó 67 de los 120
escaños del Congreso unicameral.

Durante su segundo período, la capacidad de Fujimori de mantener el

apoyo popular y una alianza cívico-militar estratégica sería puesta a
prueba con más fuerza. La economía empezó a tomar un curso descen-
dente, aumentaron las preocupaciones por los derechos humanos y los
escándalos militares, y las encuestas sugerían que Fujimori perdería

29
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

una segunda reelección. A pesar de este apoyo decreciente, y no obs-

tante las objeciones generales de sus oponentes y del Tribunal Constitu-
cional a su candidatura para una segunda reelección, Fujimori casi lo-
gró un triunfo para un tercer término en el 2000. El fraude, la intimida-
ción y el soborno dan cuenta de parte de esto, pero la naturaleza de la
oposición –dividida en ocho diferentes candidaturas separadas– tam-
bién hizo que fuera posible. Si bien Fujimori fracasó en su intento de
alcanzar una mayoría en el Congreso en el 2000, estuvo inicialmente en
condiciones de comprar o intimidar a suficientes miembros de otros
partidos para que se pasasen a su bando. Sin embargo, cuando la copia
de un video de una de sus transacciones fue filtrada a los medios de
comunicación, la alianza de Fujimori comenzó a sucumbir y él huyó al
Japón. La red de corrupción que posteriormente quedó expuesta era
muchísimo más grande de lo que sospechaban incluso sus críticos más
acérrimos (Schmidt 2004: 43).

1.5 Transición (retorno) a la democracia: 2000-2006

A medida que empezaba el siglo XXI, parecía haber un acuerdo signifi-

cativo entre la élite política y económica del Perú con respecto a los
errores del pasado reciente, incluyendo un amplio reconocimiento del
daño que había sido infligido por la violenta confrontación política y
por cambios erráticos y radicales en las políticas y prioridades naciona-
les. El 2001, un Acuerdo Nacional fue suscrito por los funcionarios del
gobierno, los principales partidos de la oposición, y por representantes
del empresariado y las organizaciones laborales y otras de la sociedad
civil, todos los cuales se comprometieron a trabajar, durante los próxi-
mos veinte años, por el logro de veintinueve prioridades de política
consensuadas.

Un breve gobierno de transición, presidido por el presidente del Congre-

so, Valentín Paniagua, gobernó en gran medida por consenso y empezó
una serie de reformas para restaurar la democracia y el estado de dere-
cho, así como la investigación de los abusos cometidos contra los dere-
chos humanos y la denuncia de la corrupción de la era pasada. El 2001,

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 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Alejandro Toledo –un líder de la oposición democrática a Fujimori–

ganó la presidencia en una segunda vuelta frente al ex presidente Alan
García. Si bien el partido débilmente articulado de Toledo, Perú Posible,
no ganó una mayoría en el Congreso en el 2001, inicialmente forjó una
con el Frente Independiente Moralizador (FIM) y otros grupos menores.
Toledo también disfrutó de una amplia autoridad inicial, para proseguir
con la re-democratización y otras reformas iniciadas por el gobierno de
transición, e, igualmente, lanzó un nuevo esfuerzo de regionalización
con la colaboración del Congreso. Su gobierno mantuvo las políticas
económicas liberales, y la economía creció más de cuatro por ciento
anual entre los años 2000 y 2006.

Sin embargo, la incapacidad del Presidente para honrar otras promesas

de campaña, así como su aparente falta de visión o decisión, además de
crecientes signos de corrupción en su entorno, condujeron a una caída
drástica de su popularidad y a desmoronar su débil alianza congresal.
Durante su mandato fueron pocas las políticas del Acuerdo Nacional que
se aplicaron, y el gobierno de Toledo encaraba una creciente e impa-
ciente oposición tanto en las calles como en el Congreso. De hecho, a
mitad del camino de su mandato de cinco años, el desencanto público
con la clase política se había precipitado tan hondo, que los analistas
especulaban si el siguiente paso sería un cambio de Presidente (por
vacancia
vacancia), de gobierno o del propio régimen. Al final, los principales
actores políticos optaron por el camino electoral al cambio, pero en el
2006 ni Perú Posible ni el FIM pudieron presentar candidatos presiden-
ciales, y un nuevo outsider –el ex militar nacionalista Ollanta Humala–
surgió para disputar el sillón presidencial con la conservadora Lourdes
Flores y el ex presidente García, logrando ganar la primera vuelta y
colocar a su alianza electoral como la primera mayoría en el Congreso
del período 2006-2011. Un análisis adecuado de la estrecha victoria de
García sobre Humala en la segunda vuelta, sobrepasa los límites de este
trabajo, pero será motivo de breves reflexiones finales.

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

32
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

2. Las políticas públicas en el Perú: características y casos

Dado el sinuoso camino seguido por el desarrollo institucional y político

del Perú, no llama la atención que el proceso de elaboración de políticas
públicas, si se le puede llamar así, haya reflejado oscilaciones erráticas en
numerosos frentes: entre democracia y dictadura, entre modos de gobernanza
más inclusivos y excluyentes, y entre políticas económicas más orientadas
al mercado y aquellas que favorecen la intervención estatal. En el largo
plazo, el daño infligido por estas oscilaciones ha sido notable, no solo en
la capacidad del Perú de sostener el crecimiento económico sino también
por su fracaso en la consolidación del estado de derecho y el logro de una
mayor equidad social –objetivos que son fundamentales para el país, si es
que alguna vez ha de romper el ciclo histórico de populismo fracasado,
crisis, autoritarismo y crisis nuevamente–.

Es importante notar, sin embargo, que desde 1990 se han dado también
algunos éxitos de política significativos. Durante la década de 1990, los
hacedores de política han avanzado de manera considerable en el logro de
una estabilidad financiera general y el fortalecimiento de las políticas orien-
tadas al mercado. Desde el año 2000 en adelante, se realizaron importantes
avances en las áreas de descentralización política, así como también en la
protección de los derechos humanos y las libertades civiles. Si bien nosotros
analizamos por qué algunas políticas específicas han tenido éxito o han
fracasado, nuestra preocupación principal aquí es por qué el patrón general
de elaboración de políticas permanece tan errático y cortoplacista.

33
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Para este propósito, identificamos ciertas características generales de las

políticas públicas a lo largo del tiempo, que constituyen el núcleo de esta
sección. Dicho en términos generales, las políticas públicas han sido elabo-
radas de manera arbitraria, han sido volátiles, y tienden a ser fácilmente
revertidas. También tienden a ser de baja calidad y se hacen cumplir débil-
mente. Esta es, por cierto, una generalización, una preocupante, que re-
quiere de mayor definición y elaboración.

2.1 Discusión teórica

En primer lugar, siguiendo a Pritchett (2004), definimos una política

(policy) como una función condicional desde las interacciones políticas
y económicas hacia una acción concreta. Una acción política (policy
action), por tanto, es el resultado específico de la aplicación de dicha
función, y, a su vez, un resultado de política (policy outcome) es la
consecuencia (intencional o de otro tipo) de la aplicación de una acción
política específica dentro de un contexto particular del mundo real.

Dada esta definición de una política como una función condicional, es

importante resaltar que no todos los cambios en las acciones políticas
realizadas requieren ser interpretados como volátiles. Si observamos una
acción política diferente debido a un cambio en el estado del mundo,
estamos observando una política flexible1. Por ejemplo, en el gráfico 2.1
tenemos S1→a3 y S2→a4 con la misma política C. Sin embargo, cuando
se dan cambios en una acción política en ausencia de cambios en las cir-
cunstancias subyacentes, nosotros identificaríamos esto como un giro de
política volátil. Tal volatilidad política es mostrada en el paso de a3 a a2,
donde S1 permanece constante pero la política actual cambia de C a B.
Bajo esta configuración, definimos una política inflexible como política A,
la cual permanece en a1 independientemente del estado del mundo rele-
vante. Por contraposición, podemos decir que una política es fácilmente
reversible si tiende a cambiar de la política A a B y a C, o al revés.

1. Esta distinción entre políticas volátiles y flexibles fue también enfatizada en una comunicación personal
con John Carey, quien nos brindó aportes valiosos para el análisis de este caso.

34
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

En la mayoría de los casos observados aquí, no estaremos en condiciones

de observar la función de políticas en un campo temático dado, sino más
bien las acciones políticas. Al proceder así, tendremos en cuenta estas
definiciones y haremos uso de la información provista al discutir las
características de las políticas públicas que surgen del proceso de elabo-
ración de políticas (PEP) en el Perú.

2.2 Principales características

(a) Arbitrarias, volátiles y fácilmente reversibles

La elaboración de políticas en el Perú parece ser, sobre todo, un proceso

arbitrario, determinado por la voluntad y preferencias del gobierno de
turno o por líderes individuales, y fácilmente reversible en un corto
período de tiempo. Esto genera un alto nivel de incertidumbre, lo que
inhibe las inversiones de largo plazo y erosiona la confianza pública.

Tal como se señaló antes, la volatilidad involucra la incapacidad de articu-

lar y de ceñirse a metas centrales. Como tal, es un anatema para cualquier

35
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

sistema político. La reversibilidad es la probabilidad de observar un cam-

bio en la dirección de una política. Cuanto más alta es la volatilidad, más
fluctuante e impredecible es la política. La elaboración de políticas en el
Perú tiende a seguir este último camino, puesto que tanto las metas centra-
les como los medios para alcanzarlas son frecuentemente puestos en cues-
tión. Por razones que analizaremos más adelante, las decisiones de política
bajo regímenes democráticos o autoritarios han sido, en su mayor parte,
impredecibles, y han estado sujetas a reversiones no previstas.

Estas características se reflejan más notoriamente a nivel macroeconómico.

Basándonos en información de Spiller, Stein y Tommasi (2003), el Perú
se encuentra en el grupo de ingreso medio, con un PBI per cápita anual
de cerca de US$ 2.000, pero es caracterizado también como una de las
economías más volátiles de América Latina en términos de la fluctuación
de las tasas del PBI (véase el cuadro 2.1), y por sus tasas de inflación
históricamente altas2.

Cuadro 2.1
Volatilidad en América Latina
Desviaciones estándar de la tasa de crecimiento por década
País 1980 1990
Argentina 5,6 5,5
Bolivia 2,9 1,0
Brasil 4,6 3,0
Chile 6,4 3,5
Colombia 1,5 3,3
Costa Rica 4,5 2,4
Ecuador 4,5 3,4
El Salvador 5,7 1,9
Guatemala 2,7 0,8
Honduras 2,5 2,5
Haití 2,9 6,4
México 4,4 3,6
Nicaragua 5,4 2,3
Panamá 6,5 2,6
(continúa)
2. La tasa de inflación promedio en el Perú entre 1980 y el 2001 fue de 586,2 por ciento, mientras que el
promedio de los países latinoamericanos en el mismo período fue de 203,9 por ciento. Véase la base de
datos de Eclac.

36
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

(continuación)
Perú 8,4 5,2
Paraguay 5,3 1,5
República Dominicana 2,7 4,4
Uruguay 6,6 2,8
Venezuela 4,8 5,0
Promedio no ponderado 4,7 3,3
Promedio ponderado 4,6 3,5
Mediana global 4,6 3,0

Fuente: Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial (2002).

Esta volatilidad es usualmente atribuida al hecho de que el Perú es una

pequeña economía abierta que ha estado expuesta a shocks externos
frecuentes y sustanciales; en efecto, la evidencia (véase el gráfico 2.2)
muestra que el Perú tiene el PBI más volátil de la región, y que se en-
cuentra entre los grupos de países para los cuales la volatilidad del PBI
no podría ser explicada solo por los términos de intercambio volátiles
(condicionados por la apertura).

37
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Una posible explicación de esta volatilidad residual podría ser atribuida

al desempeño de las instituciones políticas y a los procesos de toma de
decisiones. Otro indicador de la volatilidad del Perú es el constante cam-
bio en las clasificaciones del índice de libertad económica del Instituto
Fraser. Según este índice, el Perú pasó de ocupar el puesto 43º en 1970
al 109º en 1985, y nuevamente al 41º en el 2000 (véase el gráfico 2.3)3.

Es claro, estos tipos de oscilaciones políticas tienen un costo para la

capacidad del país de sostener el crecimiento económico y, en especial,
en las percepciones y prácticas de los actores económicos privados. En
el gráfico 2.4, por ejemplo, mostramos cómo los inversionistas interna-
cionales perciben correctamente que estos vaivenes traen como resulta-
do que el costo de hacer negocios en el Perú sea especialmente alto.

3. Véase el reciente «Economic Freedom of the World 2004 Annual Report», disponible en la página web
<http: //www.freetheworld.com>.

38
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

(b) Baja calidad, ineficiente e ineficaz

El resultado de una acción política particular está determinado tanto por

la calidad de la formulación de la política como por la manera en que es
aplicada. En el caso peruano, los resultados tienden a ser políticas de
baja calidad que son mejor descritas como ineficaces. Con demasiada
frecuencia, y en la mayoría (si bien no todos) de los sectores, los objeti-
vos de las políticas públicas son alcanzados solo de manera parcial, in-
cluso cuando existe un amplio consenso entre las diferentes partes inte-
resadas. Más aún, en diversos sectores encontramos que las políticas son
aplicadas de una manera ineficiente, tanto en términos de cobertura como
de uso de recursos.

Algunos de los ejemplos más serios de esta tendencia se dan en el área de

servicios básicos, incluidos la política educativa y los programas de nu-

39
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

trición y de lucha contra la pobreza. Estudios recientes muestran, por

ejemplo, que en el Perú menos de treinta centavos de cada dólar presu-
puestado para los programas sociales llegan a las poblaciones objetivo4.
Un caso específico es el programa del Vaso de Leche, creado en 1985, el
cual es financiado por el gobierno central y administrado por los go-
biernos locales. Al ser un esfuerzo de apoyo alimentario directo, dirigi-
do a los niños extremadamente pobres y a las madres lactantes, este
programa es uno de los más importantes en el sector social en términos
de su alcance, requerimientos presupuestarios, y consecuencias políticas
y sociales. No obstante, estudios recientes muestran que el 71 por ciento
de las más de 6 millones de personas que pertenecen a la población
objetivo no está cubierto, y que un 42 por ciento de quienes reciben el
«Vaso de Leche» no pertenece a la población objetivo. Problemas simila-
res, de filtración a beneficiarios no focalizados y falta de cobertura para
los más necesitados, se dan en el caso de los comedores populares5.

Estos resultados reflejan las fallas más amplias de las prestaciones de

servicios sociales en el Perú, las cuales son obstaculizadas por una au-
sencia de objetivos claros y por la dispersión de responsabilidades entre
quienes están a cargo. Con una considerable duplicidad en la aplicación
de programas a través de los sectores y ámbitos de gobierno, y con una
baja capacidad para evaluar y reformar las políticas cuando es necesario,
sería difícil exagerar las debilidades inherentes a la política social del
Perú. Una mejor comprensión de este círculo vicioso se halla en un aná-
lisis de los incentivos que movilizan el PEP, que serán discutidos en la
sección 3.

Otros ejemplos de políticas de baja calidad se encuentran en la esfera

educativa6. Si observamos las tasas de matrícula, vemos que el Perú se
ubica en segundo lugar en América Latina, después de Uruguay. Sin

4. Véase Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial (2002: 62).

5. Para más detalles, véase Vásquez (2003). El control y el financiamiento de estos programas están
programados para ser transferidos a los nuevos gobiernos regionales en el 2004.
6. Para una exhaustiva discusión acerca de las políticas educativas en el Perú, véanse Wu et al. (2000) y
Banco Mundial (1999).

40
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

embargo, cuando se toma en consideración otros indicadores de la cali-

dad de la educación pública, el Perú se ubica mucho más abajo. Una
razón principal de esta situación es que el Perú gasta muy poco de su
presupuesto en educación (cerca del 2,4 por ciento del PBI frente a 4,5
por ciento en el resto de América Latina), y lo que gasta se hace sin
establecer prioridades claras para la distribución ni mecanismos de ren-
dición de cuentas7. Como consecuencia, si bien las tasas de matrícula
pueden estar marchando a un ritmo respetable, las tasas de repetición y
de deserción son relativamente altas8, los niveles de comprensión estándar
y de desempeño académico son muy bajos9, y el analfabetismo funcional
mantiene su prevalencia a pesar del acceso generalizado a las escuelas
públicas10.

(c) Debilidad para hacer cumplir las políticas

Tal como Grindle y Thomas (1991) han señalado acertadamente, la apli-

cación de políticas es un proceso tan interactivo y dinámico como la
propia acción inicial de elaboración de políticas. Una de las característi-
cas más sorprendentes del caso peruano, sin embargo, es la limitada
capacidad de todas las ramas del gobierno para poner en práctica las
decisiones de política y para conferirles los mecanismos adecuados de
evaluación y supervisión. Esto es evidente en el área del cumplimiento
de contratos, por ejemplo, puesto que se requieren 441 días para hacer
cumplir uno, independientemente de la participación del Poder Judicial,
según un informe reciente del Banco Mundial (2004). En este informe, el
Perú se ubicó en el puesto 105º entre 127 países de esta lista.

7. Por ejemplo, el gasto per cápita en la educación terciara equivale a seis veces el gasto en la educación
primaria. Véase Wu et al. (2000).
8. De acuerdo con un estudio del Banco Mundial de 1999, solo 40 por ciento de los estudiantes terminó la
escuela primaria sin repetir un año, y el 43 por ciento de los estudiantes de secundaria se retiraron.
9. En pruebas estandarizadas de lenguaje y matemática aplicadas en el 2000, el Perú se ubicó entre los
últimos tres en comparación con el resto de países latinoamericanos. Véase Willms y Somers (2000).
10. Ha disminuido de 10,6 a 9,5 por ciento entre la población de quince años y mayor en el período 1999-
2002. Véanse los Indicadores de Desarrollo Mundial del Banco Mundial, disponibles en la página web
<http://www.worldbank.org>.

41
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Otras dos esferas de actividad en las que es notoria la débil capacidad

para hacer cumplir la ley, son las políticas tributarias y laborales. En
ambos casos, algunos consideran que las políticas oficiales son muy
costosas para poder ser cumplidas, mientras que la capacidad del Esta-
do para hacerlas cumplir de manera consistente y amplia ha sido limi-
tada. Los incentivos son tales que a lo largo del tiempo han existido
altos niveles de evasión tributaria y bajos niveles de cumplimiento de
las normas laborales con relación a cuestiones tan básicas como el
sueldo mínimo, la regulación de las horas de trabajo, el pago de cesan-
tía y la provisión de un plan de jubilación. Por ejemplo, los empleadores
del sector privado se quejan acerca de las contribuciones obligatorias de
cesantía requeridas por ley (en ausencia de un plan nacional de seguro
por desempleo), y si bien un tercio de los trabajadores ubicados en el
sector privado formal tienen derecho a este beneficio, los estudios indi-
can que menos del cuatro por ciento de quienes son despedidos lo reci-
ben en la práctica11.

Este bajo cumplimiento de las políticas establecidas también se debe a la

falta de mecanismos de supervisión eficientes, incluido un sistema
confiable de incentivos y sanciones. Por tanto, el cumplimiento es bajo,
aun cuando no se perciba que las políticas sean muy costosas. Esta defi-
ciencia es endémica a través de toda la burocracia estatal, incluyendo los
ministerios de línea responsables de un determinado sector, las agencias
reguladoras autónomas relevantes, la autoridad tributaria y el Poder Ju-
dicial. Un ejemplo lo da el sistema privado de pensiones, donde las regu-
laciones establecidas a inicios de la década de 1990 permiten que las
empresas inscriban a sus trabajadores en el régimen de administración
privada de pensiones (AFP), y que depositen un pago mensual corres-
pondiente a favor del trabajador en su cuenta de pensión individual, en
lugar de utilizar el sistema público de pensiones. Sin embargo, más de la
mitad de las empresas peruanas formalmente registradas no realizan sus
contribuciones legalmente obligatorias, y tampoco las AFP ni los traba-

11. Véase el cuadro 5 en MacIsaac y Rama (2001). Es importante notar que no todas las personas que
pierden sus puestos de trabajo tienen derecho a recibir este beneficio.

42
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

jadores tienen el poder para hacer cumplir las obligaciones de las firmas
negligentes. Las autoridades estatales no han encontrado una forma más
eficiente de hacer cumplir los pagos que mediante los juzgados regula-
res, los cuales, como veremos más adelante, se encuentran entre las ins-
tituciones más ineficientes del país.

En cualquier caso, los ejemplos antes mencionados sugieren cómo es

que esta debilidad para hacer cumplir las decisiones y reglamentos de
política puede desencadenar un círculo vicioso. Tanto el pobre diseño
de políticas como la baja exigencia de su cumplimiento alientan una
conducta evasiva, la que a su vez conduce a la expansión de una in-
mensa economía informal como la fuente principal de creación de nue-
vo empleo en este país –un sector que, por definición, perpetúa la
violación de las obligaciones legales básicas tanto con los trabajadores
como con el Estado–.

2.3 ¿Escapando de la maldición o adaptándose a ella?

Tal como hemos señalado antes, en algunas áreas clave se han dado
esfuerzos significativos para reducir el rango de posibles vaivenes de la
política, y también para mejorar la calidad y la eficacia de los resultados
de políticas. Un ejemplo de aquello es la política cambiaria. En las cinco
décadas pasadas, el Perú osciló entre sistemas de tasa de cambio flexible
y de tasa fija, y todas las posibles opciones intermedias, y entre un mer-
cado de tasa de cambio unificado y un sistema de tasa de cambio múlti-
ple (con diecisiete tasas de cambio diferentes). Sorprendentemente, en
medio de la peor inflación que se haya visto (1990), el Perú optó por un
régimen de tasa de cambio flotante que ha sobrevivido hasta ahora a
pesar de una serie de shocks externos y regímenes políticos. Y, lo que es
más importante, el viejo debate sobre la necesidad de emplear esta polí-
tica como un instrumento clave para impulsar el desarrollo, práctica-
mente ha desaparecido. Casi no existe ningún agente en el juego político
que proponga cambios sobre esta decisión. Tal resultado se debe a una
combinación de opciones estratégicas; lo primero, y lo más importante,
fue el otorgamiento de independencia política al Banco Central; lo se-

43
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

gundo, el hecho de que todos los agentes llegaran a comprender que

existen otras formas para mejorar su protección efectiva sin intervenir
con la tasa de cambio.

En este tipo de contexto político, sin embargo, algunos actores preferi-

rán intentar reducir la incertidumbre de los vaivenes arbitrarios de polí-
tica recurriendo a mecanismos para bloquear todas las rutas de cambio
de política. Un ejemplo de tal mecanismo lo dan los contratos de estabi-
lidad tributaria que algunas grandes empresas suscribieron con el go-
bierno de Fujimori durante la década de 1990. Obviamente, estos actores
percibieron los cambios en los códigos tributarios como una fuente de
potencial interferencia en su flujo de caja, mientras que tales contratos
les garantizaban que futuros cambios tributarios no serían aplicados a
sus empresas12. Durante la década de 1990, la mayor parte de la inver-
sión extranjera directa que entró al Perú gozó de tales contratos de esta-
bilidad, incluidos los intereses multinacionales en minería y telecomuni-
caciones13. Sin embargo, en el contexto más competitivo post-Fujimori,
existen numerosos políticos que intentan no solo evitar la renovación de
tales contratos sino que también cuestionan su validez.

Este ejemplo apunta a la cuestión más amplia de la volatilidad observada

frente a la latente, que discutimos con más detalle en nuestro ejemplo de
políticas acerca de las pensiones (véase el apéndice 1). Desde nuestro
punto de vista, la presencia de una toma de decisiones arbitraria no
siempre conduce a una volatilidad observada o a una reversión de polí-
ticas, sino más bien a una volatilidad latente, una situación en la que la
mayoría de actores se comporta como si las políticas fuesen volátiles y

12. Por lo mismo, la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), la máxima
asociación de las principales empresas peruanas, fue el grupo más interesado en promover el Acuerdo
Nacional como un factor disuasivo frente a las oscilaciones de política. Sus afiliados esperaban utilizar el
Acuerdo como un instrumento para bloquear posibles iniciativas congresales que condujesen a mayores
oscilaciones de política.
13. Durante la década de 1990, se firmaron más de quinientos «convenios de estabilidad». Para más
detalles, véase la página web de Proinversión: <http://www.proinversion.gob.pe>. Tales convenios fueron
seriamente cuestionados en el período post-Fujimori, lo que explica el número relativamente pequeño de
nuevos convenios firmados luego del año 2000.

44
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

reversibles. En tales escenarios, resulta óptimo contar con un mecanismo

que reduzca el nivel de incertidumbre sobre dicha política.

Existen otros ejemplos en los que las políticas han sido diseñadas o
aplicadas para evitar la ineficiencia o el bajo cumplimiento. Un ejem-
plo es el reciente empleo de las capacidades del sector privado para
mejorar la recaudación tributaria. Mientras que el impuesto general a
las ventas (IGV) debería producir el nueve por ciento del PBI, en la
actualidad solo da cuenta del seis por ciento, y la diferencia se debe
básicamente a la magnitud de la evasión tributaria. En los últimos dos
años, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (Sunat),
la agencia encargada de la recaudación de impuestos, ha delegado en
las grandes firmas del sector privado el papel de recaudación tributaria,
obligándolas a retener impuestos a sus proveedores y sometiéndolas a
multas si cometen errores. De ese modo, los ingresos tributarios han
venido creciendo a más del diez por ciento anual en términos reales,
reduciendo así la brecha de evasión tributaria.

45
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

46
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

3. Elaboración de políticas desde 1980: escenarios y patrones

Dadas las reiteradas oportunidades del Perú para la gobernanza y el con-

senso democráticos en torno a metas nacionales de desarrollo, ¿cómo po-
demos explicar estos resultados de política mayoritariamente desfavora-
bles? ¿Por qué los actores principales en esta historia por lo general se
muestran incapaces de cooperar entre ellos, hacer reformas decisivas bajo
reglas democráticas y darles continuidad en el tiempo? Esta sección anali-
za el proceso de elaboración de políticas (PEP) en el Perú desde 1980,
resaltando cómo funciona así como aquellos factores que perpetúan este
mayor nivel de volatilidad y que inhiben los esfuerzos de cooperación. Lo
último incluye legados históricos, variables políticas e institucionales con-
temporáneas, el carácter y la ideología de líderes específicos, y las excep-
cionales circunstancias generadas por la propia crisis.

3.1 Distinguiendo escenarios

Con el objetivo de comprender el proceso de elaboración de políticas a

lo largo de los últimos veinticinco años, empezamos estableciendo tres
distinciones fundamentales.

Primero, debemos distinguir dos tipos básicos de régimen político

–democracia constitucional y régimen semiautoritario–. La elabora-
ción de políticas es intrínsecamente diferente bajo un régimen formal-
mente democrático, con competencia partidaria abierta, una prensa libre
y activa, y un respeto general por el estado de derecho (1980-1992 y

47
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

2001-hasta el presente); que bajo un régimen autoritario en el que los

contendores son hostilizados, silenciados o mantenidos fuera de juego,
y la Constitución es suspendida o desechada por líderes autocráticos
(1992-2000).

En segundo lugar, en el contexto de los regímenes democráticos, pode-

mos también distinguir dos situaciones políticas –cuando los presidentes
han disfrutado de una mayoría en el Congreso (1980-1990) y cuando no
la han tenido (1990-1992 y 2001-2006). En este caso, la diferencia no se
basa en reglas formales sino más bien en diferentes variables electorales
y partidarias.

En la primera situación, cuando los presidentes contaron con una mayo-

ría en el Congreso, se les otorgó amplios poderes para tomar decisiones
políticas sin una deliberación previa en el Legislativo, y los congresistas
estuvieron reticentes a controlar las facultades legislativas del Ejecutivo.
Este fue el caso durante los gobiernos de Belaunde y García (y llegó a un
extremo durante el gobierno de Fujimori post-1992). Por otro lado, cuan-
do los presidentes no cuentan con una mayoría partidaria, enfrentan un
mayor escrutinio del Congreso y mayores restricciones para sus accio-
nes. Históricamente, esta última situación ha durado poco tiempo, y ha
sido marcada por el conflicto político agudo y la ruptura de la democra-
cia. Pero este resultado no es inevitable, y el marco constitucional post-
1979 tuvo la intención de contribuir a la prevención de esta situación.
Al terminar el mandato constitucional de presidente Toledo en el 2006,
fue la primera vez en la historia peruana que un presidente sin una
mayoría clara lo hubiera logrado (Schmidt 2004: 103).

Algunos analistas destacan una tercera distinción sobre la base de la

fortaleza relativa del sistema de partidos y el papel de la ideología1.
Según este punto de vista, durante la década de 1980 la existencia de
cuatro partidos principales o bloques (APRA, AP, PPC, Izquierda Unida),
con estructuras institucionales identificables, ideologías y vínculos con

1. Fernando Tuesta y Martín Tanaka destacaron esta distinción en conversaciones con los autores.

48
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

la sociedad civil, así como líderes que eran políticos profesionales, brin-
dó algunos controles a la autoridad del Ejecutivo –si bien estos contro-
les fueron con frecuencia extraparlamentarios–. En contraste, a finales
de la década de 1980, la pérdida de credibilidad y fragmentación de
estos partidos, la crisis del socialismo (democrático o no), y el surgi-
miento de movimientos electorales transitorios dirigidos por políticos
independientes, debilitaron la capacidad del sistema de partidos per se
de influir en las políticas o proporcionar controles al gobierno.

Si bien esta es una distinción relevante, es importante no sobreestimar el

papel de los partidos durante la década de 1980. Estos también estaban
cargados de debilidades internas, su arraigo en la sociedad civil era
poco profundo, y, en la práctica, las ambiciones de los líderes individua-
les con frecuencia tuvieron precedencia sobre las ideologías y los pro-
gramas. Al mismo tiempo, no han desaparecido del paisaje político, y,
tras la huida de Fujimori, los partidos de la década de 1980 –y sus
principales líderes– han vuelto a ganar presencia electoral. Alan García
del APRA y Lourdes Flores del PPC compitieron por el segundo lugar,
detrás de Toledo, en las elecciones del 2001, y en el 2006, Alan García y
el APRA lograron una segunda oportunidad para gobernar el país.

A partir de estas distinciones, podemos identificar tres escenarios bási-

cos para el PEP a lo largo de los últimos veinticinco años:

Escenario 1: un proceso fuertemente presidencialista pero formalmente

democrático, en el que el Ejecutivo con mayoría en el Congreso toma
importantes decisiones de política y ejerce poderes considerables, inclu-
yendo el uso frecuente de la facultad de legislar a través de decretos, con
poca interferencia de las otras ramas del gobierno. Los principales con-
troles sobre su poder son propias débiles estructuras partidarias, una
prensa libre y activa, y la movilización de la sociedad civil, así como sus
propias ambiciones (1980-1990).

Escenario 2: un proceso presidencialista más atenuado, en el que el

Ejecutivo opera según reglas similares a las del escenario 1, pero con

49
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

minoría en el Congreso. En esta situación, se le otorga por lo general

un período de «luna de miel», durante el cual también ejerce una auto-
ridad considerable mediante la delegación de facultades legislativas y
los decretos de urgencia (1990-1992 y 2001-2006). Sin embargo, el
Legislativo puede ejercer una mayor supervisión y es más probable
que se distancie o desafíe la facultad legislativa del Ejecutivo si los
congresistas no están satisfechos con las propuestas del Presidente. En
teoría, esto puede crear un deseable equilibrio de poder en el que los
presidentes deben negociar con otros actores y construir consensos, y
los parlamentos deben deliberar acerca de asuntos importantes que afec-
tan la vida cotidiana de los ciudadanos. En la práctica, este no fue el caso
durante el período 1990-1992, pero se aplicó parcialmente en el período
2001-2006.

Escenario 33: «presidencialismo desenfrenado», en el que un Presidente

elegido popularmente ejerce un fuerte poder arbitrario sobre las otras
ramas del gobierno, ya sea a través de medios constitucionales o
extraconstitucionales (1992-2000). Un telón de fondo de severa crisis
económica y una insurgencia armada incrementan el apoyo popular al
Presidente y a su capacidad inicial para promulgar amplias reformas,
pero la ausencia de una base institucional o de alianzas mella la capaci-
dad de sostener el poder cuando la crisis se prolonga.

Entre 1980 y el 2006, el Perú estuvo diez años en el escenario 1, ocho

años en el escenario 2, y ocho años en el escenario 3.

3.2 ¿Cómo funciona?

En cada uno de estos escenarios, los principales cambios de política son

iniciados por el Ejecutivo y frecuentemente mediante la facultad legisla-
tiva delegada –el cuadro 3.1 nos ofrece un esquema de esto–. En los
últimos veinticinco años, el sesenta por ciento de toda la legislación
involucró decretos de urgencia o la delegación de facultades legislativas
por parte del Congreso. Si bien el régimen de Fujimori fue único en
muchos sentidos, debe señalarse que la percepción de crisis acompañó a

50
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

cada uno de los presidentes peruanos durante sus primeros años en el

poder (con la excepción parcial de Toledo), y cada uno disfrutó de un
período de «luna de miel» inicial apuntalado por dichas percepciones.
Durante tales períodos, el Congreso puede ser considerado obstruccio-
nista si no otorga al Presidente un poder discrecional, y el público espe-
ra que los presidentes empleen estos poderes de manera decidida para
terminar con la crisis, y que promulguen reformas audaces.

Por ejemplo, según la ley 23230, al gobierno de Belaunde se le otorga-

ron amplios poderes por 180 días para que legislara a través de decretos
con respecto a un amplio abanico de temas, y más de 200 de los 348
decretos legislativos emitidos durante su período de cinco años fueron
promulgados durante este lapso inicial. En 1990, una mayoría opositora
en el Congreso le concedió también a Fujimori amplios poderes discre-
cionales, y el 92 por ciento de toda la legislación de este período involucró
la delegación de facultades legislativas al Ejecutivo, incluidas la agenda
inicial de reformas económicas generales y las políticas de contrain-
surgencia. En este período, a Fujimori se le otorgó el poder sobre todos
los asuntos de política tributaria (ley 25276), y así reorganizó la autori-
dad tributaria nacional; de igual manera, asumió un mayor control sobre
la defensa nacional y estableció medidas en favor de la inversión priva-
da (ley 25327).

En el escenario 1, el Presidente permanece liderando la elaboración de

políticas más importantes más allá del período de «luna de miel», sacan-
do ventaja de una mayoría partidaria relativamente sumisa para así con-
trolar el Congreso y de un Poder Judicial históricamente débil y políti-
camente manipulado, y de la debilidad de otros actores (véase la sección
4). Tal como hemos visto, en el período 1980-1985 Belaunde obtuvo una
mayoría en la Cámara de Diputados y forjó una alianza con el PPC, par-
tido de centroderecha, para asegurar una mayoría en el Senado.

En el escenario 2, los presidentes enfrentan mayores dificultades para

lograr sus objetivos de política una vez que la «luna de miel» se desgasta.
Luego de un año de su primera elección, por ejemplo, la mayoría empe-

51
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

zó a desafiar y revocar los poderes discrecionales de Fujimori, a medida

que él intentaba aplicar reformas estructurales más amplias y recortar las
libertades civiles. Si bien el Movimiento Perú Posible de Toledo formó
en el 2001 una alianza poselectoral con el FIM –y otros grupos minori-
tarios– para forjar una mayoría inestable, en julio del 2004 una alianza
de oposición ganó las elecciones internas del Congreso, desafiando el
equilibrio de poder para un Presidente que, en contraste con Fujimori,
era impopular y percibido como ineficaz.

En ambos escenarios, una razón frecuente para delegar las facultades

legislativas al Ejecutivo es que los representantes simplemente no quie-
ren hacerse cargo de ciertos temas, y prefieren, por tanto, evitar la deli-
beración pública. Esto es comprensible cuando se trata de cuestiones
bastante técnicas, como es el caso de aspectos de la política económica,
o con una parte de la legislación en la que los detalles son muy impor-
tantes para producir una ley consistente (por ejemplo, la reforma del
Código Civil). Sin embargo, también ocurre cuando los legisladores no
quieren asumir la responsabilidad de iniciativas de políticas controver-
tidas, como en el caso del incremento de impuestos.

Tal como se ha señalado, desde 1980 todos los presidentes han tenido
la oportunidad de emprender reformas audaces. En los tres escenarios,
por tanto, las ambiciones y preferencias personales de cada líder tam-
bién son factores importantes para explicar cómo ciertas reformas fue-
ron (o no) implementadas. Belaunde estaba interesado principalmente
en restaurar una prensa libre y de propiedad privada, y en supervisar
las ambiciosas obras públicas y programas de vivienda, y ambas polí-
ticas fueron aplicadas –la última a pesar de una inminente crisis de la
deuda y de los altos costos para el cada vez más empobrecido tesoro
público–. Inicialmente, apoyó también un importante programa de li-
beralización económica, dejándolo en manos de Manuel Ulloa, presi-
dente del Consejo de Ministros y ministro de Economía, y un equipo de
tecnócratas. Sin embargo, su propia voluntad política de apoyar estas
reformas se desvaneció a medida que crecía el descontento popular y
sus propias bases partidarias dejaban de mostrarse entusiastas con él.

52
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Cuando una vez más comenzó la crisis económica, todos –incluido el

Presidente– le echaron la culpa a las reformas económicas liberales, las
cuales fueron interrumpidas.

El presidente García comenzó asimismo con reformas drásticas en un

contexto de crisis, vinculando el servicio de la deuda externa al diez por
ciento de los ingresos por exportaciones. Él también inició la descentra-
lización política e intentó nacionalizar la banca privada. Sin embargo,
una amplia oposición cívica, liderada por Mario Vargas Llosa y el Movi-
miento Libertad, junto con una resistencia interna de parte sus propios
partidarios en el Congreso, fue decisiva para la aprobación de una ver-
sión suavizada de la iniciativa de García. La propia iniciativa fue en
última instancia bloqueada, y marcó el principio del fin de la populari-
dad del Presidente. Por su parte, Fujimori condujo reformas promercado
integrales, y tomó drásticas medidas de contrainsurgencia, el éxito de las
cuales le permitieron ampliar su período de «luna de miel» con la ciuda-
danía a pesar de la resistencia del Congreso, y, en última instancia, le
permitieron cambiar el régimen.

El gobierno de transición de Valentín Paniagua (noviembre del 2000-

julio del 2001) fue algo así como una «luna de miel» de ocho meses, en la
que la acción decidida pero democrática, junto con la colaboración ejem-
plar entre las élites democráticas, le permitieron al gobierno deshacer
algo del daño hecho por Fujimori y restaurar el estado de derecho. Al-
gunos han sostenido que este período de transición estropeó la «luna de
miel» de Toledo en el 2001, puesto que en el momento en que el nuevo
Presidente fue elegido, el público estaba ansioso por más avances en el
frente social, algo que no se veía venir. Sin embargo, Toledo presidió un
importante nuevo esfuerzo de descentralización que contó con la cola-
boración del Congreso.

¿Cómo retienen los presidentes sus mayorías leales en los escenarios

antes descritos? Esto requiere una breve alusión a la estructura y disci-
plina partidarias. En principio, se podría esperar que la disciplina legis-
lativa hubiese sido más sólida cuando el APRA estuvo en el poder, dado

53
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

que se trata del partido peruano más organizado y más antiguo; y más
difícil de sostener entre los partidos caracterizados por estructuras más
débiles y por la ausencia de una ideología o una agenda clara (véase la
sección 4). Al mismo tiempo, la naturaleza de todo el «juego» parecería
alentar horizontes de corto plazo y comportamientos oportunistas de
parte de los legisladores sin importar sus identidades partidarias. Des-
afortunadamente, existe poca evidencia empírica o análisis disponibles
acerca del comportamiento de los partidos políticos o del comporta-
miento congresal en el Perú que permitan medir definitivamente estas
variables. Sin embargo, las entrevistas con líderes partidarios y con ex
autoridades principales del Ejecutivo describen la elaboración de políti-
cas en el escenario 1 como relativamente fácil, por lo menos en el área
de políticas macroeconómicas.

Un factor es la medida en la que las políticas aplicadas van en contra de

la propia agenda del partido gobernante. Durante el período de Belaunde,
parte de la liberalización proyectada fue bloqueada por presión del ala
populista de Acción Popular (Sanborn 1991: 234). Sin embargo, algunos
de los grandes proyectos de inversión pública, que eran muy apreciados
por Belaunde, también fueron bloqueados por el equipo económico, con
el argumento de que simplemente no había dinero o crédito disponible
para financiarlos (Webb 1999: 101). Los ministros de Economía fueron
depuestos por un presidente contrariado, y como una respuesta a las
huelgas y protestas populares. Durante el período de García, la situación
fue distinta por el hecho de que sus impetuosas políticas se hallaban más
en concordancia con las preferencias de su partido (y sus aliados tácticos
en la izquierda). Sin embargo, el punto de quiebre llegó en 1987, cuando
importantes líderes partidarios se opusieron a la nacionalización de la
banca –nuevamente, una medida que recibió amplias manifestaciones
extraparlamentarias de protesta provenientes de la sociedad civil y de
los medios de comunicación independientes–.

Otros medios para mantener a los seguidores en línea son el patronazgo

y el «favoritismo» –controlados por el Ejecutivo y distribuidos por ope-
radores partidarios en el Congreso–. El mecanismo más sencillo en la

54
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

década de 1980 fue el reparto de puestos de trabajo en el sector público,

que predominó durante los gobiernos de Belaunde y García. En 1980
existían más de doscientas empresas públicas y cerca de trescientos mil
puestos de trabajo en el sector público2. Para 1990, el número de puestos
en el sector público superaba los setecientos mil (Ugarte 2000: 391). Si
bien las empresas estatales fueron vendidas bajo el régimen de Fujimori,
y el número de puestos de trabajo en el sector público disminuyó
sustantivamente en un inicio, hoy en día el número total de puestos
ronda el millón –cifra sujeta a controversia–. Si bien la evidencia sugie-
re que el gobierno de Toledo intentó mantener unida su frágil alianza a
través de medios similares, estos esfuerzos con frecuencia tuvieron efec-
tos contraproducentes debido a la amplia crítica proveniente de la opo-
sición política, los medios de comunicación, y las investigaciones
anticorrupción iniciadas durante el gobierno de Paniagua.

Por supuesto, promulgar una legislación de reforma importante fue

incluso un proceso más sencillo en el escenario 3, cuando Fujimori
ejercía un control firme sobre las otras ramas de gobierno y su mayoría
en el Congreso era en gran medida incondicional (el término empleado
en el Perú fue «controlada por beeper»). ¿De qué manera el Presidente
mantuvo en línea a sus seguidores? También a través del patronazgo y
de una corrupción generalizada. El número total de congresistas que
Fujimori tuvo que patrocinar en este período fue recortado a la mitad,
y, además de los puestos de trabajo en el sector público para los ami-
gos y seguidores, Fujimori les ofreció mayores salarios, beneficios y
privilegios adicionales. La ausencia de una estructura partidaria facili-
tó este proceso, puesto que la mayor parte de los fujimoristas, sin la
aprobación del Presidente, eran unos «don nadie» políticos. Sin embar-
go, luego de su controvertida tercera elección en el 2000, la mayoría
fujimorista ya no era tan sólida (43 por ciento), e inicialmente se pasó
a sobornar a los oponentes para incrementar la filas oficialistas. Tal
como McMillan y Zoido (2004) muestran en detalle, el ex jefe de espio-

2. Estas cifras fueron empleadas durante el discurso de presentación del presidente del Consejo de Ministros
Ulloa ante el Congreso, el 27 de agosto de 1980.

55
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

naje de Fujimori, Vladimiro Montesinos, sobornó a los miembros del

Congreso para que se mantuvieran en línea (o cruzaran la línea), así
como lo hizo con jueces, dueños de medios de comunicación, promi-
nentes líderes empresariales y militares, forzándolos a firmar contratos
como si su afiliación política fuera un activo negociable. Muchas de
estas transacciones fueron registradas en video y su exhibición fue el
principio del fin del régimen.

¿Cómo se establecieron las políticas macroeconómicas –aquellas que más

preocupan a las instituciones financieras internacionales y a los inver-
sionistas privados–? Típicamente, el Ejecutivo lidera el proceso, empe-
zando con el diseño básico de política. En este caso, el Ejecutivo ha
evolucionado de manera significativa en las últimas dos décadas, si bien
no en una única dirección. Con Belaunde, Fujimori y Toledo, un equipo
económico central, elegido o aprobado por el Presidente, ha involucrado
normalmente a unas diez personas, quienes por lo general no son miem-
bros activos del partido y ostentan buenas credenciales técnicas. Con
García se hizo lo mismo, pero sin las credenciales o capacidades reque-
ridas (Graham 1990). Las decisiones más importantes fueron discutidas
en ese círculo cerrado. A fines de la década de 1990, el Ministerio de
Economía y Finanzas se convirtió en una unidad más técnica, y el proce-
so de toma de decisiones llegó a involucrar a un grupo algo más grande
que incluye no solo a los asesores del ministro sino también a un con-
junto de tecnócratas.

Dependiendo del presidente, él dejaba que el equipo económico trabaja-

ra los detalles (Belaunde, Toledo) o se involucraba personalmente en
ellos (García, Fujimori). En cualquier caso, el Presidente firma, el Gabi-
nete refrenda, y el siguiente paso es convertir la iniciativa en ley, a
través de una de tres vías. El Ejecutivo puede hacerla aprobar en el
Congreso, solicitar facultades para legislar a través de decretos, o apelar
a los decretos de urgencia. Como se ha señalado, hasta el 2001 la mayor
parte de las políticas económicas fue establecida a través de las dos
últimas vías. En los escenarios 1 y 3, el Congreso rara vez cuestionó tales

56
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

decretos, los presidentes vetaron menos del diez por ciento de la legisla-
ción proveniente del Congreso, y pocos de estos vetos fueron desestima-
dos (ninguno en el gobierno de Belaunde, cinco por ciento en el de
García). Tal como se ha mencionado, en el escenario 2 (1990-1992),
Fujimori vetó 52 por ciento de todas las leyes aprobadas por el Congreso
y vio desestimado el 23 por ciento de estos vetos (Kenney 2004).

El gobierno de Toledo no calza plenamente en este cuadro. A pesar de

haber forjado una inicial coalición de mayoría poselectoral, el Ejecuti-
vo no lideraba el proceso legislativo e hizo menor uso de los decretos
legislativos que sus predecesores. Entre el 2001 y el 2006, el Congreso
produjo ochenta por ciento de toda la legislación (véase el cuadro 3.1),
y delegó facultades legislativas solo dos veces. Si bien un conjunto de
leyes producidas por el Congreso fueron triviales o meramente decla-
rativas, la mayoría incluyó actividades normales como aprobar los via-
jes presidenciales y el nombramiento de funcionarios de alto rango, la
aprobación de medidas tributarias y presupuestales, y la modificación
de los marcos legales de las otras ramas de gobierno. Más aún, las
pocas reformas importantes realizadas por dicho gobierno parecen ha-
ber sido aprobadas por el Congreso y no de espaldas a él. Tal fue el
caso de la descentralización –la creación de nuevos gobiernos regio-
nales– que Toledo prometió, y sobre la que el Congreso ha legislado en
gran medida. Otras reformas aprobadas por el Congreso incluyen una
nueva Ley de Partidos Políticos, y leyes para promover la transparen-
cia y el acceso a la información pública, requerir la elaboración de
presupuestos participativos a los gobiernos locales, reformar el sistema
público de pensiones (DL 20530), y exigir nuevas regalías a la activi-
dad minera privada. En este caso, la evidencia sugiere que ni el Presi-
dente ni su partido tuvieron una agenda más ambiciosa de reformas.
Sin embargo, es notable que Toledo haya ejercido su facultad de veto
más que cualquiera de sus predecesores, devolviendo casi un tercio de
todas las leyes elaboradas por el Congreso, y que este haya desestima-
do muy pocos de estos vetos (véase el cuadro 3.1). Desafortunadamen-
te, al final de su gestión, la percepción pública acerca de ambas ramas

57
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

del gobierno era extremadamente negativa, puesto que no se percibía

que ninguna de ellas encarara de manera efectiva las cuestiones de
mayor interés para el electorado (Apoyo 2004, 2006)3.

3.3 ¿Por qué funciona de esta manera?

Durante la mayor parte del último cuarto de siglo, los presidentes toma-
ron las decisiones de política más importantes de modo arbitrario y
personalista, y los frenos y contrapesos formales de la política no fun-
cionaron bien en la práctica ¿Por qué ocurrió esto? En el gráfico 3.1
intentamos bosquejar los diversos factores que contribuyen a este resul-
tado. Tal como se mencionó al principio, esto refleja en un grado consi-
derable viejos legados históricos, incluyendo la tradicionalmente alta
concentración de poder, con la consiguiente tendencia hacia su ejercicio
autoritario –con frecuencia en manos de caudillos populares–, y la pro-
clividad a resolver las disputas mediante la confrontación antes que la
negociación. Las profundas desigualdades sociales y económicas en el
Perú han servido durante mucho tiempo para sostener esta dinámica, y
para debilitar los partidos de masas y organizaciones de la sociedad civil
que podrían desafiarla de manera efectiva.

Reconociendo el peso del pasado, no obstante, sostenemos que cambios

importantes en la década de 1970 redujeron algunas de esas restriccio-
nes estructurales, creando condiciones más favorables para la construc-
ción de la democracia y para una toma de decisiones más colaborativa.
Sostenemos también que las decisiones y acciones de los actores princi-
pales en las últimas dos décadas han contribuido a perpetuar, antes que
a revertir, los legados históricos subsistentes.

Tales acciones comenzaron con las nuevas constituciones y reglas de

contienda electoral, que contienen elementos explícitamente diseñados
para fortalecer el poder del Ejecutivo, incluyendo la delegación de fa-

3. En febrero del 2006, la gestión de Toledo tuvo un 75 por ciento de desaprobación en el ámbito nacional,
mientras que el Congreso tuvo un 84 por ciento de desaprobación (Apoyo 2006).

58
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

cultades presupuestales y tributarias. Igualmente importantes son las

decisiones de las mayorías parlamentarias para fortalecer aun más el
poder presidencial mediante la delegación de facultades legislativas al
Ejecutivo en un amplio rango de otros temas de política. Sin embargo,
las constituciones peruanas también proporcionan mecanismos formales
para el equilibrio de poderes entre las diversas ramas de gobierno, los
cuales, tal como hemos visto en otros casos, están sujetos a diversos
grados de influencia y control de parte de los partidos políticos, los
grupos de interés organizados y/o los niveles más bajos de la autoridad
pública. Tal es el caso, por ejemplo, del Poder Judicial en Brasil, y los
gobiernos federales y jefes de partidos locales en Argentina4. No obstan-
te, en la práctica, durante la mayor parte del último cuarto de siglo, ni el
Congreso ni el Poder Judicial, ni los niveles más bajos de gobierno o de
la burocracia estatal, han jugado sus papeles previstos, ya sea generando
insumos de política, ejerciendo la debida supervisión o proporcionando
contrapesos efectivos al Ejecutivo.

¿Por qué esto es así? La respuesta se encuentra en parte en el predominio

de las mayorías partidarias que consolidaron muy temprano la domina-
ción del Ejecutivo. Pero también yace en la persistente debilidad de los
partidos políticos y del sistema de partidos en el Perú, y de la mayor
parte de organizaciones de la sociedad civil, así como en los débiles
vínculos entre ambos, lo que, a su vez, impide que estos actores ejerzan
una efectiva influencia sobre las diversas ramas de gobierno. Si bien el
sistema de partidos que empezó en 1980 incluía cuatro opciones claras a
través del espectro de izquierda-derecha, los partidos en general perma-
necieron institucionalmente débiles y actuaron en gran medida como
vehículos de caudillos en competencia (de todas las tendencias ideológi-
cas), con escasos incentivos para construir bases sociales duraderas, sos-
tener programas o agendas políticas consistentes, o involucrarse en acuer-
dos de cooperación con otros.

4. Véase Alston et al. (2004); y Spiller y Tommasi (2003), primer borrador.

59
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Ellos también tuvieron una limitada capacidad para mantener la discipli-

na en sus propias filas, y se vieron debilitados por conflictos y divisio-
nes mutuamente destructivos. En la década de 1990, estas características
fueron exacerbadas por el surgimiento de múltiples movimientos «inde-
pendientes» que incluso están menos institucionalizados o son política-
mente menos efectivos que los viejos partidos, y las preferencias del
electorado a través de este espacio en expansión se convirtieron en ex-
tremadamente volátiles. Mientras tanto, las organizaciones laborales,
campesinas y urbano-populares que emergieron desde la década de 1970,
fueron subsecuentemente devastadas por factores externos –crisis eco-
nómica, violencia política, impacto de los ajustes estructurales–, y por la
incapacidad de los partidos de defenderlas en la esfera política.

¿Por qué han sido tan débiles los partidos peruanos? En este caso, su
comprensible inexperiencia en 1980 (luego de doce años de régimen
militar) fue exacerbada por las reglas y políticas electorales que influye-
ron sobre subsecuentes comportamientos partidarios y sobre las motiva-
ciones de los políticos individuales. Entre tales reglas se incluyen la
elección del Presidente por una mayoría del cincuenta por ciento más
uno o balotaje
balotaje, las bajas barreras para la competencia electoral, las can-
didaturas presidenciales y parlamentarias simultáneas (para 1993), el voto
preferencial, el distrito electoral único (1993-2001), y cláusulas que per-
mitían a los legisladores individuales (en lugar de los partidos) auspiciar
legislación. Actuando al unísono, sirvieron para alentar los conflictos y
divisiones intrapartidarias, reforzaron la conducta política personalista
por encima del desarrollo institucional y programático, facilitaron el
ingreso de competidores poco preparados, y desalentaron las alianzas y
coaliciones interpartidarias.

60
 Cuadro 3.1
Perú: decretos y legislación (1980-2006)
Fernando Valentín Alejandro
Instrumento Alan García Alberto Fujimori
Belaunde Paniagua Toledo Total
legal
1980-1985 % 1985-1990 % 1990-1992 % 1992-1995 % 1995-2000 % 2000-2001 % 2001-2006 %
Decretos
legislativos 348 20 263 13 156 20 174 15 11 9 9 10 4 41 3 1.111

Decretos de
urgencia 667* 3 8 1.033* 53 562* 72 744 62 507 38 122 49 210 15 3.845

Leyes 724 42 665 34 67 9 275 23 725 54 11 7 47 1.122 82 3.695

Legislación total 1.739 100 1.961 100 785 100 1.193 100 1.351 100 249 100 1.373 100 8.651

Leyes vetadas
(% del total
de leyes
aprobadas por
el Congreso) 38 5,2 60 9 35 52,2 46 17 88 12 16 14 320 29
(*) Antes de 1993, este tipo de legislación no era conocido formalmente como «decretos de urgencia», sino como «medidas extraordinarias bajo
el amparo del artículo 211 inciso 20», aunque ambos tienen la misma fuerza de ley.

Fuente: Delgado Guembes (1992: 43, 226); Schmidt (1998: 110, 118) y Archivo Digital de la Legislación en el Perú (disponible en la página
web <http://www.leyes.congreso.gob.pe>.
Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

61
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

62
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

La interacción de los factores antes mencionados –legados históricos,

estructuras constitucionales, reglas y resultados electorales, partidos y
organizaciones de la sociedad civil débiles– produjeron un Ejecutivo
que ha sido poderoso respecto de las otras ramas del gobierno, así como
presidentes que han gobernado con un alto grado de autoridad perso-
nalizada y escaso apoyo efectivo de sus gabinetes y ministros. Produje-
ron también un Congreso con limitaciones estructurales frente al Ejecu-
tivo, y con limitaciones políticas para el ejercicio de la considerable
autoridad constitucional que posee.

¿Qué hay acerca de los otros componentes del gobierno? Tal como vere-
mos más adelante, si bien el Poder Judicial tiene debilidades institucionales
propias, su capacidad de ejercer una influencia autónoma sobre el dise-
ño de políticas en las décadas de 1980 y 1990 fue restringida principal-
mente por la interferencia y manipulación política constante de otras
ramas, en especial del Ejecutivo. Y si bien se creó un conjunto de entes
constitucionalmente autónomos para regular el sistema y defender las
reglas de juego –incluyendo los organismos electorales relacionados (JNE,
ONPE, Reniec), el Tribunal Constitucional, la Contraloría General, la
Defensoría del Pueblo y el Banco Central de Reserva–, en la práctica solo
los dos últimos han jugado este papel por razones que parecen ser sui
géneris. Por último, a diferencia de Brasil y Chile, el Perú nunca ha
tenido un servicio civil profesional, uno que se ubique por encima de la
manipulación política y que pueda, por tanto, mantener los asuntos de
Estado por un derrotero mínimamente estable.

En resumen, con escasas excepciones, los presidentes del Perú han toma-
do decisiones importantes de política con pocos insumos de parte de, o
responsabilidad frente a, los otros actores presentes en el juego político.
Este es el resultado de legados históricos, de alternativas estratégicas
tomadas por los actores principales, y de las reglas que ellos diseñaron,
las cuales han perpetuado estos legados a través del tiempo. El resultado
ha sido una toma de decisiones arbitraria y errática, una incapacidad de
emprender reformas fundamentales de segunda generación y una ten-

63
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

dencia a la confrontación y a la crisis. En tanto las instituciones funda-

mentales no se cambien, y no sean aplicadas las reformas urgentes de
manera efectiva, el público seguirá confiando en «salvadores de la pa-
tria», quienes perpetuarán el círculo vicioso de crisis y cambio de régi-
men –la predecible volatilidad que caracteriza al caso peruano–.

64
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

4. Instituciones y actores

El propósito de esta sección es brindar un análisis más detallado del PEP

desde 1980.

4.1 El Ejecutivo

Desde 1980, el Poder Ejecutivo ha sido el responsable en gran medida

del establecimiento de la agenda política nacional y de iniciar las prin-
cipales reformas. Los presidentes, junto con sus gabinetes y asesores
personales nombrados «a dedo», han tomado la mayoría de las principa-
les decisiones de política, en particular en los campos de la política
macroeconómica, la política social, la seguridad nacional y la reforma
del Estado.

Durante este período, los regímenes constitucionales peruanos han sido

presidencialistas. El Presidente, quien es jefe de Estado y cabeza del
gobierno, es elegido directamente por un período de cinco años, junto
con todo el Parlamento. A partir de 1985, el Presidente necesita ganar
una mayoría del cincuenta por ciento más un voto o encarar una segun-
da vuelta electoral, mientras que los congresistas son elegidos en prime-
ra vuelta. Hasta 1993, los candidatos presidenciales y vicepresidenciales
podían lanzarse simultáneamente para un escaño en el Senado. La re-
elección presidencial inmediata fue prohibida en la Constitución de 1979,
medida que fue eliminada de la versión de 1993, pero nuevamente in-
corporada en el 2001 mediante una enmienda constitucional.

65
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

El Ejecutivo cuenta con fuertes poderes proactivos, incluidos un signifi-

cativo control sobre las finanzas nacionales y facultades para legislar
mediante decretos legislativos y de urgencia, y un poder parcial de veto
sobre las decisiones que toma el Congreso1. El Presidente cuenta con la
autoridad formal para crear, modificar y eliminar tributos, así como con
iniciativa en el proceso presupuestario. Con respecto a este último, el
Ejecutivo presenta una propuesta inicial de presupuesto que será modi-
ficada y aprobada por el Congreso, pero el Congreso no puede crear ni
aumentar los gastos públicos. Además, si el Congreso no aprueba un
presupuesto para una determinada fecha, la propuesta original del Eje-
cutivo se convierte en ley para el siguiente año2. Más aún, el Presidente
puede dictar «decretos de urgencia» en asuntos económicos y financieros
que tienen fuerza de ley3.

El otorgamiento de facultades legislativas a los presidentes se presenta

en diversas formas y grados, incluida la extensión de las facultades le-
gislativas formales previstas en la Constitución, y la delegación temporal
por parte del Congreso de sus propias facultades (Carey y Shugart 1998;
Schmidt 1998). Ambos patrones han estado presentes en el Perú y los
resultados son dramáticos. El cuadro 3.4 muestra que, entre 1980 y 2001,
la mayor parte de la legislación fue aprobada a través de decretos legis-
lativos del Ejecutivo. Notablemente, 77 por ciento de estos decretos con-
cernían al ejercicio de la facultad legislativa directa prevista en la Cons-
titución (decretos de urgencia), antes que a aquella delegada por voto
del Congreso con propósitos y períodos de tiempo específicos. La mayo-
ría de esos decretos ha estado relacionada con las políticas presupuesta-

1. Véase Payne et al. (2002). En términos de poder presidencial formal, el Perú aparece en el segundo lugar
entre el conjunto de países latinoamericanos.
2. Para una discusión amplia acerca del proceso presupuestario, véase Morón et al. (2003).
3. El artículo 118 (19) de la Constitución de 1993 autoriza al Presidente a «Dictar medidas extraordinarias,
mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materias económicas y financieras, cuando así lo
requiere el interés nacional y con cargo a dar cuenta al Congreso» (énfasis de los autores). El Congreso,
posteriormente, puede modificar o derogar estas medidas. Si bien la Constitución de 1979 no contempló
formalmente la delegación de poder al Ejecutivo para legislar mediante decretos de urgencia con fuerza de
ley, el gobierno de Belaunde se basó en un inciso similar del Artículo 211º (20), el cual le permitiría al
Presidente dictar medidas extraordinarias en asuntos económicos y financieros, y en la práctica estas fueron
tratadas como leyes (Schmidt 1998: 116).

66
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

ria y económica (incluidas las reformas tributarias y comerciales), segui-

das por defensa nacional y seguridad.

Mientras que la capacidad del Ejecutivo de asumir poderes legislativos

ha sido facilitada por mayorías congresales pro gobierno, los presiden-
tes con minoría también han justificado tales medidas como necesarias y
urgentes para responder a situaciones de crisis, y para promulgar ciertas
iniciativas de políticas importantes y controvertidas. Incluso durante el
álgido conflicto entre el Ejecutivo y el Legislativo del período 1990-
1992, por ejemplo, 92 por ciento de toda la legislación involucró la
facultad legislativa del Ejecutivo, incluida la agenda inicial de reformas
económicas liberales. Otras importantes iniciativas lanzadas por Fujimori
a través de la delegación de poderes por un Congreso liderado por la
oposición, fueron la reorganización de la autoridad tributaria nacional
(Sunat), la creación del Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo
Social (Foncodes), la liberalización de precios, y la promulgación de
medidas que alientan la participación de los inversionistas privados en
las empresas públicas. Los acreedores internacionales del Perú también
alentaron esta tendencia, por razones similares de urgencia y eficiencia
para el logro de objetivos de política4.

El Presidente también tiene un mayor poder de veto sobre las acciones

del Congreso que el que tuvo en tiempos pasados. La legislación apro-
bada por la mayoría parlamentaria, por ejemplo, puede ser vetada en
todo o en parte por el presidente en un plazo de quince días. Formal-
mente este veto es débil, puesto que una mayoría absoluta del Congre-
so es suficiente para anularlo. En la práctica, sin embargo, tales anula-
ciones han sido poco frecuentes (véase el cuadro 3.4). Mientras tanto,
la mayor parte de leyes aprobadas por el Congreso no pueden ser apli-
cadas sin los reglamentos de ley formulados por el Ejecutivo (Schmidt
2004, Kenney 2004).

4. En la década de 1990, el Banco Mundial y otras instituciones financieras internacionales apoyaron

programas de ajuste estructural en el Perú que generaron altos costos en términos políticos y sociales, los
mismos que muchos legisladores podrían haber considerado necesarios, pero sin querer asumir la respon-
sabilidad directa por ellos. Véanse Nelson (1997) y Campodónico (1997).

67
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

En términos formales, la Constitución requiere la validación de todos los

actos presidenciales a través de un proceso de supervisión ministerial. El
presidente del Consejo de Ministros (PCM) debe refrendar los decretos
de urgencia y legislativos, y los ministros son legalmente responsables
por los actos del Presidente que ellos refrenden. A diferencia del Primer
Ministro en un sistema parlamentario, el PCM y todos los otros miem-
bros del gabinete son nombrados y removidos de sus cargos por el Pre-
sidente, y no tienen autoridad política independiente. Ellos también de-
ben rendir cuentas al Congreso, tal como se ha descrito antes, y los
legisladores con frecuencia asumen puestos en el gabinete. En tiempos de
gran crítica o protesta en contra de las políticas impopulares, los miem-
bros del gabinete también se convierten en blancos fáciles para ser acusa-
dos tanto por los presidentes como por los opositores. Desde 1980, el
período promedio de permanencia de un ministro en su cargo ha sido de
13,7 meses, y la permanencia promedio del PCM, de tan solo 10,4 meses.

4.2 El Congreso

El Congreso peruano tuvo dos cámaras y 240 miembros entre 1980 y

1992, y fue reducido a una sola cámara con 120 miembros luego de
1993. En ambos casos, los miembros del Congreso eran elegidos al mis-
mo tiempo que el Presidente por un período de cinco años5. En términos
formales, el Congreso ostenta poderes considerables –debatir y aprobar
la legislación, aprobar el presupuesto nacional, crear comisiones inves-
tigadoras, censurar y entablar juicio político a miembros del gabinete,
entablar juicio político al Presidente o declarar la vacancia presiden-
cial–; sin embargo, el ejercicio de tales poderes ha sido intermitente y se
ha visto limitado por otras variables políticas e institucionales.

Si bien solo el Ejecutivo cuenta con iniciativa de gasto, el Congreso

puede enmendar esta propuesta durante el proceso de asignación
presupuestal, y la Comisión Permanente debe aprobar cualquier gasto

5. Las fuentes para esta sección incluyen a Sanborn et al. (2000), Schmidt (1998) y Carey (2003).

68
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

suplementario o modificación del presupuesto mientras el Congreso esté

en receso. Tal como se ha señalado, el Congreso también puede anular
los vetos presidenciales a la legislación con una mayoría simple. Por
tanto, una mayoría de legisladores puede revocar un decreto emitido
bajo una delegación de facultades legislativas, y puede incluso anular o
modificar los decretos de urgencia aprobando resoluciones que no pue-
den ser vetadas. La propia Constitución puede ser enmendada por una
mayoría simple y un referéndum nacional, o por dos tercios de los miem-
bros del Congreso en dos legislaturas consecutivas (Schmidt 2004: 55).

Si bien el Presidente selecciona el gabinete, el presidente del Consejo de

Ministro y los otros miembros del gabinete están sujetos al voto de con-
fianza del Congreso y pueden ser interpelados y censurados. El Presidente,
los miembros del gabinete y otros altos funcionarios también pueden ser
enjuiciados políticamente por una mayoría simple de la Comisión Perma-
nente, y declarados culpables por una mayoría simple de los legisladores
restantes (Schmidt 2004: 55). Si el Congreso censura a dos gabinetes
consecutivos, el Presidente puede disolver el Congreso y convocar a
nuevas elecciones, excepto durante su último año de gobierno. A su vez,
con una mayoría simple, el Congreso puede declarar la vacancia presi-
dencial debido a «incapacidad moral o física permanente». Esto ocurrió
tras la huida de Fujimori a Japón en el 2000, y fue discutida en el 2003
como una manera de poner término a la impopular presidencia de Toledo.

En teoría, el sistema de lista abierta y representación proporcional (RP)

para elegir a los miembros del Congreso, debe incrementar su receptividad
y rendición de cuentas ante los votantes. Tal rendición de cuentas podría
ser intensificada aun más mediante elementos tales como tableros elec-
trónicos de control de votos y una página web del Congreso, estableci-
dos a fines de la década de 1990, donde los ciudadanos puedan seguir las
decisiones legislativas y los registros de votación de los congresistas
(Carey 2003). En la práctica, sin embargo, desde 1980 la aprobación
pública del Congreso se ha mantenido como una de las más bajas entre
todas las instituciones públicas, y el recambio de los legisladores indivi-

69
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

duales es bastante alto6. Desde 1980, la experiencia legislativa promedio

de un miembro del Congreso ha sido de 4,4 años. En 1985, solo veinti-
cinco por ciento de los congresistas habían sido reelegidos, en 1990 solo
veintitrés por ciento, y solo veintidós personas participaron en los tres
congresos democráticos consecutivos entre 1980 y 1992. El Congreso de
2001-2006 estuvo compuesto por una mayoría de individuos sin expe-
riencia previa en este campo7. Por su parte, en general, los medios de
comunicación prestan poca atención a los registros de votación de cada
uno de los congresistas, y pocos electores tienen acceso (o motivación)
para revisar la página web de esta institución8.

La disminución del tamaño del Congreso y su reestructuración después

de 1993 son también mencionadas por algunos analistas como factores
que contribuyeron a su falta de receptividad ante el electorado. En 1990
había un congresista por cada 30 mil electores. En 1995, el ratio se elevó
a uno por cada 111.345 electores (o 206.675 residentes), el ratio más
alto entre los países andinos, y para el 2001, se había incrementado a
122.087. Puesto que el número de congresistas está fijado constitucio-
nalmente en 120, la distancia entre los ciudadanos y sus representantes
continúa ampliándose. Durante el período 1993-2000, la transforma-
ción del sistema a distrito electoral único también parece haber dismi-
nuido la atención a los pedidos de los electores, así como la presencia
de las provincias en el Congreso. Si bien eso ocasionó el retorno a la
creación de veinticinco distritos en el 2001, algunos analistas políticos
consideran que el tamaño y densidad de esas jurisdicciones sigue sien-
do una desventaja.

6. En el 2003 el Congreso contó con una tasa de aprobación pública de 10 a 12 por ciento (y de 6 a 9 por
ciento para los partidos integrantes), y para el 2006 esta cayó a 8 por ciento. En 1989, la aprobación fue
de 20 por ciento para el Congreso y de 17 por ciento para los partidos integrantes. Véase Apoyo,
Informe de opinión (varios años).
7. El 62 por ciento de los legisladores elegidos para el período 2001-2006 no había sido miembros del
Congreso antes, y el 85 por ciento tenía menos de cinco años de experiencia.
8. Si bien los medios de comunicación muestran poco interés en seguir los récords de votaciones, le prestan
considerable atención a los «escandalosos» incrementos de sueldos y beneficios que se hacen los congre-
sistas, reforzando la percepción pública acerca de que los legisladores son «rentistas» antes que servidores
públicos.

70
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

¿Qué hacen realmente los legisladores peruanos, y por qué lo hacen? ¿Por
qué su desempeño es tan pobremente evaluado? Estas no son preguntas
fáciles de responder, y en este caso existe una notoria falta de estudios
empíricos que ayuden a dar respuestas. Sabemos que los legisladores no
siempre legislan –tal como muestra el cuadro 3.4, más de la mitad de toda
la legislación entre 1980 y el 2001 fue emitida por el Ejecutivo, incluyen-
do la mayor parte de las principales políticas públicas que afectaron la
economía, el mercado laboral y la prestación de servicios sociales; en
otras palabras, aquellas políticas que impactan en las vidas diarias de los
votantes–. El Congreso también tiende a funcionar pobremente como un
foro para el efectivo debate público de los principales temas de política –
la delegación formal de poder legislativo significa evadir la deliberación
pública–. Cuando los congresistas en efecto legislan, como en el caso del
Congreso del período 2001-2006, invierten grandes cantidades de tiem-
po en iniciar leyes de escasa importancia política, así como en la elabo-
ración de numerosos proyectos de ley que tienen pocas esperanzas de
ser aprobados9. Los reglamentos del Congreso, que permiten a los legis-
ladores la iniciativa de presentar proyectos de ley a título individual, en
lugar de por bancadas, parecen favorecer esta tendencia. Al mismo tiem-
po, los legisladores no tienen iniciativa de gasto y, por lo tanto, no
pueden «repartir favores» o realizar las obras públicas que muchos elec-
tores esperan, excepto a través del uso de contactos y favores provenien-
tes del Ejecutivo. Otra vía alternativa para burlar la prohibición a desti-
nar recursos públicos es la aprobación de exoneraciones tributarias es-
pecíficas, que al final son un gasto tributario.

Las encuestas y la evidencia cualitativa sugieren que los ciudadanos

peruanos perciben en la actualidad a la mayoría de legisladores como
ineficaces, y el sesenta por ciento del público los percibe como corruptos
(Apoyo 2004). El estereotipo es un individuo que aspira a ser parlamen-
tario con el objetivo de enriquecerse (tan rápido como sea posible, dada
la volatilidad de la política en sí misma), obtener puestos de trabajo para
amigos y familiares, y asegurar otras fuentes de ingresos y poder a través
9. En el período 2001-2006 fueron presentados más de 10 mil proyectos de ley (con poco mas de 1.200
aprobados) ante el Congreso, en contraste con menos de mil en Colombia y menos de trescientos en Chile.

71
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

de contactos políticos o de una abierta corrupción. Si bien las motiva-

ciones individuales de los congresistas son más complejas (y algunas, en
efecto, están motivadas por ideología, militancia partidaria o compromi-
so de servicio público), el difundido clientelismo y la corrupción de los
partidos en el poder durante los pasados veinticinco años tienden a con-
firmar estas impresiones.

4.3 El Poder Judicial

El sistema judicial peruano se ha caracterizado históricamente por la

ineficiencia, la corrupción y la manipulación política. A pesar de los impor-
tantes cambios constitucionales de 1979 y, nuevamente, de 1993, este pa-
trón permaneció vigente en gran medida a lo largo de las décadas de 1980
y 1990. Debido a que el control político de parte del Ejecutivo –respalda-
do por un Congreso cómplice– también tendió a ser la norma, siguió sien-
do difícil para el Poder Judicial llevar a cabo las reformas institucionales
requeridas y jugar un papel autónomo y constructivo en el PEP.

La rama judicial está organizada en una Corte Suprema y un conjunto de

cortes superiores en cada distrito judicial, con jueces de primera instan-
cia, y jueces de paz que están encargados de arbitrar delitos menores.
Según Schmidt, la Constitución de 1979 estableció por primera vez el
principio de la supremacía constitucional, y creó un poder judicial hí-
brido que combina una corte constitucional al estilo europeo, con el
estilo estadounidense de revisión por apelación en las cortes regulares
(2004: 55). La Constitución de 1979 estableció también el Ministerio
Público como un órgano autónomo del Poder Judicial, y le asignó la
tarea de conducir las investigaciones criminales y encabezar las accio-
nes penales, entre otras funciones.

La administración de justicia bajo los gobiernos de Belaunde y García

fue lenta y corrupta, con casos regulares atrasados durante años. A medi-
da que los casos de terrorismo y abusos de derechos humanos comenza-
ron a escalar en la última etapa de la administración de Belaunde, las
cortes no pudieron manejarlos y la inseguridad se acrecentó (Sanborn

72
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

1991: 233, Americas Watch 1984: 19). El gobierno de García aparente-

mente atiborró los juzgados con partidarios del APRA, sin mejorar la
eficiencia general o su capacidad de contribuir al esfuerzo de contra-
insurgencia. Si bien el Poder Judicial intentó ejercer su independencia
en 1987 mediante la emisión de resoluciones en contra de la toma de los
bancos privados realizada por el gobierno de García (y una vez más, a
principios de la década de 1990, dictaminando que varios de los decre-
autogolpe
tos emitidos por Fujimori antes del «autogolpe
autogolpe» eran inconstitucionales),
su capacidad de acción se vio limitada por su politización e incompeten-
cia (Schmidt 2004: 56). Estos factores fueron mencionados por Fujimori
para justificar su intervención en esta rama en 1992.

En teoría, la Constitución de 1993 y un ambicioso programa de refor-

ma de 1995 introdujeron importantes cambios en el sistema judicial,
incluida la eliminación del papel presidencial en el nombramiento de
magistrados y jueces (Schmidt 2004). En cambio, un Consejo Nacional
de la Magistratura fue encargado del monitoreo, designación y destitu-
ción de los jueces. Los miembros de este Consejo debían ser designados
por la Corte Suprema, los fiscales supremos, los rectores de las univer-
sidades privadas y públicas, y el Colegio de Abogados del Perú, exclu-
yendo en teoría la participación directa del Ejecutivo y del Legislativo
en este proceso. La Academia Nacional de la Magistratura fue la encar-
gada de la selección de los postulantes para la judicatura y las promo-
ciones, y de la capacitación de los jueces en todos los niveles. El Tribu-
nal de Garantías Constitucionales10 debía controlar la constitucionalidad
de las leyes aprobadas. A una nueva Defensoría del Pueblo, formalmen-
te fuera del Poder Judicial, se le confío la defensa de los derechos
civiles, así como la supervisión de la administración pública y de la
provisión de servicios públicos.

Sin embargo, en la práctica, las mayorías parlamentarias y la demanda

urgente de reformas le permitieron a Fujimori mantener un alto grado de
intervención política en el Poder Judicial hasta el año 2000. Luego del
10. El Tribunal de Garantías Constitucionales pasó a llamarse Tribunal Constitucional con el cambio de la
Constitución en 1993.

73
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

«autogolpe», el Ejecutivo desmanteló el Poder Judicial, expulsó a trece

miembros de la Corte Suprema, nombró a un gran número de jueces pro-
visionales, y colocó formalmente al Poder Judicial bajo el control del
Ejecutivo. Para 1997, el 73 por ciento de los jueces habían sido cambiados
al estatus de «provisionales», convirtiéndolos en sujetos de destitución por
parte del gobierno en cualquier momento y, por tanto, altamente suscepti-
bles a las presiones políticas y económicas (McMillan y Zoido 2004: 13).
En el régimen post-1992, los miembros del Poder Judicial eran coaccio-
nados, intimidados y sobornados con el propósito de impulsar los obje-
tivos políticos del Presidente y su núcleo principal de asesores.

Incluso el Tribunal Constitucional era políticamente vulnerable, y no ha

tenido el tipo de poder necesario para revertir las políticas gubernamen-
tales, como es el caso de sus contrapartes en Brasil y en otros lugares.
Los siete miembros del TC son elegidos por el Congreso, sirven durante
un período de cinco años que coincide con los del Presidente y el Con-
greso, no pueden ser reelegidos inmediatamente, y pueden ser destitui-
dos mediante un juicio político en el Congreso. En 1996, una mayoría
parlamentaria aprobó una ley que requería que el TC obtuviera seis vo-
tos de siete para declarar la inconstitucionalidad de una ley. Esto allanó
el camino para que el Congreso aprobara una ley contradictoria, de dis-
cutible constitucionalidad, y así se aseguró la ejecución de su propia
legislación. Más aún, cualquier decisión de inconstitucionalidad hecha
por el TC debía ser determinada dentro de los seis meses de promulgada
la ley. El Defensor del Pueblo también es nombrado por un período de
cinco años, y puede ser destituido por una mayoría en el Congreso.

La manipulación más notoria del TC involucró los esfuerzos para allanar

el camino de la segunda reelección del presidente Fujimori. En agosto de
1996, el Congreso aprobó la denominada «Ley de interpretación auténti-
ca» del artículo 112º de la Constitución, con la que se calificaba el quin-
quenio 1995-2000 como el primer período de Fujimori, permitiéndole
así postular nuevamente en el 2000. Cuando tres de los siete miembros
del TC se atrevieron a declarar la inconstitucionalidad de la ley, el Pre-
sidente respondió haciendo que fueran destituidos, bloqueando así la

74
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

capacidad de operar del TC durante años. Solo en el 2002 el Congreso

restituyó a estos tres miembros.

Durante el gobierno de transición del presidente Valentín Paniagua (2000-

2001), fue desactivada la comisión ejecutiva que controlaba el Poder
Judicial, y se encargó a otro consejo temporal la reforma de esta rama.
Importantes procesos judiciales anticorrupción fueron iniciados en con-
tra de destacadas figuras políticas y militares de la década de 1990,
conducidos por respetados procuradores especiales que eran nombrados
por el Ejecutivo y que permanecieron en funciones hasta el 2004, cuan-
do empezaron a ser reemplazados por nuevas figuras (supuestamente
debido a sus esfuerzos por iniciar investigaciones anticorrupción en contra
de la actual administración). Desde enero del 2003, con un nuevo presi-
dente de la Corte Suprema, la reforma judicial nuevamente adquirió prio-
ridad, liderada por una Comisión de Reestructuración del Poder Judi-
cial
cial. Esto ha conducido a un conjunto de pasos positivos, incluida la
reducción significativa del número de jueces provisionales. Al final del
período de Fujimori, el 67 por ciento de los magistrados y el 73 por
ciento de los fiscales eran provisionales; pero desde el restablecimiento
de la democracia hasta el 2003, el índice promedio de magistrados y
fiscales provisionales se redujo al 30 por ciento (Villavicencio 2003).

No obstante, la escasez de recursos y la acumulación de casos siguen

siendo severas, esto unido a una situación de jueces y fiscales pobremen-
te calificados, y al continuo uso de tecnologías y procedimientos obsoletos.
Los incentivos para la corrupción siguen siendo grandes, y los expertos
sugieren que pasará un tiempo considerable antes de que el comporta-
miento independiente de los juzgados se convierta en una norma11.

4.4 Los partidos políticos

El términos formales, el Presidente y el Congreso son elegidos por, y

rinden cuentas a, los electores mediante una competencia entre candida-

11. Menos del dos por ciento del presupuesto nacional va al sector justicia en todas sus formas. Véanse
Lovatón (2003) y Hernández (2003).

75
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

tos presentados por varios partidos y movimientos políticos. No obstan-

te, tal como se ha discutido antes, el Perú nunca ha tenido un sistema de
partidos fuerte y consistente, en el que partidos con fuertes raíces en la
sociedad negocien, se involucren en alianzas sostenidas, establezcan acuer-
dos intertemporales y garanticen su cumplimiento. Si bien los niveles de
asociación y acción colectiva son altos en el Perú, la identificación par-
tidaria es baja y los partidos son altamente impopulares, incluso para los
estándares latinoamericanos. En efecto, el análisis comparativo ubica al
Perú con el sistema de partidos más débil en la región (Mainwaring y
Scully 1995: 16-7, Payne et al. 2002: 143).

Durante la mayor parte del siglo XX ha existido un solo partido con una
organización de alcance nacional, con cuadros disciplinados y un
liderazgo consistente –el APRA–. Al igual que en el caso del Partido
Justicialista en Argentina, el APRA siempre ha contado con un núcleo de
fervientes adherentes y una organización jerárquica, pero esta cohorte
nunca superó un tercio del electorado; asimismo, los esfuerzos del parti-
do por construir pactos han estado destinados al fracaso, y las fuerzas
antiapristas en la sociedad y en las Fuerzas Armadas han sido igualmente
pertinaces en su oposición. Durante la década de 1960, nuevos partidos
reformistas y radicales, ubicados a la izquierda del APRA, surgieron
para competir por el voto de los jóvenes, pero su desarrollo se vio trun-
cado por el régimen militar.

La introducción del sufragio universal en 1980 modificó aun más el

terreno de contienda electoral. Durante la década de 1980, tres partidos
principales y una alianza (el frente marxista Izquierda Unida) pretendían
la mayoría de votos, y cada uno tuvo la oportunidad de gobernar o de
compartir el poder en algún momento a lo largo de la década12. No
obstante, cada uno estaba atravesado por agudas divisiones internas,
liderazgos personalistas y caudillistas, y la preponderancia de cálculos

12. AP gobernó en el período 1980-1985, en alianza con el PPC para formar una mayoría parlamentaria
y compartir puestos en el gabinete, y el APRA gobernó durante el período 1985-1990. La IU ganó las
elecciones municipales de Lima y un conjunto importante de consejos municipales durante la década de
1980, y fue el segundo grupo más votado en el ámbito nacional en 1985.

76
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

electorales de corto plazo por encima del avance de metas programáticas

o el fortalecimiento de las estructuras partidarias. Para las elecciones de
1990, ninguno retuvo genuinas raíces sólidas en la sociedad civil, y
ninguno se mostró capaz de gobernar eficazmente.

Fue en este contexto que los descontentos electores peruanos viraron en

masa hacia nuevos movimientos políticos y candidatos externos al siste-
ma tradicional de partidos. Los ciudadanos eligieron primero a un popu-
lar animador de televisión, Ricardo Belmont, como alcalde de Lima en
1989, y su improvisado Movimiento Obras (como en «obras obras y no pala-
bras
bras») arrasó en numerosas municipalidades a lo largo del país. Si bien
las bajas vallas para participar y otras reglas electorales facilitaron estos
movimientos, fue el descontento del elector con el desempeño de los así
llamados «partidos tradicionales» lo que convirtió en más atractivos a
tales movimientos.

En 1990, el virtualmente desconocido Alberto Fujimori alcanzó la presi-

dencia con una plataforma crítica de todos los partidos existentes, y
propuso sustituirlos con un Ejecutivo más eficiente y mecanismos de
«democracia directa» que vincularían al Presidente directamente con las
masas. Esta propuesta tuvo eco en el electorado, y desde 1992 en adelan-
te Fujimori y sus aliados procedieron a llevarla a cabo –a través de la
reducción del tamaño y capacidad de representación del Congreso, y
alentando la multiplicación de movimientos desarticulados–.

Como resultado, el Perú ingresó al siglo XXI con un sistema multipartidario

fragmentado, en el que la virtud del pluralismo fue ensombrecida por la
debilidad y volatilidad de los actores, rasgos que son perpetuados por el
sistema electoral y otros elementos del juego político. En diversos gra-
dos, los partidos giran en torno a personalidades, tienen poco arraigo en
la sociedad y son en gran medida vehículos puramente electorales, y sus
líderes tienen pocos incentivos para congregar intereses y forjar alterna-
tivas programáticas y políticas claras13.
13. Incluso el APRA refleja estos rasgos, como atestigua el mayor nivel de apoyo que los votantes le
conceden al partido cuando su carismático líder Alan García es candidato, que cuando no lo es.

77
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

Incluso los partidos más antiguos se han caracterizado por su falta de

democracia interna, transparencia o verdadera vida institucional. La
mayoría de los ciudadanos peruanos no participa, o siquiera se identifi-
ca, con algún partido específico; y el comportamiento electoral es bas-
tante volátil. Estos rasgos, a su vez, refuerzan la debilidad política de la
sociedad civil y la falta de receptividad del gobierno ante las demandas
sociales organizadas. Por tanto, sigue sucediendo que maestros, médicos,
poblaciones nativas, grupos comunitarios, y otros ciudadanos con que-
jas legítimas, deban hacer huelgas o realizar protestas orientadas a cap-
tar la atención de los medios de comunicación, para así ser escuchados
por su gobierno.

Este es también un sistema en el que podría ser cada vez más difícil
forjar mayorías funcionales, o implementar exitosamente acuerdos na-
cionales entre los principales contendores. Fujimori gobernó con mayo-
rías disciplinadas entre 1992 y el 2000, pero en medio del contexto de
un régimen semiautoritario basado en la corrupción y la coerción. Si
bien los partidos más experimentados −APRA, AP y PPC−retornaron a la
lid electoral en el 2001 y el 2006 (el último como parte de la coalición
Unidad Nacional), ellos encararon una mayor competencia de una multi-
plicidad de pequeños movimientos cuyo atractivo es en gran medida
mediático14. El propio presidente Alejandro Toledo era ajeno a la clase
política tradicional, sin experiencia previa, y su movimiento Perú Posi-
ble sigue siendo una débil amalgama de intereses divergentes.

Durante más de veinte años, las propuestas a favor de una legislación

más fuerte para reformar el sistema de partidos (incluyendo el
financiamiento de las campañas) fueron frustradas en el Congreso. Según
el politólogo y ex jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales
(ONPE), Fernando Tuesta, existió un acuerdo implícito entre todos los
contendores para evitar el establecimiento de reglas más claras y estric-

14. Un promedio de once partidos y movimientos fueron representados en el Congreso entre 1992 y el 2006.
El movimiento Perú Posible de Toledo obtuvo el 39,2 por ciento de los escaños parlamentarios en el 2001,
seguido por el APRA, con 23,3 por ciento, y por Unidad Nacional, con 12,5 por ciento.

78
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

tas en este campo (Tuesta 1996b). El 2003, sin embargo, el Congreso

aprobó una nueva Ley de Partidos Políticos, la cual, si fuera aplicada
eficazmente, podría con el tiempo tener un impacto racionalizador en las
futuras contiendas. Esta ley está destinada a elevar las vallas para la
formación de nuevos partidos, alentar las alianzas entre los movimientos
más pequeños y con base local, impulsar la democracia interna y la
rotación de líderes, y exigir mayor transparencia y rendición de cuentas
en el área de financiamiento de las campañas. En 2006, sin embargo,
veintiún partidos y movimientos presentaron candidatos en las eleccio-
nes generales, una cifra mayor que en el 2001 (cuando hubo ocho candi-
datos presidenciales y trece listas parlamentarias). Por cierto, algunos
sostienen que el actual sistema de partidos se encuentra aún en transi-
ción, y que se podrá consolidar con el tiempo –asumiendo que el propio
régimen sea capaz de hacerlo–.

4.5 La sociedad civil

La teoría política y la experiencia histórica sugieren que el desarrollo de

una sociedad fuerte y autónoma es fundamental para sostener la demo-
cracia y un gobierno efectivo y representativo. En el Perú, como en
buena parte de América del Sur, las asociaciones laborales y cívicas de
diverso tipo jugaron un papel importante para presionar por la transi-
ción a la democracia en la década de 1970 y, nuevamente, a finales de la
de 1990. Durante las dos décadas pasadas, las organizaciones de la socie-
dad civil parecen haberse incrementado en general, y el Perú cuenta con
uno de los niveles más altos de actividad asociativa voluntaria en la
región (Sanborn 2001). Dado el deterioro de la credibilidad de la mayor
parte de instituciones políticas y partidarias, en la década pasada crecie-
ron también las expectativas con relación a que esta densa sociedad civil
asuma mayores responsabilidades para la expansión de la participación
y la articulación de intereses en la esfera pública.

En términos de su influencia en el PEP, sin embargo, la mayor parte de

organizaciones de la sociedad civil peruanas solo cuentan con una limi-
tada capacidad para hacerlo. Una explicación completa de esto está fuera

79
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

del alcance de este documento15. En parte, esto se debe al legado históri-

co mencionado antes, a saber, las disparidades y fragmentación de la
propia sociedad. La debilidad del sistema de partidos en términos de
organización y representación de amplios sectores de la sociedad, es
también un factor contribuyente. Más aún, el impacto combinado de la
recesión prolongada y la crisis económica en la década de 1980, y el
drástico ajuste estructural de la década de 1990, sirvieron para socavar
las bases estructurales de las más importantes organizaciones laborales,
campesinas y urbano-populares de los años anteriores.

Al igual que en muchos países latinoamericanos, el poder de los sindica-

tos en particular se ha erosionado en las últimas dos décadas; no obstan-
te, ciertos líderes sindicales y confederaciones mantuvieron una presen-
cia política en las marchas contra Fujimori, tuvieron un lugar en la mesa
del Acuerdo Nacional y otros espacios de encuentro, y participaron en
protestas sociales contra Toledo. Su declive en términos de poder real se
debe a las amplias reformas económicas, incluida la desregulación del
mercado laboral, y, en parte, a acciones políticas deliberadas. Los sindi-
catos fueron duramente golpeados por la recesión y la crisis de la década
de 1980, las políticas orientadas al mercado de la década de 1990, y la
desaparición de los partidos de izquierda que coparon su liderazgo. La
afiliación a los sindicatos cayó desde más del diecisiete por ciento de la
fuerza laboral, en 1981-1982, a aproximadamente el siete por ciento en
el 2000; esta contracción del número de sindicalistas ha sido exacerbada
por la creciente cuota de fuerza laboral ubicada en el sector informal
(estimada en dos tercios del total). El Ministerio de Trabajo, de manera
contundente, ha dejado de jugar un papel prominente en la resolución
de disputas entre los empleadores privados y los trabajadores, y si bien
los derechos básicos a la sindicalización, a ganar un sueldo mínimo, a
contar con condiciones seguras de trabajo y acceder a beneficios de
salud y jubilación, todavía son garantizados por la Constitución, estos
derechos son rutinariamente violados.

15. Para un análisis en mayor profundidad de la sociedad civil en el Perú, véanse Panfichi (2002), y
especialmente Kahatt (2002: 449-83) y Sanborn (2001).

80
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Mientras que en años recientes los sindicatos perdieron mucho de su

poder, la fuerza y presencia de los gremios empresariales se incrementó
a fines de la década de 1980 y durante la de 1990. En términos históri-
cos, el empresariado organizado no ha sido muy influyente en el proceso
de elaboración de políticas, en la medida que las grandes firmas multina-
cionales y las familias más ricas del país preferían ejercer una influencia
informal tras bambalinas. Mientras que algunos líderes empresariales
fueron prominentes críticos del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas
Armadas (GRFA) en la década de 1970, e incluso apoyaron paros nacio-
nales contra el régimen militar, los gremios en sí mismos mantuvieron
un perfil bajo en los primeros años del nuevo régimen civil. Con el
establecimiento de la Confederación Nacional de Instituciones Empresa-
riales Privadas (Confiep) en 1984, esta situación comenzó a cambiar.
Tras el intento de nacionalización de la banca de 1987, la Confiep se
convirtió en una vigorosa defensora de los derechos de la propiedad
privada y en una fuerte partidaria de la candidatura de Vargas Llosa. Con
un generoso apoyo de Usaid, el Banco Mundial y otros donantes exter-
nos, la Confiep también ha profesionalizado sus operaciones y ampliado
su perfil en la sociedad. Sus miembros más poderosos incluyen a la So-
ciedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía, y a la Asociación de
Exportadores (ADEX).

En la década de 1990, la apertura de los mercados y la privatización de

las empresas públicas trajeron consigo un creciente vigor para ciertos
sectores de empresas privadas. El gobierno de Fujimori mostró ser fuer-
temente pro empresarial, y los líderes de la Confiep jugaron un papel
prominente en el gabinete, en los puestos de diseño de política económi-
ca, y entre las fuerzas pro gubernamentales en el Congreso. A su vez, la
Confiep apoyó públicamente el «autogolpe» de 1992, y muchos líderes
empresariales alentaron la reelección del Presidente en el 2000. Al «su-
birse al carro» de Fujimori, sin embargo, los líderes empresariales per-
dieron su credibilidad pública entre los actores demócratas y tuvieron
que bregar para reconstruir la confianza luego de la huida y renuncia
del Presidente. Mientras tanto, las acusaciones de corrupción y favoritis-
mo que rodearon las privatizaciones, las concesiones de estabilidad

81
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

tributaria y otros contratos, y la aparición de cintas de video de figuras

empresariales líderes negociando en privado con Montesinos para favo-
recer sus intereses particulares y proporcionar apoyo clandestino al in-
tento de re-reelección, demostraron que el cabildeo tras bambalinas se-
guía siendo una forma usual de hacer negocios.

En contraste con la caída de los grupos de interés tradicionales, una

variedad de nuevas organizaciones cívicas y sociales han ganado in-
fluencia política en esferas específicas. Estas incluyen a más de 65 mil
organizaciones sociales de base que distribuyen apoyo alimentario y
otros servicios a personas pobres, las ligas de autodefensa campesina, o
rondas, que brindan seguridad en áreas rurales (se estima que contaban
con 400 mil miembros en el 2001), organizaciones de comunidades afec-
tadas por la minería y otras actividades extractivas, y más de 1.600 ONG
de desarrollo que cuentan con personal en gran medida proveniente de
las clases medias profesionales y que ofrecen una variedad de servicios
en áreas tales como desarrollo urbano y rural, educación, salud,
microempresa, apoyo a gobiernos locales y asesoría legal, así como en la
incidencia legal y política (Portocarrero, Sanborn et al. 2002). La visibi-
lidad de las ONG se ha incrementado en años recientes por cuanto las
instituciones financieras internacionales y las autoridades de gobierno
consideran algunas de ellas como socias atractivas en varias iniciativas
de política.

La significativa comunidad de derechos humanos del Perú, con más de

65 organizaciones de base en el ámbito nacional, agrupadas en la Coor-
dinadora Nacional de Derechos Humanos, es otro actor importante en la
escena política. Respaldada por sectores de la Iglesia católica, y contan-
do con aliados internacionales, los grupos y líderes de derechos huma-
nos han sido fundamentales en la defensa del estado de derecho, la pro-
moción de las reformas jurídicas, militares y policiales, y en liderar el
esfuerzo anticorrupción (Sanborn 2001).

82
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

4.6 La burocracia del sector público

Lo que denominamos la burocracia del sector público incluye a los tra-

dicionales ministerios sectoriales (Economía y Finanzas, Educación, Sa-
lud), y también a los denominados «organismos autónomos» establecidos
durante la última década. En la década de 1980, los ministerios sectoria-
les jugaron un limitado papel en el PEP. Esto se debe en parte a que el
Perú no cuenta con un servicio civil profesional altamente calificado,
como es el caso de Chile y Brasil, y, en cambio, los gobiernos emplean
abiertamente los puestos del sector público como una fuente de patro-
nazgo político y clientelismo. Habiendo heredado del gobierno militar
en la década de 1980 un ya inflado sector público, los gobiernos de
Belaunde y García procedieron a triplicar nuevamente el tamaño de la
burocracia, una tendencia más notoria durante el gobierno del APRA,
cuando el número de empleados públicos se elevó de 282.400 en 1985 a
833.000 en 1990.

En la década de 1990, el gobierno de Fujimori modificó parcialmente

esta situación mediante la creación de entes públicos especiales para
llevar a cabo y monitorear las reformas prioritarias. Creados original-
mente para apoyar las reformas del mercado y compensar las deficien-
cias históricas del sector público, estas nuevas «islas de eficiencia» te-
nían sus propios ingresos, así como regímenes laborales y administrati-
vos especiales, y fueron manejadas por la Oficina de Instituciones y Or-
ganismos del Estado (OIOE, ahora Fonafe) dentro del ámbito del Ministe-
rio de Economía y Finanzas (Ugarte 2000: 401). No obstante, tal como
Wise y otros han señalado, con este proceso el aparato de Estado en el
Perú adquirió una naturaleza dual. De un lado se sitúa un bloque supe-
rior altamente calificado de pequeños organismos, con autonomía admi-
nistrativa y financiera, y que cuenta con profesionales calificados en los
puestos de conducción, y con una pequeña y educada fuerza de trabajo
con salarios que son de dos a seis veces más altos que aquellos que se
pagan en los ministerios sectoriales. De otro lado, se halla un bloque
inferior de ministerios sectoriales cuyas ineficiencias, limitaciones de

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

recursos y baja moral del personal han cambiado poco a lo largo del
tiempo (Wise 2003).

Más allá del desempeño de los organismos específicos, la creación de

este nuevo bloque de instituciones no formó parte de un proceso cohe-
rente o consistente de reforma del Estado; en cambio, fue un empeño casi
accidental. Se crearon organismos de una manera errática, cada uno dis-
tinto del otro (por lo tanto, es bastante apta la analogía de «isla»), y con
el propósito de implementar metas de reforma de mercado definidas en
otros lugares. De cierto modo, su desarrollo refleja también las diver-
gentes prioridades de los diversos acreedores multilaterales que con-
tribuyeron a su financiación. Por tanto, fueron establecidos para racio-
nalizar las finanzas públicas, reforzar los derechos de propiedad y faci-
litar la transferencia de ciertos bienes públicos en el corto plazo, pero
no para llevar a cabo la reforma educativa, mejorar las condiciones
laborales u otros cambios sociales de largo plazo. Si bien cada una de
estas instituciones brindó un aporte técnico para la elaboración de
nuevas reglas, y tuvieron a su cargo la aplicación de las que fueron
aprobadas, su contribución general al PEP seguirá siendo limitada has-
ta que estas «islas» estén más estrechamente integradas a la más amplia
burocracia pública.

Con la excepción del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), que ha

sido remozado como un «superministerio» (y que ahora ha internalizado
la misma estructura dualista), y, en menor medida, el Ministerio de Co-
mercio, Industria y Turismo, buena parte de la restante burocracia del
sector público refleja al sector tradicional de la economía peruana: mal
pagada, ineficiente, pobremente utilizada y, si algo, un obstáculo para el
efectivo funcionamiento del PEP, en el sentido de que bloquea las fases
de implementación y ejecución. A pesar de la iniciativa de 1996 respal-
dada por las instituciones financieras internacionales (IFI) para moderni-
zar los ministerios sectoriales y sus prácticas obsoletas de contratación,
Fujimori «encarpetó» el plan por miedo a los costos políticos de mayores
reducciones.

84
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Durante la década de 1990, el Presidente promovió los organismos

«autónomos» por razones pragmáticas, de corto plazo; no porque estu-
viera comprometido con la construcción de instituciones o con la re-
forma del Estado (Wise 2003). De igual manera, alentó la mediocridad
en el resto del gobierno central por las mismas razones por las que
alentó un Congreso débil –puesto que así eliminaba posibles desafíos a
su autoridad–. Mientras tanto, a través del relanzamiento del Ministe-
rio de la Presidencia y empleándolo para utilizar su propio fondo per-
sonal de patronazgo, fue capaz de evadir la rendición de cuentas públi-
cas y la contienda política. El legado de este patrón es particularmente
notorio en el área de inversiones en capital humano, donde una persis-
tente negligencia de los ministerios de Salud y Educación constituye
un enorme obstáculo para el compromiso del actual gobierno con la
promoción del empleo y la mejora real de los niveles de vida.

4.7 Las Fuerzas Armadas

Ningún análisis del PEP peruano sería completo sin una mención de las
Fuerzas Armadas, que han gobernado el país durante períodos mayores
que cualquier gobierno civil, y han mantenido una considerable influen-
cia en la elaboración de políticas incluso estando fuera del gobierno.
Durante las últimas dos décadas, sin embargo, tanto las posiciones polí-
ticas como el poder relativo de los militares han sido tan volátiles como
los de los actores civiles16.

Cuando las Fuerzas Armadas dejaron el poder en 1980, estaban consi-

derablemente desunidas por sus doce años en el gobierno, y desacredi-
tadas por el pobre desempeño económico y su represión de la protesta
social. No obstante, durante la década de 1980, las Fuerzas Armadas
retuvieron un considerable poder y autonomía, mientras que su papel
principal de combatir a la guerrilla insurgente las hizo en gran medida
inmunes al control civil. En 1992, doce años después de que finalizase
el régimen militar, los generales volvieron al poder, pero esta vez como

16. Esta sección se basa en gran medida en Obando (1999) y Sanborn et al. (2000).

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

un componente fundamental del reinado de Fujimori. Los analistas han

caracterizado esta relación no ortodoxa como un pacto cívico-militar,
intermediado en gran medida por el Servicio de Inteligencia Nacional
(SIN). Este pacto le permitió al Presidente ejecutar el «autogolpe» de
1992, frustrar el subsiguiente intento de golpe, y derrotar a Sendero
Luminoso. Un liderazgo militar leal respaldó al Presidente a cambio de
protección contra procesos judiciales por corrupción, tráfico de dro-
gas y violaciones de los derechos humanos. Al mismo tiempo, Fujimori,
con la ayuda de su asesor de seguridad Vladimiro Montesinos, empleó
el SIN para identificar y promover a los oficiales leales, retirar a los
desleales, y distribuir el patronazgo y las oportunidades de enriqueci-
miento ilícito. Reformas institucionales clave también le permitieron a
Fujimori una mayor injerencia respecto a las políticas relativas a las
Fuerzas Armadas17.

Tras la debacle de Fujimori y las revelaciones, grabadas en video, de

corrupción entre la jerarquía militar, el poder y la credibilidad de los
militares nuevamente se vieron erosionados. Hasta la fecha, muchos ge-
nerales que respaldaron al régimen se encuentran en prisión o el exilio.
Aprovechando esta situación, el presidente transitorio Valentín Paniagua
empezó a reestructurar las Fuerzas Armadas, destituyendo a los oficiales
que habían colaborado con el régimen anterior, y demandó una disculpa
formal ante el electorado peruano por el golpe de 1992. La Comisión de
la Verdad y Reconciliación, también constituida en el 2001, sostuvo
audiencias públicas donde fueron investigadas las atrocidades cometidas
por los militares y por Sendero Luminoso en la década de 1980. Por
tanto, dos generaciones completas de líderes militares han caído en des-
crédito y muchos todavía aguardan un juicio por violaciones de los
derechos humanos cometidas en la década de 1980 y principios de la de
1990, y por la corrupción generalizada de la década de 1990.

17. En 1991, Fujimori eliminó el sistema de ascensos basado en antigüedad, y tuvo éxito en lograr la
aprobación de una ley que autorizaba al Presidente a nombrar al jefe del Comando Conjunto, y que le
permitía al nombrado servir durante todo el tiempo que el Presidente considerase conveniente.

86
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Hoy en día los militares se hallan a la defensiva, con una legitimidad

pública escasa, baja moral y serias restricciones presupuestales.
Involucrados en campañas en contra de los narcotraficantes, los rema-
nentes de Sendero Luminoso y otros pequeños grupos insurgentes, por
el momento los militares no son vistos como la principal amenaza al
régimen constitucional. No obstante, la cuestión fundamental del respeto
de los militares al estado de derecho permanece como una pregunta
abierta. No queda claro cuánto pueden avanzar los actuales esfuerzos de
reforma, y queda por verse si una nueva generación de oficiales emergerá
con un compromiso por el régimen constitucional mayor que el de sus
predecesores.

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

88
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

5. Conclusiones

Desde finales de la década de 1970, las personas que redactaron las consti-
tuciones y los reglamentos electorales peruanos han buscado generar pre-
sidentes civiles fuertes y legítimos, que pudieran liderar de manera efecti-
va el país y llevar a cabo las muy necesitadas reformas sociales y económi-
cas, evitando al mismo tiempo los impasses políticos y las intervenciones
militares del pasado. Han buscado también diseñar congresos que pudieran
brindar los necesarios frenos y contrapesos frente al poder del Ejecutivo, y
han alentado un sistema de partidos pluralista que pudiese representar al
gran y socialmente diverso electorado del país. Luego de las dramáticas
transformaciones sociales de la década de 1970, se esperaba que tales cam-
bios pudieran conducir a una democracia que fuese tanto más inclusiva
como más efectiva en comparación con los esfuerzos del pasado.

Desafortunadamente, las decisiones tomadas desde ese tiempo contribuye-

ron a perpetuar los legados históricos de autoritarismo y personalismo,
desigualdad social y conflicto. En este contexto, tal como hemos visto, un
presidente formalmente fuerte también puede convertirse en uno «desen-
frenado», con una mayoría dócil en el Congreso y débiles canales políticos
para la rendición de cuentas. Esta situación puede generar abusos de poder
generalizados y la perpetuación de políticas desencaminadas, tal como fue
el caso con García en el período 1985-1990 y, aun peor, con Fujimori
después de 1992. Alternativamente, un presidente sin una mayoría podría
enfrentar a oponentes con pocos incentivos para cooperar con los objeti-
vos de política de largo plazo, conduciendo a entrampamientos políticos

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

reminiscentes del pasado. En ambos casos, persiste la posibilidad de una

crisis y un cambio de régimen.

En el período post-Fujimori, sin embargo, ha sido más difícil para los

presidentes ganar mayorías, sostener alianzas y gobernar con el estilo
autocrático de antaño. Esto puede ser un vuelco positivo, dado que re-
quiere de un mayor debate y negociación públicos antes que de un ejer-
cicio arbitrario del poder. Las reformas políticas específicas introducidas
entre el 2001 y el 2006, aunque tentativas y parciales, buscan contribuir
a mejorar la calidad de la representación política y la competencia elec-
toral, ambas importantes para el PEP. Estas incluyen la introducción de
veinticinco distritos electorales en el Congreso, el establecimiento de
gobiernos regionales y la transferencia de nuevos recursos y programas
en el ámbito regional, donde existe el potencial para la supervisión y
participación ciudadana más directa. Asimismo, nueva legislación apro-
bada en el 2003 busca regular mejor a los partidos políticos, y otra del
2005 establece una valla electoral para que los partidos puedan mantener
representación parlamentaria y vigencia legal. El propósito de ambas fue
elevar las barreras para la participación, promover la institucionalización
de los partidos y alentar un menor número de organizaciones más trans-
parentes y disciplinadas.

Es todavía pronto para determinar el impacto de estas reformas en las

dinámicas antes mencionadas, pero en el corto plazo fue bastante limitado.
Desde el 2005, las encuestas de opinión indican que muchos peruanos
desconfian de los partidos existentes y han estado buscando otros «salva-
dores». En las elecciones del 2006 se presentaron veintiuna listas –el nú-
mero más alto en la historia del país– y Ollanta Humala, un candidato sin
experiencia política y con cuestionables credenciales democráticas, ganó
la primera mayoría. Su bancada, la alianza UPP-PNP, compuesta casi ente-
ramente por novatos en política, comenzó a desintegrarse aun antes de
juramentar sus cargos. La alianza conservadora UN también comenzó el
nuevo período con serias debilidades internas, lo que deja la «cancha»
bastante libre para el nuevo presidente García y el Partido Aprista, al me-
nos en el inicio de su gestión.

90
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Hay otras reformas políticas en la agenda del nuevo Congreso. En el 2006

se aprobó la presentación de proyectos de ley por bancada, en vez de a
título personal. También están en debate la eliminación del voto prefe-
rencial y la sanción al «transfuguismo» (o el cambio de partido luego de
la elección), lo que, en conjunto con una adecuada aplicación de la Ley
de Partidos (que requiere elecciones internas transparentes para determi-
nar a los candidatos), podría ayudar a aumentar la unidad partidaria sin
reforzar el caudillismo del pasado. Con relación a mejorar la eficiencia y
receptividad del Congreso, también están en la agenda la renovación por
tercios (vista asimismo como una manera de forzar a los partidos a tener
una vida más activa entre períodos de elecciones presidenciales), la am-
pliación del número de distritos electorales y el retorno a un sistema
bicameral. En la actualidad, sin embargo, la opinión pública acerca de
tales reformas es negativa.

En última instancia, no obstante la existencia de problemas de diseño que

en teoría podrían ser encarados mediante una ingeniería política, quere-
mos enfatizar que, en el caso peruano, el constante cambio de reglas y
regímenes, per se, ha sido una traba para la construcción institucional de
largo plazo y para la colaboración intertemporal. Puesto que los cambios
de alto nivel han sido la norma antes que la excepción, los horizontes de
todos los participantes en este juego son medianamente cortos. Cuando se
han presentado coyunturas críticas y nuevas oportunidades para revertir la
tendencia histórica, los actores han sido incapaces de superar esta suerte
de «maldición de la volatilidad». Por lo tanto, es difícil predecir si en el
Perú serán superados los escollos para la elaboración de políticas, o si el
camino a la democracia y al desarrollo permanecerá plagado de baches.

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

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 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

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100
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Apéndice: casos para comprender el PEP peruano

1. Los programas de asistencia social: incentivos políticos frente a incen-

tivos técnicos1

Después del paquete de estabilización económica de 1990, el gobierno

peruano se vio obligado a crear una serie de programas de compensa-
ción social para contrarrestar el impacto negativo de estas medidas en
los sectores más pobres del país. La historia de cómo evolucionaron
estos programas a lo largo de la década de 1990 refleja muchas de las
características generales del PEP mencionadas desde el principio.

En primer lugar, estos programas se iniciaron con un serio «defecto de

nacimiento». Si bien eran objetivamente necesarios como estabilizadores
sociales, tales programas no eran algo que el presidente Fujimori o sus
asesores hubiesen contemplado desde un inicio, y fueron adoptados sin
entusiasmo debido a las presiones de las IFI. Dado que Fujimori no emergió
a través de las filas de la competencia partidaria, en un principio tampo-
co percibió dichos programas como una fuente de capital político. Sin
embargo, a lo largo de la década, ellos evolucionaron desde su condi-
ción original de programas de emergencia hasta convertirse en un meca-
nismo para canalizar fondos públicos hacia los pobres, y como un medio
preferido para ejercer el patronazgo político. Los recursos para estos
programas aumentaron desde 12 dólares per cápita en 1990 a 85 dólares
per cápita en 1997. Este hecho no solo respondió a que estas iniciativas
eran cada vez más ambiciosas, sino también al deseo del Presidente de
aumentar su base popular y ganar la reelección.

1. Basado en Portocarrero et al. (2000), capítulo 4.

101
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

En 1993 el gobierno creó la CIAS (Comisión Interministerial de Asuntos

Sociales), con el encargo de coordinar dichas políticas sociales. Entre
1991 y 1995, este organismo mostró un buen desempeño, y a los progra-
mas de compensación social se les atribuyó el haber contribuido a redu-
cir la pobreza del 55 por ciento al 45 por ciento en dicho período. No
obstante, los problemas de focalización estuvieron presentes desde un
inicio, y más del 60 por ciento de los recursos fueron destinados a gente
que no era considerada «pobre extrema». En 1996, estos programas in-
gresaron a una nueva fase que incluía una focalización más explícita de
los potenciales beneficiarios. Fue contratado un equipo profesional alta-
mente calificado para definir nuevos objetivos para estos esfuerzos: me-
jorar la eficiencia en el gasto social e incrementar la inversión en infra-
estructura básica (suministro de agua potable, desagüe, etcétera). No
obstante, y quizá no sorprende, las recomendaciones hechas por tecnó-
cratas políticamente ingenuos no fueron aplicadas, y los programas si-
guieron siendo una fuente de patronazgo y clientelismo político.

Un ejemplo es el Programa Nacional de Apoyo Alimentario (Pronaa),

encargado de administrar el apoyo alimentario para satisfacer las necesi-
dades nutricionales básicas de las personas en situación de pobreza ex-
trema. En 1996, un nuevo grupo de tecnócratas limitó la población obje-
tivo más explícitamente a niños de cero a tres años de edad y a madres
dando de lactar que vivían en pobreza extrema, ello con el propósito de
priorizar las necesidades sociales de largo plazo antes que las demandas
de corto plazo de la población en edad de votar, incluyendo aquellas de
los muy organizados «comedores populares», que formaban también par-
te de este esfuerzo antipobreza. Sin embargo, este esfuerzo enfrentó una
resistencia política puesto que la propia distribución de alimentos se
había convertido en un componente clave de la red de clientelismo del
gobierno. A través del Pronaa, el gobierno recompensaba el apoyo de
los comedores y los clubes de madres políticamente leales, y también
favorecía a los agricultores y empresas leales comprándoles alimentos.
Por lo tanto, si bien se implementaron sistemas de información y segui-
miento, se definieron los indicadores de impacto y se formularon las
medidas para descentralizar la ejecución de los programas, la mayoría

102
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

de estos cambios fueron de poca utilidad para mejorar los estándares

nutricionales, y se los desmanteló una vez que los tecnócratas fueron
obligados a renunciar.

El mismo tipo de incentivos políticos es documentado por Schady (2000)

con respecto al Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social
(Foncodes). En un principio, este programa se convirtió en la «niña de
los ojos» de las IFI y en un modelo de cómo diseñar un fondo social. Pero
Schady encontró que: (i) los gastos aumentaban significativamente antes
de las elecciones nacionales; y (ii) los proyectos del Foncodes estuvie-
ron orientados a las provincias donde se esperaba que el efecto político
marginal de los gastos fuera el mayor.

2. La reforma del sistema privado de pensiones bajo ataque: el efecto

de la volatilidad latente2

El problema fundamental de la volatilidad yace en su carácter imprede-

cible. Uno puede imaginarse un caso en el que una economía cambia
cada año desde la política A hasta la Z con una probabilidad igual a 1. En
este caso, la certidumbre de este cambio de política le permitirá a cual-
quiera afectado por dicho cambio reaccionar de manera correspondien-
te. La razón principal que está detrás de este tipo de volatilidad en las
políticas peruanas, es el alto grado de arbitrariedad en las decisiones
tomadas para adoptarlas en primer lugar. La ausencia de frenos y contra-
pesos que controlen y limiten a quienes elaboran políticas en el Ejecuti-
vo, conduce a un equilibrio en el que una política arbitraria es temporal-
mente sostenida, pero existe una fuerte sensación de que dicha política
puede ser revocada. Un caso que ilustra este punto es la constante ame-
naza de reforma del sistema privado de pensiones.

La historia de esta reforma es digna de mención, dado que el Perú fue el

segundo país en el mundo que adoptó un sistema privado de pensiones

2. Esto se basa ampliamente en el análisis de Carranza y Morón (2003) de los primeros diez años de la
reforma del sistema privado de pensiones.

103
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

(1993), después de Chile (1983). Al igual que en muchos países, el siste-

ma público de pensiones tuvo serios problemas de gobernanza y trans-
parencia. Este sistema de retención fiscal (pay-as-you-go – PAYG) fue
empleado rutinariamente por el gobierno central como una fuente de
financiamiento. Puesto que los fondos no pertenecían a nadie en particu-
lar, las autoridades del gobierno los usaban arbitrariamente para lo que
estimasen conveniente.

No debe sorprender que tales fondos fueran dilapidados por la

hiperinflación del período 1988-1990 y que, por tanto, las pensiones
fueran reducidas consecuentemente. Esta situación motivó una iniciativa
de política para pasar de un sistema PAYG a uno plenamente financiado y
administrado por empresas privadas (AFP)3. A diferencia de lo que suce-
dió en muchos países en los que se había introducido un sistema privado
de pensiones, en el Perú el sistema nacional de pensiones (SNP) se mantu-
vo en forma paralela al nuevo de las AFP. Esto produjo una tensión au-
sente en otros países: la amenaza permanente de retorno al viejo régi-
men. El costo principal de esta amenaza es que las decisiones sobre in-
versiones de largo plazo son empañadas por las tensiones políticas.

Es importante enfatizar que los hacedores de políticas del gobierno tie-

nen muchas maneras de reducir el manejo privado de este proceso de
privatización. Pueden obligar a las AFP a aceptar bonos públicos con
altos riesgos de incumplimiento, o confiscar abiertamente los fondos
individuales intangibles al transferirlos a un fondo común –como en el
sistema PAYG–.

¿Por qué algunos actores siguen promoviendo cambios en este sistema?

La respuesta parcial es que para los políticos el beneficio en el corto
plazo es alto. Las AFP son vistas como un blanco fácil de ataque, y para
conseguir la atención de los medios de comunicación. Un fondo privado
siempre creciente, al lado de un gobierno ávido de efectivo, es una com-
binación explosiva. La posibilidad de tener acceso a estos fondos podría

3. Un informe bastante detallado del proceso de adopción de esta política se halla en Roggero (1993).

104
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

ser suficiente para que el Ejecutivo le permita a un Congreso leal jugar

con la idea de un retroceso de política significativo. Otra forma de com-
prender por qué esta amenaza permanente de cambio de política es atrac-
tiva para los miembros del Congreso, es que el número de beneficiarios
potenciales del empleo de tales fondos es más grande que el grupo de
actuales beneficiarios de dicha política.

Es claro que muchas de estas iniciativas de reforma entran en conflicto

con la eficiencia, los derechos de propiedad y la sostenibilidad fiscal. No
obstante, estos argumentos no son suficientes para los legisladores, quie-
nes necesitan atraer la atención pública, y perciben este tipo de temas
como una forma de promover sus carreras políticas. Tal oportunismo
puede explicar que se hayan presentado tantas iniciativas para modificar
la naturaleza de este sistema privado de pensiones, y que se hayan reali-
zado muy pocos avances para ayudar realmente a que los trabajadores y
sus familias se protejan a sí mismos luego de su jubilación.

105
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

106
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

Documentos de trabajo

1 Velarde, Julio y Martha Rodríguez, Lineamientos para un programa de estabiliza-

ción de ajuste drástico, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Económica, 1992,
34 pp.
2 Velarde, Julio y Martha Rodríguez, El programa económico de agosto de 1990:
evaluación del primer año, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Económi-
ca, 1992, 42 pp.
3 Portocarrero S., Felipe, Religión, familia, riqueza y muerte en la élite económi-
ca. Perú 1900-1950, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Económica, 1992,
88 pp.
4 Velarde, Julio y Martha Rodríguez, Los problemas del orden y la velocidad de la
liberalización de los mercados, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Econó-
mica, 1992, 60 pp.
5 Velarde, Julio y Martha Rodríguez, De la desinflación a la hiperestanflación.
Perú 1985-1990, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Económica, 1992,
71 pp.
6 Portocarrero S., Felipe y Luis Torrejón, Las inversiones en valores nacionales
de la élite económica. Perú: 1916-1932, Lima: CIUP-Consorcio de Investiga-
ción Económica, 1992, 57 pp.
7 Arias Quincot, César, La Perestroika y el fin de la Unión Soviética, Lima: CIUP,
1992, 111 pp.
8 Schwalb, María Matilde, Relaciones de negociación entre las empresas mul-
tinacionales y los gobiernos anfitriones: el caso peruano, Lima: CIUP, 1993,
58 pp.
9 Revilla, Julio, Frenesí de préstamos y cese de pagos de la deuda externa: el
caso del Perú en el siglo XIX, Lima: CIUP, 1993, 126 pp.

107
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

10 Morón, Eduardo, La experiencia de banca libre en el Perú: 1860-1879, Lima:

CIUP, 1993, 48 pp.
11 Cayo, Percy, Las primeras relaciones internacionales Perú-Ecuador, Lima: CIUP,
1993, 72 pp.
12 Urrunaga, Roberto y Alberto Huarote, Opciones, futuros y su implementación
en la Bolsa de Valores de Lima, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Econó-
mica, 1993, 86 pp.
13 Sardón, José Luis, Estado, política y gobierno, Lima: CIUP, 1994, 128 pp.
14 Gómez, Rosario, La comercialización del mango fresco en el mercado norte-
americano, Lima: CIUP, 1994, 118 pp.
15 Malarín, Héctor y Paul Remy, La contaminación de aguas superficiales en el
Perú: una aproximación económico-jurídica, Lima: CIUP, 1994, 88 pp.
16 Malarín, Héctor y Elsa Galarza, Lineamientos para el manejo eficiente de los
recursos en el sector pesquero industrial peruano, Lima: CIUP, 1994, 92 pp.
17 Yamada, Gustavo, Estrategias de desarrollo, asistencia financiera oficial e
inversión privada directa: la experiencia japonesa, Lima: CIUP, 1994, 118 pp.
18 Velarde, Julio y Martha Rodríguez, El programa de estabilización peruano:
evaluación del período 1991-1993, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación
Económica, 1994, 44 pp.
19 Portocarrero S., Felipe y María Elena Romero, Política social en el Perú 1990-
1994: una agenda para la investigación, Lima: CIUP-SASE-CIID, 1994, 136 pp.
20 Schuldt, Jürgen, La enfermedad holandesa y otros virus de la economía pe-
ruana, Lima: CIUP, 1994, 84 pp.
21 Gómez, Rosario y Erick Hurtado, Relaciones contractuales en la agro-
exportación: el caso del mango fresco, Lima: CIUP, 1995, 100 pp.
22 Seminario, Bruno, Reformas estructurales y política de estabilización, Lima:
CIUP-Consorcio de Investigación Económica, 1995, 153 pp.
23 L. Dóriga, Enrique, Cuba 1995: vivencias personales, Lima: CIUP, 1996, 94 pp.
24 Parodi, Carlos, Financiamiento universitario: teoría y propuesta de reforma
para el Perú, Lima: CIUP, 1996, 138 pp.

108
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

25 Araoz, Mercedes y Roberto Urrunaga, Finanzas municipales: ineficiencias y

excesiva dependencia del gobierno central, Lima: CIUP-Consorcio de Investi-
gación Económica, 1996, 217 pp.
26 Yamada, Gustavo y José Luis Ruiz, Pobreza y reformas estructurales. Perú
1991-1994, Lima: CIUP-Consorcio de Investigación Económica, 1996, 116 pp.
27 Gómez Rosario; Roberto Urrunaga y Roberto Bel, Evaluación de la estructura
tributaria nacional: 1990-1994, Lima: CIUP, 1997, 140 pp.
28 Rivas-Llosa, Roddy, Los bonos Brady, Lima: Universidad del Pacífico, 1997,
158 pp.
29 Galarza, Elsa (ed.), Informe anual de la economía peruana: 1996, Lima: CIUP,
1997, 116 pp.
30 Cortez, Rafael y César Calvo, Nutrición infantil en el Perú: un análisis empírico
basado en la Encuesta Nacional de Niveles de Vida 1994, Lima: CIUP, 1997,
80 pp.
31 Yamada, Gustavo y Miguel Jaramillo, Información en el mercado laboral:
teoría y políticas, Lima: CIUP, 1998, 104 pp.
32 Seminario, Bruno y Arlette Beltrán, Crecimiento económico en el Perú 1896-
1995: nuevas evidencias estadísticas, Lima: CIUP, 1998, 330 pp.
33 Cortez, Rafael, Equidad y calidad de los servicios de salud: el caso de los CLAS,
Lima: CIUP, 1998, 98 pp.
34 Cortez, Rafael, Programas de bienestar e ingresos en los hogares de las madres
trabajadoras, Lima: CIUP, 1999, 78 pp.
35 Zegarra, Luis Felipe, Causas y consecuencias económicas de la corrupción.
Un análisis teórico y empírico, Lima: CIUP, 1999, 71 pp.
36 Velarde, Julio y Martha Rodríguez, Efectos de la crisis financiera internacional
en la economía peruana 1997-1998: lecciones e implicancias de política
económica, Lima: CIUP-CIES, 2001, 74 pp.
37 Bonifaz, José Luis; Roberto Urrunaga y Jessica Vásquez, Financiamiento de la
infraestructura en el Perú: concesión de carreteras, Lima: CIUP, 2001, 155 pp.
38 Cortez, Rafael, El gasto social y sus efectos en la nutrición infantil, Lima: CIUP,
2001, 92 pp.

109
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

39 Cáceres, Rubén, Caminos al desarrollo: el modelo de integración transversal,

Lima: CIUP, 2001, 164 pp.
40 Espejo, Ricardo, Teología en la universidad: ¿rezagos arqueológicos? Una pro-
puesta desde la experiencia de la Universidad del Pacífico, Lima: CIUP, 2001,
162 pp.
41 Cortez, Rafael y Gastón Yalonetzky, Fecundidad y estado marital en el Perú.
¿Influyen sobre la calidad de vida del niño?, Lima: CIUP, 2002, 106 pp.
42 Caravedo, Baltazar, Cambio de sentido: una perspectiva para el desarrollo
sostenible, Lima: CIUP, 2002, 118 pp.
43 Zegarra, Luis Felipe, La economía de la corrupción: hacia una comprensión de
las causas de la corrupción y las estrategias para combatirla, Lima: CIUP,
2002, 108 pp.
44 Araoz, Mercedes y Sandra van Ginhoven, Preparación de los países andinos
para integrar las redes de tecnologías de la información: el caso del Perú, Lima:
CIUP, 2002, 112 pp.
45 Araoz, Mercedes; Carlos Casas y Silvia Noriega, Atracción de la inversión ex-
tranjera directa en el Perú, Lima: CIUP, 2002, 108 pp.
46 Araoz, Mercedes; Carlos Carrillo y Sandra van Ginhoven, Indicadores de
competitividad para los países andinos: el caso del Perú, Lima: CIUP, 2002, 105 pp.
47 Galarza, Elsa; Rosario Gómez y Luis Ángel Gonzales, Ruta hacia el desarrollo
sostenible del Perú, Lima: CIUP, 2002, 108 pp.
48 Bonifaz, José Luis; Roberto Urrunaga y Jennifer Wakeham, Financiamiento
privado e impuestos: el caso de las redes viales en el Perú, Lima: CIUP, 2002,
95 pp.
49 Morón, Eduardo; Carlos Casas y Eliana Carranza, Indicadores líderes para la
economía peruana, Lima: CIUP, 2002, 68 pp.
50 Tarazona, Silvia y Elena Maisch, El tránsito de la pérdida del empleo a la
empleabilidad, Lima: CIUP, 2002, 66 pp.
51 Naranjo, Martín; Emilio Osambela y Melissa Zumaeta, Provisiones bancarias
dinámicas: evaluación de su viabilidad para el caso peruano, Lima: CIUP, 2002,
60 pp.

110
 Eduardo Morón y Cynthia Sanborn

52 Vásquez, Enrique y Gerardo Injoque, Competitividad con rostro humano: el

caso del ecoturismo en Loreto, Lima: CIUP, 2003, 94 pp.
53 Galarza, Elsa; Rosario Gómez y Luis Ángel Gonzales, Implementación de tec-
nologías limpias en el Perú: el uso de GLP en taxis, Lima: CIUP, 2003, 106 pp.
54 Morón, Eduardo; Claudia Gonzales del Valle y Tamiko Hasegawa, Transparen-
cia presupuestaria en el Perú y América Latina: el divorcio entre lo formal y lo
percibido, Lima: CIUP, DFID, 2003, 80 pp.
55 Tong, Jesús, Evaluación de inversiones en mercados emergentes, Lima: CIUP,
2003, 78 pp.
56 Tong, Jesús y Enrique Díaz, Titulización de activos en el Perú, Lima: CIUP, 2003,
138 pp.
57 Morón, Eduardo y Rudy Loo-Kung, Sistema de alerta temprana de fragilidad
financiera, Lima: CIUP, 2003, 76 pp.
58 Schwalb, María Matilde y Emilio García, Evolución del compromiso social de
las empresas: historia y enfoques, Lima: CIUP, 2003, 100 pp.
59 Pairazamán, Roberto, El crédito de consumo en el Perú, Lima: CIUP, 2003,
58 pp.
60 Alvarado, Betty; Brenda Rivera, Janet Porras y Allan Vigil, Transferencias inter-
gubernamentales en las finanzas municipales del Perú, Lima: CIUP, CIES, USAID,
2003, 154 pp.
61 Cortez, Rafael, Hábitos de vida, salud y productividad: una visión de responsa-
bilidad social corporativa en las empresas peruanas, Lima: CIUP, USAID, Perú
2021, 2003, 106 pp.
62 Mateu, Pedro y Jean Vilca, Modelo de medición de impacto sobre el bienestar
objetivo y subjetivo. Un análisis de caso del Proyecto de Reducción y Alivio a
la Pobreza (PRA), Lima: CIUP, USAID, 2004, 98 pp.
63 Yamada, Gustavo, Economía laboral en el Perú: avances recientes y agenda
pendiente, Lima: CIUP, 2004, 92 pp.
64 Schwalb, María Matilde y Emilio García, Beneficios de la responsabilidad so-
cial empresarial y las inversiones socialmente responsables, Lima: CIUP, 2004,
70 pp.

111
 Los desafíos del policymaking en el Perú: actores, instituciones y reglas de juego

65 Rodríguez, Martha; Bruno Seminario, Carmen Astorne y Oswaldo Molina, Efectos

macroeconómicos del Acuerdo de Libre Comercio con los Estados Unidos,
Lima: CIUP, 2004, 83 pp.
66 Schwalb, María Matilde y Emilio García, Instrumentos y normas para evaluar
y medir la responsabilidad social empresarial, Lima: CIUP, 2004, 105 pp.
67 Portocarrero, Gonzalo y Milagros Saenz, La mentalidad de los empresarios pe-
ruanos: una aproximación a su estudio, Lima: CIUP, Minga Perú, 2005, 59 pp.
68 Galarza, Elsa y Rosario Gómez, Valorización económica de servicios ambien-
tales: el caso de Pachacamac, Lurín, Lima: CIUP, Grupo GEA, 2005, 85 pp.
69 Portocarrero S., Felipe; Hanny Cueva y Andrea Portugal, La Iglesia Católica
como proveedora de servicios sociales: mitos y realidades, Lima: CIUP, 2005,
101 pp.
70 Cáceres, Rubén, Instituciones, derecho y costos de transacción. El análisis
económico del derecho en una sociedad no estructurada, Lima: CIUP, 2005,
171 pp.
71 Yamada, Gustavo, Horas de trabajo: determinantes y dinámica en el Perú
urbano, Lima: CIUP, CIES, 2005, 102 pp.
72 Ritter Burga, Patricia, Beneficios potenciales y fallas comunes en la
descentraliación: una aproximación para América Latina, Lima: CIUP, 2006,
126 pp.
73 Mindreau Montero, Manuel, Seguridad e integración sub-regional andino-
brasileña: perspectivas de política exterior para el Perú, Lima: CIUP, 2006,
96 pp.
74 Galarza, Elsa, La competitividad del cluster forestal de la madera: una aproxi-
mación, Lima: CIUP, 2006, 144 pp.
75 Portocarrero S., Felipe; Bruno Tarazona y Luis Camacho, Situación de la res-
ponsabilidad social empresarial en la micro, pequeña y mediana empresa en
el Perú, Lima: CIUP, 2006, 94 pp.
76 Franco Concha, Pedro, Manual de diagnóstico. Indicadores CGS de responsa-
bilidad social empresarial, Lima: CIUP, 2006, 112 pp.

112
 A  Temas de Gestión Pública y Actualidad
El "concepto" de Administración Pública
en la Legislación Peruana
Mario Alva
Abogado por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP).
Profesor del “Post Título en Tributación” de la Pontificia Universi-
dad Católica del Perú. Maestrista en Contabilidad con mención en
Política y Administración Tributaria, Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Profesor de la Especialización en Tributación del
CEUPS de Contabilidad y de la Facultad de Derecho de la Universi-
dad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Profesor del Curso
de Especialización en Derecho Tributario dictado en el Colegio de
Contadores Públicos de Lima. Autor de artículos para revistas uni-
versitarias y profesionales sobre diversos temas tributarios. Coau-
tor del Libro: “Infracciones y Sanciones del Código Tributario. Tomo
I y II” del Informativo Caballero Bustamante. Ha trabajado en el
Servicio de Administración Tributaria - SAT de la Municipalidad Me-
tropolitana de Lima. Actualmente, es Asesor Tributario del Estudio
Caballero Bustamante.
1. INTRODUCCIÓN
El término “Administración Pública” se identifica de modo
tradicional con el Estado. De igual manera, en los diccionarios
de términos jurídicos se menciona a la Administración Pública
como “el Poder Ejecutivo en acción con la finalidad de cumplir
y hacer cumplir cuanto interesa a la sociedad en las actividades
y servicios públicos”.
En la legislación peruana, el concepto de Administración
Pública ha ido variando con el transcurrir de los años, por lo
que resulta pertinente hacer una evaluación de los textos de las
normas que han regulado el tema administrativo a efectos de
poder apreciar el mencionado concepto.
2. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA DOCTRINA
En la doctrina se puede citar a MULARZ, quien acuña
una definición de “Administración Pública” entendida como:
“... aquella organización que el Estado utiliza para cana-
lizar adecuadamente demandas sociales y satisfacerlas, a
través de la transformación de recursos públicos en accio-
nes modificadoras de la realidad, mediante la producción
de bienes, servicios y regulaciones.
Este concepto de administración publica nos muestra lo
diverso que es esta “organización”, en el sentido de que
incluye en su seno diferentes espacios y especialistas que
se ocupan específicamente de una tarea, y que su interde-
pendencia hace muy difícil establecer que se debe reformar
y que no, y por ende realizar una reforma administrativa no
es tarea de unos pocos, sino que abarca a todo el conjunto
de ella y también a la sociedad como destino final de los
“output” que ella produce” (1).
A22 Mayo de 2008
TEXTO N° 5
En esa misma línea BONNIN señala que: “...la adminis-
tración pública es la que tiene la gestión de los asuntos
comunes respecto de la persona, de los bienes y de las ac-
ciones del ciudadano como miembro del Estado, y de su
persona, sus bienes y sus acciones como incumbiendo al
orden público” (2).
Para MUÑOZ AMATO, la Administración Pública es: “... un
conjunto de ideas, actitudes, normas, procesos, institucio-
nes y otras formas de conducta humana que determinan
como se distribuye y ejerce la autoridad política y como
se atiende los intereses públicos” (3).
Finalmente, en a doctrina se precisa que: “La Adminis-
tración Pública es el contenido esencial de la actividad
correspondiente al Poder Ejecutivo, y se refiere a las ac-
tividades de gestión, que el titular de la misma desem-
peña sobre los bienes del Estado para suministrarlos de
forma inmediata y permanente, a la satisfacción de las
necesidades públicas y lograr con ello el bien general;
dicha atribución tiende a la realización de un servicio
público, y se somete al marco jurídico especializado que
norma su ejercicio y se concretiza mediante la emisión y
realización del contenido de actos administrativos emiti-
dos ex profeso” (4).
3. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA EN LA LEGISLACIÓN PE-
RUANA
En la actualidad, en materia de Derecho Administrativo,
la doctrina considera que, cuando la Administración Pública
ejerce función administrativa, lo debe hacer a través de las
formas jurídicas que le están permitidas. Estas formas son:
reglamentos, actos administrativos, contratos administrativos,
actos de la administración y por último los hechos adminis-
trativos. Estas manifestaciones de la administración pública
pueden ser efectuadas tanto por: (i) Organismos, (ii) Órganos
y (iii) Personas-órgano (5), las mismas que pueden ser estata-
les o privadas.
Si bien estas explicaciones técnicas pueden parecer del
todo claras, en la práctica y, sobre todo, en la legislación po-
sitiva, podemos observar una gran confusión conceptual, tal
vez producto del “efecto pendular” de la legislación y de la
decisión política que toman los gobiernos en determinadas
épocas.
Si se hace un recuento de la legislación peruana para verifi-
car el concepto de “Administración Pública”, podemos mencio-
nar a los siguientes dispositivos:
• El Decreto Supremo Nº 006-67-SC.
• La Ley Nº 25035.
• El Decreto Legislativo Nº 757.
Gestión Pública

• El Decreto Ley Nº 26111 (D.S. Nº 02-94-JUS).
• La Ley Nº 27444.
3.1. El Decreto Supremo Nº 006-67-SC
Conocido como el Reglamento de Normas de Proce-
dimientos Administrativos, consideraba como adminis-
tración Pública únicamente al Poder Ejecutivo (Presi-
dencia, Consejo de Ministros y Ministerios); a las en-
tidades del subsector público independiente incluidas
las empresas estatales; y, por último, a los gobiernos
locales representados por los municipios.
Como vemos, el concepto de Administración Pública
es restrictivo y sólo se menciona al sector estatal exclu-
yéndose al sector privado que también ejercía función
administrativa a través de sus organismos, órganos y
persona-órgano. Pero, la decisión política, al margen de
que ejercieran o no función administrativa, fue excluir-
los.
3.2. La Ley Nº 25035
Conocida también como la Ley de Simplificación Ad-
ministrativa, amplía considerablemente el concepto de
Administración Pública. “Comprende a los Poderes
Legislativo, Judicial y Ejecutivo, las reparticiones de
éste último, las entidades, instituciones u órganos a
los que la Constitución les confiere autonomía, las
instituciones públicas descentralizadas, las empre-
sas de Derecho Público, los Gobiernos Regionales,
los Gobiernos Locales, los Organismos Descentra-
lizados Autónomos y, en general , las entidades de
Derecho Público del Estado en cuanto ejerzan fun-
ciones administrativas. Como vemos, esta norma
excluye a los no estatales. Esto debido a que hubo
un insuficiente manejo del concepto de Administra-
ción Pública” (6).
3.3. El Decreto Legislativo Nº 757
Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada,
reconoce como entidades de la Administración Pública
a los ministerios, instituciones y organismos públicos
y a otras instituciones de la administración pública de
cualquier naturaleza, sean dependientes del gobierno
central, gobiernos regionales o locales. Como aprecia-
mos, nuevamente se excluyó al sector no estatal que
también ejerce función administrativa.
3.4. El Decreto Ley Nº 26211
Elevó a la categoría de Ley al Reglamento de Normas
Generales de Procedimientos Administrativos. Con ello,
el Poder ejecutivo lo retiró de su esfera de dominio, es
decir, ya no podía modificarlo por vía reglamentaria.
Ello equivale a decir que sólo podía hacerlo a través de
la emisión de una norma con rango de Ley. Posterior-
mente, se dictó el Decreto Supremo Nº 02-94-JUS, el
cual aprobó el Texto Único de la Ley de Normas Gene-
rales de Procedimientos Administrativos.
Aquí se plasmó un concepto de Administración Pública
mucho más amplio y acorde con la doctrina en mate-
ria administrativa. La Administración Pública comprende
Gestión Pública
Temas de Gestión Pública y Actualidad  A
aquí, además de las entidades del sector estatal, a otras
instituciones públicas o privadas que presten servicios
públicos, incluidas las universidades. Se incluye, pues,
al sector no estatal, situación que era impensable años
atrás.
3.5. L a Ley Nº 27444
Ley del Procedimiento Administrativo General. Es la nor-
ma que actualmente regula los procedimientos adminis-
trativos en el país y, en palabras de ELOY ESPINOZA-SAL-
DAÑA, ésta tiene una vocación didáctica y pedagógica.
Por ello, señala que: “... en ocasiones esta norma tiene
una redacción bastante más próxima a la de un ma-
nual de Derecho Administrativo, ya que su innegable
preocupación por proporcionar a la Administración y
a los administrados múltiples elementos e insumos
destinados a facilitar una cabal interpretación de sus
preceptos le ha hecho recoger una explicación deta-
llada sobre una serie de temas, además de consignar
una larga lista de conceptos que en la mayoría de las
normas existentes en el Derecho Comparado no están
recogidos expresamente, pues se dan por conocidos y
presupuestos” (7).
Al revisar el texto del Artículo I del Título Preliminar de la
Ley del Procedimiento Administrativo General observa-
mos que, para los fines de la presente norma, se enten-
derá por “entidad” o “entidades” de la Administración
Pública al Poder Ejecutivo incluyendo a los Ministerios y
Organismos Públicos Descentralizados; al Poder Legisla-
tivo; al Poder Judicial; a los gobiernos regionales y loca-
les; a los Organismos a los que la Constitución Política
del Perú y las leyes les confieren autonomía; también, a
las demás entidades y organismos, proyectos y progra-
mas del Estado cuyas actividades se realizan en virtud
de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo
mandato expreso de Ley que las refiera a otro régimen;
y, finalmente, las personas jurídicas bajo el régimen pri-
vado que prestan servicios públicos o ejercen función
administrativa en virtud de concesión, delegación o au-
torización del Estado, conforme a la normativa de la ma-
teria.
Como se aprecia, aquí se mantiene la tendencia de
considerar dentro del concepto de Administración Pú-
blica no solo a las entidades estatales, sino también
en el caso de los particulares, sobre todo en el caso
que se presten servicios públicos o se ejerza una fun-
ción administrativa. Observemos entonces que, en la
práctica, “...no sólo existe Administración Pública en
el Poder Ejecutivo, sino en gran parte del Estado e
incluso en entes privados que desempeñan funcio-
nes administrativas por habilitación del Estado. Del
latín “ad-ministrare”, que significa servir, o de “ad
manus trahere” que alude a la idea de manejar o
gestionar” (8).
Es pertinente citar a MORÓN URBINA, quien manifies-
ta sobre este tema que: “No se trata de un concepto
unitario de lo que se conceptúa como Administración
Pública aplicable a todos los ámbitos normativos e
Mayo de 2008 A23
 A  Temas de Gestión Pública y Actualidad
incluso para todo el ámbito del Derecho Público. Este
catálogo no es opuesto ni deroga los contenidos del
término Administración Pública establecidos para
fines presupuestarios, de la contratación pública, o
para fines de régimen laboral público. Se trata, ex-
clusivamente, de un concepto para identificar a cua-
les entidades le serán aplicables las normas de esta
Ley (9)”.
4. CONCLUSIÓN
A manera de conclusión, apreciamos que el concepto de
Administración Pública ha dejado de ser restrictivo y exclusivo
del sector estatal, toda vez que existe un mejor manejo del mis-
mo a nivel normativo y se refleja una mejora en la legislación
acorde con la doctrina, lo cual redundará en un mayor beneficio
para el administrado.
NOTAS
(1) MULARZ, Jordán. Teoría de la Administración I: Paradigmas y debates en
torno a la Reforma Administrativa. Esta información puede consultarse en la
siguiente página web: http://www.monografias.com/trabajos13/parde/parde.
shtml#que
A24 Mayo de 2008
(2) BONNIN, Charles-Jean. Principios de Administración Pública. México, 2004. Fondo
de Cultura Económica.
(3) MUÑOZ AMATO, Pedro. Introducción a la Administración Pública. Puerto Rico,
1957.
(4) Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://www.
tuobra.unam.mx/publicadas/021128143527.html
(5) Se entiende por Organismo a aquel ente sea estatal o no que cumple una función
determinada y que goza de personería jurídica, por ejemplo, los ministerios.
Por Órgano se entiende a aquella oficina o departamento que, necesariamente,
debe pertenecer a la estructura de un organismo. Ejemplo de ello lo tenemos
en la Dirección General de Administración de un Ministerio. Finalmente, por
Persona-Órgano se entiende que es aquella persona que, para efectos de la
Administración Pública, ejerce determinadas funciones. Como ejemplo de ello,
podemos mencionar al Superintendente de Banca y Seguros. Estos temas pueden
ser revisados en el artículo titulado “El Tránsito de la D.G.C. a la SUNAT”, elabo-
rado por Mario Alva Matteucci y publicado en la Revista “Derecho y Sociedad”
Nº 7, páginas 67 a 72. Lima, 1993.
(6) ALVA MATTEUCCI, Mario. “El Concepto de Administración Pública” Parte II. Artículo
publicado en el Diario Oficial “El Peruano”. Página Opinión - Derecho. B-14.
Edición del jueves 13 de mayo de 1993.
(7) ESPINOZA-SALDAÑA, Eloy. La Ley Nº 27444: Las razones de su puesta en
vigencia y una breve mención a sus rasgos fundamentales. Esta información
puede consultarse en la siguiente página web: http://derechogeneral.blogspot.
com/2007/12/la-ley-27444-las-razones-de-su-puesta.html
(8) Esta información puede consultarse en la siguiente página web: http://
es.wikipedia.org/wiki/Administraci%C3%B3n_p%C3%BAblica
(9) MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Nueva Ley del Procedimiento
Administrativo General. Primera Edición. Gaceta Jurídica. Lima 2002. Página
18.
Gestión Pública
American Political Science Review Vol. 99, No. 3 August 2005

TEXTO N° 6
A Sequential Theory of Decentralization: Latin American Cases
in Comparative Perspective
TULIA G. FALLETI University of Pennsylvania

B
oth advocates and critics of decentralization assume that decentralization invariably increases
the power of subnational governments. However, a closer examination of the consequences of
decentralization across countries reveals that the magnitude of such change can range from
substantial to insignificant. In this article, I propose a sequential theory of decentralization that has three
main characteristics: (1) it defines decentralization as a process, (2) it takes into account the territorial
interests of bargaining actors, and (3) it incorporates policy feedback effects. I argue that the sequencing
of different types of decentralization (fiscal, administrative, and political) is a key determinant of the
evolution of intergovernmental balance of power. I measure this evolution in the four largest Latin
American countries and apply the theory to the two extreme cases (Colombia and Argentina). I show
that, contrary to commonly held opinion, decentralization does not necessarily increase the power of
governors and mayors.

oes decentralization always increase the power Moving beyond the fiscal arena, the decentralization

D of governors and mayors? If so, what explains

the different degrees of change observed in the
intergovernmental balance of power? Over the last
30 years, decentralization reforms have swept across
the world, changing decades of centralized political and
economic practices as well as the way in which we study
politics. As James Manor writes, “Nearly all countries
worldwide are now experimenting with decentraliza-
tion . . . seen as a solution to many different kinds of
problems” (1999, vii). One need only look as far as the
fiscal data to observe this trend. In 1980, subnational
governments around the world collected on average
15% of revenues and spent 20% of expenditures. By
the late 1990s, those figures had risen to 19% and 25%,
respectively, and had even doubled in some regions.1
Tulia G. Falleti is Assistant Professor, Department of Political Sci-
ence, University of Pennsylvania, 208 South 37th Street, 202 Stiteler
Hall, Philadelphia, PA, 19104-6215 (falleti@sas.upenn.edu).
The author thanks Isabella Alcañiz, Dawn Brancati, Ruth Ben-
Artzi, Ernesto Calvo, Maxwell Cameron, Edward Gibson, Gerald
McDermott, Richard O. Moore, Ben R. Schneider, Rogers Smith,
Kathleen Thelen, and the editor of the American Political Science Re-
view and three anonymous reviewers for very helpful comments on
previous drafts. The author is also grateful to Daniel Brinks, Katrina
Burgess, Barbara Geddes, John Gerring, Merilee Grindle, Wendy
Hunter, José Itzigsohn, James Mahoney, Paul Pierson, Dietrich
Rueschemeyer, Theda Skocpol, Benjamin Smith, Martin Tanaka,
and the seminar participants at Northwestern University, Brown
University, the Central European University in Budapest, the David
Rockefeller Center for Latin American Studies at Harvard Univer-
sity, the Kellogg Institute at the University of Notre Dame, and the
migration of authority conference at the University of Michigan-
Ann Arbor for their comments at earlier stages of the project; and to
David Samuels and Matthew Shugart for sharing their congressional
data on Brazil and Colombia. The Social Science Research Council,
the United States Institute of Peace, the Center for International and
Comparative Studies and the Alumnae Association at Northwestern
University supported the fieldwork on which this article is based.
The Kellogg Institute for International Studies at the University of
Notre Dame and the Centre of International Relations at the Univer-
sity of British Columbia provided financial support and outstanding
environments to write this article.
1 In the large Latin American countries (Argentina, Bolivia, Brazil,
Chile, Colombia, Mexico, Paraguay, and Peru, for which comparable
data is available) the subnational shares of revenues and expendi-
tures increased from averages of 14% and 16% in 1980, respectively,
movement has seen major public services such as ed-
ucation and health transferred to subnational govern-
ments. Moreover, political and electoral reforms have
left governors and mayors more accountable to their
constituencies. This large-scale transfer of resources,
responsibilities, and authority has brought subnational
governments to the forefront of politics. Recent in-
ternational news’ headlines testify to the importance
of subnational elections and local governance issues.2
The decentralization movement has also highlighted
the relevance of intergovernmental relations, once de-
scribed as the “hidden” or “fourth branch of govern-
ment” (Edmund Muskie 1962, cited in Wright 1978, 5),
in comparative politics. Increasingly, political scientists
are shifting the locus of their analyses from the national
to the subnational levels (Snyder 2001) and from the
horizontal relations among branches of government
to the vertical relations between levels of government
(Gibson 2004). Despite this ostensible change in the
political and analytic landscapes, the question remains,
has decentralization led to the expected shift in the
balance of power among presidents, governors, and
mayors?
A substantial body of work on the consequences of
decentralization hinges on the answer to this question;
nevertheless, little attention is paid in the literature to a
critical assumption that could very well be unjustified.
Political scientists who draw from the liberal tradition
argue that decentralization helps to deepen and consol-
idate democracy by devolving power to local govern-
ments (Diamond and Tsalik 1999). Economists who
draw from a market theory of local expenditures argue
that decentralization helps to improve resource allo-
cation through better knowledge of local preferences
and competition among localities (Oates 1972). Other
scholars, meanwhile, warn against the devolution of
to 29% in 2000. Source data available at: http://www1.worldbank.
org/publicsector/decentralization/fiscalindicators.htm.
2 “The waiters’ revolt. State elections in Mexico,”The Economist,
February 12, 2005; “Conservatives Claim to Carry German State in
Close Vote,” The New York Times, February 21, 2005; among others.

327
Sequential Theory of Decentralization
power to subnational officials and show that it can aug-
ment distributional conflicts (Treisman 1999), foster
subnational authoritarianism (Cornelius, Eisenstadt,
and Hindley 1999), and exacerbate patronage (Samuels
2003). Recent studies also suggest that, in the absence
of proper fiscal and political mechanisms, the trans-
fer of resources to subnational governments may lead
to higher levels of inflation (Treisman 2000), larger
deficits (Rodden 2002), and poorer overall macroeco-
nomic performance (Wibbels 2000). Interestingly, de-
spite their disagreements on the effects of decentraliza-
tion for democratization and economic reform, all of
the aforementioned studies share an assumption that
decentralization increases the power of subnational
officials. This power increase is generally used as the
intervening variable connecting decentralization poli-
cies and either positive or negative outcomes, without
questioning the existence of such a power increase in
the first place.
If we conceive of decentralization as a multidimen-
sional process (Montero and Samuels 2004, 8) that
entails political bargaining over the content and im-
plementation of different types of policies, we find that
certain forms of decentralization in fact decrease the
power of subnational officials. In order to evaluate
the consequences of decentralization on broader pro-
cesses of democratization and economic reform, we
need to establish first when and how decentralization
policies increase or decrease the power of subnational
officials. This article advances a definition of decentral-
ization that distinguishes among administrative, fiscal,
and political decentralization. Unlike previous studies
that have, for the most part, treated these categories
separately, the definition presented here allows a dis-
tinction to be made between decentralization processes
that increase the power of subnational officials and
those that—–contrary to the expectation—–do not.3 Fur-
thermore, because we lack a framework to understand
how the transfer of authority in one area interacts with,
reinforces, or halts decentralization reforms in other ar-
eas, this article studies the interactions among different
types of decentralization as they evolve over time.
By drawing on recent works on path dependence and
institutional change (e.g., Mahoney 2000; Pierson 1992,
2000, 2004; Thelen 2000, 2003), this article provides
a dynamic analysis of decentralization. In this ap-
proach, the conditions under which decentralization
is first implemented and the timing and order of the
3 By prioritizing different theories and methodological approaches,
the literature on decentralization has divided the process into its com-
ponent parts. Policy-oriented works have undertaken the study of
administrative reforms, such as the transfers of education and health
services (e.g., Di Gropello and Cominetti 1998). Another group of
works has sought to explain the reasons behind political decentral-
ization or why rational actors choose to give power away (Grindle
2000; O’Neill 2003). Likewise, institutional approaches have argued
that differences in the political party systems explain the degrees
of fiscal or political decentralization (Riker 1964; Willis, Garman,
and Haggard 1999). Few studies have analyzed two or three types
of decentralization at the same time (e.g., Manor 1999; Penfold-
Becerra 1999), but even these studies do not analyze the interactions
among the different policies and the consequences of their timing
and evolution.
328
August 2005
policies are important determinants of the evolution of
intergovernmental balance of power. Previous studies
have successfully accounted for varying degrees of fis-
cal decentralization at one point in time (e.g., Garman,
Haggard, and Willis 2001), but have fallen short of
explaining the effects of decentralization policies on
the evolution of intergovernmental relations. I will not
only measure the absolute level of decentralization at
different points in time but also trace the effects of
earlier reforms on later ones.
The article also brings subnational actors and inter-
ests to the center of the analysis. The puzzle of why
national politicians choose or agree to give power away
has led scholars to focus largely on the interests of na-
tional politicians toward decentralization, either in the
executive branch (Grindle 2000; O’Neill 2003) or in
the relations between the national executive and the
legislature (Escobar-Lemmon 2003; Willis, Garman,
and Haggard 1999). I show that a wide array of social
and political actors, including the governors and their
ministers, the mayors, the governors’ and mayors’ asso-
ciations, the unions of the sectors to be decentralized,
and other sectors of civil society are also the makers of
decentralization.
Finally, the article emphasizes the territorial com-
ponent of interest representation. A large part of the
literature on decentralization has focused on the parti-
san or electoral incentives that move decentralization
forward. Although very important, such emphasis on
electoral incentives overlooks the territorial aspects of
interest representation. In issues of decentralization,
the territorial interests that derive from the choice of
officials through geographic areas (Tarrow 1978, 4) are
as important as electoral incentives. I show later that
the feasibility and contents of decentralization reforms
do not lie solely with politicians’ electoral calculations,
but also with their territorial interests. Thus, types of
decentralization, territorial interests, and sequences of
reforms are the three main components of the sequen-
tial theory advanced in the following sections. This the-
ory will serve to explain when and why decentralization
policies are likely to either increase or decrease the
power of subnational officials.
SEQUENTIAL THEORY OF
DECENTRALIZATION
Decentralization as a Process
Decentralization is a process of state reform composed
by a set of public policies that transfer responsibilities,
resources, or authority from higher to lower levels of
government in the context of a specific type of state.
Compared to previous definitions, this one poses four
important restrictions. First, decentralization is con-
ceived as a process of public policy reforms and not
as a description of the state of being of the political
or fiscal systems at a point in time. Second, lower lev-
els of government are the recipients of the transferred
responsibilities, resources, or authority. Reforms such
as privatization or deregulation, which target nonstate
American Political Science Review
actors, are not included in this definition (cf. Cheema
and Rondinelli 1983, 24–5). Third, because decentral-
ization is a process of state reform, a transition to a
different type of state necessarily implies the com-
mencement of a new decentralization sequence. The
contents of decentralization policies and their interac-
tion with the broader political and economic systems
are highly determined by the type of state they seek to
reform. Hence, in order to compare decentralization
policies across countries as part of analytically equiva-
lent processes, we must compare policies taking place
within the same type of state. Finally, in studying the
downward reallocation of authority, much is gained
from a clear taxonomy of decentralization based on
the type of authority devolved, such that three types of
decentralization can be distinguished:4
r Administrative decentralization comprises the set of
policies that transfer the administration and delivery
of social services such as education, health, social
welfare, or housing to subnational governments. Ad-
ministrative decentralization may entail the devolu-
tion of decision-making authority over these policies,
but this is not a necessary condition. If revenues are
transferred from the center to meet the costs of the
administration and delivery of social services, ad-
ministrative decentralization is funded and coincides
with a fiscal decentralization measure. If subnational
governments bear these costs with their own pre-
existing revenues, administrative decentralization is
not funded.
r Fiscal decentralization refers to the set of policies
designed to increase the revenues or fiscal autonomy
of subnational governments. Fiscal decentralization
policies can assume different institutional forms such
as an increase of transfers from the central govern-
ment, the creation of new subnational taxes, or the
delegation of tax authority that was previously na-
tional.5
r Political decentralization is the set of constitu-
tional amendments and electoral reforms designed
to open new—–or activate existing but dormant or
ineffective—–spaces for the representation of subna-
tional polities. Political decentralization policies are
designed to devolve political authority or electoral
capacities to subnational actors. Examples of this
type of reforms are the popular election of may-
ors and governors who in previous constitutional
periods were appointed, the creation of subnational
legislative assemblies, or constitutional reforms that
4 I do not distinguish among policies according to the degree of
authority devolved—–such as deconcentration, decentralization, or
devolution (cf. Cheema and Rondinelli 1983)— –because degree of
authority devolved is part of what I seek to explain.
5 Unlike other definitions of fiscal decentralization that collapse de-
centralization of revenues and expenditures, in this definition fiscal
decentralization refers to revenues, whereas expenditures are part
of administrative decentralization. This analytic separation makes
it easier to evaluate the consequences of decentralization processes
where the transfer of revenues and expenditures do not go hand
in hand, allowing the disentanglement of seemingly contradictory
outcomes such as “centralization via decentralization” (see Wibbels
2004, 220–21).
Vol. 99, No. 3
strengthen the political autonomy of subnational
governments.6
Regarding the consequences of each type of decen-
tralization, I expect administrative decentralization to
have either a positive or a negative impact on the au-
tonomy of subnational executives. If administrative de-
centralization improves local and state bureaucracies,
fosters training of local officials, or facilitates learn-
ing through the practice of delivering new responsi-
bilities, it will increase the organizational capacities of
subnational governments. Nevertheless, if administra-
tive decentralization takes place without the transfer
of funds, this reform may decrease the autonomy of
subnational officials, who will be more dependent on
subsequent national fiscal transfers or subnational debt
for the delivery of public social services. Similarly, fiscal
decentralization can have either a positive or a negative
impact on the degree of autonomy of the subnational
level. The result will depend largely on the design of
the fiscal decentralization policy implemented. Higher
levels of automatic transfers increase the autonomy of
subnational officials because they benefit from higher
levels of resources without being responsible for the
costs (political and bureaucratic) of collecting those
revenues. On the contrary, the delegation of taxing
authority to subnational units that lack the adminis-
trative capacity to collect new taxes can set serious
constraints on the local budgets and increase the de-
pendence of the local officials on the transfers from the
center. Prosperous subnational units prefer to collect
their own taxes, but poor states or municipalities are
negatively affected every time the collection of taxes is
decentralized and, as a consequence, the horizontal re-
distribution of transfers from rich to poor subnational
units is affected. Finally, political decentralization, by
the definition provided previously, should almost in-
variably increase the degree of autonomy of subna-
tional officials from the center. The only case when
political decentralization could have a negative effect
on the power of governors and mayors vis-à-vis higher
level authorities is when, by augmenting the separation
of powers at the subnational level (such as through
the creation of subnational legislatures or municipal
councils), it leads to divided subnational governments.
In such instances, the subnational political opposition
could undermine the authority of governors and may-
ors vis-à-vis the national executive.
6 Although political decentralization and democratization can be
mutually reinforcing, the two processes need to be distinguished
analytically. For example, the return to free and fair elections at all
levels of government after an authoritarian regime does not neces-
sarily constitute a political decentralization policy. The transition to
democracy may simply be reinstating the electoral norms and rules of
the pre-authoritarian period, with no negotiation of a policy reform
that specifically targets the subnational level. Similarly, if an electoral
reform that is designed to augment political competition in the po-
litical system as a whole were to have the unintended consequence
of increasing the power of subnational political actors, it cannot be
considered a political decentralization measure because it was not
planned, designed, or negotiated with the explicit goal of empower-
ing subnational polities. To qualify as political decentralization, the
reform in question must explicitly address the devolution of political
authority or capacities to subnational polities.
329
Sequential Theory of Decentralization
By unpacking decentralization in this way, we see
that, depending on their institutional design, decen-
tralization policies can actually decrease the power of
subnational officials with regard to the national ex-
ecutive. As shown in the following, the institutional
design of decentralization policies is highly dependent
on when those policies take place within the sequence
of reforms. Political and fiscal decentralization poli-
cies that take place early in the sequence tend to in-
crease the power of governors and mayors, whereas
early administrative decentralization reforms tend to
negatively affect their power.
Territorial Interests of Bargaining Actors
The territorial interests of presidents, governors, and
mayors are defined by the level of government (na-
tional, state, or municipal) and the characteristics of
the territorial unit (e.g., rich or poor province, big city,
or small town) they represent. Drawing from the lit-
erature on decentralization and in-depth interviews
with national and subnational politicians and public
officials,7 I describe the set of preferences of national
and subnational actors with regard to decentralization
types.8
The national executive prefers administrative decen-
tralization (A) to fiscal decentralization (F), which in
turn is preferred to political decentralization (P), or
A > F > P. The rationale of this ordering is that the
national government seeks to divest itself of expendi-
ture responsibilities first and foremost. Administrative
decentralization is greatly preferred over the other two
types of decentralization. As Garman, Haggard, and
Willis (2001) say: “[W]e would expect the president to
be more inclined to transfer responsibilities than the
resources to meet them” (209). If the center is forced
to choose between surrendering fiscal and political au-
thority, it will choose to give away fiscal authority and
to retain political control, which may serve to influ-
ence the expenditure decisions made by subnational
officials.
The same reasoning applies to explain the reverse
order of preferences of the subnational governments:
P > F > A. Their preference, first and foremost, is polit-
ical decentralization. If the president does not control
the appointment and removal of governors and mayors,
they can push forward the issues and concerns of their
territorial units without fear of retaliation from above.
If governors and mayors have to choose between fiscal
and administrative decentralization, they will choose
the transfer of revenues over responsibilities, particu-
larly if the unions representing the public sectors to be
7 These are 86 in-depth interviews carried out in Argentina, Mexico,
and Colombia during the summer of 1998, the spring of 1999, and
between August 2000 and July 2001.
8 The order of preferences of national and subnational officials helps
to understand their position in the bargaining over different types of
decentralization. However, I do not assume that these preferences
are fixed throughout the entire decentralization process. Once the
first decentralization policy has been implemented, its consequences
on intergovernmental relations may reshape the bargaining actors’
interests for subsequent rounds of reforms.
330
August 2005
decentralized are large and strong. That is, subnational
executives prefer political autonomy, money, and re-
sponsibilities, in that order.
Sequences of Decentralization: Origins,
Timing, and Mechanisms
The origins of the process of decentralization are im-
portant both theoretically and methodologically. On
the one hand, the main argument of this article incorpo-
rates elements of path dependence, for which the issue
of origins is crucial. On the other hand, the method of
process tracing requires specifying when the process
starts. Scholars have adopted different approaches to
answer the question of when a path-dependent process
starts, such as critical junctures (Collier and Collier
1991) or contingent events (Mahoney 2000). I define
the origin of the decentralization process by the state
context in which it takes place. As stated earlier, the
contents of decentralization policies and their interac-
tion with the broader political and economic systems
are largely determined by the type of state they seek
to reform. In Latin America, for example, in the con-
text of the oligarchic states, decentralization reforms
sought to consolidate or balance power among regional
elites (Ansaldi 1992, 17). In the context of the devel-
opmental states, meanwhile, decentralization policies
sought to strengthen certain regions to make them
more adequate for private investment (González 1990,
75); whereas in the context of market-oriented states,
decentralization policies largely sought to reduce the
size of central governments. Of course, these were not
the exclusive goals of decentralization reforms in each
of these periods. Nonetheless, it is evident that in dif-
ferent historical periods the policies that transferred
responsibilities, resources, or authority to subnational
governments were part of state reform projects that
had largely different overarching political and eco-
nomic objectives. For this reason, when comparing
across countries, the researcher should qualify the pro-
cesses or sequences of decentralization by the type of
state in which they take place, in order to assure the
analytic equivalence of the compared policies.
For the purposes of this article, I focus on the process
of decentralization that began with the transition from
a “developmental” to a “public-goods” type of state
(Block 1994). In Latin America, this was the transi-
tion from a desarrollista to a market-oriented type of
state. During this period, decentralization policies were
part of what became known as “second-generation”
reforms (Camdessus 1999). Prior examples of central-
ization and decentralization existed in the region (see
Eaton 2001, 2004; Montero and Samuels 2004, 14) and
constitute the background against which the policies
analyzed in this article took place. However, because
they occurred in different types of state contexts, they
form part of prior sequences of intergovernmental re-
forms.
Regarding the origin of the sequence analyzed
here, although it is difficult to pin down the exact
date when the desarrollista state ended in each case
American Political Science Review
(Schneider 1999, 293), it is nonetheless possible to
identify the first administration in each country that
applied orthodox measures of economic adjustment
and moved the state away from intervention in the
economy. The market-oriented sequence of decentral-
ization reforms starts with the first decentralization
policy successfully implemented by the first adminis-
tration that made the transition from a developmental
economy and state toward a market-oriented economy
and state.9 Failed decentralization attempts do not con-
stitute original moments because they do not have an
impact on intergovernmental relations. They are ana-
lyzed as part of the process, as they may reflect on the
distribution of power among bargaining actors, but do
not constitute key transformative or original moments.
Using Skowronek’s (1993, 9) terminology, we may
conceive of intergovernmental relations as a layered
structure of institutional action. Decentralization poli-
cies affect the fiscal, administrative, and political layers
of intergovernmental relations. Rarely does a decen-
tralization policy simultaneously affect all three inter-
governmental layers (although it is possible). More
often, different types of decentralization (as well as
different policies within each type of decentralization)
are negotiated and enacted at different points in time.
Hence, the timing of each reform determines the partic-
ular sequence of decentralization that a given country
undergoes. If the three types of decentralization de-
fined previously take place (which is not theoretically
necessary, but is a common occurrence), we can identify
six sequences of decentralization according to the tim-
ing of the first decentralization policy within each inter-
governmental layer. This does not mean that posterior
decentralization policies in each layer do not happen
or should be overlooked (see the analysis of empirical
cases in the following section). However, the sequenc-
ing of the first decentralization policy in each layer is
particularly important because it sets constraints on
what is feasible in the remainder of the sequence and
allows us to establish a basic model of the impact of
different sequences of decentralization reforms on the
intergovernmental balance of power.
The level of government whose territorial interests
prevail at the origin of the decentralization process
is likely to dictate the first type of decentralization.
The first round of decentralization, in turn, produces
policy feedback effects that account for the order and
characteristics of the reforms that follow. If subnational
interests prevail in the first round of negotiations, po-
litical decentralization is likely to happen first. Political
9 In the countries analyzed in this article these administrations were
the military governments of Jorge R. Videla in Argentina (1976–
1981) and João Figueiredo in Brazil (1979–1985) and the presiden-
cies of Belisario Betancur in Colombia (1982–1986) and Miguel de
la Madrid in Mexico (1982–1988). In most of Latin America, the
transition from state interventionism to free-market economies was
the response to the economic troubles unleashed by the debt crisis
of the early 1980s (albeit not in Argentina and Chile, where the
move to free-market economies preceded the foreign debt crisis).
Subsequent administrations applied both orthodox and heterodox
economic policies, but the move away from developmentalism had
already taken place (see Weyland 2002, 72, 77–81).
Vol. 99, No. 3
decentralization is likely to produce a policy ratchet
effect (Huber and Stephens 2001, 10): a group of sup-
porters who will continue to push in the direction of
further decentralization. The formation of associations
of governors, mayors, or similar instances of coordina-
tion of subnational politicians is an example of such
policy ratchet effect. Lobbying through these associa-
tions, governors and mayors will enhance their power
and capacities for the next rounds of decentralization.
Even if this coordination mechanism is not in place,
governors and mayors will find themselves in a bet-
ter position to advance their preferences in the sec-
ond round of reforms because they will enjoy greater
political autonomy from the national executive. The
president, moreover, may become more dependent on
elected governors and mayors for the mobilization of
votes in national elections. Thus, in the second round of
decentralization, governors and mayors will most likely
demand fiscal decentralization and influence its terms.
Administrative decentralization, which after fiscal de-
centralization is likely to follow to compensate for the
previous decentralization of resources (Haggard 1998,
217), will be the last type of reform. Administrative
decentralization will therefore be funded and will not
have a negative impact on the power of governors and
mayors. The final outcome of this trajectory of decen-
tralization (P → F → A) that conforms to the prefer-
ences of the subnational officials is likely to be a high
degree of autonomy for governors and mayors with
respect to the president (see Table 1). I show below
that Colombia followed this path from 1986 to 1994.
If, instead, national interests prevail at the begin-
ning of the process, administrative decentralization is
likely to occur first. If fiscal resources do not accom-
pany the transfer of responsibilities, the national ex-
ecutive will strengthen its power vis-à-vis subnational
officials, who will become more dependent on trans-
fers from the center. If the process of decentralization
continues, the president will choose fiscal over politi-
cal decentralization. But due to a power reproduction
mechanism (Stinchcombe 1968, 117–18), the national
executive will control the timing, pace, and contents
of the reform. Governors and mayors, under the fiscal
strain of the first round of unfunded administrative
decentralization, will be in no position to reject those
terms set by the center—–unless exogenous circum-
stances were to change their relative power vis-à-vis the
president. Following this trajectory, political decentral-
ization, if it happens, will be the third type of reform.
The outcome of this trajectory of reforms (A → F → P)
that conforms to the preferences of the national exec-
utive is likely to be little or no change in the redistri-
bution of power to the subnational authorities. I show
in the following that Argentina followed this path of
reforms from 1978 to 1994.
It is also possible that exogenous changes (such as
midterm elections, a context of fiscal expansion, fiscal
crisis, or a process of democratization) could produce
reversals on the distribution of power between national
and subnational executives once the process of decen-
tralization has started. This would lead to the alterna-
tive sequences P → A → F and A → P → F. In the first
331
Sequential Theory of Decentralization August 2005

scenario, subnational interests prevail at the beginning

a A positive direction of change in the intergovernmental balance of power reflects a move toward greater autonomy of subnational officials vis-à-vis national officials. Thus, a “high” value in
the degree of change of the intergovernmental balance of power corresponds to a higher degree of autonomy for governors and mayors, whereas a “low” value indicates that the degree of
Balance of Powera
of the sequence, triggering political decentralization.

Intergovernmental
Change in the
However, reactive mechanisms (such as a fiscal crisis

Degree of
that undermines subnational demands for fiscal decen-

Medium/low

Medium/low
tralization) lead to a prevalence of national interests
in the second round and, thus, to administrative decen-

Medium
tralization. The last stage (should it happen) is fiscal

High

High
Low
decentralization. This trajectory may be disastrous for
= subnational officials if administrative decentralization
=
=
=
=
=
is unfunded. If they are granted political autonomy, and
Administrative decentralization

Administrative decentralization
soon after that they receive unfunded responsibilities,
Third Type of Decentralization

their subnational constituencies will blame them for

Political decentralization

Political decentralization poor performance. Most likely, this trajectory will lead
Fiscal decentralization
Fiscal decentralization

to a low change in balance of power. If administra-

tive decentralization is instead funded, this trajectory
may lead to a medium degree of change in intergov-
ernmental balance of power. In the second scenario,
Sequences of Decentralization and Their Effects on the Intergovernmental Balance of Power

national interests prevail at the beginning of the se-

quence, but reactive mechanisms (such as a process of
democratization that undermines centralized power)
afford subnational executives the possibility of pushing
political decentralization forward in the second round.
→
→
→
→
→
→

In this situation, subnational actors (due to the political

power they now have) are in a better position to set
Administrative decentralization

Administrative decentralization
Second Type of Decentralization

the terms of fiscal decentralization. The overall out-

come of this trajectory would be a shift in the balance
Political decentralization

Political decentralization

of power in favor of subnational authorities, but not

Fiscal decentralization
Fiscal decentralization

as significant as in the first aforementioned trajectory

(P → F → A).
Finally, we could also conceive of a tie between na-
tional and subnational interests at the outset of the
reform process, such that no side is capable of achieving
its most preferred outcome. In this situation, either the
status quo will prevail or bargaining actors will com-
promise in their second most preferred outcome: fiscal
decentralization. If this happens, the way in which the
→
→
→
→
→
→

sequence continues will depend on the effects of this

Self-reinforcing
→ Administrative decentralization Self-reinforcing

Self-reinforcing

reform on the relative power of national and subna-

Mechanisms
Feedback

tional executives. If the national executive prevails, ad-

Type of

autonomy of subnational officials has remained practically unchanged.

ministrative decentralization should follow, with polit-

Reactive
→ Administrative decentralization Reactive
Reactive

ical decentralization happening last (F → A → P). This

trajectory should lead to a medium to low change in
balance of power. The crucial issue here is the time
lag between the first and second rounds of reforms.
First Type of Decentralization

If subnational officials receive money without strings,

and they can apply it to strengthen their support base
→ Political decentralization

→ Political decentralization

and popularity for a considerable amount of time be-

→ Fiscal decentralization
→ Fiscal decentralization

fore they receive new responsibilities, this trajectory

may lead to a medium increase in balance of power,
even if political decentralization only takes place at
the end of the trajectory. In contrast, if money and re-
sponsibilities are decentralized practically at the same
time, this means that subnational officials are receiving
new responsibilities without political autonomy. The
impact of decentralization of funded responsibilities
on balance of power will then be highly dependent
on how successful the subnational governments are
Subnational

Subnational

in efficiently delivering the newly transferred services.

Interests in
TABLE 1.

First Move
Prevailing

Considering, however, that the subnational officials are

National

National

probably more accountable to the national executive

Tie
Tie

than to their local constituencies (recall that political

decentralization does not take place until the end of

332
American Political Science Review
the trajectory), administrative performance will likely
be poor, and the result will be small change in inter-
governmental balance of power. Alternatively, if after
a tie of territorial interests and a first round of fiscal de-
centralization subnational executives prevail, political
decentralization should be next, with administrative
decentralization taking place last (F → P → A). This
sequence should lead to a high change in balance of
power in favor of the subnational governments. In this
type of trajectory, subnational governments gain fis-
cal capacities, then political autonomy; and last, they
receive administrative responsibilities. The first two
moves in this sequence should allow subnational au-
thorities to build strongholds of supporters (because
they have the resources to do so) and to win elections.
Once this happens, they gain greater autonomy from
the national executive, as illustrated in the bottom line
of Table 1.
The assumptions thus far have been that the three
types of decentralization take place and that a sequence
among them can be established. Moreover, I have only
taken into account the first successfully implemented
policy within each type of decentralization and the
first cycle of decentralization, which ends once the
three types of reforms have occurred. Decentralization
processes, however, could evolve differently in reality.
Only one or two types of reforms could occur, the tim-
ing of policies could overlap, and successive reforms
within each layer could affect those that follow. Some
of these complexities will be revealed in the analysis
of the cases in the following sections. Nonetheless, as
long as at least two types of devolution of authority
and two implementation moments can be identified,
the proposed sequential reasoning could be modified
accordingly and applied to cases and sequences that
follow different patterns.
EVOLUTION OF INTERGOVERNMENTAL
BALANCE OF POWER IN LATIN AMERICA
Intergovernmental balance of power is defined as the
relative power or degree of autonomy of subnational
officials with regard to national officials. Intergovern-
mental power is dependent on (1) economic resources,
which enhance the capacity of political actors to pur-
sue their desired courses of action; (2) legal author-
ity, which sets the institutional limit that economic re-
sources can reach; and (3) organizational capacities,
which facilitate coordination at each level of gov-
ernment.
Because this article is concerned with the effects
of decentralization on the evolution of balance of
power, in operationalizing this concept, the focus is
precisely on those dimensions of intergovernmental
power susceptible to change due to the implementation
of decentralization policies. Building on the works of
Stepan (2004) and Samuels and Mainwaring (2004),
intergovernmental balance of power is operational-
ized in five dimensions: (1) the subnational share of
revenues, which measures the percentage of public
money collected by subnational governments (provin-
Vol. 99, No. 3
cial and municipal); (2) the subnational share of ex-
penditures, which measures the percentage of public
money allocated by subnational governments; (3) the
policymaking authority, which measures the degree of
autonomy of subnational officials to design, evaluate,
and decide on issues concerning a specific policy area;
(4) the type of appointment of subnational officials,
which records whether governors and mayors are
elected or appointed; and (5) the territorial represen-
tation of interests in the national legislatures, which
reports the average degree of overrepresentation of
the subnational units in the lower and upper chambers
of congress. If decentralization reforms were always to
increase the power of subnational officials, we would
observe a positive change in all these indicators. If,
however, it is possible for decentralization not to in-
crease the power of subnational officials, we would
expect some of these indicators to decrease in value
or to remain unchanged.
The remainder of this section compares the absolute
levels of decentralization before and after decentraliza-
tion and analyzes the degree of change in intergovern-
mental balance of power in the four largest countries of
Latin America—–the region that took the lead in the im-
plementation of decentralization reforms (Camdessus
1999). Several commonalities make Argentina, Brazil,
Colombia, and Mexico suitable countries for compar-
ison. First, due to their size, it is safe to assume that
relationships between center and periphery are con-
tentious and that issues of decentralization are politi-
cally relevant. Second, they all underwent similar de-
centralization policies, although with different impact
on the intergovernmental distribution of power. Third,
they all have similar structures of government, with
three tiers of government and bicameral national leg-
islatures. Finally, differences among the cases allow for
controls to the main argument. Although Argentina,
Brazil, and Mexico are federal countries, Colombia is
a unitary country; and although Argentina, Brazil, and
Colombia have decentralized party systems, Mexico
has a centralized one.
In Table 2, the first two columns within each country
measure the absolute level of decentralization (term
used as to describe the state of being of the fiscal,
administrative, and political systems), and the third
column measures the relative degree of change in the
intergovernmental balance of power. Along the fiscal
dimensions, the subnational share of revenues (SSR)
decreased in Argentina and increased in the other three
countries; whereas subnational share of expenditures
(SSE) increased in the four countries. At the beginning
of the period, Argentina and Brazil had the highest ab-
solute levels of fiscal decentralization, in terms of both
revenues and expenditures, followed by Colombia and
Mexico, in that order. By the end of the period a dif-
ferent pattern emerged. Brazil continued to be fiscally
the most decentralized, but now Colombia was second,
and in SSR Mexico surpassed Argentina, which had
the lowest collection of subnational revenues and the
highest fiscal vertical imbalance of the four countries.
Relative to the initial conditions, Mexico was the coun-
try whose fiscal structure changed the most, followed
333
334
TABLE 2. Absolute Level of Decentralization and Evolution of Balance of Power in Argentina, Brazil, Colombia, and Mexico, 1978–1999
Sequential Theory of Decentralization

Argentina Brazil Colombia Mexico

Prior After Prior After Prior After Prior After
Variable Dec. Dec. Change Dec. Dec. Change Dec. Dec. Change Dec. Dec. Change
SSR 21% 19% 25% 33% 18% 28% 9% 21%
(1983) (1999) (1980) (1995) (1980) (1995) (1982) (1997)
SSR level 3 1 4 4 2 3 1 2
SSR changea −8% 29% 56% 122%
SSR ch. rank. 1 2 3 4
SSE 34% 41% 32% 44% 28% 40% 18% 29%
(1978) (1999) (1980) (1995) (1978) (1995) (1978) (1999)
SSE level 4 3 3 4 2 2 1 1
SSE changeb 21% 38% 43% 61%
SSE ch. rank. 1 2 3 4
PMAc
Curricula C C 0 C S 0.5 N N 0 N N 0
Teachers’ training C C 0 C S 0.5 N C 0.5 N C 0.5
Evaluation C C 0 C S 0.5 N C 0.5 N N 0
School managament C S 0.5 C S 0.5 S S 0 C S 0.5
Hire, fire, relocation C S 0.5 C S 0.5 N S 1 N S 1
Salary C S 0.5 C S 0.5 N C 0.5 N C 0.5
(1978) (1994) (1982) (1995) (1982) (1994) (1978) (1994)
PMA level 3.5 3 3.5 4 2 2 1 1
PMA change 1.5 3 2.5 2.5
PMA ch. rank. 1 4 2.5 2.5
ASOd
Governors E E 0 E E 0 A E 1 A/E E 0.5
Mayors A/E E 0.5 E E 0 A E 1 A/E E 0.5
(1983) (1996) (1982) (1994) (1982) (1991) (1982) (1994)
ASO level 3 2.5 4 2.5 1 2.5 2 2.5
ASO change 0.5 0 2 1
ASO ch. rank. 2 1 4 3
August 2005
 TABLE 2. Continued
TRI
Overrep. deputies 1.94 1.85 −0.09 1.51 1.92 0.41 1.17 2.73 1.56 1.00 1.00 0
Overrep. senate 3.15 3.40 0.25 2.66 3.94 1.28 1.25 1.00 −0.25 1.96 1.96 0
(1983) (1995) (1962/78) (1995) (1982) (1994) (1979) (1997)
TRI level 4 3 3 4 1 2 2 1
TRI changee 0.16 1.69 1.31 0
TRI ch. rank. 2 4 3 1
Average ranking of abs. level 3.5 2.5 3.5 3.7 1.6 2.3 1.4 1.5
of decentralization
Average ranking of change 1.4 2.6 3.1 2.9
American Political Science Review

in the intergov.
balance of power
Sources: SSR: Argentina: 1983 data from Artana et al. 1995, 79 and 1999 data from the Ministry of Economy and Production, Argentina (both figures include taxes on labor); Brazil, Samuels
2003, 161; Mexico, Willis, Garman, and Haggard 1999, 13 and IMF 1985, 2001; Colombia: Dillinger and Webb 1998. SSE: for Argentina: IMF 1985, 2001; Mexico: IMF 1985, 2001; Brazil:
Samuels 2003, 161; Colombia: IMF 1985; and Dillinger and Webb 1998, 21. PMA: data collected from secondary sources and education laws. ASO: data collected from secondary sources
and national constitutions. TRI: for Argentina: National Constitution and INDEC 1997; Mexico: Lujambio 2000, 35, 73–6; and INEGI 1995; Brazil: data provided by David Samuels; Colombia:
Registradurı́a Nacional del Estado Civil (various years).
Note: Bold numbers rank the countries by absolute level of decentralization, from 1 most centralized to 4 most decentralized. Averages of absolute level of decentralization for each country
are presented in the second to last row. Italic numbers rank the countries by degree of change in each dimension of intergovernmental balance of power, from 1, corresponding to the country
that experienced the least change, to 4, which corresponds to the country that changed the most. The average degree of change of intergovernmental balance of power in each country is
presented in the last row.
a SSR change = (SSR after − SSR prior)/SSR prior.
b SSE change = (SSE after − SSE prior)/SSE prior.
c PMA: N, National; C, Concurrent; S, Subnational. PMA change value is 0 if level of authority did not change; 1, if authority moved from N to S; and 0.5, if it moved from N to C or from C to S.
d ASO: E, Elected; A, Appointed; A/E, only formally elected or with appointment of some offices. ASO change, value is 0 if type of appointment did not change; 1, if it changed from A to E;
and 0.5, if it changed from A/E to E, or from A to A/E.
e TRI change values result from resting the value of TRI prior from TRI after.

335
Vol. 99, No. 3
Sequential Theory of Decentralization
by Colombia and Brazil. Argentina was the country
that changed the least, even experiencing a negative
change in SSR.
Regarding the administration of social services, the
dimension policymaking authority (PMA) is applied
to the educational sector. The selection of education
over other policy sectors responds to several reasons.
First, in most countries, education was the first public
sector to be decentralized, influencing the pace and
characteristics of decentralization in other areas. Sec-
ond, education is the largest public sector in these
countries, in terms of both fiscal and human resources.
The transfer of education carries, therefore, significant
fiscal and administrative consequences for states and
municipalities. Finally, the education sector has often
strong and large unions. This makes decentralization
of education politically crucial for national and sub-
national executives, who have to negotiate with the
teachers’ unions. The six indicators taken into account
within this dimension were authority over the curricula;
responsibility for training teachers; responsibility for
evaluation of the educational system; management of
schools; authority over hiring, firing, and relocation of
teachers; and authority over salaries. At the beginning
of the period, the countries can be paired in terms
of the distribution of responsibilities among levels of
government: Argentina and Brazil were the most de-
centralized, and Mexico and Colombia were the most
centralized. By the end of the period, the ordering of
the countries is similar, but Brazil experienced a greater
degree of devolution of authority to subnational au-
thorities than Argentina. Whereas in 1982 the Brazilian
states and the federal government shared responsibil-
ities along all of the educational indicators considered
(Tavares de Almeida 1995, 20, 27), by the mid-1990s all
of these issues lay in the hands of governors, mayors,
or school directors (Burki, Perry, and Dillinger 1999,
71). Mexico and Colombia follow Brazil in the degree
of change in PMA. In Mexico, all issues of public ed-
ucation management were in the hands of the federal
government in 1978 (with the sole exception of the
management of school buildings). In 1992, after the
signing of a decentralization agreement, authority over
the curricula and evaluation of the system remained
at the federal level, but all other issues were decided
on by the subnational level or jointly by both levels
of government. The situation in the education sector
in Colombia by the early 1980s was similar to that in
Mexico: all responsibilities resting with the national
government, with the exception of the maintenance
of schools. But after the decentralization of education
in 1992 and 1993, all educational issues became mat-
ters of state authority (with the sole exception of the
design of the curricula, which remained in the hands
of the central government). In Argentina, the situ-
ation was different. By the mid-1970s the Argentine
provinces managed half of the public primary and sec-
ondary schools, which meant that all responsibilities
concerning the public educational system had histor-
ically been shared by the federal and provincial gov-
ernments. Decentralization of primary and secondary
schools (in 1978 and 1992, respectively) did not change
336
August 2005
the distribution of formal authority among levels of
government. This change only came about when a
new federal education law was passed in 1993 and
some educational issues became the sole domain of the
provinces (Corrales 2004). As can be seen in Table 2,
in terms of PMA, Brazil experienced the most change,
followed by Mexico, Colombia, and Argentina, in
that order.
Two dimensions account for the distribution of
power in the political arena. The first one is the
appointment of subnational officials (ASO). Along
this dimension, and because of its starting point,
Colombia is the country that changed the most. Prior
to decentralization, mayors and governors were ap-
pointed; their offices became popularly elected in 1988
and 1991, respectively. Mexico follows Colombia in
degree of ASO change. In Mexico there were elec-
tions for subnational offices (with the exception of
Mexico City’s mayor), but they were not competitive.
It was not until the mid-1990s that elections for mayors
and governors became (by and large) competitive in
Mexico. Next is Argentina. The office of the mayor
of the city of Buenos Aires was politically decentral-
ized in 1994, but the other mayors and governors had
historically been popularly elected. Finally, ASO re-
mained constant in Brazil throughout the period of
reforms.
The second political dimension is the territorial rep-
resentation of interests (TRI). In this dimension, over-
representation coefficients report the degree of devi-
ation from the principle “one citizen, one vote.” A
coefficient value of 1 indicates proportionality between
seats and population. If the overrepresentation coeffi-
cient is higher than 1, it means that in some subna-
tional units the “cost” of electing a deputy or a senator
is lower than in others. In Stepan’s (2000) words, the
higher the coefficient the more “demos-constraining”
these Senates or Houses are. The higher the overrep-
resentation coefficients, the easier it is for some of the
deputies and senators to represent the territorial in-
terests of their subnational units and constituencies,
instead of the interests of the political majority. Brazil
and Colombia are the countries that experienced the
highest degrees of change in overrepresentation in
either one or both of their chambers. In Brazil, the
creation of two new states (Mato Grosso do Sul and
Tocantins) and changes introduced in the 1988 con-
stitutional reform meant that between 1962 and 1995,
the degree of overrepresentation in the lower chamber
increased from an average of 1.51 to 1.92. The changes
were even more drastic in the Senate, where the alloca-
tion of seats to previously unrepresented and relatively
small subnational units meant that the average degree
of overrepresentation increased from 2.66 in 1978 to
3.94 in 1995. In Colombia, as a consequence of the
changes introduced in the 1991 constitutional reform
and the allocation of seats to 7 previously unrepre-
sented departments, the average degree of overrep-
resentation of subnational units in the lower cham-
ber increased from 1.17 in 1982 to 2.73 in 1994. The
Senate, whose seats where distributed among 23 de-
partments according to population prior to 1991, was
American Political Science Review
transformed after the constitutional reform into a pro-
portionally representative chamber of 100 members
chosen from a single national district. In Argentina
and Mexico, the degrees of overrepresentation in the
lower and upper chambers practically did not change.
Argentina had a high degree of overrepresentation of
subnational units in the Senate throughout the period
of decentralization reforms (3.15 in 1983 and 3.40 in
1995 after the incorporation of Tierra del Fuego) and
had a moderately high degree of overrepresentation in
the lower chamber (1.94 in 1983 and 1.85 in 1995).
Mexico had a similar degree of overrepresentation
in the Senate as had Argentina in its lower chamber
(1.96)—–and this stayed the same throughout the pe-
riod. In the Mexican lower chamber representation
was proportional (1.00). Hence, in terms of degree
of change in TRI, Brazil experienced the most, fol-
lowed in decreasing order by Colombia, Argentina, and
Mexico.
In summary, an overview of the position of each
country along each one of the five variables reveals
that prior to decentralization reforms Argentina and
Brazil had the highest absolute levels of decentraliza-
tion, whereas Mexico and Colombia had the lowest.
This corresponds to what we know about how fed-
eralism and intergovernmental relations have histor-
ically evolved in these countries (Gibson and Calvo
2000, Gibson and Falleti 2004, Samuels 2003). Nev-
ertheless, if we look at the overall change in balance
of power that occurred after decentralization policies
were implemented, we find that although Colombia,
Brazil, and Mexico experienced significant shifts in bal-
ance of power in favor of the subnational authorities,
the intergovernmental balance of power in Argentina
stayed practically the same throughout the period. At
one extreme, Colombia saw its subnational share of
revenues and expenditures increase by a ratio of 0.56
and 0.43, respectively, its governors and mayors gain
significant authority in the administration of public ed-
ucation, its president lose the authority to appoint sub-
national officials, and the territorial overrepresentation
in its chamber of deputies over double. At the other
extreme, Argentina saw virtually no change in inter-
governmental balance of power. The share of revenues
decreased whereas the share of expenditures increased,
augmenting the fiscal vertical imbalance in subnational
accounts. Administrative decentralization did not con-
fer new capacities to subnational executives until 1993.
Political decentralization, although beneficial to the
city of Buenos Aires, did not have an impact on the rest
of the provinces. As described in a World Bank report,
“Argentina is arguably one of the most decentralized
countries in [Latin America] but has essentially the
same political and fiscal structure it had before the
military intervened in 1976. In contrast, Colombia has
radically increased the power and responsibilities of
subnational units of government” (Burki, Perry, and
Dillinger 1999, 11). Why, despite the implementation of
decentralization reforms, did Argentina’s fiscal and po-
litical intergovernmental structure remain unchanged,
while Colombia’s fiscal and political intergovernmental
relations changed so radically?
Vol. 99, No. 3
ALTERNATIVE EXPLANATIONS
One possible explanation is that Argentina did not de-
volve more power to governors and mayors because
of its high initial level of absolute decentralization. In
other words, it could be argued that there is an up-
per limit on the degree of change that decentralization
can bring about in intergovernmental relations, or a
threshold of devolution of power below which a coun-
try cannot fall. However, the evolution of intergov-
ernmental balance of power in Brazil challenges this
interpretation. Brazil started the period with a fiscal,
administrative, and political structure as decentralized
as that one of Argentina. However, by the end of the
period, decentralization policies in Brazil (in the fis-
cal, administrative, and political spheres) had produced
significant changes to the intergovernmental structure
such that more power was devolved to governors and
mayors. This was evident along the subnational share of
expenditures and revenues, the distribution of policy-
making authority, and the political reforms introduced
in the 1988 constitution. Interestingly, Argentina un-
derwent similar policies in the administrative, fiscal,
and political arenas, but their impact in augmenting the
power of governors and mayors was far more limited.
The second explanation draws from Riker’s (1964)
theory of federalism and argues that the degree of au-
tonomy of subnational officials after the implemen-
tation of decentralization reforms can be explained
by reference to the internal structure of the politi-
cal parties (Garman, Haggard, and Willis 2001). This
argument states that if—–given certain electoral and
nomination procedures—–national legislators are more
accountable to the national executive, they will tend
to push for more centralization of authority in the de-
sign of and bargaining over decentralization reforms.
If instead the national legislators are accountable to
subnational officials, they will press for further decen-
tralization of power in designing these policies. This
explanation successfully accounts for the absolute lev-
els of decentralization before and after the reforms.
However, it cannot account for the degree of change
in intergovernmental relations. Argentina has a decen-
tralized political party system, with national legislators
accountable (mostly) to subnational authorities (Eaton
2002; Jones et al. 2002). Nonetheless, Argentina is the
country where intergovernmental balance of power
evolved the least. Mexico, on the other hand, has a
centralized party system, but its intergovernmental bal-
ance of power changed considerably once decentraliza-
tion measures were undertaken.
Finally, it could also be argued that the degree of
change in intergovernmental relations that decentral-
ization brings about is dependent on the constitutional
type of government. Because federal constitutions
confer autonomy to subnational units, this guarantee
should lead to higher levels of devolution of power
than experienced in unitary countries (Dahl 1986).
My cases show the opposite to be true. In Colombia,
a unitary country, decentralization had the most sig-
nificant impact on the evolution of intergovernmen-
tal balance of power. In Argentina, a federal republic,
337
Sequential Theory of Decentralization
decentralization had the least significant impact on in-
tergovernmental balance of power.10
THE SEQUENTIAL THEORY OF
DECENTRALIZATION APPLIED
To illustrate the range of the proposed theory, this
section traces the trajectories of decentralization in
the two extreme cases: Colombia and Argentina.
From the late 1970s to the mid-1990s, Colombia and
Argentina both underwent processes of decentraliza-
tion that accompanied the movement from state-led
to free-market economies. In both cases, fiscal, admin-
istrative, and political decentralization reforms took
place, and decentralization was pursued under the pre-
tense of strengthening the subnational units. In spite of
these similarities, the processes of decentralization and
the consequences they brought about for intergovern-
mental relations were radically different, as described
previously. These differences can be appreciated more
fully by analyzing the evolution of the first cycle of
political, fiscal, and administrative reforms. In what
follows, I argue that the different outcomes for inter-
governmental balance of power are less a result of the
particulars of individual policy reforms than a product
of the evolution of such reforms and of the type of
actors they empower along the way.
Colombia: The Subnational Path
to Decentralization
In 1986, by initiative of Conservative President
Belisario Betancur (1982–1986), the younger and less
entrenched factions of the two traditional parties in
congress (Liberal and Conservative) passed a consti-
tutional amendment for the popular election of may-
ors. This law changed one hundred years of inter-
governmental relations. Since 1886, the president had
appointed the governors, who in turn appointed the
mayors. President Betancur explained in the following
terms his support for this measure:
I had the conviction; I had the obsession that the commu-
nity should be closer to their representatives. I knew that
as long as the community was closer to the rulers, those
rulers would feel more stimulated, with greater support to
govern . . . If popularly elected, mayors would be freer and
more efficient. (Betancur, Belisario, interview by author,
Bogotá, March 28, 2001)
However, the decision to popularly elect the mayors
did not result solely from the president’s political con-
victions. According to O’Neill (1999, 2003), presidents
are more likely to implement political decentraliza-
tion when the prospects of their parties winning fu-
ture national elections are bleak, while at the same
time strong pockets of support exist throughout the
country that would win them elected positions at the
10 As Escobar-Lemmon (2001, 27) writes: “while state structure may
explain the initial level of decentralization in a country, with fed-
eral cases being more decentralized, it does little to explain changes
within a country over time.”
338
August 2005
subnational level. Although O’Neill’s (2003) theory
is compelling, she also notes “it would be absurd to
ignore the importance of context-specific factors that
affected decisions to decentralize” (1070). My con-
tention is that when other types of decentralization
are considered, those context-specific factors help to
account not only for the timing of decentralization but
also, and more importantly, for the type and content of
the policy first implemented. In the case of Colombia,
the social mobilizations against the shortcomings
of the developmental state help to explain why and how
decentralization came about. They reveal the presence
of territorial subnational interests in the coalition that
pushed decentralization forward, a presence that has
been largely overlooked.
During the 1960s and 1970s, the planning and imple-
mentation of developmental policies had been trans-
ferred to parastatal institutions, relatively autonomous
agencies attached to central offices and ministries. They
were equipped with significant financial resources and
were designed to operate in a cost-recovery basis and
on a nationwide scale. These agencies supplanted the
role of local government in areas such as urban plan-
ning, housing, health, education, and the provision of
services such as electricity, water, and sewage. The cov-
erage was not uniform, however. Large municipalities
kept the management of more responsibilities, and pe-
ripheral, poorer regions were left largely unattended.
The parastatal agencies tended to focus more heavily
on the regions prone to private investment, which cre-
ated profound regional inequalities (Collins 1988, 426–
27; Maldonado 2000, 72). Moreover, local government
expenditures had dropped from 18% of total expen-
ditures in 1967 to 14% in 1978 and were concentrated
in the largest cities. In 1979, the three largest munici-
palities (Bogotá, Medellı́n, and Cali) absorbed 72% of
the total local government expenditures, even though
they accounted for 26% of the population. After the
rest of the departmental capitals were considered, only
13% was left to be spent in more than nine hundred
remaining municipalities, where over 35% of the pop-
ulation lived (Collins 1988, 426; DNP and PNUD 1998,
39; Nickson 1995, 146). This created ample discontent
among the inhabitants of the poorer regions.
Between 1971 and 1985, over two hundred civic
strikes (paros cı́vicos) took place. These strikes “in-
volved the total or partial paralysis of social and eco-
nomic activity in urban centers and/or regions as a
means of pressing the state to accede to demands”
(Collins 1988, 425). Sixty percent of the strikes were
related to problems in the delivery of electricity,
water, and sewage; 9%, to problems with roads; 6%, to
problems in education; and 5%, to ecological problems
(Velásquez 1995, 246). The majority of these strikes
occurred in midsized municipalities (with 10 to 50
thousand people) in the country’s peripheral regions,
particularly in the departments of the Atlantic coast
(Maldonado 2000, 73). Broad sectors of the population
participated in these strikes, voicing the territorial in-
terests of the underdeveloped regions. As Jaime Castro,
former mayor and member of the 1991 constitutional
convention, said:
American Political Science Review
The civic strikes had become the mechanisms of protest
of la provincia [the interior] in relation to the central gov-
ernment. The civic strikes brought to the forefront the
fact that it was necessary to strengthen the municipalities
and departments. . . . They continued to happen after the
popular election of mayors, but I would say that thanks
to decentralization civic strikes have now disappeared.
(Castro, Jaime, interview by author, Bogotá, March 29,
2001)
The civic strikes brought local government to the
center of the political scene in several ways. First, they
pointed out the deficiencies of the parastatal agen-
cies and the local administrations in delivering pub-
lic services. The national executive paid close atten-
tion to this problem. In 1980, a team of economic
experts was formed to study how to improve the sys-
tem of intergovernmental finances. Richard Bird led
this team, whose findings and recommendations were
published a year later (Misión de Finanzas Interguber-
namentales 1981). When the next president, Belisario
Betancur, was confronted with increasing economic
problems and steadily declining municipal and depart-
mental revenues, he passed an emergency plan that
included some of these recommendations. Law 14 of
1983 sought to strengthen the collection of taxes in de-
partments and municipalities. Departments were given
a new tax on automobiles and the authority to update
and simplify their existing taxes, whereas municipal-
ities could modernize their tax bases—–important for
property taxes—–and determine within certain param-
eters their own level of industry and commerce tax
(Ocampo Gaviria and Perry Rubio 1983). This fiscal
measure halted the trend of declining municipal and
departmental revenues and, although its overall impact
on the distribution of resources among levels of gov-
ernment was negligible (Wiesner Durán 1992, 117–29),
it revealed the importance of subnational pressures.
Second, the civic strikes were signs that the old system
of handpicked mayors was coming to an end. Local
bosses and traditional clientelist practices had proved
inadequate in alleviating popular discontent. The po-
litical appointment of mayors had led to a system in
which mayors were dependent on the legislator, the
governor, or the president—–whoever was politically
responsible for their appointment—–and only account-
able to them. There were frequent changes of local
administrations and corruption was pervasive (Gaitán
Pavı́a and Moreno Ospina 1992, 150–51). Very often
mayors were not native to the town they governed. A
number of these became known as “professional may-
ors,” who “would travel around all the municipalities
of one department until they were discredited in all
of them” (Osorio, Luis Camilo, interview by author,
Bogotá, July 30, 1998). Finally, the strikes showed that
there were locally based citizens who were demanding
accountability and better services in their municipal-
ities. These were broad nonpartisan civic coalitions
that helped to put municipal democratization on the
agenda. Decentralization in Colombia was thereby ini-
tiated from below. It was fueled by the protests of the
local communities. When the president proposed and
the national legislators passed the political decentral-
Vol. 99, No. 3
ization reform of 1986, they were responding to those
subnational demands and interests voiced in the civic
strikes.
What were the consequences of the direct election
of mayors? The immediate result was a decline in the
number of civic strikes. There were 51 strikes in 1987,
35 in 1988, and only 19 in 1989 (Correa Henao 1994, 48–
54). Former guerrilla members were incorporated into
the legal political system. In some cities and regions, the
grip of traditional caciques and local bosses loosened,
and competition for public office presented them with
new challenges they had never had to face in the past
(Angell, Lowden, and Thorp 2001; Velásquez 1995).
The direct election of mayors also produced two major
policy ratchet effects: (1) incrementalism in the polit-
ical sphere and (2) coordination among subnational
authorities.
The 1986 decentralization reform created an impulse
to further develop political decentralization, and this
impulse would prove difficult to reverse. At the be-
ginning of 1991, a constitutional assembly convened in
Bogotá. The assembly, in session from February to July
1991, was organized into five committees. The second
committee was responsible for territorial organization.
Two of the main issues discussed in this committee
were the popular election of governors and the de-
gree of autonomy to be conferred to the intermediate
level of government. The assembly was split between
the so-called departamentalistas, who were in favor of
the popular election of governors, and the municipal-
istas, who opposed it. However, against a backdrop
of popularly elected mayors, the election of governors
came to be seen as an inevitable next reform, even by
the municipalistas. As one of them said, “The popular
election of governors appeared to be a complement to
the popular election of mayors. It was the next step”
(Castro, Jaime, interview by author, Bogotá, March 29,
2001).
Political decentralization in 1986 also fostered co-
ordination among the beneficiaries of the reform. It
created a group of followers interested in deepening
decentralization. The clearest manifestation of such an
effect was the creation of an association of mayors.
In 1988, the first cohort of elected mayors created the
Colombian Federation of Municipalities (Federación
Colombiana de Municipios, or FCM). As expressed
in its statutes, the mission of the association is: “[T]o
represent the collective interests of the municipalities,
to lead and support the development of the munic-
ipal management, and to promote the deepening of
decentralization” (FCM 1991). In 1991, FCM was very
active in lobbying conventionalists for the extension of
the mayors’ tenure from 2 to 3 years, for the recogni-
tion of municipal autonomy in the constitution, and for
the transfer of more fiscal resources to municipalities
(El Tiempo, Bogotá, 23 February and 23 March 1991).
Despite the reluctance of the national executive, all
these reforms were approved and political and fiscal
decentralization were deepened as a result.
Although previous measures in the direction of
transfer of revenues and expenditures to subnational
governments had been taken, their impact in the
339
Sequential Theory of Decentralization
distribution of resources between levels of government
was negligible.11 However, after the first round of polit-
ical decentralization and the creation of FCM, a major
fiscal decentralization reform was incorporated in the
1991 constitution. Article 357 of the new constitution
established that the transfers to municipalities would
increase from a level of 14% of the current national
income in 1993 to 22% in 2002. This reform expanded
not only the rate but also the base of the automatic
transfers, which included thereafter both tax and non-
tax revenues. As a consequence, the total transfers
to subnational governments (both departments and
municipalities) passed from 38% to 52% of the cur-
rent national income between 1991 and 1997 (Vargas
González and Sarmiento Gómez 1997, 33).
The administrative counterpart to fiscal decentral-
ization came about in 1993. The initial impetus to pass
this reform came from the national executive, which
was eager to establish a new distribution of respon-
sibilities among levels of government as a means to
cut the double spending and the deficit that fiscal de-
centralization had introduced in 1991. The national
executive sent the administrative decentralization bill
proposal to congress in mid-1992. It took 1 year from
the presentation of the bill proposal until the final ap-
proval of Law 60 in August 1993. Law 60 became to
be known as the “framework law” of administrative
decentralization. It ruled on the distribution of respon-
sibilities among levels of government regarding educa-
tion, health, housing, and water and sewage. It was the
result of compromises made by the national executive,
the representatives of states and municipalities, and the
national teachers’ union. The national minister of edu-
cation mediated between the interests of the ministry of
economy and the department of national planning, who
wanted to take decentralization of education to the mu-
nicipal level, and those of the union, which was opposed
to decentralization, particularly toward the municipal
level. With the agreement of subnational representa-
tives, the compromise reached between the union and
the national government was that decentralization of
education would take place toward the intermediate
level of government, with funds guaranteed from the
national level (Angell, Lowden, and Thorp 2001, 178).
The departments thereby became responsible for pay-
ing and training teachers. They could also give vouchers
to students with special needs. The municipalities were
responsible for investing in the construction and main-
tenance of school buildings. Together, departments and
municipalities were responsible for managing the ed-
ucational services of preschool, primary school, sec-
ondary school, and high school. The national level
retained jurisdiction over curricula and general edu-
cational guidelines, and the three levels shared respon-
sibility for the evaluation of the educational system.
Apart from the distribution of responsibilities among
11 For this reason, they do not count as prior instances of decen-
tralization. These reforms were Law 14 of 1983—–described earlier—–,
Law 12 of 1986, Law 29 of 1989, and Law 10 of 1990 (for a com-
plete list and description of measures, see Gaitán Pavı́a and Moreno
Ospina 1992, 283–94).
340
August 2005
levels of government, the law also established the dis-
tribution of resources among the subnational units and
the creation of committees (comisiones veedoras) at
both the departmental and the municipal levels to
ensure that the transfers were properly allocated ac-
cording to the law. It also granted FCM 0.01% of the
total transfers to the municipalities “for the promotion
and representation of all its members . . . the districts
and municipalities” (Article 37, Law 60). Administra-
tive decentralization was thus favorable to subnational
authorities, regarding both policymaking and fiscal ca-
pacities. This was largely due to the fact that politi-
cal and fiscal decentralization had already taken place
and subnational interests were effectively represented
by the time administrative decentralization came
about.
The process of decentralization in Colombia fol-
lowed a sequence of reforms that conformed to the
preferences of subnational actors. Political autonomy
was devolved first, followed by resources, and finally by
responsibilities. The decision to popularly elect mayors
in Colombia had self-reinforcing effects on the next
rounds of political, fiscal, and administrative reforms.
It produced coordination among subnational author-
ities that led to fiscal decentralization and deepened
political decentralization through the extension of the
mayor’s mandate and the recognition of municipal
autonomy in the national constitution. It also pro-
duced a sense of incrementalism in the political elite
that allowed for the approval of the popular election
of governors. Administrative decentralization was the
last, almost residual, type of reform. It was pushed
through by the national executive. However, owing
to the sequence of previous decentralization reforms,
subnational actors and the teachers’ union were able
to get the guarantee that the fiscal resources necessary
to afford the costs of the transferred services would
also be transferred. As a result, this measure did not
have a negative effect on the degree of autonomy of
subnational executives with regard to the national gov-
ernment. As is evident in Table 2, this first cycle of
political, fiscal, and administrative decentralization in
Colombia empowered subnational executives.
Argentina: The National Path
to Decentralization
Unlike the case of Colombia, Argentina’s path of de-
centralization conformed to the preferences of the na-
tional executive. After the move away from develop-
mentalism, the process of decentralization started with
an administrative reform in 1978. It was followed by
fiscal decentralization in 1988, and finally by political
decentralization in 1994.12
On June 5, 1978, the national military junta passed
two decrees transferring all national preschools and
primary schools to the provinces, the city of Buenos
12 Other decentralizing and centralizing reforms followed (see Eaton
and Dickovick 2004). I focus here on the first cycle of decentraliza-
tion, which ends once the three types of decentralization (fiscal,
administrative, and political) have taken place.
American Political Science Review
Aires, and the territory of Tierra del Fuego. Retroactive
to January 1, approximately 6,500 schools, 65,000 public
employees, and 900,000 students (about one third of
the primary public education system) were transferred
to the provincial administrations. No revenues or fiscal
capacities were transferred with the schools, and yet
the transfer had a cost of 207 billion pesos—–equivalent
to 20% of the total national transfers (FIEL 1993, 148).
National interests prevailed in this first round of
decentralization. In the context of an authoritarian
regime, the national executive was able to impose on
the provinces its most preferred outcome: administra-
tive decentralization. The central government was in-
terested in administrative decentralization for several
reasons. First, they saw the provinces as enclaves of
conservatism, in which future right wing political par-
ties could develop. Second, the central government was
interested in cutting the size of the federal bureaucracy
and the national deficit, in the spirit of a neoliberal pro-
gram of government (Novick de Senén González 1995,
138). Third, an increase in provincial revenues—–which
rose from 0.88% in 1976 to 1.56% of the GDP in 1977
(Kisilevsky 1998, 55)—–established a favorable envi-
ronment to transfer expenditures without resources.
A report by the national ministry of education gave
the following account of conditions before the 1978
transfer:
At the end of 1977, the national minister of economy
[José Martı́nez de Hoz] considered that there had been
an increase in provincial revenues; therefore, he decided
to initiate a policy of transfer of social services, among
which was education. (Ministerio de Cultura y Educación
1980, 1, 151)
Despite the authoritarian regime, the governors
voiced their concerns. Among others, the governor of
Salta wrote to the minister of interior in November
1977: “by no means is the provincial treasury in a sit-
uation to afford the total costs of the services to be
transferred” (Kisilevsky 1990, 20). At this time, how-
ever, the military’s grip on power was at its strongest,
and the unfunded transfer was imposed from above.
The administrative decentralization of 1978 had dis-
astrous fiscal consequences for the provinces. The al-
location of provincial resources for education had to
increase from 14% in 1977 to almost 20% in 1982
(IMF 1985), at the same time that automatic transfers
to the provinces decreased from 48.5% to 29% of all
shared revenues (FIEL 1993, 151). Thirteen percent of
the primary schools (about 3,400 schools) closed down
prior to 1980, and governors were forced to beg for
discretionary transfers from the national executive to
avoid further closures.
Unfunded administrative decentralization had four
important policy effects: (1) it reshaped the preferences
of governors toward political and fiscal decentraliza-
tion; (2) it contributed to the reproduction of power of
the national executive; (3) it produced a demonstration
effect by providing an example that future policymak-
ers could follow; and (4) it produced incrementalism
within the educational sector toward further decen-
tralization of responsibilities.
Vol. 99, No. 3
During the electoral campaign of 1983, at least six
political parties (including the two main parties: Unión
Cı́vica Radical, UCR; and Partido Justicialista, PJ) ad-
vocated for a constitutional reform (Leiva and Abásalo
2000). The common concern was to strengthen political
institutions and to avoid future disruptions to demo-
cratic rule. Several proposals to reform the constitution
were introduced in congress in the first 2 years of the
democratic transition. At the end of 1985, President
Raúl Alfonsı́n (1983–1989) ordered the creation of a
council to study the matter. The council’s recommen-
dation for a constitutional reform included the creation
of a mixed presidential system (with a prime minister),
the strengthening of federalism, decentralization of the
state, municipal autonomy, provincial control over nat-
ural resources, and limits on the president’s authority to
intervene in the affairs of the provinces (Consejo para
la Consolidación de la Democracia 1986). The council’s
proposal was highly decentralizing, from both political
and fiscal perspectives. Had it been implemented, it
would have granted mayors constitutional autonomy,
a prerogative they lack to this day. Governors would
have had total control over natural resources (including
oil) and more autonomy from the national executive in
situations leading to federal interventions. Had this re-
form materialized, its political effects would have likely
been similar to those of Brazil’s 1988 constitution (on
such effects, see Stepan 2000). Interestingly, the debate
over the constitutional reform in Argentina became
structured along partisan (rather than territorial) lines
(Botana and Mustapic 1991; Smulovitz 1987), and the
governors did not endorse this political decentraliza-
tion reform. Instead, with the return to democracy,
governors focused on a fiscal reform, exhibiting a shift
in their expected preferences.
Given the design of the prior round of administrative
decentralization, governors were eager to negotiate an
increase in fiscal transfers. When the revenue-sharing
law of 1973 expired at the end of 1984, governors
pushed to have a new revenue-sharing law in place.
Carlos Menem, who at the time was the governor of La
Rioja, proposed that the interior provinces rebel and
cut the supply of energy to the city of Buenos Aires
until an agreement on fiscal transfers was reached with
the president (Pı́rez 1986, 68). But President Alfonsı́n
controlled the timing of the reform and was successful
in delaying its approval. Meanwhile, he used discre-
tionary transfers to buy the political support of oppo-
sition governors. Discretionary transfers amounted to
59% of the total transfers in 1985 and 54% in 1986
(Ministerio de Economı́a 1989, 177–79). Thus, from
1984 to 1987, Alfonsı́n gained bargaining power vis-
à-vis the governors by using the fiscal transfers to the
provinces—–which they desperately needed after un-
funded administrative decentralization—–in exchange
for political support (mainly in the Senate).
Only after the 1987 midterm elections, when the rul-
ing party lost its majority in the House (passing from
51% to 46% of the seats) and five governorships to
the PJ, President Alfonsı́n agreed to the governors’
demand for redistribution of revenue-shared taxes. On
January 7, 1988, congress passed a new revenue-sharing
341
Sequential Theory of Decentralization
law (Ley de Coparticipación, or Law 23,548) by which
the provinces were granted 57.66% and the national
government 42.34% of all revenue-shared taxes, and
the discretionary transfers were cut to 1% of the shared
taxes. By all accounts, this fiscal decentralization law
was a victory for the governors, which came about when
an exogenous change (the midterm elections of 1987)
altered the balance of power between the president and
the governors inherited from the first round of reforms.
But the reform was also instrumental to the national
executive. By that point, mounting economic problems
and adverse midterm electoral results had made it clear
that the ruling party would not retain the presidency
after 1989. If the PJ were to win the 1989 presidential
election, the new co-participation law would guarantee
resources to UCR governors.13
The provincial fiscal recovery did not last long, how-
ever. Soon after the new revenue-sharing law was
passed, the national executive (now in the hands of
the PJ) was able to push forward a second round
of unfunded administrative decentralization, which
neutralized the effects of fiscal decentralization. On
December 6, 1991, the Argentine congress passed Law
24,049 according to which the administration of all na-
tional secondary and adult schools and the supervision
of private schools were transferred to the provinces
and the city of Buenos Aires. Two food programs and
the few remaining national hospitals were also trans-
ferred. The estimated cost of the transfer was 1.2 billion
dollars per year, the equivalent of almost 10% of the
total provincial expenditures and 15% of the total na-
tional transfers. Over 2,000 national schools, 72,000
teachers, and 700,000 students were incorporated into
the provincial systems of education, which also had to
supervise more than 2,500 private schools. Article 14 of
the law established that the cost of the transferred ser-
vices would be paid with provincial resources, whereas
Article 15 stated that whenever the revenues collected
in a given month were below the average of the April–
December 1991 period, the national government would
transfer 1.2 billion pesos or the difference required to
match that amount. Government documents and in-
terviews with national and subnational officials suggest
that such guarantee was not enacted and the transfer of
responsibilities was largely unfunded (see Falleti 2003,
136–55).
The first round of administrative decentralization of
1978 had a demonstration effect for the second round
of administrative decentralization. In 1991, as a result
of the convertibility law, the absolute amount of rev-
enues in the provinces had doubled—–the automatic
transfers passed from 4,810 million dollars in 1990
to 8,846 million in 1992 (Subsecretarı́a de Relaciones
Fiscales y Económicas con las Provincias 1994, 15). In
this context, as in 1978, it was easier to pass an un-
funded administrative decentralization reform. Min-
ister of Economy Domingo Cavallo appealed to the
same arguments used in 1978 by Minister of Economy
Martı́nez de Hoz to justify the transfer of responsibil-
ities. In meetings with the governors, Cavallo argued
13 I thank one of the anonymous reviewers for this interpretation.
342
August 2005
that the increase in revenues would allow the provinces
to afford the expenditures generated by the transfer of
social services.
Finally, the 1978 decentralization reform also pro-
duced incrementalism. Although the national sec-
ondary schools were administered de jure by the
national government until 1992, a process of decen-
tralization of responsibilities was already under way.
In the words of the governor of Mendoza from 1987 to
1991:
. . . the truth is that a de facto transfer [of national schools]
was already taking place, without recognition in the dis-
tribution of revenues. In practice . . . every time there
was a problem in a national school, [people] came to the
provincial government to ask for a solution. (Bordón, José
Octavio, interview by author, Buenos Aires, February 8,
2001)
National officials also recognized this situation. Secre-
tary of education Luis A. Barry said:
There were [national] schools that for ten years had not
had any supervision. They were managed by phone [from
Buenos Aires] or . . . by mail. The link was formal, epis-
tolary, but not efficient. (X National Seminar on National
Budget, Buenos Aires, Public Administrators Association)
Or as a member of the ministry of economy put
it: “only in their plates were the schools national”
(Pezoa, Juan Carlos, interview by author, Buenos
Aires, February 13, 2001). Under these conditions, the
governors were more inclined to accept a transfer of
schools, even if it was to be funded primarily with
provincial resources. The 1978 round of administrative
decentralization enabled the national executive to pass
a similar policy reform, albeit in a democratic context,
13 years later.
Political decentralization came last in the first cy-
cle of market-oriented decentralization reforms in
Argentina. It occurred in 1994, when President Menem
(1989–1995 and 1995–1999) exchanged constitutional
reforms as a bargaining chip for his reelection. Politi-
cal autonomy was granted to the city of Buenos Aires,
but various decentralization reforms proposed in the
constitutional assembly by provincial representatives
(and also included in the 1986 report of the Council
for Democratic Consolidation) failed to pass. Reforms
such as a higher share of subnational revenues, provin-
cial control of natural resources, and constitutionally
guaranteed municipal autonomy were all proposed in
the constituent assembly; but due to the political pres-
sure of the national executive all these fiscal and po-
litical decentralization proposals did not pass. In other
words, the national executive was able to control the
timing as well as the main contents of the political de-
centralization reform of 1994.
In sum, as a consequence of the first round of ad-
ministrative decentralization, the preferences of the
governors were reshaped. Because the 1978 trans-
fer of schools was unfunded, governors were more
concerned, after the return to democracy, with rev-
enues than with a constitutional reform that would
have granted them more political autonomy (e.g., by
American Political Science Review
protecting them against federal interventions or grant-
ing them control of natural resources). Arguably, gov-
ernors could have pursued both types of reforms at the
same time, but they did not. Instead, between 1984 and
1987, they focused on fiscal decentralization and did
not endorse the project of political decentralization.
The 1978 reform also had demonstration and incre-
mental effects in that additional unfunded administra-
tive decentralization measures were made possible. Fi-
nally, the first round of administrative decentralization
initiated a reproduction of the bargaining power of
presidents, who were then able to control not only the
timing of fiscal and political decentralization but also
the contents and extent of these reforms.
The sequence of administrative, fiscal, and politi-
cal reforms followed by Argentina resulted in a small
change in the relative power of the governors and may-
ors. The share of expenditures increased, but by a lower
amount than the changes experienced by Colombia,
Mexico, or Brazil. The subnational share of revenues
decreased. This was in spite of the fact that, from 1978,
the Argentine provinces were allocated responsibilities
whose cost amounted to approximately 35% of the to-
tal transfers they received from the center. Regarding
policy-making authority in the educational sector, it
remained unchanged until 1993, when the new federal
law of education was passed. The appointment of sub-
national officials remained the same with the exception
of the mayor of Buenos Aires, who became popularly
elected in 1996. Finally, the territorial representation
of interests in congress stayed more or less constant
throughout the period. Despite the introduction of de-
centralization policies that transferred responsibilities,
resources, and authority to subnational governments,
the sequence in which the reforms took place meant
that the intergovernmental balance of power remained
unchanged in Argentina. Compared to their situation
prior to 1976, governors had acquired more responsi-
bilities and fewer fiscal resources, with no change in
their political authority.
CONCLUSION
Decentralization policies have the potential to reverse
long-standing, deeply embedded features of intergov-
ernmental relations. In a relatively short time span,
reforms such as the direct election of governors and
mayors, the transfer of national schools to states and
municipalities, or the devolution of fiscal authority to
the subnational units can undo the “skillful organiza-
tion of authority” or the “complicated administrative
machine” once described by Alexis de Tocqueville (in
Schleifer 1980, 137–38). However, the impact of these
reforms on the power of governors and mayors is not
always the same.
The first conclusion drawn from this article is that
decentralization does not always transfer power to gov-
ernors and mayors. The unpacking of the concept of
decentralization in its administrative, fiscal, and polit-
ical dimensions reveals that certain types of reforms
decrease the power of subnational officials. Policies
such as unfunded administrative decentralization make
Vol. 99, No. 3
subnational executives more dependent on the na-
tional government for fiscal resources. The three-
dimensional definition advanced in this article also
allows one to distinguish between the interests of na-
tional and subnational executives regarding types of
decentralization.
The second conclusion is that the degree of change in
intergovernmental balance of power is largely depen-
dent on the sequence in which administrative, fiscal,
and political decentralization reforms take place. I have
shown that if subnational interests prevail in the first
round of reforms, political decentralization is likely
to occur first. This first reform enhances the power
and capacities of subnational politicians and public
officials for the negotiations over the next rounds of
reforms. The devolution of political power early in the
sequence is likely to produce coordination among the
beneficiaries of this policy who will push forward in
the direction of further decentralization. As O’Neill
writes: “the most formidable obstacle to recentraliza-
tion comes from the newly enfranchised; once passed,
[political] decentralization builds a constituency for it-
self, making it difficult—–but not impossible—–to reverse
within a democracy” (2003, 1076). Thus, according to
the preferences of subnational actors, fiscal and admin-
istrative decentralization are likely to follow in that
order. This sequence of decentralization that devolves
political autonomy first, fiscal resources next, and ad-
ministrative responsibilities third, is likely to produce a
significant change in the degree of autonomy of subna-
tional officials—–as the Colombian case has illustrated.
In contrast, if national interests prevail at the begin-
ning of the process, administrative decentralization is
likely to occur first. If, through administrative decen-
tralization, the center is able to offload responsibilities
without transferring the fiscal resources to meet those
responsibilities, the central government strengthens its
dominance over subnational governments for the next
rounds of reforms. The devolution of responsibilities at
the beginning of the sequence is likely to set constraints
on what subnational officials are politically capable of
doing and fiscally able to afford. Under fiscal strain,
subnational governments are more likely to agree to
the terms set by the central level when fiscal decentral-
ization follows. In this situation, the national executive
also prevails in setting the terms for the final round of
political reforms, if they were to happen. The outcome
of this sequence is likely to be a low degree of change in
the autonomy of subnational officials, despite the im-
plementation of the reforms—–as the case of Argentina
has shown. Moreover, because in this type of sequence
decentralization does not create a constituency for it-
self, reversals (or recentralization) seem more likely to
occur in this type of cases than when political decen-
tralization takes place at the beginning of the process.
Once we unpack the process of decentralization into
its component policies, examine carefully the territo-
rial preferences of national and subnational politicians
toward different types of decentralization, and analyze
the effects of each policy on the intergovernmental
balance of power and subsequent rounds of reforms,
we find that decentralization processes conform to
343
Sequential Theory of Decentralization
path-dependent sequences. Like in other path-
dependent processes, “earlier events matter much
more than later ones” (Pierson 2000, 253), or “when
things happen within a sequence affects how they hap-
pen” (Tilly 1984, 14). I have shown how two oppos-
ing decentralization sequences unfolded in two Latin
American countries. I have also identified the self-
reinforcing mechanisms (incrementalism, coordina-
tion, reshaping of preferences, reproduction of power,
and demonstration effects) through which these two
sequences brought about the intergovernmental bal-
ance of power outcomes expected according to the
sequential theory of decentralization.
However, there are areas where more research is
necessary. First, it is necessary to confirm whether
the other four sequences of decentralization presented
in this article lead to the expected results. Catherine
Hirbour (2003) applied this framework to the case of
Peru. She found that although the movement toward
decentralization was initiated from below and political
decentralization took place first, reactive mechanisms
led to the predominance of the national level in the
second and third rounds of reforms. A sequence of po-
litical, administrative, and fiscal decentralization, tak-
ing place in that order, led to a low degree of change
in the intergovernmental balance of power, consistent
with the theoretical expectation. I also expect analy-
ses of the processes of decentralization in Mexico and
Brazil to show that these countries have followed se-
quences that lead to medium or high level of degrees of
change in intergovernmental balance of power. Previ-
ous works point in this direction (Falleti 2003; Montero
2001; Samuels 2004), but further in-depth comparative
research is needed.
Second, national and subnational actors have differ-
ent preferences not only with regard to the type of
decentralization (which was analyzed here) but also
with regard to the level of government targeted by de-
centralization (i.e., intermediate versus local levels). If
presidents have to choose between decentralization to
the state and decentralization to the local level, they
will probably choose decentralization toward the mu-
nicipal level. This is because mayors pose less of an
electoral and financial threat to presidents than gov-
ernors do. Governors and mayors, on the other hand,
will prefer decentralization toward their own levels of
government. These preferences may affect the compo-
sition of the coalitions behind decentralization policies,
as presidents may choose to ally with mayors against
governors. Future research should elucidate the polit-
ical circumstances under which this is likely to happen
and what the consequences of such coalitions are.
Third, I have focused on the first cycle of post-
developmental decentralization reforms, which ends
once the three types of decentralization (administra-
tive, fiscal, and political) have all occurred. Nonethe-
less, further decentralization and centralization re-
forms are likely to occur after the first cycle of reforms.
The importance of the first cycle of decentralization is
that it sets the tone for what is likely to follow. For ex-
ample, both Argentina and Brazil have recently under-
gone re-centralization reforms (Eaton and Dickovick
344
August 2005
2004), but in Brazil the negotiations incorporated the
governors’ and mayors’ proposals to a larger extent
than they did in Argentina. Future research will have
to specify the degree to which the consequences of the
first cycle of decentralization constrain future rounds
of reforms and the degree to which exogenous political
and economic changes could contribute to relax those
constraints.
A final word is merited on the applicability of the
sequential theory of decentralization to other cases
and areas of study. I have focused on the bargaining
between national officials on the one hand and sub-
national officials (both of the intermediate and local
levels of government) on the other. Increasingly, how-
ever, local or municipal governments are the focus of
policy reforms and are being granted larger amounts of
resources and responsibilities. The preferences of bar-
gaining actors and the sequential logic presented here
could prove useful in analyzing negotiations between
governors and mayors. This would allow us to account
for within-country differences in the level of power
devolved from state to local governments. Finally, can
the sequential theory of decentralization be applied to
other countries and regions of the world? The domain
of this theory are those countries that have at least
two levels of government (even if the subnational level
is not politically autonomous from the central level)
and have seen at least two types of decentralization
reforms occur at different points in time. In such cases,
we should expect the type of interests that prevail in the
first round of decentralization and the sequence of pol-
icy reforms that follows to be the main determinants of
the resulting degree of change in the intergovernmental
balance of power.
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 TEXTO N° 7

I N T E R N AT I O N A L

ID A
I N S T I T U T E F O
D E M O C R A C Y A N
R
D
E L E C T O R A L
A S S I S T A N C E

ESTADO :
FUNCIONAMIENTO,
ORGANIZACIÓN Y PROCESO DE
CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS
PÚBLICAS

MATERIAL DE TRABAJO

Programa de formación: Desarrollo de capacidades

para el fortalecimiento de las organizaciones políticas
ESTADO: FUNCIONAMIENTO, ORGANIZACIÓN Y PROCESO DE
CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS

© Instituto para la Democracia y la Asistencia Electoral - IDEA Internacional, 2008

© Asociación Civil Transparencia

Este material no es reflejo de un interés específico nacional o político. Las

opiniones expresadas en esta publicación no representan necesariamente los
puntos de vista de IDEA International, de sus junta directivas o de los Miembros
de sus consejos.

Coordinación general: Pilar Tello Rozas

Elaboración de contenidos: Cinthya Arguedas
Actualización: Cinthya Arguedas
Mayen Ugarte
Fecha: Septiembre, 2008
Estado: Funcionamiento, organización y
proceso de construcción de políticas
públicas

Contenido

1. Objetivo y contenido 5

2. Evolución del papel del Estado 5

2.1. El Estado Nacional: definición 5
2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Qué le corresponde
y que no le corresponde hacer 6
2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado 11

3. Organización del Estado Peruano 14

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de gobierno 14
3.1.1. Poder Ejecutivo 15
3.1.2. Poder Legislativo 19
3.1.3. Poder Judicial 22
3.1.4. Organismos autónomos 23
3.1.5. Gobiernos regionales y locales 23
3.2.Descentralización 24
3.2.1. Cambios en la distribución del poder 28
3.2.2. Nuevos roles 29

4. Políticas públicas .................................................................................33

5. Bibliografía ..........................................................................................38
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

1.OBJETIVO Y CONTENIDO

El presente módulo tiene como objetivo central describir nociones básicas

sobre el Estado, señalando algunos momentos determinantes en el proceso
de su evolución histórica que han influido en cómo se ha ido delimitando su
rol. Asimismo, se detalla el funcionamiento y organización del Estado en el
Perú, para finalizar con el planteamiento de elementos claves del proceso de
construcción e implementación de políticas públicas.

I
Aproximaciones a la definición de Estado, su organización y su rol a
cumplir.

II Una descripción del Estado en el Perú, la organización y

funcionamiento de los poderes Legislativo, Ejecutivo, Judicial y de los
órganos constitucionalmente autónomos, así como del proceso de
reforma del Estado para impulsar la descentralización.

III Identificación de los momentos determinantes de la política pública,

las preguntas y temas importantes en el proceso de elaboración e
implementación de las políticas y el rol determinante de los actores a
lo largo de dicho proceso.

2. LA EVOLUCIÓN DEL PAPEL DEL ESTADO

2.1. El Estado Nacional: definición

Las definiciones de Estado son innumerables. La mayoría de teóricos

reconocen aquella que señala que existe Estado allí donde se reúnen
territorio, población y poder.

Por territorio se entiende el espacio físico sobre el cual habita la

población. Puede o no ser continuo geográficamente, puede ser
continental o insular, pero necesariamente debe ser permanente.

5
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

La población es el conjunto de seres humanos que compone el Estado.

En algunos casos se encuentra alguna homogeneidad étnica, racial o
religiosa, sin embargo ésta no es condición esencial de la población de
un Estado.
El elemento de poder es tal vez el que más dificultades teóricas presenta.
Algunos reemplazan la palabra poder por capacidad de autogobierno,
soberanía o independencia. En cualquier caso, la idea central es que el
Estado esté en capacidad -por lo menos jurídica, más no siempre
práctica- de organizar a la población y el territorio, incluso mediante el
uso de la fuerza, si fuera necesario. Un Estado se considera soberano en
la medida en que sea capaz de convertirse en destinatario de derechos y
obligaciones jurídicas con otros Estados.
Hoy en día, el elemento de poder ya no implica solamente el
mantenimiento del orden –como lo era en un inicio-, sino la persecución
de determinados objetivos de interés público, como pueden ser la
satisfacción de necesidades de la población, la asignación de derechos, la
vigilancia del correcto funcionamiento del mercado, etcétera.

2.2. Replanteamiento del papel del Estado: Que le corresponde

y que no le corresponde hacer
Existen diversos enfoques sobre cuál debe ser el papel del Estado, con
mayores o menores grados de intervención. Para nuestro propósito,
partiremos de un enfoque de economía institucional que concibe al
Estado como un conjunto de instituciones públicas de la sociedad, las
cuales conforman reglas de juego y los mecanismos de imposición
correspondientes1.
Estas reglas de juego pueden ser formales o informales.
Las formales son las leyes, reglas políticas y judiciales, reglas
v
económicas y todos los procedimientos regulados de solución de
controversias.
Las informales están referidas más bien a actitudes y normas de
v
conducta no escritas cuyo desarrollo está determinado por la
estructura de valores de la sociedad.
Las instituciones (reglas de juego y sus mecanismos de imposición)

1 Guerra -García, Gustavo (1999). La reforma del Estado en el Perú. Pautas para reestructurar el Poder Ejecutivo,
Agenda Perú. Lima. Perú Pág. 27

6
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

definen el conjunto de oportunidades al alcance de los individuos y de

las organizaciones de una sociedad. Desde este enfoque, las
organizaciones son todas las agrupaciones que son creadas por
individuos que tienen algo en común.
Así, diversas instituciones coexisten en la sociedad e interactúan
desarrollando una lucha permanente tanto a nivel interno como
externo. En este segundo ámbito, pugnan por el poder político y
económico, es decir, por hacer prevalecer los intereses de sus miembros
o de quienes los representan.
La economía institucional plantea que la existencia de instituciones, si
bien no resuelve los problemas, los simplifica. Las interacciones entre las
diferentes organizaciones pueden generar un marco institucional
estable, aunque no necesariamente eficiente. Una vez establecidos los
incentivos generales (marco legal), los resultados en la sociedad a nivel
de asignación de recursos, dependen en gran medida de la calidad de la
2
gerencia y de la cultura de las diferentes organizaciones de la sociedad .
En este contexto, ¿cuál es el rol que debe cumplir el Estado en la
sociedad? No existe uniformidad respecto de ello. Sin embargo, existe
concordancia respecto a las importantes limitaciones del sector privado
para satisfacer ciertas necesidades básicas sociales, pero también se
reconoce que hay tareas que el Estado no debería ejecutar
directamente y que más bien, el indicado es el sector privado al ser más
eficiente.
Desde esta perspectiva, se distinguen hasta tres áreas de actuación del
Estado3: a) actividades exclusivas; b) servicios sociales y científicos del
Estado; y, c) la producción de bienes y servicios para el mercado. Para
cada una de estas áreas se debe distinguir a la vez, cuáles son actividades
principales (“core activities”) y cuáles son auxiliares o de apoyo.
Para Pereira (s.f.), la definición de cuáles son exclusivas del Estado “deriva
de la propia definición de lo que sea esta institución”, es decir, tal y como
se ha señalado, políticamente es la organización burocrática que ejerce
el poder externo sobre la sociedad civil existente en su territorio. En
otras palabras, es quien ostenta el poder para legislar, establecer
sanciones e impuestos, asegurar el orden interno, promover el
desarrollo, etc.

2 Op. Cit. Guerra-García

3 Pereira, Bresser. “Reforma del Estado en los años noventa: lógica y mecanismos de control”, en Democracia de
Déficit (Cap. V)

7
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Delimitación del área de actuación del Estado

Actividades Servicios sociales y Producción de
exclusivas del Estado científicos servicios y bienes
(monopólicos, salud, para el mercado
planificación, etc.)
Actividades Estado
principales Publicización Privatización

Actividades auxiliares
Tercerización

En este marco, el autor identifica como actividades principales y

exclusivas del Estado el poder de definir las leyes del país, poder de
imponer la justicia, poder de mantener el orden, de defender el país, de
representarlo en el exterior, de patrullar, de recaudar impuestos, de
reglamentar las actividades económicas, de fiscalizar el cumplimiento
de las leyes, de formular políticas en el ámbito económico y social, de
garantizar la estabilidad de la moneda, entre otras.

En lo que respecta al área social y científica, si bien se puede discutir la

necesidad que el Estado intervenga en el financiamiento, su ejecución
no necesariamente debe ser ejercida por instituciones públicas sino que
puede desarrollarse mediante la participación de diverso tipo de
entidades como son los organismos sin fines de lucro.

Ahora bien, para la producción de bienes y servicios existe un relativo

consenso en que es necesaria la participación del sector privado, al ser
más eficientes y existir una menor subordinación a factores políticos
como si se presentan en las empresas estatales.

Por otra parte, para que todas aquellas actividades principales a cargo
del Estado se puedan cumplir, existen una serie de servicios auxiliares
(ejemplo, limpieza, vigilancia, transporte, servicios técnicos, etc.) que
podrían tercerizarse a efecto que sean prestados competitivamente
con un ahorro sustancial para el erario.

A pesar de las diversas posturas y controversias sobre el rol que debe

cumplir el sector público, al Estado se le atribuye un papel bien definido
en el suministro de bienes públicos que promueven el desarrollo
económico y social. Esto implica el cumplir con un papel activo ante las
insuficiencias y fallas del mercado, así como a preocuparse por los
problemas de equidad social.

8
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

Grados de intervención estatal

Grados de Corregir las disfunciones
Aumentar equidad
intervención del mercado
Intervención mínimo Suministro de bienes Protección de los pobres:
públicos puros : Programa de lucha contra
Defensa, Orden público la pobreza
Derechos de Propiedad Socorro en casos de
Gestión Macroeconómica catástrofe
Salud Pública
Intervención moderada Abordar las Ofrecer seguros sociales :
externalidades : Educación básica, Pensiones con efectos
protección del medio ambiente. redistributivos
Regular los monopolios : Subsidios familiares
Regulación de los servicios Seguros de desempleo
públicos, políticas antimonopolio Intervención dinámica

Corregir la información imperfecta:

Seguros (salud, vida, pensiones)
Reglamentación financiera,
Protección del consumidor
Intervención dinámica Coordinación de la actividad Redistribución:
privada: Redistribución de activos
Fomento de los mercados
Iniciativas relativas a todo un sector
Fuente: Banco Mundial (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997

El Estado en el Perú ha seguido una lógica centralista, sea bajo un modelo

primario exportador o bajo el proteccionismo industrial, sustitutivo de
importaciones. Los cambios en la sociedad peruana han puesto en tela
de juicio la capacidad del Estado para enfrentar las diferencias sociales,
los mercados internos pequeños, la existencia de mercados
empresariales poco competitivos, entre otros, que si bien requiere de
una intervención estatal importante no es suficiente para alcanzar el
desarrollo sostenido del país.

La escasez de los recursos públicos que se asignan en un presupuesto

con rigideces4 plantea la necesidad de priorizar y redimensionar las
obras conforme a las posibilidades del Estado, es por ello que la
participación de la sociedad civil en la toma de decisiones para la
formulación del presupuesto respecto a donde se deben invertir los
recursos constituye un paso importante. Sin embargo, también se
requiere un rol más dinámico del Estado en la promoción de

4 Aproximadamente de la totalidad del presupuesto público, el 23% es para la deuda externa, el 65% para el pago de
sueldos y pensiones, lo que dejan un espacio de poco más de 10% para toda la inversión pública. Zavala, Verónica
(2003). Ciudadanos por un buen gobierno.
La descentralización: una oportunidad para el desarrollo y la gobernabilidad. Lima, Perú

9
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

competitividad que impulse la promoción de inversiones privadas y la

integración económica, cadenas de valor, entre otras, en regiones más
allá de Lima.

La reforma planteada que implica la convergencia de un gobierno

nacional con nuevos centros de ejercicio del poder político y
administrativo (gobiernos regionales y municipales) tiene como un
objetivo ir superando el enfoque centralista, para dar curso a una
disminución de brechas en el desarrollo urbano y rural, una mejora en la
oferta de servicios públicos y de la actividad económica para superar los
niveles de pobreza concentrados en la actualidad en poblaciones
regionales y locales, especialmente las rurales; así como una
desconcentración de poder político y económico.

En definitiva, existe consenso en que el Estado en la actualidad debe

velar por crear condiciones mínimas para el desarrollo de las personas,
mientras que el sector privado debe ser el motor de la economía y por
tanto debe ser el responsable de producir bienes y servicios. El Estado
únicamente producirá bienes públicos o socialmente preferentes a fin
de garantizar que la población tenga al menos lo básico.

Sobre el particular, cabe mencionar que en el Perú, la Constitución

vigente define al Estado peruano como social y democrático de Derecho
y entre sus deberes se establece: “garantizar la plena vigencia de los
derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su
seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la
justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación”5. Ello ha
sido reafirmado por el Tribunal Constitucional en diversas resoluciones,
así en la Sentencia recaída en el Expediente 4677-2004-PA-TC (06/12/2005)
el TC afirmó que "La democracia se fundamenta pues en la aceptación de
que la persona humana y su dignidad son el inicio y el fin del Estado
(artículo 1° de la Constitución)...". De otro lado, en la sentencia recaída
en el Expediente 2016-2004-AA-TC (05/10/2004) se afirmó: "...en el Estado
social, el respeto a la dignidad se refiere esencialmente a lograr una
6 7
mejor calidad de vida de las personas"

5 Constitución Política del Perú, artículo 43°. Lima, 1993.

6 En: RUBIO CORREA, Marcial: El Estado Peruano según la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Fondo Editorial,
Pontificia Universidad Católica del Perú. Perú, 2006; página 21.
7 Ibid, página 43.

10
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

Asimismo, el TC reconoce que "...el modelo de Estado configurado por la

Constitución de 1993 presenta las características básicas de un Estado
social y democrático de derecho, deducible, principalmente, de una
lectura integral de los artículos 3° y 43° y de diversos dispositivos
reconocidos a lo largo de su contenido, en los que se deja claramente
establecido el objetivo social que subyace a todo comportamiento de
los agentes políticos y económicos que lo integran. El prototipo de este
modelo significa, en buena cuenta, una superación del clásico esquema
estrictamente liberal que caracterizó el Estado tradicional para dar una
visión mucho más integrada en la que, junto con la libertad y sus
garantías aparecen y se fomentan con igual intensidad otros valores
8
como la igualdad y la solidaridad (...)"

2.3. Roles del Estado en un mundo globalizado

Desde los inicios del Estado, éste ha pasado por diversas crisis (del
9
mercado o del Estado) que han conllevado a su redefinición respecto a
cual es la intervención que debe cumplir en la sociedad. Las grandes
crisis por las que han pasado los Estados en el último siglo se han debido,
ya sea por el mal funcionamiento del mercado o por la disminución en la
capacidad del Estado para intervenir.

La Gran Depresión de la década de los años treinta se originó por el mal

funcionamiento del mercado. En ese momento, el mercado estaba en
total libertad mientras que se partía que el Estado debía garantizar los
derechos de propiedad y la ejecución de los contratos, sin los cuales el
mercado no podía constituirse. El Estado fue incapaz de adoptar
políticas económicas viables luego que cae el nivel de producción
agregada y se disparan los índices de desempleo con posterioridad a la
primera guerra mundial.

8 Sentencia recaída en el Expediente 1956-2004-AA-TC Ibid, página 46.

9 Las distintitas crisis han sido: crisis fiscales, crisis del modo de intervención del Estado en lo económico y en lo social
y crisis en la forma burocrática de administración del Estado.

11
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Evolución del rol del Estado

Estado Social Estado
Social
1929 1980 Reformas 1ra
generacion
Liberal

Gran Crisis
1900 Depresion financiera 1990
1970 2000

Estado Estado
liberal Neoliberal
Segun Bresser Pereira

La crisis del Estado Liberal da lugar al surgimiento del Estado social-

burocrático: social porque se reconoce que el Estado debe garantizar los
derechos sociales y el pleno empleo; y, burocrático, porque éste cumple
su función mediante la contratación directa de burócratas. Los Estados
eran relativamente cerrados y autárquicos en el sentido que cada quien
producía lo que se consume a nivel interno y, el Estado tiene una
participación amplia en el plano económico y social, siendo un
prestador importante de servicios.

A finales del siglo XX, el proceso de globalización tuvo como resultado

una gran caída de los costos de transporte y comunicaciones
internacionales, el comercio internacional aumentó lo que conllevó a
una reorganización de la producción a nivel mundial liderada por
empresas multinacionales. Los Estados, para poder sobrevivir debían ser
competitivos y esto implicaba mejorar la asignación de recursos
existentes y aumentar la eficiencia de la producción. Una consecuencia
adicional que tuvo la globalización fue la pérdida relativa de autonomía
del Estado, en la medida que su capacidad para formular políticas
macroeconómicas nacionales y proteger la economía del contexto
internacional se vio reducida.

En este marco se produjo una crisis fiscal al ser el Estado incapaz de

ajustar sus gastos y financiar las políticas públicas. La respuesta a la crisis
fue el replantamiento del rol que el Estado debía cumplir en la sociedad.
Por ello se plantean reformas neoliberales que implicaban privatizar,
liberalizar, desregular, flexibilizar mercados de trabajo y descargar del

12
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

Estado todas aquellas funciones vinculadas con intervenciones en el

plano económico y social.

Sin embargo, a finales del siglo XX se determina que no se trataba de

volver al Estado liberal de principios de siglo, sino de transitar a un
Estado que actuara como regulador y facilitador del desarrollo. El Estado
debe ser social-liberal porque debe continuar protegiendo los derechos
sociales y promoviendo el desarrollo económico; a la vez que usa los
controles del mercado y disminuye los administrativos, promueve los
servicios sociales y científicos y flexibiliza los mercados de trabajo.

El Estado que surge está dirigido hacia la ciudadanía. Se busca que las
personas sean más conscientes de sus derechos individuales y que
participen activamente. Esto se observa en la institucionalización de
mecanismos que permiten la participación ciudadana, dándose una
democracia más directa.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN

Según su organización partidaria: ¿Cuáles deben

v

?
ser las principales funciones del Estado?
¿Qué retos afronta el Estado peruano para
v
cumplir con sus funciones en un mundo
globalizado y con participación de distintos
niveles de gobierno?
¿Cuál es el rol que debe cumplir el sector
v
privado?

13
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

3. ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PERUANO

3.1. Estado Unitario descentralizado: Poderes y niveles de

gobierno

La organización del Estado en general responde al principio de división

de poderes. Ante el poder absoluto y total del soberano, con
Montesquieu como vocero, se sostiene que la única forma de controlar
el poder es con otro poder de igual dimensión y naturaleza (“solo el
poder detiene al poder”) y, por tanto se afirma que el poder del Estado
tiene que dividirse en tres: el Legislativo, que es el que da las normas
generales; el Ejecutivo, que es el que aplica las normas y conduce la
acción del gobierno; y, el Judicial, que está orientado a resolver los
conflictos que se presentan en la sociedad entre individuos, y entre ellos
y el Estado mismo. Estos poderes además deben controlarse entre sí.

Nivel Nacional

Sistema de
Justicia
Poder Ejecutivo
Poder Judicial Congreso de la República
Ministerio Público
CNM
TC

Partidos Políticos Partidos Políticos

Sociedad

La división de poderes en el Estado Peruano es de dos tipos: horizontal

en el que se establecen tres poderes que se controlan entre si
(Legislativo, Ejecutivo y Judicial); y, vertical en donde el poder se
redistribuye en tres niveles de gobierno (Central, Regional y Municipal).

La indivisibilidad del poder estatal se mantiene a pesar de la distinción

entre las actividades estatales y la existencia de varias competencias
políticas y administrativas (descentralización, desconcentración) que no
alteran la unidad funcional.

14
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

Además, la organización estructural del Estado se torna más compleja al

incorporarse órganos constitucionalmente autónomos que cumplen
importantes funciones y ejercen control en forma recíproca.

3.1.1 Poder Ejecutivo

El Poder Ejecutivo es la organización del gobierno nacional puesta al

servicio de los intereses de la Nación y que ejerce las funciones de
gobierno del país: está conformado por la Presidencia de la República, el
Consejo de Ministros, Ministerios, Organismos Públicos Descentralizados,
proyectos, programas, empresas de propiedad del gobierno nacional.
Además, están los organismos constitucionalmente autónomos y los
reguladores.

Las entidades de la Administración Pública del Poder Ejecutivo se

organizan e integran en un régimen jerarquizado sobre la base de
funciones y competencias afines, tal y como se muestra en el siguiente
esquema.

El Presidente de la República
v
El Presidente de la República es el Jefe del Estado y personifica a la
Nación. Sus atribuciones y funciones están establecidas en la
Constitución y en la ley. El mandato presidencial es de cinco años sin
que exista reelección inmediata. Para ser elegido presidente se
requiere ser peruano de nacimiento, tener más de 35 años de edad
al momento de la postulación y gozar del derecho de sufragio.

El Presidente se elige por sufragio directo. Es elegido el o la

candidata/a que obtiene más de la mitad de los votos en la primera
vuelta. Los votos viciados o en blanco no se computan. Si ninguno
de los candidatos obtiene la mayoría absoluta, se procede a una
segunda elección dentro de los 30 días siguientes a la proclamación
de los cómputos oficiales, entre los candidatos que han obtenido
las dos más altas mayorías relativas.

Consejo de Ministros
v
La dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al
Consejo de Ministros y a cada titular de los Ministerios en los asuntos
que competen a la cartera a su cargo.
La LOPE precisa que el Consejo de Ministros está conformado por

15
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Ministros y Ministras nombrados por el Presidente de la República

conforme a la Constitución Política del Perú, quienes no pueden
ejercer otra función pública excepto la legislativa. Pueden
concurrir a las sesiones del Congreso y participar en sus debates con
las mismas prerrogativas que los parlamentarios, salvo la de votar si
no son congresistas.

Los Organismos Públicos

v
De conformidad con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - Ley 29158,
los organismos públicos son entidades desconcentradas del Poder
Ejecutivo, con personería jurídica de Derecho Público y tienen
competencias de alcance nacional. Estos organismos están
adscritos a un Ministerio y para su creación y disolución se debe
hacer por Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo. Pueden ser de dos
tipos:

vOrganismos Públicos Ejecutores.

vOrganismos Públicos Especializados.

En ambos casos, su reorganización, fusión, cambio de dependencia o

adscripción se debe acordar por voto aprobatorio del Consejo de
Ministros. Existen actualmente 60 organismos públicos.

En el caso de los Organismos Públicos Ejecutores, éstos se crean cuando

existen condiciones como la necesidad de contar con una entidad con
administración propia debido a la magnitud de las operaciones o para la
prestación de servicios específicos. Actualmente existen 41 Organismos
Ejecutores entre los que destacan el Consejo Nacional de Ciencia Y
Tecnología (CONCITEC), Instituto Nacional Penitenciario (INPE),
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT).

Estos organismos públicos están sujetos a los lineamientos del sector del
que dependen y la formulación de sus objetivos y estrategias es
coordinada con esto. Su política de gasto es aprobada por la entidad de
la que dependen, en el marco de la política general de gobierno y no
tienen funciones normativas, salvo que estén previstas en su norma de
creación. Asimismo, están dirigidos por un jefe, cuyo cargo es de
confianza. Solo por excepción pueden contar con un Consejo Directivo,
cuando atiendan asuntos de carácter multisectorial en cuyo caso estará
conformado solo por ministros o representantes de los sectores
correspondientes.

16
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

Los Organismos Públicos Especializados están adscritos a un Ministerio y

pueden ser de dos tipos: i) Organismos Reguladores; y, ii) Organismos
Técnicos Especializados.

Existen cuatro Organismos Reguladores: OSITRAN, OSINERGMIN, OSIPTEL y

SUNASS. Ellos actúan en ámbitos especializados de regulación de
mercados o para garantizar un adecuado funcionamiento de mercados
no regulados, asegurando cobertura de atención en todo el territorio
nacional. Están adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros y
tienen funciones supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y
sancionadoras; y de solución de controversias y reclamos. Dichos
organismos están dirigidos por un Consejo Directivo cuyos integrantes
son seleccionados por concurso público conforme a los requisitos y
procedimientos establecidos por ley para su designación.

Por último, se encuentran los Organismos Técnicos Especializados que se

crean, por excepción, cuando exista necesidad de planificar, supervisar
o ejecutar y controlar políticas de Estado de largo plazo, de carácter
multisectorial o intergubernamental que requieran un alto grado de
independencia funcional. También en caso se requiera establecer
instancias funcionalmente independientes que otorguen o reconozcan
derechos de los particulares para el ingreso a mercados o el desarrollo
de actividades económicas; que resulten oponibles a otros sujetos de los
sectores público o privado.

Al igual que los organismos reguladores, los organismos especializados

están dirigidos por un Consejo Directivo. Deben sujetarse a los
lineamientos técnicos correspondientes con quien coordinan sus
objetivos y estrategias y su política de gasto es aprobada por el sector.
Actualmente se cuenta con 15 organismos especializados dentro de los
cuales destaca el Organismos de Evaluación y Fiscalización Ambiental
(OEFA) recientemente creado adscrito al Ministerio del Ambiente; el
Centro de Planeamiento Estratégico - CEPLAN y la Autoridad Nacional de
Servicio Civil que están pendientes de implementación.

vProgramas y proyectos especiales

En la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo – LOPE, se ha determinado
que para la creación de los programas y proyectos especiales se
requiere decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros.

17
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Los Programas son estructuras funcionales creadas para atender un

problema o situación crítica, o implementar una política pública
específica, en el ámbito de competencia de la entidad a la que
pertenecen. Sólo por excepción, la creación de un Programa conlleva a
la formación de un órgano o unidad orgánica en una entidad.

Los Proyectos Especiales son un conjunto articulado y coherente de

actividades orientadas a alcanzar uno o varios objetivos en un período
limitado de tiempo, siguiendo una metodología definida. Sólo se crean
para atender actividades de carácter temporal por lo que, cumplido su
objetivos, en caso de ser necesario, sus actividades se integran en
órganos de línea de una entidad nacional o, por transferencia a una
entidad regional o local, según corresponda.

vLas empresas públicas

En el Perú, la actividad empresarial está -en principio- reservada

para el sector privado. Ocurre, sin embargo, que no siempre el
sector privado está en capacidad de brindar determinados
servicios u ofrecer ciertos bienes considerados de interés público.
Sólo en ese supuesto, y autorizado por ley expresa, el Estado
participa en el mercado de manera subsidiaria.

Actualmente, algunas de las empresas públicas son: AGROBANCO,

COFIDE, SEDAPAL, CORPAC, FONDO MIVIVIENDA y BANMAT.

Organigrama del Estado

Poder Legislativo Poder Ejecutivo Poder Judicial
Presidente
Reguladores E
( j: Consejo de Ministros Organismos Constitucionalmente
SUNASS, OSINERG) Autónomos (Ej: Banco Central de
Reserva, Superintendencia de
Bancos y Seguros
16 Ministerios (Ej: Agricultura,
Defensa, Interior, Ambiente)

Organismos Técnicos Especializados (Ej: OEFA, CEPLAN) y

Organismos Ejecutores.( Ej: SUNAT, INPE)

Proyectos, programas y otros Ej : JUNTOS, Alfabetización.

Empresas Públicas. Ej: FondoMivivienda,

Banmat, Corpac

18
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

3.1.2 Poder Legislativo

Órgano político colegiado integrado por 120 personas elegidas

democráticamente por un período de 5 años. Consta de una Cámara
Única. El Congreso es el lugar principal y público del debate político en el
que las opiniones y actuaciones de los representantes trascienden a la
sociedad civil para que los electores estén suficientemente informados
y así se formen opinión y voten con criterio propio y conocimiento de
causa.

Es un órgano deliberante porque no solo discuten y debaten opiniones,

posiciones o incluso las formas fundamentales de organización de los
grupos humanos, sino que además, permiten la posibilidad real de su
implementación a través de decisiones políticas. El Congreso cuenta con
diversos instrumentos para servir de contrapeso político y fiscalizar a la
administración pública.10

vFunciones
Legisla Fiscaliza Representa

Interpelación de Debate temas

Propuesta, revisión y Ministros, mociones nacionales para que
sanción de censura y cuestión trasciendan a la
de confianza opinión pública

vRequisitos
Para ser Congresista se requiere ser peruano/a de nacimiento,
haber cumplido 25 años y gozar del derecho de sufragio. No
pueden ser Congresistas los Ministros, Viceministros, Contralor
General o personas que desempeñan cargos de responsabilidad
política dentro la Gestión del Estado, si no han renunciado a ellos
seis meses antes de ser elegidos como Congresistas. De esta
forma, se busca evitar que desde su posición puedan hacer uso de
los recursos públicos ni tener ningún tipo de ingerencia sobre el
11
proceso.

10 Entre los instrumentos de fiscalización del Congreso se encuentran: i) Investidura del Primer Ministro; ii)
Interpelación a los miembros del Consejo de Ministros; iii) Estación de preguntas y respuestas; iv) Moción de censura
y cuestión de confianza; v) Procedimiento de investigación; vi) Procedimiento de acusación constitucional; vii)
Procedimiento de control sobre la legislación delegada, entre otros. Constitución Política del Perú. Edición oficial
(1993) y Reglamento del Congreso de la República. Edición oficial (2001).
11 Constitución Política del Perú. Edición oficial. Capítulo I. Título IV. 1993

19
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Les está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer

cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento
del Congreso. Su mandato es incompatible con el ejercicio de
cualquier otra función pública, excepto la de Ministro de Estado y
el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones
extraordinarias de carácter internacional.

vEstructura
La estructura del Parlamento se puede dividir en su ámbito
político y administrativo, tal y como se muestra en el siguiente
diagrama.

Servicio Parlamentario

Estructura
Poder Legislativo
Oficial ía Mayor Política

Presidencia
Administrativa

Mesa directiva

Consejo Directivo

Pleno

Ámbito Político

En su ámbito político, los órganos parlamentarios se pueden dividir en

dos clases: los órganos de dirección (también llamados órganos de
12
gobierno) y órganos de producción.

§Órganos de Dirección
Presidencia: cargo elegido por un periodo de un año. La elección
del presidente se realiza conjuntamente con los integrantes de la

12 Planas, Pedro. (1998). Derecho Parlamentario. Ediciones Forenses. Lima. Perú

20
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

mesa directiva, todo en un mismo proceso electoral. Dicha elección

es por mayoría simple. El Presidente representa al Congreso;
preside las sesiones del pleno; exige a los órganos de gobierno que
responsan a los pedidos de información de los Congresistas,
supervisa el funcionamiento de los órganos parlamentarios; entre
otros.

Mesa Directiva: integrada por el Presidente y cinco Vicepresidentes.

Está facultada para presidir y dirigir los debates del Pleno, de la
Comisión Permanente y del Consejo Directivo. Asimismo, supervisa
la política administrativa-financiera del congreso, así como el
nombramiento de los altos funcionarios del Parlamento.

Consejo Directivo: es un órgano de decisión conformado por los

representantes de los grupos parlamentarios a los cuales se les
denomina directivos-portavoces y por los miembros de la Mesa
Directiva. Tiene una composición plural. Entre sus funciones está el
aprobar la agenda antes de cada sesión, definiendo los proyectos
que se tratarán en la orden del día, fijar el tiempo de debate de los
asuntos contenidos en la agenda; acordar las autorizaciones de
licencia particular por enfermedad o viaje que soliciten los
Congresistas; entre otros.

§Órganos de Producción
Pleno: es la instancia donde se debaten y toman decisiones de
acuerdo a las normas constitucionales, legales y reglamentarias. Es
el órgano de decisión más importante del Parlamento, en el que se
reportan los proyectos de ley dictaminados por las comisiones a fin
de ser aprobados o desestimados.

La Comisión Permanente: está presidida por el Presidente del

Congreso y está conformada por no menos de veinte Congresistas
elegidos por el Pleno, guardando la proporcionalidad de los
representantes de cada grupo parlamentario. Ella se reúne durante
el receso del Congreso y puede ser convocada durante el período
de sesiones cuando sea necesario cumplir con el trámite de
acusación constitucional.

Sus funciones incluyen la designación del Contralor General, la

ratificación de la designación del Presidente del Banco Central de

21
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Reserva y del Superintendente de Banca y Seguros, así como el

ejercicio por delegación de facultades legislativas que el Congreso
le otorgue, salvo en materia de reforma constitucional, aprobación
de Tratados Internacionales, Leyes Orgánicas, Ley de Presupuesto o
Ley de la Cuenta General de la República.

Cabe resaltar que la disolución del Congreso por el Presidente de la

República no alcanza a la Comisión Permanente.

Las Comisiones Ordinarias: son grupos de trabajo especializados de

Congresistas, cuya función principal es la fiscalización de los
órganos estatales y el dictamen de los proyectos de ley en materias
de su especialidad. Hay cuatro tipos de comisiones:

o Comisiones ordinarias
o Comisiones de investigación
o Comisiones especiales
o Comisión de ética parlamentaria

Ámbito Administrativo

En su ámbito administrativo, el Congreso cumple un rol técnico,

imparcial y no partidario. Su máximo órgano es la Oficialía Mayor que
ejecuta diversas funciones tales como: la preparación de la agenda del
pleno, de la Comisión Permanente y del Consejo Directivo; organizar y
dirigir el servicio parlamentario, entre otras.

3.1.3.Poder Judicial

La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se ejerce por el

Poder Judicial a través de sus órganos jerárquicos.

El Poder Judicial está integrado por órganos jurisdiccionales que

administran justicia en nombre de la Nación y por órganos que ejercen
su gobierno y administración. Los órganos jurisdiccionales son: la Corte
Suprema de Justicia y las demás cortes y juzgados que determine su ley
orgánica.

No son revisables en sede judicial las resoluciones del Jurado Nacional de

Elecciones en materia electoral ni las del Consejo Nacional de la
Magistratura en materia de evaluación y ratificación de jueces.
Las autoridades de las comunidades campesinas y nativas, con el apoyo

22
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

de las rondas campesinas, pueden ejercer las funciones jurisdiccionales

dentro de su ámbito territorial de conformidad con el derecho
consuetudinario, siempre que no violen los derechos fundamentales de
la persona.

3.1.4.Organismos Autónomos

13
La Constitución de la República establece órganos autónomos que no
son parte de ningún poder del Estado, cuyos titulares responden
directamente ante el Congreso y a la opinión pública. En la mayor parte
de estos organismos, los procedimientos de designación contemplan la
intervención del Poder Ejecutivo, Legislativo y, en algunos casos, el
Poder Judicial. Una vez designado, los titulares o directores son
inamovibles por períodos de tiempo o condiciones (edad)
predeterminadas. Así son órganos constitucionalmente autónomos el
Tribunal Constitucional, la defensoría del Pueblo entre otros

3.1.5.Gobiernos Regionales y Locales

El Perú cuenta con 24 Departamentos o circunscripciones político

administrativas, gobernados por 26 gobiernos regionales (Lima cuenta
con dos Gobiernos Regionales, Lima Metropolitana y Lima Provincias, y la
Provincia Constitucional del Callao cuenta con un Gobierno Regional
propio). Los Departamentos están conformados por 195 provincias y
éstas, a su vez, por 1.634 distritos.

El Gobierno Regional es ejercido por el Presidente Regional, de acuerdo

a las competencias, atribuciones y funciones que le asigna la
Constitución, la Ley de Bases de Descentralización y la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales. Cuentan con autonomía política, económica y
administrativa en los asuntos de su competencia.

El Alcalde es el representante legal de la Municipalidad y su máxima

autoridad administrativa. Los Gobiernos Locales cuentan con el mismo
nivel de autonomía que el de las Regiones de acuerdo a la Ley Orgánica
de Municipalidades.

13 Los órganos constitucionalmente autónomos son: Banco Central de la Reserva, Superintendencia de Banca y
Seguros, Tribunal Constitucional, Ministerio Público, Consejo Nacional de la Magistratura, Defensor del Pueblo,
Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro de
Identificación) y Contraloría General de la República.

23
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Estructura básica

GOBIERNOS REGIONALES GOBIERNOS LOCALES

Presidente Regional Alcaldía

Órgano Ejecutivo del Gobierno Órgano ejecutivo del Gobierno Local
Regional.

Consejo Regional Concejo Municipal

Órgano normativo y fiscalizador Órgano normativo y fiscalizador del Gobierno Local.
del Gobierno Regional. Integrado por el alcalde y el número de regidores
Integrado por el Presidente y que establezca el Jurado Nacional de Elecciones.
Vicepresidente Regional y por
los Consejeros de las provincias
de cada región.

Consejo de Coordinación Órganos de Coordinación

Regional
Órgano consultivo y de
coordinación del Gobierno
Regional con las
municipalidades. Integrado por
los Alcaldes Provinciales (60%)
y los integrantes de la sociedad
civil (40%)
Órganos consultivos del Gobierno Local. Integrados
por los alcaldes y regidores respectivos (60%) y los
integrantes de la sociedad civil (40%). Puede ser:
?
El Consejo de Coordinación Local Provincial
?
El Consejo de Coordinación Local Distrital
?
Las Juntas de Delegados Vecinales (las
Municipalidades y respectivas regulan la
participación de la sociedad civil en ellas; están
integradas por representantes de las
agrupaciones urbanas y rurales distritales).
?
Comités de Gestión

Adicionalmente, la Ley Orgánica de Municipalidades

señala que los Concejos Municipales pueden crear
Municipalidades de Centros Poblados.

3.2. Descentralización

El objeto de la descentralización es lograr un Estado en el que las decisiones

políticas, y especialmente de gasto, se tomen lo más cerca posible a la población
que se va a beneficiar de ellas. El estilo de gestión actual tiende a la participación
ciudadana, para lo cual es necesario descentralizar, crear transparencia de los

24
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

actos públicos, desburocratizar, favorecer todas las formas de cogestión con la

ciudadanía, activar igualmente instituciones de participación permanente
como los referéndum, ir hacia sistemas políticos que hagan madurar
crecientemente a la ciudadanía y favorezcan la organización y expresión de la
sociedad civil.

Por tanto, las metas que trae consigo un proceso de descentralización son las
siguientes:

• Profundizar la democracia: La descentralización combina la

democracia representativa y la participativa para reconocer las
prioridades locales de los ciudadanos y estimular su voluntad de
contribución a la provisión de servicios públicos. Ello se da a través de:
o elecciones locales y regionales
o mayor participación ciudadana
o mejor respuesta a las demandas ciudadanas
• Prestación de servicios públicos más eficientes: se refiere a la
eficiencia en la asignación de recursos y en la producción de los servicios.
• Equidad inter-regional y entre personas: La descentralización puede
acentuar las diferencias entre regiones ricas y regiones pobres. Para
prevenir este resultado y conseguir redistribución inter-regional se
pueden introducir transferencias compensatorias. La descentralización
busca también la distribución inter-individual, generalmente con
transferencias condicionadas o de destinación especial.
• Estabilidad macroeconómica : Para poder cumplir con dichas metas
es necesario que al momento de establecer la distribución de tareas
entre niveles de gobierno se sigan los siguientes principios y criterios:

25
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

PRINCIPIOS Y CRITERIOS DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN

I. Principio de Subsidiariedad. Se presume que el gobierno más cercano

a la población es el más idóneo para ejercer la competencia o función.
II. Principio de Selectividad y proporcionalidad. Debe verificarse la
capacidad de gestión efectiva antes de transferir.
III. Principio de Provisión. La transferencia de funciones debe estar
acompañada de los recursos necesarios para ejercerla, de manera que
se asegure su continuidad.
IV.Principio de Concurrencia. Cuando se requiere la intervención de más
de un nivel de gobierno para ejercer una función, todos los niveles
deben actuar de forma oportuna y eficiente y respetando las
atribuciones de cada uno.
V Criterio de Economías de escala. Debe atribuirse la función a aquel
nivel de gobierno que implique el menor costo para la sociedad, por lo
que ésta debe ser asignada al nivel en el que se presenten economías
de escala.
VI Criterio de Externalidades. Se debe tener en consideración el ámbito
en el que una función tiene efectos positivos, y que el nivel de
gobierno que más se ajuste al área de influencia sea el que ejerza la
función. También implica que la función debe ser financiada con los
recursos provenientes (tributos) o destinados (transferencias
financieras gubernamentales) a los ciudadanos que se benefician de
ella.

Asimismo, para el éxito de un proceso de descentralización es necesario que se

defina cómo se debe desarrollar el mismo, encontrándonos en este caso ante la
descentralización administrativa. Ésta supone no un simple cambio de
autoridad, sino también la redistribución de responsabilidad y financiamiento
para proveer servicios públicos entre diferentes niveles de gobierno.14

En tal sentido, se trata más bien de un cambio de centros de poder y toma de

decisiones, con el fin de adecuar los servicios del Estado a las necesidades
regionales. Esto conlleva la modificación de las formas en que se prestan dichos
servicios, cambios en las prioridades políticas de asignación de recursos, etc. De
no incorporarse estos elementos en el diseño e implementación de los procesos
de transferencia de funciones, el Estado se acerca más y más a la posibilidad de

14 La descentralización administrativa es la transferencia de responsabilidades desde el nivel central hacia otras

agencias (dependientes, semi autónomas, autónomas), territorialmente organizadas, o autoridades autónomas.

26
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

caer en un sistema de prestación de bienes y servicios públicos costoso e

ineficiente, siendo eso lo que se esperaba evitar con los principios de
gradualidad, provisión, neutralidad fiscal y separación de funciones,
incorporados en la legislación.

La descentralización es el proceso mediante el cual se traslada la

responsabilidad de ejercer la rendición de cuentas desde el gobierno
nacional hacia los constituyentes locales.
La desconcentración consiste en trasladar las facultades de decisión a
algunos organismos de la administración, pero manteniéndose la
relación jerárquica entre el órgano que transfiere la facultad y el que la
ejecuta.

La descentralización se inició con la reforma de la Constitución y con la

publicación de la ley de Bases de Descentralización en el año 2001. Con ello, el
15
gobierno del Perú ha pasado a dividirse en tres niveles :
• nacional
• regional, y
• local.
A cada uno se le han asignado funciones y competencias específicas, las cuales
están siendo transferidas del gobierno central al respectivo gobierno regional o
local conforme a un cronograma.

Desconcentración Descentralización
Naci
onal

Nivel
Regional

Nivel Local

Ciudadano
Capacidades Fiscal, Administrativa,
Política

15 A la fecha se han trasladado

27
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

La descentralización ha configurado un nuevo marco institucional cuyos

principales actores son el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo, las
Regiones, los Municipios y la sociedad civil.

3.2.1 Cambios en la distribución del poder

Cambios en distribución del poder

1996-2003 2003 en adelante

c-
re
Di one
ci s
gio
Re ales
Ministerio -n
GR

Ministerio
CTAR

G
R

s
le
na
Direcciones Regionales

g io
Re
s
ne
io
cc
re
Di

La descentralización supone una nueva forma de distribución

de poder en la cual una cuota de éste, anteriormente en manos
del nivel central (Ejemplo: Ministerio de Salud, Ministerio de
Transporte, etc.), es ahora compartida por los diferentes
gobiernos regionales, los cuales cuentan con autonomía
política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia y dentro del ámbito de su jurisdicción. En tal
sentido, se produce un cambio en el escenario político en el que,
si bien se mantiene la autoridad nacional, aparecen junto a la
misma -y no por debajo de ella- gobiernos regionales con
capacidad de decisión respecto del desarrollo y bienestar de su
región.16

16 A diferencia por ejemplo de los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR).

28
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

3.2.2. Nuevos roles

Con la descentralización, el rol de ejecutor a cargo del gobierno nacional

pasa ahora a ser ejercido por los gobiernos regionales y locales17.
Asimismo, el nivel nacional, si bien mantiene como competencia
exclusiva el rol de rectoría sectorial nacional (es decir, el competente
para fijar los marcos políticos y normativos del sector y supervisar su
cumplimiento18), el mismo requiere ahora ser fortalecido ya que su
ejercicio resulta más complejo frente a gobiernos subnacionales
legitimados y con poder de decisión.
Tal fortalecimiento le impondrá además la realización de nuevas tareas,
como por ejemplo la de crear sistemas de información entre niveles de
gobierno que le permita la toma de decisiones oportuna sobre la
conducción del sector, así como un seguimiento y evaluación de las
funciones transferidas.

Antes de descentralizar: Esquema sectorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de
Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Transportes y
Energía y Minas Salud Educación Agricultura
Comunicaciones
COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS

Dirección Dirección Dirección Dirección Dirección

Regional de Regional de Regional de Regional de Regional Agraria
Minería DREM Salud DIRESA Transportes DRT Educación DRE DRA
CTAR

Servicios públicos Servicios públicos Servicios públicos Servicios públicos Servicios públicos
para actividades para actividades para actividades para actividades para actividades
en minería en salud en transportes en educación en agricultura

Hasta antes de la transferencia, la forma como la autoridad nacional

ejecutaba u operaba las funciones transferidas, era con una visión
centrada exclusivamente en la actividad sectorial, es decir, no tomaba

17 Sin embargo, no hay que olvidar que el nivel nacional mantendrá su papel de ejecutor con relación a aquellas
funciones no transferidas, así como de aquéllas transferidas, en tanto las mismas no sean debidamente
acreditadas.
18 Rasgo que diferencia a un sistema descentralizado de uno federal.

29
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

en consideración factores provenientes de otros sectores que podrían

impactar en dicha actividad (ya sea afectándola o fortaleciéndola). Este
enfoque sectorial, evidentemente respondía a una forma de
organización central que no facilitaba la interacción entre actividades
de responsabilidad de diferentes autoridades sectoriales. Sin embargo,
con la descentralización, al transferírsele a una misma autoridad
funciones de diversos sectores, le va a permitir a ésta integrarlas de
acuerdo a las necesidades y demandas existentes en su territorio.

Después de descentralizar: Esquema territorial

GOBIERNO NACIONAL
Ministerio de
Ministerio de Ministerio de Ministerio de Ministerio de
Transportes y
Energía y Minas Salud Educación Agricultura
Comunicaciones

COMPETENCIAS TRANSFERIDAS

GOBIERNO REGIONAL

Gerencias Regionales
(DREM, DIRESA, DRT,
DRE, DRA)

Servicios públicos Servicios públicos Servicios públicos Servicios públicos Servicios públicos
para actividades para actividades para actividades para actividades para actividades
en minería en salud en transportes en educación en agricultura

El proceso de descentralización supone un cambio en el paradigma de

organización del Estado que combinará progresivamente un enfoque
sectorial con uno territorial en los ámbitos o ejecución de funciones
transferidas. Esto es, pasar de organizar las actividades del Estado en
función a la materia (salud, educación, agricultura, minería, etc.), a
buscar sinergias positivas entre las materias y realizar intervenciones
territoriales en las que se potencien mutuamente las actividades.

El cambio de esquema sectorial a uno territorial, así como la

transferencia de funciones, generan la necesidad de que el nivel
19
nacional tome las siguientes iniciativas:

19 Weimer y Vining 1999.

30
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

Crear nuevas capacidades en el personal nacional para enfrentar la

t
necesidad de coordinación y negociación política, para relacionarse
con otros niveles de gobierno.

Prestar servicios técnicos a otras autoridades y no sólo ejecutar las

t
políticas nacionales.

Rediseñar los mecanismos de financiamiento de funciones

t
transferidas desde una perspectiva más estratégica que introduzca
incentivos para que los gobiernos descentralizados adopten
prioridades nacionales, a veces diferentes y otras quizá hasta
contradictoras con los intereses netamente territoriales.

Fortalecer los sistemas de información y capacidades de monitoreo

t
y evaluación, como herramientas de política.

Desarrollar normativa de políticas sectoriales para garantizar su

t
obligatoriedad, pese a la prestación descentralizada, ya que el
proceso de descentralización requiere hacer explícitas políticas
operacionales y técnicas que hasta antes de la intervención de otras
autoridades políticas se introducían simplemente como decisiones
de la autoridad nacional. Con la autoridad repartida, se requiere de
normas explícitas.

31
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN

?
¿Cómo evalúa el funcionamiento de los poderes
v
del Estado? ¿Existe equilibrio entre ellos?
¿Considera que los gobiernos locales y regionales
v
son un buen mecanismo para dinamizar el
funcionamiento del Estado? ¿Cuáles son sus
límites y posibilidades?
¿Está funcionando bien el Gobierno Regional de
v
su zona?
¿Cómo funciona en su comunidad el Gobierno
v
Local?
¿Tiene su organización política alguna propuesta
v
con respecto a los Gobiernos Locales y
Regionales?
¿Tiene su partido propuestas para modernizar la
v
gestión del Estado?

32
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

4. POLÍTICAS PÚBLICAS

¿Qué son las Políticas Públicas y cómo se diferencian de

los Problemas Públicos?
Son las opciones, los modelos, o formas de organizar las relaciones
económicas, sociales, u otras que a través del tiempo va eligiendo una
sociedad. Pueden expresarse a través de:

I Normas específicas que definen la acción del estado para servicios

específicos (seguro materno infantil)

II
Bloques normativos (conjunto de normas) que regulan los límites de la
actividad de los individuos o grupos de individuos (regulación de
servicios de telefonía, código penal). Dentro de esos límites, ellos
pueden tomar las decisiones y ejecutar las acciones que mejor
respondan a sus necesidades e intereses.

III Acciones que adopta o que deja de ejecutar un estado (desregulación

de los mercados competitivos)

Las Políticas Públicas se van formando a través del tiempo, por lo que reflejan
inevitablemente un juicio de valor sobre “en qué” y “cómo” debe actuar el Estado
para cumplir sus fines. En esa medida responden a valores predominantes o
consensos sociales de una etapa definida de evolución de una sociedad y reflejan
las realidades de cada una de ellas en un determinado momento.

Por ello, lo que se define como política pública en una etapa, puede dejar de ser
prioritario en otra, pues los actores sociales que la moldearon o ya lograron
superar la situación que motivó su demanda por determinada acción del estado,
o porque otros problemas se han tornado más relevantes.

Sin embargo, como las políticas públicas requieren muchas veces de un periodo
prolongado para mostrar sus efectos, las respuestas dadas a un problema en un
momento también limitan el campo de acción de los siguientes gobiernos.

Las políticas públicas son entonces respuestas a necesidades sociales. Por otro
lado están los problemas públicos, que son “impedimentos que un estado, es

33
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

decir, un gobierno o administración debe resolver para satisfacer las

necesidades de la sociedad. Por ejemplo, la atención de salud o de educación
pueden ser necesidades de una sociedad para alcanzar una calidad de vida
deseada, mientras que las deficiencias o insuficiencias de hospitales o escuelas
pueden ser problemas que un estado debe solucionar para satisfacerlas… De esa
manera el estado debe resolver los problemas públicos como medio para
satisfacer las necesidades sociales”.20

Un segundo ámbito de confusión común es entre política pública y gestión

pública. Prescindiendo de las complejas definiciones teóricas se puede decir
que: políticas públicas aluden a ¿qué hacer? Mientras que gestión se refiere a
¿cómo hacerlo?. Así, modificar el sistema de prestación de servicios educativos
transfiriendo la responsabilidad de gestionar las escuelas a asociaciones de
padres, bajo la concepción que de ésta forma existirá un mejor control de los
resultados del centro educativo, será una decisión de política pública.
Implementar esta decisión mediante “herramientas” que ayuden a llevar a cabo
la política pública “reforma del sistema educativo”, serán decisiones de gestión.
Estas “herramientas” pueden ser, por ejemplo nuevos marcos de regulación, la
organización de sistemas de control de calidad e información como pruebas
nacionales de calidad educativa, la flexibilización o descentralización del sistema
de selección y contratación de maestros, el diseño e implementación de un
sistema de indicadores de monitoreo.

PREGUNTAS PARA LA REFLEXIÓN

?
¿Un conjunto de programas y proyectos
v
públicos constituyen siempre una política
pública?
¿Reformar una organización pública es una
v
política pública o un medio para implementar
políticas públicas que mejoren la satisfacción de
las necesidades de la sociedad?

20 Graglia, Emilio (2004) Diseño y gestión de políticas públicas: hacia un modelo relacional. 1ª ed. Córdoba: EDUCC,
2004 Pag. 31-32

34
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

El ciclo de las políticas públicas

Existen diversos enfoques que buscan explicar el proceso de formación
e implementación de políticas públicas. Para efectos metodológicos se
21
presentará el denominado modelo lineal de Guy Peters (1996) , sin que
ello implique que este proceso es mecánico u orgánico en sus fases, sino
adoptándolo simplemente por sus bondades para ayudar a explicar las
diferentes etapas por las que transita una iniciativa hasta convertirse en
una política pública.

Fases de las políticas públicas (modelo lineal)

Definición del problema. Los problemas que se busca solucionar con

una política pública frecuentemente llegan hasta los responsables de su
diseño e implementación bajo la forma de situaciones específicas que
reflejan una necesidad de la sociedad que requiere ser atendida. Es
decir, llegan como “síntomas” que requieren ser estudiados para definir
con claridad el problema (“la enfermedad”) a atender. En esta fase en
que se da forma al problema es crucial la adecuada selección de los
actores de la sociedad que participarán en la definición del problema,
puesto que la presencia o ausencia de uno de ellos podría modificar la
forma como se define el problema.

Ingreso a (o establecimiento) de la agenda: Explica por qué unos

temas se convierten en problemas públicos y cómo pasan de la agenda
de gobierno (problemas que requieren atención) a la agenda política
(problemas que logran la atención de los políticos) y por lo tanto tienen
la oportunidad de ser abordados como política pública.

21 Peters, Guy (1996) The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development. RESEARCH
PAPER No. 18. June 1996. Pag. 28-32

35
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

Formulación: busca responder a qué es lo que se puede y debe hacerse

en función del problema identificado. Es en esta fase que se realiza él
análisis de alternativas de solución (políticas públicas posibles), por lo
que se trata de la fase de mayor incidencia de elementos técnicos en las
fases de creación de las políticas. Dependiendo de la complejidad de la
política pública, esta fase se desarrollará con mayor o menor impulso
por parte de los órganos ejecutivos de gobierno, es decir que cuanto
más compleja sea la política pública, mayor será la necesidad de contar
con información y apoyo técnico especializados, lo que comúnmente es
más accesible para los órganos ejecutivos que legislativos. En las últimas
décadas ha existido un proceso de creación de capacidades para
formular políticas públicas en los órganos legislativos, aunque dicho
desarrollo es aún incipiente en nuestro país.

Legitimación: En esta fase la propuesta de política pública se “abre” a

otros actores políticos que representan a diversos intereses de la
sociedad y típicamente se resuelven problemas horizontales de balance
de poder (entre actores políticos con similar poder). Dichas
negociaciones se dan a través de los Gabinetes Políticos (ej. Consejo de
Ministros) o a través del parlamento y órganos de control político como
los Consejos Regionales y los Concejos Municipales. Incluso podrían estar
presentes en procesos participativos de consulta ciudadana. Es decir
que es en esta fase en la que potenciales ganadores y perdedores de una
determinada política pública hacen sentir sus posiciones respecto de
ella a través de los actores políticos o de representantes de sus
respectivos grupos de interés. Si una política pública supera esta fase, es
decir que a pesar de los ajustes políticos que se le hagan, continua siendo
una alternativa valiosa para la sociedad porque ayudará a atender una de
sus necesidades, estaremos ante una política pública que además de
técnicamente correcta será políticamente viable.

Aprobación y asignación de recursos: Es común encontrar políticas

aprobadas (por ejemplo bajo la forma de planes) que no tienen un
reflejo concreto en los presupuestos (o en la asignación de recursos
humanos) de las instituciones que deben implementarlos. Si no hay
coherencia entre las políticas y los recursos dispuestos para llevarlas
adelante, el ejercicio de las fases anteriores resultará fútil.

Implementación: Lamentablemente, en las fases previas poco o nada se

suele discutir sobre la forma como se llevará a cabo la implementación

36
 ESTADO: Funcionamiento, organización y proceso de construcción de políticas públicas

de la política pública. Esta es una de las razones por las que muchas de
ellas fracasan, ya que muchas veces se asume que la implementación es
simplemente “el trabajo de la administración” sin considerar que en esta
fase aparecen problemas operativos, de falta de información, de valores
culturales opuestos a lo que se propone en la política pública, entre
otros muchos factores que pueden terminar por desvirtuar el objetivo
para el que fue concebida la política pública. En esta fase por ello, el
apoyo político para llevar adelante la política es crucial.

Evaluación: Es la fase en la que se analiza si la política pública cumplió sus

objetivos. Para que una evaluación sea de calidad, debe ser prevista y
diseñada desde la fase de formulación de la política pública, de forma tal
que todos los involucrados tengan claridad sobre los resultados que
deben lograr, así como para asegurar que existirán los elementos
necesarios para realizar la evaluación como por ejemplo líneas de base,
registros con la información de la ejecución, documentación que
permita entender los ajustes que se hayan realizado con respecto del
diseño original de política pública y las razones que los motivaron, etc.
Lo importante es que sin evaluación no hay forma de tomar decisiones
informadas respecto de la continuación o cambio en una política
pública, y por ende se incrementa el riesgo de invertir recursos en
actividades que no generan valor para la sociedad, o no mejoran el
bienestar de las personas (con bajo o nulo impacto) o simplemente no se
puede aprender de los logros para replicarlos.

37
Programa de Formación: Desarrollo de Capacidades para el Fortalecimiento de las Organizaciones Políticas

5. BIBLIOGRAFÍA

Bresser Pereira, Luiz Carlos. Reforma del Estado en los años noventa. Lógica y
mecanismos de control. En Democracia en déficit. Capítulo V

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relacional. 1ª ed. Córdoba: EDUCC, 2004 Pag. 31-32

Ley de Bases de Descentralización, Ley 27783 del 17 de julio del 2002

Ley Orgánica de Gobiernos Municipales, Ley 27972 del 26 de mayo del 2003.

Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley 27867 del 16 de noviembre del

2002 y modificaciones en Ley 27902 del 1 de enero del 2003

Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley 29158 de 20 de diciembre de 2007

Mann, Michael. “¿Ha terminado la globalización con el imparable ascenso del

Estado nacional?”, en Review of International Political Economy, Vol. 4, No.
3, 1997.

Nicardro, César & Petrizzo, Mariángela (N/D) El estudio de las políticas públicas:
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Reglamento del Congreso de la República

Rubio Correa, Marcial. El Estado Peruano según la Jurisprudencia del Tribunal

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Democracia No. 22

Ugarte, Mayen. "Regionalización y reforma del Estado en el Perú: Los retos para
la implementación" en El proceso de regionalización en el Perú: retos y
desafíos. (CEDEP)

38
IDEA Internacional
Oficina Región Andina
Calle Coronel Andrés Reyes 191,
San Isidro - Lima (Perú)
T: (511) 440-4092 / 440-4093
F: (511) 421-2055
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TEXTO N° 8
1
 Sistemas Administrativos
Primera edición
Enero, 2011

Proyecto USAID/Perú ProDescentralización

Av. 28 de Julio 1198, Miraflores, Lima - Perú

Elaboración de contenidos:
Proyecto USAID/Perú ProDescentralización

Revisión de Contenidos:
Secretaría de Descentralización, Presidencia del Consejo de Ministros

Adecuación Pedagógica:
Zoila Acuña, Consultora Proyecto USAID/Perú ProDescentralización

Diseño, Diagramación e Ilustraciones:

Neva Studio S.A.C.
Dirección: Av. Arequipa 4558 Miraflores, Lima - Perú
Lugar y Fecha de impresión: Lima, Febrero, 2011
Tiraje: 1000 ejemplares

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú. N° 2011-01997

© 2011 PROYECTO USAID/PERU PRODESCENTRALIZACIÓN Y PRESIDENCIA DEL CONSEJO

DE MINISTROS
Sistemas Administrativos

La información contenida en este documento puede ser reproducida total o parcialmente,

siempre y cuando se mencione la fuente de origen y se envíe un ejemplar al Proyecto
ProDescentralización de USAID.

El Proyecto USAID/Perú ProDescentralización tiene el objetivo de apoyar al Estado

peruano en profundizar y consolidar el proceso de descentralización. Esta publicación
ha sido posible gracias al apoyo de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional –USAID/Perú, bajo los términos de contrato Nº EPP-I-03-04-00035-00.

Las opiniones expresadas por los autores no reflejan necesariamente el punto de vista de
la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional - USAID.

ProDescentralización es un proyecto de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo

Internacional USAID, implementado por ARD Inc.

2
 Presentación

De acuerdo a la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, los sistemas son un conjunto de
principios, normas, procedimientos, técnicas e instrumentos a través de los cuales
se organizan las actividades de la administración pública. Estos sistemas son de
dos tipos: los sistemas administrativos y los sistemas funcionales. Mientras que los
sistemas administrativos, tienen por finalidad regular el empleo eficiente y eficaz
de los recursos estatales por parte de las entidades de la administración pública;
los sistemas funcionales persiguen asegurar el cumplimiento de políticas públicas
que requieren el concurso de todas o varias entidades del Estado.
Los sistemas administrativos del Estado peruano son doce1: (i) Gestión de
recursos humanos; (ii) Abastecimiento; (iii) Presupuesto público; (iv) Tesorería;
(v) Endeudamiento público; (vi) Contabilidad; (vii) Inversión Pública; (viii)
Planeamiento estratégico; (ix) Defensa judicial del Estado; (x) Control, y; (xi)
Modernización de la gestión pública; (xii) Sistema Nacional de Bienes Estatales.
Con excepción del Sistema Nacional de Control, al Poder Ejecutivo le corresponde
la rectoría de todos los sistemas administrativos y, por ende, debe reglamentarlos
y operarlos, para que sean aplicables por todas las entidades del Estado al margen
del nivel de gobierno al que pertenezcan.
En ese marco, en el presente fascículo se desarrollan los principales aspectos
de tres de los sistemas administrativos del Estado, como son: (i) Presupuesto
Público y Presupuesto por Resultados; (ii) Sistema Nacional de Inversión Pública,
y; (iii) Sistema de Abastecimiento, también conocido como de Contrataciones y
Adquisiciones del Estado.
En efecto, este fascículo contiene las orientaciones básicas sobre el funcionamiento,
la normatividad y los principales cambios que han experimentado dichos sistemas.
También se destacan sus principales características y ciertos aspectos que es preciso

1 Once de acuerdo con la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, No. 29158, aprobada en diciembre de 2007,
y uno adicional con la Ley Nº 20151 Ley General del Sistema Nacional de Bienes Estatales publicada el
14/12/2007.

3
 tomar en cuenta para evitar errores en su aplicación, dado que frecuentemente
es posible agilizar la gestión regional y local conociendo las pautas básicas de su
funcionamiento. Se incluyen además, recomendaciones para el apropiado empleo
de estos sistemas administrativos; así como, de los recursos públicos para mejorar
la calidad de los servicios y ampliar su cobertura a la población.
En este sentido, en lo siguientes acápites se abordan temas como los ingresos
que reciben las entidades públicas, las principales etapas y pasos a seguir en la
ejecución de obras de infraestructura o en las contrataciones de bienes y servicios.
Asimismo, se da cuenta de los cambios que han experimentado estos sistemas
administrativos en los últimos años con la finalidad de hacer más eficiente al
Estado en el logro de sus objetivos y dejar atrás procedimientos y formalismos
tradicionales que entorpecían la ejecución de los recursos. Así, por ejemplo, se
enfatiza en el nuevo Enfoque por Resultados que viene adoptando el Sistema
Nacional de Presupuesto Público. También se identifican los cambios normativos,
como aquellos del Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP y la nueva
normatividad sobre contrataciones públicas que ha puesto en funcionamiento
al Organismo de Supervisor de las Contrataciones del Estado - OSCE que, como
órgano rector, ha asumido funciones distintas al antiguo Consejo Superior de
Contrataciones y Adquisiciones del Estado - CONSUCODE.
Ciertamente, los conceptos y aspectos básicos contenidos en el presente fascículo
podrán ser profundizados consultando la bibliografía adjunta; así como, los
diversos recursos contenidos en los portales web de las instituciones públicas
rectoras de los sistemas administrativos que aquí se presentan.
Finalmente, cabe indicar que este documento ha sido desarrollado con el apoyo
de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos – USAID, bajo
el proyecto USAID/Perú ProDescentralización.
Sistemas Administrativos

4
 Sistemas Administrativos

I. Presupuesto Público y Presupuesto

por Resultados

5
 Sistemas Administrativos

6
 Contenido

1. ¿Qué es el Presupuesto Público y cuál es su utilidad en el desarrollo nacional,

regional y local?

2. ¿Cuáles son los principales recursos que componen el Presupuesto Público de

los tres niveles de gobierno?
2.1 Transferencias del Gobierno Nacional
2.1.1. Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN)
2.1.2. Transferencias de Canon
2.1.3. Transferencia por regalías
2.1.4. Recursos provenientes para el Programa de Vaso de Leche
3. ¿Qué es el Presupuesto por Resultados?

4. ¿Qué es la Programación Presupuestaria Estratégica?

5. ¿Por qué es importante para la gestión regional y local el enfoque por

resultados?

6. ¿Qué pueden hacer los Gobiernos Locales para contribuir con los Programas
Estratégicos?

7. ¿Qué es el Presupuesto Participativo con Enfoque por Resultados?

7.1 Fases del Presupuesto Participativo

7
 Sistemas Administrativos

8
 Introducción

Cuando nos referimos al quehacer del sector público no podemos dejar de aludir
al Presupuesto Público, pues cada vez que se gasta en algo es necesario evaluar
cuánto tenemos disponible en el presupuesto y en qué podemos usarlo. Asimismo,
cada vez que se realiza un gasto se obtienen resultados; sin embargo, no siempre
esos resultados generan el nivel de satisfacción que se esperaba en atención a
los objetivos que persigue el Estado y, en particular, cada entidad pública. Por
ejemplo, durante años los peruanos y peruanas hemos conocido que el Estado
destina significativos recursos en educación, pero después de algún tiempo hemos
sabido también que ese gasto no ha impedido que ocupemos los últimos lugares
en materia educativa a nivel latinoamericano. Tal constatación, hace evidente
que las entidades del Estado no sólo requieren gastar el Presupuesto Público,
sino que el gasto efectuado debe alcanzar buenos resultados. Esto último supone
cambiar de enfoque, dejar de mirar únicamente el gasto y pensar principalmente
en el resultado de ese gasto.
En esa línea, la construcción del Presupuesto Público en función a resultados, o
también llamado Presupuesto por Resultados (PpR), constituye un nuevo enfoque
que el Estado Peruano han adoptado para la elaboración el Presupuesto Público
en el que los recursos públicos se asignan, ejecutan y evalúan en función a cambios
o metas específicos que se quieren alcanzar para el bienestar de la ciudadanía.
Estos cambios suponen producir resultados que mejoren notoriamente las
condiciones de vida de las personas; así, a diferencia de otros enfoques, el PpR
considera y promueve una visión del desarrollo que como país queremos alcanzar,
y el Presupuesto Público debe emplearse y articularse en torno a acciones que
realmente garanticen la consecución de resultados que mejoren las condiciones y
la calidad de vida de la población.
Esta nueva forma de hacer el Presupuesto Público está siendo implementada
de manera progresiva. Con la publicación de la Ley de Presupuesto del Sector
Público 2010, se estableció que, a partir del año fiscal 2010, todos los pliegos
presupuestales, incluyendo los gobiernos locales, deberán identificar, programar

9
 y formular sus presupuestos por productos asociados a resultados. Para ello, es
necesario continuar profundizando en cómo este enfoque resulta importante
para una gestión eficiente y al servicio de las personas; así como resaltar su utilidad
para los gobiernos regionales y locales del país.
No obstante, antes de profundizar en este nuevo enfoque desarrollaremos los
conceptos básicos vinculados al Presupuesto Público para poder vincularlo al
nuevo enfoque del presupuesto por resultados impulsado desde el Ministerio de
Economía y Finanzas.
Sistemas Administrativos

10
 Presupuesto
I Público y
Presupuesto por
Resultados
1. ¿Qué es el Presupuesto Público y cuál es su utilidad
en el desarrollo nacional, regional y local?
Es una herramienta de gestión pública a través de la cual se asignan recursos y se
determinan gastos, para cubrir los objetivos trazados por las distintas entidades
públicas en un determinado período de tiempo que, usualmente, es de un año2.

¿Sabes de qué esta compuesto el Presupuesto Público?

El Presupuesto Público de cada año está compuesto por fondos

públicos, que son todos los recursos financieros de carácter
tributario y no tributario que se generan, obtienen u originan
en la producción o prestación de bienes y servicios por parte
de las entidades del Estado. Como señala la Ley General del
Sistema Nacional de Presupuesto, estos fondos públicos,
independientemente de la fuente de donde provengan, deben
atender los gastos que generen el cumplimiento de los fines de
cada entidad. Es decir, se deben orientar de manera eficiente y
con atención a las prioridades del desarrollo3.

El Presupuesto Público es una herramienta de

vital importancia ya que le permite conocer,
a cada entidad del Estado, la cantidad de
recursos que le es posible destinar a la
provisión de bienes y servicios, así como a la
ejecución de obras a realizarse durante el año;
todo esto sujeto a una planificación previa.

2 Ver también ABC de la Descentralización, p.34.

3 Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, artículo 10°.

11
 Contablemente, se distinguen dos conceptos vinculados al presupuesto:

1. Presupuesto Institucional de Apertura (PIA)

Es el presupuesto inicial que es aprobado por su respectivo

titular. Este presupuesto inicial está referido a los créditos
presupuestarios; es decir, a las asignaciones de recursos
previstas para las distintas entidades públicas en la Ley Anual de
Presupuesto del Sector Público para cada año fiscal.

¿Y cómo se elabora el Presupuesto Institucional de Apertura?

Este presupuesto se elabora de acuerdo a la proyección de

ingresos y transferencias que los gobiernos descentralizados, por
ejemplo, estiman que recibirán. En otras palabras el PIA considera
el presupuesto asignado en diciembre del año anterior a todas
las entidades públicas, en base a las proyecciones de ingresos
que el Estado recibirá por concepto de recaudación fiscal u otras
fuentes.

2. Presupuesto Institucional Modificado (PIM)

El Presupuesto Institucional de Apertura va cambiando a lo

largo del año fiscal, es decir, se va actualizando a consecuencia
de las modificaciones presupuestarias, tanto a nivel institucional
(mayores transferencias recibas por la institución) como a nivel
funcional programático (cambios entre partidas al interior de
la institución), convirtiéndose en el Presupuesto Institucional
Modificado.
Sistemas Administrativos

Este presupuesto ya contempla los ajustes que se realicen posteriormente a la

estimación inicial de ingresos y transferencias4.

4 De acuerdo a la Ley General del Sistema Nacional del Presupuesto N° 28411, artículo 40, constituyen
modificaciones presupuestarias en el Nivel Institucional: los Créditos Suplementarios y las Transferencias
de Partidas. Son aprobados mediante Ley: a) Los Créditos Suplementarios, constituyen incrementos
en los créditos presupuestarios autorizados, provenientes de mayores recursos respecto de los montos
establecidos en la Ley de Presupuesto del Sector Público; y, b) Las Transferencias de Partidas, constituyen
traslados de créditos presupuestarios entre pliegos.
A su vez, son modificaciones presupuestarias en el nivel Funcional Programático las que se efectúan
dentro del marco del Presupuesto Institucional vigente de cada Pliego, las habilitaciones y las anulaciones
que varíen los créditos presupuestarios aprobados por el Presupuesto Institucional para las actividades y
proyectos, y que tienen implicancia en la estructura funcional programática.

12
A través del Sistema Nacional de Presupuesto Público se asignan los fondos a los
organismos del Estado de acuerdo a la disponibilidad de ingresos, las prioridades
de gasto y en cumplimiento del marco normativo. El órgano rector de este sistema
es la Dirección General de Presupuesto Público (DGPP)5 del MEF, la cual es la más
alta autoridad técnico – normativa en materia presupuestaria.

Tiene entre sus funciones:

• Programar, dirigir, coordinar, controlar y evaluar la gestión del Presupuesto

Público.

• Elaborar el anteproyecto de la Ley de Presupuesto del Sector Público.

• Emitir directivas, procedimientos y normas complementarias en el marco de

la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto, Ley N° 28411.

De esta manera, anualmente el Presupuesto Público Nacional establece los ingresos

y transferencias con los que contarán todas las entidades públicas, incluyendo los
Gobiernos Regionales y Locales durante la gestión de ese año. En esa medida,
si no conocemos el presupuesto no nos será posible planificar las actividades e
inversiones a realizar.

5 Anteriormente denominada Dirección Nacional del Presupuesto Público, cambio realizado mediante RM
N°. 143-2010-EF-43, aprobada el 18 de marzo 2010, al amparo de la Segunda Disposición Transitoria de
la Ley de Presupuesto Público 2010.

13
 ¿Qué es el Sistema de Administración Financiera – SIAF?

El SIAF es un Sistema de Ejecución, no de Formulación Presupuestal

ni de Asignaciones (Trimestral y Mensual), que es otro Sistema. El
SIAF ha sido diseñado como una herramienta muy ligada a la Gestión
Financiera del Tesoro Público en su relación con las denominadas
Unidades Ejecutoras (UEs)6.

El SIAF comprende dos niveles de registro:

• Registro Administrativo (Fases Compromiso, Devengado, Girado).

• Registro Contable (contabilización de las Fases así como Notas

Contables).

El Registro Contable requiere que, previamente, se haya realizado

el Registro Administrativo. Puede realizarse inmediatamente
después de cada Fase, pero no es requisito para el registro de la
Fase siguiente. A diferencia de otros sistemas, la contabilización
no está completamente automatizada. Esto, que podría ser una
desventaja, ha facilitado la implantación pues el Contador participa
en el proceso.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Sistemas Administrativos

6 De acuerdo a la Ley del Sistema Nacional de Presupuesto No. 28411, la unidad ejecutora es la unidad
responsable de la ejecución, vigilancia y alcance de los objetivos y metas con los recursos y los costos
previstos. Constituye el área responsable de una dependencia o entidad, con facultades para emitir, a
nombre propio, cuentas por liquidar y cubrir compromisos de pago. Por ejemplo, el pliego presupuestal
es el Ministerio de Economía y Finanzas, pero la unidad ejecutora es la Oficina General de Administración.

14
2. ¿Cuáles son los principales recursos que componen
el Presupuesto Público de los tres niveles de gobierno?

Los principales recursos públicos que componen el Presupuesto Público son:

AMBITO RECURSOS
• Transferencias del Gobierno
Nacional (FONCOMUN, canon,
regalías).
• Recursos de Vaso de Leche y otros
Nivel Local programas sociales (Foncodes,
comedores, etc.).
• Recursos propios, directamente
recaudados.

• Transferencias del Gobierno

Nacional.
• Recursos de programas sociales
Nivel Regional transferidos al gobierno regional.
• Recursos propios, directamente
recaudados.

• Ingresos corrientes: tributarios y no

tributarios.

Nivel Nacional • Recursos de endeudamiento interno

y externo.
• Tasas y contribuciones.

Veamos con mayor detalle, en qué

consisten los recursos que provienen
de transferencias del gobierno nacional.

15
 2.1. Transferencias del Gobierno Nacional

2.1.1. Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN)

Son recursos que se asignan a las municipalidades para que cumplan con sus
funciones, y provienen del 2% del Impuesto General a las Ventas (IGV) que recauda
el Gobierno Nacional. Su asignación se efectúa en base a criterios redistributivos
orientando los recursos a las zonas más pobres, y priorizando la asignación a las
localidades rurales y urbano-marginales.

Es importante saber que si se diera, en un año determinado, un crecimiento

económico que implique mayores transacciones y comercio en el país, y en
consecuencia una mayor recaudación del IGV, las transferencias a los gobiernos
locales también serían mayores. Si por el contrario, se presentara una crisis
económica que ocasione una disminución en la recaudación del IGV, las
transferencias a los gobiernos locales, por este concepto, en consecuencia también
serían menores7.

¿Qué otros impuestos aportan al FONCOMUN?

El Impuesto al rodaje (aplicado a la gasolina) y el impuesto a las

embarcaciones de recreo también aportan al FONCOMUN; sin
embargo, el IGV, representa alrededor del 98% de los ingresos
del FONCOMUN.
Sistemas Administrativos

7 Base legal del FONCOMUN: El artículo 196º de la Constitución Política del Perú, establece que los recursos
del FONCOMUN constituyen rentas de las municipalidades. Los artículos del 86º al 89º del TUO de la Ley
de Tributación Municipal, aprobado mediante D.S.N º 156-2004-EF, regulan el FONCOMUN. El D.S.N° 06-
94-EF, fija los criterios de asignación del FONCOMUN. El D.S.Nº 026-2006-EF, modificado por el D.S. Nº
114-2006-EF, complementa el proceso de distribución del FONCOMUN.

16
 Criterios para la distribución del FONCOMUN

PRIMERA FASE PRIMERA FASE PRIMERA FASE

Calcular en monto por provincia Calcular en monto por provincia Calcular en monto por
provincia

Criterios de distribución Criterios de distribución Restricciones

Provincial Distrital (Monto mínimo)

Municip.
20%
Población Provincial • 8 UITs
(# habiatntes) • Foncomun
Monto por Provincia

1. Población Pobre 85%

• (NBI - Lima y Callao);

Monto por Distrito

• (Ruralidad - resto del
país)
Carencias
(% de personas 2. Gestión municipal 10%
que no cuentan 80% • Ejecución de inversión
con: agua, luz y • Eficiencia en la
desague) recaudación tributaria

2. Extensión territorial
5%

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

2.1.2. Transferencias de Canon

El Canon es el porcentaje de impuesto a la renta que pagan las empresas que

realizan actividades extractivas de ciertos recursos naturales y que se transfiere
a los Gobiernos Locales y Regionales (usualmente el 50% de este impuesto). Los
montos transferidos por Canon serán utilizados principalmente en gastos de
inversión8.

8 Base legal: El artículo 77° de la Constitución Política establece “corresponde a las respectivas
circunscripciones, conforme a ley, recibir una participación adecuada del total de Ingresos y Rentas
obtenidos por el Estado en la explotación de los recursos naturales en cada zona en calidad de Canon”.
La Ley 27506 - Ley de Canon (10 de julio de 2001) y su Reglamento (Decreto Supremo N° 005-2002-
EF) asignan Canon a los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales) y a los gobiernos
regionales. Las Leyes 28077 (26 de setiembre de 2003) y 28322 (10 de agosto de 2004) modificaron
diversos artículos de la Ley de Canon. Dichas normas fueron reglamentadas por los Decretos Supremos
029-2004-EF y 187-2004-EF, respectivamente.

17
 Tipos y constitución de los Canon

Ejemplo de
Canon Constitución de los Canon empresas

Minsur, Yanacocha,
Minero 50% del Impuesto a la Renta.
Cementos Lima, etc.

12,5% del Valor de la Producción, Pluspetrol, Petrotech,

Petrólero proviene de las regalías. Aguaytia, etc.

50% del Impuesto a la Renta, Regalías

Gasífero y Contratos de Servicios. Camisea.

Hidro- Electro Perú, Egenor,

energético 50% del Impuesto a la Renta. Electroandes, etc.

50% del Impuesto a la Renta y Sipesa, Austral Group,

Pesquero
Derechos de Pesca. Hayduk, etc.

50% del pago por Derechos de Explotadora de

Forestal Aprovechamiento. Negocios, etc.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

Distribución de los Canon1/ (Ley 28322)

% Beneficiarios Criterios

Municipalidades Distritales donde

10%
se explota el recurso natural.

CANON Municipalidades de la Provincia Según Población y

Pobreza vinculados a
25% (provincial y distritales) donde se
Necesidades Básicas en
explota el recurso natural. infraestructura.
50% de
Ingresos y
Sistemas Administrativos

Rentas Municipalidades del Departamento Según Población y

Pobreza vinculados a
40% (provinciales y distritales) donde se
Necesidades Básicas en
explota el recurso natural. infraestructura.

25% Gobierno Regional

1/
Todos los Canon menos el Petróleo.

Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas.

18
Acerca de la utilización de los recursos de Canon, el marco normativo actual
establece que:

La Cuarta Disposición Final de la Ley 28652 - Ley de Presupuesto del Sector

Público para el año fiscal 2006, señala:
Los gobiernos regionales y locales utilizarán los recursos provenientes del
canon en el financiamiento o cofinanciamiento de proyectos de inversión
pública que comprendan intervenciones orientadas a brindar servicios
públicos de acceso universal y que generen beneficios a la comunidad, que se
enmarquen en las competencias de su nivel de gobierno y sean compatibles
con los lineamientos de políticas sectoriales.
Dichos proyectos públicos no deben considerar, en ningún caso, intervenciones
con fines empresariales o que puedan ser realizados por el sector privado.
El marco legal vigente del canon no limita a invertir solamente en
infraestructura u obras de infraestructura; sino, en general, según las
necesidades y prioridades de la población, en proyectos de inversión pública.
Así por ejemplo, comprende proyectos de inversión pública la capacitación y
asistencia técnica agrícola como el mejoramiento de técnicas de irrigación, de
semillas; asistencia técnica relacionada a la crianza de ganado, mejoramiento
de la carne, de la leche, de los pastos, de la genética, entre otros.
Los gobiernos locales y regionales pueden utilizar hasta un 20% del Canon
para el mantenimiento de la infraestructura generada por los proyectos
y los gastos generados por los procesos de selección para la ejecución de
proyectos de inversión pública.
Asimismo, hasta un 5% para financiar la elaboración de perfiles
correspondientes a los proyectos de inversión pública que se enmarquen en
los planes de desarrollo concertados que correspondan.

Es importante saber que la distribución

de los recursos de Canon solo se aplica
para aquellos departamentos productores
del recurso natural, por esta razón, solo
algunos departamentos reciben recursos
por este concepto. Estos recursos dependen
fundamentalmente de las actividades
extractivas que realicen las inversiones
privadas en los departamentos que cuentan
con recursos naturales susceptibles de
explotación minera, gasifera o petrolera.

19
 Adicionalmente, los precios de estos recursos son determinados
internacionalmente, por lo que los cambios en su cotización internacional
tienen impacto en los ingresos de las empresas, y en consecuencia en el monto
de impuesto a la renta que pagan al Estado y, a su vez, en las transferencias de
Canon. Todo esto, repercute en los ingresos que reciben los gobiernos regionales
y locales por esta fuente.

¿Cómo se asignan las transferencias del Canon?

Las transferencias de Canon se asignan de acuerdo a la fórmula

diseñada por el Ministerio de Economía y Finanzas sobre la base
de estimaciones respecto a la recaudación del impuesto a la
renta cobrado a las industrias extractivas. Esto permite que cada
municipalidad y gobierno regional pueda elaborar su Presupuesto
Inicial de Apertura - PIA. No obstante, en tanto la declaración de
impuesto a la renta por personas naturales y jurídicas se realiza
entre marzo y abril del año siguiente, el PIA debe ajustarse
posteriormente para obtenerse el Presupuesto Institucional
Modificado (PIM).

Con la Ley Nº 28451 se crea el FOCAM, que es básicamente un

fondo destinado al desarrollo de los departamentos donde se
encuentran los principales ductos que extrae el insumo gasífero
para la producción de gas.

Fondo de Desarrollo Socioeconómico de Camisea – FOCAM

La finalidad de este fondo es destinar mayores recursos a las comunidades

Sistemas Administrativos

aledañas a la explotación del bien para preservar el medio ambiente.

El recurso proviene de 25% de las regalías provenientes de los Lotes N°
88 y 56 de extracción de gas, después de efectuado el pago del canon
Gasífero y otras deducciones.
La distribución del FOCAM básicamente se destina a los departamentos
de Ayacucho, Huancavelica, Ica y Lima, exceptuando Lima Metropolitana,
según los siguientes criterios:
• 30% para los gobiernos regionales, según criterios de población
y Necesidades Básicas Insatisfechas, y la longitud de los ductos
existentes.

20
 • 30% para las municipalidades provinciales, según criterios de
población y Necesidades Básicas Insatisfechas en cada provincia.
• 15% para las municipalidades distritales donde pasan los ductos,
según criterios población y Necesidades Básicas Insatisfechas en cada
distrito, y la longitud de los ductos.
• 15% para las demás municipalidades distritales, según los mismos
criterios anteriores de población y Necesidades Básicas Insatisfechas.
• 10%, en partes iguales, para las universidades públicas.

Los gobiernos regionales y locales que se benefician de este fondo

deben destinar este recurso únicamente:
 Al financiamiento de proyectos de inversión pública.
 A la formulación de estudios de preinversión y capacitación.
 A la asistencia técnica y/o preservación del medio ambiente y la
ecología.

Fuente: ANGR. Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal. Documento de Debate N° 4, Lima, julio, 2010.
Página 112.

2.1.3. Transferencia por regalías

La regalía minera es la contraprestación económica que los titulares de las

concesiones mineras, incluyendo empresas integradas, pagan al Estado por la
explotación de recursos minerales, metálicos y no metálicos. Comprende también
a los concesionarios que realizan dichas actividades según el Título XIII del TUO
de la Ley General de Minería. A diferencia del Canon que es un porcentaje del
impuesto a la renta básicamente, la regalía se paga sobre el valor del concentrado
según:

• 1%: hasta US$60 millones anuales

• 2%: del exceso de los US$60 millones, hasta US$120 millones

• 3%: a partir del exceso de los US$120 millones

21
 Criterios de distribución de las Regalías Mineras

% Beneficiarios

• Gobiernos Locales del distritos

donde se explota, de los cuales el 50%
20 Nivel Local
será invertido en las comunidades
donde se explota el recurso natural.

• Gobiernos Locales de la Provincia o

20 Provincias donde se explota el recurso Nivel Local
natural.
• Municipalidades provinciales y distritales del
40 departamento o departamentos donde se Nivel Local
encuentra ubicado el recurso natural.
• Gobierno Regional donde se encuentra
15 Nivel Regional
ubicado el recurso natural.

• Universidades Nacionales de los

5 Institución
departamentos donde se ubique el recurso.

ANGR. Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal. Documento de Debate N° 4, Lima, julio, 2010. Página 111.

2.1.4. Recursos provenientes para el Programa de Vaso de Leche9

Programa de Vaso de Leche

Este programa social fue creado en 1985 mediante Ley N° 24509
y tiene como objetivo proveer apoyo alimentario a niños entre
0 y 13 años y madres gestantes, y en la medida de lo posible a
ancianos y enfermos de tuberculosis.
Sistemas Administrativos

Los recursos que conforman este fondo provienen

del Presupuesto Público Nacional y se programan
anualmente. El valor del Fondo y el monto asignado
a cada municipio debe ser igual o mayor que el del
año pasado.

Actualmente, el fondo del Vaso de Leche se

distribuye a los municipios distritales, quienes
son, a su vez, los encargados de distribuirlos a sus

9 Esta sección se ha elaborado sobre la base del estudio realizado por la Asociación Nacional de Gobiernos
Regionales. Propuesta Técnico Legal de Descentralización Fiscal. Documento de Debate N° 4, Lima, julio,
2010. Página 110.

22
 Comités de Vaso de Leche. Sólo puede ser utilizado
para financiar la ración alimenticia, el costo de los
demás insumos así como los costos de operación son
cubiertos por los recursos directamente recaudados,
por el Municipio o con donaciones.

Sobre los mecanismos de distribución, en primer

lugar, se identifican los distritos con bajo nivel de
cobertura, que se calcula transformando el valor de
la asignación en número de raciones asumiendo un
costo promedio de ración. Los distritos con un nivel de cobertura menor a 56.4%
tienen acceso a los incrementos del Fondo, mientras que los que poseen una
cobertura mayor o igual a 56.4% mantienen el mismo valor de la asignación que
el año anterior.

Sobre este universo de distritos, se distribuye el incremento del presupuesto del

fondo del Vaso de Leche utilizando un índice de distribución, el cual considera la
siguiente información:

• Niños entre 0-6 años.

• Madres gestantes (estimado usando tasa de

natalidad bruta).

• Ancianos (65 años a más).

• Niños de 7-13 años.

• Afectados por TBC.

• Índice de Pobreza.

De esta manera, el mecanismo de asignación y de financiamiento del Programa

del Vaso de Leche no considera explícitamente el número de usuarios potenciales
o efectivos, salvo para asignar los incrementos, por lo que en la práctica se
evidencian deficiencias en la prestación del servicio.

Este programa ha recibido críticas respecto a su implementación, debido a que

diversos estudios indican que existen filtraciones entre los beneficiarios lo que
impide que los recursos lleguen efectivamente a los grupos objetivo. Entre los
estudios de mayor relevancia sobre los indicadores de filtración y subcobertura,
se tiene que Vásquez (2005) evalúa que la filtración superaba el 40%, como en el
caso de Lima, Tacna, Tumbes, Madre de Dios, entre otros. Es decir 40% de personas
son beneficiarios del programa que no les correspondería serlo. Mientras que
la subcobertura –entendida como población que no goza del servicio pero se
encuentra en la población objetivo– superó el 68%; es decir, el programa no logra
cubrir el 68% de la población que debería considerarse beneficiaria.

23
 Es necesario que este programa alimentario funcione
en conjunto con otros programas nutricionales para
poder darle mayor racionalidad al uso de los recursos.

3. ¿Qué es el Presupuesto por Resultados?

El Presupuesto por Resultados (PpR)

Es un nuevo enfoque para elaborar el Presupuesto Público, en el

que los recursos públicos se asignan, ejecutan y evalúan en relación
a los cambios específicos que se quieren alcanzar en favor de la
ciudadanía.

El Presupuesto por Resultados

 Tiene una visión integrada de la planificación y del presupuesto.

 Considera necesaria la articulación de acciones y actores para el logro de

resultados.

 Rompe con el esquema tradicional del enfoque institucional, que solo se

basa en observar la gerencia, oficina o la institución en particular, y realiza
intervenciones que generan duplicidad, aislamiento y nula articulación de la
intervención del Estado.
Sistemas Administrativos

El PpR no es una fuente de financiamiento, es

una forma de asignar y ejecutar los recursos
públicos, de manera tal, que produzcan
mejoras en la calidad de vida de la población.

24
 Para entender como opera este cambio
de enfoque, veamos en estos dos ejemplos,
como la falta de articulación entre
gobierno nacional y regional genera una
deficiente provisión de servicio.

Ejemplo # 1. Aplicación de las vacunas a los niños.

Con el enfoque tradicional de Con el enfoque de Presupuesto por

Presupuesto Institucional Resultados

Nos concentramos en la persona

beneficiaria. Nos ocupamos de
El Ministerio de Salud (MINSA) es el
saber cuántos niños y niñas vamos a
encargado de comprar las vacunas
vacunar efectivamente, y no sólo de
y los Gobiernos Regionales de
cuántas vacunas vamos a comprar,
aplicarlas.
ya que podríamos no necesitarlas y
se quedarían almacenadas.

Cada entidad se asegura de cubrir

Ninguno de los dos se aseguraba
de presupuestar lo necesario para
que las vacunas lleguen a los niños
y niñas.
lo que realmente está dentro de su
competencia. Varias instituciones
se orientan hacia un mismo
resultado, pero asumen distintas
responsabilidades.

El MINSA podía “sobre stockearse” de Se asegura una correspondencia

vacunas y el GR, involuntariamente,
dejar de cubrir la población de niños
y niñas que podría haber vacunado
con todas las vacunas disponibles en
el MINSA.
entre las vacunas que adquiere el
MINSA y los bienes y servicios que
prevé el Gobierno Regional para
realmente lograr la vacunación de
la población beneficiaria.

25
 Ejemplo # 2. Compra y distribución de materiales de enseñanza
Con el enfoque tradicional de
Presupuesto Institucional
El Ministerio de Educación es el
encargado de elaborar y adquirir los
textos escolares, y las Unidades de
Gestión Educativa a nivel regional y
local las encargadas de distribuirlos.
Ninguno de los dos asegura
presupuestar lo necesario para que
los textos lleguen, efectivamente,
a los alumnos y alumnas. En el
mejor de los casos el MED se
asegura que los materiales llegan al
Gobierno Regional, pero no tiene
conocimientos de si éstos llegan a
los niños y niñas.
Ejemplo # 3. En el Gobierno Local:
Prestación del servicio de limpieza pública
Con el enfoque tradicional de
Presupuesto Institucional
Sistemas Administrativos
Una tarea clave a nivel municipal,
como la recolección y eliminación
de residuos sólidos, depende del
presupuesto que se le haya asignado
a la gerencia de servicios públicos de
una municipalidad determinada.
Este presupuesto, frecuentemente
se asigna sectorialmente (entre
transporte, ornato, limpieza, etc.) sin
evaluar si existe un manejo adecuado
de los residuos en términos de su
impacto en las personas.
26
Con el enfoque de Presupuesto por
Resultados
Nos concentramos en que las
personas beneficiaria (estudiantes)
tengan en sus manos el material.
Nos ocupamos de cuántos alumnos
y alumnas recibirán, efectivamente,
los textos escolares; es decir, no
sólo de imprimirlos, sino también
de distribuirlos. Se asegura una
correspondencia entre los textos
adquiridos y distribuidos por el MED
y los bienes y servicios que prevé el
Gobierno Regional para realmente
lograr que los textos lleguen a los/
las estudiantes.
Con el enfoque de Presupuesto por
Resultados
Enfocamos el resultado en términos
que las personas vivan en un distrito
más limpio, y sobre todo saludable.
Analizamos cuáles son los problemas
que generaran los residuos sólidos
en la población (enfermedades de
la piel, estomacales, intoxicación,
contaminación de aguas, etc.) y
planteamos estrategias que reduzcan
estos problemas. Nos enfocamos no
solo en lograr coberturas respecto
al recojo, sino en aplicar manejos
 En el mejor de los casos sólo nos racionales de residuos, evitando
preocupamos que se logre un 100% simplemente depositar la basura en
de cobertura del servicio en la los famosos “relleno sanitarios”.
ciudad.
Alineamos nuestros presupuestos
En esta lógica podríamos estar con este enfoque y propiciamos
“resolviendo” el problema inmediato acciones que ayuden en este sentido.
de la basura de las familias: pero
alimentando una bomba de tiempo
al no tener conciencia de los efectos
finales de un manejo posterior
adecuado.

Considerando este cambio de enfoque, la manera como se opera en la práctica es

a través de los Programas Presupuestarios Estratégicos que se implementan bajo
un modelo lógico de causa y efecto entre las intervenciones y los resultados.

4. ¿Qué es la Programación Presupuestaria

Estratégica?

Es una metodología elaborada por el Ministerio de Economía

y Finanzas que consiste en una secuencia de momentos
que nos llevarán a diseñar un conjunto articulado de
intervenciones y acciones denominados Programa Estratégico.

Su enfoque está inspirado en los principios de la Gestión Pública por Resultados y

ofrece conceptos, métodos y herramientas para el diseño de cadenas de resultados
o modelos lógicos que es la denominación utilizada para nuestro país.

Los “Programas Presupuestales Estratégicos” vienen a ser el conjunto de

intervenciones de diagnóstico y diseño de estrategias para la solución de un
problema determinado o logro de un resultado.

Así la Programación Presupuestaria Estratégica comprende una secuencia

ordenada de momentos para el diseño de un conjunto articulado de intervenciones
y acciones para los distintos niveles de gobierno - nacional, regional y local- que
al ser implementados posibiliten la generación de productos y estos, a su vez, el
logro de resultados.

27
 Esquema general del modelo lógico

Productos Resultados

Insumos Actividades Productos Inmediato Intermedio Final

Objetivos de la Programación Presupuestaria Estratégica:

• Propiciar un diseño integrado y articulado de las intervenciones del Estado,
sobre la base del logro de resultados a favor de la población.

• Establecer una relación clara y verificable entre los resultados que se espera
obtener y los medios definidos para ello.
• Integrar el planeamiento nacional, sectorial e institucional al presupuesto
anual. El presupuesto debe reflejar los bienes y servicios a entregar, asociados
a los cambios establecidos en el proceso de Programación Presupuestaria
Estratégica.

• Establecer roles y responsabilidades claras en la generación de productos y

resultados, por parte de los involucrados.

• Determinar las medidas de desempeño o indicadores que deben dar

respuestas a las siguientes interrogantes: ¿en qué población se da el cambio
requerido?, ¿cuál es la magnitud del cambio?, ¿en qué consiste en cambio?,
entre otros.
Sistemas Administrativos

El proceso de la Programación Presupuestaria Estratégica

El proceso de la Programación Presupuestaria Estratégica se inicia con la
identificación de los actores involucrados en los procesos relacionados a una
condición de interés.

Es una situación o una característica que

afecta directa o indirectamente a un
Una condición de interés grupo objetivo (población, instituciones,
comunidades,emprendedores). Puede ser un
problema o situación negativa que afecte a una
población o una potencialidad por aprovechar.

28
Algunos ejemplos de condición de interés pueden ser:

 La desnutrición crónica de niños y niñas menores de 5 años.

 La baja productividad de las tierras agrícolas de la provincia.

 El bajo rendimiento escolar en la educación primaria.

 La limitada comercialización de los productos agropecuarios locales.

 Atractivos turísticos, hectáreas de espejo de agua para piscicultura, etc.

El Ministerio de Economía y Finanzas ha desarrollado diversos programas

estratégicos, como parte de la primera etapa del Presupuesto por Resultados. Se
espera que estos programas sirvan de marco para las acciones que se realicen a
nivel regional y local en estos temas. Los programas estratégicos desarrollados a
la fecha son10:

2008 2009 2010

1. Articulado 6. Acceso a agua 10. Seguridad
nutricional potable y ciudadana
2. Salud Materno disposición sanitaria 11. Competitividad para
Neonatal de excretas para la Pyme
poblaciones rurales
3. Logros de 12. Productividad
aprendizaje 7. Acceso a agraria rural
servicios públicos
4. Acceso a la esenciales de 13. Sanidad agraria
identidad telecomunicaciones 14. Prevención del
5. Acceso a servicios en localidades delito
sociales y rurales
15. Nuevo cçodigo
oportunidades de 8. Acceso a energía en procesal penal
mercado localidades rurales
16. Acceso a justicia
9. Gestión ambiental
17. Accidentes de
prioritaria
tránsito
18. Adicionales
en sectores ya
involucrados

Sectores involucrados:
SALUD, EDUCACIÓN, MINDES, RENIEC, Transportes, PCM, Saneamiento,
Telecomunicaciones, Energía, Medio Ambiente, Interior, Producción,
Agricultura, Justicia y Gobiernos Regionales. La extensión a los Gobiernos
Locales aún no esta prevista en el presente ejercicio, sin embargo, su
involucramiento es el siguiente paso en todo este proceso.

10 La relación y aspectos generales de estos Programas se encuentran disponibles en: http://www.mef.gob.

pe/DNPP/PpR/ppe.php

29
 De esa forma, cada uno de estos Programas Estratégicos conforma un modelo
lógico que comprende resultados, productos, acciones e insumos que llevan a
lograr el objetivo propuesto.

Veamos con un ejemplo:

RF: Es el cambio logrado, en el largo plazo, en el

estado de la población, como consecuencia de las
El resultado
intervenciones realizadas por las entidades y otros
final
actores. Por ejemplo: reducir la desnutrición crónica de
niños menores de 5 años

RIN: Es el cambio obtenido en el mediano plazo,

El resultado que conduce a lograr el resultado final. Por ejemplo:
intermedio mejorar la alimentación y nutrición del menor de 36
meses.

RIM: Es el efecto inmediato conseguido gracias a la

provisión de bienes y servicios públicos, y permite el
El resultado
logro del resultado intermedio. Por ejemplo: madres
inmediato
adoptan prácticas saludables (lavarse las manos al
preparar los alimentos).

(P): Comprende los bienes y servicios provistos a la

población. Puede ser provisto por una o más entidades
El producto de los diferentes sectores y niveles de gobierno.
Por ejemplo: Sesiones de Consejería a madres sobre
prácticas saludables.

(Ac): Son el conjunto de tareas necesarias para generar

Las actividades
Sistemas Administrativos

productos. Constituyen las intervenciones.

(In): Son los recursos materiales y humanos que

Los insumos
propician el desarrollo de las intervenciones.

30
Una vez que hemos determinado los productos e identificado sus beneficiarios
directos, debemos definir los niveles de gobierno que participan en su entrega.

En este sentido, la coordinación entre los tres niveles de gobierno (local,

regional y nacional) es fundamental para definir el nivel de participación y las
responsabilidades en la entrega de los productos.

Pero recordemos que también es fundamental, la organización y coordinación al

interior de la institución, debiendo las gerencias determinar con claridad su grado
de responsabilidad y su aporte en la provisión del producto y en el resultado final.

Tomemos en cuenta, que de acuerdo a las

competencias y a las funciones de cada nivel
de gobierno, se determina la participación y
el rol de cada uno de ellos, lo que finalmente
se traduce en la asignación presupuestal. En
resumen, debemos determinar cuáles son los
productos que se entregarán a la población,
y establecer los roles y responsabilidades en
toda la cadena de entrega.

¿Cuándo se implementará el Enfoque por Resultados?

De acuerdo a la Ley de Presupuesto del Sector Público de 2010, a
partir del 2011, tanto gobiernos regionales como locales requieren
formular sus presupuestos de acuerdo al Enfoque por Resultados.

5. ¿Por qué es importante para la gestión regional y

local el Enfoque por Resultados?
Los Programas Estratégicos que hemos mencionado anteriormente, proponen
en su diseño el involucramiento y articulación con los gobiernos regionales y de
manera gradual con los Gobiernos Locales. La escala de estos programas, así como
el enfoque basado en resultados que asume, plantea importantes beneficios
para la población de las distintas localidades del país, las cuales destacamos a
continuación:

31
 Los Programas Estratégicos atienden problemas que se
expresan en lo local.
Aunque todos los Programas Estratégicos han sido diseñados a escala nacional,
éstos tienen impacto a escala local, es decir en las circunscripciones de cada
municipio, porque responden a problemas que afectan a gran parte de la población
y en particular a los de mayor pobreza. Los problemas de desnutrición infantil,
la insuficiente comprensión lectora de los niños y niñas, la elevada morbilidad
y mortalidad materna y neonatal, el insuficiente acceso a servicios básicos, las
carencias de energía y agua potable, entre otros. Todos estos problemas, en mayor
o menor grado, podemos visualizarlos y ponderarlos de manera cotidiana en cada
una de las localidades del país, y tiene además los mismos efectos negativos en la
calidad de vida de la población.

Es una nueva forma de intervención articulada que representa

oportunidades para los municipios.
Los gobiernos locales no pueden ser ajenos a estas intervenciones y propósitos,
ya que en definitiva, se trata de oportunidades planteadas para mejorar las
condiciones de vida de la población.

El Enfoque por Resultados ofrece un escenario factible para

producir cambios en la forma de hacer gestión pública en las
municipalidades.
Los principios y metodologías que utilizan los Programas Estratégicos pueden ser
aplicados gradual y selectivamente a las intervenciones: políticas y programas,
que los gobiernos impulsan en sus localidades. Especialmente en torno a aquellos
problemas que no están siendo atendidos con los Programas Estratégicos o que,
estando atendidos, existen algunos productos (bienes y servicios) no entregados.
La implantación de la Gestión por Resultados en las municipalidades es aún un
proceso por iniciar, pero representa una estrategia que puede transformar de
Sistemas Administrativos

manera importante la manera de hacer gestión pública.

32
6. ¿Qué pueden hacer los gobiernos locales para
contribuir con los Programas Estratégicos?

Una manera de contribuir con los Programas Estratégicos es identificando los

productos que entregan a la población de su municipio y facilitando que estos
lleguen a la población objetivo.

Esta facilitación puede realizarse a través de actividades complementarias que

contribuyan a algunos de los resultados previstos en el programa o participando
directamente en la entrega de alguno de los productos.

El siguiente cuadro es un ejemplo

referencial de contribución al Programa
Estratégico Acceso a Servicios Básicos y a
oportunidades de mercado.

Programa estratégico acceso a servicios básicos

¿Qué pueden hacer los
Gobiernos Locales?
y a oportunidades de mercado
Resultado Resultado
Productos Resultado final
inmediato intermedio

Desarrollar Mejorar la red Incrementar

estudios. de caminos de el acceso
Contratar herradura, físico a
servicios de vecinales y servicios
ejecución de departamentales. de salud,
obras. educación y al
• Contribuir a la mercado.
promoción y Contratar
formalización de las servicios de
microempresas. supervisión de
• Capacitar a los obras.
microempresarios.
Promover la Incrementar Rehabilitar la
creación de la oferta de red de caminos
microempresas. microempresas rurales y
en departamentales.
• Participar
activamente en mantenimiento
la planificación rutinarios de
y gestión de los caminos.
caminos rurales.
• Contribuir a la Fortalecer las Sostenibilidad Garantizar la
conservación de los capacidades de la red vial. conservación
caminos vecinales del Gobierno de caminos
Regional y local vecinales y
en planificación departamentales.
y gestión de
caminos rurales.

• Proyecto de
rehabilitación de caminos
vecinales aprobado en el
Presupuesto Participativo.

33
 El esquema puede ser replicado para cada uno de los Programas Estratégicos,
observando que la contribución que pretendemos realizar sea coherente con los
productos a entregar y se aporte a su eficacia y eficiencia.

Otra forma de contribución a los Programas Estratégicos está relacionada a la

focalización de la población objetivo. Los gobiernos locales, conocedores cercanos
de la población de sus municipios, son los que están en mejor condición para
ayudar a focalizar aquella población con mayores necesidades o afectados por
algún problema en mayor grado, de tal manera, que puedan ser atendidos por
los Programas.

La eficacia en la entrega de los productos a la

población objetivo, puede verse favorecida
si los gobiernos locales apoyan a identificar
y localizar aquella parte de la población con
mayor vulnerabilidad.

Por ejemplo, se puede contribuir a mejorar

algunos programas estratégicos detectando
el tipo de intervenciones que tienen mejores
resultados o mayores efectos positivos en la
población de su localidad.

En el caso de la desnutrición, se puede identificar

qué tipo de intervenciones del Programa
Estratégico del Articulado Nutricional son
más necesarias o pertinentes para reducir la
desnutrición crónica en la población infantil del
distrito. En determinadas localidades se detectará que las obras de saneamiento
ambiental son sumamente necesarias, mientras que en otras localidades, será de
Sistemas Administrativos

vital importancia mejorar los protocolos de atención al crecimiento y desarrollo

del niño en las postas de salud.

34
7. ¿Qué es el Presupuesto Participativo con Enfoque
por Resultados?

Desde el año 2003 en que se promulgó la Ley Marco del Presupuesto Participativo
N°. 28056, que recogió experiencias participativas en la formulación de los
presupuestos y reconoce la participación de la población en la formulación del
presupuesto público de inversiones, han transcurrido siete años a través de los
cuales se han visto experiencias exitosas a nivel regional y local, así como también
diversos errores y lecciones aprendidas que han permitido avanzar y perfeccionar
el marco normativo de estos procesos.

De otro lado, en la gestión pública, han surgido nuevos enfoques para elaborar
el Presupuesto Público como el Presupuesto por Resultados. Su vinculación con
los procesos participativos en la formulación presupuestal ha implicado ajustes
en el diseño de las políticas públicas en este campo; así como nuevos retos en la
implementación del Presupuesto Participativo.

Esto implica también un cambio de enfoque, de donde se proponen proyectos

usualmente “conocidos” como: parques, construcción de caminos, etc. a un
cambio por resultados, donde se requiere jerarquizar problemas y necesidades a
resolver en la localidad, en la región y el país y que deben ser resueltos en base a
resultados concretos que transformen nuestra realidad y la vida de los ciudadanos
y ciudadanas del país.

El Presupuesto Participativo basado en

Resultados se enmarca dentro del nuevo
enfoque de la nueva gerencia y gestión
pública, en el cual los recursos públicos se
asignan, ejecutan y evalúan en función a
cambios específicos que se deben alcanzar
para mejorar el bienestar de la población.
Lograr estos cambios supone producir
resultados que mejoren notoriamente las
condiciones de vida de las personas.

En el Presupuesto Participativo basado en Resultados se estructuran los

presupuestos en función a los productos, es decir bienes y servicios que la
población recibe de parte de las instituciones públicas, para lograr los resultados.
El presupuesto anual debe garantizar las dotaciones de recursos necesarios para
poder desarrollar los productos, incluyendo las previsiones presupuestarias para
los recursos humanos, insumos materiales y bienes de capital que sean necesarios.

35
 El Presupuesto Participativo es el espacio en el que pueden facilitarse las decisiones
de inversión que dotarán a las entidades del Estado con los bienes de capital
necesarios para cubrir las brechas existentes y que limitan el desarrollo y entrega
de los productos.

¿Qué debemos hacer para lograr una mayor efectividad en la gestión?

Para lograr una mayor efectividad en la gestión se deben relacionar
los resultados con los productos, así como las acciones y los medios
necesarios para su ejecución y viceversa. De esta manera, los
proyectos que se prioricen en el marco del proceso participativo,
al ser pensado y priorizados en función de resultados y estar
conectados a los productos, garantizarán mejoras en la calidad de
vida de la población (resultados), sobre todo de los sectores más
necesitados.

Estos problemas deben estar señalados en el Plan de

Desarrollo Concertado de cada localidad, documento
que siempre debe orientar el desarrollo y las inversiones
que deseen realizar los gobiernos regionales y los
municipios.

7.1. Fases del Presupuesto Participativo

El proceso del Presupuesto Participativo

Sistemas Administrativos

se realiza tomando en cuenta la realidad territorial y organizativa

de cada gobierno regional o gobierno local, respetando el
procedimiento básico para el desarrollo del proceso que debe ser
adaptado por estos gobiernos, en función a sus particularidades
y experiencias previas en la implementación de los presupuestos
participativos.

36
 En el nuevo Enfoque por Resultados, el principal
cambio en relación a la metodología anterior, se da
en el desarrollo de talleres de trabajo.

 Estos talleres son reuniones de trabajo, convocados por el Presidente

Regional o el Alcalde, a través de las cuales se desarrollarán las distintas
acciones conducentes a la priorización de resultados, proyectos de inversión y
compromisos del Estado y la sociedad civil.

 El Presidente Regional o el Alcalde provincial o distrital, debe asegurar que los

talleres de trabajo se convoquen con la debida anticipación.

 Cada taller puede realizarse en más de una reunión de trabajo, ajustándose

el número de reuniones a la necesidad de cada lugar y a las características de
organización del territorio de cada ámbito regional, provincial o distrital.

o Por ejemplo, en las zonas de sierra y selva donde las poblaciones tardan
mucho en trasladarse a la capital distrital, pueden hacerse talleres
descentralizados en los centros poblados mayores o en las comunas más
accesibles.

 Los talleres de trabajo deben culminar en el mes de Junio11.

Veamos las Fases del Presupuesto

Participativo

11 Para mayor información sobre este tema puedes revisar la Guía de Presupuesto Participativo con Enfoque
de Resultados del Proyecto USAID/Perú ProDescentralización y el Ministerio de Economía y Finanzas,
publicadas en http://www.prodescentralizacion.org.pe

37
 FASE 1 FASE 2 FASE 3 FASE 1
Preparación Concertación Coordinación Formalización

Desarrollo de Articulación Coordinación

Comunicación talleres de de políticas y para la inclusión
trabajo proyectos GR - de PIP en el PIA
GRL - GLD

Formulación
Rendición de
Sensibilización de acuerdos y
cuentas
compromisos

Convocatoria

Identificación
y registro de
los Agentes
Participantes

Capacitación
de los Agentes
Participantes
Sistemas Administrativos

38
 Sistemas Administrativos

II. Sistema Nacional de Inversión

Pública

39
 Sistemas Administrativos

40
 Contenido

1. ¿Por qué se crea el Sistema Nacional de Inversión Pública - SNIP?

2. ¿Qué es el SNIP?
3. ¿Quiénes están sujetos al SNIP?
4. ¿Quienes conforman el SNIP?
5. ¿Qué es un Proyecto de Inversión Pública?
6. ¿Todos los gobiernos regionales y locales están en el SNIP?
7. ¿Qué debe hacer un gobierno local para estar en el SNIP si aún no lo está?
8. ¿En qué contribuye el SNIP al buen desempeño de los gobiernos locales?
9. ¿Cómo se vincula el SNIP con el presupuesto participativo?
10. ¿Cuales son las Fases y el ciclo de los Proyectos en el SNIP?
11. ¿Qué es SNIPNet?
12. ¿Qué es el Portal de Aplicativos Informáticos?

41
 Sistemas Administrativos

42
 Introducción

A pesar de los gastos de inversión que el Estado realiza año a año, aún existen
grandes brechas por atender tanto en la mejora del nivel de vida de la población;
como en infraestructura. El gasto público no siempre es eficaz y las personas no
necesariamente ven satisfechas sus necesidades ni perciben mejoras en su nivel
de vida.

En este marco, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) intenta mejorar la

calidad de los proyectos de inversión pública que se desarrollan y sobre todo que
estos resuelvan los problemas de la gente, mejorando su situación y su entorno.
En este sentido, este sistema no debería ser entendido como un obstáculo para
la ejecución de obras; sino por el contrario, como un instrumento para mejorar la
calidad de la inversión pública. El correcto uso de este sistema permitirá utilizar
los recursos públicos de acuerdo con las necesidades de la población y ésta a su
vez sentirá que sus autoridades han identificado correctamente sus necesidades y
que las resuelven a través de proyectos efectivos de inversión pública.

En esa medida, esta sección del presente módulo explica los aspectos fundamentales
del funcionamiento de este sistema, que establece que todo proyecto de inversión
pública obedece a un ciclo con ciertas características y etapas, para lo cual existe
una metodología específica para su identificación, formulación, ejecución y
evaluación.

43
 Sistemas Administrativos

44
 Sistema
II Nacional de
Inversión
Pública – SNIP

1. ¿Por qué se crea el Sistema Nacional de Inversión

Pública - SNIP?

Durante muchos años fue común que las entidades públicas pasen directamente
de la idea de un proyecto a la ejecución de la obra, sin expedientes técnicos
sólidos que hayan sido producto de estudios rigurosos; por ello, los resultados que
se obtenían con frecuencia con estos proyectos, no resolvían los problemas de la
población, y no siempre contaban con recursos para su operación y mantenimiento
posterior.

De esa manera se usaban ineficientemente los escasos

recursos públicos destinados a la inversión.

Ante esta situación, y sabiendo que los recursos disponibles para la inversión
pública son limitados, se creó el SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA
– SNIP a través de la Ley N° 2729312, que establece que las entidades públicas
encargadas de ejecutar proyectos de inversión pública, deben aplicar una serie de
principios, procesos, metodologías y normas técnicas que permitan optimizar el
uso de los recursos públicos.

12 Publicada en el diario oficial el 28 de junio del 2000.

45
 2. ¿Qué es el SNIP?

Podemos definir al SNIP como uno de los sistemas administrativos del Estado
que deben observar y cumplir obligatoriamente todos los niveles de gobierno.
Su objetivo es optimizar el uso de los recursos públicos destinados a inversión,
promoviendo el desarrollo de una “cultura de proyectos”13. Asimismo, a partir del
01 de enero de 2007, de acuerdo a la Ley N° 2880214, el SNIP se ha descentralizado
porque ahora cada nivel de gobierno evalúa y declara la viabilidad de sus proyectos.

El SNIP no prioriza los proyectos, sino promueve la generación de una cartera o

banco de proyectos de calidad15 de acuerdo a su nivel de rentabilidad y beneficio
social. Y son las autoridades de cada sector, de cada nivel de gobierno o sus
instancias de gestión quienes definen qué y cuándo se ejecuta cada proyecto
declarado viable en el marco del SNIP.

3. ¿Quiénes están sujetos al SNIP?

Están sujetas al SNIP todas las entidades y empresas del Sector Público No
Financiero que ejecuten proyectos de inversión con recursos públicos.

Por lo tanto, están sujetos al SNIP:

Los Ministerios y sus órganos desconcentrados.

Los Organismos Constitucionalmente Autónomos.

Sistemas Administrativos

Los Gobiernos Regionales, sus empresas y entidades adscritas.

Los Gobiernos Locales, sus empresas y entidades adscritas a éstos (no todos
los municipios están sujetos al SNIP en base a ciertas reglas).

13 Definición utilizada por el MEF. Mayor detalle en http://www.mef.gob.pe/DGPM/acerca_snip.php

14 Publicada en el diario oficial el 21 de julio de 2006.
15 El Banco de Proyectos contiene el registro de todos los Proyectos de Inversión Pública para los que se
haya elaborado perfil, estudio de prefactibilidad o estudio de factibilidad y contempla los mecanismos
de calificación requeridos en la fase de Preinversión, teniendo una vigencia de tres años.

46
 Las Empresas del Estado, de derecho público o privado, y las empresas mixtas
en las cuales el control de las decisiones de los órganos de gestión esté en
manos del Estado.

Los órganos reguladores y supervisores y, en general, los organismos y las

dependencias del Estado que ejecuten Proyectos de Inversión Pública.

Las Universidades Nacionales.

También se aplican las normas del SNIP a:

Cualquier otra entidad del Sector Público no financiero, sin importar su

denominación y oportunidad de creación.

Los proyectos del sector privado cuando después de la ejecución, los gastos
adicionales de operación y mantenimiento de carácter permanente deban
ser asumidos por una entidad del Sector Público sujeta al SNIP.

Los proyectos de las municipalidades no sujetas al SNIP cuando, después de

la ejecución, los gastos permanentes de operación y mantenimiento deban
ser asumidos por una entidad del Sector Público sujeta al SNIP, con cargo a
su presupuesto institucional.

Lo que NO es el SNIP: Lo que SI es el SNIP:

Es un Sistema Administrativo del

El SNIP NO es el Ministerio de Estado que incluye la participación
Economía y Finanzas, no es una de distintos actores de cualquier
institución. entidad que ejecute proyectos de
inversión pública.

Es un sistema que certifica la calidad

de los proyectos de inversión pública,
El SNIP NO asigna recursos para la
para lo cual establece una serie de
ejecución de proyectos.
principios, procesos, normas técnicas
y metodologías.

47
 Promueve la generación de una
cartera de proyectos de calidad de
El SNIP NO prioriza proyectos.
acuerdo a su nivel de rentabilidad y
beneficio social.

4. ¿Quienes conforman el SNIP?

Conforman el SNIP:

Las Unidades Pueden ser cualquier dependencia de la entidad o

Formuladoras empresa del sector público (previamente registradas
-UF en el Banco de Proyectos).

Pueden ser cualquier órgano o dependencia de las

entidades, con capacidad para ejecutar los Proyectos
Las Unidades
de Inversión Pública de acuerdo a la normatividad
Ejecutoras –UE
presupuestal vigente. No requieren su inscripción en el
Banco de Proyectos.

Las Oficinas de Son los órganos técnicos del SNIP en cada Sector,
Programación Gobierno Regional o Gobierno Local. No pueden ser
de Inversiones los mismos órganos encargados de la formulación o
– OPI ejecución de Proyectos.
Sistemas Administrativos

Son las máximas autoridades ejecutivas en cada sector,

Los Órganos
Gobierno Regional (Presidente Regional) o Gobierno
Resolutivos
Local (Alcalde).

La Dirección
General de
Es la Dirección del Ministerio de Economía y Finanzas
Programación
a la que se la ha atribuido la condición de máxima
Multianual
autoridad técnico normativa del SNIP.
(DGPM) del
Sector Público

48
El MEF, a través de la DGPM, es el ente rector del SNIP y sólo interviene en el
proceso de obtención de viabilidad cuando el proyecto va a ser financiado con
recursos de endeudamiento o que requieran aval o garantía del Estado a través
del Gobierno Nacional.

5. ¿Qué es un Proyecto de Inversión Pública?

Proyecto de Inversión Pública

Es todo conjunto de acciones o actividades, con un inicio y fin

determinados, empleando recursos públicos limitados, para
conseguir objetivos a corto, mediano o largo plazo, los mismos que
no podrían realizarse a través del empleo cotidiano o corriente de
los recursos estatales.

Crear, ampliar, mejorar o recuperar

Finalidad la capacidad productora o la
provisión de bienes y servicios de
una Entidad.

Los beneficios de un Proyecto de Inversión Pública

se generan durante la vida útil del Proyecto,
independientemente de otros proyectos.

49
 Un Proyecto de Inversión Pública debe
constituir la solución a un problema
vinculado a los fines, objetivos, competencias
y funciones de una entidad.

Por ejemplo, contrariamente a lo que comúnmente se piensa, construir un aula no

es un PIP por sí mismo, puesto que un PIP involucraría el poner en operatividad el
servicio a brindar. Es decir, además del aula, el Proyecto debería prever un profesor,
carpetas y todo lo que sea necesario para brindar el servicio de educación.

Diferencia entre un PIP y una actividad

Proyecto de inversión Actividad

Tiene una intervención limitada en Tiene una intervención a lo largo del

el tiempo. tiempo.

Tiene un determinado objetivo y se Tiene un determinado objetivo pero

realiza una sola vez. es permanente.

¿Qué tareas implica la realización de un PIP?

Un PIP implica un grupo de tareas que comprometen:
Recursos (hombres, máquinas, información, etc.)
Sistemas Administrativos

Acciones y productos durante un periodo determinado de tiempo

(días, meses, años, etc.) y en una zona en particular (un barrio,
municipio, departamento, región, etc.).
Ide

50
 6. ¿Todos los gobiernos regionales y locales están en
el SNIP?
De acuerdo a la Ley que crea el Sistema Nacional de Inversión Pública Ley Nº
2729316, la incorporación de los Gobiernos Locales al SNIP se realiza de manera
progresiva de acuerdo a los lineamientos establecidos por el Ministerio de
Economía y Finanzas. En cambio, los gobiernos regionales sí se encuentran todos
bajo el SNIP.

Actualmente, existen 812 gobiernos locales inscritos en el SNIP. Esta incorporación

se ha dado tanto de manera obligatoria como de manera voluntaria. En el caso
de la incorporación obligatoria, ésta se realizó en atención principalmente a:

a) Normativa de la DGPM de incorporación obligatoria a un listado de gobiernos

locales preseleccionados17.

b) Gobiernos Locales que formulaban uno o más proyectos cuyo monto total
individual se encontraba por encima de S/.750,000.

Para los demás gobiernos locales, la incorporación se ha realizado de manera

voluntaria.

7. ¿Qué debe hacer un gobierno local para estar en el

SNIP si aún no lo está y desea hacerlo?
El MEF ha ido incorporando a los gobiernos locales y gobiernos regionales
progresivamente al SNIP, sin embargo aun hay gobiernos locales que no están en
el sistema, frecuentemente por su reducido tamaño o disponibilidad de montos
de inversión.

No obstante, si un gobierno local desea incorporarse de forma voluntaria

al SNIP debe:

(i) contar con un Acuerdo del Concejo Municipal donde declara su

incorporación voluntaria al SNIP

(ii) tener acceso a Internet

16 Publicada en el Diario Oficial “El Peruano” el 28 de junio de 2000; modificada por las Leyes Nos. 28522
y 28802, publicadas en el Diario Oficial “El Peruano” el 25 de mayo de 2005 y el 21 de julio de 2006,
respectivamente y por los Decreto Legislativo Nos. 1005 y 1091, publicados en el Diario Oficial “El
Peruano” el 3 de mayo de 2008 y el 21 de junio de 2008, respectivamente.
17 Directiva No. 004-2003-EF/68.01 publicada el 9 de setiembre de 2003.

51
 (iii) tener trabajadores capacitados en proyectos de inversión pública

(iv) comprometerse a apoyar la generación y fortalecimiento de capacidades

para la formulación y evaluación de proyectos de inversión pública al
personal a cargo del sistema.

Una vez obtenido el compromiso correspondiente, solicitan a la DGPM, la

incorporación al Sistema adjuntando los formatos respectivos, que señalan los
pasos para la inscripción de la Unidad Formuladora en el Banco de Proyecto, así
como el perfil del responsable de la Oficina de Programación e Inversiones.
El costo que la institución debe asumir por su incorporación al sistema, es
básicamente, aquel que le demande el cumplimiento de los requisitos:
 Asignar las funciones de formulación y evaluación de proyectos entre sus
oficinas existentes.
 El costo de la elaboración de los perfiles.
 El tiempo que requiere evaluar dicho proyecto.
En esa medida, los costos de incorporación al SNIP son mínimos, si consideramos
los grandes beneficios que obtendrá el municipio por el manejo de proyectos
socialmente rentables.

8. ¿En qué contribuye el SNIP al buen desempeño de

los gobiernos locales?
Entre los principales beneficios que obtienen las entidades que se encuentran
incorporadas al SNIP, podemos señalar los siguientes:
Sistemas Administrativos

Los proyectos son formulados como verdaderas soluciones a los problemas,

es decir, tienen una alta rentabilidad social.

La evaluación técnica realizada al perfil del proyecto permite a las autoridades

tener un respaldo en sus decisiones.

52
 No se pierde autonomía, se gana seguridad en los efectos del gasto de
inversión. Se cuenta con el apoyo especializado de las oficinas de proyectos
de inversión del gobierno municipal así como de la Dirección General de
Programación Multianual del Ministerio de Economía y Finanzas.

Se puede acceder a otras fuentes de financiamiento tales como

endeudamiento externo o cooperación técnica internacional.

9. ¿Cómo se vincula el SNIP con el Presupuesto

Participativo?

El Presupuesto Público (nacional, regional y municipal) es una herramienta de

gestión pública que estructura equilibradamente los ingresos y gastos para
responder a los objetivos del desarrollo nacional, regional y local, tomando en
cuenta las competencias y funciones en los diferentes niveles de gobierno. Sin
embargo, los ingresos no son suficientes para realizar todas las actividades que
quisiéramos llevar adelante, por ello es necesario priorizar.

Cuando nos referimos al Presupuesto Participativo, hablamos

de un instrumento de política y a la vez de gestión, a
través del cual las autoridades regionales y locales, con
los representantes de las organizaciones de la población
debidamente acreditadas, definen en conjunto qué quieren
lograr, cómo y en qué proyecto de inversión se van a orientar
los recursos.

Para esto, debemos tener en cuenta la visión de futuro

y los objetivos del Plan de Desarrollo Concertado (PDC)
del distrito, provincia o región, pero principalmente los
programas y proyectos identificados como importantes
en el PDC, y que deben concretarse gradualmente
cada año.

53
 En esa medida, si el gobierno local se encuentra bajo el SNIP, es recomendable
que el presupuesto participativo se trabaje y priorice proyectos de inversión
pública que tengan la viabilidad aprobada en el marco del SNIP para que puedan
ejecutarse con mayor rapidez.

10. ¿Cuales son las fases y el ciclo de los proyectos en

el SNIP?

El PIP pasa por un proceso denominado “CICLO DEL PROYECTO”.

El Ciclo del Proyecto es la secuencia que debe seguir todo PIP

dentro del SNIP.

Este ciclo comprende tres fases: PRE INVERSIÓN, INVERSIÓN y POSTINVERSIÓN.

Se inicia con
la idea del
proyecto 1 - Preinversión
Perfil Prefactibilidad Factibilidad

Declaración de
viabilidad
Retroalimentación

3 - Postinversión 2 - Inversión
Sistemas Administrativos

Evaluación Operación y Expediente

Ejecución Técnico
ex post Mantenimiento
Detallado

Fuente: Guía de Orientación No.1, Proyecto Prodes 2005.

Tengamos presente que no es posible pasar de la fase de Pre Inversión a la fase de

Inversión si no se cuenta con la Declaración de Viabilidad, es decir la declaración
de que le es posible continuar con el ejecución del PIP.

54
 Fase de Pre Inversión

En la etapa de la Pre Inversión se estudian las mejores condiciones

de financiamiento, se decide qué estructura financiera genera
más ganancias adicionales al proyecto (con qué banco vamos a
trabajar, qué instrumentos se utilizarán, etc.).

Evaluar la conveniencia de realizar un PIP

en particular.
Esta evaluación nos permite determinar
Objetivo de la Fase de
su pertinencia, rentabilidad social
Pre Inversión
y sostenibilidad, los cuales son los
criterios que sustentan la declaración
de viabilidad.

Es importante tener en cuenta que

previamente a la formulación de un PIP, la
Unidad Formuladora verifica en el Banco de
Proyectos que no exista un PIP registrado
con los mismos objetivos, beneficiarios,
localización geográfica y componentes, al que
se pretende formular.

La fase de Pre Inversión comprende tres niveles de estudio:

1. ELABORACIÓN DEL PERFIL

Es la primera etapa de la Fase de Preinversión. Tiene como objetivo principal

la identificación del problema que ocasiona la necesidad de elaborar un PIP.
Junto con el problema se identifican las causas, los objetivos del proyecto, las
alternativas de solución del problema, así como una evaluación preliminar de
dichas alternativas. Este estudio se desarrolla sobre la base de la mejor información
secundaria y preliminar disponible. Sin embargo, si el PIP se declarará viable con
este nivel de estudio, debe utilizarse información primaria. La elaboración del
Perfil es obligatoria.

55
 2. ELABORACIÓN DEL ESTUDIO DE PREFACTIBILIDAD

Una vez aprobado el estudio de Perfil, de ser necesario, se lleva a cabo el estudio
de Prefactibilidad, que tiene el Objetivo principal de acotar las alternativas
identificadas en el estudio de Perfil, sobre la base de un mayor detalle en la
información. En este estudio se precisa con mayor detalle los costos y beneficios
del proyecto, se analizan diversas opciones: tamaño del proyecto, selección de
tecnologías a utilizar, ubicación del proyecto, volumen y momento de inversiones.

3. REALIZACIÓN DEL ESTUDIO DE FACTIBILIDAD

Una vez determinadas las mejores alternativas en el estudio de Prefactibilidad, si

se requiere, se procede a realizar el estudio de Factibilidad de la mejor alternativa
seleccionada. Se profundiza el estudio de mercado (encuestas con los clientes
potenciales); se establece la estrategia del proyecto (diseño). Se definen con mayor
detalle los costos, ingresos, localización de planta, tamaño de la inversión, canales
de distribución, canales de plantas, la tecnología, el calendario de ejecución, la
puesta en marcha y el lanzamiento, así como la organización, la gestión y el
análisis financiero.

La fase de preinversión culmina con la declaratoria de

viabilidad del PIP.
Sistemas Administrativos

En cada uno de los estudios de preinversión

se busca mejorar la calidad de la información
proveniente del estudio anterior a fin de
reducir el riesgo en la decisión de inversión.

Para que la OPI declare la viabilidad de un PIP, se deben respetar los niveles de
estudio siguientes:

56
Debe elaborarse como mínimo un estudio de Perfil

Si el monto de inversión del PIP es menor a S/. 1.2 millones, se requiere un Perfil
Simplicado (Formato SNIP 4). La viabilidad la otorga la Oficina de Promoción
e Inversiones (OPI) del nivel de gobierno al que corresponde el proyecto, ya
sea gobierno local o regional.

Si el monto de inversión del PIP es mayor a S/. 1.2 millones y menor de S/. 6
millones, se requiere un perfil (Anexo SNIP 5A). La viabilidad la otorga la OPI
del nivel de gobierno al que corresponde el proyecto, ya sea gobierno local
o regional.

Si el PIP tendrá otros niveles de estudio, el perfil se elabora de acuerdo a

contenidos mínimos (Anexo 5B). Estos contenidos se refieren a un resumen
ejecutivo del PIP, aspectos generales, identificación y su formulación y
evaluación, como se detalla en el anexo mencionado. La viabilidad la otorga
la OPI del nivel de gobierno al que corresponde el proyecto, ya sea gobierno
local o regional.

Debe elaborarse como mínimo un estudio de Prefactibilidad

Para los PIP cuyo monto de inversión a precio de mercado sea desde S/. 6
millones hasta S/. 10 millones. La viabilidad otorga la OPI del nivel de gobierno
al que corresponde el proyecto.

Debe elaborarse como mínimo un estudio de Factibilidad

Para los PIP cuyo monto de inversión a precios de mercado sea mayor a
S/. 10 millones. La viabilidad la otorga la OPI del nivel de gobierno al que
corresponde el proyecto, ya sea gobierno local o regional. No obstante, si
compromete recursos provenientes de endeudamiento externo, la viabilidad
es otorgada por la Dirección General de Programación Multinanual del MEF.

57
 Pasos a seguir en la fase de Preinversión el país?

 PASO 1: Elaboración de estudios de Preinversión

Como ya se ha mencionado, la Fase de Preinversión comprende la elaboración de

los estudios de Perfil, Prefactibilidad y Factibilidad de cada uno de los PIP.

Los estudios de Preinversión deberán ser elaborados siguiendo:

los Contenidos Mínimos (Anexo SNIP - 05A, 05B, 06 y 07), que son obligatorios

los Parámetros de Formulación (Anexo SNIP -08)

los Parámetros de Evaluación (Anexo SNIP - 09)

Asimismo, si una entidad del Gobierno Nacional o un Gobierno Regional va a

formular algún proyecto de inversión pública de competencia municipal exclusiva,
deben celebrar un convenio con el municipio en el que se ejecutará el proyecto
de acuerdo al Anexo SNIP 13. Todos estos formatos se encuentran en la página
web http://www.mef.gob.pe/DGPM/indexdirectiva.php.

 PASO 2: Registro del PIP en el Banco de Proyectos

Una vez terminada la elaboración de un estudio de Preinversión, la Unidad

Sistemas Administrativos

Formuladora debe registrar el Proyecto en el Banco de Proyectos, como requisito

previo a la evaluación de dicho estudio. Este registro se realiza en una Ficha de
Registro (Formato SNIP - 03).
Al registrar el perfil, el Banco de Proyectos genera un código de identificación
único que permitirá el seguimiento y evaluación del PIP durante todas sus fases.
El Banco de Proyectos contiene el registro de todos los PIP para los que se haya
elaborado estudio de Perfil, Prefactibilidad o Factibilidad y registra la evaluación
del proyecto durante la fase de Preinversión. No obstante, lo que figura en el
Banco de Proyectos es sólo un resumen del Proyecto.

58
 PASO 3: Registro del PIP en el Banco de Proyectos

Una vez registrado el PIP en el Banco de Proyectos, la Unidad Formuladora debe

remitir a la OPI correspondiente el estudio de Preinversión junto con la Ficha de
Registro.
La OPI cuenta con un plazo para la evaluación de los estudios de Preinversión,
luego del cual emitirá un Informe Técnico, con los siguientes posibles resultados:

• Declara la viabilidad del PIP.

• Remite la aprobación a la Unidad Formuladora para que inicie el siguiente

nivel de estudio de Preinversión.

• Observa el estudio de Preinversión y lo remite a la Unidad Formuladora

(junto con la lista de observaciones) para que ésta realice las modificaciones
del caso.

• Rechaza el estudio de Preinversión.

• Cuando el PIP va a ser financiado con endeudamiento, la OPI-GN aprueba

el estudio y lo remite a la DGPM para la Declaración de Viabilidad.

 PASO 4: Declaración de Viabilidad

Para solicitar la Declaración de Viabilidad es necesario que un PIP tenga todos

los estudios requeridos aprobados. Una vez que se han concluido los estudios
de Preinversión, un PIP es declarado viable cuando éstos han demostrado que el
Proyecto es:

• Socialmente Rentable, es decir, que se ha probado que los beneficios

sociales son mayores a los costos de llevar adelante el Proyecto.

• Sostenible, ya que cuenta con los recursos suficientes para cubrir su

operación y mantenimiento.

• Compatible con las políticas sectoriales, dado que la solución propuesta se

ha enmarcado en las políticas respectivas.

59
 Fase de Pre Inversión

Comprende la elaboración del expediente técnico detallado

y la ejecución del proyecto. En esta etapa se lleva a cabo el
calendario de inversiones previamente establecido. Un PIP
ingresa en la fase de inversión luego de ser declarado viable.

La ejecución de un PIP sólo deberá iniciarse si el estudio definitivo o expediente

técnico detallado no presenta variaciones que puedan alterar la viabilidad del
proyecto, o si los presentara, la OPI respectiva o la DGPM, según corresponda, ha
verificado la viabilidad del proyecto.
La fase de inversión culmina luego de que el PIP ha sido totalmente ejecutado,
luego de lo cual la Unidad Ejecutora debe elaborar el Informe sobre el cierre
del PIP y su transferencia, cuando corresponda, y remitirlo a su OPI institucional.
Recibido el Informe sobre el cierre del PIP, la OPI institucional lo registra en el
Banco de Proyectos.

Fase de Pre Inversión

Comprende los procesos de control y evaluación ex post de la

inversión. La fase de postinversión comprende la operación y
mantenimiento del PIP ejecutado, así como la evaluación ex post.
Sistemas Administrativos

Las UE son las responsables por las evaluaciones ex post de los PIP que ejecutan.
La DGPM está facultada para determinar en qué casos se requerirán dichas
evaluaciones, la metodología a seguir y el requisito de que sea efectuada o no por
una agencia independiente; los resultados de las evaluaciones deben ser enviadas
a esta instancia del MEF.

La evaluación ex post es el proceso para determinar

sistemática y objetivamente la eficiencia, eficacia e impacto
de todas las acciones desarrolladas para alcanzar los objetivos
planteados en el PIP.

60
 En los PIP cuya viabilidad ha sido declarada sobre la base de un perfil, la evaluación
ex post la puede realizar una agencia independiente o un órgano distinto de la
UE que pertenezca al propio sector, gobierno regional o local, sobre una muestra
representativa de los PIP cuya ejecución haya finalizado. En el caso de los PIP cuya
viabilidad ha sido declarada sobre la base de un estudio de Prefactibilidad, la
evaluación ex post se deberá realizar a una muestra representativa del total de
los PlP cuya ejecución haya finalizado. Dicha evaluación se realiza a través de una
agencia independiente.
Todos los PIP cuya viabilidad ha sido declarada sobre la base de un estudio de
Factibilidad, requieren que la evaluación ex post sea realizada por la UE a través
de una agencia independiente. Los Términos de Referencia de esta evaluación
ex post requieren el visto bueno de la OPI que declaró su viabilidad, o de la OPI
funcionalmente responsable y de la DGPM cuando se trata de los PIP declarados
viables.

En todos los casos, el estudio de evaluación

ex post de un PIP no se considera terminado
hasta que la DGPM otorge la conformidad a
la evaluación efectuada. La DGPM detallará
las condiciones bajo las cuales deberán
desarrollarse dichas evaluaciones.

11. ¿Qué es SNIPNet?

Es el conjunto de todos los aplicativos informáticos,

herramientas del Sistema Nacional de Inversión Pública. Usa
tecnología Internet/Intranet/Extranet orientado al servicio del
sector público.

Este sistema entró en funcionamiento en diciembre del año 2000, y fue

pionero a nivel nacional y en la región andina en el uso de esta tecnología
para este tipo de soluciones (Gobierno Electrónico). Está compuesto por
la Intranet del Banco de Proyectos, el Portal del Banco de Proyectos y el
Sistema Operativo de Seguimiento. Como herramienta de soporte pone
a disposición de los usuarios un aplicativo del sistema de información
geográfico del MEF para apoyar la formulación y evaluación de proyectos.

61
 12. ¿Qué es el Portal de Aplicativos Informáticos del
SNIP?

Es el medio electrónico a través del cual se accede

directamente a toda la información registrada en la Base
de Datos del Banco de Proyectos y del Sistema Operativo de
Seguimiento y Monitoreo (SOSEM) del SNIP.

Desde aquí los operadores SNIP pueden ingresar a la Intranet del Banco de
Proyectos y al Aplicativo SOSEM haciendo uso de la cuenta de usuario asignada
por la DGPM. Asimismo incluye opciones de consulta de proyectos usando el
Código SNIP, una palabra clave o mediante búsquedas avanzadas. Además podrá
consultar información de Conglomerados, Programas de Inversión, Reportes y
Estadísticas y más documentación variada.

¿Quién tiene acceso para ingresar información?

Sólo la Unidad Formuladora (UF) debidamente registrada en el
SNIP tiene acceso al Banco de Proyectos para ingresar información
(registrar y modificar Fichas de Registro).

 Pasos a seguir para tener acceso al portal:

Sistemas Administrativos

La entidad interesada solicita a la OPI respectiva, su inscripción como Unidad

Formuladora.

La OPI envía solicitud a la DGPM adjuntando el Formato SNIP 01.

La DGPM otorga una cuenta de acceso al Banco de Proyectos a la UF. Se emite

una comunicación al correo electrónico del responsable del órgano SNIP.

62
 Sistemas Administrativos

III. Sistema de Contrataciones y

Adquisiciones del Estado

63
 Sistemas Administrativos

64
 Contenido

1. ¿Qué es el Plan Anual de Contrataciones?

2. ¿Qué es el expediente de contratación?

3. ¿Qué es el Comité Especial?

4. ¿Qué es el Sistema Electrónico o de Contrataciones del Estado - SEACE?

65
 Sistemas Administrativos

66
 Introducción

En esta sección se presenta las pautas básicas a tomar en cuenta sobre el sistema
de contrataciones y adquisiciones del Estado, es decir el sistema que comprende
la normativa, procedimientos y procesos bajo los cuales se realiza toda compra o
adquisición en las entidades públicas. El documento normativo a tomar en cuenta
en todo momento ante dudas en estos procesos es la Ley de Contrataciones del
Estado Decreto Legislativo No. 101718 y su Reglamento19.

El ente rector en este tema es el Organismo Supervisor de Contrataciones del

Estado (OSCE). La página web de esta entidad http://www.osce.gob.pe/ cuenta
con un centro de consultas sobre contrataciones y adquisiciones del Estado
para las diversas entidades públicas. Cabe indicar que cualquier adquisición de
bienes, servicios o contratación de obras tiene que sujetarse estrictamente al
procedimiento que establece la mencionada Ley.

18 Publicado en el diario oficial el 4 de junio de 2008.

19 Decreto Supremo Nº 184-2008-EF, publicado en el diario oficial el 1 de enero de 2009.

67
 Sistemas Administrativos

68
 Sistema de
III Contrataciones
y Adquisiciones
del Estado

1. ¿Qué es el Plan Anual de Contrataciones - PAC?

El Plan Anual de Contrataciones comprende todas las

contrataciones de bienes, servicios y obras que se requerirán
durante el año fiscal, con independencia del régimen que las
regule o fuente de financiamiento; así como de los montos
estimados y tipos de procesos de selección previstos.

Los montos estimados a ser ejecutados durante el año fiscal correspondiente

deberán estar comprendidos en el presupuesto institucional de la elaboración.
Para la elaboración del PAC se establece un cuadro de necesidades donde las
áreas usuarias solicitan bienes, servicios u obras.

Luego de aprobado el Presupuesto Inicial de Apertura (PIA), se aprueba el PAC

que materializa la programación de compras de bienes y servicios en el año,
registrando los tipos de procesos de selección con fecha estimada de convocatoria.

El PAC se modifica cuando:

Ha sido necesario realizar

inclusiones o exclusiones

El valor referencial varía en 25%

y se cambia el tipo de proceso
de selección

69
 2. ¿Qué es el expediente de contratación?

De acuerdo al artículo 7° de la Ley de Contrataciones

del Estado, el expediente de contratación contiene todas
las actuaciones del proceso de contratación, desde el
requerimiento del área usuaria hasta la culminación del
contrato, debiendo incluir las ofertas no ganadoras.

El expediente queda bajo custodia del órgano

encargado de las contrataciones.

La finalidad del expediente de contratación es:

Cumplimiento de metas y objetivos de las áreas usuarias.

Aplicación de los principios de eficacia, eficiencia y celeridad.

Abastecimiento oportuno de las necesidades de las áreas usuarias del bien o

servicio de la entidad, es decir, el área que solicita la contratación.
Sistemas Administrativos

Maximizar el valor del dinero.

El contenido mínimo inicial del expediente comprende:

requerimiento

Para efectuar el requerimiento el usuario debe solicitar formalmente el bien,

servicio u obra y señalar la finalidad de la adquisición. Este requerimiento debe
ir acompañado de las características, condiciones obligatorias, aspectos técnicos y
contractuales. Asimismo, se tiene que verificar uso de Reglamentos Sectoriales y
Normas Técnicas Peruanas (INDECOPI).

70
 ESTUDIO DE POSIBILIDADES

Para:
Determinar la existencia de pluralidad de potenciales proveedores y la posibilidad
de distribuir la buena pro.
Determina rla existencia de pluralidad de marcas y de bienes sustitutos con mejor
relación calidad – precio.
Determinar la pertinencia de ajustar el requerimiento y los aspectos que pueden
ser evaluados.

VALOR REFERENCIAL

Para la determinación del valor referencial a comprar las fuentes pueden ser:
cotizaciones, estructuras de costos, catálogos, precios históricos, precios del
Sistema Electrónico o de Contrataciones del Estado - SEACE. Este valor debe reflejar
el valor del mercado, utilizando mínimo dos fuentes, salvo que sea imposible
conseguirlas, lo que debe sustentarse.

DISPONIBILIDAD PRESUPUESTAL

La Oficina de Presupuesto debe otorgar la certificación por el año fiscal donde

se produce la convocatoria y una constancia de que el gasto será considerado en
la programación del año fiscal que corresponda. Asimismo, se requiere precisión
cuando el devengado se producirá en un año fiscal distinto a aquel en que se
produce la convocatoria.

TIPOS DE PROCESOS DE CONTRATACIÓN

El tipo de proceso de contratación puede ser20:

Se convoca para la contratación de

Licitación Pública
bienes, suministros y obras.

Se convoca para la contratación de

Concurso Público
servicios de toda naturaleza.

20 Capítulo II de la Ley de Contrataciones del Estado.

71
 Se aplica para las contrataciones
que realice la entidad dentro de los
márgenes que establece la Ley de
Adjudicación Directa
Presupuesto del Sector Público, que
están referidos al costo del servicio o
bien que será contratado.

Se aplica a las contrataciones que

Adjudicación de Menor Cuantía
realice la entidad, cuyo monto sea
inferior a la décima parte del límite
mínimo establecido por la Ley de
Presupuesto del Sector Público para los
casos de licitación pública y concurso
público.

Está prohibido fraccionar la contratación

de bienes, de servicios y la ejecución de
obras con el objeto de modificar el tipo de
proceso de selección que le corresponda. La
contratación de bienes o servicios de carácter
permanente, cuya provisión se requiera de
manera continua o periódica, se realizará por
períodos no menores a 1 año.

MODALIDAD DE SELECCIÓN

En cuanto a las modalidades de selección, se pueden dar las siguientes:

Es la modalidad de selección por la cual

Sistemas Administrativos

una entidad realiza la contratación de

bienes y servicio comunes a través de una
convocatoria pública, y en la cual el postor
Subasta inversa ganador será aquel que oferte el menor
precio por los bienes o servicios objeto
de la convocatoria. La subasta inversa se
puede realizar de manera presencia o
electrónica.

72

Concurso Público
SISTEMAS DE CONTRATACIÓN
Los sistemas de contratación son:
Sistema a suma alzada
Sistema de precios
unitarios, tarifas o
porcentajes
Esquema mixto de suma
alzada y precios unitarios
Bajo esta modalidad se selecciona a
aquellos proveedores a los que las
entidades deberán contratar los bienes
y servicios que requieran y que son
ofertados a través de un catálogo
electrónico de Convenios Marco. La
normativa del Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado (OSCE) regula
que tipo de bienes se puede comprar bajo
esta modalidad.
Ocurre cuando el postor formula su
propuesta por un monto fijo integral
por un determinado plazo de ejecución,
aplicable cuando las cantidades,
magnitudes y calidades de la prestación
estén totalmente definidas en las
especificaciones técnicas.
El postor formula su propuesta ofertando
precios unitarios en función de las
cantidades referenciales contenidas en
las bases y que se valorizan en relación a
su ejecución real y por un determinado
plazo de ejecución. Es aplicable cuando
la naturaleza de la prestación no permite
conocer con exactitud o precisión las
cantidades o magnitudes requeridas.
Se puede optar por este esquema si en el
expediente técnico uno o varios componentes
técnicos corresponder a magnitudes no
definidas con precisión, los que podrán ser
contratados bajo el esquema de precios
unitarios, en tanto, los componentes cuyas
cantidades estén totalmente definidos
serán contratados bajo el esquema de suma
alzada.
73
 MODALIDADES DE EJECUCIÓN CONTRACTUAL

Las modalidades de ejecución contractual son:

Modalidades Si el postor debe:

Ofertar en conjunto la construcción,

equipamiento y montaje hasta la puesta
en servicio de determinada obra, y de
Llave en mano ser el caso la elaboración del expediente
técnico. En el caso de contratación de
bienes el postor oferta, además de éstos, su
instalación y puesta en funcionamiento.

Ofertar la elaboración del Expediente

Técnico, ejecución de la obra y, de ser el
caso el terreno. Esta modalidad sólo puede
aplicarse en la ejecución de obras que se
convoquen bajo el sistema a suma alzada y
Concurso oferta
siempre que el valor referencia corresponda
a una Licitación Pública. Para la ejecución de
la obra es requisito previo la presentación
y aprobación del expediente técnico por el
íntegro de la obra.
Sistemas Administrativos

74
3. ¿Qué es el Comité Especial?

El Comité Especial es aquel que llevará adelante el proceso de

selección. El Presidente Regional o el alcalde o el funcionario a
quien se hubiera delegado esta atribución, designará por escrito a
los integrantes titulares y suplentes del Comité Especial. La decisión
tiene que ser notificada a cada uno de los miembros. También es
posible designar la participación de expertos independientes que
pueden ser personas jurídicas o naturales.

En el caso que la persona jurídica provenga del sector privado, ésta deberá
tener como giro principal de su negocio aquél vinculado con el objeto de la
convocatoria.

¿Quiénes están impedidos para ser miembros del Comité Especial?

Se encuentran impedidos de formar parte del Comité:
• El Titular de la Entidad.

• Todos los funcionarios que tengan atribuciones de control

o fiscalización tales como regidores, consejeros regionales,
directores de empresas, auditores, entre otros, salvo que el
Órgano de Control Institucional de la Entidad sea el área usuaria.

• Los funcionarios que por delegación hayan aprobado el

Expediente de Contratación, designado el Comité Especial,
aprobado las Bases o tengan facultades para resolver
el recurso de apelación.

• Los funcionarios que hayan sido sancionados por su actuación

como integrantes de un Comité Especial.

Estas son las principales competencias del Comité Especial:

Consultar los alcances de la información proporcionada en el Expediente de

Contratación y sugerir las modificaciones que considere pertinentes.

75
 Elaborar las bases

Convocar el proceso

Absolver las consultas y observaciones

Integrar las bases

Evaluar las propuestas

Adjudicar la Buena Pro

Declarar desierto el proceso

Todo acto necesario para el desarrollo del proceso de selección hasta el

consentimiento de la Buena Pro.
Sistemas Administrativos

76
4. ¿Qué es el Sistema Electrónico de Contrataciones
del Estado - SEACE?

El SEACE es el sistema electrónico que permite el intercambio

de información y difusión sobre las contrataciones del Estado,
así como la realización de transacciones electrónicas.

Todas las entidades están obligadas a utilizar el SEACE, considerando la

infraestructura y condiciones tecnológicas que éstas posean. Los actos realizados
por medio del SEACE que cumplan con las disposiciones vigentes poseen la misma
validez y eficacia que los actos realizados por medios manuales, pudiéndolos
sustituir para todos los efectos legales.

77
 Sistemas Administrativos

78
 Bibliografía

1. Arias, Luis Alberto y Carlos Casas (2010). “Propuesta Técnico Legal de

Descentralización Fiscal”. Documentos de debate. Asamblea Nacional de
Gobiernos Regionales.
2. Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (2009). “La Descentralización
Fiscal en el Perú: Situación Actual y Propuesta de Coparticipación Tributaria”.
Documentos de Debate No. 1. Documento elaborado por INDE Consultores.
Marzo 2009.
3. Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado. Ley de Contrataciones
del Estado y su Reglamento. Texto concordado. Abril 2009.
4. Ministerio de Economía y Finanzas. Guía Metodológica para la Programación
Presupuestaria Estratégica. 2008, Lima Perú.
5. Ministerio de Economía y Finanzas. “Implementación de Reglas fiscales para
los Gobiernos Regionales y Locales”. Boletín de Transparencia Fiscal- Informe
Especial. Lima.
6. Ministerio de Economía y Finanzas y Proyecto USAID/Perú ProDescentralización.
2009. “Acercándonos al Presupuesto por Resultados”. Cartilla informativa
7. Proyecto USAID/Perú Prodescentralización. Guía de Presupuesto Participativo
con enfoque de Resultados, Mayo 2010.
8. Proyecto USAID/Perú Prodescentralización y Organismo Supervisor de las
Contrataciones del Estado. Seminario Taller Aplicación de la Normativa de
Contrataciones. Guía del Participante 2010 (Material sin publicar).
9. Proyecto USAID/Perú Prodescentralización. Módulo de Gestión y Presupuesto
por Resultados 2010 (Material sin publicar).
10. Proyecto USAID/Perú ProDescentralización. Guía de Orientación. Normas del
Sistema Nacional de Inversión Pública. Agosto 2010.
11. REMURPE (2006). “Manual de Gestión Moderna de Municipalidades Rurales”,
Red de Municipalidades Rurales en el Perú.

79
 Sistemas Administrativos

80
TEXTO N° 9
 REPUBLlCA DE COLOMBIA

•
••
•••
ES9~
ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

CATEDRA COLOMBIA

PRINCIPIOS
DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Ornar Guerrero Orozco

Profesor de La Universidad Nacional Autónoma de México

Exposidón realizada en el Aula Máxima de la

Escuela Superior de Administración Pública • ESAP •
Santa Fe de Bogotá, D.e., septiembre 8 de 1997
 Escuela Superior de Administración Pública
Hernando Roa Suárez
Director Nacional
? \(.) /6) r:
i~L," S I ~ . .~-~':::.:--:..i..-...:._~/(, ._,

© Om ar Guerrero Orozco

Impreso en Colombia
Unidad de Publicaciones
ESAP

Prohibida la reproducción total o parcial

sin autorización escrita de la ESAP
 aMAR GUERRERO OROZCO

CONTENIDO

PRESENTACION 7

PRÓLOGO 11

INTRODUCCIÓN 19

PRIMERA LECCiÓN
LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 23

Definición de Administración Pública 23

El Estado 28
Actividades Funcionales y Actividades Institucionales 34
Lo Administrativo 36
Lo Público 39
La Teoría de la Administración Pública 42

SEGUNDA LECCiÓN
CIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA
Y LAS CIENCIAS SOCIALES 53

Economía Política y Ciencia de la Administración 54

Sociología y Ciencia de la Administración 56
Derecho y Administración Pública 61
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

TERCERA LECCiÓN
ALREDEDOR DE LA POLlS 63

Política y Administración Pública 65

Política y Policy 73
Policy y Administración Pública 75

CUARTA LECCiÓN
TIPOLOGíA DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO 87

Diversificación de las Administraciones del Estado 88

Administración de lo Exterior 92
El Ministerio de lo Exterior. 94
El servicio exterior 97
Administración de Justicia 97
Jurisdicción y administración. 99
Concepto de administración de justicia 104

QUINTA LECCiÓN
LA PRÁCTICA ADMINISTRATlVA 109

Definición del Servidor Público 110

La Carrera Administrativa 116
El servicio preparatorio. 116
Desarrollo de la carrera administrativa. 121
La escuela profesional de servicio público. 127
 aMAR GUERRERO OROZCO

El entrenamiento práctico 133

Diferencia entre la Carrera Administrativa
y la Carrera en Administración Pública 140

SEXTA LECCiÓN
LA PROFESiÓN EN CIENCIAS pOLíTICAS
Y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA 143

Significación Histórica 145

La Enseñanza de la Política 149
La Licenciatura en Ciencias Políticas
y Administración Pública en América Latina 153

SÉPTIMA LECCiÓN
LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES 165

Administración de las Asociaciones Civiles y la

Participación Administrativa de los Ciudadanos 165
Administración Pública y Administración Privada 171

FUENTES 187
 aMAR GUERRERO OROZCO

PRESENTACiÓN

Entre los obstáculos más serios que ha venido afrontando

la disciplina de la Administración Pública durante los
últimos decenios, se encuentra la permanente discusión
en torno a la definición de su campo de estudio. En
nuestros días, y gracias al impulso dado al proceso de
modernización Y reforma del Estado, el campo de la
disciplina de la Administración Pública ha incorporado
elementos contemporáneos que alimentan su validez
epistemológica y ayudan a establecer su objeto.

Hoy más que nunca se hace imprescindible una disciplina

capaz de estudiar sistemáticamente las decisiones y
procedimientos ejecutados por la burocracia al servicio
del Estado, para mantener y/o dinamizar su carácter, en
una formación social determinada, con visión
prospectiva. Notemos que, como disciplina social, la
Administración Pública tiende a estar conformada por un
conjunto de conocimientos científicos, metodológicos Y
técnicos, orientados hacia la comprensión e intervención
en los aspectos políticos de las estructuras, los procesos Y
el comportamiento administrativo. Esta tendencia se
presenta a la luz de la interdisciplinariedad que se da en
las ciencias sociales contemporáneas. En virtud de ella,
los análisis de la Administración Pública deben apoyarse
en los aportes provenientes de la política, la economía, el

7
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

derecho, la sociología, la antropología, la psicología, el

psicoanálisis, la ecología y la lingüística.

Cada una de estas disciplinas sociales se han

desarrollado vertiginosamente y han incorporado en sus
análisis, estudios sobre los problemas recientes de lo
público y lo político-administrativo. De allí que la
Administración Pública, no se encuentra como rueda
suelta, sino que se ve rodeada de otras disciplinas sociales
que comparten su objeto de estudio y desde cada uno
de sus ámbitos y con sus particulares desarrollos, inciden o
promueven el desarrollo de campo de la Administración
Pública y coadyuvan a definir su objeto.

Los cambios y nuevas tendencias tecnológicas,

científicas, políticas y sociales demuestran el acelerado
dinamismo y a veces el difuso proceso de desarrollo
social que colocan al Estado, y por ende a sus
administradores, frente a nuevos y diferentes retos como
regulador de la sociedad actual.

Por lo anterior, teniendo en cuenta el amplio espectro de

temas apropiados para la Administración Pública, me es
muy grato presentar a la comunidad universitaria la obra
"Principios de Administración Pública", elaborada por el
maestro amar Guerrero Orozco. En primer lugar, porque
esta obra refleja de manera sintética, y con gran sentido
pedagógico, el vasto recorrido intelectual de su autor,
quien se ha distinguido por sus importantes aportes a la
discusión sobre el campo de estudio de la Administración
Pública en América Latina y por el rescate de la
historiografía de la disciplina. En segundo lugar, porque a
través de ella se incentiva a nuestros estudiantes y

8
 OMAR GUERRERO OROZCO

egresados para que se interesen por los asuntos éticos y

epistemológicos de su profesión.

Gracias a la acertada y valiosa colaboración del profesor

Omar Guerrero Orozco. con esta obra la Dirección
Nacional de la ESAP lanza el Programa de Administración
Pública Contemporánea, que tiene como misión la
investigación, la enseñanza y la extensión de los nuevos
enfoques de la Administración Pública, con el fin de
fortalecer la capacidad de liderazgo en gerencia
pública, docencia e investigación de los estudiantes y
egresados de la Escuela, mediante el fortalecimiento de
una comunidad académica en torno a los problemas
que enmarcan el desarrollo de la disciplina de la
Administración Pública a nivel nacional e internacional.

Así pues, esta obra contiene un amplio conjunto de los

principios esenciales que conforman el campo del saber
de la Administración Pública, sabiamente organizados y
sintetizados por quien ha dedicado su vida a la docencia
e investigación de la disciplina en América Latina.
Considero que la obra que hoy se presenta a la
comunidad universitaria, ha de convertirse en
documento básico para todo administrador de lo
público, pues recoge los principales conocimientos sobre
los cuales se ha edificado la disciplina de lo
Administración Pública.

HERNANDO ROA SUÁREZ

Director Nacional de la ESAP

9
 OMAR GUERRERO OROZCO

PRÓLOGO

La Administración Pública, como campo del

conocimiento, estudia sistemáticamente los procesos y lo
actividad gubernamental oficial, conjugada con los
trazos determinados por la sociedad en su desarrollo
histórico, tendiente a proponer modelos y teorías para
racionalizar, administrar, proteger y distribuir
adecuadamente el bien y los asuntos públicos.
Entendiendo como público, todo bien o servicio de
amplia cobertura, de interés general y necesario para el
desarrollo integral de la sociedad en su conjunto. En tal
sentido, se tiende a superar el antiguo paradigma en
donde la Administración Pública era taxativamente la
suma de la ciencia política mas la administración general;
demostrando su campo teórico particular que, aunque
compartido con otras disciplinas sociales, permite
encontrar los elementos propios de la disciplina científica,
garantizan su desarrollo epistemológico, Y a su vez,
encuentra efectiva aplicación rigurosa en las
organizaciones públicas.

No obstante, en la mayoría de los países

latinoamericanos, ha existido una marcada incertidumbre
en torno a la validez de la Administración Pública como
disciplina específica, evidenciada en la predominante

11
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

confusión que se presenta alrededor de la definición de

su objeto, en la clarificación y clasificación de sus
paradigmas y su campo de estudio, así como en el
agotamiento de enfoques dominantes; que junto con la
incidencia de modelos de la administración privada,
incorporados al corpus académico de la Administración
Pública yola falta de un currículo adecuadamente
definido para la formación en Administración Pública,
debilitan su progreso disciplinar autónomo.

Sumado a lo anterior, también repercuten las escasas o

poco conocidas investigaciones y aportes de rigurosidad
realizadas en América latina, particularmente en nuestro
país, consecuentemente acompañadas de una
información importada, de manera imprecisa de
realidades diferentes a la propia dinámica y tradición
socio-política latinoamericana, por parte de
investigadores y expertos extranjeros que no alcanzan a
percibir y comprender las precisas particularidades del
modelo público de los países latinoamericanos.

Así pues, consecuente con lo anterior, la Escuela Superior

de Administración Pública de Colombia, pretende, a
través del Programa de Administración Pública
Contemporánea formar, actualizar y profundizar en los
conocimientos sobre los enfoques, tendencias, modelos,
teorías y conceptualizaciones contemporáneas en
Administración Pública; como campo de estudio
reconocido a nivel mundial, clarificando su objeto de
estudio y facilitando la apropiación de algunas
herramientas que podrían impulsar el desarrollo de la
Administración Pública como campo de pensamiento
autónomo y preciso, de manera tal, que colabore con el

12
 OMAR GUERRERO OROZCO

aporte de elementos para la solución de los problemas

que afronta el Estado y el gobierno en la discusión que
hoy se perfila en el ámbito de las ciencias sociales en
América latina, y de manera particular aplicarlos al caso
colombiano.

En nuestro días las tendencias contemporáneas de la

disciplina se han visto abonadas y cultivadas por cuatro
razones válidas, que catolizan el actual proceso de
investigación en Administración Pública:

1. La apremiante necesidad de precisar y desarrollar la

Administración Pública como disciplina, tanto en los
países desarrollados como en los subdesarrollados. De
manera tal que la sociedad cuente con una fuente de
aportes rigurosos que den luces sobre el nuevo papel del
Estado frente a la problemática contemporánea
mundial, en el marco de la modernización, globalización,
regionalización y descentralización.

2. La vertiginosa evolución de las ciencias sociales y la

proliferación de estudios sobre los nuevos problemas
entre lo público/lo privado y lo político/lo administrativo.
De allí que la Administración Pública, como disciplina
social no se encuentra como rueda suelta, sino que se ve
rodeada de otras disciplinas sociales que comparten su
objeto de estudio, en una matriz disciplinaria, que desde
cada uno de sus ámbitos y con sus desarrollos, inciden o
promueven el desarrollo de la misma como efecto
colateral de sus objetos de estudio. Entre las más
conocidas se encuentran el derecho, la economía, la
sociología, la psicología política, la antropología, la
administración, la ciencia política, etc.

13
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

3. El surgimiento de nuevos paradigmas de análisis sobre

el papel del Estado y sus nuevas relaciones con la
sociedad y la consecuente interpretación de la dinámica
social. Los cambios y nuevas tendencias tecnológicas,
científicas, políticas y sociales demuestran el acelerado
dinamismo y a veces el difuso proceso de desarrollo
social que colocan al Estado, y por ende a sus
administradores, frente a nuevos y diferentes retos como
regulador de la sociedad.

4. El movimiento revisionista que está cuestionando los

desarrollos anteriores a 1970. Hecha la respectiva
evaluación, se hace necesario impulsar el desarrollo de
una disciplina científica de la administración de lo
público, claramente diferenciada de la administración
privada por su ámbito y objetivos, por su particularidad
determinada en las características de cada organización
estatal y por el proceso histórico que marca el desarrollo
de la sociedad contemporánea.

En este sentido, la Administración Pública

contemporánea debe salirse de la racionalidad legal,
como racionalidad instrumental específica, para
solucionar de manera dinámica los procesos de cambios
vertiginosos evidenciados en los cambios políticos,
sociales, económicos y culturales en los sistemas políticos
contemporáneos y trata de proponer soluciones
ingeniosas, basadas en el liderazgo, la aplicación de
conocimiento al conocimiento administrativo de lo
público, productividad en el desempeño de sus
funcionarios yola gerencia pública para la solución de
los problemas sociales. Puesto que la racionalidad legal,
solamente basada en las normas legales, no alcanza a

14
 OMAR GUERRERO OROZCO

solucionar los diferentes problemas aturdiendo los

procesos socio-políticos que no admiten lazos sino
impulso, desarrollo e investigación. Esta racionalidad ha
llevado a negar la propia disciplina científica, puesto que
la gestión se ausenta como proceso histórico y la
Administración Pública se pierde dentro del imperialismo
del derecho impidiendo observar su objeto mismo.

Los estudiantes y egresados de la ESAP, integrantes de

una comunidad académica específica, están llamados a
desarrollar lo que se constituye como el inmenso
patrimonio que la Escuela Superior de Administración
Pública tiene para el Estado colombiano: "Lo ciencias y
técnicas concernientes a la Administración Pública, se
constituyen como pilar de la formación, la capacitación,
la asesoría y la investigación, funciones misionales y razón
de ser de la Escuela Superior de Administración Pública,
en el contexto universitario y en el ámbito del gobierno
nacional colombiano" (PDI-ESAP 1995-8).

Los recientes cambios socio-políticos y económicos,

nacionales e internacionales; los procesos de
modernización y reforma de los Estados contemporáneos;
las recientes transformaciones políticas, económicas y
sociales; las reformas estructurales del aparato público; el
replanteamiento de los modelos de desarrollo
económico; los procesos de acentuación y
profundización de la economía de mercado capitalista y
de la democracia liberal, en sus componentes de
legitimidad, representatividad y gobernabilidad; la
irrupción de la sociedad civil en los procesos de gestión ;
el desarrollo de la sociedad postcapitalista, la
transformación del megaestado, el desarrollo de la

15
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

sociedad del conocimiento, entre otros fenómenos,

inciden en un replanteamiento de la acción
gubernamental de manera tal que canalice y dinamice
el proceso de desarrollo social hacia el siglo XXI,
aprovechando las nuevas tendencias de modernización
de la sociedad y reforma del Estado, expresadas en los
procesos de democratización, regionalización,
descentralización y planificación en los Estados
contemporáneos.

Lo anterior, demuestra las múltiples, extensas y

diferenciadas funciones y misiones que debe enfrentar la
disciplina de la Administración Pública contemporánea,
para dar coherencia, rigurosidad y actualidad a su
cuerpo de principios, leyes y modelos, de manera que
orienten el mejor desempeño de las organizaciones y
funcionarios al servicio del Estado contemporáneo, a
partir de los cambios en los valores sociales dominantes,
producto de los procesos de transformación productiva,
tecnológica, educativa, política y social.

De acuerdo con todo lo anterior, la Administración

Pública se alimenta del desarrollo social que determina
la actividad estatal y el administrador público,
consecuente con ello, deberá asumir su rol como agente
de cambio, como agente que debe desarrollar la
disciplina y criticar los modelos a través de su capacidad
cognoscitiva -como integrante de una comunidad
académica- sensibilizando la acción gubernamental
paralelamente con la acción social, y descubriendo las
características y particularidades de su propio sistema
socio-político, administrativo y económico. Así mismo
deberá asumir su papel como Gerente Público,

16
 aMAR GUERRERO OROlCO

agenciando los procesos de cambio, orientados a la

satisfacción de las necesidades básicas de la mayoría de
la población de manera eficiente, competitiva,
productiva y rentable socialmente; con capacidad para
liderar procesos de investigación y de práctica docente
en su disciplina, área del conocimiento de valor
incalculable para el próximo siglo. Si el administrador
público cumple ese rol estará en capacidad de
desarrollos teóricos, metodológicos y técnicos como
base de una ciencia para la Administración Pública.

Por todo lo anterior, y con la valiosa cooperación de!

maestro Omar Guerrero, a partir de la presente obra
"Principios de Administración Pública", el Programa de
Administración Pública Contemporánea busca estimular
a los estudiantes y egresados de la ESAP, para que
retomen e impulsen la discusión que sobre la disciplina de
la Administración Pública se adelanta en el mundo actual
y que, a su vez, permita el desarrollo de nuevas
propuestas académicas, científicas Y metodológicas
apropiadas para los sistemas politico-administrativos de
América latina y el Caribe, y particularmente aplicarlos al
modelo colombiano, para beneficio de la sociedad en el
marco del proceso de modernización de la sociedad y
reforma del Estado.

JAIME ANTONIO QUICENO GUERRERO

Coordinador
Programa Administración Pública Contemporámea
Asesor de la Dirección Nacional ESAP

17
 OMAR GU ERRERO OROZCO

INTRODUCCiÓN

El espíritu de trabajo es acercar el estudio de la

administración pública, a quienes por primera vez tienen
noticia de esta materia, así como favorecer la
actualización de aquellos otros que ya son iniciados en el
tema. Se trata, por consiguiente, de un trabajo que
sacando fruto de las labores investigativas de su autor, ha
sido preparado como material de enseñanza. Tal es el
motivo por el cual su temario, obviando el tradicional
método de confección por capítulos, optó por una
secuencia a través de siete lecciones.

La originalidad de esta obra no radica tanto en las

materias abordadas, pues el autor ha tratado de ellas en
otros trabajos de manera extensa, sino en su ensamble
temático unitario y sintético. Su finalidad es compendiar
los principios esenciales que sustentan el conocimiento
de la administración pública, como materia de estudio y
ejercicio profesional, tal como es visible a través de su
temario. Por este motivo, el título de! libro es mucho más
modesto de lo que a primera vista pudiera sugerir, pues
no enuncia un tratado sobre el tema, sino los aspectos
fundamentales Y generales que entrañan los asuntos
relativos a la administración pública.

19
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Parafraseando a Juan Carlos Bonnin, en su libro

Compendio de los Principios de Administración Pública:

"Me propongo pues tratar de /0

administración como ciencia, en lo
respectivo a la teoría de los principios
productores de las cosas administrativas'. 1

1I

Esta obra fue editada por una deferencia enorme

que me brindó la Escuela Superior de Administración
Pública de Colombia, en el marco del lanzamiento del
Programa de Administración Pública Contemporánea,
bajo la atinada conducción del Dr. Hernando Roa Suárez,
a quien externo mi reconocimiento y afecto.

I1I

Finalmente deseo extender una explicación que

considero necesaria. No hay mucho lugar en esta obra
para referirnos extensamente a los problemas de
traducción de la voz inglesa Policy, indebidamente
vertida al español como "Política"; esta última, semántica

l. Bonnin, J.Cs. Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta de José

Palacios. 1834. p. 21.

20
 OMAR GUERRERO OROZCO

y conceptualmente corresponde más bien al vocablo

Politics. Una traducción tal, en la cual Policy se vierte
como "política", genera no sólo notables desarreglos
idiomáticos y semánticos, sino también notorios errores
conceptuales. En los Estados Unidos -y otros países
anglófonos- se utilizan las palabras Pohtics, Policy y Police
con significados diversos, y las traducciones al español de
la primera y la tercera no causan problema: Política y
Policía, no así la segunda, que no tiene equivalente en
nuestro idioma y, obviamente "Política" no es la
adecuada.

Por consiguiente, dejamos las voces Policy y

Policies en inglés, en atención a sus raíces greco-latinas,
propias también del español, tal como lo explicamos y
proponemos en otro lugar.2

Ornar Guerrero
Ciudad Universitaria, verano de 1997

2. Guerrero, Ornar. "Las Políticas Públicas como Ámbito de Concurrencia Multidisciplinaria".

Revista de Administración y Desarrollo nÚID. 29. Diciembre, 1991. Santafé de Bogotá. Escuela
Superior de Adnúnistración Pública. pp. 11-33.

21
 aMAR GUERRERO OROZCO

PRIMERA LECCiÓN

LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

En esta primera lección definiremos a la

administración pública. Antes, sin embargo, debemos
explicar que definir, en un sentido muy simple y general,
consiste en establecer los límites de una materia a través
de la identificación de sus atributos principales. Definir es
sencillamente, caracterizar a la materia de estudio.

DEFINICiÓN DE ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La administración pública está caracterizada por

atributos propiamente estatales. Dicha administración,
por principio, es una cualidad del Estado y sólo se puede
explicar a partir del Estado. Tal aseveración es aplicable a
todas las organizaciones de dominación que se han
sucedido en la historia de la humanidad, pero para
nuestro caso, es suficiente con ceñirnos al Estado tal y
como lo denominó Maquiavelo tiempo atrás: "los estados
y soberanías que han existido y tienen autoridad sobre los
hombres, fueron y son, o repúblicas o principados")

3. Maquiavelo, Nicolás. El Principe. Obras Políticas. La Habana, Editorial de Ciencias

Sociales. 1971 (1532). p. 305.

23
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

La índole de esa cualidad del Estado es el

movimiento, de modo que la administración pública
consiste en la actividad del Estado. Tal como es
observable a lo largo del pensamiento administrativo,
esta noción de administración pública ha sido
extraordinariamente consensual, tanto en el tiempo,
como en el espacio. En Alemania, Carlos Marx se refirió a
la actividad organizadora del Estado y Lorenz van Stein a
la actividad del Estado; en tanto que los Estados Unidos,
Woodrow Wilson discernía sobre el gobierno en acción,
Luther Gulick sobre el trabajo del gobierno y Marshall
Dimock al Estado como constructor»

La voluntad del Estado supone un objeto sobre el cual actúa.

Cuando la acción se repite continuamente, se llama "actividad". Lo
anterior sirve a Lorenz von stein para explicar que "esta actividad
del Estado, que tiene lugar mediante los órganos estatales y
constituye, por lo tanto, la vida propiamente exterior del Estado, es
lo que se llama administración del Esfadd'.
Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro de Estudios
Constitucionales. 1981 (1850). p. 33.

La administración pública -caracterizada como la

actividad del Estado- tiene por objeto a la sociedad, para
la cual labora en su perpetuación y desarrollo. Por

4. Marx, Carlos. "Notas Críticas al Artículo 'El Rey de Prusia y la Reforma Social', por un

Prusiano". Marx, Carlos. Manuscritos de París y Anuarios Franco-alemanes. Mélico, Editorial

Grijalbo. p. 236. 5tein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales. 1981 (1850). p. 33. Wilson, Woodrow. "The 5tudy of Administration".
Los Estados Unidos, Polítical Science QuarterIy. Vol. 2. 1887. p. 197. Gulick, Luther. "Politics,
Administrationand 'The New Deal"'. Los Estados Unidos, The Annals of American Academy of
Polítical and Social Sciences. Núm. 169. 1933. p. 60. Dimock, Marshall. "The Meaning of
PrincipIes in Public Administration". Gaus, John et al. The Frontiers of Publíc Administration.
New York, Russell and Russell. p. 14.

24
 aMAR GUERRERO OROZCO

consiguiente, dicha administración tiene su origen

existencial, así como su legitimidad y justificación, en la
perpetuación y desenvolvimiento de la sociedad.

La actividad del Estado entraña una gran variedad

de expresiones, lo cual no ha facilitado que el Estado se
defina por /0 que hace. Max Weber, atento a esta
dificultad, optó por conceptuar al Estado con base no en
sus funciones o finalidades, sino con fundamento en su
medio específico: la fuerza física territorial mente
monopolizodo.' Sin embargo, la administración pública
desafía esa imposibilidad, y encuentra su definición
agrupando las acciones primigenias y principales que el
Estado realiza para perpetuar y desarrollar a la sociedad.

Con base en las argumentaciones precedentes,

podemos afirmar que la administración pública constituye
la actividad del Estado que está encaminada a producir
las condiciones que facilitan la perpetuación de la
sociedad y crear las capacidades de desarrollo de los
elementos que la constituyen.

Los elementos constitutivos de la sociedad son de

dos tipos: colectivos e individuales. Dentro de la sociedad
moderna, ambos elementos deben ser potenciados de
manera conjunta para producir su perpetuación y
estimular su prosperidad. De hecho, como lo
adelantamos, la administración pública existe solamente
en función de la sociedad, de modo que es conveniente
que atendamos la siguiente exposición:

5. Weber, Max."La Política como Vocación". México, Revista de Ciencias Políticas y Sociales.

Año V, núms, 16 y 17.1959. pp. 243-244.

25
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

"¡ Qué no debe esperarse de la

administración! Por sus cuidados y vigilancia
se aseguran los derechos comunes y
personales, la tranquilidad reina en las
familias y la paz entre los ciudadanos; las
propiedades están preservadas de la
violencia o de la astucia, la fuerza pública
contribuye al mantenimiento del orden, la
industria nacional se aumenta con la industria
particular, se sostiene el espíritu público, el
hombre puede gozar en seguridad de
cuanio ama y posee, los individuos se ilustran
recíprocamente, y todos disfrutan de aquella
seguridad que aumenta a la existencia y de
la felicidad objeto de sus deseos y trabajos'»

El Estado es una asociación de dominación

obligatoria y consensual. Esta paradoja supone un punto
de equilibrio donde la coerción y el consenso se concilien
y coadyuven al desenvolvimiento de una sociedad, cuya
perpetuación esté fundada en la vida cívica. Tomás
Hobbes alegaba que los hombres se habían establecido
en sociedad por temor a la muerte violenta, y que ello
auspició que cedieran parte de su libertad y se
sometieran a una coacción libremente aceptada.? Sin
embargo, el ser humano espera mucho más que estar a
salvo de la amenaza violenta de portadores privados que
detentan fuerza y aspiran a que la vida asociada
contribuya a su convivencia y bienestar.

6. Bormín, e J. B. Compendio de 1011 Principios de Administración. Madrid, Imprenta de José

Palacios. 1834. pp. 36-37.
'. Hobbes, Thomas, Leviatán. México, Fondo de Cultura Económica. 1980 (1651). Cap, XVII.

26
 aMAR GUERRERO OROZCO

Hobbes también había advertido que el

establecimiento del Estado obedeció al carácter del
hombre como animal político, pero más todavía al amor
de los hombres a sí mlsmos,e Como el Estado se constituyó
principalmente por la autoestima, no tanto por el amor
que se tiene por los semejantes, fue la utilidad el incentivo
más poderoso para su unión en la sociedad política. El
grado de perpetuación de los estados ha obedecido
más al temor entre los hombres, que al amor que se
inspiran; sin embargo, la unión política no solamente se
traba gracias a la coacción, sino también debido a la
persuasión que requiere estimular la ayuda mutua.

La administración pública esencialmente consiste

en una capacidad del Estado para producir dicha
utilidad, que a partir del siglo XVIII se proyectó en el
impulso del desarrollo de la sociedad. Tal capacidad
ofrece un doble significado de la administración pública
y, por consiguiente, a dos definiciones, una amplia, otra
estricta:

En sentido lato, administración pública es la

actividad encaminada a acrecentar el
poder del Estado y expandir sus fuerzas
interiores al máximo; es decir, lo hace
formidable. Constituye una capacidad que
produce poder.

En sentido estricto, administración pública es

la actividad que desarrolla la vida asociada
a través del orden, la seguridad y la

8. Hobbes, Thomas. Del Ciudadano. Caracas, Instituto de Estudios Políticos. 1966 (1647).

27
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

subsistencia; es decir, auspicia la convivencia

civilizada. Consiste en una capacidad que
produce civilidad.

"La administración pública no es meramente una máquina

inanimada que ejecuta irreflexiblemente el trabajo del gobierno.
Si la administración pública tiene relación con los problemas del
gobierno, es que está interesada en conseguir los fines y los
objetivos del Estado. La administración pública es el Estado en
acción, el Estado como constructo!'.
Dimock, Marshall. '1he Meaning of Seope in Publie Administration". Gaus, John et al.
The Frontiers of Publie Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937). p.
12.

Efectivamente: los estados más poderosos son los

mejor administrados y, por consiguiente, aquellos cuya
balanza comercial es favorable, que detentan una
hacienda pública sana, y que producen lo suficiente para
sostener a los habitantes del país y traficar con el
excedente; pero primordialmente son poderosos porque su
administración pública ha sido capaz de alimentar y educar
a la población, brindarle salud y asistencia, y procurarles lo
necesario para facilitar la convivencia civilizada.

EL ESTADO

Hemos definido a la administración pública como

la actividad organizadora del Estado en la sociedad.
Ahora debemos definir al Estado.

28
 aMAR GUERRERO OROZCO

El Estado constituye una categoría histórica singular

y distinta a otras formas de dominación política que le
precedieron, desarrollada gracias a su configuración
externa, es decir, la formación y delimitación del Estado
frente a otros estados, así como a las transformaciones en
su existencia interior. Esto atañe a la magnitud, la
estructuración y la trabazón organizativa, así como la
composición social del Estado.9

El Estado moderno contiene una singularidad

histórica configurada con un conjunto de rasgos o
caracteres distintos a las formas de dominación que le
precedieron, cuya índole es multifacética, merced a la
confluencia de ingredientes políticos, económicos,
sociales y jurídicos.

Esos rasgos suelen agruparse y especificarse en

modalidades que acentúan algunos aspectos prominentes
del Estado moderno, personificándolo opcionalmente
como un Estado soberano, como un Estado nacional o
como un Estado de Derecho. Este último, el Estado de
Derecho, no constituye un fenómeno histórico concreto,
sino un conjunto de rasgos característicos que identifican al
Estado moderno de manera peculiar. En muchos estados
han regido y rigen las leyes, pero la índole de la ley en el
Estado de Derecho tiene un carácter distintivo. El Estado de
Derecho externa con toda nitidez su configuración
individualista por cuanto que, al mismo tiempo, protege el
derecho objetivo y las pretensiones jurídicas subjetivas de la

9. Hintze, atto. Historia de las Formas Políticas. Madrid, Revista de Occidente. 1968. pp.
13-35Y 293-322.

29
" 1
:'.'
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

ciudadanía. lO Vela tanto por la vida pública, como por la

vida privada; se preocupa por igual del ciudadano, que del
individuo.

El Estado de Derecho se formó desde cuando el

despotismo ilustrado incorporó al derecho romano para
legitimar a la monarquía absolutista y dar pauta a la
protección de la esfera privada de los súbditos. Este fue
un hecho extraordinariamente significativo, porque
"Roma supo dar a la cultura el elemento jurídico gracias
al cual han podido enlazarse las· tradiciones e
instrumentos políticos heredados de Grecia", además de
que "quedó montado el adjetivo de 'publicus' como
calificador de aquel slsterno".':

Tocó a losjuristas fungir como portadores del Derecho

Romano, sobre cuya base se construyeron la Administración
Pública y la Administración Judicial. Los centros educativos
que revolucionaron a la organización de los gobiernos
absolutistas de entonces, fueron las Universidades de
Bolonio, en Italia, Leipzig, en Alemania y Salamanca, en
España.!2 Aunque la tradición imperante establecía que los
juristas se desempeñaran en la organización judicial, a
principio del siglo XVI ocurrió uno de los cambios más
trascendentales en la cultura política occidental: los
hombres de leyes comenzaron a ser reclutados
preferentemente para la administración pública, en
especial para los Consejos, las Cancillerías y las Secretarías.

10.Ibíd, pp. 307-309.

11. Beneyto, Juan. Historia de la AdministraC!i6n Española e Iberoamericana. Madrid, Edit.
AguiJar. 1958. p.70.
12. Hintze, obra citada, pp. 113-115.

30
 aMAR GUERRERO OROZCO

Así como el Derecho Romano sirvió de materia

prima para la configuración de los cimientos del Estado
moderno, también propició una nueva vinculación entre
el Estado y los funcionarios: el contrato, que inspirado en
la noción contractual de arrendamiento de servicios
romano, significó una forma nueva de relación jurídico-
privada. El contrato estableció los derechos y
obligaciones de los funcionarios, por un lado: y la
percepción de un salario determinado, por el otro, toda
vez que se estipuló el tiempo delimitable de los servicios.

En paralelo, se racionalizó el procedimiento judicial

y la organización de los tribunales. El reconocimiento y
protección de los derechos subjetivos fueron poderosa-
mente impulsados por la Revolución puritana en Ingla-
terra, y promovidos extensivamente por los despostismos
ilustrados europeos, principalmente en Francia, antes de
plasmarse en la Constitución de los Estados Unidos y la
Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano.

El Estado moderno está caracterizado por el

sometimiento de toda la actividad de la administración
pública al derecho y por el recurso de queja ante los
tribunales judiciales, por la violación de los derechos
individuales por los actos de la mísmo.» La administración
pública es supeditada íntegramente a la ley, bajo el
principio de legalidaá La idea de un control tan intenso,
es explicable por el rechazo a los rasgos monárquicos
aún perceptibles en el servicio público, durante los
primeros años de los regímenes republicanos.

13. Fischbach, Oskar Georg. Teoría General del Estado. México, Editora Nacional. 1968. pp.
43-45.

31
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

La Constitución política está identificada con la

idea de constitución del individualismo, de modo que
Estado de Derecho y Estado constitucional suelen
identificarse. Tal individualismo refleja un mundo de
libertades: personal, privada, de contratación, de trabajo
e industria, de comercio y otras rnós.!- La esencia del
orden constitucional así diseñado, es que la esfera de
libertad individual es por principio ilimitada, en tanto que
la facultad del Estado para invadirla es limitada por
principio. Junto a la promoción de tales derechos, el
desarrollo y extensión de las constituciones represen-
tativas se convirtieron en un elemento primordial del Estado
moderno, cuyo saldo fueron las constituciones políticas que
adoptaron el principio de la división de poderes.

Las constituciones modernas cuidan meticulosamente de acotar

las competencias de la administración pública, partiendo de lo
que Karl Schmitt definió como la mesurabilidad de todas las
manifestaciones del poder del Estado, en la cual descansan el
control y la contabilidad de los actos del Poder Ejecutivo, además
de la competencia y el papel del Poder Judicial. Estado de
Derecho es aquél que interviene en la esfera individual, mediante
permiso legal; Estado de Derecho es aquél que establece la
independencia judicial: "El Estado burgués de Derecho se basa en
et imperio de la ley: Es un Estado legalitarid'.15 Por consecuencia, el
concepto de ley no es igual al prevaleciente en cualquier
organización de dominación que se rigió por leyes. Aquí, no
consiste en un mandato de los gobernantes, porque sería igual a la
voluntad del mandante, sino en el sometimiento a la ley a partir del
legislador mismo.
Schmitt, Carl. Teoría de la Constitución. México, Editora Nacional. 1961. pp. 152-153.

Schmitt, Carl, Teoría de la Constitución. México, Editora Nacional. 1961. pp. 145-150.
14.
15.lbíd.

32
 aMAR GUERRERO OROZCO

El desarrollo del Estado de Derecho ha significado

un proceso progresivo por el cual, a partir del siglo XIX, su
antigua condición de Estado liberal de Derecho ha ido
dando paso al Estado social de Derecho. Esto es
particularmente visible en los países altamente
desarrollados, donde las constituciones democráticas han
tenido un amplio desenvolvimiento.

La mutación de las características del Estado

moderno como Estado de Derecho, dando cabida a los
rasgos sociales, ha superado la antigua idea de
separación absoluta entre la esfera pública y el ámbito
de los derechos indlvlduoles.v Bajo esta noción, el Estado
social de Derecho se identifica primordialmente por
rasgos tales como la seguridad socia\' la co-
administración de lo público, y la disminución de los riegos
sociales de los obreros y los asalariados en general. El
Estado social de Derecho, en contraste a su liberal
ancestro, se caracteriza por organizar democráticamente
no sólo al Estado, sino también a la sociedad, con la idea
de ofrecer oportunidades reales de igualdad para las
clases trabajadoras dentro del proceso económico.

La generalización de la Policy social en los estados

industrializados, principalmente en países tales como
Prusia e Inglaterra a finales del siglo XIX, obedeció a la
necesidad de superar las irregularidades sociales que
estaban entorpeciendo el crecimiento económico y
estimulaban los conflictos sociales Y El corolario de estas
transformaciones fue la conversión de los derechos

16. Kamm1er, JOrg. "El Estado Social". En Wolfang Abendroth y Kurt Lenk. Introducdón a la

Ciencia Política. Barcelona, Edit. Anagrama. 1968. pp. 98-124.

17. Ibíd, p. 97, 106-107.

33
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

liberales en derechos sociales, definidos principalmente

por el derecho a la participación democrática en la vida
económica.

Luego de varias décadas de evolución hacia el

presente, a pesar de las fuertes críticas a que se ha
sometido al Estado social de Derecho, los saldos ofrecidos
al bienestar social es considerado como muy elevado.
Inclusive, el desempeño de funciones sociales por el
Estado ha sido considerado como una prueba de
modernidad, para contrastarlo de aquellos otros estados
cuya vestustez está reflejada por la prominencia de
tareas primigenias, tales como la hacienda o la detenso.»

ACTIVIDADES FUNCIONALES Y ACTIVIDADES

INSTITUCIONALES

Hemos adelantado que la administración pública

es la actividad del Estado. A grandes rasgos, dicha
actividad puede clasificarse en dos grandes tipos:
actividades funcionales y actividades institucionales.

Las actividades funcionales son las que tienen

como propósito dirigir la realización del trabajo que es el
objeto vital de la administración pública; en tanto que las
actividades institucionales son aquellas cuyo objeto es el
mantenimiento y operación de la administración pública,
por cuanto que constituye un organismo.

18. Junquera González, Juan. La Función Pública en la 'Europa de los Doce'. Madrid, Instituto
Nacional de Adnúnistración Pública. 1986. p. 103.

34
 aMAR GUERRERO OROZCO

Las actividades funcionales entrañan un territorio

de infinitas variedades, un abanico de aetas estatales de
un orden tan diverso como lo han sido las
responsabilidades del Estado a lo largo de la historia. Max
Weber había advertido acerca de que difícilmente
habría una tarea que no hubiera tenido alguna relación
con el Estado, pero que al mismo tiempo se le
considerara perpetuamente de su monopolio. Esto es
cierto, pero desde el siglo XVIII es evidente que el Estado
ha monopolizado actividades funcionales que le son
inherentes, tales como las relaciones exteriores, defensa,
hacienda, justicia e interior.

Las actividades institucionales, por su parte, son

aquellas que están involucradas en Policies específicas,
la seguridad y mantenimiento de la planta física, el
reclutamiento y manejo de personal, así como la
contabilidad y la información. Todas estas actividades,
que tienen un carácter esencial, son distintas
sustancialmente de las actividades funcionales no sólo
por cuanto a clase, sino por el hecho que no son
realizadas como un fin en sí mismo, sino como medios
para alcanzar los propósitos a cargo de aquellas.

El alcance de la administración pública, por consiguiente,

llega al límite donde la necesidad de la realización de los
fines del Estado lo demanda. No hay, pues, más límites
que esas necesidades.

35
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

"La administración pública está relacionada con el qué y el cómo

del gobierno. El qué es el objeto, el conocimiento técnico de un
campo que capacita al administrador para realizar sus tareas. El
cómo son las técnicas de dirección, los principios de acuerdo a los
cuales se llevan al cabo exitosamente los programas cooperativos.
Cada uno es indispensable; juntos forman la síntesis llamada
administración".
Dirnock. "Ihe study of Administration". los Estados Unidos. The American Political
Science Review. 1947. p. 31.

LO ADMINISTRATIVO

En administración pública todo está preñado de

estatalidad, pero no todo lo estatal es administrativo. De
hecho, lo administrativo es un fenómeno tan antiguo
como el Estado, pero fue hasta el siglo XVIII que obtuvo
la diferenciación y singularidad que la definió dentro del
mundo gubernamental.

Tal como es observable, la voz administración pública

está integrada por dos palabras: administración y pública.

En su origen y hasta el siglo XVII, lo administrativo

estuvo confundido con otras materias gubernamentales
tales como la justicia, la economía, las finanzas y los
asuntos políticos en general. Por este motivo, cada
organización del gobierno tenía una índole plurifuncional
y realizaba al mismo tiempo actividades administrativas,
jurisdiccionales y financieras. Quizá el antecedente más
antiguo de la personificación de un ente propiamente
administrativa, lo sea la Secretaría del Despacho de
España establecidas en 1621 para la "resolución de

36
 aMAR GUERRERO OROZCO

consultas y el manejo de popeles''.» Hay que destacar

que el concepto mismo de Despacho surgió del propio
oficio, más que disposiciones formales previstas de
antemano, debido a la exigencia de implementación de
los asuntos corrientes de la administración pública. Se
trata de una dependencia esencialmente administrativa,
con un fuerte acento gestionador.

RAíCES ETIMOLÓGICAS DE LA VOZ ADMINISTRACIÓN

La voz Administración tiene el mismo significado en los idiomas
derivados del latín; del igual modo. en los países donde se hablan
estas lenguas ha tenido su mayor desarrollo la Ciencia de la
administración Pública (incluyendo a Alemania). Dicha voz tiene
una exacta correlación con el fenómeno conceptuado, lo que
puede observarse evocando su raíces: administración derivada de
la voz latina administratío compuesta por ad (a) y ministrare (servir,
cuidar), que era empleada entre los romanos para referir el acto o
la función de prestar un servicio a otras personas. El foco de la
palabra administratio la ocupa el vocablo ministrare, que deriva
del sustantivo minister ("el que sirve o ayuda"). Minister. a su vez,
proviene de mmls, voz referida a lo "menor", como contraste de
magis. lo "mayor". Por consiguiente, el minister era el funcionario
subordinado a la autoridad del magister. cuya tarea se
circunscribía a la realización de funciones subalternas. En suma:
administrare significaba entre los romanos la satisfacción de las
necesidades de la sociedad. con un esfuerzo extra por parte de los
oficiales: od ministrare.
López Alvarez, Francisco. La Administración Pública y la Vida Económica en
México. México, Edit. Porrúa. 1956. pp. 22-23.

19. Escudero, José Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de

Estudios Administrativos. Cuatro tomos. Tomo 1, p. 254.

37
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

La precoz emergencia de ese tipo de instituciones,

precedió el ímpetu reformista que inundó a Europa e
incitó un formidable movimiento de definición de lo
propiamente administrativo, que hacia el siglo XVIII se
plasmó en el concepto de Policía. Esta categoría sintetizó
la esencia de la idea de administración, entrañado de
suyo su carácter público.

En Alemania, Johann Heinrich Gottlob van Justi explicaba que la

voz Policía (Policey) tenía dos sentidos diferentes, uno estricto, otro
lato. El primero, "comprende todo lo que puede contribuir a la
felicidad de los ciudadanos, y principalmente a la conservación del
orden y de la disciplina los reglamentos que miran a hacer/es la
vida más cómoda, a procurar/es las cosas que necesitan para
subsistil'. Con respecto al segundo, afirmaba que "se comprende
bajo el nombre de Policía, las leyes y reglamentos que conciernen
al interior de un Estado, que tiran a afirmar su poder, a hacer un
buen uso de susfuerzas, a procurar la felicidad de los súbditos'.

Jusfí. Johann Heinrich Gottlob von. Elementos Generales de Policía. Barcelona, por
Eulalia Piferrer, Viudo, Impresora del Rey nuestro Señor. Plazo del Ángel. Año 1784. p. XI.

Durante el siglo XIX la policía se transformo en

administración pública, y del tal modo se comenzó a
desarrollar la materia administrativo dentro de los asuntos
gubernamentales. Tal como lo explicó un pensador:

"administrando se lleva con regularidad de los

servicios públicos. Estos servicios determinan la
materia administrativa (...) los servicios públicos
que determinan o la materia administrativo
conesponden o los diversos necesidades
sociales colectivos o sockues»

20. Olíván, Alejandro. De la Administradón Pública con Reladón a España. Madrid, Instituto

38
 aMAR GUERRERO OROZCO

La materia administrativo ha consistido de antaño

un campo del Estado, cuyo referente definitorio esencial
es su naturaleza pública.

LO PÚBLICO

Los asuntos administrativos del Estado entrañan una

índole inherentemente pública, por la naturaleza social
de las funciones que realiza. La administración pública
hunde sus raíces en el seno de la sociedad, y está, por así
decirlo, preñada de naturaleza social.

"La administración es una consecuencia natural del estado social.

como éste lo es de la sociabilidad natural del hombre; su
naturaleza es un resultado de la comunidad, pues desde el
momento en que existe el pacto social, hay administración; así es,
que siempre encontramos la naturaleza, hasta en el despotismo. Es
pues evidente que la administración no toma su principio en
convenios humanos, sino que es un fenómeno procedente de la
existencia misma de la sociedad, sin que los convenios o leyes
sirvan más que para organizarla, es decir, para determinar su modo
de existir, pues su existencia procede de los mismos principios que
de la sociedad". (...) "Definiré pues la administración pública: es
una potencia que arregla, corrige y mejora cuanto existe, y da una
dirección más conveniente a los seres organizados y a las cosas'.
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta de JI
José Palacios. 1834.p. 14Y37.

Tal es la razón por la cual el orden jurídico no

instituye a la sociedad ni a la administración pública, sino

de FAtudios Administrativos. 1954. p. 79.

39
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

solamente establece a su organización. Debido a que la

administración pública debe su vida al proceso social,
dichas leyes únicamente le dan su impulso vital en
determinada dirección.

Con base en estas ideas, Carlos Juan Bonnin

estableció desde principios del siglo XIX, los principios de
la administración pública.

1) Que la administración nació con la

asociación o comunidad;

2) que la conservación de ésta es el principio

de la administración;

3) que la administración es el gobierno de la

comunidad;

4) que la acción social es su carácter, y su

atribución la ejecución de leyes de interés
general.

En sus cometidos, la administración pública

relaciona a la comunidad con los individuos, además de
todo aquello que tiene que ver con su vida, goces y
actividades. A ella corresponde atender las necesidades
públicas, tiene una índole propiamente pública.

La voz pública, igual que el vocablo política, tienen la

misma raíz etimológica a histórica: ambas palabras derivan
de la raíz pul (multiplicidad, amplitud); de ella derivó en el
griego la palabra polis (ciudad, Estado), origen del
concepto de política, y en el latín, populus (pueblo), que es

40
 aMAR GUERRERO OROZCO

un sustantivo producido por la reduplicación de la voz pul. El

sustantivo populus se adjetivó en puplicus y luego en
publicus, de donde derivó la palabra público. Así, política y
pública, además de este parentesco etimológico, tienen un
significado conceptual común: ambas se refieren a lo
colectivo, comuntario, conjunto. Es muy significativo que
entre los griegos y los romanos se identificara el Estado por
su carácter comprensivo y colectivo: Polisy República.

Es la palabra pública la que marca, con precisión

inequívoca, el campo de problemas y responsabilidades
de la administración pública.

"Cuando un gobierno es organizado para la consecución de los

negocios de la comunidad, tenemos lo que ha sido llamada la
administración pública".
Dimock, Morshall. "The Meaning and Scope of Public Adminislration". Gaus, John et al.
The Frontiers of Public Administration. New York, Russell and Russell. 1967 (1937).p. 1.

Por consiguiente, la administración pública es más

que una técnica y dirección eficientes, se interesa
primordialmente por los problemas de la sociedad. La
asociación de voluntades para la solución de un problema
en común, es la que forja los rudimentos de la
administración pública. Esta no es un fin en si mismo, sino un
instrumento del gobierno y una servidora de la comunidad.
"La administración pública, desde el principio hasta el final,
tiene relación con los problemas sociales y económicos
concretos, tales como la salud, obras públicas, planeación
regional y todos aquellos campos relacionados con la
actividad gubemamental".21
21. Ibid.

41
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

LA TEORíA DE LA ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La Teoría de la Administración Pública consiste en el

estudio de los aspectos administrativos del Estado. A ella
le atañen los principios que explican, de manera general,
el ser y el devenir de la administración pública. El serde la
administración pública consiste en los elementos
esenciales que la constituyen; el devenir es su evolución
hasta el presente.

La diferenciación de lo administrativo a partir del

concepto de policía, proptcto que desde 1756 se
sentaran las bases para el estudio científico de la
administración pública como una disciplina
independiente. Lo administrativo fue diferenciado de la
político, lo financiero y lo económico, dentro del
fenómeno estatal en su conjunto. Se trató de una
precisión de funciones que se especializaban entre sí,
pero que permanecían estrechamente relacionadas
dentro de la unidad brindada por el Estado.

Por consiguiente, el Estado es la unidad

fenoménica y la unidad teórica que vincula a la Ciencia
de la Administración Pública, con otras ciencias políticas
que también tienen al Estado como objeto de estudio.

El momento histórico y teórico exacto en el cual se

define lo administrativo dentro de los asuntos del Estado,
es fácilmente perceptible en el primer libro escrito sobre
Ciencia de la Administración Pública. Me refiero a la obra
titulada Principios de Ciencia de la Policía (Grundzatze
der Policey-Wissenschaft) de Juan Enrique von Justi,
publicada en 1756. En aquél entonces, policía significaba

42
 aMAR GU ERRERO OROZCO

lo que hoy en día entendemos por administración

pública. Van Justi afirmaba lo siguiente:

"La policía es una ciencia tan poco

conocida, que yo oso Iisonjearme de ser el
primero que haya dado de ella un sistema
fundado sobre la naturaleza misma de la
cosa, y que la haya tratado a fondo e
independiente de todas las otras ciencias,
que tienen alguna relación con ella. La
mayor parte de los errores que se han
cometido sobre este punto, provienen de
haberse confundido la policía con la política
[Staatskunsf, "arte del Estado"]. Nosotros
tenemos infinidad de libros de política, en los
cuales los principios de esta ciencia se hallan
perfectamente bien establecidos, pero por
haber mezclado en ellos cantidad de cosas
relativas a la policía, no se ha tratado una ni
otra de estas ciencias como debía hacerse.
En efecto, cada una de ellas tiene sus
extensiones y sus limitantes. La política tiene
por fin la seguridad de la República tanto por
fuera como por dentro, y es su principal
ocupación instruirse de la conducta, de las
acciones y de los objetos, o intentos de las
potencias extranjeras, ponerse a cubierto de
sus empresas; como también establecer un
buen orden entre los súbditos, conocer los
sentimientos que los unos tienen hacia los
otros; igualmente que para el gobierno,
ahogar los partidos y las sediciones que se
forman, y tomar las medidas necesarias para

43
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

prevenirlas. Al contrario, el fin de la policía es

asegurar la felicidad del Estado por la
sabiduría de sus reglamentos, y aumen tar sus
fuerzas y su poder tanto como sea posible.
Para este efecto ella vela en la cultura de las
tierras, a procurar a los habitantes las cosas
de que tienen necesidad para subsistir y
establecer un buen orden entre ellos, y
aunque respecto de esta última se emplea y
se ocupa aún a procurar la seguridad interior
del Estado, sin embargo, en esto no es más
que un instrumento de la política, y nota las
ofensas que no hieren a la constitución y al
mantenimiento del Estado. 20

"Muchos autores que han escrito sobre la

policía, han confundido sus principios con los
de hacienda, dejando muy mal, cumplidas
sus empresas. Yo convengo en que estas dos
ciencias tienen mucha relación entre sí. La
policía es el fundamento y la base de la
Ciencia de Hacienda [Cameralwissenschaft
o Finanzwissenschaff,] y a ella le toca ver
hasta que punto pueda aumentarla sin
vejación del público; más no impide esto,
que estas dos ciencias tengan cada una sus
límites. La policía trabaja a conservar y a
aumentar las rentas del Estado por la
sabiduría de sus reglamentos; y el que está

20. [usti, Juan Enrique. Ciencia del Estado. Toluca, Instituto de Adnúnistraci6n Pública del
Estado de México. 1996 (1756). Versión actual de la obra: Justi, [oharm Heinrich Gottlob V01\.
ElementOfl Generales de Policía. Barcelona, por Eulalia Piferrer, Viuda, Impresora del Rey
nuestro Señor. Plaza del Ángel. Año 1784.

44
 aMAR GUERRERO OROZCO

encargado de la hacienda se ocupa de

descubrir medios para emplear/as del modo
más ventajoso, para poder en tiempo de
necesidad o en la oportuna ocasión,
subvenir a los gastos que está obligado a
hacer.

"Hay otros autores que han confundido la

policía con la economía. En este número
puede ponerse a M. Zinke, Consejero del
Tribunal de Hacienda. El que estableció en el
principio de su obra algunos principios
fundamentales de la economía, de los
cuales deduce los de la policía, después
examina algunas circunstancias particulares
de la primera, luego relativamente a la
policía; de manera que independientemente
G1e infinidad de repeticiones en que cae, no
trata de policía conforme debía hacerlo,
porque esta ciencia se extiende más que la
economía, sin contar que omite una gran
cantidad de artículos de policía
importantísimos, de los que no trata sino muy
de paso".

La diversidad de materias representadas por la

policía, la política, la economía y la hacienda,
conservaban su vinculación a partir de la unidad estatal.
El Estado era, y es, la unidad que delínea el objeto de
estudio de la Ciencia de la Administración Pública.

La administración pública, en contraste a otras

disciplinas tales como la Sociología o la Economía, no

45
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

cuenta con la posibilidad idiomática de ligar su sustantivo

con una adjetivación referente al conocimiento. Por
ejemplo, Sociología está compuesta por Socios -referente
a la sociedad- y logos -conocimiento-, en tanto que
Economía está integrada por Eco-Oikos- y norma-nomos.
conocimiento-o Es usual, por consiguiente, referirse a
Ciencia de la Administración.

Sin embargo, ese término no es universalmente

utilizado, aunque así se emplea en España y Alemania:
Ciencia de la Administración, atendiendo que esta
disciplina se refiere a la administración por antonomasia:
la administración pública. -Dicho sea de paso, habida
cuenta que aún no nacía la administración privada
como una disciplina independiente, lo que ocurre en
1916 con la obra de Henri Fayol, antes de esta fecha no
existía confusión alguna al respecto-o En Italia se agrega
"pública", de modo que allí se llama Ciencia de la
Administración Pública. En Francia se refieren a Ciencia
Administrativa.

Como derivado de las culturas administrativas de

esos países, en otras naciones se utilizan indistintamente y
de manera intercambiable las nociones referidas. Hay
que hacer la salvedad de los Estados Unidos, donde los
profesantes de la disciplina se refieren al Estudio de la
Administración Pública.

En México se está usando más frecuentemente el

término Ciencia de la Administración Pública, aunque se
utilizan también alternativamente las otras
categorizaciones.

46
 aMAR GUERRERO OROZCO

La Teoría de la Administración Pública se refiere a la

Ciencia de la Administración Pública, y pone el acento
en los principios que sustentan el conocimiento
administrativo, el conocimiento en sí y el uso social que
tiene.

Por consiguiente, debemos desechar toda

interpretación de la Ciencia de la Administración como
una disciplina solamente destinada a tratar temas
instrumentales y de escasa monta, tales como la
racionalización de ingresos o los procesos administrativos
inherentes al manejo de los expedientes, tal como lo
hacen quienes se ciñen a las actividades institucionales
antes referidas. Del mismo modo, tampoco es
conveniente restringir el estudio de la administración
pública a las aportaciones teóricas del un sólo país, por
más atracción o admiración que inspire. Tal como lo ha
explicado el catedrático español Mariano Baena del
Alcázar, "a pesar de que existen meritorios estudios
aislados, el pensamiento organizativo norteamericano
apenas ha despertado entre nosotros mayor eco, ni
slmpctio",»

Antiguamente, la Ciencia de la Administración

Pública estaba asimilada a nociones diferentes a su
especificidad y con frecuencia se le consideraba poli,
multi. pan o trans-diciplinaria. Vista de tal modo, la
administración pública aparecía como un campo de
estudio residual de otras disciplinas, y por lo tanto,
secundario y accesorio. Hace mucho tiempo que se

21. Baena del Alcázar, Mariano. CUl"IIO de Ciencia de la Administración. Madrid, Edit. Tecnós.

1985. p. 19.

47
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

liberó del vasallaje a que la obligó el derecho durante la

primera mitad del siglo XX, especialmente el derecho
constitucional y el administrativo.

Una de las características sobresalientes de la

Ciencia de la Administración Pública, ha consistido en un
proceso de construcción de su objeto de conocimiento a
partir de una larga pugna por conservar su identidad y
definición. Pocas ciencias sociales han estado tan
ocupadas por esta labor continua de construcción
perenne de su saber, y no resulta siempre explicable para
otros colegas porqué estamos empeñados en rescatar y
resaltar continuamente nuestro pasado. "Por todo ello
parece relativamente arriesgado y difícil emprender un
intento científico próximo a las corrientes europeas, que,
dando un salto cronológico de casi siglo y medio, enlace
con la tradición de los iniciadores de los estudios
administrativos en España. Estos, salvo excepciones que
no se encuentran entre las más meritorias, no ,escribieron
estudios jurídicos, sino meditaciones sobre la construcción
del Estado"p Es el Estado, pues, el centro de gravitación
a partir del cual se desarrolla la Teoría de la
Administración Pública.

Se trata de re-tomar el hilo que se rompió hace

más de ciento cincuenta años y continuar estudiando el
objeto de análisis perdido: el Estado. Es regresar para
continuar reconstruyendo una tradición abandonada,
para conservar a la Ciencia de la Administración donde
debe de estar: estudiando al Estado. Es recuperar aquel
capítulo extraviado de las ciencias sociales, el

22.Ibid.

48
 OMAR GUERRERO OROZCO

Comeralismo. y evitar que se nos pierda del todo el de la

Ciencia de la Administración del siglo XIX.

"El Camera/ismo es virtualmente el capítulo perdido de la historia

de las ciencias sociales".
Small, Albion. The Cameralists: the Pioners of German Social Polity. New York, The
University of Chicago Press. 1909.p. 7.

La Ciencia de la Administración no entraña una

disciplina en el sentido convencional del término,
principalmente porque en su seno no existe un
condicionamiento mutuo entre el objeto y el método,
que es característico a las demás ciencias. Incluso, con
mucha frecuencia se invocan los instrumentos
epistemológicos tan grandemente desarrollados por
disciplinas hermanas como la Sociología o la Ciencia
Política. Sólo más recientemente, las Ciencias de Policy
están contribuyendo más estrechamente con la Ciencia
de la Administración al desarrollo de metodologías
especializadas, principalmente en materia de
implementación y evaluación.

El cultivo teórico de la administración pública ha

estado más ocupado en la edificación constante de su
objeto, que en el desarrollo y perfeccionamiento de su
propia metodología: "el fin perseguido por esta llamada
Ciencia de la Administración es el conocimiento de las
administraciones públicas desde las más amplias
perspectivas, teniendo en cuenta su situación real y sus
relaciones con el poder y la sociedad" .23

B. Ibid.

49
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

En nuestra disciplina se ha renunciado a la obsesión

metodológica de construir una ciencia convencional,
pues en nuestro caso existe un predominio del objeto
sobre el método: "es el objeto el que dota de unidad
científica a la materid': el Estodo.> Esto no quiere decir,
sin embargo, que la peculiaridad de la Ciencia de la
Administración soslaye los asuntos de la alta teoría, sino
que hace más necesario precisar las condiciones de
conocimiento a partir del objeto, no del método.

La Ciencia de la Administración, principalmente

desde la perspectiva europea continental, encuadra a
las administraciones públicas dentro su contexto histórico,
político y social, y está lejos de la contemplación de estas
administraciones como una organización más cuya única
finalidad sea la eficacia inmediata, "ignorando la
diferencia abismal que media entre el poder público y las
organizaciones prívodos't> En Gran Bretaña y los Estados
Unidos, empero, de antiguo y ahora, existen tendencias
orientadas a privilegiar ese tipo de contextuaciones y
asimilarse de una manera más estrecha y comprmentida
con las apreciaciones tronsottónticos.zs

La Ciencia de la Administración, tanto en lo

referente a la organización como a los medios de acción
de la administración pública, está integrada con

24. Ibíd.
25. Ibíd, p. 46.
26. En Gran Bretaña destaca la visualizacíón de EF. Ridley, quien añora una tradición similar a
la cameralista, propia del continente. Ridley, EF. "Public Administration: cause for Discontent".
Gran Bretaña, Publíc Administration. 1972. Vol. 50. pp. 65-70. Por su parte, en Los Estados
Unidos, Daniel Martin ha reconocido plenamente la superioridad del pensamiento
administrativo europeo Ysugerido el estudio profundo de los pensadores del pasado, tales como
Bonnin y A. Vivien. Martin, Daniel. "Déjá vu: French Antecedents of American Public
Administration". Los Estados Unidos, Public Administration Review. Vol. 47, num, 4. pp. 297-
302.

50
 OMAR GUERRERO OROZCO

principios de naturaleza universal, tales como los que

constituyen y sustentan a la sociedad. Desde el siglo XIX,
Carlos Juan Bonnin había advertido que por cuanto a la
índole de la sociedad, no se debe perder de vista que la
naturaleza, tanto en las cosas políticas como en las
naturales, solamente procede con base en las leyes de
creación y conservación sociales. De aquí se deduce que
los métodos de organización administrativa que no
proceden de las leyes de la naturaleza política,
constituyen un malP

"Lo Ciencia de /a Administración es, en efecto, la ciencia de las

relaciones entre la comunidad y los individuos, y de los medios de
conservación de esas mismas relaciones por la acción de las leyes
y de los magistrados sobre las personas y las propiedades, en todo
a lo que interesa el orden social".
Bonnin, C. J. B. Compendio de los Principios de Administración. Madrid, Imprenta de
José Palacios. 1834.pp. 35-36.

La Ciencia de la Administración, como ciencia que

estudia el espacio público y las relaciones entre éste y el
espacio privado, es una disciplina cuyo objeto de
investigación es la administración pública.

27. Baena del Alcázar, obra citada, p. 15. Subrayado nuestro.

51
 aMAR GUERRERO OROZCO

SEGUNDA LECCiÓN

LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓN
Y LAS CIENCIAS SOCIALES

Como lo hemos observado, la Ciencia de la

Administración es una disciplina singular que detenta su
propio objeto de desarrollo científico. No siendo un
campo de conocimiento pluri, multi, pan o
transdisciplinario, ello no quiere decir que no guarde
estrechos vínculos con otras ciencias sociales que le son
afines. Aquí destacaremos las relaciones filiales que
existen entre la Ciencia de la Administración y las ciencias
sociales, particularmente con la Economía y la
Sociología, así como un campo dilecto de las
humanidades: el Derecho. Dejamos para la lección
siguiente los vínculos con la Ciencia Política y las Ciencias
de Policy.

En ocasiones se tiene una interpretación equívoca

de la administración pública, a la que se juzga como
mera rutina oficinesco prosaica o llanamente se ignora su
estatuto científico, cuando sus merecimientos
académicos son tan elevados como el de sus ciencias
hermanas. Ciertamente, algunos profesantes de la
administración pública han contribuido a producir esta
equívoca concepción, pues el acento técnico y
meramente práctico que le atribuyen obra en detrimento
de sus fundamentos científicos.

53
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Esta lección tiene el propósito tratar las relaciones

entre la Ciencia de la Administración Y las disciplinas
sociales afines antes mencionadas, examinando los
siguientes temas:

1) que la Ciencia de la Administración es una

disciplina social con historia y propósitos tan
nobles como sus hermanas;

2) que su desarrollo histórico es paralelo al de

esas disciplinas fraternas y que siempre ha
mantenido una relación de colaboración
con ellas;

3) que es impensable la investigación, la

docencia y el ejercicio profesional de la
administración pública, sin considerar esas
relaciones.

ECONOMíA pOLíTICA Y CIENCIA DE LA

ADMINISTRACiÓN

La economía política tiene raíces hondas. Además

de otros precursores que participaron en su gestación,
comenzó a ser cultivada por Adam Smith en 1763 cuando
profesaba cátedra sobre justicia, policía, ingresos y armas.
En este curso, dictado en la Universidad de Glasgow ,
Smith trató una materia usual en aquellos tiempos: la
policía. En Europa continental, tal como lo explicamos
páginas atrás, la policía significaba lo que hoy
entendemos -mutatis mutandis- por administración
pública y así lo entendió originalmente Smith.

54
 OMAR GUERRERO OROZCO

"La policía es la segunda división general de la jurisprudencia. El

nombre es francés y originalmente deriva del griego Politeia. que
propiamente significaba la policía del gobierno, esto es:
salubridad, seguridad y economía".
Smith, Adam. Lectures on Justlce. Pollee. Revenue and Arms.
Oxford, Claremons Press. 1896. pp. 154-156.

Pero a Adam Smith le interesaba más la economía

que la policía. y las cátedras de Glasgow así lo anuncian
tres años antes de la aparición de su obra magna:
Investigación de la Naturaleza y Causa de la Riqueza
de las Naciones, publicada en 1766.

La economía política nació en Gran Bretaña como

rama del mismo tronco: la policía, que en Alemania
había inspirado desde 1727 el cultivo intenso de las
Ciencias Camero/es, que constituían el conjunto de las
Ciencias de la Administración en la época del Estado
absolutista. Adam Smith redactó "un conjunto de recetas
para el estadista",22 lo que se corrobora por palabras del
propio economista escocés, cuando argumentaba que
son dos los objetos de la Economía Política que debe
cultivar el estadista: proveer al pueblo de abundante
subsistencia, y suministrar al Estado suficientes rentas. En
Gran Bretaña, la policía quedó confinada en economía,
desechándose el tratamiento de la salubridad y
seguridad.

En contraste, en Europa continental la policía

engendró a la Ciencia de la Administración Pública. Sin
embargo, como se puede constatar en muchos textos.

22. Schumpeter, Joseph. Hiltoria del Anilllil Económi('o. México. Fondo de Cultura
&:on6mica. 1984. VoL 1, pp. 179-182

55
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

las materias económicas siguieron presentes en el interés

de los estudiosos de la administración pública. Carlos
Juan Bonnin comprendió los más diversos ramos de la
economía dentro de su obra, en tanto que Lorenzo van
Stein concibió en 1865 la categoría administración de la
vida económica, para comprender los diferentes modos
de actividad del Estado en la producción, la distribución y
el consumo.

SOCIOLOGíA Y CIENCIA DE LA ADMINISTRACiÓN

La Sociología es una disciplina más joven que la

Economía Política, ya fue engendrada en 1803 dentro de
los escritos de Henri de Saint-Simón, particularmente en
sus Cartas de un Habitante de Ginebra; aunque fue en
su Memoria sobre la Ciencia del Hombre, del mismo
año, donde acuñó el término Fisiología Social. En 1839, su
discípulo y amigo Augusto Comte, nombró a la nueva
disciplina como Sociología.

La Fisiología Social había sido formulada como

ciencia de la organización colectiva, como una disciplina.
que estudiaba la génesis y el desarrollo histórico de los
sistemas sociales. En 1820, Saint-Simón produjo su obra
más célebre: El Sistema Industrial, después vendrían los
trabajos de Comte y la nutrida corriente de sociólogos
que fluye hasta nuestros días.

Adam Smith no fue el único fundador de la

Economía Política, pero si quien le dio la forma y el patrón
sobre el cual se ha desarrollado. En 1615, Antonio

56
 OMAR GUERRERO OROZCO

Montcheretien había escrito su Tratado de Economía

Política, acuñando el término que enunciaría a la nueva
disciplina: Economía Política, pero su obra fue más bien
mediocre según cuenta Joseph Schumpeter. Algo
parecido ocurrió con la Sociología, pues en su gestación
concurren diversos talentos: Saint-Simón, Proudhon, Marx,
Tocqueville, Comte, Spencer y von Stein. También, como
la Economía Política, su mayor desarrollo ocurrió en un
país: Francia. Todos los pensadores mencionados, salvo
Spencer, la cultivaron allí y más o menos en la misma
época: durante la primera mitad del siglo XIX.

En Francia, el terreno fue abonado por la actividad

de dos fuerzas intelectuales muy poderosas. Una era la
lucha contra el antropomorfismo, encabezada por los
ideólogos del progreso: Turgot y Condorcet; la otra
estaba representada los "socialistas utópicos", según los
llamó Federico Engels, corriente en la que destacaron
Fourier y Saint-Simón, quienes pusieron al descubierto la
limitación de las concepciones del progreso. En esta
atmósfera intelectual tuvo su origen la moderna Ciencia
de la Administración, gestada a partir de la Ciencia de la
Policía, pero ciertamente negando su origen.

Existe una relación estrecha entre la Sociología y la

Ciencia de la Administración, tal como se puede percibir
en Juan Carlos Bonnin y Lorenz von Stein, quienes
estuvieron activos en París durante períodos de tiempo
muy próximos. En la época en la cual Saint-Simón produjo
su obra: El Sistema Industrial, Bonnin había hecho una
breve y fructífera incursión, única por cierto, en el
naciente campo de la Sociología. Escribió su libro
Doctrino Social en 1820, se trataba de un catálogo

57
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

político-constitucional relativo a la ciudadanía integrado

91 aforismos, que enuncian los derechos del hombre y el
ciudadano. La obra constituye un manifiesto de la
existencia autónoma de la sociedad y propone el
alumbramiento de la Ciencia Socia/' como la denominó
antes que lo hiciera Comte. Bonnin visualizó a la Ciencia
Social como una disciplina aplicada que instruye al
hombre y regula sus derechos, y que dividió en política y
moral.

"De todo lo que el hombre debe a su inteligencia, la Ciencia Social

es la primera por su naturaleza, su importancia y su utilidad; ella
tiene una aplicación más personal a los hombres que las ciencias
físicas, porque ordena la sociedad misma".
Bonnin, Juon Carlos. Doctrina Social. Madrid, Imprenta de don Antonio Martínez. 1821.
p.l11.

Además de esta fugaz incursión en la Ciencia

Social, Bonnin ya la había cultivado dentro del estudio de
su materia preferente, que redituó en su obra magna:
Principios de la Administración Pública, preparada 12
años antes que la Doctrina Social. Los Principios
aparecieron en 1808, pero su edición más completa fue
la de 1812, donde elaboró categorías sociológicas muy
relevantes tales como: relaciones administrativas públicas
y relaciones administrativas civiles. Bonnin, con base en
esas categorías, afirmaba "la Ciencia de la Administración
puede ser considerada como el conocimiento de ciertas
relaciones soclotes".»

23. Bonnin, Jean Charles. Príncipes de l'Administation Publique. París, chez

Renaudiere Imprimeur-Libraire, 1812 Tres tomos. Tomo 1,p. XV.

58
 aMAR GUERRERO OROZCO

Lorenzo van Stein, otro prohombre de la Ciencia de

la Administración del siglo XIX, fue "el primer autor que
estudió a la sociedad como concepto independiente".24
Aunque su contribución fue temprana, aún no es
perceptible en sus estudios sobre el socialismo y el
comunismo, preparados en 1842, sino en su versión
ampliada de 1850. Van Stein había estado en París entre
1840 y 1842, donde trabó amistad con Luis Blanc,
Considerant y Cabet, quienes le estimularon para que
estudiara al socialismo, labor de la que nacieron sus obras
Socialismo y Comunismo en Francia (1842) Y la
Constitución Municipal de Francia (1843). La primera fue
muy exitosa y pronto se agotó, por lo que su autor
procedió a una segunda y tercera ediciones. Esta última
apareció en 1850 y, según la costumbre de Stein, consistió
en una relaboración que fue rebautizada como Historia
de los Movimientos Sociales en Francia; pero no fue esa
la única novedad: había prolongado el libro con un
estudio muy sugestivo titulado "El Concepto de Sociedad
y las leyes de su Movimiento". Este trabajo podría
considerarse como el acta de nacimiento formal de la
Sociología.

Lorenzo von Stein declaró que en su tiempo

aparecieron fenómenos que antes no tenían lugar en la
vida corriente y en la ciencia. Hasta esa fecha, su estudio
se había confinado al seno de la Ciencia Política, pero
en adelante consistiría en un campo autónomo de la
"Ciencia Socia! y tomaría lugar junto a la Ciencia del
Estado. Discernió de la sociedad es "una forma autónoma

24. RunciInan. W.G. Ensayos de Sociología y Política. México, Fondo de Cultura

Eccnómica.l966. p.49.

59
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

de la vida humana" y tiene su principio en el interés como

"foco de la actividad vital de todo individuo en relación a
otro individuo y, por tanto, de todo movimiento socíol",>

"También el conocimiento de la vida humana ha encontrado un

nuevo campo en aquellos fenómenos y le ha designado con un
viejo nombre. Trátase de la Sociedad su concepto, sus elementos,
su movimiento".
Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid,
Centro de Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10 Y 40.

Sin embargo, van Stein cultivó a la Sociología de

manera preliminar, y como Bonnin aplicó sus categorías
al estudio de la administración pública, que fue su campo
de trabajo principal. 26 Es una paradoja que quien
contribuyó decisivamente al estatuto autónomo de la
Sociología no la haya cultivado autónomamente; pero
esto no resta mérito a las aportaciones sociológicas que
sirvieron de base a la confección de su obra
monumental: La Teoría de la Administración, publicada
en diez volúmenes entre 1865 y 1868. Dentro de dicha
obra tiene un amplio tratamiento la administración de la
vida social, que junto con la administración de la vida
económica y la administración de la vida individual,
constituyen lo que Stein define como la administración
interior.
25. Von Stein, Lorenzo. Movimientos Sociales y Monarquía. Madrid, Centro de
Estudios Constitucionales. 1981. pp. 10 Y40.
26. Carlos Maya, prologista del libro El Sistema Industrial de Enrique de Saint-Simón
(Madrid, Ediciones de la Revista del Trabajo, 1975, pp. XUV), declara que von Stein detectó
agudamente el nacimiento de la sociología en el marco de la lucha de clases de la sociedad
industrial, pero no la desarrolló más por su concepción hegeliana preferente del estudio del
Estado. Así es como la investigación de los problemas del Estado y su administración, fue el
campo más cultivado por von Stein.

60
 aMAR GUERRERO OROZCO

La administración de la vida social constituye un

magno universo en el cual incide la cctividad del Estado,
pues trata de la policía social, la política social, la policía
de la medicina, la asistencia pública, la administración
del trabajo y el sistema de capitalización social. Esta
categoría conserva la riqueza de sus concepciones
sociológicas. Dentro del prólogo del libro La Teoría de la
Administración, una frase resume dicha concepción: la
constitución no debe considerarse como un mero
ordenamiento político abstracto, sino como resultado de
la "organización económica y social, que cuando se
modela sobre la división de bienes materiales, hunde su
historia en las posiciones recíprocas de las clases
dominantes y las clases trabajadoras")? Esta concepción
sirve de fundamento a la definición que brinda Van Stein
de administración como la actividad del Estado de cara
a la sociedad, y que la visualiza como un elemento
autónomo de vida.

DERECHO Y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Curiosamente, estando tan íntimamente

relacionados el derecho y la administración pública,
buena parte del estudio de sus relaciones partieron
conceptualmente de las diferencias que les distinguen.

Como lo propuso un autor a finales del siglo XIX, por

administración debe entenderse una "expresión opuesta

27. Stein, Lorenzo. La Scienza delta Publica Amministrazione. Torino, Unione

Tipográfica Edictrice. 1897, pp. 34.

61
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

a la constitución o a la ley, dado que designa la

actividad concreta y variada del Estado, considerada en
detalle, por oposición al orden público y jurídico general
y permonente''.» Esto establece porqué la constitución
determina la forma de gobierno, en tanto que la
administración se expresa, por ejemplo, en el
nombramiento de un ministro. Puede afirmarse así, que en
tanto la constitución plantea los principios de la
representación nacional, la administración convoca a las
elecciones. "En realidad, la ley y la administración se
oponen como la voluntad general y la voluntad
particular; como el orden general y la disposición
especial: la ley fija los principios y los limites de la
administración, la cual se mueve libremente en este
cuadro legal, no siendo una simple aplicación de la ley".29

La distinción entre el derecho y la administración no

solamente comprende el marco constitucionales, sino
también a las faenas de aplicación que atañen al Poder
Judicial: "la administración propiamente dicha, se opone
también a la justicia civil, penal y administrativa; la una
protege al derecho perturbado, la otra busca y realiza la
utilidad".30

Hoy en día el acento no se pone tanto en las

diferencias entre administración y derecho, sino en los
importantes vínculos que los relaciones. Esto lo hemos
desarrollado en la cuarta lección, segunda parte.

28, Blunschli, Caspar, Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin
año (1876). Dos tomos. Tomo II, p. 247.
29, Ibíd, p. 248.
3O,Ibíd.

62
 aMAR GUERRERO OROZCO

TERCERA LECCiÓN

ALREDEDOR DE LA POLlS

El siglo XX se ha caracterizado, entre otros

aspectos, por la diversificación de los estudios en temas
políticos. Desde finales del siglo XIX y principios del XX, la
Ciencia Política había alcanzado plenamente su estatuto
como disciplina científica, pero no comprendía en su
campo de estudio a la totalidad de los problemas
políticos, e inclusive, en su seno existía un nutrido debate
sobre su objeto. Algunos politólogos centraban su estudio
en el Estado, otros en el gobierno, unos más en el poder,
en tanto que ciertos pensadores desarrollaron estudios
sobre la no-decisión.

Paralelamente, la Sociología había contribuido

notoriamente a la comprensión de los temas políticos,
además de la existencia de las viejas aportaciones del
Derecho Público y la Economía Política.

Gradualmente la Ciencia Política se ha

transformado en una disciplina especializada y, por lo
tanto, no cubre la totalidad del temario político. Esta
tarea está a cargo de la mayoría de las ciencias sociales,
con diversas cuotas de conocimiento.

63
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Como los fenómenos políticos reclaman la

convergencia de una variedad de disciplinas, es patente
que las contribuciones individuales de cada una de ellas
tiene un efecto complementario. A mayor número de
colaboraciones individuales de las ciencias sociales para
estudiar los fenómenos políticos, más carácter de
convergencia multidisciplinaria adquiere la agenda del
temario político.

La idea de Lorenzo von Stein, en el sentido de que

la actividad del Estado integra un Sistema Positivo de
Ciencias Políticas, es muy útil para comprender un
prospecto multidisciplinario para abordar a los fenómenos
políticos.>' El Sistema precedió el concepto de 'Ciencias
del Estado, que formuló Holtzendorff a finales del siglo XIX,
y que comprendían la Teoría del Estado, el Derecho
Político, el Derecho Internacional, la Economía Política, la
Hacienda y la Ciencia de la Policía.32

En esta lección abordaremos las relaciones de tres

disciplinas que tienen una injerencia fundamental en la
exploración de los temas políticos, así como las relaciones
estrechas que tienen entre ellas. Nos referimos a la
Ciencia Política, la Ciencia de la Administración Pública y
las Ciencias de Policy.

31, Lorenz von Stein. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione Tipografico-
Editrice. 1897.
32. Posada, Adolfo. Tratado de Derecho Politico. Madrid, librería General de Victoriano

Suárez.1835. Dos tomos. Tomo 1, pp. 15-16.

64
 OMAR GU ERRERO OROZCO

pOLíTICA Y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Uno de los temas más abundantemente trabajado,

sobre todo por especialistas en Ciencia de la
Administración, es el relativo a la separación conceptual
entre la política y la administración. Esta separación ha
sido uno de los productos de la diversificación de las
ciencias políticas y al mismo tiempo, uno de los resultados
más infructuosos del debate científico. Mucho tuvo que
ver en su gestación, al mismo tiempo, el imperativo de
legitimar al servicio civil en los Estados Unidos desde
finales del siglo XIX, bajo criterios que confundieron el
apartidismo con la apolítica, e incorporaron rasgos de la
administración de negocios privados al temario de la
administración pública.

Sin embargo, la distinción entre política y

administración constituye una de las metodologías más
socorridas entre los estudiosos de la administración
pública, en una diversidad de poíses.» Quizá el más
representativo de ellos sea Gaspar Bluntschli, quien
afirmaba que "la administración se opone también a la
política; ésta comprende entonces la alta dirección
general del Estado; aquella la actividad detallada
inferior; la una es la misión del hombre de Estado; la otra

33. La lisia de los estudiosos del tema es larga, toda vez que ha congregado a varios de los
especialistas más acreditados: Vívíen, A Etudes Administratives. París, Editions Cujas. 1974.
Dos volúmenes. La edición original es de 1845; Colmeiro, Manuel. Derecho AcbninUtrativo
Español. Madrid y Santiago, Librerías de don Angel Calleja. 1850; Wilson, Woodrow. ''The .~dy
of Administration". RU. Política! Science Quarterly. Vol. 2. 1887). Willoughby, William.
PrincipIes of Public Administration. Be1timore, The John Hopkins Press. 1927;Goodnow, Frank.
Polities and Administration. New York, Russell and Russell. 1900. Riggs, Fred .
"Professionalism, Politica1 Scienee of Scope of Public Administration". En Olat'lesworth, OO.,
Theory and Practice of Pablie Adminiatration. Philadelphia, The American Academy of
Political and Social Sciences. 1968.

65
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

de los funcionarios técnicos"> El gobierno decide sobre la

paz y la guerra, y la administración organiza y regula los
detalles de estos actos. Sin embargo, Bluntschli hizo una
aclaración inmediata: "esta oposición es naturalmente
muy elástica". La política es incapaz de caminar sin el
auxilio de la administración, en realidad, "muchos actos
administrativos toman un carácter político, por su
importancia general".35 Así, los actos administrativos
también reclaman la atención del estadista.

La dicotomía política-administración constituye una

variante a la distinción de esferas de poder y acción entre
el gobierno y la administración, ampliamente desarrollada
por varios cultivadores de la Ciencia de la Administración en
Francia, España e Iberoamérica, a lo largo del siglo XIX.

El afán de definir los campos relativos a la Ciencia

Política y de la Ciencia de la Administración, efectuada
por comunidades científicas cada vez más especializadas
y diferenciadas, fortificó un espíritu de cuerpo que
demandaba un campo del saber privativo. En paralelo,
se constituyeron asociaciones especializadas en cada
ámbito de estudio, con sus propios agremiados, cuya
actividad se realiza a través publicaciones igualmente
especializadas, ya se trate de revistas, libros o antologías.
Se establecieron carreras universitarias distintas, con
profesores y estudiantes diferentes, y por lo tanto, se
crearon profesiones diversas. Este proceso ocurrió por
igual en Europa y los Estados Unidos, así como en algunos
países iberoamericanos.
34. Blunstchlí, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año
(1876). Dos tomos. Tomo 11, p. 247.
35. Ibíd.

66
 OMAR GUERRERO OROZCO

En suma: desde muchos aspectos, la separación

entre la política y la administración obedeció, y
obedece, más al trabajo diverso de comunidades
científicas especializadas, en búsqueda y cultivo de un
campo del saber propio, que a realidades concretas.

Otro factor que ha contribuido a confundir las

relaciones entre la política y la administración, es la
división de poderes, principalmente en los regímenes
presidenciales dominados por tendencias congresionales;
es decir, en regímenes en los cuales hay un desequilibrio
favorable al Legislativo, que propende a reducir al
Ejecutivo a tareas subordinadas, generalmente
concebidas como "administrativas", conservando el
Legislativo las propiamente "políticas".

En los Estados Unidos, la división de poderes

formulada por Montesquieu no sólo significó una
separación del trabajo del gobierno, sino también un
principio de segmentación del trabajo académico de los
estudiosos norteamericanos. Tanto lo primero como lo
segundo, han sido el origen de problemas y deficiencias
de interpretación del gobierno como totalidad. Por
cuanto al gobierno, las líneas generales y los principios de
la división de poderes se han esforzado es hacerse
realidad, a veces de manera arbitraria y artificial. Por
cuanto a lo segundo, dicha división ha determinado que
la mente de los catedráticos no divida sus objetos de
investigación con arreglo a principios científicos, sino en
concordancia con instituciones establecidas. "La división
del trabajo entre los pensadores se convirtió en una clase
de separación de poderes",»
36. Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949. p. 2

67
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

En realidad, cada campo académico al divorciarse

de los demás, se distancia de la realidad como totalidad,
y cada luz de conocimiento especializado y parcial que
es producido contrasta con las sombras dejadas por la
especialización. Esas sombras son las engendradoras de
muchas de las incomprensiones que existen en las
relaciones entre la política y la administración, así como
entre esta y la Policy.

La realidad es otra: la política y la administración

integran un único proceso. Los parlamentos modernos
son centros activos de vida política, al tiempo que en su
seno se determina la organización, competencias y
funciones de la administración pública. Paralelamente,
los ejecutivos modernos legislan sobre las grandes
cuestiones nacionales y conducen a la administración
pública, de los cuales son depositarios.

Las relaciones entre la política y la administración

pública son tan íntimas y tan complejas, que aquí no hay
suficiente espacio para comprenderlas globalmente, de
modo que nos ceñiremos a sus vínculos a partir de la
elevación de ambas materias al rango de disciplinas
científicas. La "antesala" de este hecho trascendental
podemos encontrarlo en la obra de los consejeros de
príncipes, a cuya cabeza se encuentra Nicolás
Maquiavelo, con la brillante cauda de pensadores que
por dos siglos desenvolvieron a la teoría de Razón de
Estado. Destacaron también Juan Botero y Arnold
Clapmar, cuyos trabajos contribuyeron al desarrollo del
arte del gobierno. Estos consejeros de estadistas y
políticos fueron tecnológos del poder, pero sentaron las
bases de lo que llegaría a ser la Ciencia del Estado.

68
 aMAR GUERRERO OROZCO

El paso siguiente ocurrió con la instauración del

despotismo ilustrado y sus programas sociales, que lo
identificaron como la fase inicial del Estado de bienestar.
Este paso, conocido como el tránsito del arte del
gobierno a la Ciencia del Estado, consistió en la
introducción de la enseñanza de la política y lo
administración pública en las universidades, proceso en el
cual los alemanes fueron pioneros al instituir cátedras de
estas materias en sus instituciones de educación superior.

Los monarcas alemanes juzgaron que la formación

jurídica de los funcionarios públicos era insuficiente para
alcanzar los nuevos objetivos estatales. El Estado había
asumido la rectoría económica y su responsabilidad
social, ensanchando sus finalidades y sus campos de
acción, de modo que desde entonces fomentó el
desarrollo de las fuerzas productivas e intervino en la
formación de nuevas relaciones de producción; innovó
sus técnicas hacendarías, contables y presupuestales, y
desarrolló a la policía concebida como la actividad
estatal encaminada a asegurar la felicidad del Estado y
aumentar su poderío. En torno a esta categoría se fundó
el cultivo de la Ciencia de la Policía, cuyo profesor más
notable, Juan Enrique van Justi, sintetizó magistralmente
en sus Principios de Ciencia de la Policía, publicados en
1756.

La Profesión en Economía, Policía y Cameratstica.

consistió en el primer esquema científico de colaboración
en ciencias sociales, y fue el vehículo por el cual se
enseñaron las Ciencias Camera/es como las disciplinas
referentes al Estado. El desenvolvimiento de estas
disciplinas fue el resultado final y fructífero del

69
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Corneraismo. un movimiento político organizado y

puesto en acción por una élite de administradores
públicos alemanes que colaboraban con los príncipes
germánicos. La Economía de Estado entrañaba su
intervención en los diversos órdenes de la vida productiva
y la Cameralística implicaba las diversas técnicas de la
tributación y el gasto razonables de los dineros del erario
para estimular el desarrollo. La materia principal era la
Policía, puesto que en ella se encerraba el sentido pleno
que el concepto moderno de administración pública se
estaba fraguando.

Esa Profesión entrañó un plan de estudios

constituido alrededor de los problemas del Estado: era
una profesión de Estado, por y para el Estado. Las
disciplinas profesadas eran ciencias de Estado, en el
doble sentido de referirse a él y estar a su' servicio. El
núcleo del plan de estudios -las Ciencias Camerales- era
un conjunto de disciplinas referentes la política y formaba
profesionalmente para ejercer la administración pública.
No había separación o especialización opcional de la
política o la administración pública, pues estaban
conjuntadas en la unidad de los fines del Estado e
integradas en las Ciencias Camerales como ciencias
referentes a los asuntos políticos.

Los cameralistas identificaron y definieron dos

grandes funciones del Estado: la política y la policía,
dando a cada cual su respectivo sentido semántico: la
primera defendía al Estado de sus enemigos internos y
externos, y prevenía de acechanzas y movimientos
subversivos; la segunda se encaminaba a acrecentar el
poder del Estado hasta el máximo y desarrollar sus fuerzas

70
 aMAR GUERRERO OROZCO

interiores, al tiempo que se orientaba a proveer de

bienestar a los súbditos.

Una vez que el Estado absolutista fue suprimido, la

cuestión varió sensiblemente, en especial ahí donde su
abolición dio comienzo de manera violenta: Francia. Aquí
la tradición cameral fue inexistente, pero no la policía,
aunque nunca se profesó en las universidades. Pronto fue
satanizado todo aquello que se asociaba al antiguo
régimen y tal fue el destino de la policía, materia que
repugnaba al padre de la moderna Ciencia de la
Administración, Carlos Juan Bonnin, quien la sustituyó a
partir de 1808 con la categoría: administración pública.
Aunque esta noción conservó asombrosas analogías con
la policía, con la obra Principios de Administración
Pública se sustituyeron a los Principios de Ciencia de la
Policía de van Justi, que habían sido vertidos al francés
en 1769.

Este _reemplazo prohijó un vigoroso desarrollo

autónomo de la Ciencia de la Administración por toda
Europa y América Latina, y forjó las categorías por medio
de las cuales se sigue cultivando hoy en día. Pero, al
mismo tiempo, modificó el esquema de vinculación
imperante en las Ciencias Camerales como ciencias del
Estado, produciendo un modelo académico de relación
diverso.

A partir del siglo XIX, debido a la independencia

disciplinaria de las ciencias que estudiaban al Estado, el
nuevo esquema de vinculación sentó bases en la
colaboración multidisciplinaria. Por consiguiente, la
especialización de campos entre la política y la

71
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

administración pública no impidió que ambas materias

fueran profesadas y desarrolladas por las mismas
comunidades científicas. Por ejemplo, la Escuela de
Administración de Madrid, fundada en 1842, se
sustentaba cátedra para los funcionarios públicos sobre
bases políticas, de manera similar a como se hizo en la
Escuela de Administración de París en 1848. Tanto en
España como en Francia, se desarrolló una Ciencia de la
Administración autónoma con un profundo sentido
político.

En el mundo qerrnoruco. las Ciencias Comercies

fueron acogidas como una herencia y reformadas en
torno a la categoría de Ciencias Políticas Positivas, cuyo
centro de gravedad era el Estado. Su guía fue el notable
catedrático de la Universidad de Viena, Lorenzo van
Stein, profesor de Economía, Teoría del Estado y Ciencia
de la Administración. Van Stein argumentó que esas
ciencias tenían un carácter aplicado y que eran puestas
en práctica por medio de formas especiñcos de
administración, encarnadas las siguientes
manifestaciones: administración del servicio exterior,
administración de la defensa, administración de la
hacienda, administración de la justicia y administración
interior. El catedrático alemán criticaba a Bonnin por
referirse sólo a la última y prefería conservar la tradicional
visión de Ciencias de Estado, de Ciencias Políticas
Positivas según su entender.

En la actualidad, ha tendido a prevalecer la visión

de van Stein y el Estado se conserva como el foco de
unidad disciplinaria de la Ciencia de la Administración, en
conjunción con las disciplinas políticas que le son afines.

72
 OMAR GU ERRERO OROZCO

pOLíTICA Y POLlCY

Hoy en día la gran novedad en el temario político,

la constituyen las Ciencias de Policy (Policy Sciences). Se
trata de un conjunto de disciplinas que tienden a
universalizarse, pero que principalmente se desarrollan en
los Estados Unidos. Estas disciplinas tiene como materia a
la Policy, que debe ser distinguida conceptual y
semánticamente de la Politics, que es el objeto de la
Ciencia Política. Como es observable, los problemas
inherentes a las relaciones entre la Ciencia Política y las
Ciencias de Policy, comienzan con la definición y
traducción de Policy a idiomas distintos al inglés.

Los problemas semánticos y conceptuales de la voz

Policy, cuando es traducida en español por "Política", han
sido identificados y discutidos por los especialistas en la
materia. Inclusive, hay problemas referentes al término
mismo, como lo hace constar William Dunn, cuando
explica que la voz Policy deriva del griego, del latín e
incluso del sánscrito, y que existe un notorio parentesco
entre Politics y Police, tal como se usaba en la Inglaterra
medieval. Dunn cree que esta circunstancia ha sido
fuente de confusión entre los campos relativos a la
Ciencia Política y la Administración pública, por un lado, y
Política y las Ciencias de la Policy, por el otro, pues las
primeras estudian a la Política y las segundas a la Policy.37
Más allá del inglés, sin embargo, el problema se
complica, como en el ruso, por ejemplo, donde la voz
Politika se refiere tanto a "política", como a Policy.

37. Dunn, William. Public Policy ADalysis: an lntroduction. Prentiee-Hall, Englewood Cliffs,
N.J.1981. pp. 7-8.

73
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Yehezkel Oror ha externado también su

preocupocion. haciendo ver que "la falta de una
diferencia entre 'Politics' y 'Policy' en un gran número de
idiomas, crea un gran problema en el desarrollo del
Análisis de Políticas en muchos países. Al mismo tiempo, la
falta de esta diferencia señala realidades y percepciones
descuidas en el Análisis de Políticas provenientes del
idioma inglés".38

Estos problemas conceptuales y semánticos son

patentes en el español, como lo hace constar Joan
Subirats, quien juzga que la traducción de Policy por
"Política" significa el empleo de un término equívoco y
polivalente. Sin embargo, comprensiblemente, el autor
catalán omite el empleo de cualquier otro término y
continúa usando el de "Política" para referirse a Policy.39

Ante una situación semántica y conceptual como

la narrada, en otros trabajos he propuesto el empleo de
la voz Policy, tal como se hace en inglés. Además de
conservar sus raíces greco-latinas", ya está en uso desde
varios años otrós.o

38. Dror, Yehezkel. "Análisis de Políticas para Gobernantes". Revista Venezolana de

Desarrollo Administrativo. Núm. 1. Enero, 1982. p. 33.

39. Subirats, [oan, Análisis de Políticas Públicas y Eficacia de la Administración. Madrid,
Instituto Nacional de Administración Pública. 1989. pp. 4041. El problema de traducción al
español es de tal relevancia, que es insuficiente con que nos lamentemos que en la versión
castellana de la Enciclopedia Internacional de Ciencias Sociales, se traduzca un artículo de
Harold Lasswell titulado "Policy Sciences", por "Ciencias Praxiológicas". Ver Tomo Il, pp. 372-
379. Madrid, Ediciones Aguilar. 1976. Recientemente ha sido publicada en México un antología
de Yehezkel Dror, en la cual el editor y prologuista propone la traducción de Policy por "Curso
de acción política"; es decir, sugiere no la traducción de la palabra, sino de su significado, lo cual
no supera su confusión con "Política", pero da cuenta del problema. Dror, Yehezkel.
Enfrentando al Futuro. México, Fondo de Cultura Económica. 1990. Prólogo, Selección y Notas
de Samuel Schmidt p. 11.
40. Mi sugerencia no es novedosa, Manuel Carda-Pelayo la está usando desde 1987, tal como
lo hace en una de sus obras cuando se refiere a las "Polícies del Estado". Garda-Pelayo, Manuel.
Las Transformaciones del Estado Moderno. Madrid, Alianza Universidad. 1987. p. 35.

74
 aMAR GU ERRERO OROZCO

Tanto la Ciencia Política, como las Ciencias de

Policy, cuentan con cultivadores propios, así como con
agremiaciones y medios de divulgación también
privativos. Cada cual tiene libros especializados, usuarios
diferentes, y alumnos y catedráticos diversos. Por su lado,
la Ciencia Política se ha abocado al estudio del sistema
político, las relaciones de poder y la conducta política;
por el suyo, las Ciencias de Policy se centraban
originalmente el estudio del Gobierno, pero cada vez
más se extienden al estudio del público y de los públicos
particulares en los que incide la Policv."

Como en el caso anterior, son las comunidades

científicas las que han ahondado las diferencias entre
Politics y Policy, más que los fenómenos en sí.

POLlCY y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Antes de la irrupción de los progresos políticos que

arribaron con la Revolución francesa, la policía abrazaba
todo aquello que hoy conocemos como administración
pública, era la expresión completa de la administración
del Estado. A partir de esta Revolución, Policía fue sustituía
bruscamente en Francia por voz administración pública y
esta fórmula se diseminó rápidamente entre los pueblos
iberoamericanos. En contraste, entre los alemanes, la
sustitución fue más lenta pero inexorable,42 Y sólo en los

41. May, Peter. "Reconsidering Policy Design: Policies and Publics". Journal of Publie Polic:y.

Vol. 11, nÚID. 2 April-June, 1991. pp. 187-206.

42. Robert von MohI fue el último gran cultivador de la vieja ciencia de la Policía germánica.
En alemán, la obra se denomina: Die Policey-WisBell8chaft (fue publicada en Tubingen. en
1866). Lorenz von Stein fue el primer tratadista de Gencia de la Administración en Alemania.

75
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

países anglosajones se mantuvieron ambas palabras para

significar dos objetos distintos, y además de Policy se
usaba el vocablo Police.

En Gran Bretaña, Policy se conservó para referir el

arte del gobierno; Police para significar el gobierno de las
ciudades y los países, y después, la conservación de la
paz y el orden. Por su parte, Administración representó el
conjunto de los ministerios. En los Estados Unidos se
heredó esta tradición con algunas variantes, pero en
contraste con Gran Bretaña, la administración pública ha
sido cultivada vigorosamente desde principios de siglo y
posteriormente allí fueron creadas las Ciencias de la
Policy.

Tal como lo adelantamos en la lección

precedente, Adam Smith profesaba una cátedra sobre
Pollee. junto con otras materias, y se apoyaba en el
Diccionario de Johnson publicado en 1755. Decía que t-
Johnson definía a la "Police" como una palabra que
provenía originalmente del francés, en tanto que "Policy"
emanaba de Politeia. Definía a la "Police" como "'la
regulación y gobierno de la ciudad o país, así como el
cuidado de los hobitontes": y a 'Policv" como "el arte del
I
f,
gobierno, principalmente con respecto a los poderes
externos'".«

También existen fuertes diferencias de campos de

conocimiento debidos a la actividad de las comunidades
académicas, que están activas en la administración
43. Smith, Adam, "Lectures on [ustice, Police, Revenue and Armas", delivered in the University
of Glasgow for Adam Smith, reported by a Student in 1763". Oxford, Oaredom Press, 1896. pp.
154-259.

76
 aMAR GUERRERO OROZCO

pública y las Ciencias de Policy. El resultado ha sido una

diferenciación de ámbitos mediante construcción
conceptual, los cuales sin embargo están traslapados,
pues entre ellos existen fronteras extraordinariamente
tenues y se ha desarrollado una concurrencia de trabajos
académicos sobre el mismo punto.

La Ciencia de la Administración fue uno de los

terrenos primigenios más fértiles, para el cultivo de los
estudios de Policy en los Estados Unidos. Dentro de
algunos de los más antiguos libros sobre administración
pública en los Estados Unidos, la Policy figuraba dentro
de las categorías centrales, tan centrales como que de
ella partían definiciones de administración pública.

La primera proposición conceptual de Policy como centro de la

definición de la administración pública, fue formulada en 1926. Su
autor es Leonard White, la sugirió en el primer libro de texto de la
materia en los Estados Unidos: Introducción al Estudio de la
Administración pública. posteriormente, en un antiguo y muy
consultado artículo preparado a mediados de los años 30, Marshall
Dimock se refirió a que "el alcance de la administración pública
está determinado sólo por la necesidad de ejecutar las Policies y
propósitos del Gobierno". John Pffifner y Robert Presthus, por su
parte, definieron a la administración pública como un "proceso
relacionado con la ejecución de las policies Públicas, abarcando
innumerables habilidades Y usando técnicas que ordenan los
esfuerzos de muchos miembros del pueblo".
White, Leonard. Introducción al Estudio de la Administración Pública. México.
Compañía General de Ediciones. 1964. Dimocl<.. Marsholl. ihe Meoning and Scope of
Pubfic Administration". oous. John et al, The frontiers of Public Administration. New
York. Russell and Russell. 1967 (19371. Pffifner, John and Robert Presthus. Public
Administration. New YorK.lhe Ronald Press Company. 1967 (1935).

El desarrollo de la administración pública como

disciplina científica en los Estados Unidos, estuvo

77
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

fuertemente influenciado por las relaciones entre los

temas políticos y los temas administrativos. Debido al
fuerte prestigio alemán, principalmente a través de
Gaspar Blunschli, el desenvolvimiento primigenio de la
Ciencia de la Administración tendió a centrarse en la
separación entre política y administración. Aunque
Blunschli distinguía a la administración con respecto ·01
derecho público, la administración privada y la política,
fue esta última distinción la que llamó poderosamente la
atención en los Estados Unidos.

A partir de los trabajos de Woodrow Wilson y Frank

Goodnow, proliferaron una gran cantidad de
contribuciones cuya definición de la administración
pública se basaba en su extrañación con la política. Esta
tendencia fue predominante hasta mediados de los años
50. Sin embargo, como lo adelantamos, desde la década
de los 20, se comenzó a configurar una interpretación
diversa cuya postura era la acentuación de los aspectos
comunes de la administración y la política, teniendo
como factor mutuo a la Policy. Esta tendencia, a la que
identifique como el Enfoque de la Política Pública en
una obra anterior,44 concebía a la administración pública
como uno de los protagonistas de los procesos políticos
que concurrían en el gobierno y, particularmente, la
definía como la ejecución de la "Política Pública".
Leonard White se refería a la administración pública
como las "operaciones que tienen por objeto la
realización o la observancia forzosa de la política
pública".45 En el mismo sentido, Marshall Dimock la definía

.4. Guerrero, Ornar. Teoria Administrativa de la Ciencia Política. México, Universidad

Nacional Autónoma de México. 1982 pp. 76-77.
• 5. White, Leonard. Introducción al Estudio de la Administración Pública. México, Compañía
General de Ediciones. 1964. p.l.

78
 OMAR GUERRERO OROZCO

como la "coordinación de esfuerzos colectivos para

realizar la política público".«

La noción de "Política Pública" se restringía a un

significado procesal, era concebida como un
procedimiento de intercambio entre una variedad de
protagonistas de la política, en tanto que esta era
entendida como la acción del gobierno en el sentido de
determinar a la "Política Pública". Sin embargo, en la
medida en que la administración pública era entendida
en términos del "qué" y el "cómo" del gobierno, dábase
por resultado una confusión conceptual con la política.

De tal modo, si la dicotomía política-administración

pecaba de defecto, este "Enfoque" pecaba de exceso, y
aunque hoy en día aún hay pensadores que están
inscritos en su línea teórica, lo cierto es que gradualmente
se fue estrechando en su desarrollo.

En 1937 se introdujo el estudio de Policy en la

Escuela Graduada de Administración Pública de la
-Universidad de Harvard y hacia 1940, con base en esta
experiencia, se formó un Comité Interdisciplinario
dedicado al desarrollo curricular de la nueva disciplina.
Uno de sus más fructuosos productos fue el libro
Administración Pública y Policy pública (Public
Administration and Public Policy) de Harold Stein, que
comenzó a utilizarse como libro de texto en el año de su
publicación: 1948.47

Dimock, Marshall YGladys Dimock. Administración Pública. México, UfEHA. 1967.p. 2

46.

Stein.liarQld. Public Administration and Public Policy. New York, Harcourt, Brace and
47.

Company.1948.

19
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Posiblemente la contribución más relevante de esa

Escuela, sea una antología preparada por Carl Friedrich y
Edward Masan en 1940. Esta contribución, que desde la
época en que se formuló podría ser comparada con el
aporte posterior de Harold Lasswell, padre de las Ciencias
de Policy, significó un esfuerzo de síntesis de los oportes
de los especialistas en administración pública al campo
de aquella dsciplinc." Hay que enfatizar que Friedrich era
un autor reconocido, se había formado en Alemania, su
país de origen, donde abrevó en la teoría del Estado
germánico y las disciplinas administrativas que allí se
cultivaban.

El objeto de la antología fue publicar

expresamente una obra de Policy, como una nueva
empresa alterna ante las tradicionales series editoriales en
ciencias sociales, pues existía una necesidad práctica y
teórica. 49 El temario de los once artículos que integran a
la obra, presentados por igual número de autores, están
dedicados a una variedad de campos de acción de la
Policy, tales como el empleo, mercado, control industrial,
precios, presupuestos, moneda y regulación económica,
entre otros.

Además, las distinciones disciplinarias de estas

ciencias no estaban contribuyendo al estudio integral de
las Polides cuyo importancia, debido principalmente a la
expansión de las actividades del gobierno, era patente.
Finalmente, muchos de los progresos más significativos de
las ciencias sociales estaban entonces, y lo estuvieron de

48. Lasswell, Harold. "Policy Orientation". Lemer, Daniel and Harold Lasswell (eds.). The

Policy Sclences. Stanford Uruversity Press. 1951. pp. 3-15.

49. Friedrich, Carl and Edward Mason (eds.). Public Policy. Harvard University Press, 1940.

80
 aMAR GUERRERO OROZCO

antiguo, determinados por problemas de Policy cuya

presión reclamaba soluciones. En todo caso, estas mismas
disciplinas requerían del análisis de las condiciones que
determinaban el éxito o el fracaso de aquello que los
gobiernos modernos emprendían.

Los editores aseguraban que raramente los asuntos

de Policy, si no es que jamás, se habían tratado con
esmero dentro de alguno de los campos de estudio
cultivados en la tradicional división del trabajo de las
ciencias sociales. y, por el contrario, estos asuntos se
oponían a la fragmentación Y reclamaban la
colaboración de disciplinas vinculadas. Para ambos, la
trascendencia del cambio por cuanto a la visualización
de las Policies consistía en aplicar todos los enfoques
posibles rompiendo las barreras entre los análisis teóricos y
prácticos, y entre los puntos de vista meramente jurídicos,
económicos y administrativos.

Esta interpretación, sustancialmente distinta al

"Enfoque de la Política pública", precedió y anunció el
nacimiento de las Ciencias de Policy propuesto por
Lasswell diez años después. Se trataba, en suma, de una
sugerencia multidisciplinaria a partir del concurso de las
ciencias sociales en su conjunto.

Este concepto de Policy estaba lejos de ofrecer

una panacea o decir al público o al gobierno lo que
debían hacer. Su objeto era mostrar como el trabajo de
los académicos Y los practicantes de la administración
pública, puede atraer en una estrecha y fructuosa
colaboración; toda vez que la Escuela de Administración
Pública de la Universidad de Harvard se proponía

81
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

presentar anualmente algunos de los resultados de esta

colaboración.

La contribución más importante, con la que

comienza la antología, es obra de la pluma de Friedrich.50
Como está destinada al tema de las relaciones entre la
Policy y la responsabilidad administrativa, buena parte de su
objeto se dedica a definir a la primera. El punto de arranque
es su polémica contra la distinción entre la política y la
administración formulada por Frank Goodnow, de la que
explica que las concibe como cajas aisladas mutuamente
excluyentes, cuando ambas juegan un papel continuo en
la hechura y ejecución de la Policy, aunque como lo
aclara, haya más de política en la formulación y más de
administración en la ejecución. El punto de enlace está la
Policy como un continuo de hechura y ejecución, como un
proceso inseparable.

Cuando los individuos o los grupos ganan o pierden

poder en un ámbito determinado, hay política; cuando
un acto o propuesta de acción de un funcionario se
orienta al interés público, hay administración. Esta misma
situación, desde otro ángulo, deriva en la definición de
Policy como "el significado común del término referido a
las decisiones acerca de lo que se hace o no se hace en
situaciones dodos",» Las funciones legislativas constituyen
decisiones de Policy, de modo que la hechura de Policy
se considera cada vez menos como parte de la
administración pública, pero una parte al fin, al tiempo
que la ejecución le corresponde plenamente.

so. Fríedrích, Carl, "Public Policy and Nature of Administrative Responsability". Obra citada,
pp. 3-23.
51.11rid.

82
 aMAR GUERRERO OROZCO

Esta añeja interpretación de Friedrich y sus colegas,

ratificada por Lasswell diez años después, no debemos
desoírlas en beneficio de un trabajo necesariamente
pluridisciplinario de los temas políticos.

Otra opción fructuosa al "Enfoque de la Política

Pública" fue ofrecida por Paul Appleby, en su obra Policy
y Administración (Policy and Administration), publicada
en 1949. Aquí encontramos también el énfasis de los
vínculos existentes entre la Policy y la administración
pública.

Appleby se cine al estudio del gobierno en los

Estados Unidos, que fue dividido en atención a la
separación constitucional de poderes. Uno de los efectos
negativo fue que a mediados del siglo XX, la Ciencia
Política se había convertido en una disciplina
individualizada: buena parte de su literatura aceptaba
tácitamente la división de poderes y había excluido a la
administración pública de los procesos de hechura de
Policy. Del mismo modo, dicha separación sirvió de
sustento para la aceptación y justificación de del servicio
civil. 52

Inclusive, el Presidente de los Estados Unidos fue

reconocido como una excepción a esa idea, pero esto
ocurrió más en términos personales que en el orden
institucional. Su condición de hacedor de Policy se
concibió más en su carácter de individuo, que de jefe del
Poder Ejecutivo.

52. Appleby, obra citada, pp. 1-25.

83
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

La situación real, sin embargo, es diversa:

efectivamente el Congreso y las legislaturas locales
hacen Policy para el futuro, pero no monopolizan esta
función. De manera similar, el Poder Judicial determina lo
que es la ley, pero no tiene su monopolio, pues
constantemente la administración pública expide las
reglamentaciones para el futuro y está continuamente
determinando lo que es la ley y lo que significa en
términos de acción. Del mismo modo, los cuerpos
legislativos conservan buena parte de poder sobre la
administración pública.

"Los administradores públicos participan en la hechura de Policy

para el futuro, de otro modo: ellos formulan recomendaciones
para la legislación, y esta es una función de la hechura de Policy".
En tanto los cuerpos legislativos hacen la Policy en general, toca a
los administradores públicos hacer la Policy a través de una
aplicación gradualmente menos abstracta. "La hechura de Policy
en administración pública, consiste en el ejercicio de la discreción
con respecto a cada acción".
Appleby, Paul. Policy and Administration. University of Alabama Press. 1949.pp. 1-25.

La función de hechura de Policy no puede ser

situada únicamente en un punto o sector del régimen
político, porque donde exista una acción afectando al
público, hay hechura de Policy. Ella es hecha a través de
todo el gobierno, a lo largo del proceso político. La
administración pública, en su más amplio sentido, está
involucrada con la hechura de Policy por cuanto a ella
corresponde su ejecución. Ella es un proceso de
entremetimiento entre la hechura de Policy y la dirección
tmanaqemenñ por debajo de las determinación

84
 OMAR GUERRERO OROZCO

emanadas de los Poderes Legislativo y JudiciaL así como

de los entes populares-electorales.

Existe, pues, una relación genética entre Policy y

administración pública que conviene conservar, Y aún
desarrollar, para tener una idea cabal de sus complejas
relaciones dentro de los asuntos de Estado.

85
 aMAR GUERRERO OROZCO

CUARTA LECCiÓN

TIPOLOGíA DE LAS ADMINISTRACIONES

DEL ESTADO

Hoy en día existe una multiplicación de

manifestaciones en la vida del Estado, que ha propiciado
la diversificación administrativa en su organización
gubernamental. Antaño, como lo hemos explicado, ·10
actividad administrativa tendía a condensarse en la
policía y esta idea permaneció cuando se transformó en
administración pública. Sin embargo, la administración
pública conservó la esencia de la policía, pero no todas
sus cualidades, entre ellas la administración de justicia,
que le estaba subsumida dentro del ramo de la seguridad
interior.

Una de las diferencias más radicales que se

encuentra entre la antigua policía y la moderna
administración pública, consiste en que esta última está
desvinculada de la administración de justicia, que se ha
eregido en propia del Poder Judicial. Tal desvinculación,
empero, se realizó de manera gradual y hoy en día aún
existen lazos estrechos entre ambas que nos hablan de las
épocas cuando todavía las unían pedazos del cordón
umbilical de la historia. Que otra explicación se puede
brindar sobre la permanencia del Ministerio de Justicia, que
siendo una dependencia de la administración pública, está
dedicada al auxilio de la administración de justicia.

87
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

DIVERSIFICACiÓN DE LAS ADMINISTRACIONES DEL

ESTADO

Cuando la policía se convirtió en administración

pública, su núcleo existencial sustentó un tipo general de
gestión que a partir

de entonces de denominó administración interior o

administración civil. Este suceso, que estuvo presente en
los albores del Estado de derecho, propició
paralelamente el perfeccionamiento de ciertas formas
de administración especializadas cuyo desenvolvimiento
se había ido gestando a la sombra de la policía. Tales
formas de gestión especiales gradualmente constituyeron
focos de profesionalización administrativa, por lo cual
durante la primera mitad del siglo XIX también se
denominaron administraciones profesionales. Ellas
estuvieron dedicadas, desde principio del siglo anterior, al
perfeccionamiento de la gestión singular la hacienda, la
justicia, la defensa y los asuntos exteriores.53 Finalmente,
una vez que el Estado de derecho se consolidó hacia la
primera mitad del siglo XIX, la administración interior
fungió plenamente como el pivote de la administración
pública en su conjunto, jugando las administraciones
especializadas un papel auxiliar, pero no menos
relevante.

La administración civil fue destinada a la

conservación y mejoramiento de la sociedad, por lo cual
tiene el carácter fundamental. 54 Ella tiene como misión la

53. Oliván, Alejandro. De la Administración Pública de España. Madrid, Boix

Editores. 1843. pp. 8-9.
54.Ibíd.

. 88
 OMAR GUERRERO OROZCO

sobrevivencia, la vida y el bienestar del hombre, en tanto

que las administraciones especiales tienen un espacio
permanentemente establecido. Mientras que el ámbito
de la administración interna se expande y contrae según
las condiciones donde incide la acción del Estado,
aquellas se conservan sin mutaciones significativas.
Ciertamente la administración civil actúa entre límites
definidos, pero éstos son flexibles y están en perenne
construcción y reconstrucción. El carácter dinámico de la
administración civil, mal entendido por el neoliberalismo,
es lo que ha provocado las confusiones sobre el llamado
"tamaño del Estado".

Las condiciones dentro de las cuales actúa el

Estado, se encuentran constituidas por una variedad de
fenómenos y relaciones sociales complejas y cambiantes,
que determinan el modo como la actividad se organiza
para actuar en ellos. Esta organización está determinada
por la amplitud y variedad de la esfera de acción del
Estado, y el grado de desarrollo histórico que tiene. Las
funciones primordiales del Estado se han encaminado a
patentizar su capacidad de autodeterminación ante
otros estados; a desarrollar las fuerzas militares para
garantizar el ejercicio de dicha autodeterminación; a
propiciar los medios económicos para hacer viable la
autoderminación; Y a ejercitar la justicia para asegurar el
derecho. La función interior, finalmente, desarrolla los
elementos constitutivos de la sociedad Y crea las
condiciones para su desenvolvimiento.

Para hacer patente su autodeterminación frente a

otros estados, un Estado nacional actúa a través de /0
administración de lo exterior, para defender la

89
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

autoderminación, la administración de /0 defensa, para

nutrirla económicamente, la administración de /0
hacienda, y para asegurar la convivencia social, la
administración de /0 justicia. Finalmente, para dar pie al
desarrollo material e intelectual de la comunidad social,
pone en movimiento a la administración interior»

La gestión interior se denominó administración civil,

debido fundamentalmente al carácter comprensivo de
los asuntos sociales a su cargo, cuyo pivote es el ser
humano y el uso humano de las cosas. Tal como la
concibió un autor, la administración civil observa en cada
individuo el objeto de su solicitud, su celo y sus
providencias, porque debe conservarlo y aumentar su
bienestar, apartarlo del mal, acercarlo al bien, criarlo,
educarlo, nutrirlo, aliviar sus necesidades, darle goces y
comodidades a sus expensas. Por cuanto a las cosas,
hace uso de ellas para, multiplicándolas y extendiendo su
aplicación, puedan ser aprovechadas en beneficio de los
seres humanos.56

De manera similar a la administración civil, las

administraciones profesionales también se dedican al
hombre y usan a las cosas, pero de un modo muy diverso:
"la administración de justicia se entiende con las personas
para refrenar sus extravíos y corregirlos, y con las cosas
para reparar las usurpaciones y los atentados cometidos
contra los derechos de la propiedad; la administración
militar busca a los hombres para llevarlos al campo de

55. Stein, Lorenzo. La Scienza della Publica Amministrazione. Torino, Unione

Tipográfica Edictrice. 1897. pp. ~37.
56. Sáinz de Andino, Pedro. Exposición la sobre Situación Política del Reino y medios
de BU Restauración (1829). El Pensamiento Administrattoo de Pedro StUnz de Andino: ·1829--
1848. Madrid, Instituto Nacional de Administración Públíca. 1982. pp. 99-100.

90
 OMAR GU ERRERO OROZCO

batalla y exigir de ellos el cumplimiento del deber tan

justo como duro, que la sociedad impone a sus individuos,
de ofrecer su sangre en defensa de los intereses comunes
(...); "la administración económica, en fin, no considera en
las personas sino la obligación de sacrificar la propiedad
particular a las necesidades comunes del Estado, y las
cosas privadas no tienen otro aspecto a sus ojos, sino el
de materias que ha de extraer el jugo que ha de nutrir a
la comunidad social",57

La administración interna actúa en forma "benéfica. consoladora y

paternal", en tanto que la administración de justicia arregla las
controversias entre los hombres y repara el daño causado a sus
propiedades; la administración militar reclama su sangre y sus
bienes para la guerra; y la administración económica su
participación en los gastos públicos. En suma, estas tres obran en
forma "dura, dolorosa y punzante".
Sáinzde Andino. Pedro. Exposición la sobre Situación Política del Reino y medios de
su Restauración (1829). El Pensamiento Administrativo de Pedro Sáinz de Andino:
/829-/848. Madrid. Instituto Nacional de Administración pública. 1982. pp. 99-100.

Es muy importante destacar que la unidad de

acción de esta variedad de administraciones, una como
fundamental y las otras como auxiliares, está incentivada
por la noción de unidad estatal: en última instancia, la
administración interior Y las administraciones
especializadas trabajan para el único fin de activar al
Estado.

Sin soslayar la importancia de todas las

administraciones especializadas o profesionales, aquí

57. Ibid, pp. 100-101.

91
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

trataremos particularmente a las referentes a las

relaciones exteriores y la justicia, las cuales sin duda
constituyen dos de las administraciones estatales
singulares más significativas.

ADMINISTRACiÓN DE LO EXTERIOR

La administración de lo exterior es, por principio.

una función inherente al Estado, así como el modo como
se relaciona políticamente con otros estados y la forma
como arregla sus intercambios políticos con ellos.

Para ejercitar la administración de lo exterior, un

Estado debe tener la condición de Estado, es decir,
autodeterminar su voluntad y acción, y .asumir la
soberanía dentro de su espacio territorial y hacia el
exterior.

La administración de lo exterior fue debidamente

definida desde la primera mitad del siglo XIX, cuando se
juzgaba que la mejora y conservación de la sociedad
sólo era posible si la administración pública hacía respetar
al país en el exterior y guardaba los derechos de todos
en el interior: "para lo primero necesita el Estado aparece
fuerte, próspero y leal, pues nada atrae tanto el respeto
como ser respetable (...) no hay peor negociación que la
que se entabla en actitud supliconte'',»

58. Oliván, obra citada, pp. 81-82

92
 aMAR GU ERRERO OROZCO

Las relaciones exteriores son vínculos políticos entre

los estados, que se expresan principalmente a través de
tratados y la observancia del derecho internacional, que
consisten en actos propiamente administrativos. Se
representan igualmente a través de las relaciones
diplomáticas, cuyo objeto es promover los intereses del
Estado.

La administración exterior fue una de sus

actividades que más tempranamente propicio la
profesionalización del servicio público. Desde diversos
ángulos, posiblemente la diplomacia sea la actividad
política que más prontamente exigió una ocupación
plena y exclusiva, así como rasgos profesionales
impersonales de función, que demandaron
características peculiares de quienes se dedicaron a ella.
Por principio, un diplomático debía ser de fácil
comunicación humana y social, diestro en los idiomas,
perseverante en la negociación, persuasivo, versado en
la historia, ilustrado en la cultura clásica y con dotes
políticas.

Era usual de antiguo, los diplomáticos jubilados y

con gran experiencia dejaran mamarias y libros para
quienes desearan abocarse a la compleja ocupación de
los negocios exteriores. Juan Holman, Embajador de
Francia en Suiza, escribió un libro titulado Del Empleo y
Dignidad del Embajador, en tanto que Carlos María
Caraffa, que representó a España ante el Vaticano, dejó
su obra El Embajador Político Cristiano. De confección
similar es el libro: El Embajador Y sus Funciones, del
alemán Wicquefort .59 Incluso se prepararon textos

59. Donato, Nicolás. El Hombre de Estado. México, Tipografia Popular. 1904. Tres

93
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

técnicos sobre las negociaciones diplomáticas, como lo

hizo el diplomático francés Francisco de Calliers, activo
durante la primera mitad del siglo XVIII.

Paralelamente, las legaciones en el extranjero

requirieron permanencia, estabilidad y administración
continua, así como personal público que dominara el arte
de la pluma. Los Ministerios de lo Exterior fueron una de las
ramas de la administración pública que se organizaron con
mayor rapidez y aptitud, por su especial función.

El Ministerio de lo Exterior

Con un ánimo meramente ilustrativo, aquí haremos

una breve exposición del origen del Ministerio de lo
Exterior, también llamado Ministerio de Estado, para
entender más adecuadamente su labor.

Desde principio del siglo XVIII, en Francia ya existían

cuatro Secretarías: Negocios Extranjeros; Marina y
Colonias; Guerra y Casa Real; y Asuntos Eclesiásticos,
además del Contralor General, a cuyo cargo estaba la
hacienda pública. España, por su parte, en 1700
estableció una Secretaría del Despacho Universal, que se
desdobló en 1705 en las Secretarías de Guerra y de
Hacienda. Un paso decisivo hacia el desarrollo
administrativo fue dado en 1714, cuando se estableció un
sistema gubernamental diversificado e integral, cuyos

volúmenes [El titulo original del libro es L'uomo di Governo. Venezia, 1860]. Tres tomos. pp. 46-
53.

94
 OMAR GUERRERO OROZCO

componentes eran el Ministerio de Estado, y las

Secretarías de Justicia y Negocios Eclesiásticos; Guerra;
Indias y Marina, así como el Veedor General. Tal como es
notorio, se había asumido cabalmente el modelo francés.

El Ministerio de Estado en España, de acuerdo con

la Constitución de Cádiz, constituyó propiamente una
institución diplomática de conformidad con su tradición
dieciochesca, pues tenía a su cargo las relaciones
exteriores. Sus actividades funcionales se referían a los
asuntos diplomáticos con las cortes extranjeras, y el
nombramiento de los embajadores, ministros y cónsules. 6ü
En un manuscrito anónimo preparado en 1824, se
explicaba que la [Secretaría] de Estado que por /0
común trata de objetos en grande, necesita más de
sagacidad que tareas,' por consiguiente necesita más
cabezas que brazos» Las facultades de ese Ministerio
estaban perfectamente delimitadas, desde el momento
de su nacimiento en 1714.62

Dicho Ministerio era portador exclusivo de las

relaciones exteriores, a pesar de que tanto la Secretaría
de Justicia, como la Secretaría de Indias y la Secretaría
de Hacienda, aún intercambiaban correspondencia
directamente con las cortes extranjeras. Sin embargo, el
Ministerio de Estado, que a principios del siglo XIX todavía
desempeñaba deberes interiores, fue transformándose en
una entidad administrativa propiamente diplomática.

60. Garcia Madaria, José Maria. Introducción a la obra: Las Secretarías del Despacho.

Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982.

61. Anónimo. Memoria sobre las Secretarias del Despacho (1824). Las Secretarias del

Despacho. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1982. p. 178.

62. "Decreto de noviembre 30 de 1714. Competencias de la Secretaria de Estado".

Escudero, José Antonio. Los Secretarios de Estado y del Despacho, Madrid, Instituto de Estudios
Administrativos. 1976. Cuatro tomos. Tomo 1.pp. 301-302.

95
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

De manera similar, en México las tareas

diplomáticas estuvieron mezcladas organizativamente
con otras materias dentro de la Secretaría de Estado y
del Despacho de Relaciones Exteriores e Interiores, que
fue establecida en noviembre 8 de 1821 .63 El objeto de
esta institución de la administración pública era atender
los siguientes negocios públicos: relaciones diplomáticas
con las cortes extranjeras; dirección General de Correos y
compostura de caminos, calzadas, puentes y demás;
todo lo demás que sea puramente de Estado; todos los
ramos económicos y políticos del Reino, como son jefes
políticos de las provincias, ayuntamientos
constitucionales, mayordomías de propios y arbitrios, y la
provisión general de todos los empleados de estos ramos.

Este cúmulo de deberes muestran una variedad de

actividades cuyo desempeño significaba un gran desafío
para la dependencia administrativa responsable de ellos,
toda vez que requería el concurso de personal cuyas
cualidades profesionales eran ciertamente diversas:
oficiales de cancillería y diplomáticos, ingenieros de
obras, funcionarios postales y servidores públicos
dedicados a la administración interior. Tal fue el motivo
por lo cual en 1853, esa Secretaría se dividió atendiendo
sus dos grandes actividades, dando origen a la Secretaría
de Relaciones Exteriores, la cual es el contexto
organizativo de la vida, el espíritu y la actividad del
diplomático.

ó3. "Decreto de establecimiento de los Ministerios, de 8 de noviembre de 1821". México,

Archivo General de la Nación. MS, Fondo Gobernación. sis, Caja 8/2, exp. 13.

96
 OMAR GUERRERO OROZCO

El Servicio Exterior

En años recientes se llevó a cabo una reforma del

servicio exteriormexicano, que configura su organización
actual. Por principio, fue suprimida la confusión existente
entre la Secretaría de Relaciones Exteriores y el servicio
exterior, toda vez que esta categoría funcionarial ya no
fue definida como un órgano, sino como "el cuerpo
permanente de funcionarios de Estado, encargado
específicamente de representarlo en el extranjero y
responsable de ejecutar la política exterior''é- Se ratifica
que dicho servicio depende del Poder Ejecutivo Federal,
es decir, que es un elemento de la administración pública
cuya dirección y administración están a cargo de la
Secretaría de Relaciones Exteriores.

Como carrera administrativa especial, el servicio

exterior se debe desempeñar con base en "los principios
de preparación, competencia, capacidad y superación
constante, a fin de establecer un servicio permanente
para la ejecución de la política exterior de México".65

ADMINISTRACiÓN DE JUSTICIA

Dentro de un ambiente administrativo diversificado,

los asuntos judiciales han adquirido un interés tan grande,
que un número mayor de personas se están ocupando
de la administración de justicia, como un componente

64. "Ley del Servicio Exterior Mexicano", y su Reglamento de diciembre 16 de 1993.

México, Secretaria de Relaciones Exteriores. 1994.
65. Ibíd.

97
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

singularmente importante del Estado de derecho. Debido

a la estrecha relación entre la administración pública y la
administración de justicia, los órganos por los cuales se
vinculan están siendo objeto de una gran atención. Entre
estos órganos, debemos considerar al recientemente
creado Consejo de la Judicatura Federal, cuyo diseño
organizativo está encaminado a cumplir con las faenas
de gestión interior en el Poder Judicial.

Para la Ciencia de la Administración, administrar

significa el desempeño de las actividades funcionales y
las actividades institucionales de la administración pública
dentro de la misma entidad. Asimismo, implica al qué y al
cómo de su acción: los aspectos sustantivos de la
actividad y los procesos de gestión mediante los cuales
se despachan los negocios públicos, los cuales se
consideran vinculados dentro del mismo espacio
organizativo, independientemente de su grado de
trabazón interior.

En contraste, en la administración de justicia las

actividades funcionales y las actividades institucionales,
así como el qué y el cómo, están confiados en entes
distintos, e inclusive en Poderes diferentes: la jurisdicción -
actividad funcional- la ejercita el Poder Judicial, en tanto
que la gestión interna -actividades institucionales- están
normalmente a cargo de un Ministerio de Justicia o de un
Consejo de la Magistratura. Esta peculiar situación, cuyo
discernimiento conceptual lo abordaremos un poco más
adelante, es el fruto de condiciones históricas peculiares
producidas por el Estado de Derecho.

98
 OMAR GUERRERO OROZCO

Jurisdicción y Administración

La administración de justicia es un suceso cuyas

raíces son antiguas, aunque su índole moderna se
configura con el Estado de derecho, cuyo carácter
esencial consiste en la división de poderes y la protección
de los derechos individuales. Esta protección demandó
antaño la edificación de un Poder superior, configurado de
manera similar a las potestades del Parlamento y del Rey,
convertidos en los Poderes Legislativo y Ejecutivo. Para que
la potestad que garantiza esos derechos individuales se
elevara como Poder Judicial, fue históricamente necesario
que la jurisdicción -"decir el derecho"-, además de
constituirse como una función pública independiente, fuera
separada de la administración, con la cual convivió y se
confundió durante centurias.

En los países con tradición administrativa romana,

el concepto de magistratura ha entrañado una
agregación de funciones. Tal era el caso de los
gobernadores, alcaldes mayores Y corregidores
novohispanos, a cuyo cargo estaba la justicia,
hacienda, policía y guerra. 66

La confusión entre jurisdicción y administración

emanaba, pues, de que los organismos administrativos
ejercían la jurisdicción Y los tribunales ejercitaban la
administración pública, bajo el influjo de la idea de
magistratura. En la organización y las leyes de las
asociaciones de dominación precedentes al Estado

66. González, Maria del Refugio. "De la Acumulación de Funciones a la División de

Poderes". Crónica Legislativa, Nueva Época, núm. 1. Octubre 1994-marzo 1995. pp. 14-15.

99
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

moderno, tanto en las normas constitucionales, como en

la complicada distribución de las funciones públicas, era
observable que los servicios, derechos y obligaciones de
los individuos, así como las máximas y los preceptos de
gobierno, se referían a un conjunto de tareas y órdenes
que estaban confundidos en las instituciones políticas que
desempeñaban al mismo tiempo la administración y la
jurisdicción P Los tribunales de justicia ejercían
atribuciones de gobierno y los órganos administrativos
desempeñaban muchas competencias que eran del más
diverso orden y procedencia. La jurisdicción, aunque
identificada con tribunales especiales, se hallaba
fraccionada y estaba confiada en una diversidad de
depositarios que la desempeñaban más con aislamiento,
que con independencia.

Para asegurar la aplicación de los principios del

Estado de derecho, se tenía que separar a la jurisdicción
y la administración, pero la tarea no fue sencilla aunque
solamente se visualizara desde el aspecto organizativo y
funcional, porque el proceso de implementación
jurisdiccional-administrativo estaba enraizado tanto en un
comportamiento burocrático ancestral, como en el
modus operandi de los cuerpos administrativos y judiciales
de larga existencia.

Tal desvinculación sería mutuamente provechosa

para la jurisdicción y la administración. En lo que toca a
esta, durante el siglo XVIII se transitó gradualmente del
régimen administrativo sinodal, al sistema de Secretarías

67, Arrazola, Lorenzo y otros. Enciclopedia Española de Derecho y Administración.

Madrid, Tipografía General de D. Antonio Rius y Rossell, 1848. Tomo 1, p. 528.

100
 aMAR GUERRERO OROZCO

de Estado y del Despacho, divorciándose gradualmente

la jurisdiccional y administrativa como procesos de
implementación diversos.

En la tradición hispano-mexicana, el Ministerio de

Justicia nació dentro del primer cuarto de la
mencionada centuria bajo el poderoso influjo francés,
separándose de las faenas propiamente
jurisdiccionales. Sin embargo, desde mediados del siglo
XVI comienzan a emerger los gérmenes de la
disociación entre administración y jurisdicción, pero que
es más visible en 1571, cuando los negocios de justicia
se restringen a lo contencioso entre partes y los
pteitos/»

Fue hasta que la jurisdicción se convirtió en poder

público, con la irrupción de los regímenes
constitucionales, que el proceso fue facilitado por la
administración pública, que se había circunscrito a las
actividades propiamente ejecutivas de dichos regímenes
y especializado a sus organizaciones en ramas peculiares
de acción. De este modo, además de los Ministerios
propios de lo exterior, interior, guerra Y hacienda, en
España emergió el Ministerio de Gracia y Justicio.e'

La anatomía del suceso fue la compleja

disección que obró entre la policía y la justicia, bajo los
regímenes del despotismo ilustrado europeo. La policía
se identificó gradualmente con toda la administración

h" González, obra citada, pp.

14-15.
hO. D. r. de M. y J. La Ciencia Vindicada de los Plumistas y Definición de las
Secretarias del Despacho Universal. Fechado en junio 27 de 1747. Escudero, José Antonio. Los
Secretarios de Estado y del Despacho. Madrid, Instituto de Estudios Administrativos. 1976.
Cuatro tomos. Torno IV, p. 117M.

101
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

interior del Estado, acotando sus fronteras con mayor

nitidez ante la justiciaJü

"El objeto que se propone la administración de justicia. es impedir

los medios de hecho o violencias que ocasionan las diferencias
que los súbditos pueden tener entre sí, y mantener la quietud y
tranquilidad en el interior del Estado".
Justi, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Policía.
Barcelona, Eulalia Piferrer. 1784. pp. 170.

Juan Enrique van Justi discernía que "el

mantenimiento de la justicia f. ..) pertenece a los
tribunales establecidos por el soberano, y la policía tiene
el simple cuidado de hacer observa las leyes y los
reglamentos que de ellos emanari'Jl

Hacia el último cuarto del siglo XIX, la administración

contrastataba nítidamente con la jurisdicción; pues como lo
explayó un pensador, "la administración, propiamente
dicha, se opone a la justicia civil, penal o administrativa; ésta
protege al derecho turbado, aquella busca y realiza lo
útil"J2 A medida de que se desarrolló el Estado de derecho,
la desvinculación entre administración y jurisdicción se fue
oñrrnondo.» El resultado de este proceso consistió en la
unificación de la impartición de la justicia dentro de un solo
Poder, cuya organización ha comprendido a un conjunto
de entidades de origen histórico diverso.

70. [usti, Juan Enrique Gottlob de. Elementos Generales de Policía. Barcelona, Eulalia
Piferrer. 1784. pp. 173.
71.lbid.
72. B1unstchli, Gaspar. La Politique. París, Libraire Guillaumin. 1879. p. :'\01.
73. Beneyto, Juan. Historia de la Administración Española e Hispanoamericana.
Madrid, Aguilar. 1958. p. 557.

102
 OMAR GUERRERO OROZCO

La esencia de la administración de justicia es que

entraña una potestad pública de máxima jerarquía, pues
la jurisdicción ha dejado de ser un ramo de la
administración, transformándose en un Poder público. Tal
era la perspectiva de Montesquieu cuando afirmaba que
el Poder Judicial debería ser una potestad invisible y nula,
separado del control de una clase o una profesión." Pero
se trata de un poder especial, porque no tiene una índole
representativa, sino un papel funcional estratégico dentro
del régimen político: fungir como depositario de lo que el
Barón de Montesquieu y de la Brede. concebía como el
poder terrible de juzgar y que debe ser suficientemente
institucionalizado para evitar su filiación corporativa.

Bajo las nuevas circunstancias, la herencia

administrativa absolutista fue usufructuada por los
gobiernos constitucionales, pues la jurisdicción se había
elevado desde su modesta condición administrativa
hasta el estatuto de poder público, y los tratos del
Poder Ejecutivo con ella eran muy distintos. Este Poder
había cedido la jurisdicción por mandato popular, a
cambio de monopolizar a la administración pública, y
estaba obligado a atender el sustento gerencial del
Poder Judicial cuya encomienda única y principal era
tan relevante, que se plasmaba solamente en juzgar.

Sin embargo, el complejo proceso histórico que

derivó en la creación del Poder Judicial y el desarrollo
de la administración de justicia como su único deber,
fue un porto difícil; y ciertamente no se ha roto del

74. Montesquieu, barón de la Brede y (Carlos Luis Secondat). El Espíritu de las Leyes.

México, Edit. Porrúa. 1980 (1748). pp. 105 Y107.

103
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

todo un cordón umbilical entre la administración Y la

jurisdicción.

La desvinculación entre administración Y

jurisdicción, y su ubicación en poderes independientes,
implicó la especialización del Poder Ejecutivo para
administrar y del Poder Judicial para juzgar. Un efecto
sucedáneo fue la determinación de que cada uno de los
poderes que integran al régimen político, ejercitaría una
función especial en el conjunto del régimen, en la
medida en que cada cual cumplía tareas distintas.

Corría la primera mitad del siglo XIX cuando un

experimentado funcionario público, refiriéndose a la
justicia, alegaba que ella "(...) debe ser el mayor objeto
de la atención y solicitud del gobierno, así como su recta
administración es la garantía más poderosa del reposo y
prosperidad de los pueblos".»

Pero, ¿qué es la administración de justicia?

Concepto de Administración de Justicia

Ella puede definirse de varios modos; por ejemplo,

von Justi la identificó a partir de su objeto, explicando que
debe ayudar a la tranquilidad de los súbditos, evitando la
violencia entre ellos. En contraste, el profesor Raúl
Carrancá y Trujillo se refería a las cualidades que deben
adornarla, pues administrar justicia requiere competencia,

75. Sáinz de Andino, obra citada, pp. 62-63.

104
 OMAR GUERRERO OROZCO

en el sentido que el derecho es una técnica fina al

servicio de la convivencia humana; exige probidad moral
porque el derecho es el fundamento de la justicia;
reclama, igualmente, capacidad laboriosa, expedición y
eficacia, porque una justicia tardía es "siempre injusticia")6
También podemos abordarla por las materias que trata,
tal como lo manifiesta el profesor Héctor Fix Zamudio en
un lúcido trabajo sobre la administración de justicio.?

El desarrollo de la categoría Poder Judicial y el

concepto administración de justicia van de la mano y
con frecuencia se confunden y aparecen como
sinónimos, tal como ocurría en el siglo XIX. A pesar de este
embarazo, dentro del Estado de derecho, la
administración de justicia se representa como un conjunto
ordenado de entidades jurisdiccionales, cuya noción
organizativa entraña la función específica de administrar
justicia.78 Antonio Arrazola y sus colegas discernían que el
concepto de administración de justicia debe ser
visualizado en el doble plano de la teoría y la práctica:

En sentido teórico, es el poder público

aplicado a dirimir las contiendas
particulares de los ciudadanos; en sentido
práctico, expresa la acción e institución de
los tribunales, establecidos para dar a cada
uno su derecho. Lo primero conduce al
examen del principio: lo segundo al del

76. Carrancá y Trujillo, Raúl. "La Administración de Justicia". México: Cincuenta Años
de Revolución. México, Fondo de Cultura Económica. Tomo Ill, pp. 147-148.
77. Fix Zamudio, Héctor. "La Administración de Justicia". Varios autores: Temas y
Problemas de la Administración de Justicia en México. México, UNAM. 1985 (1982). pp. 143-
177.
78. Beneyto, obra citada, p. 558.

105
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

medio, esto es, al examen del Poder

Judicial, y al de /a institución de los
tribuna/es' /9

Uno de los rasgos significativos de esta condición

de potestad pública del Poder Judicial, es la capacidad
de crear su propio cursus honorem de servicio público: la
carrera judicial. En la mayor parte de los países se
garantizó de tal modo la inamovilidad de los magistrados
y jueces, que no podrán ser depuestos de sus empleos,
tanto los temporales o perpetuos, y mediando causa
legalmente probada y sentenciada; ni tampoco
suspendidos, sino por acusación legalmente fundada.

Un método adecuado para dar mayor precisión

conceptual a la administración de justicia, como lo
propuso. Alejandro Oliván, consiste en invocar la distinción
entre administración y jurisdicción como acciones.áo De la
diferencia de las relaciones de los individuos entre sí, y
entre ellos y la sociedad, brotan las dos grandes divisiones
que explican la competencia del Poder Ejecutivo, por un
lado, y del Poder Judicial, por el otro. La primera se refiera
a la acción ejercitada sobre el campo de las relaciones y
necesidades generales de la sociedad, la segunda al
espacio de la acción que juzga y aplica la ley en los
casos porticulores,»

En las sociedades modernas, donde los actos

administrativos trascendentales o cotidianos están
ceñidos al derecho, el conocimiento de la administración

19. Arrazola y otros, obra citada, p. 625.

10. OIiván, obra citada, p. 533.
81. Ibíd, p. 536.

106
 aMAR GUERRERO OROZCO

de justicia es imperativo para todo aspirante a ingresar al

servicio público. En Alemania, tierra donde se engendró
al servidor público moderno, los servidores públicos y los
servidores de la justicia se forman en las mismas aulas y
con idénticos planes de estudio.

107
 aMAR GUERRERO OROZCO

QUINTA LECCiÓN

LA PRÁCTICA ADMINISTRATIVA

Entendiéndose a la administración pública como el

Estado en actividad, y estando sustentada en el
movimiento, la práctica administrativa constituye su
esencia. En esta lección trataremos a quienes ejercitan
esa práctica, el modo como está organizada y la manera
como se adquiere. Es decir, abordaremos al servidor
público, la carrera administrativa y los procesos de
íormoción para ajercitar el servicio público.

La pericia, según un anónimo autor, está integrada por la Teoría, la

Práctica, la Cautela y la Precaución. La Teoría consiste en el
conjunto de disposiciones legales que rigen el negocio del ramo
respectivo; la Práctica se constituye por los métodos, las maneras
y el mecanismo con que se ejecuta lo mandado: la Cautela es la
penetración de lo que sagazmente se procura descubrir; y la
Precaución es el don de la previsión y oportunidad en la
resolución, antes de comunicar y sancionar los mandatos.
Anónimo. Memoria sobre las Secretarías del Despacho (1824). Madrid, Instituto
Nacional de Administración Pública. 1982. pp. 158-59.

Posiblemente la mejor forma de conceptuar al

servidor público, consiste en hacer eco de las
experiencias históricas acumuladas y que disfrutan de

109
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

mayor crédito. Estamos pensando en las contribuciones

de Alemania, Francia y Gran Bretaña.

DEFINICiÓN DEL SERVIDOR PÚBLICO

Es frecuente que los trabajos sobre el servicio

público comiencen con Alemania. Ello obedece a que es
la cuna del funcionario moderno y la carrera
administrativa. Tal como lo explicó Otto Hintze, "Alemania
es el país clásico de los funcionarios en el mundo
europeo, lo mismo que Chino en Asia y Egipto en lo
Anfigüedad'.82 Desde principios del siglo XX, el derecho
alemán de los funcionarios era el más desarrollado en
Europa y el mundo entero. Alemania es el suelo fértil
primigenio donde se realizó la más fuerte penetración de
la idea del funcionario con base en la noción de Estado
de derecho, y donde tuvieron su desarrollo primigenio los
sentimientos de lealtad y protección del servicio público.

En el siglo XVIII, los funcionarios en general eran

denominados servidores reales (K6nogliche Bediente),
pero hacia finales de la centuria se generalizó la
denominación de servidor del Estado (Staatsdiener). Hoy
en día se usa la expresión funcionario (Beamter), cuyo
uso se remonta al siglo XIX.83

En la antigua Alemania Federal, el personal de los

servicios públicos se dividía en dos categorías: los

82. Hintze, Otto. Historia de las Formas Políticas. Madrid, Revista de Occidente. 1966
(1911). p. 224.
83. Ibíd, p. 220.

110
 OMAR GUERRERO OROZCO

funcionarios regidos por el derecho público y los agentes

sometidos al régimen de convenios colectivos de
derecho privado. Son funcionarios los que ejercen
permanentemente las otriouciones que entrañan a la
soberanía del Estado o que, por razones de su seguridad
o por motivos de interés de la vida pública, no pueden
confiarse a personas sometidas a relaciones laborales de
derecho prívcdo.s- Son funcionarios, por consiguiente,
quienes ejercen funciones de mando y coerción, así
como de protección ciudadana y civil, previsión social o
educación. En contraste, las actividades equiparables a
las que realiza el sector privado, especialmente las
actividades económicas, las ejercen servidores que se
encargan de ellas con un estatuto propio de derecho
privado.

En Francia, por su parte, son agentes públicos todas

las personas que participan de manera directa en la
ejecución de un servicio público, incluso si ocupan una
función subalterna, tales como las de portero de una
oficina pública.8s Sin embargo, no todos los agentes
públicos son funcionarios. El término funcionario es
utilizado en el lenguaje común para caracterizar a todos
los empleados de la administración pública, pero
jurídicamente tiene un alcance más restringido y no se
aplica sino a cierto tipo de servidores públicos. Esto
obedece a que una gran parte del personal
administrativo se encuentra ocupado bajo un régimen de
derecho privado: se trata de los servidores de derecho
privado, como desemejantes a los funcionarios públicos.

84. Debbasch, Charles. Ciencia Administrativa: Administración Pública. Madrid,

Instituto Nacional de Administración Pública. 1981 (1972). pp. 331-333.
85. Ibid.

111
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

De igual modo, solamente algunos agentes están

sometidos a un régimen de derecho público y tienen la
calidad de funcionarios.

Son funcionarios, por lo tanto, los agentes públicos

que gozan del régimen particular de la función publica.
Los elementos que le caracterizan están constituidos por
la ocupación de un cargo permanente en la
administración pública y por la titularización. un acto que
le confiere la calidad de funcionario y que lo integra a la
jerarquía administrativa.

La noción británica de lo equivalente al funcionarío

en Alemania y Francia, es diferente del concepto que
prevalece en la mayor parte de los países de Europa
continental, además de que no existe un concepto
preciso del servidor civil (civil servant). El servidor civil es,
en esencia, un agente de la corona, aunque no es
indispensable el real nombramiento para adquirir esta
condición. Según la Acta de Procedimiento de la Corona
(Crown Proceeding Act) de 1947, además del
nombramiento por la corona, el servidor público se define
por obtener su sueldo de los fondos públicos, pero
solamente en el campo de su responsabilidad. Esta
imprecisión emana de que en Gran Bretaña no hay,
como en Francia y Alemania, un estatuto general de los
funcionarios.

En abono de una categorización más rigurosa, la

Real Comisión del Servicio Civil (Royal Commission on the
Civil Service) que estuvo activa entre 1929 y 1931, así
como la Comisión Priestley de 1953-1955, adoptaron la
siguiente conceptuación: "los servidores de la corona,

112
 aMAR GUERRERO OROZCO

distintos de los titulares de cargos políticos o judiciales que

están empleados en una condición civil, y cuya
remuneración es pagada en su totalidad y directamente
con fondos votados por el Parlamento". 86 Esta definición
también fue asumida en 1968 por la Comisión Fulton.

Los funcionarios provinciales no son miembros del

servicio civil, a diferencia de Francia, donde los agentes
de las organizaciones descentralizadas del Estado son
parte de la función pública.

Tal como es observable, el parentesco cultural e

histórico de países tan próximos como Alemania, Francia
y Gran Bretaña, no supera las barreras conceptuales
autóctonas de cada país. Sin embargo, existen en
aquellos que se ocupan de los negocios administrativos,
rasgos comunes que los identifican como servidores
públicos, a falta de una mejor denominación.

El servidor público es aquél que independientemente de su

denominación, ya sea funcionario o servidor civil, está normado
por un régimen de función pública bajo una ley específica de
derecho público o mediante disposiciones equivalentes, Y asumen
actividades enmarcadas en los intereses primordiales del Estado.
No se trata pues de todos los empleados o trabajadores del Estado,
sino solamente aquellos que. como funcionarios, desempeñan las
funciones esenciales que le atañen al Estado y que, en cada caso,
cada Estado extiende o restringe a su arbitrio.

86. Mackenzie, W.J.M. y J.W. Grove. La Administración Central en Gran Bretaña.

Madrid- Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios. 1966. p. 38.

113
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Uno de los rasgos que deben ser resaltados, es que

la labor del servidor público se realiza de rnonerc
permanente a través de una carrera administrativa; que
dicha carrera exige su profesionalización; y que tal
profesionalización se base en la formación y el
perfeccionamiento continuo. Este concepto
tradicionalmente ha excluido a legisladores,
administradores de justicia y servidores políticos que
laboran con el Ejecutivo. Aquí seguimos la tradición hasta
donde, hoy en día, ha sido permisible hacerlo, pues
actualmente junto al funcionario, en el sentido restricto
asumido, se hace necesario preparar al diplomático, al
administrador de justicia y al servidor público
parlamentario, creándose al efecto nuevas secciones de
estudios dentro de las escuelas profesionales de servicio
público; así como establecer programas y asignaturas
comunes, con escuelas especiales del servicio exterior y
la judicatura.

En la actualidad, la noción de servidor público se

aplica a los miembros del servicio exterior, de antaño
sometidos al prejuicio de su peculiar función de
intermediario político entre los países. Su carácter de
vínculo exterior, su formación social cosmopolita y su
potencial para fungir opcionalmente como un
funcionario internacional, ha fomentado una duda
injustificada sobre su condición de servidor público
nacional. Él tiene un carácter de servidor público del
Estado, toda vez que el servicio exterior constituye una
carrera administrativa especial y, en cierto modo,
ejemplar.

114

1
 aMAR GUERRERO OROZCO

Situación similar es apreciable en aquellos que

están empleados en las instituciones judiciales del Estado.
Tradicionalmente, por efecto del principio de la división
de poderes, quienes se desempeñan en la administración
de justicia están amparados por condiciones y normas
que sufragan la independencia del Poder Judicial. Al
efecto, los procesos de formación de estas personas es
especial se realiza en escuelas propias y se les inculca un
sentimiento de autonomía profesional. El hecho de que la
totalidad de los efectivos de la administración de justicia
provenga de una sola profesión: la abogacía, refuerza la
idiosincrasia separatista de los trabajadores de dicha
administración.

Sin embargo, la mayoría de los países define como

servidores públicos a quienes se desempeñan en el Poder
Judicial,. junto con los integrantes de la administración
pública y los empleados administrativos del Poder
Legislativo. Comparten con ellos la misma normación
laboral, la misma protección social y los mismos derechos
de sindicalización. En suma: quienes se desempeñan en
la administración de justicia, igual que los trabajadores de
la administración gubernamental Y los diplomáticos, son
servidores públicos y se desempeño profesional se
denomina también carrera administrativa.

Aquí debemos hacer una aclaración: carrero

administrativa, en sentido laxo, comprende a la carrera
administrativa propiamente, la carrera diplomática Y la
carrera judicial; en sentido estricto, entraña solamente a
la carrera desempeñada por funcionarios públicos, no la
de los diplomáticos ni la de los agentes judiciales.

115
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

LA CARRERA ADMINISTRATIVA
,

La carrera administrativa supone el desarrollo

profesional del funcionario público, que entraña un
proceso de selección y formación previa al ingreso; un
desempeño ascendente a través de una escala regida
por el principio de mérito; un proceso de formación
continua; y un minucioso programa de entrenamiento
práctico. Para explorar estos relevantes aspectos de la
carrera administrativa, recurriremos a los ejemplos de
Alemania, Francia y Gran Bretaña.

El Servicio Preparatorio

Alemania es el mejor ejemplo de la formación

profesional de servidores públicos a través del sistema de
pre-ingreso, es decir, un servicio preparatonov A través
de este sistema se desea que el aspirante palpe los
diversos aspectos del gobierno y que permita, a través de
exámenes sucesivos, que el servicio público se
autoevalúe objetivamente.

En ese país se presume que existen los mismos

principios en el desempeño de un funcionario judicial y un
funcionario de la administración pública. Tal como lo
hace un juez, el funcionario aplica la ley y busca ajustar al
caso una disposición jurídica pertinente. Por consiguiente,
toda su acción se lleva el cabo dentro de la ley que

87. Chapman, Brian. The Profession of Govemment. London, Unwin University

Books.Tercera reimpresión (1959).1%6. pp. 1()()"109.

116
 aMAR GUERRERO OROZCO

dicta el curso de la gestión administrativa. La diferencia

entre el servidor de la administración de justicia y el
servidor de la administración pública, consiste en que el
primero trata con negocios de litigio y el segundo con
asuntos administrativos.

Este sistema tiene más de 200 años de vigencia y se

ha transformado muy poco hasta nuestros días. Da
principio con la oferta de un puesto vacante, para el
cual el candidato, antes del ingreso, debe mostrar su
experiencia y conocimientos en derecho, así como en los
asuntos públicos. Se trata de un noviciado cuyas reglas
son establecidas, aplicadas y vigiladas por el Estado, y su
propósito es formar a un aspirante para que ocupe un
cargo con caracteres de desempeño estándares.

En su modalidad moderna, el noviciado se organizó

a partir de 1952. Su base es el examen de Estado, que se
verifica en tres ediciones a lo largo del proceso formativo:
a) un examen de graduación universitaria; b) un período
muy prolongado de servicio en diversos órganos de la
administración pública; c) y un examen final.

Cada iander (Estado federado) cuenta con un

servicio preparatorio. Una buena muestra lo representa
Baviera, cuyo primer examen es ejercitado por un sínodo
integrado por un juez, un funcionario público senior y un
profesor de derecho administrativo. Consiste en una
prueba múltiple que exige la presentación escrita y oral, y
consume muchas horas. Por ejemplo, la prueba escrita
está formada por seis partes y cada una red ama un
mínimo de cinco horas de preparación. En cuanto al
examen oral, se centro principalmente en cuestiones

117
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

aplicadas de derecho administrativo, además de constar

de preguntas sobre las pruebas escritas.

Hasta este momento, el aspirante al servicio público

solamente es una persona que anhela ingresar al
gobierno. Todavía no es un novicio, esto ocurre hasta que
presenta el segundo examen, que una vez aprobado, le
otorga la denominación de Referendar. La aprobación
de este examen es el resultado positivo a una solicitud del
novicio para ingresar a una organización administrativa,
signada por el titular del gobierno de la región donde
desea laborar. En favor del solicitante obra que la única
causa del rechazo puede ser que no haya cumplido con
condiciones de desempeño claramente establecidas, y
aún así, puede recurrir como primera instancia a fallo del
Ministro de Justicia del Lánder.

Aquí el sistema de aprobación es más social que

académico, pues se trata de que Referendar se empape
en la realidad administrativa y la práctica legal, y prueba
la habilidad y la perseverancia en el servicio.

El titular del Gobierno tiene a su cargo la formación

general del novicio, pero los aspectos de detalle
corresponden a un funcionario subordinado. Durante el
largo proceso formativo, integrado por varias etapas
programadas en una diversidad de entes públicos, cada
culminación de fase es acompañada por un informe del
funcionario tutor inmediato del Referendar.

Formalmente, y como promedio, el servicio

preparatorio debe durar un lapso de tres años y medio,
pero se puede prolongar por mucho más tiempo, incluso

118
 OMAR GUERRERO OROZCO

hasta siete u ocho años. He aquí, paso a paso, mes por

mes, el proceso de formación en el noviciado alemán:

El proceso de desarrollo de la experiencia del

novicio está compuesto por una multitud de pasos,
organizaciones y propósitos. Haciendo honor a la
tradición germánica, da inicio en las cortes judiciales
donde el Referendar permanece durante 19 meses;
luego se traslada a otra corte judicial, donde se
desempeña por 10 meses, y posteriormente se traslada a
durante 5 meses a una corte civil provincial y cuatro a
una corte criminal provincial. Para entonces, su
entrenamiento suma 38 meses, es decir, tres años.

Los siguientes 14 meses es ocupado en la

administración pública, donde su tutor inmediato es un
alto funcionario público. Luego transita hacia la
administración financiera, donde trabajo durante dos
meses, y cuatro más en otra organización similar. La
preparación del novicio aún no termina, aunque aquí ya
se entrenó por 20 meses más, es decir, 1 año y 8 meses.

Todavía no es un funcionario, pues debe tomar

experiencia durante dos meses más en la administración
social o en el Ministerio del Interior, además de cuatro meses
en una corte administrativa y dos en una corte laboral.

Por fin, luego de 66 meses de formación, el novicio

está en la antesala de asumir al carácter de funcionario
público.

El examen final se presenta cuando agoniza la

práctica en los entes públicos. Nuevamente el novicio

119
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

presenta dos pruebas, una escrita y otra oral. A dlterencío

del primer examen de Estado, en Baviera la prueba
escrita se divide en dos secciones, una para asuntos
jurídicos, otra para los administrativos. En la primera
sección se pregunta sobre derecho comercial y
empresarial, así como sobre derecho privado, y
procedimientos; en el segundo, sin embargo, también
abundan temas sobre derecho constitucional,
administrativo, laboral y hasta derecho canónico, pero
también hay materias de economía, finanzas y ciencia
política.

En Hesse los exámenes son menos formalistas que

en Baviera, y el acento del tercer examen recae en la
filosofía, sociología, historia del derecho y economía; en
tanto que en Rhin-Palatinado se prefiere la educación, el
arte y los idiomas, además de la filosofía.

Una vez aprobado el tercer examen de Estado, el

novicio se ha convertido en un funcionario público, un
Assesor. base de la pirámide administrativa. Hubieron de
pasar cinco años y medio de disciplinada y concienzuda
formación profesional, cuyo núcleo consiste en un largo
entrenamiento práctico.

Hacia 1979, el primer examen versaba sobre

materias jurídicas y de ciencias sociales, bajo el sistema
de formación narrado. El segundo examen se refería
nuevamente a derecho, pero incluía estudios en
administración pública. Habiendo aprobado el segundo
examen, la carrera transcurre dentro del sistema
promocional establecido.88

88. Ridley, F.F. Government and Administration in Westem Europe. Sufolk, Martin

120
 aMAR GUERRERO OROZCO

La formación dentro de la programa preparatorio,

con frecuencia está acompañada por estudios de
Doctorado en Derecho o en materias hermanadas, que
se realiza en el sistema universitario. Igualmente, el
Referendar y el Assesor son los estudiantes habituales de
la Escuela de Ciencia de la Administración, establecida
en Speyer.

Desarrollo de la Carrera Administrativa

Uno de los ejemplares típicos de la carrera

administrativa lo constituye Francia, toda vez que ha sido
el modelo a seguir por muchos países.

En ese país el servicio público se reclutaba

originalmente entre los universitarios, pero más
recientemente la administración pública ha tendido a
desarrollar y perfeccionar sus propios moldes de
formación. La enseñanza universitaria, que está orientada
a la producción y transmisión de conocimiento,
constituye una formación muy abstracta para el
desempeño de tareas prócticos.s" Tal es ei motivo por el
cual a la universidad se le confía la dotación de un nivel
general de conocimiento yola escuela profesionol el
aprendizaje práctico.

La organización del servicio público francés se inició

con la expedición de disposiciones especiales para
ciertos sectores de la administración gubernamental,

Robertson. 1979.
89. Debbasch, obra citada- p. 356.

121
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

tales como la ley de mayo 19 de 1834, por la cual se

normó la actividad del servicio exterior. 90 En mayo 19 de
1853 se aprobó una primera disposición general, a través
de la cual se estableció un régimen de jubilaciones. Sin
embargo, a pesar de sensibles progresos a favor de la
estabilidad de cargo y la fijación de los derechos de los
servidores públicos, fue hasta la época de la Segunda
Guerra Mundial cuando se decretó el primer Estatuto
General de Funcionarios, merced a la ley de septiembre
4 de 1941, decretada por el gobierno de Vichy. Habida
cuenta del colaboracionismo patentizado por este
gobierno con la ocupación alemana, tal disposición fue
anulada tras la liberación.

En octubre 19 de 1946 fue expedida una ley donde

se estableció un nuevo Estatuto General de
Funcionarios, a través de la cual se creó la Dirección
General de la Función Pública y el Consejo Permanente
de la Administración Civil.

Esa disposición fue reemplazada por otra

promulgada en febrero 4 de 1959, cuyo propósito era
hacer los ajustes correspondientes a la Constitución
francesa de 1958. Aunque no se realizaron reformas
radicales, se contemplaron asuntos puntuales referentes
al Consejo Superior de la Función Pública, las comisiones
administrativas y los comités técnicos paritarios, además
de otros asuntos relativos a calificaciones, ascensos,
cesantías y similares.

90. Haro Bélchez, Guillermo, Aportaciones para la Reforma de la Función Pública en

México. Madrid, Instituto Nacional de Administración Pública. 1988. pp. 178-179.

122
 OMAR GUERRERO OROZCO

El Estatuto de 1959 se restringió fundamentalmente

a servidores públicos dependientes del Poder Ejecutivo,
motivo por lo cual se excluyó a funcionarios judiciales,
militares, administradores de corporaciones públicas
industriales y comerciales, y empleados parlamentarios.

Hoy en día Francia está renovando la organización

de la carrera administrativa a partir de la expedición del
Estatuto General de Funcionarios del Estado y de las
Colectividades Territoriales. Tal disposición está integrada
por tres leyes que están formalmente separadas, pero
que constituyen un conjunto articulado.9 1

La primera, una ley expedida de julio 13 de 1984,

constituye el Título Primero del Estatuto y contiene los
derechos y obligaciones de los funcionarios. Su ámbito de
oplicoclón comprende tanto a los servidores públicos del
Estado, como de las colectividades territoriales, así como
los que laboran en los organismos autónomos del Estado
y de las colectividades territoriales. La segunda ley, de
enero 11 del mismo año, que constituye el Título Segundo
del Estatuto, entraña las disposiciones estatutarias
referentes a la función pública del Estado. Finalmente,
constituyendo el Título Tercero del Estatuto, la ley de
enero 26 comprende las disposiciones estatutarias de la
función pública territorial.

Las tres leyes sustituyeron un conjunto de textos

heterogéneo cuya índole y alcance eran diversos, y que
rigieron a la carrera administrativa antaño.

91. Alva:rez Alvarez, Julián. "La Carrera Administrativa en España". Quito, Varios,
Administración de personal y Carrera Administrativa en América. 1986. pp. 155-156.

123
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

El ingreso a la función pública refrendó el principio

tradicional de la administración pública francesa con
respecto al mérito: los concursos, a través de los cuales se
opta por el servicio público. Estos concursos son de dos
clases: oposiciones libres, abiertas a todos los candidatos
que detenten determinados títulos; y oposiciones
reservadas a los servidores públicos con cierto grado de
antigüedad de desempeño y que cuenten con alguna
formación. Adicionalmente, para los cuerpos de
funcionarios seleccionados por la Escuela Nacional de
Administración (Ecole National d'Administration, ENA)
existe una tercera vía de ingreso para el personal con un
mínimo de ocho años de servicios en puestos electivos de
municipalidades, consejos regionales o generales, y
consejos de administración de asociaciones de utilidad
pública; o bien, que el candidato haya sido dirigente
elegido en organizaciones sindicales de carácter
representativo en el nivel nacional.

Mediante la tercera vía se democratizó el ingreso a

la ENA, un plantel irremediablemente elitista por el
resultado de formar a los miembros del servicio público
superior que, además de las carreras administrativas que
se aseguran, están en posibilidad de ocupar los puestos
más importantes de la administración pública francesa.

Francia es el país donde originalmente se

estableció el principio del mérito, como una divisa
democrática del servicio público: la Declaración de los
Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, artículo
VI, estableció el derecho de admisibilidad a los empleos
públicos para todos los ciudadanos, sin más distinción que
sus capacidades y talentos. la aplicación del tal principio

124
 aMAR GUERRERO OROZCO

previno toda segregación por motivos religiosos, políticos

y éticos, y decretó la igualdad de sexos para el ingreso a
la administración póblico.v

Los servidores públicos están agrupados en

cuerpos, a su vez clasificados en cuatro categorías en
razón de las titulaciones exigidas para el ingreso en los
cuerpos mismos y simplemente están referidos por las
letras A, B, C y O. Igualmente, en el seno de cada cuerpo
existen uno o varios grados, que también se denominan
clases; dentro de cada grado hay un determinado
número de escalones o niveles.

En el seno del régimen de carrera administrativa

existe un estatuto particular para cada cuerpo, a través
del cual se determina la jerarquía de los grados, el
número de escalones dentro de cada grado, las reglas
promocionales entre escalones, así como el ascenso de
un grado a otro. Dos casos ilustran esta configuración: en
el Cuerpo de Administradores Civiles existen tres grados o
categorías, cada uno con diferente número de
escalones; por su parte, en el Cuerpo de Profesores de
segunda enseñanza hay un grado único, pero está
dividido en varios escalones. Tratándose de una carrera
administrativa típica, la promoción entre los escalones se
efectúa en forma continua: de un escalón inferior a otro
inmediatamente superior, al tiempo que asciende el
sueldo del servidor público promovido. Obviamente, el
sistema promocional descansa en los criterios de la
antigüedad y la aptitud probada.

92. Haro, obra citada, p. 200.

125
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

También las promociones de grado se realizan

continuadamente, de un grado inferior al grado
inmediatamente superior. Sin embargo, excepcional-
mente, el ascenso puede realizarse por medio de prue-
bas o exámenes de idoneidad. En suma, los ascensos
entre grados se realizan opcionalmente a través de las
siguientes fórmulas promocionales: por nombramiento
realizado por una autoridad competente, a través la
publicación en un cuadro de ascensos anual que es for-
mulado con base en el informe de una comisión
administrativa paritaria, tomando como fundamento la
capacidad profesional de los funcionarios; a través de la
inscripción en un cuadro anual de ascensos formulado
por una comisión semejante a la anterior, cuyo sustento
es el resultado de un examen de tipo profesional; final-
mente, a través de una nominación basada exclusiva-
mente mediante concurso.

Tal como es perceptible, la noción de cuerpo

constituye la idea central de la carrera administrativa
francesa que sustituyó a la antigua idea de cuadro,
establecida por el Estatuto de 1946. Esta última, vigente
hasta 1959, entrañaba un conjunto de empleos que
agrupaba a los servidores públicos que desempeñaban
una carrera en condiciones iguales y habían sido
reclutados a través del mismo procedimiento.93 A partir
del año referido, el cuerpo se definió como un grupo de
funcionarios sujetos al mismo estatuto particular y dotado
de la vocación para ocupar los mismos grados.

93. Ibíd, p. 195.

126
 OMAR GUERRERO OROZCO

A pesar del cambio de noción, que redituó en la

concepción de cuerpo, las líneas generales del perfil de
desempeño establecido desde 1946 se perpetuó en 1959
y hasta el presente. De tal modo, con escasas
variaciones, las cuatro categorías de funcionarios
establecidas en la posguerra continúan presentes:
Categoría A para los funcionarios superiores que diseñan
Policy y dirigen la administración pública; Categoría B
para servidores públicos que básicamente hacen e
implementan Policy; Categorías C y D para los agentes
meramente implementadores.

Una carrera administrativa tan escrupulosamente

establecida ha necesitado de una escuela profesional de
servicio público: la Escuela Nacional de Administración.

La Escuela Profesional de Servicio Público

Normalmente la carrera administrativa requiere del

apoyo de una escuela profesional de servicio público,
establecido por los gobiernos poro la formación y
perfeccionamiento de los funcionarios, así como para
colaborar en los concursos de ingreso y promoción.

Mundialmente hablando, el plantel de formación

de funcionarios más importante es la Escuela Nacional de
Administración de Francia, establecida en octubre 9 de
1945 mediante una ordenanza del gobierno provlslonol.s-

94. Ecole Nationale d'Administration. Rapport du Directeur de l'Ecole a son Conseíl

d'Adminilltration: 1945-1952. París, Imprimerie National. 1952.

127
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

La Escuela comenzó sus actividades en noviembre 22 de

año antes mencionado, aunque oficialmente fue
inaugurada por el General Charles de Gaulle en
diciembre 15.

La creación de la ENA se basó en la tradición

francesa de las grandes escuelas especializadas, tales
como la Escuela Nacional de Impuestos, la Escuela de
Minas y la Escuela Politécnica, pero cuya diferencia con
estas radica en su vocación de formar administradores
generalistas, no servidores públicos especializados. 95

El plantel forma parte de un sistema configurado

para atender la formación y el perfeccionamiento de
servidores públicos superiores, que prestan una diversidad
de servicios y que antaño era causante de gran
confusión.

Hasta 1945, la formación de los funcionarios era

segregativa e incompleta, pues la antigua Escuela Libre
de Ciencias Políticas de París, donde estudiaban, era una
centro de estudios privado que sólo ofrecía un conjunto
de cursos y conferencias destinados a los altos servidores
públicos; además, era inaccesible a los estudiantes
residentes fuera de la Capital. 96 Igualmente, las
universidades francesas únicamente brindaban un lugar
adecuado a la enseñanza de las ciencias políticas y
sociales, pero no el aprendizaje administrativo requerido

95. Vemardakis, Georges. "The National School of Administrative and Public Policy
Making in France". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. 54, núm, 3. 1988.
pp. 427-451.
96. Bertrand, André et Marceau Long, "L'Einsegnement Superieur des Sciences
Administratives". Revista Internacional de Ciencias Administrativas. Vol. XXVI,núm, 1. 1930.
1 %O. pp. 5-24.

128
 aMAR GU ERRERO OROZCO

para introducir a los servidores gubernamentales en la

práctica de la función pública. En fin: los estudios
universitarios favorecían los procedimientos de
reclutamiento estamental y plutocrático de los grandes
cuerpos funcionariales, Y marginaban a los jóvenes
carentes de fortuna.

Por cuanto a la administración francesa, denotaba

la indiferenciación de tareas, desperdicio de energías,
gestión torpe de los servidores encargados de la
ejecución cotidiana de las decisiones Y la marcha normal
de los asuntos, y el confinamiento de los jóvenes
redactores a funciones a las cuales no aplicaban su
cultura y aptitudes. El nuevo sistema reorganizó de raíz a
la función pública, creó los Institutos de Estudios Políticos
(IEP) en Francia -el de París sustituyó a la Escuela Libre de
Ciencias Políticas-, estableció a la ENA y fundó al Centro
de Altos Estudios Administrativos.

Los funcionarios superiores de la administración

pública francesa en general se forman en la Escuela
Nacional de Administración, en tanto que en los Institutos
Regionales de Administración, creados en diciembre 3 de
1969, preparan a los mandos medios." Por su parte, los
funcionarios especializados se forman en escuelas
particulares que algunos Ministerios han establecido,
donde suele perpetuarse la formación universitaria
original del servidor público.

97. Francois, Pierre. "Les Eíseignements d'un IRA [Instituto Regional de

Administración]". La Revue Administrative. NovA:>ec::., 1988. pp. 501-505.

129
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLlCA

El sistema de formación imperante en Francia gira

alrededor de la Escuela Nacional de Administración, un
centro gubernamental de estudios aplicados cuyo
propósito es complementar la formación precedente de
los programas universitarios y preparar a cursantes a
través del entrenamiento práctico. Al mismo tiempo,
corrige los defectos del reclutamiento administrativo y
democratiza las oportunidades de empleo en el país. En
suma: la ENA ofrece a los funcionarios públicos una
formación humanística, pero con sentido administrativo
de Estado. Su misión es, brevemente hablando, mejorar a
la administración pública francesa a través de la
educación administrativa del servidor público.w

La Escuela es un establecimiento de
complementación y aplicación para la formación de los
servidores públicos franceses. En ella se enseñan de las
técnicas de la gestión administrativa y existe el empeño
por desenvolver en los alumnos los sentimientos de los
altos deberes que la función pública entraña, así como
los medios de ejercitarlos. El plantel está dedicada a la
formación de los funcionarios que se desempeñan en el
Consejo de Estado, la Corte de Cuentas, las Prefecturas,
la Inspección General de Finanzas, la carrera diplomática
y los cuerpos de administradores civiles, así como de otros
cuerpos que son determinados por ese Consejo. Se trata
de un establecimiento público, que está abierto también
a las mujeres.

98. Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la Administración Pública. México, Fondo

de Cultura Económica. 1957. Dos tomos. Tomo 11, p. 72.

130
 aMAR GUERRERO OROZCO

Admite estudiantes Y funcionarios en activo, por,

medio de concursos. No se trata de una exploración que
se restrinja a los conocimientos del pretendiente, pues
también se escudriña su capacidad de analizar y
sintetizar, se palpa la originalidad de sus ideas y la
ordenación de su pensamiento, Y hasta se aprecia la
elegancia de su estilo al ejercitar el arte de la pluma. Se
trata de exámenes competitivos que ofrecen una
sensación nítida de cualidades tales como la inteligencia
y el carácter, así como otros aspectos de la personalidad
de los aspirantes.

Todos los candidatos deben tener como base de su

solicitud una formación universitaria, con preferencia en
economía, derecho, Y ciencias políticas Y sociales. Los
concursos son generosos, pues los aspirantes que
evidencian deficiencias en su formación universitaria
pueden subsanarlas estudiando durante el primer año de
ingreso a la ENA, en programas diseñados ex profeso.

La creación de la ENA, hay que recordarlo, se

verificó en el seno de una radical reforma en la función
pública que, entre otros objetivos, se orientó a disminuir la
exclusividad de la función pública hasta entonces
detentada por la Escuela Libre de Ciencias políticas. Esta
institución nutrió con sus egresados al servicio público
durante la Tercera República, marginando a la clase
media y la clase trabajadora. La conversión de eso
Escuela en el Instituto de Estudios Políticos de París, y la
proliferación de planteles similares en Francia, ha
contribuido sensiblemente a democratizar a la función
pública francesa. El camino hacia la democratización de
la ENA se reforzó en 1983, cuando el gobierno de Francois

131
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Miterrand ordenó que el reclutamiento también se

efectuara entre sindicatos, servidores civiles locales y
líderes de organizaciones comunales, pues todavía en
esta época el IEP de París dominaba el ingreso en un
80%.

En el seno de la ENA funciona el Centro de Altos

Estudios Administrativos, que tiene a su cargo el
perfeccionamiento del alto servicio público a través de
procedimientos distintos a los usuales en los sistemas
escolarizados. Su metodología pedagógica se
desenvuelve a través de la confrontación de ideas y con
base en las experiencias vividas por los propios
funcionarios. El diploma que brinda el Centro no otorga
derechos, es una muestra de vocación y de aptitud. Su
objeto es la formación necesaria para el ejercicio de los
altos cargos públicos y complementa la preparación
para la gestión y la supervisión de las empresas
industriales y comerciales nacionalizadas o controladas
por el Estado.

La ENA es una institución post-universitaria. Su

método de formación se sustenta esencialmente en la
pasantía (estadía, stage), cuyo objeto es la capacitación
práctica del funcionario, así como en seminarios y
conferencias. Su currícula de formación agrupa a las
materias que antaño eran impartidas mediante la
clasificación de las cuatro secciones, que integraba el
plan de estudios de 1946. Adicionalmente se impartían
asignaturas sobre contabilidad, estadística, gestión de
empresas públicas, y organización y métodos, además de
lenguas vivas. Como su antecesora, la Escuela de
Administración de 1848-1849, un principio inmaculado de

132
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _0: MAR GUERRERO OROZCO

la Escuela es la imparcialidad política, pues la formación

se ciñe a una enseñanza administrativa que contribuye a
entender el papel del funcionario público dentro del
Estado. En ella no se efectúan labores de investigación, ni '
se realizan cursos de perfeccionamiento ni de
actualización, que corresponden al mencionado Centro
de Altos Estudios.

El Entrenamiento Práctico

En las escuelas profesionales de servicio público,

como la ENA, se reciben a los graduados universitarios para
ser introducidos en la enseñanza administrativa esta
consiste en la capacitación práctica para el despacho de
los asuntos públicos. Empero, hay países donde de manera
excepcional se confía dicha capacitación en el servicio
público mismo. El país típico de esta metodología de
preparación administrativa es Gran Bretaña, donde
prevalece la idea a favor de una formación basada en la
experiencia dentro del servicio civil.99 Su mejor prenda es la
cúspide del servicio civil: la Clase Administrativa, muestra
ejemplar de un cuerpo de funcionarios públicos y del modo
como es formado a través de un sistema no-escolarizado.

Por principio hay que decir que el soslayo del papel

de la teoría en la formación funcionarial en Gran Bretaña
ha sido considerado fuera del país como un vicio, no
como una virtud. Desde 1934, el catedrático
estadounidense Harvey Walker identificó las tres

99.lbíd, p. 60.

133
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

debilidades principales de la Clase Administrativa: "no

considerar a la administración pública uno ciencia con un
conjunto de principios fundamentales, y la insistencia en
tratarla como un arte o misterio revelado sólo a los que
han pasado por el rito de iniciación; o alternativamente
como una facultad innata, la cual se niega a quienes no
hayan sido agraciados con ella al nacer". 100

Tan atinadas fueron estas apreciaciones, que diez

años después, el Comité Assheton revisó a fondo la situación
del entrenamiento del servicio civil y emitió fuertes crítica a
la formación de la Clase Administrativa entonces vigente.
Principalmente llamó la atención sobre la insuficiencia del
adiestramiento después del ingreso a dicha Clase, carente
de método y sujeto a un camino azaroso.

"Generalmente se deja al recluta en su escritorio mirando sus

papeles, o tratando de bregar con ellos, según llegan, bajo la
dirección y el consejo que su superior inmediato pueda darle.
Desgraciadamente, su jefe está con frecuencia tan atareado que
encuentra más fácil hacer el trabajo de nuevo, cuando es
necesario, que enseñar a su subalterno. Todo el adiestramiento que
el recluta adquiere viene de observar el trabajo de otros. Esto no se
debe, sin embargo, a que la experiencia haya demostrado que la
enseñanza teórica es inútil, sino a que no se la ha considerado, o se
ha supuesto que es inútil. Opinamos que es errónea tal suposición.
A ún cuando se pueda decir que la odmintstractán es
principalmente sentido común, creemos que el proceso de lograr
el buen juicio, identificado como sentido común en esta conexión,
puede facilitarse y acelerarse mediante un buen sistema de
adiestramiento".
Informe del Comité Assheton (1944). Muñoz Amato, Pedro. Introducción a la
Administración Pública. México. Fondo de Cultura Económica. 1957. Dos tomos. Tomo
11. pp. 60-61.

100. La referencia es de Muñoz Amato, obra citada. WaIker escribió una obra dedicada
íntegramente a la formación del servicio público en Gran Bretaña, publicada en Nueva York en
1935, que sirvió de fuente a Muñoz Amato.

134
 OMAR GU ERRERO OROZCO

Esta visualización del funcionario que aún es

vigente en el Reino Unido, en realidad implica una visión
del ser humano que impregna del todo al servicio
público. En el servicio civil predomina la convicción de'
que el especialista es un hombre con perjuicios y con una
óptica sesgada que imprimirá su parcialidad a los asuntos
de públicos: se prefiere, más bien, al "amateur. sin
conocimientos y experiencia en otras actividades. Lo
administración es un arte y se aprende con /0 prácticcrv»

A pesar de las verdades externados por la Comisión

referida, todavía en los años 90 persisten las mismas
actitudes de menosprecio sobre la teoría y los cursos de
administración pública, y hoy en día aún permanecen.

Pedro Muñoz Amato fue protagonista presencial de

la inveterada actitud británica contra la pedagogía formal
de la administración pública, tal como no lo hace saber
cuando visitó a la Tesorería británica en el otoño de 1955:
"mi apreciación se confirma con el hecho de que en los
puntos bajo consideración no ha cambiado
significativamente la preparación de la Clase Administrativa,
a pesar del progreso logrado en otros aspectos del
adiestramiento después de la Guerra bajo la influencia del
Informe Assheton. La División de Educación y Adiestramiento
de la Tesorería -el centro de coordinación para las
actividades designadas por su nombre- explica a los mismos
miembros de la Clase Administrativa que toman sus cursos la
orientación prevaleciente:

101. Laso Vallejo, Gregorio. La Función Pública en Inglaterra. Madrid. Centro de

Formación y Perfeccionanúento de Funcionarios. 1965. p. 108. El énfasis en nuestro.

135
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

'Los Assistant Principal [Asistentes

Principales] (el rango más bajo) se reclutan
por medio de dos formas principales de
concursos que administra la Comisión de
Servicio Civil. La primera es para los
graduados de universidad, la segunda se
limita a funcionarios con experiencia de dos
años en la Clase Ejecutiva y otras clases
similares. En cuanto a los graduados de
universidad no se da preferencia particular a
ninguna forma de estudios académicos, ni se
espera que el recluta siga estudios posteriores
de naturaleza académica en el campo de la
administración públicd". 102

El ingreso al servicio civil, a falta de estudios

universitarios prestablecidos, explora más bien la
naturaleza humana de los candidatos, de modo que los
exámenes escritos y orales están diseñados para elegir
personas cuyas cualidades determinantes son la
inteligencia, un buen sentido común, la integridad
personal y la capacidad para aprender dentro del
servicio.

El examen de ingreso al servicio público efectuado

en 1945 muestra con absoluta nitidez, la expectativa
sobre el perfil deseable del servidor civil hoy en día aún
vigente: "el candidato ideal ha de poseer una gran
agilidad mental, capacidad de discernir y analizar lo
esencial de asuntos delicados, y facilidad para expresarse

102. Muñoz Amato, obra citada, p. 62-63. El énfasis en nuestro.

136
 aMAR GUERRERO OROZCO

con claridad, así de palabra como por escrito".'?'

Igualmente, debe ser hábil para tratar a todo tipo de
personas, adaptarse a distintas situaciones, Y ser apto
para prever y estar dotado de perseverancia. Debe ser
enérgico de carácter, y contar con aptitudes' para
mandar de modo responsable. Deberá tener
imaginación práctica para trazar estrategias de trabajo, y
sobre todo, estará dotado de buen juicio y sentido
común.

La exploración de las cualidades prominentes de la personalidad

humana, fueron aquilatadas por uno de los pocos los científicos
británicos de la administración pública: William Robson.
Lisonjeándose del gran progreso que había significado la
introducción del Método l/para el ingreso a la Clase Administrativa.
Robson exaltaba sus virtudes para detectar las cualidades
intelectuales de los candidatos, particularmente para escribir y
desarrollar sus capacidades mentales. Provenientes de las
universidades británicas, donde se graduaron con honores. los
aspirantes al servicio civil eran también preparados para lidiar con
problemas administrativos hipotéticos. Un método de selección tal,
hace que las pruebas "develen el poder intelectual en acción. y
hacen posible distinguir el hombre o la mujer que construya
perspectivas a partir de tipos negativos. indiferentes o excépticos".
Tal es el modo como en Gran Bretaña se detectaba a hombres
con cualidades innatas de liderazgo. con capacidad de
cooperación, previsores ante contingencias. rápidos de
aprendizaje de los hechos. Y que contaban con lucidez y habilidad
de persuasión; seres humanos aptos para comprender las
implicaciones políticas y administrativas de un problema. y darles
solución. En fin. personas competentes para trabajar en equipo y
ejecutar con fluidez los negocios públicos.
Robson. William. ''Receof Treods in Public Administratioo". Gran Bretaña. The Polificol
Quarterly. Vol. 25. 1954. p. 343.

103. Laso Vallejo, obracitada, p. 101.

137
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Una óptica tal se aplica por igual al Asistente

Principal, base de la pirámide del servicio civil, que a los
conspicuos miembros de la cima de la Clase
Administrativa. Sin embargo, entre más se eleva en la
escala administrativa, más se atenúan los requisitos de
formación académica y más se pondera el papel la
experiencia próctico.:«

Gran Bretaña conserva el requisito de ingreso

mediante concursos abiertos, que exigen una educación
universitaria previa de alta calidad. Este ha sido un
objetivo plenamente alcanzado, pues a finales de los
años 50, el 80% de los miembros del servicio civil
provenían de las universidades de Oxford y Cambridge,
situación que permanece igual hoy en día. El aspecto
débil de sistema, empero, es que a pesar de la
procedencia de centros educativos de tan acreditado
prestigio, la índole de los exámenes aplicados y la
orientación académica de las universidades mismas,
implica un tipo de preparación de los candidatos que es
muy débil en ciencias sociales y muy especializada en
campos de conocimiento distantes a los problemas de
gobierno, que son tan importantes para el servicio
público.

A mediados de los años 50, el examen típico que se

aplicaba a los postulantes a la Clase Administrativa se
centraba en el conocimiento de materias tales como
historia, derecho, filosofía, política y economía, así como
en matemáticas y ciencias, además de idiomas e historia
de las civilizaciones. Las entrevistas a los candidatos

!().I. Muñoz Amato, obra citada, p. 62-63. El énfasis en nuestro.

138
 OMAR GUERRERO OROZCO

estaban encaminadas a apreciar su historial, inteligencia

y cualidades personales. Además, se les practicaba una
prueba escrita que incluía conocer el inglés, realizar un
ensayo Y demostrar conocimientos sobre asuntos
contemporáneos. lOS

También la Comisión Fulton criticó este sistema, que

confía la dirección de la administración pública a
arnateurs. a generalistas que no tienen una formación
profesional específica. Los llamó, propiamente, "los
profanos inteligentes" Y recomendó que se les brindara
una formación más técnica en asuntos administrativos. Sin
embargo, a principio de los años 70, los concursos de
ingreso se mantenían sustentados en cultura general y
ratificaban el valor principal de estudios universitarios
basados en el latín, griego Y matemáticas. 106 Así, aunque
las ciencias sociales Y administración pública pudieran
implicar un sentido especializado refractario al carácter
generalista exigido a la Clase Administrativa para el
ingreso, debido a que en esta etapa se requieren otras
cualidades de formación fundamental, es inconveniente
ignorarlos cuando ya la selección se efectuó y la carrera
profesional dio inicio. Ciertamente hubieron pensadores
administrativos británicos que no lo ignoraron, como
Robson, para quien las ciencias sociales podían ser un
valor de unidad para que los servidores civiles el
fundamento social, económico Y político de su trabajo
contextuoí.!"

105. Ibíd, p. 63.

106. Debbasch, obra citada, p. 355.
107. Robson, obra citada, p. 344.

139
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Buena parte de lo que en otros países se enseña

por medio de cursos académicos, libros y revistas, en
Gran Bretaña se adquiere a través del folklore del servicio
civil, tal como lo aseguró Muñoz Amato. He aquí uno de
los ingredientes del subdesarrollo académico británico.

DIFERENCIA ENTRE LA CARRERA ADMINISTRATIVA Y

CARRERA EN ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

Ante la escuela profesional de servicio público, las

instituciones universitarias de enseñanza en administración
pública, y disciplinas similares tales como ciencia política,
"políticas" públicas, y gobierno y asuntos públicos, suelen
fungir como productoras de aspirantes al servicio público.
La formación administrativa propiamente dicha se
imparte en la escuela profesional de servicio público,
cuyos programas de enseñanza y adiestramiento parten
de los requerimientos gubernamentales concretos, en
consonancia con el desempeño en cargos de la
administración pública constituidos como una carrera,
como un Cursus Honorem. En una escuela tal se preparan
los aspirantes al servicio público que provienen de las
instituciones académicas para formar al personal de
carrera y los cuerpos de servidores públicos, y
capacitarlos continuamente.

Existe, pues, una sustancial distinción entre la

Carrera en Administración Pública -acreditada por los
títulos y grados académicos universitarios- y la Carrera
Administrativa en el servicio público, que en Gran
Bretaña se denomina servicio civil y en Francia función

140
 aMAR GUERRERO OROZCO

pública. La Carrera en Administración Pública es aquella

que, amparada por títulos tales como Licenciado en
Ciencias Políticas y Administración Pública, o Licenciado
en Administración Pública, emana de los cursos
universitarios y se ejercita a través de un grado
académico, sea de pre-grado o de pos-grado. La carrera
administrativa, por su parte, significa un curso de
profesionalización dentro del servicio público regido por
requisitos especiales de ingreso, estabilidad y promoción,
que se verifica por medio de exámenes de idoneidad,
tanto para ingreso como para los ascensos. Incluye un
proceso de formación continua, toda vez que la
estabilidad otorga seguridad de empleo, pero también
exige un desempeño de calidad gradual y
periódicamente evaluado. Carrera administrativa
significa, en suma, desarrollo profesional progresivo
dentro de la administración pública.

La distinción anterior no significa que exista una

antinomia entre la escuela profesional de servicio público
y el sistema universitario, sino solamente una distinción de
índoles, papeles y campos de actividad. Normalmente
ambas entidades operan íntimamente relacionadas, por
necesidad de la interdependencia que nutre sus
vinculaciones.

Una vez que en esta lección hemos tratado de la

carrera administrativa, pasamos, en la siguiente, al estudio
de la Carrera en Administración Pública.

141
 OMAR GUERRERO OROZCO

SEXTA LECCiÓN

LA PROFESiÓN EN CIENCIAS POLíTICAS

Y ADMINISTRACiÓN PÚBLICA

La presencia de las ciencias políticas y la

administración pública en las aulas universitarias, provoca
opiniones controversiales. Para algunos, las materias
administrativas son tan prosaicas, que bien pueden ser
aprendidas en la práctica oficinesco sin mayor
preámbulo curricular ni metodología pedagógica. Para
otros, las ciencias políticas son materias puramente
académicas cuya enseñanza universitaria solo puede
producir estudiosos, nunca políticos. Siendo así las cosas,
pudiéndose formar políticos y administradores públicos sin
el concurso de una institución universitaria, vale la pena
inquerirnos sobre la necesidad social de la profesión en
Ciencias Políticas y Administración Pública, porque en ella
convergen los problemas académicos de la docencia Y
la investigación de estas disciplinas, así como el de su
ejercicio profesional.

Antaño, cuando de política y administración se

trataba, el problema se visualizaba como dicotomía. Esta
tendencia incluso llego a formar una escuela en los
Estados Unidos y en buena medida la ciencia política y la
ciencia de la administración siguieron caminos diferentes.
En contraste, en Europa continental Y América Latina han
predominado versiones en las cuales la política y la

143
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

administración son visualizadas atendiendo la necesidad

y deseabilidad de sus relaciones.

Esta situación ha dejado una huella sensible en el

ejercicio de una profesión universitaria con una ancestral
tradición nacional e internacional: la Profesión en Ciencia
Política y Administración Pública. Al igual que otras
carreras universitarias establecidas para profesionalizar el
ejercicio de una disciplina social específica o preferente,
como la Economía o la Sociología, la Profesión en
Ciencias Políticas y Administración Pública nació como
resultado de la necesidad de hacer aplicables esas
ciencias sociales.

Paradójicamente, por un lado, se ha acentuado su

carácter aplicado, y por el otro, se le incrimina por
carecer de posibilidades efectivas de cubrir del todo su
campo de actividad. Así, se le critica porque "abarca
mucho y aprieta poco", pero lo que aprieta lo hace con
eficiencia. Dentro de esta paradoja nace su
cuestionamiento como carrera universitaria de utilidad
social y hasta hay quien sostiene que su existencia tiene
dudosos fundamentos. Como si esto fuera poco, la
retracción de la actividad del Estado en diversos campos
de la vida económica y el bienestar social, ha provocado
que estos cuestiona mientas se hagan más recalcitrantes y
que aparentemente contengan una dosis de verdad.

Pero favor de la Profesión en Ciencias Políticas y

Administración Pública, existe el argumento de que
muchos de sus detractores proceden de carreras diversas
a ella y que sus opiniones son interesadas y ciertamente
infundadas, por desconocer la esencia de esta profesión.

144
 aMAR GUERRERO OROZCO

Aparte de puntos de vista carentes de validez, es verdad

que la profesión aquí considerada requiere una revisión a
fondo, pues también en su seno nacen incertidumbres
que se deben disipar por el bien de su presente y su
futuro. Esta lección tiene la finalidad que contribuir a este
respecto. Pensamos que ciertamente existe desconcierto
conceptual, ambigüedades semánticas e ignorancia de
su origen histórico, lo que ha contribuido a la confusión de
los límites de su ámbito natural de actividad.
Comenzaremos con el último punto.

SIGNIFICACiÓN HISTÓRICA

Es dudoso que una institución nazca Y perdure por

capricho, porque entonces sus posibilidades de existencia
son raquíticas. Su vitalidad Y persistencia obedecen a la
fuerza de la necesidad que la sustenta.

Cuando no existe esta necesidad, una institución

tiene vida precaria y fugaz, y desaparece rápidamente.
Este no es el caso de la Profesión en Ciencias Políticas Y
Administración pública, que constituye una institución sólida.
A pesar de su azaroso desarrollo, ella ha proliferado en va-
rios países de América Latina y hoy día es enseñada en una
variedad de universidades públicas y privadas. Su gestación
ocurrió en México hacia 1951 como una Licenciatura en
Ciencia Político, para desde 1959 convertirse en la licencia-
tura en Ciencias Políticas y Administración Pública. Sin
embargo, sus antecedentes nacionales e internacionales
son más antiguos Y ellos son los que mejor explican su
trascendencia histórica y su importancia social.

145
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

No examinaremos aquí los diversos oficios de los

hombres que hacen política y administración, pues ello
está fuera de lugar. Sólo haremos una remembranza
histórica necesaria sobre el estatuto universitario de la
Profesión en Ciencias Políticas y Administración Pública,
que tiene su origen en un tiempo-espacio concreto
representado por el nivel específico del desarrollo político
occidental. Este desarrollo supone la formación de ciertas
condiciones y, más en lo particular. un grado
determinado de desenvolvimiento de la esfafa/idad
condición necesaria y suficiente para el nacimiento de
aquella Profesión. Estas condiciones, que manifiestan un
nivel maduro de desarrollo del Estado según brotó del
mundo feudal, son las siguientes:

1) Disociación de la vida pública y la vida

privada, con la consecuente ampliación
gradual de la primera a costa de las
relaciones sociales estamentales;

2) Formación de un espacio público que

emergió junto con la actividad del Estado,
dentro del cual se problematizan los intereses
colectivos como un deber estatal y las
relaciones inter-individuales asumen un
carácter general;

3) Ampliación y diversificación de las

responsabilidades del Estado, generando
una dilatación de su actividad para contribuir
a la formación de la sociedad civil, y más
particularmente la vida económica, la vida
social y la vida personal;

146
 aMAR GU ERRERO OROZCO

4) Crecimiento del organismo del Estado y de

las instituciones administrativas;

5) Exigencia de un desempeño racional de la

administración pública y, por ende, la
profesionalización de los servidores públicos y
de las personas que dedican su actividad a
la política.

Max Weber sintetizó el movimiento hacia la

profesionalización de la política, al describir la formación
de cinco clases de políticos: el clero, los literatos, la
nobleza cortesana, los patricios y los juristas universitarios.
Todos ellos habían trabajado como aliados de los
príncipes contra los estamentos Y se profesionalizaron
como políticos durante la contienda. Al mismo tiempo, la
complejidad de actividades del Estado en campos tales
como el servicio exterior, la guerra, las finanzas y la
justicia, propició que desde el siglo XVII se comenzaran a
requerir funcionarios expertos en cada uno de estos
ramos. loa La diplomacia Y los consejos habían sido una
actividad política cultivada de tiempo completo. Todo
este proceso, que culminó en el XVIII, se manifestó
doblemente por la formación de consejeros profesionales
-los consejeros de príncipes- y la entronización de los
comisarios regios que habían sustituido a los oficiales
estamentales.

La construcción del Estado moderno estuvo

acompañada por la formación del político y el

101. Weber, Max. "La Politica como Vocación". Revista Mexicana cM Ciend.. PoUtic..
y Sociales. NÚII\S. 16 Y17.1959. pp. 243-274 Y 453-475.

147
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

administrador público profesionales. Pero, junto con ellos

se había desenvuelto una tercera profesión: la de los
consejeros de estadistas, cuyas tareas consistían en
prepararlos para acceder y conservar el poder. Estos
fueron los primeros tecnólogos del arte del gobierno, que
en su etapa más brillante formaron la escuela de la
Razón de Estado. Nicolás Maquiavelo, Juan Botero y
Arnold Clapmar, fungieron como hacedores de
tecnologías del poder y diversos medios gubernativos
que proyectaban la racionalización de la actividad
política, y derivaron cimeramente en el desarrollo de las
arcanas de imperio y arcanas de dominación como
fórmulas defensivas del Estado y del portador del
poder. 109 La política, hasta este momento, consistía en lo
que entonces se conocío como arte del gobierno.

El paso siguiente fue la instauración del despotismo

ilustrado y sus programas sociales, que lo definieron como
Estado de bienestar. Este paso, conocido como el tránsito
del arte del gobierno a la Ciencia del Estado, consistió en
la introducción de la enseñanza de la política y la
administración pública en las universidades, proceso en el
cual los alemanes fueron pioneros al instituir a la Profesión
en Economía, Policía y Cameralística en las universidades
de Halle y Frankfurt del Oder, de la que tratamos páginas
atrás. Esta carrera universitaria nació como resultado de
un impulso y un proyecto fraguados al calor de las

109. Maquiavelo, Nicolás. El Príncipe. Obras Políticas. La Habana, Editorial de

Ciencias Sociales. 1971 (1532). Botero, Giovanni. La Razón de Estado y Otros Escritos. Caracas,
Instituto de Estudios Políticos. 1983 (1589). Amold Oapmar es autor del libro De Arcanis
Rerunpublicarum (De los Misterios de la República), publicada en 1605, un año después de su
muerte. Sobre su obra, ver: Garda-Pelayo, Manuel. Estudio Introductorio al libro La Razón de
Estado y Otros Escritos de Botero, pp. 188-189.

148
 aMAR GUERRERO OROZCO

condiciones históricas de entonces. El impulso consistió en

el signo de aquel tiempo: crecimiento de las fuerzas
productivas como un deber de Estado. La actividad
estatal encaminada a alcanzar tal propósito se llamaba
fomento, lo que hoy entenderíamos, mutatis mutondls.
como "desarrollo". El proyecto, por su parte, era la evasión
del subdesarrollo y el logro de las bondades del
bienestar.

La Profesión en Economía, Policía y Cameralística

llenó la necesidad de un profesional de la política y la
administración pública, capacitado para desempeñar los
nuevos ámbitos de acción del Estado, apto para fungir
como agente de fomento del bienestar. Tal es el origen
de esta primigenia Profesión en Ciencias Políticas y
Administración Pública.

El perfeccíonamiento de la nueva profesión

produjo que a dos años de su fundación, sus cursos se
impartieran a través de libros de texto, constituyéndose
una notable institución pedagógica que pronto proliferó
por todo el Imperio alemán y más allá, en Suecia.
Tributarios posteriores de esta tradición son las Escuelas de
Administración Pública en España y Francia, fundadas en
1843 y 1848 respectivamente, Y hoy día sus herederas de
Speyer en Alemania y en Francia.

LA ENSEÑANZA DE LA pOLíTICA

La enseñanza universitaria de la Ciencia política

como disciplina autónoma ha sido tardía, en

149
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

comporocion con las lecciones extra-universitarias

profesadas de antiguo. Aunque el cultivo de la política
en Occidente es remoto, se considera a Aristóteles como
el fundador de la ciencia política. La tradición aristotélica
estableció una fuerte corriente que centró el cultivo de la
política alrededor del concepto de Estado, Po/is según la
concepción helénica. En Roma se usó la categoría
Civitas y no fue sino hasta el siglo XVI que Maquiavelo
impuso el empleo de la categoría Estado. A partir del
siglo XIII surgió en Europa una nutrida y prolongada
cauda de consejeros de príncipes, que Maquiavelo
secularizó, sentando en nuevas bases para la política.

Hasta el siglo XVII, los consejeros dedicaron su

empeño al desarrollo de tecnologías de gobierno que
posibilitaran a los príncipes el acceso al poder.
Gaetano Mosca ha sostenido que estos autores
enseñaban como se "podría obtener el poder supremo
en una sociedad determinada y obstaculizar los
esfuerzos de otros indivi-duos o grupos que intentaran
sustituirlos".11o Aún no se ocupaban de examinar las
tendencias constantes de las sociedades humanas,
"que regulan la organización de los poderes públicos".
Ambas cuestiones son muy distintas, tal como es
observable en la economía política, que estudia las
tendencias de una sociedad humana relativas a la
producción y distribución de la riqueza, no el arte de
amasar y conservar la rlquezo.u' Un economista capaz
puede ser inepto de hacer fortuna y un banquero
podría ser inhábil para comprender las leyes de la

Ito. Mosca, Gaetano. Elementi di Sdenza Política. Roma, Firenze-Torino-Milano, 1896.

p.2.
111.Ibíd.

150
 aMAR GU ERRERO OROZCO

economía y con su dominio hacer progresar su

negocio. Ello quiere decir que hasta el siglo XVII, la
política era concebida como una técnica del poder.

También han cultivado la política los filósofos, los

teólogos Y los juristas, y buena parte de la literatura
producida por ellos puede ser considerada de interés
político. Hoy en día tenemos ciencias políticas, más que
Ciencia Política. y así es, pues la concepción aristotélica
unitaria fue sustituida por una pluralidad de ciencias
sociales entre las cuales ocupa su lugar la Ciencia
Política, junto con otras más que no dejaron de ser
políticas.

Parece que la Ciencia Política adquirió esta

denominación en el último cuarto del siglo XIX,
particularmente entre los pensadores germánicos. Pero
si Mosca tiene razón, fue en el siglo XVIII cuando
asumió un significado científico Y superó el período
tecnológico. La primera cátedra de política y retórica
se estableció en la Universidad de Uppsala, Suecia, en
1655, yero impartida por el profesor Johan Skyle. La
Ciencia política fue introducida en la Universidad de
Michigan a partir 1811, cuando se fundó la Escuela de
Ciencia política. En Italia se instituyó su enseñanza en
octubre de 1885, en tanto que en Francia lo fue hasta
1954. 112 Iberoamérica inició la enseñanza de la Ciencia
política en el siglo XX, la profesaba Emilio Rabosa en
l l3
1928 dentro de la Escuela Libre de Derecho.

112. Robson, William. Science politiqueo París, UNESCO, 1955.

113. Serra Rojas, Andrés. Antología de Emilio Rabasa. México, Ediciones Oasis. 1969.
Dos tomos. Tomo Il, pp. 339-352.

151
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

La introducción de la Ciencia Política dentro las

universidades, fue el resultado natural de un progreso
precedente que consistió en su gradual denominación
como Ciencia Política. Mosca comentó que habían
pensadores que ya usaban el termino, principalmente
Holtzendorff y Bluntschli, así como Donnat y Scolari. El
primero había escrito sus Principios de Política en 1887,
Blunschli su obra La Política desde 1876. Blunschli se refirió
a la política como la ciencia del gobierno y la vida
consciente del Estado, como la conducción de los
asuntos del Estado y el arte del gobierno. Desarrolló, pues,
la diferencia entre lo que llama política teórica y política
práctica, y diferenció el comportamiento del científico y
del pofítlco.u-

Blunschli explicó que el arte de la política se rige

por el principio de la eficiencia y se manifiesta por actos
que se estiman por sus resultados: una nueva creación
social, el mejoramiento de las instituciones públicas o la
victoria sobre los enemigos. La Ciencia Política tiene por
objeto conocer la verdad, se glorifica por destruir el error,
descubrir una ley o mostrar una regla permonente.ue

Si esto es cierto, tuvo razón William Robson cuando

en 1955, durante un seminario internacional, sostuvo que
la Ciencia Política era una disciplina de cultura general
que debía servir de base para carreras profesionales,
como las relaciones internacionales, el periodismo y la
administración pública. Puso como ejemplo la fundación
de la Escuela Nacional de Administración francesa,
institución no-universitaria donde era posible de tal modo

114. Blunschli, M. La Politiqueo París. Uhraire Guillaumin el Cíe., 1876. pp 1-3.

115. Ibid.

152
 OMAR GUERRERO OROZCO

su impartición académica. Aquí, como en los tiempos

cameralistas, la política se consideraba como materia
básica. Robson y sus colegas también advertían de la
inconveniencia de la profesionalización de la ciencia
política, a la que preferían como ciencia fundamental.

LA LICENCIATURA EN CIENCIAS pOLíTICAS Y

ADMINISTRACiÓN PÚBLICA EN AMÉRICA LATINA

La profesionalización universitaria de las ciencias

políticas y administrativas se ha desenvuelto en los países
de América Latina, tal como es observable en Colombia,
Argentina, Chile y México.

La Escuela Superior de Administración Pública

(ESAP) de Colombia da cabida a la Facultad de Ciencias
Políticas Y Administrativas, cuyo objeto es la formación en
la Carrera Profesional en Ciencias Políticas Y
Administrativas, otorgando el título profesional de
Administrador Público. 116 Siendo esta Carrera parte del
sistema universitario que entraña la ESAP y existiendo en
Colombia la Carrera Administrativa, toda vez que la ESAP
depende del Departamento Administrativo de la Función
pública, dicha Facultad es un semillero de profesionales
de las disciplinas políticas Y administrativas para el
empleo público del país. Sus egresados pueden dedicar
su tiempo al ejercicio libre de la profesión, según sus libres
pareceres, pero también pueden optar a ser candidatos
a la Carrera Administrativa e integrarse al servicio público.
116. "Formación Profesional en Administración Pública". Escuela Superior de

AdminiBtración Pública. Universidad de Estado. Bogotá, Colombia. 1991.

153
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

El propósito central de la Carrera en Ciencias

Políticas y Administrativas, consiste en formar a un
profesional universitario capacitado para analizar el
contexto socioeconómico en el cual se desenvuelve la
administración pública. Al mismo tiempo le dota de los
instrumentos técnicos necesarios para dar solución a los
problemas administrativos. Tal es el motivo por el cual se
da énfasis a su formación política.

En Argentina se cuenta con la Licenciatura en

Administración Pública y Ciencia Política. Se trata de un
programa que es impartido en el seno de la Universidad
Nacional de Cuyo por la Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales, que fue instituida en 1958 con la categoría de
Instituto de Estudios Políticos y Sociales. El rango de
Facultad lo adquirió en los años 70, antes fue una Escuela.
La Licenciatura en Administración Pública y Ciencia
Política fue creada en 1970, con un perfil curricular que
tiene una inclinación humanística y científica. El plan de
estudios consta de cinco años y destacan las asignaturas
relativas a Políticas Púbticos.n?

Recientemente fue establecida en Chile la Carrera

de Ciencias Políticas y Administrativas, cuyo objeto es
"formar un profesional altamente capacitado para
intervenir en los organismos del Estado en la formulación
e implementación de las políticas públicas, como parte
de las programas de desarrollo; y para desempeñar a lo
largo de su carrera profesional, posiciones políticas,
ejecutivas, técnicas, y de asesoría en los diferentes niveles

117. Etkin,. Jorge y Aníbal Patroni. "Diagnóstico Curricular de Instituciones de

Formación e Investigación en Gerencia Pública en Argentina". BueI\05 Aires, 1990. 168 pp.

154
 OMAR GUERRERO OROZCO

jerárquicos de las organizaciones Y sistemas

gubernamentales Y administrativos, tanto en el ámbito
del gobierno y la administración central como regional y
local". 118 La Carrera es impartida por la Escuela de
Ciencias Políticas Y Administrativas de Universidad de
Lagos, fundada en agosto de 1993, Y es por lo tanto, una
de las más jóvenes dentro de la región iberoamericana.

El programa de enseñanza aspira a que los

alumnos comprendan las ideas del desarrollo
socioeconómico, Y que las relacionen con las
concepciones políticas Y administrativas de la dirección
del Estado. La Carrera de Ciencias Políticas Y
Administrativas se orienta a proporcionar los
conocimientos necesarios en las ciencias Y técnicas de la
administración pública, y las ciencias sociales,
particularmente las ciencias políticas, económicas y
jurídicas, así como en disciplinas cuantitativas.

Las proposiciones del seminario internacional de

1955, coincidieron con acciones académicas que se
habían adoptado en México desde 1951, con la
fundación de la Escuela Nacional de Ciencias Políticas
y Sociales, según proyecto de Lucio Mendieta Y Núñez,
a la sazón representante de México en dicho seminario.
Aunque la administración pública tenía más tradición
docente Y universitaria, en la nueva Escuela se
estableció la carrera de Ciencia Política. No
conocemos precedentes decimonónicos de la
enseñanza de la administración pública, salvo dentro

1\8. "Carrera de Oencias Politicas y Administrativas". Escuela de Ciencias Políticas y

Administrativas. Universidad de Lagos, Chile. 1996.

155
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

de las lecciones de derecho administrativo en la Escuela

de Jurisprudencia.

Una excepción la constituye las lecciones de

administración pública disertada por M. López Meoqui en
la Escuela Nacional de Comercio y Administración
durante 1879, que fueron recogidos en su trabajo: Breve
Compendio en forma de Catecismo de las Lecciones
Orales sobre Administración Público.uv Pero dichas
disertaciones se circunscribieron a la materia de
contabilidad fiscal, establecida por instrucciones del
gobierno. Esta institución docente había sido fundada en
1854 como Escuela Especial de Comercio, para el estudio
sistemático de la teneduría de libros y servía como medio
de reclutamiento de alumnos sobresalientes para las
oficinas hacendarias de la administración pública.

Las materias hacendarias establecieron una

tradición pedagógica. En la Secretaría de Hacienda se
instituyó un curso de Economía y Tramitación Fiscal en
1933 para los Visitadores Especiales, en el cual se
impartían nociones generales de la organización de la
administración pública mexicana y cuyas lecciones
fueron publicadas como Conferencia de la
Administración Pública. En esta dependencia fue
establecida la Academia de Capacitación en 1940 y en
ella se recogieron los diversos cursos que se venían
impartiendo con referencia al "estudio de la
administración pública", pero que tenían títulos diversos:
derecho administrativo, administración pública y

119. López Meoqui, M. Breve Compendio en Forma de Catecismo de las Lecciones

Orales sobre Administración Pública. México, Imprenta Privada del Autor. 1879.

156
 aMAR GUERRERO OROZCO

organización administrativa. Hacia 1955 los cursos habían

progresado y se profesaban a trovés del libro titulado:
Organización Administrativa Y Política de la República
Mexicana, de Roberto Chellet Osante. Las lecciones,
según el texto mencionado, no se ceñían a la materia
hacendaria sino todos los aspectos de la administración
pública mexicana. 120

Sin embargo, el mejor ejemplo de esta tendencia

lo constituyó la Escuela Superior de Administración
pública, que funcionó durante la década de los años
veinte bajo el auspicio de la Secretaria de Educación
pública y el Departamento de Controloría, Y que formó
parte de la entonces Universidad Nacional de México. Sin
embargo, su inclinación siguió siendo fundamentalmente
hacendaria, por lo que seguramente no hubieron
muchas objeciones cuando se fusionó con la Escuela de
Comercio y Administración en 1929.

En todos estos desarrollos académicos de la

administración pública se observa un gran defecto: la
ausencia de la Ciencia Política. Quizá esto explique el
carácter precario Y fugaz de la enseñanza de la
administración pública en México, hasta entonces.

Esa deficiencia fue subsanada con la formación de

la Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales, pero
hasta 1959, gracias al establecimiento de la profesión en
Ciencias Políticas Y Administración pública. El motivo que
dio vida a la nueva Escuela fue el valor preponderante
120. <:onfEmmcia de la Administración Pública. México, Secretaría de Hacienda y
Crédito Público. 1933. OteI1et Osante, Roberto. Organización Administrativa y Política de la
República Mexicana. México, Sec::retaría de Hacienda, 1955.

157
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

que mereció lo colectivo sobre los individual en los

asuntos sociales, y el imperativo de hacer aplicables las
ciencias sociales. Esto último era impensable en 1951 para
la carrera de Ciencia Política, dotada de un generoso
caudal de asignaturas políticas, sociales y económicas,
además de otras de historia y geografía, pero ninguna
técnica o aplicada, toda vez que contaba con un sólo
curso de administración pública. No había, pues, forma
de sufragar su ejercicio protesíonol.i»

La adición de administración pública produjo la

dosis de aplicabilidad que era su principio vital. El
argumento consistió en la ampliación de la actividad del
Estado y las relaciones íntimas entre las instituciones
políticas y la administración pública, en la cual se
reflejaban muchas de sus actividades. La Ciencia Política
adquiría el sentido profesional que le daba el ejercicio de
la administración pública y esta se encontraba
sustentada firmemente en aquella, lo que antaño no
ocurrió. No cabe duda, este fue un feliz encuentro fue un
matrimonio muy bien avenido. La reforma de 1959
reivindicó a las antiguas tradiciones cameralistas que
también habían dado vida a instituciones
contemporáneas similares.

Queda claro que la política y la administración

pública han requerido ser profesadas con proximidad,
para garantizar un sustento aplicado a la primera, y un
fundamento político indispensable a la segunda. No hay
duda que la Ciencia de la Administración es una
121. Diaz Casillas, Francisco José. Retrospectiva y Actualidad en la Formación
Profesional en Ciencias Políticas y Administración Publica. México, Colegio Nacional en
Gencias Políticas y Administración Publica, 1988. pp 40-41.

158
 aMAR GUERRERO OROZCO

disciplina aplicada y que debe estar sustentada por la

Ciencia Política para combatir la tentación del
gerencialismo privado.

La Profesión en Ciencias Políticas y Administración

Pública es diversa a las llamadas liberales, cuya vocación
se encamina al servicio de la vida personal, tales como el
derecho, la medicina o la ingeniería. Aquella se orienta a
los problemas públicos y la vida social. No está sujeta a
patentes de corzo ni puede ni debe proyectarse al
monopolio de algún campo ocupacional, como aquellas
otras. El ámbito de su actividad es generosamente
amplio, abarca a la actividad del Estado en el seno de la
sociedad civil en su variedad de manifestaciones. Así
como a la Sociología atañe a las reacciones de la
sociedad civil al Estado, a la Profesión en Ciencias
Políticas y Administración Pública incumbe la acción del
Estado sobre la sociedad.

Es innecesario enumerar las diversas esferas de

actividad del Estado dentro de la sociedad civil. Sin
embargo, la aplicación de esta actividad se puede
apreciar resumidamente en dos categorías: relaciones
públicas y relaciones civiles. Las primeras llenan todo el
oficio de la mencionada profesión; las segundas le
interesan por su efecto público. Así pues, el campo de
actividad de la Profesión en Ciencias Políticas y
Administración pública esta debidamente definido. El
problema es de qué manera actúa en estas esferas.

Desde el ángulo de la administración pública, el

asunto está muy claro: todas las dependencias del
gobierno nacional Y de las entidades territoriales son

159
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

fuente de su ocupación. Pero, ¿cuáles acciones

concretas debe realizar para justificar su formación
profesional? La Profesión en Ciencias Políticas y
Administración Pública no es una profesión que actúe de
manera específica, sino en forma general.

Como cualquier otro profesional al servicio del

Estado, el Licenciado en Ciencias Políticas y
Administración Pública está preparado para el
desempeño de funciones normales y continuadas de la
administración pública, pero la peculiaridad de su
actividad consiste también en su preparación como
promotor de nuevas áreas de desarrollo; es decir, está
habilitado para innovar y crear nuevos centros de
actividad gubernamental, para diversificar sus
operaciones o ceñir a lo estricto sus acciones. Está
capacitado para reformar a la administración pública y
crear nuevas técnicas y procedimientos para la actividad
del gobierno. En este sentido, el profesional en Ciencias
Políticas y Administración Pública ha sido formado para
atender también las tareas contingenciales, no sólo
aquellas que son rutinarias, pero en el entendido que las
faenas de contingencia consisten en la materia prima del
arte del gobierno y la Ciencia del Estado.

La diferencia específica con otros profesionales

que prestan sus servicios en la administración del Estado,
consiste en que el profesional de las Ciencias Políticas y la
Administración Pública está dotado de saber y pericia
políticas. Es un experto en el arte del gobierno y la
Ciencia del Estado, en el sentido más generoso que
tienen estas categorías. El arte del gobierno ha sido y es
considerado como una racionalización de la política,

160

I
 OMAR GUERRERO OROZCO

porque el político navega invariablemente en las

turbulentas aguas de una sociedad civil en perpetuo
movimiento, sujeta al conflicto de clases y disputas por el
poder. El arte del gobierno consiste en la habilidad y
capacidad del estadista para sortear los problemas. La
política es dirigir al Estado e influir en quienes lo dirigen, ha
dicho Weber, porque también hay políticos en la
oposición.

La diferencia especifica del profesional de las Ciencias Políticas y

Administración Pública frente a otros funcionarios de Estado.
consiste en su saber político para administrar con eficacia en
medio de las turbulencias sociales. Este saber. este lagos. sólo lo
puede proveer la Ciencia Política.

Antaño los profesionales de la política formaron

catálogos de consejos técnicos sobre el arte del
gobierno, que sirvieron de base para la tecnología del
poder por excelencia: la Razón de Estado. Después
elaboraron programas de desarrollo del Estado bajo la
égida del Cameralismo, convirtiendo al arte del gobierno
en una Ciencia del Estado universitaria. En ambos
momentos observamos los mismos elementos: desarrollo,
innovación y creatividad. Hoy en día visualizamos a los
profesionales de la política y la administración pública
produciendo nuevas tecnologías del poder: las Policies
gubernamentales. Pero, en contraste a los consejeros de
príncipes, no intentan perpetuar al portador del poder,
sino hacer responsable la actividad del Estado bajo el
peso de la opinión pública y los electores.

161
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

El profesional de las Ciencias Políticas y la

Administración Pública puede un servidor público peculiar:
puede y debe no sólo servir al Estado, pues las instituciones
políticas modernas no se restringen a él. Como político
debe ser formado en los diferentes aspectos que le permi-
tan conocer las tendencias generales de la sociedad,
como decía Mosca, pero también los medios que facilitan
el acceso al poder. Un plantel de Ciencias Políticas y
Sociales debe formar políticos sapientes del arte del gobier-
no, pero también de los fundamentos científicos en que
descansa este arte como Ciencia del Estado. Debe ser
eficiente en los procedimientos que llevan al poder o que
permiten perpetuarse en él, pero también de los fundamen-
tos que explican los límites y condiciones en los cuales se
puede hacer política. Un plantel tal debe también formar
politólogos, es decir, científicos de la política, que expliquen
el devenir del Estado y sus relaciones con la sociedad, y
diseñen nuevos métodos para el estudio de la política.

Una profesión así se antoja no sólo muy atractiva,

sino muy útil. y así debe ser cuando en los países
iberoamericanos la política ha trascendido las oficinas, los
pasillos y los cafés, y ensancha su mundo en el Congreso,
las calles y los domicilios particulares. ¿No podría ayudar
a encauzar y organizar estos movimientos, un profesional
universitario de la política? Ahora que los partidos y la
opinión pública están floreciendo, como nunca en
nuestro siglo, ¿no sería oportuna y pertinente la
participación de un profesional preparado especial-
mente para actuar en un mundo en cambio constante,
determinado por ese motor de la historia que es la lucha
de clases?

162
 OMAR GUERRERO OROZCO

Creo que hay hasta ahora una versión equivocada

de la profesión en Ciencias Políticas y Administración
Pública, porque básicamente se ha entendido como una
actividad dentro de la administración publica y
desempeñando papeles rutinarios. La hemos observado
como parte de la conservación y del conservadurismo, es
decir, como mecanismo del engranaje cotidiano de los
quehaceres administrativos, cuando ella fue fundada
para desarrollar e innovar. Todavía se encuentra
atrapada en la telaraña de las regulaciones
intra-administrativas, sujeta de un formalismo como
algunas otras profesiones que le son parientes cercanas,
pero que por su naturaleza tienden al mantenimiento del
statu qua.

En la medida en que definamos a la Profesión en

Ciencias Políticas y Administración Pública con base en la
peculiaridad de su carácter, como una carrera del
desarrollo social y político, estaremos de nuevo mirando
hacia el futuro.

163
 aMAR GUERRERO OROZCO

SÉPTIMA LECCiÓN

LAS ADMINISTRACIONES NO-ESTATALES

Dentro del vasto mundo de los negocios públicos,

no todo lo que a ellos incumbe está a cargo de la
administración pública. Existe un amplio campo de
acciones dentro de la vida pública, en el cual no existe
injerencia del Estado o es insignificante, secundaria o
residual. Aquí están activas principalmente las
asociaciones civiles, o bien, tiene lugar un nutrido ámbito
de colaboración entre los ciudadanos y los gobiernos.

El efecto de la actividad de esas asociaciones y la

participación de los ciudadanos, tiende a configurase en
una variedad de modalidades de administración que
podríamos denominar, a falta de un mejor nombre, como
administraciones no-estatales. Tal es el tema de esta
lección, que está complementada por la exposición de
las diferencias entre la administración pública y la
administración privada.

ADMINISTRACiÓN DE LAS ASOCIACIONES CIVILES Y LA

PARTICIPACiÓN ADMINISTRATIVA DE LOS CIUDADANOS

Dentro del cultivo de las disciplinas administrativas,

los campos tradicionalmente privilegiados por los

165
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

interesados se restringían a la administración pública y la

administración privada. Sin embargo, recientemente, la
emergencia de la participación de los ciudadanos abrió
una enorme brecha al estudio de la administración social,
comunitaria y popular, toda vez que ha vuelto a poner
interés en añejas instituciones que han estado vinculadas
con los derechos humanos, tales como el Ministerio
Público, el Ombusman y los tribunales de lo contencioso
administrativo. Como parte de esta nueva atmósfera
caracterizada por formas diversas de administración, han
surgido las controlarías sociales y una gran cantidad de
entidades de la administración pública en las cuales se
incorporó la participación de los ciudadanos.

La administración de las asociaciones civiles

entraña nuevas modalidades, que se refieren a la
asociación y organización de los intereses sociales. En
estas asociaciones no intervienen el Estado ni los intereses
privados: "es como un término medio entre la
administración del Estado y la de los particulares".122

Las asociaciones están organizadas racionalmente

y están constituidas para satisfacer las necesidades de los
asociados. La libertad es su principio y los estatutos que
las norman son votados por sus miembros, que también
nombran a sus dirigentes, quienes luego de un breve
período de ejercicio en el gobierno de la asociación, son
reemplazados. Sus funcionarios han sido calcados de los
oficiales del Estado y están sujetos al control de la
asociación.

122. Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Univenal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin
año (1876). Dos tomos. Tomo 11, pp. 252.

166
 aMAR GUERRERO OROZCO

Tal como es observable, la administración de las

asociaciones civiles, hoy conocidas como Organizaciones
No-Gubernamentales (ONG), constituye un ámbito de
actividad pública que no tiene un carácter
gubernamental, pero tampoco privado. Hoy en día, la
administración de estas organizaciones se ha ido
desarrollando junto con una intensa intervención de la
ciudadanía en los asuntos públicos, que antaño estaban
reservados al Estado. Se habla, pues, de la participación
de los ciudadanos en los negocios de la cosa pública.

Aunque la auto-administración civil y la

participación de la ciudadanía son dos fenómenos
diversos, pero su íntima relación ha provocado que se
estudien de manera integrada pues frecuentemente
dicha participación se realiza a través de las asociaciones
cívicas.

La idea de lo civil ha hecho recordar las fuentes

greco-latinas de la vida política y administrativa de la
cultura occidental, y hace pensar en el eclipse del Estado
Administrativo y el ascenso del Estado Ctvico.vo El antiguo
concepto de ciudadanía entre los griegos y los romanos:
la Polis y la Civitas (Ciudad), era concebida como el
conjunto de los ciudadanos activos en el foro de los
asuntos públicos.

La participación en los asuntos cívicos entraña una

ciudadanía activa en los quehaceres del Estado, que

123. Resumen del artículo: Stivers, Camilla. "The Public Agency as Polis: Active
Gtizen" (Administration and Society. Newbury Park. Vol. 22 No. 1: Sage Publications. 1990. pp.
86-105. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Bolebn de Resúmenes.
Vol. 8, núm, 2. Dic. 1991. p. 68).

167
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

brinda más espacio a los asuntos públicos, que a los

procesos burocróticos.'> Participación significa que las
relaciones entre los ciudadanos y los administradores
convierten a las organizaciones públicas en nuevas Polis.
en un sitio de ejercicio pleno de la democracia. Se trata,
propiamente, de una militancia cívica que tiene sustento
en el aprendizaje y ejercicio de los derechos políticos,
cuya finalidad es consolidar a la comunidad ciudadana.

Una de las características principales de la vida

cívica, es que el ciudadano toma conciencia de sí mismo
como tal, más que como cliente y consumidor del mercado
económico. La militancia cívica crea condiciones sociales
adecuadas para que los ciudadanos y los administradores
pueden transformar el escenario de una organización
pública, en una Civitas. en un foro en el cual los ciudadanos
deciden como relacionarse y activar sus asuntos en pro de
la utilidad pública.

"Lo participación es el encuentro entre instituciones representativas,

partidos políticos, cuerpos administrativos, movimientos y
organizaciones sociales. Todos ellos con una convergencia de
actuación en un punto o zona determinados".
Mejía Lira. José. "La Participación Ciudadana en las Prestación de los Servicios
públicos Municipales". México. Gestión y Estrategia. Ene.-sep. 1992. p. 61.

El concepto de participación contratasta con las

formas clásicas en las que se expresó el ideario
democrático en los siglos XIX y XX, e inaugura una vía

124. Resumen del artículo: Boulouis, [ean, "Représentation et Participation dans la Vie
Politique et Administrative" (La Partidpation Direde du Citoyen a la Vie Politique et
Administrative. Bruxelles: Bruylant, 1986. pp. 49-67. Centro Latinoamericano de Administración
para el Desarrollo. Boletín de Resúmenes. Vol. 8, núm, 2. Dic. 1991. p. 79).

168
 aMAR GUERRERO OROZCO

hacia la realización de una democracia auténtica,

donde una intervención directa cuestiona el alcance de
la representación. En la actualidad, el asunto de la
participación se extiende tanto a la dimensión política,
como al plano administrativo. 125 La militancia cívica
comprende a las diversas manifestaciones de la
expresión ciudadana, es incluyente: abarca la
participación ciudadana, social, comunitaria y popular.

La participación ciudadana se refiere a las rela-

ciones políticas existentes en una Ciudad asume que uno
de los problemas primordiales de las sociedades consiste
en el control que la sociedad debe ejercitar sobre la
administración pública. Dicha participación se desarrolla
de manera directa y sustituye la actividad del gobierno,
que se juzga superflua, inútil o innecesaria. La participa-
ción ciudadana se incorpora plenamente a la hechura
de Policy que está determinada por el interés público,
que comprende desde el diseño hasta la evcluoclón.i>

"La participación ciudadana se refiere a la intervención de los

particulares en actividades públicas en tanto portadores de deter-
minados intereses sociales". También significa la participación de
los ciudadanos en la vida administrativa, entendida como la inter-
vención individual o colectiva ante las autoridades en defensa de
intereses comunes.
Cunill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo. 1991. p.44. Resumen del articulo: Sánchez Morón,
Miguel. "Citoyen et Administration: Espagne". Citoyen et Administration. Depérée,
Francis comp. Bruxelles: Cabay, Bruylant. 1985. pp, 63-94. Centro Latinoamericano de
Administración para el Desarrollo. Boletín de Resúmenes. Vol. 8, núm. 2. Dic. 1991. pp.
63-94).

125.Ibíd.
126. Resumen del artículo: Sánchez Morón, Miguel. "Cítoyen et Administration:
Espagne" (Citoyen et Adminístration. Depérée, Francis comp. Bruxelles: Cabay; Bruylant, 1985.
pp. 63-94. Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo. Boletín de
Resúmenes. Vol. 8, nüm, 2. Dic. 1991. p. 94).

169
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

La participación popular, por su parte, refiere las

consultas que anteceden la implementación de los
programas comunitarios. Desde el punto de vista de la
hechura de Policy, tal participación está presente
solamente en el diseño. Una representación típica
consiste en lo que se conoce como participación
consultiva y que opera en la fase de planificación de una
actividad de interés público, en la cual se formula el
diagnóstico que nutre el diseño de Policy.

En lo tocante a la participación social, ella

usualmente ha sido conceptuada como mera
agrupación inter-individual en el seno de una
orqonizoción formal. El objeto asociativo consiste,
sencillamente, en proteger los intereses mutuos.w Desde
la perspectiva política, empero, cuando dicha
participación se proyecta como una actividad pública y
supera los propósitos comunitarios, tiende a encarnar en
modalidades de acción que se asemejan a las que son
propias de la participación ciudadana.

La participación comunitaria tiene un largo historial

de vinculación las Policies asistenciales del gobierno.
Antaño se le conocía como desarrollo comumtarlo.as Hoy
en día, habiendo dejado un comportamiento
meramente reactivo, la participación comunitaria se ha
convertido en un impulso de esfuerzos para mejorar su
nivel de vida con base en la iniciativa, desarrollando un
sentido más bien cívico. Dicha participación comprende
la intervención en labores administrativas comunitarias,

121. Cunill, Nuria. Participación Ciudadana. Caracas, Centro Latinoamericano de

Administración para el Desarrollo. 1991. pp. 44-45.
I28.Ibíd.

170
 aMAR GUERRERO OROZCO

tales como el suministro de servicios públicos, que antaño

estaban reservadas a los gobiernos locales y aún los
nacionales.

El capítulo de la participación de la ciudadanía en

los negocios de la res publica apenas se está
comenzando a escribir, en la densa agenda de la teoría
de la administración pública contemporánea. Aquí
solamente hemos querido ofrecer algunas líneas de
desarrollo, que son las más significativas e interesantes.

ADMINISTRACiÓN PÚBLICA Y ADMINISTRACiÓN PRIVADA

Durante el siglo XX, principalmente a partir de los

años veinte, existió la pretensión dentro de algunos
círculos académicos de la administración privada, así
como en algunos ámbitos de la administración pública,
por asimilar en una única teoría ambos campos del saber.
En años recientes, merced a la irrupción del
neoliberalismo, esa tendencia tendió a tomar nuevos
bríos. Empero, eso pretensión experimentada en los
Estados Unidos, escasamente ha tenido éxito en otros
países, principalmente debido a la persistencia
dominante de la tradición política y jurídica románica en
el estudio de los asuntos políticos y administrativos.

En buena medida, esa visualización ha obedecido

al desconocimiento de la naturaleza de la administración
pública y, en ocasiones, a la ignorancia de la índole de la
administración privada. Igualmente, otra fuente de
desconcierto ha sido la debilidad de las

171
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

conceptuaciones de la segunda, a partir de problemas

semánticos tan elementales como los referentes a la
palabra "administración".

Por principio, hay que recordar que la palabra

Administración se aplicaba exclusivamente a la
administración pública, y que fue hasta la aparición de la
obra de Henri Fayol, en la segunda década del siglo XX,
que tal vocablo se comenzó a aplicar a la administración
de las empresas privadas. En los Estados Unidos, por su
parte, se empleaba el término "dirección" (Managemen~
para referirse a ella.

La palabra dirección es usada en español con un

doble significado y, por lo tanto, en forma ambigua; por
una parte, es empleada para hacer referencia al
proceso de gobernar, significando de esta manera:
mandar, regular, conducir; por otra parte, implica
manejar o odmínístror.tw Una palabra emparentada con
ella es el vocablo gestión, que significa "manejo" o
"administración", y su origen se remonta a la palabra
latina gestio-onem; de este modo, el gestor es un
manejador, manipulador o procesador. En español,
gestión también equivale en inglés a Management
(manejo, conservando su sentido desde el latín); el error
proviene cuando del inglés u otra lengua, gestión se
traduce al español por "dirección".

129. Max Nurock explicó que en latín la palabra dirección se refiere a las funciones
inherentes de la clase gobernante y que está claramente emparentada con los vocablos rex,regere
y regulatio. "The Etirnology of Adnúnistration" Israel. Public Administration. Num. 4. p. 38.

172
 aMAR GUERRERO OROZCO

Existen, sin embargo, otras causas que son fuente

de confusión; tal es el caso del idioma alemán, en el cual
el mandar, regular o conducir, se denomina mando o
comando (Kommand); y el manejar, gestionar y
administrar se denomina (Direklion). Esta es la forma
como utilizó Carlos Marx ambas palabras en El Capital. En
realidad, dirección es equivalente de gerencia (de la voz
latina gerére, dirigir), en tanto que administración lo es de
gestión; por consiguiente, cuando se emplean los
vocablos dirección y gerencia, se hace referencia al
mando, a la capacidad de ordenar, en tanto que
cuando se emplean los de gestión y administración se
hace alusión, como su nombre lo indica, al manejo, a la
acción de realizar algo. 13o

Se debe ofrecer un reconocimiento a Ramón Alvarez Martínez,

quien en 1928 tradujo la obra The Principies of Cientific
Management de Frederick Taylor, a la que tituló: Principios del
Manejo Científico. En efecto, Management fue vertida al español
como manejo, atendiendo la tradición española que se refería al
manejo de los negocios hacendarios y el manejo de los negocios
privados, según fueron empleados por Saavedra Fajardo y
Jovellanos respectivamente.
Taylor Wislow [Frederick]. Principios del Manejo Científico. Monterrey, Ediciones de la
Compañía Fundidora de Fierro y Acero de Monterrey. Editorial Cultura. 1928. Colofón
de los editores.

Siendo palabras diversas, administración y dirección

-o manejo-, tal como son utilizadas por los profesantes de
la administración privada, tienden a identificarse en el
mismo punto. Ambas se refieren al trabajo de dirección y

130. Marx, Carlos. El Capital. México, Fondo de Cultura Económica. Tres tomos. 1968.

Tomo 1 , sección correspondiente a la "cooperación"

173
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

vigilancia que se ejercita sobre los trabajadores de la

empresa, se productiva o de servicios. Dicho trabajo
explica nítidamente la esencia del concepto de
"administración" en la esfera privada.

El trabajo de dirección y vigilancia es una

necesidad que brotó del proceso de producción
combinada de obreros trabajando en cooperación,
porque la división técnica del trabajo requirió de un
esfuerzo de armonía, coordinación y unidad. La
administración de la empresa privada, a cuyo cargo está
la dirección y vigilancia, encarna el trabajo intelectual
que se ha separado del trabajo material para conducirlo
y someterlo a control. Toca a dicha administración dar
armonía, coordinación y unidad al trabajo material
socialmente cornblnodo.r» Por consiguiente, el trabajo
de dirección y vigilancia fue la respuesta a la necesidad
de concierto exigido por el proceso directo de
producción que adoptó la forma de un procedimiento
socialmente combinado, y que había abandonado la
modalidad de un trabajo de productores
independientes. 132

La Ciencia Administrativa privada, especialmente la

cultivada por autores tales como Henri Fayol, Lyndall
Urwick y sus muchos discípulos, ha estudiado el trabajo de
dirección y vigilancia. Tal como lo propuso Fovol. las
cinco operaciones de una empresa, a saber: técnica,
comercial, financiera, de seguridad y contable, son
armonizadas por una sexta función: la "administración".l33

131. Ibíd, P 367.

132.Ibíd.
133. Fayol, Henri. Administración Industrial y General. México, Edit. Herrero
Hermanos. 1969 (1916). p. 138.

174
 OMAR GUERRERO OROZCO

Esta administración, que Fayol se cuida de no confundir

con la gerencia, constituye empero la función de la
gerencia por antonomasia: "administrar, es prever,
organizar, mandar, coordinar y controlar (...) ejercer la
gerencia es conducir la empresa hacia su objetivo tratar de
sacar el mejorpartido de todos los recursos de que dispone;
es asegurar la marcha de las seis funciones esenciales (...) la
administración no es más que una de las seisfunciones cuya
marcha debe asegurar la gerencid'.134

La gerencia se encarga, a través de la

administración, de conducir y armonizar como un todo la
operación de la empresa privada. Administración y
dirección, que también Fayol se propuso no confundir,
sino vincular, son finalmente lo mismo.!» Prever, organizar,
mandar tcommondemenñ. coordinar y controlar, como
administración, vienen a ser finalmente la organización
de la gerencia para cumplir el trabajo de dirección; estas
actividades son la organización administrativa a través de
la cual la gerencia armoniza y da coherencia a la
empresa como un cuerpo social.

"Administrar. es prever, organizar, mandar, coordinar y controlar (...)

Comprendida así la administración no es ni un privilegio exclusivo,
ni una misión especial del jefe o de los directivos de la empresa; es
una función que se reparte, como las demás funciones, entre la
cabeza y los miembros del cuerpo social" (...) Ninguna de las cinco
funciones precedentes está encargada de articular el programa
general de la empresa, de constituir el cuerpo social, de coordinar
esfuerzos, de armonizar actos (...) constituyen otra función distinta
que se designa habitualmente con el nombre de administracióri'.
Fayol. Henri. Administración Industrial y General. México. Edil. Herrero Hermanos.
1969. p. 138-139.

Ibíd, p. 139.
134.
m.Ibíd.

175
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Tal como es observable, el concepto de

"administración" en la administración privada se refiere
estrictamente a la dirección y constituye una función
interior dentro de la empresa, no una actividad
exteriorizante hacia la clientela o el mercado.
Simplemente, "administración" en administración privada
en igual a "dirección".

Esta apreciación es fácilmente corroborable en las

propuestas de Lyndall Urwick, quien planteó una
organización gerencial similar del trabajo de dirección, a
saber: vaticinio, planeamiento, organización, mando y
control.os El pensador estadounidense Luther Gulick
diseñó un acróstico conocido como el POSDCORB, a
través del cual propuso un esquema de organización
gerencial similar: POSDCORB significa Aanificar, Oganizar,
staffing (personal), Drigir, Coordinar, Reporting (informar)
y Budgeting (presupuestar).137 Este célebre acróstico no
tiene originalidad, tal como lo explicó su autor, pues
constituyó sencillamente una adaptación del concepto
administrativo de Fayol. Su aporte estriba en que Gulick,
de manera transparente, señaló que "si se aceptan estos
siete elementos como los principales deberes de un
directivo, se deriva de ello que deben ser organizados de
manera independiente como subdivisiones del
ejecutivo",138 Desde entonces, la mayor parte de los
pensadores administrativos privados han labrado sobre
estas ideas el desarrollo de la disciplina que cultivan, pues

136. Urwick, Lyndall. Los Elementos de la Administración. México, Edit. Herrero

Hermanos. 1974 (1942).
137. Gulick, Luther. "Notas sobre la Teoría de la Organización". Gulick, Luther y
Lyndall Urwick Ensayos sobre la Ciencia de la Administración. Madrid, Escuela Nacional de
Administración Pública. 1973 (1936). p.47.
138. Ibíd, p. 48.

176
 aMAR GUERRERO OROZCO

como lo explayó Alejandro de Tocqueville: "como se ve,

la historia es una galería de cuadros donde hay pocos
originales y muchas copias'.

He aquí, brevemente hablando, la bIblia de la

administración privada que se debe a la pluma de Fayol,
Gulick y Urwick. En suma: la organización gerencial del
trabajo de dirección, tal y como la estudia la Ciencia
Administrativa privada, corresponde a la organización en
la gerencia cuyo trabajo consiste en planificar, organizar,
conducir y controlar, el trabajo realizado por los obreros y
los empleados en general.

Este sintético estudio de a administración privada,

tiene dos propósitos: en primer lugar, destaca las
diferencias abismales que distinguen a la administración
pública como institución del Estado y la administración
privada como institución de la sociedad civil. El análisis
testimonia la necesidad de deslindar las esferas de
estudio correspondientes a la administración pública y la
administración privada, ya no buscando semejanzas, sino
sus evidentes diferencias. Sólo en la medida en que
aprendamos a distinguirlas, podremos precisar y valorar
un problema hasta ahora poco atendido: las relaciones
entre la acción gubernamental y la producción
mercantil.

El estudio de la administración pública como la

actividad del Estado, permite rebasar las visiones
introspectivas y gerenciales del Poder Ejecutivo,
frecuentemente inclinadas a equiparar el proceso
administrativo interno del gobierno, con el proceso
administrativo de la empresa privada. En vez de buscar la

177
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

identidad de principios y prácticas en el gobierno y la

empresa privada, la Ciencia de la Administración Pública
observará la acción del Estado sobre la reproducción de
las condiciones y relaciones de producción mercantil; es
decir, las condiciones materiales y sociales en las cuales
se desarrolla la empresa privada. El gobierno procura
condiciones materiales adecuadas y estimulantes a la
empresa privada, a la par de que contribuye a reproducir
las relaciones entre el capital y el trabajo en el interior de
la empresa.

En segundo lugar, la distinción de campos permite

encontrar un fenómeno equivalente en la administración
pública y la administración privada: la unidad de la
política y la administración. Aunque la dicotomía
política-administración es un enfoque de la
administración pública, en cierto grado se ha inspirado en
el apoliticismo gerencial de la empresa privada. Los
estudiosos de la administración industrial no formularon
una dicotomía política-administración que separara la
administración privada, de la política; simplemente, por su
naturaleza no estatal, la concibieron como apolítica.

Sin embargo, aunque la administración privada no

es una institución estatal, esto no quiere decir que no se
encuentre enfrascada en la política. Lo está en la
medida en que en el seno de la empresa, la relación
propietario-productor es una relación que está
involucrada en la lucha de clases. La administración
privada es el producto no sólo de la necesidad de
dirección del trabajo asociado, sino de la necesidad del
dominio de ese mismo trabajo. Por lo tanto, en la misma
forma como en la acción gubernamental se plasman en

178
 OMAR GUERRERO OROZCO

unidad la política y la administración, en la administración

privada se concretan en unidad la dirección y el dominio.

La necesidad de diferenciar ambas

administraciones no es muy antigua, surge con la
emergencia de la gran industria privada en el último
cuarto del siglo XIX. Hasta donde sabemos, tocó en
mérito a Gaspar Bluntschli de ser el primer científico de la
administración pública que planteó el estudio
diferenciado de la administración del Estado, por un lado,
y la administración privada, por el otro, con base en sus
diferencias. Debido al crecimiento de las empresas
industriales y la unidad económica de la órbita del
capitalismo, estas empresas habían crecido y
reclamaban para sí una vasta y compleja organización
administrativa.

El concepto de administración en su sentido más

amplio, tiene un significado más general que lo relativo a
la vida pública, es decir, la administración del Estado.
Existe también una administración de la iglesia, otra del
culto y una mós de la corporación. Hay varias
administraciones, no una solo.w Dentro de este abanico
de administraciones, la administración privada es
considerada como un deber de la familia, de la
asociación o de una religión, pero nunca como un deber
hacia el Estado. De la administración pública se
encargan funcionarios, de la privada los gerentes.

139. Blunstchli, obra citada, pp. 149.

179
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Por consiguiente. debe "oponerse la administración privada a la

pública (...) "la administración pública se basa en el derecho y el
deber públicos; la administración privada tiene su base en el
derecho privado y se deja al arbitrio de los particulares".
Blunstchli, Gmpar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año
(1876). Dos tomos. Tomo 1, pp. 149.

La administración privada es aquella que es

desempeña por quienes se ocupan de las personas y del
patrimonio de los particulares. La administración pública
ejerce la autoridad del Estado, actúa y restringe en
cualquier lugar donde la necesidad y la seguridad lo
reclaman. "Es su verdadera esfera la del /mperium, de la
Jorisdictio. que no puede abandonar a la administración
privada".140 La administración pública aplica la coerción y
se apoya en el uso de la fuerza física. Esta condición es
histórica, se desconocía en la Edad Media donde el
Estado aún estaba proceso de formación y permitía que
los particulares incautaran los bienes, y que se produjeran
las venganzas familiares y las guerras entre los señores
feudales.

En los tiempos modernos, la fuerza física ha sido

concentrada y monopolizada por el Estado, pues la
coacción no debe dejarse a merced de las pasiones de
los particulares. Son ellas los elementos definitorios de la
administración pública, como aplicación y ejercicio de la
autoridad del Estado. En contraste, "la libre administración
privada recobra su imperio donde sólo se hallan sus
intereses", ajenos a la intervención del Estodo.i-n La
iniciativa individual osciló en dos extremos históricos: el
feudalismo y el absolutismo, porque en el primero logró

140. Ibíd, p. 250.

W.lbíd.

180
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _O::::.:M:..:.:.:.AR GUERRERO OROZCO

una ilimitada libertad y en el segundo casi ocurre su

completa extinción.

La clave de la distinción de esfera de naturaleza

entre la administración pública y la administración
privada, se encuentra en la relación entre los intereses
generales y los intereses particulares. En un punto medio
situado entre ambos, fluyen diversas e importantes
cuestiones. Si consideramos que la nación es un
organismo político, y la sociedad el conjunto de las clases
y los individuos, entonces la diferencia de los intereses de
ambos es muy importante porque la nación y la sociedad
tienen relaciones estrechas: "el Estado goza del bienestar
de la sociedad y padece sus males, y la sociedad
necesita con frecuencia del auxilio del Estodo.!« Pero la
oposición no es radical, por lo que el estadista debe
poner sus ojos igualmente en los intereses generales y los
intereses individuales, atendiendo a esas importantes y
diversas cuestiones que mencionamos, y que se
encuentran en ambos.

Este campo intermedio reclama a la administración

privada si predomina el interés privado, y las fuerzas que
suministra la sociedad son suficientes. Pero cuando los
intereses públicos están comprometidos, o los intereses
sociales -que se suman a los privados- reclaman su
intervención, entonces la administración pública ocupa
aquel espacio. Hay un campo intermedio incompartible
por la administración pública y la privada, una tierra de
nadie que sólo puede invadir una de tales
administraciones, según el predominio del interés público

142. Ibíd.

181
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

O del interés privado. El peso de una u otra administración

para ocupar este espacio intermedio es diferente. Los
ingleses y los norteamericanos lo han entregado a la
administración privada, en tanto que los franceses lo han
confiado a la administración pública. Inclusive, Blunstchli
cree que en Francia el Estado y la sociedad se han
confundido, lo que también ha ocurrido con los intereses
público y privados. En Alemania imperó una situación
intermedia, en la cual se aceptó la separación entre la
sociedad y el Estado, en la que se confía en la iniciativa
de los particulares y se acepta la intervención del Estado
cuando las fuerzas de la sociedad sean insuficientes.

"La administración pública y la administración privada no producen

los mismos efectos ni tienen las mismas cualidades. La una es
esencialmente general, extendiéndose uniformemente sobre todas
las clases de la sociedad y el territorio, o al menos sobre sus
divisiones orgánicas: provincias, distritos, municipios, que tienen su
normas legales y sus ordenanzas magistrales. La otra, por el
contrario, es ordinariamente local, ligada al domicilio de las
personas que de ellas se ocupan, y sólo excepcionalmente
extiende sus ramificaciones por la asociación por la cual es muy
variada. Cada cual puede elegir el método que mejor le cuadre,
sin que haya generalmente decisiones autoritarias que la sujeten,
dejándose todo a la previsión yola voluntad del interesado".
Blunstchli, Gaspar. Derecho Público Universal. Madrid, J. Góngora Impresor. Sin año
(1876). Dos tomos. Tomo 1. pp. 150.

Bluntschli abundó sobre las diferencias entre la

administración pública y la administración privada: la
primera exige capacidad, y educación técnica y
práctica de los funcionarios, a los que vigila y controla.
Pero esto no debe ocurrir en la administración privada,

182
 aMAR GU ERRERO OROZCO

porque su principio es la libertad, aunque por imitación

de la administración pública se han implantado en ella
los principios propios de la administración estatal. Sin
embargo, "la copia es menos perfecta y menos segura
en sus resultados, que el rnodelo.ic Una vez que la
administración privada se ha establecido y consolidado,
nace en ella la negligencia que es el "vicio ordinario de la
burocracia". Incluso llega a ser arbitraria, parcial e ineficaz
para percatarse de la existencia de intereses privados. A
favor de la administración privada se puede decir, sin
embargo, que estando basada en la libertad individual,
potencia el talento de los hombres, exige la
responsabilidad de la autogestión, y actúa por su cuenta
y riesgo.

Se opone Bluntschli a una exagerada supervisión

del Estado sobre la administración privada, porque
asfixiaría la libertad. En su apoyo cuenta con el profesor
francés A. Vivien, quien sostiene que aquella exageración
abre el paso al socialismo y al comunismo, en tanto que
la autogestión lo cierra. Pero también se opone a la
superposición de los intereses privados a los intereses
sociales, que son los que están próximos a los públicos:
sólo se debe dejar en manos de los particulares lo que la
sociedad puede hacer por sí misma.

Con respecto a la diferencia entre la

administración pública y la administración privada, lo
deseable es su coexistencia y la acción en lo común del
estadista y el particular para fomentar con ello el espíritu
de ciudadanía.

143. Ibíd, p. 151.

183
PRINCIPIOS DE ADMINISTRACION PUBLICA

Otro autor igualmente lúcido realizó una

interpretación de las diferencias entre la administración
pública y la administración privada, precisamente en
Gran Bretaña, cuando corría el año de 1921. Se trata de
W. H. Moreland, un distinguido hombre de ciencias
antropológicas que incursionó brillantemente en la
Ciencia de la Administración Pública.

Uno de los pasajes mejor tratados por Moreland,

consisto pues en su estudio sobre la distinción entre
administración pública y administración privada, con
base en "la precisión científica". Su idea es la siguiente:

El campo de acción de la administración pública

depende de la política, pero como ciertos estados
emprenden algunas actividades por medio de empresas
públicas y otros las dejan a la iniciativa de los particulares,
este campo no puede definirse bajo una regla común
para todos los estados. Sin embargo, una distinción
puede ser establecida y es aquella que señala la línea
divisoria entre administraciones concentradas y
administraciones difusas, sobre lo cual ya había
adelantado Blunstchli. La administración pública se
caracteriza esencialmente por ser difusa, en tanto que la
administración privada por ser concentrada. Un Ministerio
opera en un amplio territorio, sobre diversas ciudades y
simultáneamente, en tanto que una empresa particular
radica en un lugar y en ella ejerce su actividad. Por
consiguiente, "el examen de estos y otros tipos de
actividades lleva a la conclusión de que la administración
difusa requiere de métodos diferentes a los empleados en
la administración concentrada y, dado que la mayor
parte de la administración pública es difusa, el estudioso

184
 aMAR GUERRERO OROZCO

de estas cuestiones puede por lo pronto dedicar su

atención a ésta, dejando los casos excepcionales de
administración pública concentrada para considerarlos
vinculados al estudio de la empresa privodo"!«

Hoy en día es insuficiente la identificación de cada

administración con lo difuso o lo concentrado, pues la
globalización económica traspasa las fronteras e influye
todo el orbe. Sin embargo, el resto de los ingredientes
distintivos siguen de pie y es inconveniente desconocerlos
si se desea entender nítidamente en que consisten la
administración pública y la administración privada.

1". Moreland, W. H "The Science of Public Administration". Gran Bretaña/ Quarterly

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185
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198
 Esta obra se terminó de imprimir
en los talleres de la Unidad de Publicaciones de la ESAP
en el mes de septiembre de 1997
 TEXTO N° 10

TEMA VII

LOS ACTORES POLITICOS y SOCIALES

MIGUEL ANGEL RUIZ DE AZÚA

FRANCISCO VANACLOCHA BELLVER
ESQUEMA

1. LA REPRESENTACION POLITICA

1.1 Consideraciones introductorias

1.2 Génesis de la representación política
1.3 La construcción de la moderna representación política
1.4 De la doctrina roussoniana a la democracia directa
1.5 El debate sobre la democracia representativa

2. LAS ELECCIONES

2.1 Introducción al concepto de elección

2.2 Funciones de las elecciones: a) Producir representación.
b) Producir gobierno. c) Producir legitimación
2.3 El sufragio
2.4 Caracterización del sufragio: a) universal, b) igual, c) directo,
d) secreto y e) libre.

3. LOS SISTEMAS ELECTORALES

3.1 Concepto y tipos básicos

3.2 Elementos configuradores del sistema electoral
3.3 Especial referencia a las fórmulas electorales

4. LOS PARTI·DOS POLITICOS

4.1 Noción de partido político

4.2 Evolución y tipología
4.3 Funciones de los partidos políticos

301
 4.4 Regulación jurídica de los partidos
4.5 Los sistemas de partidos políticos

5. LOS GRUPOS DE PRESION

5.1 Noción de grupo de presión

5.2 Tipologías de los grupos de presión
5.3 Actuación de los grupos de presión
5.4 Institucionalización de los grupos de presión
5.5 Relaciones de los grupos de presión con los partidos polí-
ticos
5.6 Funciones de los grupos de presión

6. EL COMPORTAMIENTO POLITICO

6.1 El análisis del comportamiento político

6.2 La participación política
6.3 El comportamiento electoral
6.4 Los comportamientos legislativo y judicial

302
1. LA REPRESENTACION POLITICA

1.1 Consideraciones introductorias

Tanto la idea misma de representación política como su plasma-

ción en la realidad estatal han sido decisivas en la génesis y desarro-
llo de los sistemas democráticos, por el enorme valor legítimador
que entrañan.
Si la representación consiste en la relación de mediación entre el
titular (el representado) y quien en su nombre ejercita dicha titulari-
dad (el representante), la representación política se entiende referida
esencialmente al marco de las formas de organización política y, en
concreto, a la relación entre gobernantes y gobernados. Precisa-
mente por ello, la concepción de la representación política se halla
estrechamente unida a la de la soberanía estatal, conteniendo siem-
pre una significación histórico-ideológica determinada.
La representación política tiende a asociarse a fenómenos cuyo
origen se encuentra en procesos de participación de los ciudadanos
representados y, particularmente, en procesos electivos. Esta es, sin
duda, la acepción más correcta y relevante del término en el campo
de la ciencia política. Pero no puede dejarse de señalar que existe
otra dimensión -no por secundaria poco importante-, que es la re-
presentación simbólica, en la que cabe entender comprendida desde
la ostentada por el jefe del Estado (la alta representación de su país
ante terceros) hasta la representación diplomática ordinaria o la de
los jueces, entre otras, incluyendo también la representación simbó-
lica más convencional (la de la bandera, el escudo, etc.).

303
1.2 Génesis de la representación política

Sólo con la aparición de las asambleas estamentales en la baja

Edad Media se introduce un principio representativo trascendente.
Son asambleas consultivas transformadas por obra del relanza-
miento de la vida urbana y de las nuevas categorías sociales que en
ella surgen con el auge del comercio y la manufactura, propiciando
la incorporación de los delegados ciudadanos a la curia real.
Estas asambleas no podrían ser depositarias o copartícipes de la
soberanía -reservada en exclusiva al príncipe--, pero en ellas se ha-
llaban representados los estamentos o sectores privilegiados, para la
salvaguarda de sus respectivos intereses, en concepto de compensa-
ción otorgada por el monarca a quienes contribuían al sostenimiento
de su poder político. El representante no representaba sino a la ciu-
dad o cuerpo estamental que lo designaba y su representación no te-
nía mayor alcance territorial ni social que ése. Como tal, se encon-
traba vinculado estrechamente a las instrucciones recibidas, sin que
pudiera desconocerlas o modificarlªs; esto es, se trataba de un man-
dato imperativo y fácilmente revocable.
Pero aquellas asambleas fueron adquiriendo una importante ca-
pacidad de condicionar o autorizar la percepción de impuestos, con
lo que entrañaba de limitación política para el monarca, y la premura
con que éste necesitaría muchas veces que actuaran en esta materia
contribuyó también a erosionar el principio del mandato imperativo.
Por otro lado, en algunos aspectos de su funcionamiento -como en
la recepción del juramento del heredero y del sucesor al trono- ten-
dían a ser contempladas como la personificación del Reino en su
conjunto, sobre todo allí donde se advertía la fortaleza del «estado
llano)). Por todo ello, la representación estamental contendría un
cierto germen, todavía lejano, de representación política en sentido
moderno. De ahí que, en muchos casos, la futura implantación del
régimen liberal quisiera justificarse como la vuelta a la tradición de
la representación medieval, en contraposición a la monarquía abso-
luta.
y en efecto, con la consolidación del Estado absolutista, las asam-
bleas y dietas son vaciadas de contenido, excepción hecha de Ingla-
terra. La compatibilización teórica del principio representativo y del
poder absoluto, en su versión más moderna e inteligente, la de
Thomas Hobbes, se entiende que es consecuencia de un pacto por el
cual los hombres acuerdan abdicar de sus derechos y se transforman
en una persona artificial o Leviatan, que se halla representada de
modo permanente, ilimitado e irresponsable en el titular del poder·
monárquico.

304
1.3 La construcción de la moderna representación política

Las profundas transformaciones sociales y económicas que cono-

cen algunos países del Occidente durante los siglos XVII y XVIII, abo-
can a la sustitución de la estructura estamental por la sociedad de
clases y al auge de la burguesía. Paralelamente, se alumbra un
marco teórico destinado a fundamentar la implantación de un sis-
tema de dominación política propiamente burgués, y es de este
modo como el principio representativo se convierte en uno de los
principales pilares de la ideología liberal y de la construcción del Es-
tado liberal.
El principio de representación política debe su fundamentación
teórica y su articulación institucional a dos fuentes esenciales:

1. La aportación inglesa, resultado de un prudente e ininterrum-

pido desarrollo histórico, a partir del esquema bajo-medieval,
y guiado por un particular pragmatismo político, aunque no
exento de influencia doctrinal.

2. La aportación revolucionaria francesa, más típicamente doctri-

nal y desvinculada de toda experiencia de instituciones repre-
sentativas, cercenadas por el absolutismo.

En cualquier caso, el modelo de representación política moderna,

-surgido con el Estado liberal, pero cuyo alcance llega hasta la ac-
tualidad- se perfila y consolida por contraste con las características
de la representación estamental, proceso en el que se consuman tres
mutaciones:

- De la representación territorial y particular a la nacional y ge-

neral.

- De la representación vinculada a la representación libre, y

- De la representación de intereses estamentales a la represen-

tación política propiamente dicha.

a) La representación nacional y general

Partiendo de la teoría de la soberanía nacional, y afirmada la uni-

dad e indivisibilidad de la misma, se concluye en que la nación -en-
tendida como unidad trascendente distinta de los individuos, grupos

305
o sectores que la integran- no puede ejercer su soberanía sino por
medio de representantes: la voluntad nacional se identifica con la de
los representantes, que lo serán de la nación en su conjunto y no de
quienes hayan participado en su elección. Esta construcción se verá
consumada en el proceso revolucionario francés: la Declaración de
Derechos del Hombre y del Ciudadano de 26 de agosto de 1789, la
Ley de 22 de diciembre de 1789 y la Constitución de 1791, que se
proclama a sí misma como representativa y establece con toda inten-
ción que «los representantes nombrados en (no por) los departa-
mentos no serán representantes de uno en particular, sino de la na-
ción entera».
La filosofía individualista serviría de base para la negación polí-
tica de toda entidad intermedia entre el ciudadano y el Estado. El
particularismo estamental y local quedaba así radicalmente invali-
dado como objeto específico de representación.

b) La representación libre (el mandato representativo)

La moderna idea de representación excluye toda posibilidad de

mandato imperativo; es una representación libre, entendiendo por
tal aquella no condicionada ni lastrada por compromisos o limita-
ciones de los representados. Ello implica la autonomía del represen-
tante, quien no está sujeto a la obligación de rendir cuentas por su
actuación. La construcción de este modelo de representación recibió
tres aportaciones teóricas principalmente: La teoría inglesa de la
«confianza», la francesa del mandato representativo y la alemana del
órgano (Torres del Moral).
En efecto, la teoría política inglesa, guiada por un sabio sentido
pragmático, sería consciente de los problemas del mandato impera-
tivo, inoperante y hasta perjudicial ante las exigencias de negocia-
ción política. Ya en 1653, el «Agreement of the People» daba por
supuesto que los representantes contaban con la confianza suprema
(<<trust»), de cara al cuidado del conjunto. Locke, en 1690, se hizo eco
de la misma idea al interpretar que en el pacto social originario se
instituye un poder legislativo al que se «confía» la protección de los
derechos individuales. En 1774, Burke argumentaría que el represen-
tante tiene libertad absoluta y no puede quedar ligado por promesas
obligatorias, puesto que representa intereses generales y sólo está li-
gado a los representados, no por un mandato, sino por una relación
de confianza.
La doctrina francesa del mandato representativo, que se inserta y
deriva directamente de la teoría de la soberanía nacional, cristaliza
en vísperas de la Revolución y aflora de modo tajante por boca del

306
abate Sieyes, quien reivindica la necesaria independencia de los re-
presentantes y su facultad de expresar la voluntad nacional (una lí-
nea que tanto Montesquieu como Condorcet sólo se habían atrevido
a apuntar).
La influyente teoría del órgano, elaborada muy posteriormente
por los cultivadores alemanes de la Teoría General del Estado, argu-
mentaría por su parte que el representante es el órgano del repre-
sentado, del pueblo, que a su vez es órgano del Estado en su función
de elegir (Jellinek). El representado no transfiere el poder al repre-
sentante, sino que sólo lo selecciona, y éste recibe su poder de la
Constitución; y si el pueblo no transfiere el poder, mal podrá dar ins-
trucciones para su ejercicio (Orlando).

e) La representación política propiamente dicha: la representación

parlamentaria

En efecto, el desarrollo del principio de representación política

propiamente dicha es paralelo al del parlamento (parlamento electo,
cámara de las ideas), o mejor dicho al del sistema parlamentario.
El protagonismo parlamentario se haría notar muy especialmente
en el modelo inglés, en el que es el parlamento, y no la nación o el
pueblo, quien se arrogaría la soberanía perdida por el monarca abso-
luto. Y es en la concepción inglesa de la soberanía parlamentaria
donde tiene su origen el gobierno representativo. Por su parte, los
revolucionarios franceses terminan por dejar una herencia parecida,
al sustituir en cierto modo la figura del rey por la del parlamento,
cuya voluntad (la ley) se identifica con la voluntad general.
Quiere decirse con ello que si la primitiva representación esta-
mental perseguía salvaguardar intereses y obtener los favores del
poder, aparte de cumplir una cierta función consultiva, la moderna
representación política pretenderá asumir una cuota de ese poder,
condicionando y limitando el ejercicio del mismo. Por eso, el parla-
mento sentirá la vocación de ser poder, poder representativo, pero
no sólo para hacer las leyes expresando la voluntad general -es de-
cir,' como poder legislativo-, sino para, desde su condición de
máxima institución representativa, participar en la formación y desti-
,tución del gobierno, o lo que ello supone, en la dirección política del
Estado.
En definitiva, la construcción del modelo representativo fue posi-
ble gracias a que la sociedad moderna, bajo el influjo de corrientes
liberales o liberal-democráticas, aceptaba que la representación polí-
tica constituía para ella un elemento imprescindible, aceptación de-

307
bida a diversas razones sociales, políticas e ideológicas que pueden
resumirse del siguiente modo (H. Finer, Loewenstein, De Bias):

1. La defensa del valor de la deliberación, ya subrayada por

Montesquieu, imposible cuando resulta obligada la consulta a
un gran número de ciudadanos.

2. La unánime creencia liberal en que el tiempo y la instrucción

necesaria para el debate político eran bienes limitados a una
minoría.

3. La creencia en el valor de un procedimiento ordenado, a

modo de garantía frente a la demagogia.

4. La búsqueda de la efectividad como resultado de la división

del trabajo.

5. El interés de los propios representantes, deseosos de así

mantener sus funciones.

1.4 De la doctrina roussoniana a la democracia directa

El pensamiento de Rousseau introduce un concepto básico de la

moderna teoría de la representación: el de la voluntad general, esen-
cial y funcionalmente unitaria y sólo encarnable en el pueblo sobe-
rano entendido éste como totalidad de ciudadanos que detentan,
cada uno de ellos, una fracción inalienable de la soberanía. Esta será
la formulación esencial de la llamada teoría de la soberanía popular
o de la soberanía fraccionada. Como la voluntad general no es, en
principio, susceptible de ser representada, el ejercicio legítimo de la
función legislativa ha de ser directo y sin mediatizaciones. Pero, al ser
esto inviable en comunidades políticas que rebasan cierto tamaño,
queda justificada una delegación de soberanía sin alienar, a través
de la elección (eso sí, por todos los ciudadanos, es decir por sufragio
universal), no de auténticos representantes, sino de comisionados
que, como tales, están sujetos a mandato imperativo y revocable.
La influencia roussoniana se dejó sentir en la Constitución jaco-
bina de 1793, aunque de forma limitada, pues su proclamación de
que las leyes debían ser votadas por el pueblo quedó reducida prác-
ticamente a la concesión de un derecho de veto a las asambleas po-
pulares y a cierta iniciativa en materia de revisión constitucional. La

308
Comuna de París, en 1870, retomará aquella línea. Y también entron-
cará con el pensamiento de Rousseau la doctrina leninista y la incor-
poración a los sistemas de corte soviético del mandato imperativo y
la revocabilidad de los representantes.
Pero, en realidad, el esquema roussoniano conducía, en su for-
mulación más pura, a un sistema político en el que la asamblea de
ciudadanos (el pueblo en asamblea, el soberano) asumiera directa-
mente el gobierno. Es la denominada democracia directa; una forma
de ejercicio de la soberanía difícil de encontrar, salvo quizás en al-
gunos cantones suizos en los que las asambleas populares (<<Lands-
gemeinde») se reúnen una vez al año, más para controlar a los go-
bernantes, que para gobernar ellas mismas.
Más viable será la aplicación de las denominadas técnicas de de-
mocracia semidirecta, que no conducirán a la configuración de nin-
guna forma específica -aunque se hable muchas veces de democra-
cia semi-directa- sino a complementar o a perfeccionar la democra-
cia liberal-representativa (ésa es al menos la pretensión), a través de
determinados instrumentos de participación popular, y, en particular,
de dos de ellos:

- El referéndum, mediante el cual se somete a consulta o deci-

sión del cuerpo electoral una cuestión de particular interés
para la vida pública.

- La iniciativa legislativa popular, por la cual un cierto número

de ciudadanos puede dar lugar a la apertura del proceso de
elaboración (o, en su caso, de derogación) de las leyes.

1.5 El debate sobre la democracia representativa

La idea de represe'ntación política alcanza pleno sentido, su sen-

tido democrático, como garantía de una amplia participación ciuda-
dana y elemento básico para el control de los gobernantes (De Bias).
Sólo en estas circunstancias puede hablarse de democracia represen-
tativa. Pero ¿en qué medida es real la conjugación del principio de
representación con el principio democrático?

1. La idea de representación nacional llevaba (al contrario que la

de representación popular, en la línea roussoniana) a interpretar que
el sufragio no tenía por qué ser un derecho de todo ciudadano, sino

309
que se trataba de una función cuyo ejercicio requería ciertas capaci-
dades que sólo reunían algunas categorías sociales, como expresó,
entre otros, Benjamín Constant. Así quedó justificado el sufragio res-
tringido o censitario que se aplicó durante una primera y prolongada
etapa del Estado liberal, hasta que la presión de los sectores ex-
cluidos del proceso político consiguió la implantación del sufragio
universal. Quedaba claro que la representación política no venía vin-
culada necesariamente al principio democrático, más aún cuando
este último se asoció en un principio a la democracia directa, en con-
traposición al gobierno representativo.
Pero, más allá del debate en torno a la universalización del sufra-
gio como condición indispensable para la producción de auténtica
representación, se pone de manifiesto el llamado componente aristo-
crático de los sistemas de representación. Este vendría implícito en
las exigencias intrínsecas de la mecánica representativa, conducente
a la tamización y amortiguación de la opinión de los representados
y, en general, a posibilitar el control del proceso político a cargo de
una élite que tiende a considerarse a sí misma como la única capaz
de entender y resolver los problemas que afectan al interés general.
Desde esta perspectiva, no ha dejado de haber quienes, desde
posiciones liberales, negarán el carácter representativo del sistema
parlamentario, señalando que el Estado representativo no es tanto
un sistema de representación cuanto de organización de la voluntad
nacional (Carré de Malberg).
Ahora bien, con el protagonismo político de nuevos sectores so-
ciales y a través de los partidos de masas, la representación tiende a
cargarse -conceptual y técnicamente- del contenido participativo y
pluralista que exige su vocación democrática y sin el cual quedaría
reducida al plano de las ficciones.

2. La irrupción de los partidos en la vida pública hasta el punto

de controlar en la práctica los procesos que conducen al ejercicio del
poder político, entre ellos los de producción de representación~ plan-
tea la posible crisis del mandato representativo, por vía de un cierto
mandato imperativo de partido, puesto que el representante llega a
serlo en virtud del apoyo y mediación prestada por la organización
partidista a la que pertenece y a la que se ve ligado, entre otros, por
lazos de disciplina.
Lo cierto es que la democracia representativa ha abandonado en
gran parte sus primitivos recelos hacia las entidades intermedias
(obstáculos para la expresión de la voluntad general), sobre todo
para con aquellas que poseen naturaleza eminentemente política,
como son los partidos. No sólo eso, sino que ha llegado a articular

310
su funcionamiento sobre la base misma de los partidos, considerán-
dolos instrumentos fundamentales de participación y expresión del
pluralismo político, que concurren a la formación y manifestación de
la voluntad popular (art. 6 de la Constitución española de 1978). En
virtud de esta consideración es indudable que se tiende a justificar
una relativización -de hecho más que de derecho- del mandato re-
presentativo clásico.

3. Lejos ya del temor inicial a que la fortaleza de los intereses te-

rritoriales de la organización estamental impidiera una efectiva repre-
sentación política, las actuales corrientes democráticas tienden a re-
valorizar la representación específica de entidades diferenciadas den-
tro del territorio del Estado por razones de diversa índole (étnicas o
lingüísticas, culturales, políticas o administrativas), dando lugar a
formas institucionales «ad hoc», entre las que destacan las segundas
Cámaras parlamentarias de representación territorial, no entendiendo
que con ello se derive detrimento alguno para la representación polí-
tica propiamente dicha, plasmada en las cámaras de elección po-
pular.

4. Ello no obstante, la democracia representativa (liberal-repre-

sentativa) sigue considerándose incompatible con la representación
corporativa. La defensa de esta última iba unida en principio a la crí-
tica y voluntad de superación de lo que se entendía como efectos de-
rivados de la clásica teoría liberal de la representación: la desmovili-
zación del electorado, el imperio de los partidos, la ineficacia parla-
mentaria, la autonomía aristocratizante de los representantes, etc. De
ahí que las primeras bases ideológicas del corporativismo respon-
dieran en muchos casos a una orientación política izquierdizante (el
socialismo gremialista inglés, el sindicalismo y el blanquismo francés
o el influjo krausista español). Pero, en definitiva, el corporativismo
terminó siendo esgrimido como freno a las corrientes democratiza-
doras de la representación política; como tal, fue hecho suyo por el
pensamiento más conservador, y su plasmación institucional vendría
de la mano de los regímenes fascistas o del autoritarismo conserva-
dor (Italia, España), lo que trajo consigo el enorme desprestigio de
las formas de representación corporativa.

5. La historia de la representación política ha sido una continua

pugna por desligarse de sus orígenes, esto es, de la concepción jurí-
dico-privada de la representación, o lo que es lo mismo, de su carác-
ter vinculado y de su alcance predeterminado. Pese a todo, no podrá

311
negarse que en la democracia representativa subyace una intención
vinculante entre representantes y representados y, en todo caso, que
se mantienen y potencian las ideas de servicio y de responsabilidad
política.

2. LAS ELECCIONES

2.1 Introducción al concepto de elección

Las sociedades que se organizan políticamente de acuerdo con

principios heredados de la ideología liberal tienden a articular su sis-
tema institucional sobre la base del principio electivo: la celebración
de procesos electorales periódicos, mediante los cuales los ciuda-
danos designan a los titulares de determinadas instancias fundamen-
tales de autoridad, es decir, a quienes en representación suya partici-
parán en el ejercicio del poder político en esa comunidad. Por ello, el
principio electivo es el que proporciona sentido eficaz a la democra-
cia representativa.
Siguiendo a Mackenzie, puede definirse la elección como un pro-
cedimiento, fijado por las normas de una organización, en virtud del
cual todos o parte de los miembros de la misma escogen a un nú-
mero menor de personas -o a una sola- para ocupar determinados
cargos en dicha organización.
El término «organización» es utilizado deliberadamente, con ob-
jeto de que esta definición sea válida, tanto si las elecciones se cele-
bran en el marco de la organización estatal como si no (existen mu-
chos ejemplos de elecciones en ámbitos privados: recreativos, em-
presariales, educativos, sindicales, profesionales, etc.). Además, se
entiende que toda elección comprende, a la vez, un procedimiento
formal de acuerdo con el cual debe desarrollarse (el regulado me-
diante normas apropiadas) y una acción social y/o políticamente sig-
nificativa (la de escoger a los titulares de ciertos roles); aun cuando
la elección se concreta normalmente en el acto de votar según un
procedimiento establecido, votar no equivale en sí mismo a elegir, a
no ser que se haya escogido en un sentido significativo.
La historia de las elecciones de naturaleza política va unida esen-
cialmente a la aparición y a los sucesivos estadios de desarrollo de
las formas de democracia liberal-representativa en el mundo occi-
dental, lo que ha de tenerse siempre muy en cuenta al examinar la

312
justificación teórica de los fenómenos electorales, así como sus ver-
daderas funciones y efectos políticos.
Por otro lado, no puede comprenderse el fenómeno de las elec-·
ciones si éstas no se contemplan como proceso o sucesión de mo-
mentos y etapas -cada vez más reguladas formalmente-, que van
desde la convocatoria electoral, e incluso antes (por ejemplo, la ela-
boración del censo electoral o registro de electores), hasta la procla-
mación oficial de candidatos electos, pasando por la presentación y
proclamación oficial de candidaturas (personas o agrupación de per-
sonas que optan a ser elegidas), la campaña electoral, la votación de
los electores, el escrutinio u operación de recuento de los votos emi-
tidos y la fase de contencioso electoral (presentación y resolución de
recursos sobre los escrutinios), entre otras.

2.2 . Funciones de las elecciones

Así pues, las funciones que cumplan o pretendan cumplir unas

elecciones dependerán mucho del contexto en el que se desarrollen
y, sobre todo, de tres variables: la estructura de la sociedad, el sis-
tema político-institucional y el sistema de partidos (Nohlen). En todo
caso, dentro de las democracias liberal-representativas se distinQuen
clásicamente tres funciones (Carreras y Valles):

a) Producir representación

Sobre el supuesto teórico de que el Estado ejerce su soberanía

por delegación de la «Nación» o del «Pueblo», y descartada la posi-
bilidad real de funcionamiento de una democracia directa, se impone
la necesidad de articular la ficción de esa delegación por medio de la
elección de un cuerpo de representantes capaz de proceder en nom-
bre y al servicio del soberano originario.
Las elecciones políticas surgen así, en el Estado liberal, abocadas
a producir representación y encuentran su genuina expresión, por
tanto, en la elección de asambleas parlamentarias -destinadas a de-
finir y expresar la voluntad general-, sin perjuicio de que todo ór-
gano político electivo ostente una particular función representativa.
Ahora bien, el tipo de representación que surja de una elección
dependerá del sistema político-institucional que se tenga como
marco de referencia. De modo esquemático, puede afirmarse que,
desde una concepción liberal-democrática, se descarta el modelo de
representación de intereses corporativos (orgánica), optándose por la

313
representación de los ciudadanos individualmente considerados, con
independencia de su condición social, económica o profesional (re-
presentación inorgánica), buscando que los órganos electivos refle-
jen en síntesis las aspiraciones, intereses, opiniones y modos de
pensar, siempre plurales, del conjunto al que han de representar.
A partir de la anterior premisa, se comprende que los partidos
políticos hayan adquirido una importancia cada vez mayor en la rea-
lidad de la democracia representativa, configurados como instru-
mentos básicos de la participación política y de mediación en la for-
mación y expresión de la voluntad ciudadana, estando llamados, por
ello, a protagonizar en especial los procesos de competencia elec-
toral.

b) Producir gobierno

En muchas ocasiones, los procesos electorales también van diri-

gidos claramente a decidir, de forma directa e indirecta, quiénes se
harán cargo del gobierno o dirección política de la comunidad. Per-
miten, pues, una vía pacífica y ordenada en el relevo del poder.
Esta función de producir gobierno alcanza su máxima expresión
en aquellas elecciones cuyo resultado determina o condiciona fuerte-
mente la orientación política del Ejecutivo del Estado, pero la cum-
plen asimismo numerosas elecciones celebradas en ámbitos más re-
ducidos (municipales, autonómicas... ).

c) Producir legitimación

En los Estados democráticos, las elecciones pretenden cumplir

siempre una función de legitimación racional del poder político: a
través del rito solemne de las elecciones periódicas el poder se re-
viste de autoridad. Se trata de una importante función ideológica que
cabe ser contemplada, desdoblándose en un triple plano, como fun-
ción «integradora, igualitaria y comunicativa» (F. Carreras y J. M. Va-
lles).
En efecto, las elecciones constituyen un momento clave del pro-
ceso de socialización política. No sólo contribuyen a la agregación de
las preferencias políticas, sino también a la integración de la comuni-
dad en su conjunto alrededor de unas mismas reglas del juego. Con
las elecciones se intensifica la comunicación entre gobernantes -o
quienes aspiran a serlo- y gobernados (siquiera sea porque los
unos desean captar votos y los otros decidir quiénes deben votar), y
aumenta el grado de información que el ciudadano posee de los

314
asuntos públicos, esto es, se eleva el grado de cultura política. Por
otra parte, las elecciones representan el momento propicio para que
salgan a la luz toda clase de propuestas y aspiraciones, planteadas
por los individuos o grupos más diversos, al amparo de un trata-
miento igualitario (allí donde se reconoce el principio de igualdad de
los ciudadanos ante la ley). Todos ellos son aspectos que conducen
a potenciar la legitimación del sistema de poder.
Precisamente porque se ha llegado a una indudable mitificación
de las elecciones, no deja de existir una cierta tendencia a considerar
que éstas constituyen un fin en sí mismo (Mackenzie, H. Finer).
y aquí es donde se encuentra la razón de que con frecuencia los
sistemas autoritarios pretendan obtener una legitimación aparente
en la organización de procesos electorales desvirtuados (no libres,
no competitivos).

2.3 El sufragio

Desde los propios orígenes del reglmen liberal, el ejercIcIo del

sufragio ha sido contemplado desde dos perspectivas teóricas dis-
tintas y frecuentemente contrapuestas:

a) Como función de naturaleza pública, cuyo cumplimiento co-

rresponde al cuerpo electoral o conjunto de electores, por lo
que éste puede estar integrado por todos o por una parte sólo
de los ciudadanos (teoría del sufragio como función, enrai-
zada en la teoría de la soberanía nacional).

b) Como derecho individual que corresponde a todo ciudadano

(teoría del sufragio como derecho, derivada de la teoría de la
soberanía popular). '

Quiere decirse que desde los supuestos de la teoría del sufragio

como derecho venía a exigirse la implantación del sufragio universal,
entendido principalmente como aquel cuyo ejercicio no se halla li-
mitado por razones de índole económica o educativa. En cambio, la
teoría del sufragio como función justificaba el sufragio restringido o
censitario, cuyo ejercicio queda reservado a quienes poseen determi-
nados medios de fortuna o pagan una cierta renta por ellos (sufragio
censitario propiamente dicho) y/o quienes reúnen determinadas ca-
pacidades intelectuales o profesionales (sufragio capacitario). Así

315
 pues, tras el debate teórico se ocultaban en real"idad planteamientos
ideológicos bien diferenciados que justificaban o no la exclusión del
proceso electoral de sectores o grupos políticamente significativos.
En otro plano ya, es clásica la diferenciación entre el ejercicio del
llamado sufragio activo, o derecho de voto, y del sufragio pasivo o
derecho a ser elegible.
El denominado cuerpo electoral o electorado está constituido por
el conjunto de electores y son electores quienes están capacitados
legalmente para el ejercicio del sufragio activo. A los efectos de de-
terminar la capacidad de lector habrá que distinguir, en síntesis, en-
tre requisitos positivos, o capacidades que el elector como tal ha de
reunir, y las incapacidades o capacidades negativas que impiden for-
o mar parte del cuerpo electoral. Estas últimas van encaminadas a im-
posibilitar el voto de aquellas personas que se entiende que no po-
seen condiciones para el ejercicio responsable del mismo o no son
merecedoras de tal dignidad o, por su situación profesional, podrían
desvirtuar dicho ejercicio (dementes, defraudadores del fisco, conde-
nados a ciertas penas, determinados funcionarios civiles o militares,
etcétera).
También cabe diferenciar entre requisitos «generales» y «espe-
ciales». Ambos imponen limitaciones a la capacidad electoral, pero
mientras que los segundos conducen a excluir a sectores o grupos
políticamente significativos (atendiendo a criterios de carácter econó-
mico, intelectual o educativo, étnico, racial o religioso), los primeros
no responden, en principio, a ningún criterio de discriminación ideo-
lógica (requisitos como los de nacionalidad, edad, vecindad o gozar
plenamente de los derechos civiles y políticos). Los requisitos «gene-
rales» son perfectamente compatibles con el sufragio universal, pero
los «especiales» abocan a un sufragio restringido. Son interesantes
los problemas de clasificación que plantea en este sentido el requi-
sito del sexo: históricamente se le consideró como «general» (de ahí
que el sufragio universal se concibiera en principio como exclusiva-
mente masculino), pero actualmente pocos se atreven a no enten-
derlo como «especial».
Las anteriores consideraciones sobre requisitos e incapacidades
son aplicables tanto al sufragio activo como al pasivo, pero debe
tenerse en cuenta que el ejercicio de este último ha solido estar some-
tido históricamente a condiciones de mayor dificultad (mayor
número de requisitos e incapacidades o barreras más altas). No obs-
tante, puede advertirse una tendencia de las legislaciones democrá-
ticas a igualar las condiciones requeridas para ser elector y para ser
elegible.

316
2.4 Caracterización del sufragio

La caracterización del sufragio -aspecto clave de las legisla-

ciones electorales- pasa por conocer si el mismo es universal o
restringido, igualo desigual, directo o indirecto, secreto o público, V,
en último término, si es o no sufragio libre. Examinemos a continua-
ción cada uno de estos conceptos caracterizadores.

a) Sufragio universal

La lucha por la democracia ha ido unida en gran parte a la lucha

por la universalización del sufragio, principio éste que en su pleno
sentido exige que todos los ciudadanos sean electores V elegibles,
sin que puedan producirse exclusiones significativas -por discrimi-
natorias- de determinados sectores o grupos, por razón de raza, re-
ligión, riqueza, profesión, nivel intelectual o -en su concepción mo-
derna- por razón de sexo.
El Estado liberal-burgués se articuló en una primera etapa sobre
la base del sufragio restringido, particularmente acentuado en lo re-
ferente al sufragio pasivo. Francia fue el primer país donde se pro-
clamó constitucionalmente el sufragio universal, en 1793, pero no se
implantaría, y por poco tiempo, hasta 1848. Las revoluciones demo-
cráticas de ese mismo año representaron, por sus consecuencias po-
líticas más que por sí mismas, un primer jalón importante en la ge-
neralización del sufragio universal (masculino); el segundo lo serían
los profundos cambios operados en los sistemas políticos tras la Pri-
mera Guerra Mundial. En España, se introdujo el sufragio universal
muy tempranamente, de la mano de la Constitución de Cádiz (elec-
ciones de 1813, 1820, 1821 Y 1836); se implantaría de nuevo en los
períodos 1868-1875, 1890-1923, 1931-1936 V a partir de 1977. De
modo asimismo muy temprano, se introducía en España el sufragio
femenino, en 1931.

b) Sufragio igual

El principio del sufragio igual requiere la igualdad cuantitativa de

los votos que pueden emitir los electores, esto es, la asignación a
cada elector del mismo número de votos. Desde una perspectiva de-
mocrática, resulta complemento necesario del sufragio universal,
idea traducida en el conocido lema de «un hombre, un voto».
La historia electoral ofrece numerosos ejemplos de sufragio desi-

317
gual o voto plural, como suele denominarse, bajo diversas modali-
dades que pueden resumirse en tres:

a) La concesión a los electores de un número variable de votos

en función de reunir varios de los requisitos especiales pre-
vistos a tal efecto (la ley belga de 1903) o de reunir un deter-
minado requisito en grado extraordinario (la ley inglesa de
1834 preveía que los propietarios de tierras tuvieran entre 1 y
7 votos).

b) La posiblidad de que un elector vote en varios distritos elec-

torales por tener reconocida legalmente su vinculacion a los
mismos (fue el caso inglés hasta 1948).

c) La posibilidad de que un elector emita uno o más votos adi-

cionales en colegios especiales integrados por electores que
reúnen una determinada condición profesional o social (caso
de los colegios de titulados universitarios en Inglaterra hasta
1948 y de los colegios especiales previstos en la Ley Electoral
española de 1890).

Si bien el voto plural ha ido normalmente unido al sufragio res-

tringido, no significa que no pueda ser co.mpatible con el reconoci-
miento del sufragio universal, como demuestran los casos anterior-
mente citados de Bélgica y España.

c) Sufragio directo

Se entiende por sufragio directo aquel en el que los electores de-

terminan, sin la necesidad de intermediarios (directamente), quiénes
serán los titulares de los cargos sometidos a elección. En las elec-
ciones indirectas el cuerpo electoral se limita a elegir compromisa-
rios, y éstos son quienes por sí mismos o mediante sucesivas elec-
ciones de nuevos compromisarios deciden qué personas resultan
elegidas finalmente (el sufragio previsto en la Constitución española
de 1812, por ejemplo). Al número de elecciones de compromisarios
que se celebren se le llama «grado» de la elección indirecta.

d) Sufragio secreto

El voto secreto es aquel que no se emite de modo abierto o pú-

blico (caso del voto por aclamación y del emitido al dictado, a mano

318
alzada u oralmente). Con objeto de proteger al maxlmo la libre op-
ción escogida por el votante se han ido perfeccionando una amplia
serie de instrumentos de garantía efectiva, tales como los modelos
oficiales de papeletas y de sobres que contengan las mismas, las ca-
binas de voto, las urnas selladas, etc.

e) Sufragio libre

La aplicación efectiva del principio de libertad a una realidad con-

creta es siempre muy difícil de comprobar y esto mismo ocurre tam-
bién al intentar dilucidar si unas elecciones son o no «libres»; pero
es una cuestión que no puede eludirse habida cuenta del notable va-
lor legitimador de los procesos electorales. En todo caso, seamos
conscientes de que la calificación, en uno u otro sentido, se realizará
desde una determinada perspectiva ideológica y doctrinal: en nues-
tro caso, siguiendo un enfoque más o menos clásico, desde su-
puestos liberal-democráticos.
El carácter de elección libre exige que se conjuguen cuatro planos
distintos:

1. La existencia de un marco de garantías jurídicas para el ejerci-

cio de los derechos y libertades públicas (de reunión, asocia-
ción, pensamiento, expresión, etc.), que afectan al conjunto
del proceso electoral.

2. La libertad del elector, concretada en:

a) El reconocimiento no discriminatorio de su capacidad elec-
toral.
b) La posibilidad de determinar la orientación del voto y de
emitirlo efectivamente sin presión exterior.
c) La seguridad de que su voto no será manipulado de
modo fraudulento.

3. La participación plural y la competitividad en el proceso elec-

toral, lo que significa que unas elecciones libres comportan la
existencia de una pluralidad de candidaturas suficientemente
definidas y diferenciadas (opciones políticas distintas), compi-
tiendo en condiciones no discriminatorias para ninguna de
ellas.

4. La periodicidad en la celebración de las elecciones, siendo

éstas un fenómeno regular (no excepcional) en la vida política
de un pueblo.

319
 Quiere decirse que el sufragio libre se entiende, pues, como
sufragio protegido jurídicamente, no controlado, competitivo y perió-
dico.
Bien es verdad que cabe acudir a una perspectiva muy distinta:
¿Existe en realidad algún proceso electoral desarrollado en condi-
ciones de libertad? A esta pregunta se contestará negativamente
desde posiciones doctrinales muy diversas, pero cuyo denominador
común será la crítica de la democracia liberal-representativa. Se dis-
tinguirá en ello la doctrina marxista y Antonio Gramsci, uno de sus
más significados representantes, llegará a hablar de los «golpes de
mano electorales» de la burguesía para asegurar su supremacía polí-
tica. También los clásicos de la teoría de las élites señalarán, con
Gaetano Mosca, que las elecciones suelen cumplir la función de rati-
ficar en el poder a quienes ya lo detentan. Joseph Schumpeter dirá
que todo proceso electoral lleva inherente una dimensión manipula-
dora; y el funcionalista Anthony Downs advertirá que los partidos
plantean las elecciones buscando en esencia la obtención del
máximo beneficio.
Al margen de estas u otras muchas críticas que puedan citarse, lo
cierto es que la realidad de las legislaciones y prácticas electorales
enseña que no es difícil encontrar casos en que algún elemento
ponga en duda la vigencia de un sufragio plenamente libre. No
puede por menos de ser así, moviéndonos como lo hacemos en un
terreno en el que el concepto de libertad, lejos de plantearse en tér-
minos ideales, está destinado a ser contrastado con el ejercicio del
poder político.

3. LOS SISTEMAS ELECTORALES

3.1 Los sistemas electorales: Concepto y tipos básicos

Puede definirse el sistema electoral como el conjunto de ele-

mentos de la normativa electoral que, con eficacia directa, conducen
o inciden en la traducción de las preferencias electorales (votos emi-
tidos) en cuotas de poder institucionalizado (escaños o cargos elec-
tivos). La propia utilización del concepto de sistema indica ya que se
trata de elementos interdependientes y, por tanto, que la transforma-
ción de uno de ellos puede llevar a cambios sustanciales en las fun-
ciones y efectos del conjunto.
El concepto de sistema electoral no es equivalente, pues, al de

320
Derecho electoral, en contra de lo que con frecuencia se sugiere,
sino que comprende sólo una parte del mismo, que resulta ser la de
mayor contenido político.
En realidad, puede decirse que existen dos grandes modelos o
tipos básicos de sistema electoral, definido uno a partir del principio
de elección mayoritaria y otro a partir del principio de elección pro-
porcional: «todo' debate sobre sistemas electorales parte de ellos o
conduce a ellos» (Nohlen). El primero expresa, en su sentido inte-
gral, la idea de que quien gana la mayoría de votos (no hace falta
que sea la mayoría absoluta), gana la elección y todo lo que en ella
está en juego; así, mientras que los votos en favor de la candidatura
ganadora alcanzan plena eficacia, los demás son votos perdidos. En
cambio, el principio de elección proporcional responde a la voluntad
de que la representación política que produzca en cada caso la elec-
ción se distribuya de modo proporcional al número de votos obte-
nido por cada candidatura, esto es, que cada opción política formali-
zada (grupo o partido político) se halle representada en el órgano
electo en proporción al respaldo obtenido de los votantes.
Todos los sistemas electorales son susceptibles de ser estudiados
en la teoría y en la práctica, dentro de uno u otro modelo; eso sí,
con mayores o menores correcciones o elementos integrantes que
desvirtúan la plena efectividad del principio mayoritario o proporcio-
nal. Esta es una concepción dualista de los sistemas electorales
-compartida por la mayor parte de los especialistas-, que excluye
toda consideración teórica de una tercera categoría, los lIamdos sis-
temas «mixtos», que no dejan de ser producto de la combinación de
elementos propios de los otros dos.
Al hilo de lo anterior, será capital distinguir entre, por una parte,
el principio o pauta de decisión que preside la estructura formal del
sistema electoral, y por otra, los resultados que dicho sistema pro-
porciona a efectos de producción de representación (lo que D. Noh-
len denomina respectivamente principio de decisión y principio de
representación). Sólo desde esta doble perspectiva se comprenderán
los conceptos de elección mayoritaria y de elección proporcional.
Así es, la aplicación de un sistema de decisión mayoritaria puede
producir de hecho una representación con un grado considerable de
proporcionalidad, superior incluso a la de sistemas de decisión pro-
porcional. Y a la inversa, un sistema de decisión proporcional puede
dar lugar a una representación orientada en sentido mayoritario. La
clave está en que la proporcionalidad de la representación que ori-
gina un sistema electoral viene dada en función de la interrelación
de los elementos que lo configuran, pero también depende de la es-
tructuración del sistema social y político en su conjunto y particular-
mente del sistema de partidos.
321
 El principio mayoritario arraigó de forma generalizada en una pri-
mera y prolongada etapa del Estado liberal, no sólo por la sencillez
de su aplicación técnica, sino como resultado del dogma rousso-
niano que atribuía a la mayoría la misión de expresar la «voluntad
general», acatada por la minoría. La progresiva democratización de
los sistemas políticos terminó suponiendo una indudable crisis
de los sistemas electorales de decisión mayoritaria, cuya vigencia se ve
limitada -como ya señalara Alexis de Tocqueville- a aquellas so-
ciedades donde existe un consenso histórico acerca de la validez del
principio mayoritario dentro del orden político-institucional y donde,
asimismo, se confía en la posibilidad de que la minoría se convierta
alguna vez en mayoría.
La adopción del principio de elección proporcional se produjo, ya
en el siglo xx, en respuesta a la creciente diferenciación de clases
dentro de la sociedad liberal-burguesa, así como a la ampliación
sucesiva del sufragio y a la movilización política de las masas me-
diante el voto. Se buscaba un sistema de representación de las mi-
norías a través de técnicas de escrutinio proporcional. La implanta-
ción de sistemas proporcionales posibilitaría de hecho, en muchos
casos, que estuvieran representados en los Parlamentos sectores so-
ciales y políticos que nunca habían tenido acceso a ellos (sectores
obreros, partidos socialistas... ), pero, en ocasiones, dicha implantación
se hizo siguiendo criterios e intereses eminentemente conserva-
dores, debido a que la implantación del sufragio universal o circuns-
tancias políticas de diversa índole abocaban al ascenso de forma-
ciones de izquierda y ponían en peligro la situación de los sectores
tradicionalmente dominantes (Irlanda, 1921; los países nórdicos,
1905; Francia, 1946).
Como puede observarse, la aplicación de un sistema electoral de-
terminado no es «inocente». Detrás de cada caso concreto, guiado
conforme a un determinado principio de decisión y de representa-
ción, existe toda una «ingeniería electoral» (una «cocina» electoral a
decir de algunos) que responde a concepciones e intereses especí-
ficos. La concreción técnico-jurídica de los elementos configura-
dores del sistema electoral lo reflejan con claridad.

3.2 Elementos configuradores del sistema electoral

No existe un acuerdo total entre los especialistas al determinar

cuál"es son los elementos fundamentales del sistema electoral.
Partiendo de la definición ofrecida al comienzo, debiera conside-
rarse que todo sistema electoral descansa sobre un elemento de

322
base: la caracterización del sufragio. El modo en que se transforman
los votos emitidos en representación política (escaños) varía mucho
según que el voto sea universal o restringido, directo o indirecto,
igual o plural, y de cómo se entienda la exigencia de libertad en la
elección; se trata de características con eficacia más o menos directa
en ese proceso de transformación y, por tanto, contribuyen sustan-
cialmente a configurar el sistema electoral.
Señalando lo anterior, y sobre la base de un sufragio universal,
igual, directo y libre, suele convenirse que los sistemas electorales
vienen configurados por los siguientes elementos:

1. El número total de representantes que se eligen.

2. Las circunscripciones electorales o división electoral.

3. La forma de las candidaturas.

4. La forma de expresión del voto.

5. Las barreras electorales.

6. La fórmula electoral.

1. El número de representantes que hayan de elegirse (escaños

en juego) significará un margen más amplio o más estrecho para la
efectiva representación proporcional: cuanto más alto sea ese nú-
mero, mayores posibilidades habrá para la proporcionalidad del sis-
tema.

2. Se entiende por circunscripción o distrito electoral aquel ám-

bito -generalmente de carácter territorial- en el que se agrupa una
parte del cuerpo electoral para que en él o a partir de él se proceda a
la conversión de votos en escaños.
Lo normal es que se trate de circunscripciones territoriales, es de-
cir, que reúnan a los electores que residen en un determinado terri-
torio. Pero también cabe la posibilidad de que existan -con carácter
especial o residual, más que de forma generalizada- circunscrip-
ciones que agrupen a los electores atendiendo a criterios no territo-
riales, sino étnicos o raciales (los escaños reservados a los electores
maoríes en Nueva Zelanda), culturales (las históricas circunscrip-
ciones universitarias inglesas) o corporativos (los «colegios espe-
ciales» previstos enla ley electoral española de 1890).

323
 Se llama magnitud de una circunscripción al número de escaños
que en ella corresponde elegir después de haberse distribuido el to-
tal de los que se eligen entre las distintas circunscripciones exis-
tentes (distribución que puede efectuarse en función de la población
respectiva o de criterios de igualación absoluta o relativa entre las
circunscripciones, dada la naturaleza de la división electoral). Clásica-
mente se distingue entre circunscripciones uninominales y plurino-
minales, según se elija en ellas uno o varios escaños. Una mayor
magnitud posibilita una mayor proporcionalidad, por lo cual las
mayores posibilidades teóricas de representación proporcional se en-
contrarán allí donde no haya división por circunscripciones, esto es,
donde exista distrito único (como en los Países Bajos o Israel).
La división territorial de un país por circunscripciones plantea
problemas delicados. Uno de ellos es la fijación de los límites de las
circunscripciones, pues puede hacerse con intención de favorecer a
los intereses electorales de determinados sectores políticos (fenó-
meno que se da en llamar «gerrymandering», en recuerdo de
Mr. Gerry, quien consiguió que el distrito de Bastan se recortara a
«su» medida). Otro problema es la desigualdad real (no jurídica) del
voto emitido en circunscripciones distintas, cuando su magnitud no
guarda relación con el censo electoral respectivo; unas circunscrip-
ciones estarían sobrerrepresentadas y otras infrarrepresentadas.
Por lo general, la circunscripción electoral está concebida para
que en ella se agote todo el proceso de conversión de votos en es-
caños. Pero la práctica indica que en ocasiones se combinan en una
misma elección varios niveles territoriales, en cada uno de los cuales
se produce una fase u operación distinta de dicho proceso. (Por ejem-
plo, cuando se aplica la fórmula electoral a escala nacional -Repú-
blica Federal de Alemania-, o se acude a un reparto de restos en
una agrupación de distritos -Austria, Bélgica-, o en todo el territo-
rio -Italia.)

3. En esencia, hay dos formas de candidaturas: candidatura per-

sonal y candidatura de lista (o relación de candidatos conforme
a una orden de prelación para la asignación de los escaños que le
correspondan). Esta última tiende a asociarse a sistemas electorales
de decisión proporcional, si bien son relativamente frecuentes los
sistemas mayoritarios de lista (las elecciones presidenciales norte-
americanas, por ejemplo).
Dentro de las candidaturas de lista se diferencian principalmente
tres modalidades:

- La lista cerrada y bloqueada.- No permite al votante alterar el

orden en que se presentan los candidatos y los escaños que
324
 corresponden a la lista se asignan por ese orden (España, Ale-
mania Federal).

La lista cerrada y no bloqueada.- Al votar por ella, el elector

puede alterar -de modo limitado o ilimitado- el orden en
que aparecen los candidatos, señalando su preferencia o ta-
chando nombres (Italia, Bélgica).

- Listas abiertas.- Aquellas que el elector puede reelaborar por

completo a efectos de voto, no sólo alterando el orden de co-
locación de los candidatos, sino también combinando candi-
datos de diferentes listas.

Todos los sistemas de lista refuerzan el papel de los partidos polí-

ticos en la presentación de candidaturas y en el proceso electoral en
su conjunto, pero de modo muy especial los de lista cerrada y blo-
queada.

4. Las formas de expresión del voto o procedimientos técnicos de

voto se vinculan en gran medida a las formas de candidatura. Las
más importantes giran alrededor de los conceptos de voto único y
voto múltiple.
El «voto único» significa que el .elector emite un solo voto con
independencia del número de escaños que se eligen en la circunscrip-
ción. Puede ser un voto a candidatura personal o de lista. Una moda-
lidad particularmente interesante es la del «voto ordinal» o «alterna-
tivo», mediante el cual el elector señala un orden de preferencia
entre candidatos con objeto de que si el primero de ellos no puede
aprovecharse de dicho voto, lo haga el segundo, y así sucesivamente
(Australia).
El elector puede también emitir varios votos, en número igual al
de escaños que se eligen en la circunscripción (<<voto múltiple» pro-
piamente dicho; caso de Luxemburgo), o un menor número de
votos, con intención de propiciar la representación de las minorías
(<<voto limitado»; caso del actual Senado español). Otra modalidad
es el llamado «voto acumulativo», con el que el elector puede otor-
gar (acumular) todos o parte de los votos de que dispone a un
mismo candidato.
El voto de lista cuando ésta es cerrada y no bloqueada abre la po-
sibilidad del «voto preferencial» a favor de uno, varios o todos los
candidatos de la misma, lo que alterará el orden inicial de colocación
de los candidatos de la lista. A su vez, el sistema de listas abiertas
325
conduce a la posibilidad del «voto combinado» o «panachage», que
permite además que el elector combine candidatos de varias listas
(Suiza y Luxemburgo conjugan una modalidad de voto acumulativo
y «panachage»). Ahora bien, advirtamos que estas posibilidades
ofrecidas al elector de modificar las listas, en la práctica suelen ser
aprovechadas muy poco.

5. Por barreras legales se entiende los resultados electorales mí-

nimos que una candidatura ha de superar para tener acceso a la atri-
bución de escaños. La legislación electoral las establece para impedir
la representación parlamentaria de pequeños partidos. Suelen con-
cretarse en la necesidad de alcanzar un cierto porcentaje de votos
sobre el total de los válidamente emitidos (el 3 por 100 en las elec-
ciones españolas al Congreso).

3.3 Especial referencia a las fórmulas electorales

Se entiende por fórmula electoral el procedimiento matemático

que se aplica para la conversión de votos en escaños, esto es, para
el reparto de los mismos entre las distintas candidaturas. La fórmula
electoral (o modo de escrutinio) sustancia particularmente la modali-
dad del sistema de decisión mayoritaria o proporcional.

A) Fórmulas mayoritarias

- Fórmula de mayoría simple o relativa.- Es la fórmula mayori-

taria por excelencia: ganan los candidatos que obtienen mayor nú-
mero de votos, con independencia de cualquier otra circunstancia.
Puede aplicarse en circunscripciones uninominales (típico del sis-
tema inglés) o plurinominales (caso de Turquía).

- Fórmulas de mayoría absoluta.- Intentan corregir las distor-

siones provocadas por las fórmulas de mayoría relativa, a través de
la exigencia de la mayoría absoluta de votos emitidos (la mitad más
uno). Entre ellas se distinguen:

• Fórmula mayoritaria a dos vueltas.- La elección se decide, en

principio, por mayoría absoluta, pero si ningún candidato la al-
canza, se celebra una segunda votación (segunda vuelta) en la
que basta la mayoría simple. Normalmente, se restringe la par-

326
 ticipación de candidatos en la segunda vuelta a quienes en la
primera hubieran obtenido el voto de cierto porcentaje de elec-
tores (clásico caso francés) o a los dos candidatos con mayor
número de votos (Alemania antes de 1914).

• Voto alternativo.- Forma de voto ordinal que pretende reunir

en una las dos operaciones de la fórmula de segunda vuelta. El
elector fija en su voto un orden de preferencias entre candi-
datos y cuando, una vez contabilizadas las primeras preferen-
cias, éstos no consiguen la mayoría absoluta, se acude a elemi-
nar sucesivamente a los candidatos con peores resultados y a
contabilizar las segundas preferencias de quienes les habían
votado, hasta que haya candidatos que alcancen mayoría abso-
luta (Australia).

- Fórmulas mayoritarias corregidas por determinadas formas de

expresión del voto.- El empleo de formas tales como el «voto limi-
tado» o el «voto acumulativo» -ya examinadas anteriormente-
tienden a corregir en parte los efectos desproporcionados de la fór-
mula mayoritaria, posibilitando la representación de las minorías.

B) Fórmulas proporcionales

- Fórmulas de cociente electoral común.- Son aquellas que re-

curren a una primera operación de cálculo de un cociente electoral
cuyo valor indica el número de votos que necesita una candidatura
para obtener cada escaño; es decir, una candidatura (hablaremos de
partidos a partir de ahora) conseguirá tantos escaños como veces su
número de votos contenga dicho cociente. El cociente más común es
aquel que resulta de dividir la suma de votos válidos obtenidos por
todos los partidos (Vv) entre el número de escaños de la circunscrip-
Vv
ción (Ecl; es el llamado cociente entero o de Hare (0= Ec l.

Tampoco es raro que se aplique un cociente entero rectificado,

cuyo denominador sea el número de escaños aumentado en una o
más unidades (cociente Hagenbach-Bischoff:
Vv
Q= - - - - - - - - - ).
Ec+1 (+2, +3... )

Los escaños no atribuidos aún en esa primera fase lo son normal-

mente por uno de estos dos procedimientos:

327
 a) El de mayores restos: Implica ordenar de mayor a menor los
«restos» de los partidos (votos no utilizados en la operación
anterior) y atribuir por ese orden los escaños que falten.

b) El de la media más alta: Se calculan las medias correspon-

dientes a cada partido (dividiendo el número de votos del par-
tido entre el de escaños obtenidos en la primera fase aumen-
tado en una unidad), ordenándolas de mayor a menor y atri-
buyendo por ese orden los escaños que falten

- ·Fórmulas de divisor (o de media más alta, entendiend,o por

«media» el «coste» medio, en votos, que a cada partido le supone
cada escaño).- En ellas, no hay varias fases ni reparto de restos.
Toda la operación se concreta en dividir las cifras de votos de cada
partido por una serie continua de números y los escaños en juego se
atribuyen a los partidos a los que correspondan los cocientes más
altos (es decir, a los n cocientes más altos, siendo n el número de
escaños a elegir). La fórmula de divisor más conocida es la D'Hondt
(que se aplica en España), en la que los divisores están constituidos
por la serie de números naturales: 1-2-3-4... Otras fómulas acuden a
la serie de números impares: 1-3-5-7... (fórmula Saint-Lagüe), a la se-
rie 1-4-3-5-7... (Saint-Lagüe rectificado) o a la 1-4-7-10... (fórmula da-
nesa) entre otras.
Las anteriores fórmulas proporcionales van referidas al sistema
de listas. Una vez se conozca el número de escaños que correspon-
den a una lista, se atribuirán a los candidatos colocados en sus pri-
meros lugares (teniendo en cuenta los «votos preferenciales» o el de
«panachage» si no son listas cerradas y bloqueadas).
No es posible examinar algunas otras fórmulas electorales que,
pese a su interés objetivo y a aplicarse actualmente en distintos
países, son técnicamente más complejas. Entre ellas, quizá la más
destacable sea la denominada de «voto único transferible» articulada
sobre una forma de «voto ordinal» y candidatura unipersonal (apli-
cada clásicamente en Irlanda).
Cabe resumir los efectos generales de las fórmulas electorales en
los siguientes postulados (rae):

- Las fórmulas electorales amplifican o mitigan las diferencias

existentes entre los partidos al traducir sus votos en escaños,
pero no crean por sí mismas dichas diferencias.

- Todas las fórmulas surten un doble efecto: favorecer (sobre-

representar) a los partidos con mayor porcentaje de votos y

328
 desfavorecer (subrrepresentar) a aquellos con porcentajes
más bajos.

- Toda fórmula electoral, por un lado, tiende casi siempre a pri-

mar de modo especial al partido más votado y, por otro lado,
actúa a modo de filtro para limitar el número de partidos con
representación parlamentaria.

De todos modos pueden señalarse algunas diferencias impor-

tantes dentro de las diversas fórmulas electorales:

• Las fórmulas mayoritarias favorecen a los partidos fuertes y, en

particular, al más fuerte, en mucha mayor medida que las fór-
mulas proporcionales; entre éstas, las fórmulas «de divisor»
-y especialmente la D'Hondt- favorecen más a dichos par-
tidos que la de cociente común y «mayores restos».

• Las fórmulas mayoritarias impiden tener representación parla-

mentaria a un mayor número de partidos que las proporcio-
nales, efecto que, entre estas últimas, también se ve más acen-
tuado en las fórmulas de divisor.

• Las fórmulas mayoritarias favorecen una distribución más des-

igual de las fuerzas parlamentarias que las proporcionales.

• Las fórmulas mayoritarias conducen a la simplificación del sis-

tema de partidos (en último extremo al bipartidismo), mientras
las proporcionales apuntan al multipartidismo.

• Los efectos señalados anteriormente como característicos de

las fórmulas mayoritarias son más fuertes en las de «mayoría
relativa» que en las de «mayoría absoluta».

• Los efectos señalados anteriormente como característicos de

las fórmulas proporcionales son más fuertes en las de cociente
común y «mayores restos» que en las fórmulas de «divisor» o
de la «media más alta».

• Entre las fómulas proporcionales, la aplicación de cocientes

rectificados o de series numéricas más altas en las fórmulas de
divisor tienden a favorecer la consecución de escaños por parte
de los partidos electoralmente más débiles.

329
 Pero, insistamos, los efectos políticos de un sistema electoral no
vendrán dados tan sólo por la fórmula electoral aplicada, sino por el
conjunto de los elementos que lo configuran.

4. LOS PARTIDOS POLITICOS

4.1 Noción de partido político

Los partidos políticos son los principales actores políticos en las

sociedades contemporáneas. «Han acabado siendo el puntal sobre el
que se asientan los Estados modernos» (R. García Cotarelo), o como
señala el profesor Caciagli, «con todos sus defectos siguen siendo
la viga maestra de la democracia de masas y por tanto de la polí-
tica moderna».
Pese a ello, los politólogos no han llegado a un acuerdo total so-
bre la definición de partido, porque cada una de las propuestas privi-
legia un aspecto de su naturaleza o actividad. La Palombara y Weiner
sugieren una definición que establezca cuatro rasgos esenciales:

1. «Una organización duradera, cuya esperanza de vida política

sea superior a la de sus dirigentes» (distingue al partido de
las clientelas).
2. «Que posea una organización local aparentemente duradera,
que mantenga relaciones regulares y variadas con el nivel na-
cional» (rasgo que sirve para diferenciar el partido del grupo
parlamentario).
3. «La voluntad deliberada de sus dirigentes nacionales y locales
de tomar y ejercer el poder, solos o con otros, y no sólo de
influir sobre el poder» (permite distinguir entre partido y
grupo de presión).
4. «El deseo de buscar un apoyo popular a través de las elec-
ciones o de cualquier otro medio» (para no calificar como par-
tidos a los clubs de opinión).

A estos rasgos cabe añadir otros dos:

5. «Que canaliza determinados intereses sectoriales.»

6. «Que la organización está dotada de un programa de go-
bierno de la sociedad en su conjunto» (García Cotarelo, R.)

330
 Esta definición permite además delimitar temporalmente la apari-
ción de los partidos entre finales del XVIII y la primera mitad del XIX,
en Europa y los EEUU de América del Norte, tras el paso del Antiguo
Régimen al Estado liberal, al producirse la escisión entre la sociedad
civil y el Estado, y surgen como instrumentos de mediación entre la
sociedad y el poder político.
La Palombara y Weiner agrupan las teorías sobre su origen en
tres tipos:

1. Las teorías institucionales: Para Duverger, su maxlmo expo-

nente, el nacimiento de los partidos está ligado a la extensión
de los poderes parlamentarios y la ampliación del sufragio;
surgen de las relaciones cada vez más frecuentes y estrechas
entre los grupos parlamentarios (que reúnen a los diputados
de las mismas tendencias) y los comités electorales (que
apoyan a los candidatos en las elecciones). Aunque también
señala el profesor francés la existencia de partidos de «crea-
ción exterior» al mecanismo parlamentario, surgidos de
grupos preexistentes (sindicatos, asociaciones religiosas, etc.,
que dieron lugar al nacimiento de partidos como el Labour o
la Democracia Cristiana).

2. Las teorías sobre situaciones históricas de crisis como genera-

doras de los partidos (aparición de nuevos Estados, Irlanda),
quiebra de legitimidad, hundimiento de democracias parla-
mentarias (Italia, España).

3. Las teorías de la modernización, que ligan el nacimiento de

los partidos a factores económicos y sociales. Las variables
modernizadoras (urbanización, generalización del sufragio,
educación, secularización, etc.) influyen en la aparición de los
partidos, sobre todo en lo que afecta a los países del Tercer
Mundo.

4.2 Evolución y tipología

La tipología de los partidos políticos se puede vincular a su evolu-

ción. De las diversas tipologías propuestas, optaremos por las terna-
rias, que distinguen entre partidos de cuadros, partidos de masas y
partidos de electores.
La estasiología, rama de la ciencia política que estudia los par-

331
tidos, término propuesto por M. Duverger, aparece cuando los parti-
dos ya están consolidados, y al principio los enfoques predomi-
nantes eran ideológicos o descriptivos. Se puede considerar la obra
de Moisei Ostrogorski «La democracia y la organización de los par-
tidos políticos)), de 1903, como la pionera en el estudio de la orga-
nización interna de los partidos británicos y de los EEUU.
Para los estasiólogos, las primeras formas de partido estaban de-
terminadas fundamentalmente por el tipo de sufragio existente, el
restringido, limitado a los varones contribuyentes o con una determi-
nada formación intelectual (censitario y de capacidades), lo que pro-
ducía un reducido censo electoral. Los partidos resultantes se califi-
can como partidos de cuadros (Duverger), o de notables (Charlot,
J. de Esteban) o parlamentarios electorales (Sartori), y sus rasgos defi-
nitorios son:

a) Tratan, no de conseguir adhesiones multitudinarias (dado lo

reducido del censo electoral), sino de reunir a notables, per-
sonas con prestigio o fortuna, que permitan cubrir los gastos
de campaña y atraer votos.

b) Su estructura interna es muy flexible, y los comités locales go-

zan de gran autonomía. En ellos el papel predominante corres-
ponde a los parlamentarios.

c) Las ideologías que defienden son la absolutista o la liberal,

pues aparecen en la época del enfrentamiento entre la aristo-
cracia y la burguesía, de donde reclutaban precisamente sus
bases sociales.

En la segunda mitad del siglo XIX la conquista del sufragio univer-

sal masculino y el asociacionismo obrero (España, 1869) provocan el
surgimiento de un nuevo tipo de partido, que se ha dado en llamar
de masas (Duverger), o partido de organización de masas (Sartori).
Un ejemplo típico de ellos son los partidos socialistas europeos. Los
rasgos definitorios de estos nuevos partidos, que coexistirán con los
de cuadros, son:

a) Reclutamiento masivo, intentarán lograr gran número de mili-

tantes (de ahí el nombre de «partidos de militantes)) que les
dan J. Charlot y J. de Esteban) que consigan la financiación
de las campañas electorales de los candidatos obreros, que
no tienen otras fuentes económicas.

332
 b) Un objetivo de educación política de las masas, mediante reu-
niones frecuentes de las agrupaciones de base, que se con-
vierten en cursos de formación política de la militancia, para
permitirles ejercer mejor sus derechos recién conquistados
(sufragio, asociación), a la vez que reclutar nuevas élites polí-
ticas no burguesas, para lo que se propiciarán dichos mé-
todos democráticos de selección de los candidatos a las elec-
ciones, haciéndolo a través de los congresos locales y nacio-
nales del partido.

c) El encuadramiento de miles de militantes impondrá una orga-

nización del partido de masas más rígida que en el de cua-
dros, y por tanto el desarrollo de un aparato burocrático, la
aparición de un grupo de dirigentes interiores del partido que
predominarán sobre los parlamentarios, especialmente al co-
mienzo, pues los partidos de masas son reacios al parlamen-
tarismo burgués.

d) Mayor disciplina de voto parlamentaria que los partidos de

cuadros, sus ideologías al principio eran socialistas, pues son
los socialistas los que «inventan» los partidos de masas,
siendo imitados más tarde por los comunistas y fascistas y al-
gunos partidos demo-cristianos, como indica Duverger. Sus
bases sociales pertenecían en sus orígenes a la clase obrera y
popular, aunque después se abrieron a otros sectores de la
pequeña burguesía.

Duverger distingue tres subtipos de partidos de masas: el subtipo

socialista, en lo que el elemento de base es la sección, que agrupa a
sus militantes por su domicilio. Han aceptado el parlamentarismo, y
aumenta el papel de los parlamentarios en el partido. El subtipo co-
munista, que tienen a la célula como elemento de base, organizada
en función del lugar de trabajo y más reducida en número que la
sección socialista. La ideología juega un papel muy importante y fun-
cionan con «centralismo democrático)). Los partidos de masas del
subtipo fascista están muy centralizados, poseen una estructura muy
rígida y con predominio de las relaciones verticales. Aplican técnicas
militares al encuadramiento político (<<milicias))).
En los últimos años los partidos se han adaptado a las transfor-
maciones de las sociedades capitalistas europeas tras la Segunda
Guerra Mundial, y algunos teóricos de los partidos políticos hablan
de la aparición de un tipo de partido moderno, que Sartori llama par-

333
tido de masas electoral; Charlot, partido de electores, y J. de Esteban
y L. López Guerra, partido de votantes.
Otto Kirchheimer ha acuñado el término de «Catch-a"-party», o
«partido acaparador» para aquel que «abandonando toda ambición
de encuadramiento intelectual o moral de las masas, se vuelca ple-
namente hacia la escena electoral, tratando de realizar una acción en
profundidad hacia una audiencia más amplia y hacia un éxito electo-
ral más inmediato».
Podremos resumir las condiciones que propician la aparición de
estos partidos señalando, con Epstein y Kirchheimer, que las bases
sociales tradicionales de los partidos de masas socialistas (el sector
secundario, las clases obreras industriales) cesan de extenderse, e in-
cluso disminuyen ante el incremento del sector -terciario, la expan-
sión económica disfraza las diferencias y los enfrentamientos de
clase, a la vez que se pasa de una sociedad conflictual a otra consen-
sual; los medios de comunicación favorecen la personalización del
poder; la despolitización y la desideologización son elementos que
deben ser tenidos en cuenta por los partidos, que se adaptarán a la
nueva situación, para no perder su apoyo electoral. Un ejemplo tí-
pico fue la evolución del SPD de Alemania que, en su Congreso de
Bad Godesberg en 1959, renunciando a la ortodoxia marxista yadop-
tando un socialismo pragmático, logró reforzar su representación
parlamentaria.
Estos nueVos partidos perderán militantes, pero ganarán elec-
tores. Sus características son:

a) Buscan un electorado lo más amplio posible, dirigiendo sus

esfuerzos más al electorado que a la militancia.

b) Ofrecen programas «de agregación» (Almond), sin rigidez

doctrinal ni ideológica, para atraer el máximo de votos, reco-
giendo las demandas de muy diversos grupos sociales.

Los partidos acaparadores coexisten con los de cuadros y masas,

y se pueden encontrar en todo el espectro político, desde la' derecha
a la izquierda, en los países de Europa occidental.
Duverger establece otro tipo de partidos, los intermedios: los par-
tidos indirectos y los de países en desarrollo. Ambos están más
cerca de los de masas que de los de cuadros. El ejemplo de partido
indirecto es el Labour británico en sus orígenes. No reclutaba mili-
tantes directos, sino que los comités de base estaban formados por
representantes de los sindicatos, de las mutuas, cooperativas y orga-

334
nizaciones intelectuales que decidieron actuar en común en el terre-
no político. Los comités seleccionaban a los candidatos y gestiona-
ban las cajas electorales. Se era militante del partido a través de las
organizaciones que lo formaban y no por afiliación directa personal.
Otros partidos indirectos fueron los socialistas belga y escandinavo
y los democristianos belga y austríaco antes de la Segunda Guerra
Mundial.
En cuanto a los partidos de países en desarrollo, Duverger carac-
teriza a algunos de ellos, africanos, por la gran distancia que existe
entre el círculo de dirigentes y la masa de los miembros. El primero
está a nivel intelectual y técnico de las sociedades modernas y éstos
al de sociedades arcaicas. La estructura del partido refleja el estadio
de desarrollo de esos países.
Stein Rokkan, teniendo en cuenta la evolución histórica y el con-
tenido ideológico, aportó siete tipos de partidos: Partidos confesio-
nales, Partidos laicos, Partidos de ámbito nacional, de ámbito regio-
nal, Partidos campesinos, Partidos de empresarios, Partidos obreros.
Estas categorías pueden darse además mezcladas entre sí en deter-
minadas sociedades.

4.3 Funciones de los partidos políticos

Se han enumerado multitud de funciones que cumplen los par-

tidos en el sistema político, hasta llegar a hablar del «omnifunciona-
lismo» de los partidos en países no desarrollados (Apter). Menciona-
remos las funciones clásicas, ligadas a las elecciones:

• Función programática, por la que contribuyen a crear y mante-

ner la conciencia y el debate políticos, asegurando la información de
la opinión pública. Los pa'rtidos presentan opciones y las elecciones
pasan de ser elección entre personas a ser entre esas opciones. Eps-
tein la llama también «función de estructuración del votO»

• Función de reclutamiento político. La mayor parte de los candi-

datos que se presentan a los electores son seleccionados por los par-
tidos, que contribuyen así a reclutar a la élite política.

• Función de agrupación de los elegidos. La cumplen los par-

tidos mediante la organización de los grupos parlamentarios (encua-
dramiento horizontal) y asegurando el contacto entre elegidos y elec-
tores (encuadramiento vertical).
335
 El profesor R. García Cotarelo, partiendo de que los partidos son
vínculos entre la sociedad y el Estado, clasifica las funciones de los
partidos considerando que cumplen funciones en la vertiente social y
en la institucional.

Funciones sociales: La socialización política. Los partidos son uno

de los principales instrumentos de socialización política.

a) Movilización de la opinión pública. Los partidos canalizan en

gran medida la opinión pública y aseguran la formulación de
los movimientos de opinión. Son canales de comunicación
política.

b) Representación de intereses. Hoy día los partidos «acapara-

dores)) son «verdaderos mosaicos de representación de inte-
reses)) de los más diferentes grupos sociales, aunque siempre
dominan los de algunos.

c) Legitimación del sistema político. Todos los partidos la cum-

plen, unos de modo manifiesto y otros de manera latente. La-
vau indica que hasta los partidos «anti-sistema)) integran en
el sistema que rechazan a los elementos que representan,
dándoles un portavoz, un defensor. Es la función llamada «tri-
bunicia)) (de tribuno de la plebe).

Funciones institucionales: Reclutamiento y selección de élites, una

de las tres clásicas ya señalada.

e) Organización y composición del parlamento. Mediar:"te la fun-

partidos son ·elementos esenciales para la representación
electoral. La Constitución española de 1978 señala en el arto 6
que los partidos «son instrumento fundamental para la parti-
cipación política)), que se realiza por medio de elecciones pe-
riódicas (art. _23).

e) Orgaojzación y composición del parlamento. Mediante la fun-

ción anterior, los partidos influyen en la composición y fun-
cionamiento de los órganos legislativos. Cumplen lo que AI-
mond llama la «función de elaboración de normas)).

f) Composición y funcio·namiento del gobierno. En tanto que el

ejecutivo deriva del legislativo, en las demo,cracias parlamen-
336
 tarias, o porque el partido único juega papel preponderante
en los regímenes totalitarios.

Comprobamos, pues, la multiplicidad e importancia de las fun-

ciones que desarrollan los partidos en las sociedades contemporá-
neas, lo que permite al profesor García Pelayo calificar al sistema esta-
tal de nuestro tiempo como «el Estado de los Partidos».

4.4 Regulación jurídica de los partidos políticos

En 1928 Triepel distinguió cuatro etapas en las relaciones del Es-

tado con los partidos políticos: Etapa de abierta hostilidad del Estado
hacia los partidos. Etapa de indiferencia. Etapa de legalización de al-
gunas actividades partidistas. Etapa de incorporación de los partidos
al mecanismo estatal.
En sus orígenes los partidos eran considerados como organiza-
ciones que ponían en peligro los valores del régimen liberal. Ejemplo
de ello es la Ley Chapelier de 1791, que prohibía cualquier asociacio-
nismo. Tras la etapa de indiferencia comienzan las referencias en la
legislación a los partidos en sus aspectos electorales y parlamenta-
rios. No será hasta después de la 11 Guerra Mundial cuando se cons-
titucionalicen los partidos políticos, en Italia (1947) y Alemania
(1949). Francia lo hará en su texto fundamental de 1958 y Espana,
Portugal y Grecia en sus últimas constituciones democráticas.
El sistema más usual de regulación jurídica de los partidos con-
siste en su sometimiento a la legislación común de las asociaciones, a
las normas generales del derecho de asociación. El caso de Francia
es ejemplo de ello: los partidos se rigen por la Ley General de Aso-
ciaciones, que establece el «contrato de asociación», de carácter civil
y privatístico.
En otros países se distingue entre los partidos y las demás aso-
ciaciones y, se han promulgado leyes especiales de partidos polí-
ticos. Así ocurre en Alemania Federal, Portugal y España. El caso ita-
liano es peculiar: los partidos son «asociaciones no reconocidas»
según sentencia del Tribunal Supremo en 1956, sin personalidad
jurídica, en tanto que ignoradas por el ordenamiento.

337
4.5 Los sistemas de partidos políticos

En un sistema político llamamos subsistema de partidos al con-

junto formado por los siguientes elementos: el número de partidos
existentes, sus tamaños, sus relaciones, alianzas, su ubicación ideo-
lógica. Hay una estrecha vinculación entre el subsistema de partidos
y el funcionamiento del sistema político global. Cabe distinguir, con
RAE, entre «sistema de partidos parlamentario» y «s.istema de par-
tidos electoral». El primero, al que nos referiremos fundamental'-
mente, tiene en cuenta los partidos que han obtenido escaños parla-
mentarios, mientras que el electoral abarca a todas las formaciones
partidistas que consiguen votos en las elecciones.
Las tipologías del sistema de partidos utilizan diversos criterios
de clasificación. El primero es el número de partidos, que divide los
sistemas en sistemas de partido único, sistemas bipartidistas y sis-
temas multipartidistas, tal como hacen Duverger y Epstein. El criterio
de la competitividad es del que parten La Palombara y Weiner para
distinguir entre sistemas competitivos y sistemas no competitivos,
en los que a su vez pueden existir situaciones de hegemonía o de al-
ternancia. Sartori trata de superar ~stas tipologías y propone otra
que contempla la posibilidad de evolución de un tipo a otro en el
tiempo. Se trata de un continuum en el que se pueden señalar siete
intervalos: sistemas de partido único (la URSS), de partido hegemó-
nico (México), de partido predominante (la India), bipartidismo
(Reino Unido), pluralismo moderado (Bélgica, Holanda) pluralismo
polarizado (Italia) y atomización (Malasia).

Schwartzenberg fusiona las dos primeras tipologías, ofreciendo

una escala de regresión de la competitividad.

• Sistemas competitivos: Sistemas multipartidistas, integrales o

atemperados. Sistemas bipartidistas, imperfectos y perfectos.
Sistemas de partido dominante y ultradominante.

• Sistemas no competitivos: Sistemas de partido único.

En la mayoría de los países occidentales, salvo en los anglosa-

jones, existe el multipartidismo en sus dos vertientes: el integral y el
atemperado, que se diferencian por el grado de integración del sis-
tema partidista y por la posibilidad o no de formar coaliciones. Hay
una amplia serie de factores que favorecen la aparición de partidos,
de los que destacaremos:

338
 1. Los factores sociales: una gran estratificación social produce
multipartidismo, y éste es más necesario cuanto mayor sea la
conciencia de clase (Macpherson). A la bipolaridad conserva-
dores-liberales se añade, con la llegada de la clase obrera al
derecho de voto, la de capitalistas-socialistas, bipolaridad que
puede sustituir a la anterior, o superponerse a ella, produ-
ciendo cuatro familias de partidos.

2. Los factores ideológicos, que multiplican el número de par-

tidos, por ejemplo las diferencias religiosas en los Paises
Bajos producen tres familias de partidos.

3. Los factores históricos, que explican las divisiones dinásticas

de los monárquicos españoles en el XIX, así como la aparición
de partidos agrarios en los países escandinavos, o de los na-
cionalistas en toda Europa.

4. Los factores institucionales, como el tipo de Estado, unitario o

federal, el sistema electoral existente, influyen sobre el sis-
tema de partidos.

S. Rokkan ofrece una atractiva explicación de la construcción del

Estado en los países europeos, a través del enfrentamiento a cuatro
cleavages, de cuya solución depende la aparición de determinados
tipos de partidos. Los cuatro cleavages que subsisten son: entre el
centro y la periferia, que puede dar lugar a la existencia de partidos
nacionales o regionales, nacionalistas, etc.; el cleavage entre la Igle-
sia y el Estado, que produce la división entre partidos laicos y confe-
sionales; el que enfrenta a los intereses urbanos e industriales con
los agrarios, de donde surgen los partidos agrarios, y por último el
cleavage que opone al capital y el trabajo, que genera los partidos
obreros y los que representan intereses de los patronos.
Los sistemas bipartidistas existen en los países anglosajones,
aunque hay diferencias entre ellos, por ejemplo la disciplina de voto,
que se da en Gran Bretaña y no en los EEUU. Se puede distinguir
~entre el bipartidismo perfecto y el imperfecto, según exista o no la
posibilidad real de alternancia en el ejercicio del poder.
En los sistemas de partido dominante cabe diferenciar entre el
subtipo de partido dominante, sin mayoría absoluta, y el ultra-domi-
nante, que sí la consigue, pero existen otros partidos menores, he-
cho que establece la frontera entre este sistema y los de partido
único, en los que están prohibidos los demás. Los sistemas de par-
tido único tienen distintos significados, según se trate de sistemas
políticos comunistas, fascistas o de países en vías de desarrollo.

339
5. LOS GRUPOS DE PRESION

5.1 Noción de grupo de presión

Los Grupos de Presión son otros de los actores políticos en las

sociedades actuales. Se distinguen de los partidos, como indicaban
La Palombara y Weiner en que carecen de la voluntad de tomar el
poder, sólo pretenden influir, presionar sobre los detentadores del
poder político.
Otra diferencia esencial, subrayada por Duverger, es que mientras
los partidos se basan en una solidaridad general, sobre una concep-
ción global de la sociedad, los grupos de presión lo hacen sobre una
solidaridad parcial, sólo defienden intereses específicos. Un ciuda-
dano puede pertenercer a varios grupos de presión simultánea-
mente, aunque militará sólo en un partido.
Ziegler los define como «conjuntos organizados que tratan de in-
fluir en las decisiones gubernamentales, sin pretender situar a sus
miembros en cargos públicos». Pero la definición más precisa nos
parece la de Schwartzenberg: «Una organización constituida para la
defensa de un interés, que ejerce una presión sobre los poderes pú-
blicos para obtener de ellos decisiones conforme a sus intereses»,
que contempla los tres elementos constitutivos de esos grupos:

1. La existencia de un grupo organizado, elemento que permite

distinguirlos de las acciones no organizadas. Almond y Powell
parten del nivel de organización y especialización para esta-
blecer cuatro tipos de grupos de interés: los anómicos, forma-
ciones espontáneas y efímeras; los no asociativos, informales,
intermitentes; los institucionales, que son organizaciones for-
males que a veces pueden convertirse en grupos de presión
(una Iglesia); los asociativos, organizaciones voluntarias y es-
pecializadas en la articulación de intereses (Sindicatos), que
son los verdaderos grupos de presión eficaces.

2. La defensa de un interés, bien material o moral, interés en

sentido amplio. Aquí debemos tratar las diferencias entre
grupo de presión y grupo de interés, que están vinculadas
precisamente al tercer elemento:

3. El ejercicio de una presión sobre el poder. Todos los grupos

340
 de preslon son grupos de interés, pero no a la inversa. Un
grupo de interés deviene de presión cuando la ejerce sobre
los poderes políticos. Todo grupo de interés puede potencial-
mente convertirse en grupo de presión. Siguiendo a Pasquino,
entendemos por presión la actividad de un grupo con motiva-
ciones comunes que «trata de influir, a través del uso, o de la
amenaza del uso, de sanciones en las decisiones del poder
político, a fin de cambiar la distribución actual de bienes, ser-
vicios, cargas y oportunidades, o bien para conservarla ante
las amenazas de intervención de otros grupos o del propio
poder».

Los grupos de presión en su origen son coetáneos de los partidos

políticos. Surgen con el liberalismo, que al reconocer la libertad de
expresión y el derecho de petición admite la posibilidad de influencia
y presión sobre las estructuras de poder. Igual que~ los partidos, son
estructuras de comunicación entre la sociedad civil y el Estado. Apa-
recen y adquieren importancia a raíz de cambios sociales, que produ-
cen conflictos entre intereses contrapuestos. Los afectados se agru-
pan para defenderse frente a otros grupos y al final buscan la ayuda
de alguna instancia de poder, sobre la que presionan. Cabe enten-
derlos como una respuesta al incremento de la distancia entre los
centros donde se toman las decisiones y los individuos. Algunos au-
tores consideran a los grupos de presión como resultado del paso de
la Comunidad a la Sociedad, tal como lo describe Tonnies.
En los sistemas políticos actuales, el creciente intervencionismo
del Estado en la sociedad permite y potencia el florecimiento de
grupos de presión, ya que aumentan las ocasiones y los campos en
que para promocionar o defender intereses es necesario orientar la
acción de los poderes públicos.
Aunque es un fenómeno complejo, y de difícil estudio, la ciencia
política, tras superar enfoques institucionalistas y formalistas, les ha
dedicado su atención, en un intento de conocer el funcionamiento
real de los sistemas políticos. Se debe citar la obra de Bentley The
process of Government. A Study of Social Pressure (1908) por ser
pionera en el análisis del proceso político como resultante de las ac-
ciones de diferentes grupos. Pero será a partir de los años cincuenta
cuando el estudio de los canales de poder adquiera mayor importan-
cia.
y los resultados de esos estudios muestran las instancias de po-
der, el lugar donde de hecho se toman las decisiones políticas que
afectan a los individuos y a los grupos. La atenta observación y el
descubrimiento de los niveles concretos en que se ejerce la presión

341
nos informan sobre dónde están ubicados las sedes reales del poder,
que en ocasiones no coinciden con las instituciones.

5.2 Tipologías de grupos de presión

Existen muchas clasificaciones de los tipos de grupos de presión,

en base a distintos criterios:

a) Según el interés defendido, se puede distinguir entre: grupos

de interés y grupos de ideas. También se les llama «de protección» y
de «promoción». Es una sutil frontera difícil de fijar, aunque es posi-
ble establecer qué elementos defienden preferentemente. Para al-
gunos autores esta distinción equivale a la de «organizaciones profe-
sionales» y «no profesionales».
En los grupos de presión, de intereses, o de promoción entran
todas las organziaciones profesionales, y se suele distinguir entre or-
ganizaciones agrarias, organizaciones de empresarios (patronales) y
de trabajadores (sindicatos), a las que habría que añadir las de las
profesiones liberales (abogados, ingenieros, médicos, etc.).
El tipo «grupos de ideas», o promotores, o «de vocación ideoló-
gica», como los califica Meynaud, abarca a los grupos que no se ba-
san en intereses materiales o profesionales, sino que promueven la
defensa de ciertas causas particulares. Entre ellos están:

- Las organizaciones confesionales e ideológicas (las iglesias,

asociaciones por la enseñanza laica ... ).
- Las de objetivo especializado, que defienden una causa con-
creta (la abolición de la pena de muerte, el antirracismo ... ).
- Los grupos «de condición», compuestos por personas que
comparten la misma condición social (jóvenes, estudiantes,
mujeres... ).
- Las sociedades de pensamiento y los clubs políticos, que en
ocasiones se acaban transformando en partidos.

b) Por su naturaleza se puede establecer la diferencia entre

grupos privados y grupos públicos. Normalmente los grupos que tra-
tan de presionar sobre los poderes públicos son privados, y son esos
los que primero fueron objeto de estudio, pero también hay grupos
que están dentro del ámbito del Estado, órganos estatales que pre-
sionan sobre otros. Son los grupos de presión públicos. Almond se
refiere a ellos en su categoría de «grupos de interés institucionales»,

342
que tienen otras funciones, pero que en ocasiones pueden ejercer
presión (burocracia, magistratura, «complejo militar-industrial»).
Dentro de los grupos públicos cabe otra distinción, entre grupos
civiles y militares. Los primeros defienden intereses particulares
frente al Estado, que defiende los intereses generales (ayuntamientos
presionando al Estado). Los militares, pese a su subordinación al po-
der civil en las sociedades democráticas, actúan con frecuencia como
grupos de presión públicos, obligando al Estado a adoptar medidas
que les beneficien, e incluso intervienen directamente en la vida polí-
tica (militarismo, golpismo).

c) Según el tipo de organización y de miembros, Duverger di-

vide a los grupos de presión entre grupos de cuadros y de masas,
trasladando su tipología de partidos. Los de cuadros tienen un nú-
mero reducido de miembros, bien porque así se quiere, para lograr
eficacia o por elitismo (masonería), bien porque el objetivo perse-
guido afActa a un colectivo pequeño (altos cuerpos de funcionarios).
Los de masas tratan de alcanzar un gran número de socios. El ejem-
plo más cercano son los sindicatos; también tratan de ser de masas
los grupos «de condición» como las organizaciones feministas.

d) Por el lugar que ocupa la presión en las actividades de los

grupos, éstos pueden ser exclusivos, si se dedican prioritaria o exclu-
sivamente a presionar sobre el poder (los lobbies de Washington) o
parciales, si la presión sólo es un aspecto de su vida como grupo
(las iglesias, los sindicatos).

e) Por los ámbitos en que actúan se pueden considerar los

grupos de presión nacionales y los internacionales, que a su vez se-
rán privados (una multinacional) o públicos (una agencia de espio-
naje, una embajada).

5.3 La actuación de los grupos de presión

Meynaud señala como elementos de poder de los grupos el nú-

mero de sus miembros, que está vinculado a su organización, sus re-
cursos financieros y de cualquier otro tipo, el status social de sus
componentes y la capacidad de acción colectiva o individual. Otros
elementos son el control sobre los medios de fuerza (el ejército), el
control de los medios de producción y distribución (los grupos de

343
preslon económicos son los más estudiados), sus ideas y creencias,
que les pueden dar cohesión y por tanto fuerza, la posibilidad de ac-
ceso a los centros decisores así como la adecuación de sus intereses
a los valores dominantes en la sociedad.
La eficacia de la acción de los grupos de presión dependerá de la
combinación de estos elementos en una organización dada.
Los medios que utilizan los grupos para presionar sobre el poder
se ubican en un continuum que se extiende desde el suministro de
información hasta de la violencia, desde la acción legal a la ilegal,
como subraya Finer y en el que Meynaud distingue las siguientes ca-
tegorías:

1. Los intentos de persuaslon (envío d~ documentación para

convencer de la justicia de una demanda).
2. Las amenazas, por ejemplo de no reelección de un diputado,
y que pueden llegar al chantaje más o menos directo.
3. La utilización de recursos financieros, en donde cabe desde
la financiación de partidos o campañas electorales, hasta la
corrupción individual o colectiva con sobornos.
4. El sabotaje a la acción del gobierno (huelga de inversiones,
resistencia pasiva, negativa a pagar los impuestos).
5. La acción directa, con medidas como manifestaciones,
huelgas, lock-out e incluso el uso de métodos violentos.

Duverger por su parte señala dos tipos de actuación de los

grupos de presión: la acción directa sobre los organismos de poder,
que a su vez puede ser abierta y confesada (cartas, visitas, manifes-
taciones) o bien oculta y discreta (financiación secreta a partidos,
c0':ltactos personales) y la acción indirecta sobre el público, sobre la
opinión pública, que a su vez influye sobre el poder (la propaganda).
Los valores dominantes en una sociedad y el tipo de cultura polí-
tica de la misma determina los límites de la utilización de estos me-
dios para lograr la eficacia de la acción. En aras de esta eficacia se
pueden producir situaciones de cooperación y alianza entre distintos
grupos de presión que en principio parece defienden' intereses
opuestos (patronales y sindicatos unidos en demanda de ayudas a
un sector productivo en crisis), y en otras ocasiones factores ex-
ternos llegan a fragmentar la defensa de un mismo interés en grupos
distintos que reclutan sus miembros en idéntico ámbito social, (divi-
siones sindicales por motivos ideológicos).
Las instancias en que los grupos ejercen su presión dependen de
la estructura del sistema político, de los mecanismos de toma de de-

344
cIsiones. En los países democráticos esas instancias suelen ser, se-
gún Von Beyme, las asambleas legislativas, el gobierno, la adminis-
tración, la justicia, los partidos políticos, la opinión pública, las orga-
nizaciones internacionales. En función del objetivo perseguido o del
momento elegido se presionará sobre alguna de ellas, o varias, suce-
siva o simultáneamente. La Palombara demostró que en Italia los
grupos de presión preferían para ejercer su influencia contactar, por
este orden, con la administración, con otros grupos, con institu-
ciones locales y con el parlamento.

5.4 Institucionalización de los grupos de presión

Los grupos de presión, al incrementar su importancia en la vida

política, han sido reconocidos por parte de los poderes públicos, que
establecen ciertos controles sobre su acción, fundamentalmente con
objeto de evitar que se conviertan en elementos de lo que Finer de-
nomina «el imperio anónimo», por los que se trata de dar publicidad
a sus actuaciones (obligación igual a la de los partidos de confesar
los orígenes de sus fuentes de financiación), potenciar su funciona-
miento interno democrático (art. 7 de la Constitución española), fijar
instancias permanentes de contacto con el poder, etc.
Debido a la fluidez del concepto, es difícil señalar todas las vías
de institucionalización que pueden tener los grupos de presión. Las
más importantes y frecuentes, además de la oficialización de los con-
tactos entre órganos gubernamentales y ciertos grupos (audiencias,
obligación de escuchar las opiniones antes de tomar una decisión,
etc.), son:

- La constitucionalización. En constituciones recientes aparecen

reconocidos ciertos grupos de presión. Es el caso de las
normas fundamentales griega y española con respecto a los
sindicatos. Se puede hacer directamente, dedicándoles un artí-
culo (como el arto 7 de la española que trata de los sindicatos
y las patronales) o indirectamente, reconociendo constitucio-
nalmente algunos de los fines del grupo de presión, como el
artículo 51 español, que se refiere al fomento de las organiza-
ciones de consumidores, que serán oídas en determinados
casos.
En ocasiones las constituciones ponen condiciones a las que
tienen que someterse esos grupos reconocidos (que su funcio-
namiento interno sea democrático, arto 52 de nuestra Constitu-

345
 ción, sobre organizaciones profesionales), o excluyen a algún
sector de ciudadanos de la participación en esos grupos (el
art. 28 excluye a los miembros de las Fuerzas Armadas del de-
recho de sindicación y señala peculiaridades en el de los fun-
cionarios). Las constituciones también pueden establecer
cauces para la expresión de los intereses de los grupos, o vías
que permiten la presión: el derecho de petición y la iniciativa
legislativa popular, por ejemplo. Algunos cauces son especí-
ficos para determinados grupos, como la audiencia de las orga-
nizaciones de usuarios, el Consejo para la planificación econó-
mica (art. 131 de la Constitución española) en el que estarán
representados los sindicatos y las organizaciones profesio-
nales.

- La regulación legislativa. Caben varias posibilidades: Una re-

gulación general de los grupos de presión, como asociaciones
ordinarias, a través de la Ley de Asociaciones, o una regula-
ción específica para ciertos grupos de presión (Ley de Colegios
Profesionales).

5.5 Relaciones de los grupos de presión con los partidos políticos

Algunos grupos de preslon no tienen relación con los partidos,

otros sólo ocasionalmente y también existen lazos estructurales en-
tre ambos actores del sistema político. Estos lazos pueden ser de va-
rios tipos: a) Subordinación de los grupos de presión a los partidos,
que a veces es reconocida y establecida en los estatutos (organiza-
ción femenina o juvenil de un partido) y otras veces no, y el control
de los partidos se lleva a cabo mediante personas interpuestas en
los órganos de dirección del grupo. b) Subordinación del partido a
los grupos de interés. El ejemplo más visible lo constituyen los «par-
tidos indirectos» como el Labour en sus primeros decenios, o los
partidos conservadores ligados a las patronales. e) En circunstancias
especiales puede darse una cooperación en pie de igualdad entre
partidos y grupos de presión (Comité anti-OTAN). d) Oposición entre
ambas organizaciones, bien por parte del grupo hacia el partido, acu-
sándole de ineficacia, o viceversa, denunciando las presiones del
grupo.
Otras situaciones a tener en cuenta son la posible trasformación
de un partido en grupo de presión (Fuerza Nueva en 1982) o de un
grupo de presión en partido político (los grupos ecologistas ale-

346
manes que se convierten en el Partido de los Verdes, logrando repre-
sentación parlamentaria).

5.6 Funciones de los grupos de presión

Almond y Powell consid~ran a los grupos de preslon como ele-

mentos que presentan dema~ndas sociales a los centros donde se to-
man las decisiones, como las estructuras que en las sociedades de-
sarrolladas cumplen la función de «articulación de intereses». Tam-
bién se han señalado otras numerosas funciones que cumplen, tales
como ser una de 'las instancias de socialización política, un cauce de
comunicación política entre los grupos sociales y los gobernantes,
una cantera de reclutamiento de élites políticas.
Meynaud les atribuye tres funciones: son fuente de información
para las instancias decisorias; favorecen el «asentimiento-participa-
ción» al asegurar la aceptación de las decisiones por los interesados,
lo que contribuye al consenso; canalizan las reivindicaciones, las ra-
cionalizan, las ordenan. Coincide con Merton, quien señala que los
grupos de presión Juegan un papel manifiesto de reivindicación y
otro latente de integración en especial los sindicatos).
En situaciones de ausencia de partidos políticos, los grupos de
presión pueden cumplir funciones que en condiciones de normalidad
democrática están encomendadas a los partidos políticos, como ser
proveedores de personal político, ser canales de representación par-
lamentaria, o de oposición política. Se habla entonces de los grupos
de presión como «fuerzas políticas de sustitución» o como «sustitu-
tivos funcionales de los partidos políticos».

6. COMPORTAMIENTO POLITICO

6.1 El análisis del comportamiento político

Los pensadores políticos dedicaron atención al tema del compor-

tamiento político. Recordemos a Maquiavelo y los Tratados de Prín-
cipes. Pero lo contemplaban desde una perspectiva normativa, lo
que el Monarca debía hacer o evitar, si bien los consejos se basaban
en el análisis de comportamientos pasados. Murillo Ferrol subraya
que lo nuevo de los estudios actuales de este tema reside en que se

347
describe el comportamiento a posteriori, que se trata del comporta-
miento de las masas, de los ciudadanos y no sólo de los dirigentes,
y que se emplean métodos rigurosos de análisis, reflejo del enfoque
conductista de las ciencias sociales.
Butler identifica el comportamiento político con «cualquier tipo de
actividad que el hombre realiza dentro de la esfera de lo político» y
propone una metodología interdisciplinar para su estudio, que está
ligado al del comportamiento social en general, en un intento de es-
tablecer conexiones entre lo específicamente político y otros as-
pectos de las relaciones sociales.
Podemos deducir los campos de estudio del comportamiento po-
lítico a partir de la contemplación de los ámbitos en que se desarro-
lla la vertiente política del comportamiento humano.
Aún antes de conseguir la ciudadanía política plena con la mayo-
ría de edad, los individuos comienzan a socializarse y un aspecto de
ese proceso es la socialización política, cuya primera instancia es la
familia, donde el niño empezará a adquirir una cultura política que
influirá en su actitud y comportamiento de adulto. Tanto la socializa-
ción como la cultura políticas nos son ya familiares de los temas an-
teriores. Como generadores de demandas, los jóvenes pueden parti-
cipar en grupos de presión «de condición» que actúan en la esfera
política.
Tras la adquisición de los derechos políticos plenos, hacen uso de
las libertades de expresión, asociación, derecho de petición, de
iniciativa legislativa, etc., formando y actuando en partidos políticos,
sindicatos, utilizando la prensa y los medios de comunicación para
defender unos intereses sectoriales o globales, participando en la ad-
ministración de justicia a través del jurado, o por el contrario no utili-
zan esas posibilidades, según el tipo de cultura política que hayan
ido adquiriendo.
Otras manifestaciones de la vida política, como las elecciones,
permiten ejercer o no el derecho de voto (participación-abstención),
apoyar a una u otra opción política, postularse o no como candidato
a cargos políticos electivos en los diferentes niveles de la representa-
ción popular, desde los municipios al Parlamento. Por último pueden
ocupar puestos en la estructura del sistema político, por elección,
nombramiento o por razones profesionales, desde un Juzgado hasta
la jefatura del Estado.
Esta enumeración muestra una gradación de posibles objetos de
estudio del comportamiento político, que se extiende desde el de los
más alejados del poder a los que detentan el mismo. Todos ellos son
comportamientos políticos, enmarcados en unas estructuras institu-
cionales que determinan en gran medida su existencia y sus límites.
No es indiferente para el comportamiento de un ciudadano que se
348
permitan los partidos o se prohíban, que las elecciones sean más o
menos frecuentes, que haya monarquía o república. Cada situación
específica de un sistema político-institucional influye sobre el com-
portamiento, puede abrirle o cerrarle campos, y variar su posible
contenido desde el sometimiento pasivo a la actitud militante, alen-
tar ciertos comportamientos o colocarlos fuera de la ley.
Veremos los terrenos más estudiados del comportamiento polí-
tico.
Son Graham Wallas (Human Nature in Politics, 1908) y Arthur
Bentley (The Process of Government, 1908) los que ponen las bases
del moderno estudio del comportamiento en su aspecto político, si
bien hasta después de la Segunda Guerra Mundial se reducía al aná-
lisis de la personalidad política, la composición de las élites políticas,
la opinión pública y el comportamiento electoral. Aunque estos
temas siguen interesando, se ha ampliado el elenco de terrenos.

6.2 La participación política

En la democracia de masas la participación de los ciudadanos es

un elemento esencial y ha sido éste uno de los acicates del floreci-
miento de los estudios del comportamiento' de los individuos y de
los grupos en el funcionamiento de las instituciones políticas.
McClosky entiende por participación política «aquellas actividades
voluntarias mediante las que los miembros de una sociedad intervie-
nen en la selección de los gobernantes y, directa o indirectamente,
en la formación de la política gubernamental».
Las investigaciones sobre la participación intentan responder a
las preguntas de por qué los ciudadanos participan o no en la vida
política, qué niveles de participación existen, qué mecanismos se uti-
lizan, y qué factores influyen en la participación y en la apatía.
Meynaud y Lancelot distinguen tres tipos de participación: la ins-
titucional, la organizada y la autónoma. La participación institucional
es la establecida por el sistema político para su funcionamiento, y
comprende la participación electoral, y la gestión de los asuntos pú-
blicos mediante el desempeño de funciones políticas. Los temas más
relevantes son los de la participación-abstención en las consultas po-
pulares, el de la pluralidad de candidaturas para cubrir los puestos
electivos, el estudio de las élites políticas, de su extracción, su perso-
nalidad y «carreras».
La participación organizada, canalizada a través de las organiza-
ciones de mediación entre la sociedad y el Estado, partidos políticos
y grupos de presión esencialmente. El índice de afiliación, los niveles
de integración y actividad en el partido (elector, simpatizante, mili-

349
tante), las características sociales de la militancia, el grado de identi-
ficación partidista, son objeto frecuente de investigaciones.
La participación autónoma, que se manifiesta mediante la bús-
queda de información y la manifestación de opiniones políticas,
donde los medios de comunicación, las conversaciones, y la acción
en las diferentes instancias de socialización juegan un importante pa-
pel.
Sani señala tres niveles de participación: presencia, que es la más
marginal, la de receptor pasivo (asistir a una reunión); «activación»,
cuando se desarrolla alguna actividad, más o menos esporádica (ma-
nifestación, proselitismo); participación en sentido estricto, si se con-
tribuye directa o indirectamente a una situación política.
Siguiendo a Milbrath podemos clasificar las actividades de la par-
ticipación en una escala que, dejándo en el nivel más bajo a los
«apáticos», pasa por las actividades de espectador (votar, discutir de
política), por las de transición (intervenir en una reunión política, pa-
gar para una campaña electoral) y llega a las actividades de conten-
diente (pedir fondos para el partido, ser candidato, ocupar un puesto
político). Lo normal es que las personas que participan en un nivel
superior lo hagan también en los inferiores y se subraya el hecho de
que el ascenso en la escala implica una inversión creciente de ener-
gía, tiempo y recursos.
El grado de participación, desde la muy activa a la inactiva, se
trata de explicar por la influencia de factores individuales y sociales,
como el sexo, edad, profesión, pertenencia a un grupo, tipo de cul-
tura política.
Se han señalado como causas de participación las razones mo-
rales normativas, las instrumentales (explicación económica, mejorar .
por medios políticos), las «expresivas» (la participación como satis-
facción personal), psicológica, o como respuesta a necesidades psi-
cológicas), sin que ninguna de ellas sea suficiente.
Dowse y Hughes presentan una relación de factores sociales que
están relacionados con la participación política: a) Educación: la par-
ticipación es más probable al aumentar el nivel de educación.
b) Campo-ciudad: se participa más en las ciudades que en el campo,
en general. c) Participación social: si se interviene en otras asocia-
ciones intermedias (sindicatos, clubs) aumenta la participación en el
terreno político. d) Residencia: al aumentar el tiempo que se reside
en una ciudad, aumenta la participación política, especialmente en
las actividades que involucran más al individuo (candidaturas, por
ejemplo). e) Edad: a mayor edad, más participación, aunque hacia
los sesenta años ésta comienza a descender. El grupo más apático es
el de solteros jóvenes poco integrados. f) Sexo: a igualdad de condi-
ciones, los hombres participan en política más que las mujeres.
350
 Resumiendo, cabe decir, con Verba, que una persona tiende a ser
activo políticamente si es hombre, de edad media, relativamente
rico, con una educación alta y sí pertenece a los grupos dominantes
étnicos o religiosos.
El entorno político-institucional es determinante para calificar de
«política» a la participación; actividades que en una sociedad sólo
suponen participación social (asistir a un servicio religioso) en otra
pueden tener implicaciones políticas (Polonia), una huelga de hospi-
tales privados se puede considerar un momento de participación so-
cial del colectivo de médicos, pero si los hospitales son públicos, se
trata de una actividad dirigida a «la formación de la política guberna-
mental», y entraría en la definición de McClosky.
En los sistemas democráticos los canales principales de participa-
ción política están vinculados a las estructuras de competición entre
fuerzas políticas (renovación de cargos públicos) y a las llamadas
«asociaciones voluntarias» que para Sani juegan un triple papel: son
fuente de estímulos políticos, son cantera de reclutamiento político y
vinculan a las personas y los grupos primarios a las instituciones y
fuerzas políticas.
En sistemas no democráticos las vías de participación tienen un
carácter menos «voluntario» y «competitivo» y están programadas
desde arriba; son las organizaciones de masas que además tienen
funciones de control social y de «movilización».

6.3. El comportamiento electoral

Es el terreno en que las aportaciones de los científicos de la polí-

tica han sido más fructíferas. Al principio se utilizaban técnicas ba-
sadas en un enfoque ecológico-comparativo, analizando las rela-
ciones entre la abstención y el voto a los partidos en un área geográ-
fica con sus características sociales y económicas para detectar su in-
fluencia en el comportamiento. Más tarde se avanzó con la introduc-
ción de métodos como el sondeo de opinión, la entrevista, el panel
(entrevistas repetidas a lo largo de un tiempo a la misma muestra),
tratando de sacar a la luz los elementos subjetivos que influyen en el
voto, y actualmente se emplean las dos técnicas simultáneamente. El
muestreo permite el acercamiento al votante como individuo y pro-
fundizar la importancia de las distintas variables. Las entrevistas en
profundidad y las reuniones de grupo son métodos que han colabo-
rado en los avances de este tipo de análisis.
C. Ysmal se refiere al «misterio que pesa sobre el comporta-
miento electoral». El voto no es racional ni irracional, está estructu-

351
rado como toda actividad humana. Cabe hablar de un campo de
fuerzas en el que intervienen diversos factores: las situaciones en
que se mueve el individuo, en su familia, su trabajo... su percepción
de la política, resultado de esas situaciones y de su herencia cultural,
las reglas del juego político, las informaciones de la campaña electo-
raL .. factores que en ocasiones se contraponen, provocando «influen-
cias cruzadas».
Los resultados electorales nos informan sobre dos grandes
temas: la participación-abstención y la distribución de las preferen-
cias de los votantes.
La abstención se explica por las «presiones cruzadas, contradicto-
rias» (Lazarsfeld), si los electores reciben presiones y estímulos diso-
nantes de los diferentes grupos de pertenencia, pueden llegar a rele-
gar la solución de esos cruces, absteniéndose de votar. La no partic~­
pación en elecciones se interpreta de dos maneras opuestas: positi-
vamente, suponiendo que el desinterés político de un importante
grupo de ciudadanos impide la polarización ideológica, o interpre-
tando que es un consenso tácito al sistema (USA) y negativamente,
al considerarla como resultado de una alienación respecto a la polí-
tica, lo que implica desintegración de las relaciones sociales. En sis-
temas con una cultura política homogénea puede significar con-
senso, pero en los de cultura heterogénea significa disentimiento y
hostilidad al régimen.
El tipo de elección influye en la participación. Se ha demostrado
que en las consultas de «primer orden», las elecciones legislativas, la
afluencia a las urnas es mayor que en las de «segundo orden» (lo-
cales, regionales, europeas), porque lo que está en juego se valora
de diferente manera.
En cuanto a las preferencias partidistas de los ciudadanos, se
subraya el papel que cumplen distintos factores sociales, de los que
destacamos la edad, el sexo, la clase social, la ideología, la campaña
electoral, la coyuntura política.
La edad influye, además de en la abstención, (que disminuye al
aumentar la edad, para incrementarse a partir de los sesenta, si-
guiendo una línea similar a la de la participación política), en el voto
a los partidos: el apoyo a los partidos conservadores aumenta con la
edad, aunque el voto progresista no es exclusivo ni está ligado a los
jóvenes.
El sexo no es un factor determinante del comportamiento electo-
ral, sino que está ligado al trabajo fuera del hogar: las mujeres traba-
jadoras acercan sus pautas de voto a las de los hombres, y esa
aproximación aumenta con la edad de la mujer.
Las diferentes situaciones sociales producen diferentes opciones
de voto: la clase social ligada a la profesión, los orígenes sociales, la
352
propiedad influyen en la orientación del sufragio. Tenderán a votar
más a la izquierda las jóvenes trabajadoras, los jóvenes obreros y
empleados, los técnicos y enseñantes que no son propietarios. A la
derecha votan más los viejos trabajadores independientes, los viejos
cuadros, que poseen bienes, como ha demostrado C. Ysmal en el
caso francés, pero que se puede extrapolar a casi todos los países
europeos. Sin embargo, los cambios en los votos a los partidos a
corto plazo no son efecto de cambios sociales, cuya modificación es
lenta.
La conexión entre clase social y postura electoral puede manifes-
tarse según tres tipos de relaciones: relaciones de interés (se espera
un beneficio del voto), relaciones simbólicas (existe una identifica-
ción personal, social), relaciones subculturales (rasgos de una sub-
cultura identificada con una opción política, que se mantienen en el
tiempo).
La «identificación de partido» es un factor muy estudiado. El elec-
tor tiende a identificarse con la imagen de un partido y esa identifica-
ción es constante en el tiempo y prevalece sobre los demás factores.
Se produce desde los primeros años del niño, a través de la sociali-
zación política en la familia, la escuela; puede cambiar de una gene-
ración a otra, según el partido en alza en cada momento, y llega a fi-
jar áreas socio-culturales de apoyo prolongado a un partido. Los
electores «identificados» lo serán más con el paso del tiempo y su fi-
delidad tamiza la imagen que reciben de los otros partidos. Su voto
es contemplado como un elemento de conformidad y estabilidad.
Serán entonces los electores no «identificados», los fluctuantes, los
votantes más conscientes, que modifican su opción en función del
interés y la racionalidad en cada elección y por tanto los que logran
hacer cambiar las relaciones de fuerza entre los partidos. Depen-
diendo de la cultura política de una sociedad, también este tipo de
voto es un elemento de consolidación del sistema.
La ideología está siendo considerada hoy como uno de los ele-
mentos que influye en el modo decisivo en el comportamiento elec-
toral. Los términos «derecha» e «izquierda» implican diferentes vi-
siones de la sociedad, que determinan el voto, como medio de ex-
presión de opinión. De todos los factores individuales la ideología
tiene más importancia que las variables sociales, como pone de re-
lieve C. Ysmal.
La coyuntura política es otro dato determinante del voto. Las al-
ternativas básicas en una elección, propuestas por los partidos o que
percibe el elector harán que éste adapte su voto a ellas (se puede vo-
tar al partido de la oposición mejor colocado, aunque no sea el pro-
pio, para desbancar al partido en el poder, situación que se produce
en Francia en los «ballotages»).

353
 La influencia de la campaña electoral, en especial a través de la
TV, al movilizar a los indecisos y permitir conocer la imagen perso-
nal y política de los líderes, se considera importante tanto en el nivel
de participación como en el resultado de las consultas.

6.4 Los comportamientos legislativo y judicial

Estos dos campos son recientemente objeto de estudio desde la

perspectiva del comportamiento político. Los análisis del comporta-
miento legislativo intentan establecer relaciones significativas entre
las pautas individuales de comportamiento y el de los legisladores,
mediante la investigación de las votaciones parlamentarias, los pro-
cesos de toma de decisiones legislativas, la influencia de los grupos
de presión, el juego de las relaciones personales entre diputados.
También se ocupan los estudiosos del reclutamiento de los represen-
tantes, de su carrera política y de las características personales de
los legisladores y jueces, obtenidas del análisis de sus biografías o
por métodos de encuesta.
El comportamiento legislativo también está determinado por la
estructura institucional; baste señalar la diferencia entre sistemas se-
gún tengan o no disiciplina de voto parlamentario.
Los estudios del comportamiento judicial se ocupan de la adop-
ción de decisiones por parte de los jueces, se interroga sobre
quiénes son los jueces, qué funciones cumplen, por qué dictan deter-
minadas sentencias. El pionero en este campo fue C. G. Haines
(1922) al estudiar la influencia de ciertas variables sociales y psicoló-
gicas de los jueces sobre sus decisiones. Los temas más tratados se
refieren a la socialización de los magistrados, las ideologías judi-
ciales, las presiones recibidas del exterior, el análisis de contenido de
las sentencias.
En ambos casos nos encontramos ante intentos de superar los
análisis jurídicos, para utilizar enfoques propios de la ciencia política,
la sociología y la psicología.

354
 BIBLIOGRAFIA

PITKIN, HANNA F., El concepto de representación, Madrid, Centros de Estudios Constitu-

cionales, 1985.
CARRERAS, FRAN<;ESC, y JOSEP M. VALLÉS, Las elecciones, Barcelona, Blume, 1977.
NOHÉLEN, DIETER, Sistemas electorales del mundo, Madrid, Centro de Estudios Constitu-
cionales, 1981.
GARCíA COTARELO, RAMÓN, Los partidos políticos, Madrid, Sistema, 1985.
BEYME, KLAUS VON, Los partidos políticos en las democracias occidentales, Madrid, Cen-
tro de Investigaciones Sociológicas, 1986.
MEYNAUD, JEAN, Los grupos de presión, Buenos Aires, Eudeba, 1972.

355
 TEXTO N° 11

FORTALECER LA GOBERNABILIDAD
DEMOCRÁTICA A PARTIR DE LA REFORMA
INSTITUCIONAL EN AMÉRICA LATINA:
DIEZ CONCLUSIONES*

Introducción
En el debate sobre la gobernabilidad democrática en América Latina, que se
desencadenó por los problemas surgidos en el proceso de consolidación de la
democracia en la región, las instituciones políticas han adquirido nuevamente un
rol primordial. ¿Cuáles son los aportes que pueden ofrecer reformas
institucionales al fortalecimiento de la gobernabilidad democrática? No faltan
propuestas. La pregunta es: ¿cuáles sirven realmente, cuáles pueden realmente
cumplir con los propósitos? La tarea consiste en diferenciar, evaluar y, además, de
proponer lo adecuado en relación al objetivo, impedir que se promuevan o
implementen reformas contraproducentes.1

* Versión revisada y aumentada de la conferencia presentada en el Seminario

Internacional: Hacia el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática: situación y perspectivas
del presidencialismo y el parlamentarismo en América Latina, organizado por el Departamento de
Asuntos Democráticos y Políticos de la OEA y el Centro de Estudios Latinoamericanos de la
Universidad de Gerorgetown, en Washington D.C., 21 y 22 de octubre de 2004.

1
Esta advertencia es importante, pues remite a la responsabilidad social del
conocimiento científico y, sobre todo, de la actividad de asesoría. Muchos politólogos bien
intencionados olvidan que la ingeniería política es ingeniería social, y que reformas
contraproducentes pueden destruir los pocos logros y tener costos humanos considerables (N.
del E.).
 En la primera parte de las siguientes consideraciones, llamaré la atención
sobre algunos aspectos conceptuales y metodológicos que constituyen el marco
general de mi exposición. Estas consideraciones se refieren a América Latina en
general, aunque ciertamente sería más adecuado que fueran de carácter específico
por país. Mis observaciones se refieren sólo a algunos campos de reforma, si bien
la práctica del diseño institucional obliga en el nivel operativo a dejar de lado la
perspectiva sectorial (típica del quehacer científico) y a considerar los fenómenos
como partes integrantes de un todo sistémico. Es importante aquí no perder de
vista la repercusión real limitada que pueden alcanzar los factores estrictamente
institucionales —tanto en las condiciones actuales como de reforma— en la
pluralidad de los factores que se encuentran en juego.
En la segunda parte de mi presentación, me referiré a tres ámbitos de
reforma: la forma de gobierno, el sistema electoral presidencial y el sistema
electoral parlamentario. Criterio rector aquí es la gobernabilidad democrática,
definida como estructura política que facilita la legislación
e implementación de políticas públicas que promuevan el bien común — definido
como intereses que pueden generalizarse— y que, a su vez, retroalimenten la
legitimidad del sistema democrático.

1. Aspectos conceptuales y metodológicos

1.1. La importancia de las instituciones

Mi primera consideración se refiere a la importancia relativa de las

instituciones políticas. Aunque parezca una obviedad, precisamente en el discurso
sobre reformas institucionales es imperioso no olvidar que las instituciones, en sus
efectos, son dependientes del contexto, es decir de la configuración de otras
variables con las cuales constituyen el conjunto en el que operan las variables
observadas.

2
Es una obviedad pero que vale la pena repetir constantemente, pues muchos
politólogos tienden a privilegiar ciertos arreglos institucionales sin preocuparse ni de
 De aquí se desprenden, en relación a las instituciones y sus efectos, dos
limitaciones: la primera radica en la dependencia de los efectos de las
instituciones de otros factores en general. Esta compleja interacción muestra a su
vez características específicas según el país del que se trate. Así, la segunda
limitación se refiere a la particular configuración de causas y efectos
interrelacionados según contextos espacial-temporales específicos.
Esta situación restringe la capacidad de generalización y, por tanto, de
elaboración de recetas globales. Prudencia y recato son indispensables no
solamente cuando se intenta generalizar intercontinentalmente abarcando países
europeos y latinoamericanos que —y en esto reina gran consenso— se diferencian
mucho. Sumo cuidado hay que tener incluso en el ámbito de generalizaciones
relacionadas exclusivamente con los países latinoamericanos, declarados
frecuentemente como homogéneos por la unidad cultural superficialmente
observada. Sin embargo, no existe ni siquiera para Latinoamérica una receta única
y homogénea.
Por tanto, la primera conclusión: las propuestas de reforma
deben ser de carácter específico, y no referidas a América Latina en
general, sino a países concretos.

1.2. Tendencias en América Latina

Como segunda consideración introductoria, cabe mencionar las tendencias

compartidas que ciertamente se observan en América Latina y que invitan a
generalizar. Como ejemplo:
(1) La percepción de la política: debido al tradicional personalismo en la
región, la opinión académica y pública fija su atención en la figura

las condiciones necesarias para su funcionamiento, ni de las complejas relaciones entre

distintas configuraciones de factores que varían de país a país (N. del E.).
3
En estos tres párrafos se recoge nuevamente las principales supuestos del
institucionalismo contextualizado: (1) valor relativo de las instituciones dependiente de las
variables de contexto; (2) concepción causal compleja que trata de registrar la interacción
mutua entre diversos factores en situaciones concretas; y, por lo tanto, (3) elaboración de
generalizaciones de medio alcance y (4) recomendaciones adaptadas al caso concreto (N. del
E.).
del presidente en lugar de considerar las relaciones que se establecen entre los
órganos del Estado que determinan en buena medida el desempeño gubernamental
del presidente. Estas relaciones, por su parte, incluyen tanto el tejido de las
relaciones entre el Estado y las instituciones intermediarias de representación de
intereses (partidos, movimientos sociales, sociedad civil, medios de
comunicación), como la forma en que se toman las decisiones en la alternativa
mayoritaria vs. consociacional, que hoy en día constituyen los verdaderos criterios
de diferenciación en el gobierno comparado.
(2) Énfasis en el input: en relación al desarrollo de la democracia en
América Latina y en el correspondiente debate sobre la gobernabilidad se hace
hincapié en el aspecto del input (entrada), creyendo que las crisis de legitimidad se
podrían superar ampliando la participación. Se subestima la importancia del
output (salida), de la efectividad de la democracia que, como demuestran las
encuestas, tiene tanta o incluso mayor repercusión sobre la satisfacción con la
democracia. Tampoco se percibe claramente la relación de trade-off existente
entre participación y efectividad.
(3) Sobrevaloración de la participación: vinculado con esta tendencia
general y la disyuntiva señalada, se puede observar en el ámbito mismo de las
instituciones y su reforma, que trataremos en seguida, una tendencia a privilegiar
(salvo con algunas excepciones) la participación por encima de la efectividad. El
pensamiento reformista en América Latina, aun en democracia, parece estar
impregnado por estrategias típicas del régimen autoritario: ante la crisis de
legitimidad se tiende a ampliar los canales de participación, lo cual se corresponde
con la tradicional actitud de desconfianza generalizada frente al Estado por parte
de la sociedad. Tal tendencia se confirma con la progresiva conceptualización de
la participación como una característica adicional y no inherente a la democracia
representativa. La así llamada “democracia participativa”, sin embargo, desestima
los problemas de gobernabilidad
democrática. 4

Mi segunda conclusión: las propuestas de reforma tienen que

reordenar las prioridades en sus orientaciones y privilegiar el aumento
de la efectividad de los sistemas políticos.

2. Tres campos de reforma institucional: la forma de gobierno,

el sistema electoral presidencial y el sistema electoral
parlamentario
El espectro de campos de reforma que he escogido, no abarca el conjunto de
temas contenido en la agenda de reformas discutibles o convenientes. Por
ejemplo, no me adentraré ni en el tema del federalismo (donde existen estructuras
federales) y de la descentralización (de Estados unitarios) o sea de formas
verticales de separación de poderes,5 ni en el de las formas de democracia directa.
Aunque aparezcan como reformas relevantes para la ampliación y profundización
de la democracia, éstas tienen también un impacto decisivo sobre la efectividad
del sistema político. Y no puede saberse de entrada, si el impacto será positivo o
negativo respecto a la gobernabilidad democrática. Pero cabe anotar que es muy
cuestionable la propuesta de aumentar la cantidad de posibles veto players, cuando
lo que se busca es aumentar la efectividad del sistema político.

4
Esta es otra de las paradojas históricas de la democracia: a la insatisfacción con los
resultados del gobierno se reaccionaba con demandas de mayor “democratización” del
sistema político, es decir de mayor participación. El resultado era generalmente el caos
político que no da repuesta a los problemas urgentes y los empeora, y que puede desembocar
en un autoritarismo represivo o en un populismo improvisado e irresponsable (N. del E.).

5
El trabajo VIII. de este libro trata del federalismo alemán y el IX. se ocupa, entre otros
temas, con la discusión sobre las autonomías en el contexto de la crisis en Bolivia de 2005
(N. del E.).
 Tercera conclusión: los campos de reforma tienen que ser
seleccionados en función de su compatibilidad con el propósito de
mejorar la gobernabilidad democrática a través de mayor efectividad.

2.1. La forma de gobierno

El presidencialismo es, por muchas razones, el sistema que más conviene a

América Latina. A mi modo de ver, hay que respetar esta decisión histórica. La
opción parlamentaria, tan preconizada por Juan J. Linz (véase Linz/Valenzuela
1994), no está al alcance de la región, y el debate sobre esta alternativa
transcurriría, como en el pasado, únicamente en el ámbito puramente académico
(véase Thibaut 1996). Desde los inicios del debate en los años 1980, he defendido
la postura de reformar o renovar los sistemas políticos en América Latina dentro
del molde presidencialista (véase Nohlen/Fernández 1991 y 1998). Quisiera añadir
que no me parece fructífero abrir una nueva ronda del debate en los términos de
una alternativa entre las formas de gobierno.
Entre los propulsores del parlamentarismo, hay estudiosos que distinguen
ahora entre casos positivos, es decir, casos en que según su esquema analítico el
presidencialismo dio buenos resultados y no impidió la gobernabilidad
democrática, y casos negativos, es decir, casos en que el presidencialismo siguió
causando serios problemas de gobernabilidad. Su propuesta de sustituir el
presidencialismo por un sistema político diferente, a lo mejor por el
parlamentarismo, se restringe ahora a estos casos de inestabilidad política y crisis
de Estado. Sin embargo, en estos casos de crisis, es justamente la figura del
presidente la que sigue dando unidad y coherencia a la política, al Estado-nación,
mientras que otras instituciones de representación de intereses sucumben ante un
deterioro profundo, especialmente los partidos políticos y el parlamento. O sea, en
un estado de crisis, la figura del presidente es el recurso más valioso para su
superación, lo que impide pensar en la sustitución del presidencialismo. En lugar
de reflexionar sobre la “gran alternativa”, es más conveniente dirigir la atención a
las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo como campo central de reflexiones
y
sugerencias.
Por otra parte, los propulsores del parlamentarismo han ampliado sus
opciones de reforma con la consideración de sistemas híbridos, concretamente, del
semipresidencialismo. Con esta categoría se introducen cuestiones conceptuales
en el debate, que intentan determinar en qué medida se distancian los diseños
semipresidencialistas del molde clásico de relaciones presidente-parlamento
(véase Carey/Shugart 1992). En la ciencia política, el semipresidencialismo es
muy controvertido, las definiciones son múltiples. Hay una tendencia a utilizar un
concepto muy amplio en base a un solo criterio, la elección directa del presidente,
que es por lo demás secundario. No cabe duda de que el criterio decisivo es la
distribución de competencias y la relación de confianza del primer ministro, bien
con el presidente o con el parlamento, o bien con ambos a la vez.
El criterio de la elección directa del jefe de estado provoca un aumento
artificial del grupo que contiene los casos supuestamente semipresidenciales que,
sin embargo, no lo son. Salvo el caso francés, en Europa occidental, los sistemas
políticos con elección directa del presidente son casos de parlamentarismo con
algunas particularidades provenientes de la forma de elección presidencial, que no
rompen con la lógica del poder del sistema parlamentario. Así, la idea de que
existen muchos casos exitosos en el mundo de sistemas semipresidenciales es sólo
un epifenómeno de una conceptualización equivocada.
Dentro de esta nueva corriente institucionalista, algunos defensores del
parlamentarismo se pronuncian ahora a favor de un sistema semipresidencial al
estilo francés, es decir, proponen la introducción de un primer ministro como jefe
de gobierno, con legitimidad y competencias propias, respaldado por el
parlamento y responsable frente a él. Se les escapa su propia contradicción,
cuando critican al presidencialismo por los posibles bloqueos que puedan
producirse entre el presidente y el parlamento en caso de que la mayoría
parlamentaria y el presidente pertenezcan a diferentes grupos políticos, y
proponen con el semipresidencialismo un sistema de posible bloqueo dentro del
propio ejecutivo, cuando el primer ministro goza de la confianza del parlamento
y se opone a un presidente de partido diferente. Para mantener o fortalecer la
gobernabilidad democrática, es de primer orden impedir que las propuestas
institucionales tengan efectos contraproducentes.6
En contraste con estas propuestas de alguna manera problemáticas, se trata
de considerar elementos institucionales y/o prácticas políticas que puedan
flexibilizar las relaciones existentes entre ambos poderes y contribuir a una mayor
gobernabilidad en el marco de cada uno de los sistemas presidenciales de la
región. La modalidad más destacada es la práctica de consensuar políticas
públicas entre los poderes del Estado y, en función de esta práctica, pensar en
cambios de tipo institucional o actitudinal que la faciliten. El medio más propicio
es el de que el presidente cuente con un apoyo firme en el parlamento. De allí la
importancia del sistema de partidos así como de los sistemas electorales,
percibidos como los factores más efectivos para incidir en la estructura de la
representación política.

La cuarta conclusión: para América Latina parece más adecuada

una renovación de los sistemas presidenciales por países que se centre
en las relaciones ejecutivo-legislativo.

Las propuestas más convenientes son, por tanto: a) la formación de

coaliciones parlamentarias en apoyo a la acción del gobierno; y, b) la
institucionalización de la figura del primer ministro (jefe de gobierno o ministro
de enlace). Comparando ambas propuestas respecto a la experiencia
latinoamericana, se podría argumentar que donde se ha experimentado con la
figura del primer ministro, hasta hace poco, los resultados no han sido demasiado
convincentes. Sin embargo, esta impresión es el resultado de que los intentos de
implementar esta institución de verdad no fueron excesivamente serios. Sólo
recién contamos con una experiencia positiva, la del Perú en la época del
presidente interino Valentín Paniagua, con Javier Pérez de Cuéllar como

6
A este respecto es interesante la postura de Sartori (2003) que, en contra de sus
propias convicciones, propone el sistema semipresidencial para América Latina, para luego
constatar los peligros de bloqueo en caso de que el partido del presidente sea minoría en el
parlamento y, finamente, proponer un “presidencialismo intermitente” que rebasa todo
posibilidad real de ser entendido y aplicado por los actores políticos.
primer ministro.
En contraste con esto, la práctica de coaliciones de gobierno dentro del
presidencialismo es ya conocida y parece ampliamente positiva. Sin cambio
constitucional, se han flexibilizado las relaciones entre el presidente y el
parlamento, dando estabilidad a los gobiernos y capacidad de maniobra en la
medida que los demás factores lo
.. 7
permitieron.
Ambos medios para conseguir esta flexibilización, pero especialmente la
primera, son sólo en parte de carácter estrictamente institucional. El sistema de
partidos, la estructura de la competencia interpartidaria y la percepción y la
tradición de las relaciones ejecutivo- legislativo intervienen fuertemente. Es
importante tomar conciencia de que estos factores son más importantes que el tipo
mismo de presidencialismo, definido en base a la distribución de las competencias
entre los órganos. Así, en Uruguay, con un presidencialismo atenuado y una
constitución bastante abierta a practicar el presidencialismo de manera más
parlamentaria, tuvieron que frustrarse muchos intentos antes de que se lograra
establecer un gobierno de coalición. En Chile, sin embargo, en el contexto
institucional de un presidencialismo muy agudo, se gobierna desde la
redemocratización a través de coaliciones.
En relación a la profundización y consolidación de la democracia, se
propone a menudo equilibrar mejor la distribución de poder del Estado a través de
su desconcentración horizontal, aumentando el poder del parlamento (y también
del poder judicial) en detrimento del poder del presidente. Parece una medida
lógica en pro del desarrollo democrático. Sin embargo, una reforma en tal sentido
es capaz de mantener o aumentar la gobernabilidad sólo si el parlamento logra
desarrollar una comprensión cabal de su función en el marco del nuevo diseño. El
lame duck presidencial es precisamente un fenómeno de la distribución equitativa
del poder entre los órganos del Estado, cuando falta capacidad de cooperación
entre ambos órganos. Debido a las reformas electorales,

7
Véase la contribución de Grace Ivana Deheza sobre Gobiernos de coalición en el
sistema presidencial (en Nohlen /Fernández 1998: 151-69) y Lanzaro (2001; N. del E.).
México está actualmente atravesando con grandes dificultades de gobernabilidad
el camino desde un presidencialismo con presidente omnipotente hacia un
presidencialismo cooperativo, cuyo desenlace ahora no depende de la estructura
constitucional sino de la capacidad de aprendizaje de la clase política.

La quinta conclusión destaca la importancia de factores no

estrictamente constitucionales en el logro de una mayor flexibilidad y
efectividad en las relaciones ejecutivo- legislativo. Una interacción
adecuada entre instituciones y comportamiento es esencial en el
funcionamiento del sistema político.

A pesar de esta conclusión, es conveniente proponer medidas institucionales

tendientes a flexibilizar las relaciones entre el ejecutivo y el legislativo. En última
instancia, se trata de romper con la lógica del the winner takes all del
presidencialismo clásico. De todos modos, no conviene desilusionarse en caso de
que las reformas constitucionales no tengan lugar. La permanente discusión sobre
la necesidad de cambios institucionales puede conducir a cambios en las actitudes
y los comportamientos informales de la clase política que finalmente sustituyen y
hacen prescindibles los cambios formales.

2.2. El sistema electoral presidencial

En la actualidad, existe un equilibrio en la distribución cuantitativa de los

diferentes tipos de sistemas electorales presidenciales en América Latina. Sin
embargo, hay una tendencia de reforma que se aleja del sistema de pluralidad y se
acerca al sistema de mayoría absoluta (o ballotage) y al sistema de pluralidad con
barrera legal (en el que se establece un mínimo de votos a alcanzar para resultar
electo, pasándose de lo contrario a una segunda vuelta entre los dos candidatos
más votados). En teoría, el sistema de pluralidad tiende a concentrar los votos en
pocos candidatos. Sin embargo, éste también posibilita que el

8
Véase el siguiente trabajo para una exposición más detallada de la discusión sobre la
reforma del sistema presidencial, y el punto 3. de la introducción (N. del E.).
candidato vencedor consiga un apoyo electoral lejano a la mayoría absoluta, lo que
a menudo es percibido como una falta de legitimidad. El sistema de mayoría
absoluta es el que garantiza esta legitimidad cuantitativa por el mecanismo del
ballotage.
Ahora bien, en cuanto al criterio de efectividad, lo importante es considerar
los efectos de ambos sistemas clásicos sobre el sistema de partidos y la
representación política en el parlamento. Mientras que el sistema de pluralidad
tiende a la concentración, el sistema de mayoría absoluta tiende a la dispersión y
fragmentación del voto en la primera vuelta. Y dado que las elecciones
presidenciales y parlamentarias se celebran en la mayoría de los casos en América
Latina simultáneamente, el sistema electoral presidencial puede influir mucho en
el grado de fragmentación en la composición partidaria del parlamento. Así, la
alternativa entre los sistemas clásicos corresponde —en teoría— a la alternativa
entre mayor legitimidad y mayor concentración.
Una superación de este conflicto podría ser la separación de los dos tipos de
elección, como la encontramos en la actualidad en Chile y Venezuela. Esta medida
es aplaudida por los que estiman en especial la mayor libertad del votante. Sin
embargo, con ella se pierde la posibilidad de que el voto presidencial ejerza su
influencia sobre el voto parlamentario con un efecto concentrador y
homogeneizador de las mayorías ejecutiva y parlamentaria, facilitando así la
gobernabilidad. Una salida mucho más conveniente es el sistema de pluralidad
con barrera mínima de votación. Éste tiende, por un lado, a concentrar el voto
incluso en mayor medida que el sistema de pluralidad puro (pues induce a tratar
de superar la barrera legal) y, por el otro, en caso de que el resultado electoral no
genere un candidato con mayoría suficiente para no cuestionar su legitimidad,
habrá una segunda vuelta, sin que el ballotage influya negativamente sobre el
sistema de partidos.
Entre todas las alternativas existentes en el ámbito institucional, la opción
por el sistema de pluralidad con barrera legal es la más plausible. Se ve sustentada
por los datos empíricos, aunque ellos no reflejen el efecto del sistema electoral en
forma aislada, ya que en la opción por una de las alternativas institucionales
interviene también el sistema de
partidos.
Así, en América Central y México, de un total de 44 elecciones libres y
limpias, 31 fueron llevadas a cabo aplicando un sistema de pluralidad (incluyendo
14 elecciones aplicándose el sistema de pluralidad con barrera legal), en las
restantes se votó por el sistema de mayoría absoluta. En más de la mitad de las
elecciones por el sistema de pluralidad, el candidato más votado alcanzó una
mayoría absoluta de votos. Por el contrario, en las elecciones por el sistema de
mayoría absoluta, en dos tercios de los casos esta mayoría se consiguió sólo en la
segunda vuelta. Se puede concluir que mayorías absolutas en votos son más
probables con sistemas de pluralidad que en sistemas de mayoría absoluta. Sin
embargo, no hay que dejar de lado que en sistemas multipartidistas es probable
que se opte por un sistema de mayoría absoluta. Esta consideración alude a la
causalidad circular entre los factores observados, lo que ha de tenerse siempre
presente.

Sexta conclusión: para aquellos países donde todavía no se

aplica el sistema de pluralidad con barrera legal y existen problemas
de legitimidad (por el voto minoritario en que se apoya el candidato
electo) o de fragmentación (debido a la primera vuelta electoral), la
propuesta es introducir el sistema de pluralidad con un mínimo de
votos requerido.

Una consideración adicional es la determinación del parlamento como

órgano encargado de definir finalmente la elección en el marco del sistema de
mayoría absoluta. Esta propuesta es positiva en la medida en que el parlamento
cuente con la libertad fáctica de votar por el candidato capaz de formar una
coalición mayoritaria no sólo para su elección sino también para su acción de
gobierno. Esta prescripción resulta teóricamente convincente y ha arrojado buenos
resultados en la práctica, como objetivamente lo mostró el caso boliviano entre
1985 y 2002. En el Chile preautoritario, sin embargo, el parlamento no contó con
esta libertad eligiendo automáticamente al candidato más votado sin contar con
una mayoría parlamentaria para su desempeño gubernamental.
En Bolivia, la libertad del parlamento existió en un principio para elegir
como presidente uno de los tres candidatos más votados, se redujo
finalmente por razones de legitimidad a los dos primeros. Lo que incitó este
cambio fue la experiencia de haber salido elegido quien había llegado tercero en la
votación popular.9 Mientras tanto, la crisis de la democracia boliviana, la pérdida
de centralidad de la democracia representativa frente a la demanda de
participación de cualquier tipo, han aumentado las voces a favor de la
introducción del sistema de ballotaje. Esta propuesta se contrapone a lo que ha
sido el elemento institucional clave en el desarrollo del presidencialismo
parlamentarizado en Bolivia, más aplaudido fuera que dentro del país, y se
contrapone también a ideas de generalización de este modelo en América Latina.
Por un lado, sería lamentable que Bolivia cambiase su sistema electoral
presidencial, por otro lado, respecto a América Latina en general, es poco
probable que se pueda revertir la tendencia general a definir la elección del
presidente por votación popular, en caso dado, por ballotaje en una segunda
vuelta.

2.3. El sistema electoral parlamentario

La variedad de los sistemas electorales parlamentarios es grande, como lo es

también la de la estructura de los sistemas de partidos en América Latina. Los
criterios de evaluación son principalmente tres: representación (medida por el
grado de proporcionalidad entre votos y escaños), concentración o efectividad
(evaluada a través de los efectos mecánicos y psicológicos en pro de la formación
de mayorías) y participación (en el sentido de un voto personal, por el cual se
constituye cierta cercanía entre el votante y el elegido) (ver Nohlen 2004).
A nivel de los tipos, los sistemas electorales parlamentarios en América
Latina son en su gran mayoría sistemas proporcionales en distritos electorales de
tamaño variable. Existen sólo algunas excepciones: Chile, Ecuador y México, cada
uno de estos países con un sistema diferente. Chile aplica un sistema binominal,
que —aunque concentrador— no es mayoritario. Ecuador tiene un sistema
mayoritario, pero en distritos plurinominales y que ofrece al elector tantos votos
como

9
Nohlen se refiere a la elección parlamentaria de Víctor Paz Zamora (MIR) con el
apoyo de Acción Democrática Nacional en 1989 (N. del E.).
escaños a distrubuir, un sistema atomizador del sistema de partidos. México
detenta un sistema segmentado, con ligeras tendencias concentradoras. Por lo
demás, Bolivia y Venezuela introdujeron la representación proporcional
personalizada que atiende más allá de la función de representación por sobre todo
la de la participación. Respecto a los sistemas proporcionales, aunque
correspondan a una misma categoría tipológica, cada uno tiene sus propias
características (véase Nohlen 2005).
Comparando todos los sistemas electorales, se observa una alta presencia de
pequeños distritos como únicas unidades de distribución de escaños (Chile,
República Dominicana, Panamá), varias formas de votación que promueven el
voto personal (Chile, Bolivia, Ecuador, México, Panamá, Venezuela), preferencial
(Brasil, Perú) o de lista no bloqueada (Colombia, Uruguay, casos en los cuales la
terminología legal habla de listas cerradas y bloqueadas mientras ciertamente no
lo son), así como la falta de barreras legales (salvo en Argentina, Bolivia y
México). Esta orientación implica en general una proporcionalidad moderada
entre votos y escaños y una relativamente amplia libertad para el elector para
escoger su candidato o su corriente dentro de la preferencia partidaria propia.

Séptima conclusión: en términos de los criterios de evaluación, la

representación está bastante bien atendida (incluso en el sistema
binominal de Chile), y la participación está aún mejor atendida, de
modo que resulta difícil sustentar empíricamente la acusación hecha a
los sistemas electorales en América Latina como responsables de la
crisis de representación o la falta de representatividad.

Cierto es que la efectividad del sistema electoral depende en mayor medida

de factores extrínsecos a él y de factores contingentes. De este modo, los formatos
de los sistemas de partidos en general no concuerdan con las expectativas teóricas
sobre los efectos de los tipos de sistemas electorales, claro está salvo ciertas
excepciones. Se confirma que no existe ninguna relación lineal entre el sistema
electoral, el grado de proporcionalidad y la estructura del sistema de partidos. En
una
perspectiva histórica, sin embargo, se puede observar que las reformas electorales
en los últimos decenios tendieron a reforzar la función de representación y
participación, y raras veces la de concentración o efectividad.

Octava conclusión: la función de concentración, a pesar de ser la

que menos se presta a generalización debido a que algunos países
escapan a la tendencia general, es la menos atendida en la región.

En el ámbito de los sistemas de partidos se observa simultáneamente en

varios países una enorme pérdida de capacidad de formar mayorías parlamentarias
(véase Payne et al. 2003). Basta con comparar el voto del partido más fuerte,
alcanzado en la primera elección postautoritaria y en la última para darse cuenta
del declive dramático de la efectividad electoral. El mecanismo más apropiado
para revertir esta tendencia es la introducción de barreras legales allí donde no hay
ninguna barrera natural (es decir el tamaño del distrito) que impida la dispersión
del voto. Existe una cierta reticencia respecto a esta medida —por equivocación.
Se considera que la representación proporcional exige que los votos sean no sólo
en su valor numérico iguales, sino también en su valor de logro. La paradoja, sin
embargo, es que en la medida en que se aumente la proporcionalidad teórica en el
diseño de un sistema electoral, más se pierde efectivamente en el valor de logro
equitativo por la alta dispersión de los votos, de los cuales muchos se pierden por
quedar por debajo del mínimo requerido para elegir un diputado. A fin de impedir
que se sobrepase esta barrera a través de la formación de alianzas electorales, sería
conveniente introducir barreras legales escalonadas, que aumenten el mínimo
exigido según la cantidad de partidos que integran las alianzas electorales.
 Novena conclusión: conforme al Leitmotiv de esta contribución,
la propuesta general en relación a los sistemas electorales
parlamentarios sería considerar en mayor medida la efectividad del
sistema. La propuesta concreta sería la introducción de barreras
legales, donde las condiciones específicas requieran de una medida
efectiva. Dada la gran diversidad de los sistemas electorales mismos y
de los entornos nacionales en los que se encuentran inmersos, la
propuesta específica (por ejemplo la altura de la barrera, su ámbito
nacional o regional) ha de realizarse individualmente por país.

Mas allá de esto, es muy difícil establecer una relación lineal entre un cierto
formato de sistema de partidos y la gobernabilidad democrática. En la disciplina
de gobierno comparado, se privilegia el bipartidismo. El caso de Venezuela
demuestra que un bipartidismo casi perfecto en su manera de posibilitar la
alternancia en el gobierno, erigido en base a un sistema proporcional con
representación de minorías, no siempre es capaz de llevar la democracia hacia
estándares económicos y sociales acordes a sus recursos y posibilidades. Se pone
de manifiesto asimismo la debilidad de un Estado calificado (con connotación
crítica en su momento) de “partidocracia”, que cae en un proceso de rápida
desconstrucción (Brewer-Carias 2002).
Tomando en cuenta los demás bipartidismos en América Latina (Colombia,
Costa Rica, Honduras), las experiencias son ambivalentes. El tripartidismo en su
relación positiva o negativa con la gobernabilidad, es dependiente de la capacidad
de formar coaliciones de sus partidos integrantes. En Bolivia ha funcionado bien a
partir de 1985, hasta que el sistema representativo sufrió presión por parte de
grupos populistas y, debido a “la extrema pobreza imperante en el país y las
seculares prácticas de exclusión y discriminación social” (Bohrt Irahola 2004:
XIII), se articuló “el malestar democrático” (Alenda 2004) en las elecciones de
2002. En estas elecciones, los partidos tradicionales sucumbieron ante las
demandas sociales e identitarias de los pueblos originarios que optaron por nuevos
partidos y estrategias de participación fuera del arco parlamentario, operando a
menudo con métodos violentos.
 En Uruguay, a pesar del carácter concordante de su democracia (Rama
1987), sólo recientemente se están superando las reticencias a la formación de
mayorías parlamentarias en el tripartidismo. En México la estructura tripartidista
puede volverse muy problemática, porque el tripartidismo sin capacidad de formar
coaliciones es el formato más duro y reticente a la cooperación entre el ejecutivo y
el legislativo, no solamente por razones históricas contingentes, sino por razones
lógicas en la medida en que cada una de las fuerzas está en condiciones de ganar
las elecciones presidenciales y de desarrollar estrategias para lograrlo. Esto induce
a que los partidos de oposición eviten compromisos con el presidente de turno. En
esa misma lógica, los sistemas pluripartidistas parecen más idóneos para
desarrollar estrategias de cooperación. Sin embargo, sus partidos integrantes
demuestran generalmente un menor grado de institucionalización y a menudo
carecen de vocación para gobernar o para compartir responsabilidades de
gobierno. El cambio de un partido a otro no es un camino más adecuado para
conseguir apoyo parlamentario a favor del presidente, además esta práctica está
muy mal connotada en la opinión pública.

Décima conclusión: no existe un efecto lineal de los sistemas

electorales sobre los sistemas de partidos políticos, ni tampoco existe
una relación definida entre el formato del sistema de partidos y la
gobernabilidad democrática. Sólo conociendo la configuración
específica de las variables en juego, se pueden formular propuestas
para la reforma del sistema electoral parlamentario.

3. Síntesis
Existen innumerables propuestas de diseños diferentes para la arquitectura
institucional actual de los países latinoamericanos. Sólo algunas resultan
convenientes y aconsejables en el marco de una ingeniería institucional que toma
en cuenta el contexto y la viabilidad política. Precisamente este tipo de propuestas
son las que la ciencia política debe buscar y formular. Es así como podrían
entenderse las anteriores consideraciones.
 TEXTO N° 12

Sistema político peruano

Fernando Tuesta Soldevilla

Agosto 2007
 ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA DEMOCRACIA Y LOS PARTIDOS EN EL
PERU

En MÁS DE SIGLO Y MEDIO de vida independiente, el Perú ha esbozado una historia

muy parecida a la del resto de países latinoamericanos; es decir, una constante
interrupción de los gobiernos civiles, que llevó a más de un dictador al poder mediante
golpes de Estado. El punto más alto de vida democratizadora fue la fase iniciada en
1978.

Desde la independencia, en 1821, en el Perú se han sucedido en total 107 gobiernos

de variada duración. Si bien la mayoría de ellos se sucedieron en el siglo pasado, una
treintena se han situado en este siglo32.

Una primera etapa se inicia con la Independencia nacional, en 1821, y transcurre

hasta las elecciones de 1872. Los primeros gobiernos republicanos, salvo contadas
excepciones, estuvieron signados por el fraude y la intriga, y no tuvieron como origen
el sufragio sino un sin número de revueltas, sublevaciones y golpes de Estado. Este
período está signado por un predominio absoluto de los militares en el gobierno. El
vacío de poder que siguió a la guerra de la Independencia no fue cubierto por una
clase dirigente capaz de crear y desarrollar un proyecto nacional con el conjunto de
clases y estratos sociales de esta heterogénea sociedad. Fueron los militares
triunfadores de la guerra independentista quienes se disputaron el poder, apoyados
por grupos oligárquicos locales. A esta fase se le denomina el primer militarismo33.

A lo largo de medio siglo de República, la inestabilidad política fue la característica

constante de la vida institucional: partidos y sistema de partidos inexistentes,
participación política restringida, sufragio censitario y antidemocrático, lucha de
caciques regionales y pugnas entre caudillos.

Esta situación facilitó los golpes militares, las guerras civiles y las guerras
internacionales que, a su vez, conformaron elementos autodestructivos de la propia
democracia política.

Antes del primer gobierno civil -emanado de elecciones- se alternaron cincuenta y

siete administraciones cuando sólo debieron existir diez, según la idea de los
legisladores34. La mayoría de estos gobiernos, de corta duración, estuvo constituida
por caudillos militares, algunos de cuyos nombres habían formado parte de la
oficialidad realista, como son los casos de José de la Mar, Antonio Gutiérrez de la
Fuente, Agustín Gamarra, Andrés de Santa Cruz y Luis José Orbegozo35.

32
VerTuesta(1993:517).
33
Ver al respecto Cotler (1978), Alcantara (1990) y Basadre (1980 y 1982).
34
En 1823 y,1827 1a designación del presidente de la república surgió de la decisión del Congreso;
en 1829, 1839 y 1845 de un levantamiento militar revestido de fortunas electorales; en otros
casos, fue producto directo de una sublevación militar, como sucedió en 1835, 1836, 1842 y 1843
(Chanamé 1990:67).
35
Sin embargo, es necesario resaltar que con la llegada de Ramón Castilla al poder en 1845 se
vivió un corto período de estabilidad politica. Castilla fue el primer gobemante electo que además
concluyó su mandato entregando el poder a otro gobemante electo y acerrimo opositor, José
Rufino Echenique.
En 1871, la burguesía comercial intentó erigirse como clase dirigente, después de su
jugosa intervención en el negocio del guano36. Se organizó bajo la, figura de Manuel
Pardo, quien fundó el Partido Civil que, por ser el primer partido político, marcó un hito
importante en la política peruana37. En 1872 ganó por primera vez las elecciones pese
a ser el candidato opositor38. Sin embargo, el civilismo, que sólo en parte enarboló las
banderas liberales, tuvo corta duración en esta etapa: la perjudicial guerra con Chile
vino a interrumpir el proceso, trayendo como consecuencia el cercenamiento del
territorio, una economía en bancarrota, un país endeudado y el regreso de los militares
al gobierno hasta 1895, cuando por medio de una revuelta dirigida por Nicolás de
Piérola, los militares fueron expulsados del poder.

La caída del militarismo inauguró lo que se ha denominado la República Aristocrática,

caracterizada por la presencia y hegemonía del Partido Civil que gobernó durante dos
décadas, con sólo un paréntesis, entre 1912 y 191439. Este periodo fue escenario de la
lucha entre partidos oligárquicos (Civil, Liberal, Constitucional, Demócrata y Nacional),
elecciones poco competitivas y marginación de la mayoría de la población peruana de
la participación política40.

La asunción de Augusto B. Leguía al poder en 1919 puso fin a la hegemonía civilista,

agrupación política de la que fué uno de sus dirigentes más connotados la década
anterior. Paralelamente al desmontaje de las bases de poder civilista, Leguía
estableció una -cada vez mayor- alianza con el capital norteamericano, que desplazó
al capital inglés en la economía peruana. La presencia de esclavos trajo como
consecuencia la aparición de nuevos sectores sociales y la organización de los
trabajadores en gremios. Así surgió la Central General de Trabajadores del Perú
(CGTP). Es necesario señalar asimismo, el considerable impulso que a este proceso
dieron el Partido Comunista Peruano (PCP) fundado por José Carlos Mariátegui, y el
Partido Aprista Peruano (PAP) fundado por Víctor Raúl Haya de la Torre. Ambas
agrupaciones antioligárquicas lucharon duramente contra el leguiísmo que en varias
ocasiones las puso fuera de la ley.
36
El mejor trabajo sobre el terra sigue siendo el de Heraclio Bonilla (1977).
37
Sobre el Partido Civil, puede revisarse: Jorge Basadre (1982, tomo V), Julio Coder (1978), Hugo
Garavito (1989:223-226). Carlos Miró Quesada sostiene que «Al tomar come nombre el de
Partido Civil, ya significó otra cosa que la simple y transitoria existencia de un jefe para asumir
los caracteres de un planteamiento ideológico, de una armazón doctrinaria» (1961:57). Por su
parte, Jorge Basadre, el más importante historiador republicano, señala: «¿Cuándo empiezan los
partidos políticos en el Perú?» El primer partido con nombre de tal, con acción enérgica de
gravitación popular caracterizada en su iniciación por un beligerante proselitismo oposicionista,
fue el fundado per Manuel Pardo durante el proceso electoral de 1871 y 1872.» (Tavara
1951:lntroducción). En otro texto afirma: «Pardo era el inspirador y conductor de una campaña
que carecía de precedentes en el Perú.» (Basadre 1982: tomo VI).
38
Para que se tenga idea de la escasa participación, el resultado de dicha elección fue: 2,692 votes
para Manuel Pardo; 794 para Arenas, el candidato oficial; y 392 para Ureta (Villanueva 1973:97).
39
Nicolas de Pierola, líder del Partido Demócrata, gobernó entre 1895 y 1899. En 1904, Jose Pardo
fue candidato de la alianza del Partido Civil y el Partido Constitucional. Pese a ello, la hegemonía
del periodo siguió siendo civilista. Los presidentes llegaron al poder mediante elecciones y no por
sublevaciones o golpes de Estado. Sin embargo, algunos de ellos fueron ungidos por
convenciones pre-electorates como candidatos únicos, sin competencia, como fueron los casos
de Manuel Candamo (1903) y Jose Pardo y Barreda (1904 y 1915). Sobre este periodo ver
Flores Galindo y Burga (1984), Cotter (1978), Villanueva (1962) y «El Estado oligárquico en el
Perú», en López (1991:37-61).
40
Según Jorge Basadre, só1o el 3% de los peruanos tenían derecho a voto. En 1899, fueron 108.
597; en 1902, 148.766; en 1903, 146.142; en 1915, 146.523; y, en 1919, 163.882. La inscripción
era mínima, la participación era menor. Es así que en Lima, capital y plaza más poblada del
Perú, en 1919 asistieron a la votación escasamente once mil electores (Basadre 1980:92).
Después de este somero resumen de la primera etapa de la vida política peruana,
intentaremos caracterizar a los partidos y sus sistemas. Previamente habría que
señalar que si bien no podríamos catalogar al sistema político como democrático,
tampoco debe considerarse que en todo momento fue totalitario, como se podría
desprender de las alternativas propuestas en la tipología de Sartori. En realidad, en
ningún caso las tipologías reseñadas en el capítulo I pueden ser aplicadas sin algunas
observaciones.

En algunos momentos el Perú vivió en un sistema político de democracia restringida,

variando sus sistemas de partidos y cuyo grado de competitividad se encontraba
alrededor de la semicompetitividad41. Veamos esto por subperíodos:

a. Entre la Independencia y 1871 se produjo una presencia casi absoluta de los

militares en el poder. La estructuración estatal aún estaba en curso. Las
fracturas sociales eran profundas. La llamada herencia colonial42, sustentaba la
constitución de un sistema en el cual la participación política estaba restringida
a una minoría, asentada básicamente en Lima y las principales urbes. No
existía una competencia entre la capital y las provincias, sino una dominación
total de aquella sobre estas. Si bien es cierto que en la lucha entre caudillos los
militares copaban la competencia política, también fue a través de ellos que se
canalizaron los intereses políticos de la elite.

Era un sistema político no estructurado alrededor de partidos, un sistema débil

y fragmentado43. No obstante, existieron corrientes de pensamiento y de
opinión, entre las que destacaron liberales y conservadores, que eran
corrientes en pugna44. Pero, al final, tanto unos como otros teman la intención
de influir sobre los militares, y en algunos casos les sirvieron.

b. Entre 1871 y 1919 aparecieron los primeros partidos políticos peruanos. El

militarismo ingresó a una crisis que posibilitó la aparición de grupos políticos
que teman el interés ya no sólo de influir, sino de llegar al poder. La
participación política seguía restringida, tanto de jure como de facto, a los
sectores de la elite dominante. Sin embargo, se observó una primera
competencia partidaria -digamos semicompetencia-, que posibilitó incluso el
triunfo del grupo opositor, el Partido Civil, que llegó al poder en 1872. Pese a
ser el partido más importante, cuatro años después apoyó la transferencia del
poder al general Mariano Ignacio Prado, sin presentar candidato propio. Este
sistema restringido fue abruptamente cortado por la guerra con Chile y la
posterior aparición del llamado segundo militarismo. A la caída de este último
reapareció el Partido Civil, en competencia con otros partidos menores
(Demócrata, Nacional, etcétera). Al interior de un sistema de democracia
restringida, en sucesivas elecciones, logró mantenerse o influir sobre el poder
salvo el paréntesis del gobierno de Billinghurst, entre 1895 y 1919. Haciendo la
salvedad de que tenemos por delante básicamente partidos de electores y de
notables, más bien clientelistas, siguiendo el esquema de Hermet podríamos

41
Nos serán de suma utilidad las variaciones que Beldel propone al modelo de Sartori (Bendel
1992:326-330).
42
Véanse al respecto las tesis de Cotler (1978).
43
Ver Villanueva (1962).
44
Ver el trabajo de Garavito (1989).
 considerar este período como de elecciones pluripartidistas excluyentistas45.
Son elecciones competitivas de hecho pero no de derecho. Con todas las
reservas del caso, podríamos decir que el sistema de partidos que se articuló
es el del partido hegemónico-pragmático, situado alrededor del Partido Civil
que terminará, en las elecciones de 1919, con el triunfo del opositor Augusto B.
Leguía.

c. Leguía, ganador y gestor del golpe de Estado 1919, instaló un régimen político
personalista que se prolongaría hasta 1930. El llamado oncenio leguiísta,
mantendrá la participación política restringida pero asimismo reprimirá a la
oposición política, manteniéndose en el poder después de 1924 por medio de
dos reelecciones; permitidas por igual número de cambios constitucionales
realizados por un Parlamento totalmente sumiso. Podemos calificar a este
periodo de tránsito de un unipartidismo-pragmático a un unipartidismo-
autoritario46. El último periodo de este gobierno se vio agobiado por la crisis
mundial, la organización y la presión social, y devino en una dictadura
represiva. Los nacientes partidos de masas eran perseguidos y los partidos del
orden excluidos del poder.

1. DE LA EXCLUSIÓN DE LOS PARTIDOS AL PLURALISMO MODERADO (1931-

1968)

La crisis económica de los años 30 precipitó la caída de Leguía y con ella la irrupción
de las masas en el escenario nacional47. La incapacidad de la oligarquía para articular
nuevos partidos políticos se expresó en su apoyo a un militar, Luis M. Sánchez Cerro,
en las discutidas elecciones de 193148. En ellas no participó el PCP, que se
encontraba proscrito. El PAP, por su parte, las calificó de fraudulentas. El intento de
levantamiento armado, en 1932; terminó con la ilegalización del Apra y el posterior
asesinato del Presidente Sánchez Cerro49.

De esta manera se inició el llamado tercer militarismo, que persiguió y reprimió a

apristas y comunistas. A pesar de ello, el Apra logró un liderazgo indiscutido entre un
numeroso sector de la población organizada; que se prolongó durante las siguientes
tres décadas50. Se sucedieron así gobiernos oligárquicos -salvo el paréntesis del
gobierno de José Luis Bustamante y Rivero, entre 1945 y 1948, que terminó con un
golpe militar-, apoyados o dirigidos por militares51. El llamado ochenio, dirigido por el
general Manuel A. Odría (1948-1956), se caracterizó por la existencia de partidos
políticos proscritos, el empobrecimiento y la falta de derechos políticos de la mayoría
de la población; y por una fuerte presencia de intereses norteamericanos.
45
Ver Guy Hennet, en Hemlet, Rouquie y Linz (1982:27).
46
Ver capítulo 1.
47
La crisis mundial de los años treinta permitió la caída en forma casi coincidente de regímenes
autoritarios en la región: Leguía en el Perú, Siles en Bolivia, Páez en Ecuador, Ibáñez en Chile,
Yrigoyen en Argentina.
48
Al respecto ver Basadre (1982, tomo X), Cotler (1978),'Ihomdike (1972), Balbi y Madalen goitia
(1980), y particularmente Flores Galindo y Burga (1984:192-206). Sobre Sánchez Cerro y su
partido la Unión Revolucionaria, puede revisarse Castillo Ochoa (1990).
49
Ver Thomdike (1972).
50
Sobre la estructuración del Apra como partido hay abundante literatura que, no obstante, en su
mayor parte esta marcada por el aprismo o antiaprismo de los autores. De gran utilidad son los
trabajos de Klaren (1970), Quiroz (1986), Goldberg (1983), Valderrama; Chullén y Malpica
(1980).
51
Sobre el gobiemo de Jose Luis Bustamame y Rivero y las razones del fracaso del Frente
Democrático Nacional (FDN), revisar el interesante trabajo de Gonzalo Portocarrero (1983).
El orden oligárquico estaba incapacitado para incorporar a la mayoría nacional, sin
sufrir un cuestionamiento de fondo.

El proceso de urbanización a industrialización; iniciado en los cincuenta, estuvo

acompañado por un proceso migratorio que trajo como consecuencia un crecimiento
desbordante de Lima y otras ciudades, mostrando en toda su magnitud la crisis del
agro y el resquebrajamiento de las bases del poder oligárquico.

La posterior, incorporación del PAP al sistema político y el levantamiento del veto

militar, tuvo como costo el acercamiento y el posterior pacto del aprismo con la
oligarquía52. Las abandonadas banderas antioligárquicas fueron retomadas, en parte,
por los nuevos reformismos expresados en los partidos Acción Popular (AP) y
Democracia Cristiana (DC), triunfadores en las elecciones de 1963, luego de que los
militares anularan las del año anterior, que otorgaban la primera mayoría al Apra.

En el quinquenio siguiente, el sistema político peruano intenta estructurarse. Las

reformas y la modernización eran puntos programáticos alentados por los Estados
Unidos, particularmente en países de graves fracturas sociales como el Perú, en el
intento de evitar la propagación de los ideales y la práctica de la novísima revolución
cubana. Si en el periodo militar se había realizado una reforma electoral que incluyó
una renovación del Registro Electoral del Perú y una nueva ley electoral, en el primer
gobierno de Fernando Belaúnde se realizaron las primeras elecciones municipales
directas (1963 y 1966).

El sistema político, pese a su fuerte presidencialismo, mostró su debilidad en la

medida en que el Poder Ejecutivo, conformado bajo la alianza de rasgos reformistas
AP-DC, tuvo que enfrentar a una oposición abierta en el Parlamento, dominado por la
alianza mayoritaria PAP-UNO. Esta confrontación polarizada frustró muchas de las
reformas del Poder Ejecutivo que, a su vez, se vio frente al primer brote insurreccional
de las guerrillas del MIR y ELN, de influencia castrista.

Posteriormente, el país enfrentó una crisis económica que terminó frustrando a una
ciudadanía cuyas demandas eran insatisfechas. El gobierno, acosado por la oposición,
perdió credibilidad e ingresó en una extrema crisis económica y de gobernabilidad que
no pudo controlar53.

Para un mejor análisis de sus características, podemos dividir este segundo periodo
en subperíodos:

a. Un primer período es el comprendido entre 1930 y 1945. Tras la caída de

Leguía tenemos una reforma electoral importante se amplió la participación
política, otorgando el derecho al sufragio a los varones alfabetos mayores de
21 años; se creó el Registro Electoral permanente; y se instauró el sistema de
representación mayoritario con participación de las minorías. La primera
competencia libre se desarrolló, en 1931, con cuatro candidaturas

52
Sobre las relaciones entre el Apra y el Ejercito ver Thomdike (1972) y Villanueva (1962, 1973 y
1977).
53
En el último año de gobiemo, antes del golpe de Estado de 1968, se sucedieton cuatro gabinetes
ministeriales (Tuesta 1994).
 presidenciales y algunos partidos más para el parlamento54. El rechazo a sus
resultados, el levantamiento aprista, el asesinato del presidente Sánchez Cerro
y la posterior ilegalización del Apra y el PCP, condujeron nuevamente a la
instauración de un régimen autoritario, semicompetitivo y de pluralismo
restringido a nivel del Parlamento. Hubo elecciones parlamentarias en 1936
(anuladas por el probable triunfo opositor con apoyo aprista) y en 1939. Los
partidos políticos presentes en el escenario volvieron a ser los partidos de
electores. Los partidos de notables, que con el leguiísmo habían entrado en
una seria crisis, no pudieron sobrevivir.

b. En 1945 se realizaron las elecciones que permitieron el triunfo del Frente

Democrático, opuesto a la candidatura oligárquica tradicional. En este frente
participaron sin ser legales todavía, el PAP y el PCP. Se trata de un régimen
formalmente democrático, con una competencia limitada, todavía con
importantes exclusiones en relación a la participación política ciudadana y de
partidos. A lo largo de tres años se produjo el tránsito de un pluripartidismo
moderado a un pluripartidismo polarizado, con una competencia centrífuga. El
sector independiente del FD apoyaba al Poder Ejecutivo, y por lo tanto, José
Luis Bustamante y Rivero; el Parlamento, si bien inicialmente apoyó al,
Presidente, se convierte, en su abierto opositor, teniendo en el PAP a su
principal, cabeza. La lucha política hace al país ingobernable; el aprismo, con
elementos de partido antisistema, se enfrenta al régimen con las armas y
fracasa, lo que trajo como consecuencia un golpe de Estado que impuso un
régimen de derecha, que se mantuvo por ocho años. Todo esto pondrá de
manifiesto la debilidad del sistema político y de su sistema de partidos.

c. La dictadura odriísta mantuvo un Parlamento sumiso durante su período, y en

1950 impondrá elecciones controladas, constitucionalizándose en el poder.
Este período se caracteriza por ser abierta y fuertemente represivo. Excluye a
los partidos de base popular (PAP y PCP) y persigue a los otros grupos
políticos según sus necesidades. Se le puede denominar un régimen
unipartidista-autoritario.

d. Entre 1956 y 1968, se observa una etapa relativamente nueva. Se manifiesta

otra vez -no sin contradicciones- la apertura del sistema de partidos.
Previamente, en 1955, se había ampliado la participación política al otorgar el
derecho a voto para las mujeres, que pudieron participar activamente en las
elecciones del año siguiente. Estas elecciones fueron parcialmente
competitivas, ya que aún se mantenían las restricciones antes señaladas. En
todo el período tenemos un sistema que pasa de ser semicompetitivo entre
1956 a 1962, a ser competitivo. a partir de 1963. El sistema político sigue
siendo formalmente democrático, pues aún se mantenían algunas restricciones
a nivel de la participación política ciudadana. En relación al sistema de partidos
en 1956, podemos señalar que era de un pluralismo moderado, con una
competencia centrípeta. En contraste, en 1963, cuatro partidos importantes,
agrupados polarmente en dos, uno en el ejecutivo y otro en el legislativo,
configuraron un sistema multipartidista polarizado que, como ya se dijo,
desembocó en un golpe de Estado.
54
Lamentablemente hasta ahora se carece de información histórica desagregada de la
representación política en el Parlamento, así como de los resultados electorales de ambas
cámaras. Esta infomtación existe, parcialmente, para los procesos electorales iniciados a partir
de 1962, y regularmente desde 1978.
2. EL REFORMISMO MILITAR Y LA IDEOLOGÍA DEL «NO PARTIDO» (1968-1978)

Con el fracaso del gobierno reformista de Fernando Belaúnde Terry se profundizaron

los graves problemas de la sociedad peruana, que en 1968 vio surgir a un gobierno
militar con un claro programa de reformas que desplazó definitivamente del poder a la
oligarquía tradicional55.

En la década de los setenta el Perú vivió una etapa particular. Mientras los gobiernos
militares dictatoriales que se implantaron en América Latina funcionaban en sus
formas más descarnadas, en el Perú el gobierno militar intentó transformar el país
desde arriba, a través de un conjunto de reformas y de la movilización de masas,
aunque siendo igualmente autoritario56.

Si bien el gobierno del general Juan Velasco Alvarado buscó apoyo popular, su
relación corporativa y autoritaria con la sociedad civil creó una oposición notable en el
movimiento sindical. Se dio un proceso de radicalización de los sindicatos con notoria
presencia de un numeroso grupo de partidos marxistas -de la denominada nueva
izquierda- que había surgido como alternativa radical al PAP y al PCP.

En 1975 este modelo militar llegó a su fin, y fue relevado por una dictadura militar
encabezada por el general Francisco Morales Bermúdez. La presencia de una crisis
económica de larga duración activó, sin embargo, un movimiento de oposición que
obligó al retiro de los militares y dio paso a un plan de transferencia democrática.

En relación al sistema de partidos, se excluyó a todos de los ejes de decisión, y no

participaron sino en forma individual y secundaria al interior del gobierno. Durante un
periodo de doce años se suprimió todo tipo de elecciones. Al inicio, el poder militar no
sabía que hacer con los partidos políticos: los tuvo al margen pero no los ilegalizó,
como había sucedido en otros periodos57.

Más tarde, la propuesta del régimen pasó por la canalización de la participación

política al margen y compitiendo con los partidos políticos58. Posteriormente, un sector
del régimen quiso formar el partido de la Revolución, en una solución a la mexicana,
fracasando en su intento. Lo que se impuso, finalmente, fue lo que se denominó la
ideología del «no partido».

55
La llamada «experiencia pemana» logró interesar a un sin número de científicos sociales
peruanos y extranjeros, particularmente durante la llamada primera fase» (1968-1975). Se puede
encontrar una vasta bibliografía sobre el tema en Pease (1977). Ver también McClintock y
Lowenthal (1985).
56
Cardoso señala que a «la misión de controlar la sociedad y de promover un desarrollo capitalista
vía el Estado», llegó a ser la «doctrina militar latinoamericana. Es en esta dimensión que el
ejército peruano se diferenció del resto». (CLACSO 1985:133).
57
Por ejemplo, luego de jurar como Presidente de la República el general Velasco declara a los
periodistas que el golpe no es contra los partidos; señala que no han tratado aún el problema de
las elecciones previstas para 1969 y no se ha fijado fecha de duración al gobiemo (La Prensa, 3
de octubre de 1968).
58
Celebrando un aniversario más de la Ley de Reforma Agraria, el general Velasco afirmó que: «...
no es nuestra intención propiciar la fomtación de un partido político adicto al Gobiemo
Revolucionario. Queremos contribuir a crear las condiciones que hagan posible y estimulen la
directa, efectiva y permanente participación de todos los peruanos en el desarrollo de la
Revolución. Tal participación encontrará sus propias modalidades organizativas y sus propios
Sin embargo, tras la caída de Velasco, si bien el general Morales Bermúdez establece
un régimen más represivo contra la izquierda, intentará abrirse a otros partidos59.
Estamos, pues, delante de un sistema político autoritario con la exclusión de los
partidos políticos.

3. LA TRANSICIÓN CONTROLADA BAJO UN SISTEMA SIN PARTIDOS

(1978-1980)

El proceso de lucha democrática y el desgaste del gobierno militar condujeron a la

convocatoria para elecciones a la Asamblea Constituyente60. Por primera vez en la
historia política peruana se intentaba establecer elecciones competitivas61. Todos los
partidos lograron ser legalizados, cumpliendo exigencias aceptables, salvo aquellos
que se autoexcluyeron por razones ideológicas62. El Apra, que se había mantenido a la
expectativa en el proceso militar, pasó a ser el partido en el cual la Junta Militar
depositaba sus esperanzas, pues era el único capaz de establecer una cierta
gobernabilidad y de contener al movimiento social organizado y a la izquierda
marxista. El movimiento social, sin embargo, no cesó en su dinámica opositora. El
sindicalismo radical, que se había formado y fogueado en su competencia contra el
sindicalismo estatal y aprista, creó serios problemas al régimen y al mismo proceso de
transición63.

Con grandes manifestaciones opositoras y con una fuerte tensión política, el 18 de

junio de 1978 se realizaron las elecciones para la Asamblea Constituyente, con la
participación de cerca de cinco millones de electores. Los resultados favorecieron al
Apra con el 35%. Con esta votación, el Partido Aprista obtenía la primera mayoría de
la Asamblea con 37 representantes: Haya de la Torre fue elegido presidente de la

mecanismos de acción enteramente autónoma, más allá del alcance de las corruptas dirigencias
políticas tradicionales» (Documento de la Oficina Nacional de Infomación, publicado en todos los
diarios el 24 de junio de 1971).
59
En una conferencia de prensa el Presidente Morales Bemúdez dice: «Nosotros aceptamos a los
partidos políticos. Esta es nuestra doctrina ... aceptamos la coexistencia con los otros partidos
tradicionales, eso es claro, no pensamos sustituirlos ni que se liguen directamente a la
organización política de la revolución.» (La Prensa, 25 de setiembre de 1975).
60
El 4 de octubre de 1977 el gobienno militar promulgó el decreto ley 21949, que fomalizaba esta
convocatoria incorporando algunas particularidades al sistema del sufragio: elección de 100
representantes a nivel nacional por distrito electoral único, aplicación de la cifra repartidora,
incorporación por primera vez del voto preferencial, y otorgamiento del derecho a voto a las
personas mayores de 18 años.
61
Se inscribieron 12 listas de partidos y alianzas de partidos. Pocos días antes del cierre de la
nscripci6n, Acción Popular daba a conocer su decisión de abstenerse de participar en los
comicios, señalando que el gobierno militar no iba a respetar la soberanía de la Asamblea.
62
Particulamente agrupaciones maoístas, entre las que se encontraba el PC del P, más conocido
como Sendero Luminoso.
63
Parte de este conflicto se grafica en la convocatoria a dos paros nacionales, en febrero y mayo
de 1978, que provocaron serios problemas al régimen. Este respondió represivamente,
alcanzando a deportar, en pleno proceso electoral, a trece dirigentes políticos, todos -salvo
uno-de militancia de izquierda. Ya en julio de 1977 un exitoso paro nacional había producido el
despido de cerca de 5 mil líderes sindicales.
Asamblea Constituyente64. Seguidamente, quedó el Partido Popular Cristiano (PPC),
con el cual el Apra entabló una alianza para dirigir la asamblea y obtener la mayoría65.

Si la crisis de la sociedad había provocado el fin de los viejos partidos de la clase

dominante tradicional (UNO, MDP, PDRP), también daba cuenta del nacimiento, ya no
sólo como fuerza social sino también electoral, de la izquierda marxista, que en su
conjunto obtuvo un tercio de los votos válidos y tendrá importante gravitación en la
década del ochenta66.
4. DEL PLURALISMO POLARIZADO A LA CRISIS DEL SISTEMA DE
PARTIDOS(1980-1995)

Desde 1978 se desarrolló una secuencia electoral como nunca antes en la historia
política peruana: elecciones constituyentes en 1978 y 1992, elecciones presidenciales
y parlamentarias en 1980, 1985 y 1990 (esta última con dos vueltas electorales),
elecciones municipales en 1980, 1983, 1986, 1989 y 1993, elecciones regionales en
1989, y referéndum en 1993. Sus resultados produjeron tres gobiernos democráticos
consecutivos, dos cartas constitucionales67 y numerosos gobiernos locales y
regionales, generando activamente poder político. Las elecciones, de esta manera, se
convirtieron en origen de poder y canalización de sus resultados. En total doce actos
eleccionarios en quince años.

A. FERNANDO BELAUNDE: EL GOBIERNO DE LA CRISIS (1980-1985)

Tal como estaba previsto en el plan de transferencia, el gobierno militar convocó a

elecciones generales para mayo de 198068. El Apra lanzó la candidatura de su
secretario general Armando Villanueva del Campo, acompañado por Andrés
Townsend Ezcurra y Luis Negreiros Criado. El segundo de ellos, de tendencia más
conservadora, había sido derrotado por Villanueva del Campo en un congreso
partidario que mostró fisuras en el Apra; posteriormente salió del partido. La crisis de
dirección aprista no era más que la secuela dejada por la muerte de Haya de la Torre,
quién dirigió disciplinadamente su partido durante cerca de medio siglo.

64
Víctor Raúl Haya de la Torre, fundador y líder máximo del Apra, obtuvo la primera votación
preferencial con más de un millón de votos. Fue la primera vez que el ya octogenario líder aprista
alcanzaba un puesto por via electoral, luego de sus frustradas candidaturas presidenciales en
1931 y 1962, que fueron seguidas por golpes de Estado.
65
El PPC, con su líder y fundador Luis Bedoya Reyes, de inspiración social-cristiana, obtuvo 24%
de los votos, porcentaje que incluía el voto de AP que se había autoexcluido del proceso. Este
voto se concentraba preferentemente en Lima, en ciudades importantes y en el sur. En todos
aquellos lugares se asentaba en las capas medias y altas de la burguesía (Tuesta 1989).
66
La izquierda se presentó dividida en cuatro listas, de las cuales aquellas de mayor radicalidad en
su práctica y programa obtuvieron mayor peso electoral: el FOCEP con el 12,3% y la UDP con el
4,7%. En términos de votos preferenciales, Hugo Blanco, líder campesino trotskista de la década
del sesenta, obtuvo la mayor votación en la izquierda y fué el tercero más votado a nivel
nacional. Completaron la votación para las listas de izquierda el PCP y el PSR con el 5,9% y
6,6%, respectivamente. Estas dos agrupaciones habían apoyado el proceso militar en su primera
fase. El resto de agrupaciones, juntas, obtuvieron menos del 10%. Ver sobre el proceso
constituyente y su elección Bemales (1980) y Tuesta (1979).
67
Sobre las cartas constitucionales ver Paz Soldán (1988), Pareja Pflucker (1987), Eguiguren (1990
y 1993) y Bemales, Eguiguren y otros (1989).
68
Estas elecciones se rigieron por las normas contenidas en la quinta disposición general y
transitoria de la nueva Constitución que sólo modificaba artículos del decreto ley 14250 del 5 de
diciembre de 1962. Con la inscripción de los analfabetos se incrementó el número de electores
que llegó a 6.485.680, cifra que incluye a los pemanos residentes.en el extranjero. Se
inscribieron un total de 15 listas y alianzas electorates. Sobre este periodo ver Grossi (1988).
El mayor competidor era AP que, por cuarta vez, lanzaba la candidatura de su
fundador Fernando Belaúnde Terry. Su abstención en el proceso anterior le evitó un
desgaste político, ya que la convivencia entre el gobierno militar y la Asamblea
Constituyente absorbía parte del rechazo que sentía la ciudadanía tras doce largos
años de gobierno militar69. Otros partidos en disputa fueron, en el sector conservador,
el PPC; y la izquierda, que luego de su exitosa participación en 1978 no pudo lograr
una candidatura unitaria y se disgregó en cinco candidaturas70.

De esta manera, las primeras elecciones, en la fase de democratización, dieron como

ganador a Fernando Belaúnde Terry con el 46% de los votos válidos, derrotando al
candidato aprista Villanueva del Campo en sólo una primera vuelta electoral, tal como
lo establecía la nueva Constitución. AP obtuvo la mayoría absoluta en la cámara de
diputados y la primera mayoría relativa en la de senadores. Logró la mayoría en la
cámara de diputados a pesar de que no obtuvo la mayoría absoluta de los votos,
debido a la imperfección de la distribución de las bancadas en las circunscripciones.
En la cámara de senadores tuvo que contar con el apoyo del PPC para lograr también
la mayoría.

Al igual que en el periodo anterior, Belaúnde reinstauró la elección de alcaldes, que se

había suspendido en 1968 con la llegada de los militares. En 1980 y 1983 se
realizaron elecciones municipales; las primeras mayorías correspondieron a AP a IU
respectivamente71. Se manifestaba así la volatilidad del electorado peruano.

El primer gobierno democrático enfrentó dos graves problemas: una crisis económica
que recrudeció en la mitad del período presidencial, y la aparición y posterior
desarrollo de la agrupación armada Sendero Luminoso72, ambos elementos claves que
tendrá que enfrentar la joven democracia peruana.

B. ALAN GARCIA: EL FRACASO DEL PRIMER GOBIERNO APRISTA(1985-1990)

En 1985, en medio de una profunda crisis económica y el recrudecimiento de la

violencia política, con las segundas elecciones presidenciales el Perú vivió su quinto
proceso electoral consecutivo. El Apra ganó y obtuvo la primera mayoría a nivel
69
Belaunde apareció como el catalizador de este sentimiento antimilitar profundamente enraizado
en la población por aquellos años. Su campaña, basada en su imagen carismática y un programa
de ofertas electorales que incluía un millón de empleos, en un país que soportaba cerca de un
quinquenio de crisis económica, fue muy impactante. Sobre estas elecciones ver Roncagliolo
(1980) y Cotter (1988).
70
No obstante, la izquierda pasó del rechazo a las elecciones a su aceptación pragmática. Entre
las pugnas partidarias por curules, el chantaje ideológico de dentro y fuera de los frentes, y las
ambiciones incontroladas de sus líderes, la izquierda se convierte nuevamente, como en los
setenta, en las izquierdas. Se divide en cinco listas (UNIR, PRT, UDP, FOCEP, UI) autoelimi-
nándose de esta manera como carta de triunfo político y permitiendo la holgada victoria electoral
de Fernando Belaúnde. Ver al respecto Tuesta (1979) y Nieto (1983).
71
En 1983, una fuerza de izquierda conquistó Lima por primera vez en la historia, cuando el
candidato de IU, Alfonso Barrantes, fué elegido alcalde. Sobre las elecciones municipales de
1980 y 1983, ver Pareja y Gatti (1993) y Tuesta (1983, 1985).
72
La primera acción armada de SL se realizó en la localidad andina de Chuschi, departamento de
Ayacucho, el mismo día que se realizaron las elecciones que reinstalaban el régimen
democrático. Como símbolo de aquella acción, quemaron las ánforas electorates, hecho que
marcaría la lucha abierta contra el régimen democratico. Se han escrito innumerables artículos
sobre Sendero Luminoso, pero son de vital importancia los trabajos de Gorriti (1990) y Degregori
(1990).
nacional y conquistó la mayoría absoluta en las dos cámaras legislativas73. Después
de más de medio siglo pugnando por el poder, el viejo partido aprista lograba
conquistar la presidencia de la república, sin su ya desaparecido líder Víctor Raúl
Haya de la Torre, y con un candidato joven que logró captar el voto no aprista que
antes le impedía ganar elecciones.

Su gobierno, al igual que el anterior, empezó con mucho apoyo ciudadano, pero a
mitad de su gestión se vio imposibilitado de cumplir las promesas ofertadas. A pesar
de haber triunfado en las elecciones municipales de 1986, posteriormente tuvo que
enfrentarse a una situación crítica en el ámbito económico, derivada del fracaso de su
modelo. Con un fuerte estilo populista se enfrentó a la banca internacional con la
consigna del no pago de la deuda externa y un intento de nacionalización de la banca.
Esta última medida sirvió para reagrupar a los sectores derechistas del espectro
político, desplazando a IU, hasta ese momento el más importante opositor del
régimen, aunque presa de serios conflictos internos.

Las elecciones municipales de 1989 fueron el primer llamado de atención de un

fenómeno que se apreciaría en toda su magnitud el año siguiente: por primera vez los
lectores peruanos dejaron de votar mayoritariamente por los partidos importantes del
sistema de partidos instaurado en 1978, que ingresaba a una grave crisis74.

C. EL GOBIERNO NEOLIBERAL DE ALBERTO FUJIMORI (1990-1995)

Después del proceso electoral de 1990, el tercero en la era de la democratización, con

resultados sorprendentes, el desconocido candidato presidencial ingeniero Alberto
Fujimori derrotaba, en segunda vuelta, al prestigioso escritor y candidato favorito de la
derecha peruana Mario Vargas Llosa. En un fenómeno difícil de repetir, durante el
último mes de campaña electoral el candidato de Cambio 90 arrebató el triunfo al
candidato del Frente Democrático (Fredemo) que había realizado una larga y costosa
campaña electoral por espacio de casi tres años. Las preferencias de apristas a
izquierdistas, que habían luchado duramente contra las propuestas neoliberales de
Vargas Llosa, inclinaron el triunfo a favor de Fujimori en la segunda vuelta electoral,
quien ofreció contraponer un programa distinto al duro y castigador que anunciaba el
afamado novelista. Sin una organización partidaria, sin pasado político y con pocos
recursos, el candidato Fujimori dio la sorpresa, en tanto los partidos políticos grandes
sufrían una pérdida antes impensada de preferencias electorales75.

73
El joven líder y candidato aprista Alan Garcia subordinó las tendencias centrífugas al interior de
su partido, y enterró símbolos y emblemas. Su protagonismo juvenil encajó en un país de
electorado mayoritariamente joven. Manejó su campaña en forma efectista, opositora con
moderación, pero agresivamente retórica. Nunca polemizó ni presentó su programa de gobiemo.
Asumía que la gente requería, ante la carencia de altemativas resueltamente transformadoras,
un mensaje esperanzador en medio de un nuevo y definitivo fracaso belaundista. Ver Coder
(1988), López (1991) y Tuesta (1986).
74
Ver Córdova (1991). Sobre Ricardo Belmont, primer candidato independiente que gana una
elección, puede leerse también Thomdike (1994).
75
Para un acercamiento del llamado fenómeno Fujimori puede leerse: Degregori y Grompone
(1991), Rospigliosi (1992), Boggio, Ansión y Romero (1991). Una vision más biográfica del nuevo
presidente, que intenta hurgar sobre las razones de su éxito, se puede encontrar en Salcedo
(1990) y Jochamowitz (1993).
Si bien el nuevo presidente de la república conseguía exitosamente el ejecutivo, su
inexperta agrupación Cambio 90 no logró obtener una mayoría parlamentaria, como si
había ocurrido en los periodos anteriores. Al inicio, sin embargo, las mayorías allí
construidas distaron de ser opositoras al régimen, que en diversas circunstancias
contó con apoyos mayoritarios variables, aun cuando ellos no fueran estables. Incluso
el primer gabinete ministerial tuvo la característica de estar conformado por personajes
independientes.

Pero el nuevo presidente, para sorpresa general, inició la aplicación de una política
económica neoliberal, la misma que él había rechazado en la campaña electoral: una
apertura económica que liberaba los precios, reducía el gasto público, el déficit fiscal y
el aparato del Estado mediante un proceso de privatizaciones aun no concluido.
Muchas de las fuerzas políticas que acompañaron a Vargas Llosa en su primera
etapa, principalmente los empresarios, fueron paulatinamente apoyando la propuesta
económica de Fujimori. Paralelamente a ello, Fujimori desató casi desde el inicio de su
gobierno una dura campaña contra los partidos políticos, el Parlamento y el Poder
Judicial, en momentos en que efectivamente estos no gozaban de las simpatías
ciudadanas.

En una situación difícil en que se combinaron una aguda crisis económica y una
cruenta lucha contra el grupo terrorista Sendero Luminoso, el presidente Fujimori trató
de imponer la idea de que la estabilidad y el orden no se pueden lograr con estas
instituciones desprestigiadas y que el se encontraba imposibilitado para alcanzar los
objetivos trazados por su gobierno con reglas de juego mal establecidas que, además,
son burladas.

En este contexto, el 5 de abril de 1992 Fujimori encabeza un golpe de Estado,

contando con el apoyo de las Fuerzas Armadas y el beneplácito de la mayoría
ciudadana, como mostraron reiteradamente las encuestas de opinión76.

El Perú fue aislado internacionalmente de varios foros latinoamericanos, por lo que

Fujimori se vio forzado a adquirir algunos compromisos77; así, a los siete meses de
efectuado el golpe de Estado se realizaron elecciones constituyentes78. Una de las
características de estas elecciones fueron las irregularidades de sus reglas de juego,
cambiadas hasta último momento por el gobierno y que obligaron a la abstención de
los partidos políticos más importantes79. En un contexto que incluía a partidos políticos

76
Las medidas más importantes que el gobiemo de Fujimori tomó luego del golpe de Estado
fueron: el cierre del Parlamento, la intervención de los aparatos judicial y electoral, la clausura
definitiva del Tribunal de Garantías Constitucionales y de los gobiemos regionales. Sobre el
golpe de Estado, sus razones y consecuencias, puede revisarse Abad y Garces (1993), Alegría
Varona (1992), Bemales (1993), IEP (1992a), López (1993b), CICOSUL (1992), Coder (1993a).
77
Ante una comisión de la Organización de Estados Americanos (OEA), Fujimori se comprometió a
un retomo al Estado de derecho vía elecciones a un Congreso Constituyente para que elabore ,
una nueva Carta Magna -la que además debería ser sometida a un referendum- y cumpla función
legislativa hasta la conclusión del periodo del anterior parlamento, es decir hasta 1995.
Asímismo, convocó a elecciones municipales de acuerdo al cronograma democrático anterior.
Ver Ferrero Costa (1992).
78
Las elecciones se realizaron el 22 de noviembre de 1992, y eligieron un Congreso Constituyente
compuesto por 80 representantes, elegidos en un distrito electoral nacional único bajo el sistema
proporcional. La distribución de escaños, que no estaba limitada por ninguna barrera mínima, se
desarrollaba bajo el formato de la cifra repartidora, en el Método D'hondt. Al interior de las listas
se aplicaba el método del voto preferencial doble opcional.
79
Se abstuvieron de participar el socialdemócrata Apra, el centro-derechista Acción Popular, el,
liberal Movimiento Libertad y los izquierdistas Partido Unificado Mariateguista (PUM) e Izquierda
Unida (IU). De los partidos importantes sólo participó el socialcristiano Partido Popular Cristiano
desprestigiados y fuera de juego, la competencia electoral disminuyó, la incertidumbre
electoral desapareció y los resultados pudieron, incluso, no ser respetados80.

De esta manera, la lista de Nueva Mayoría/Cambio 90, obtuvo una victoria electoral y
conquistó la mayoría absoluta en el nuevo Congreso Constituyente.

Si en su oportunidad los parlamentos mayoritarios populista (1980-85) y aprista

(1985-90) apoyaron sin reserva al Poder Ejecutivo, este nuevo parlamento no fue una
excepción. En la misma dirección, en enero de 1993 se realizaron elecciones
municipales, tras un aplazamiento de dos meses. Si hay algo que destacar de estas
elecciones fue la acentuación de la precariedad del sistema de partidos, la
disgregación y dispersión de las opciones electorales, el continuo descenso de las
adhesiones a los partidos y la peligrosa apertura al caudillismo populista81.

No obstante, la estrategia gubernamental también tenía su límite. Muchas veces los

caudillos autoritarios pueden tener éxito sobre los partidos, pero están incapacitados
para poder construir sus sustitutos, es decir, nuevos partidos. Fue el caso de Cambio
90 y después de Nueva Mayoría82. Sin embargo, los partidos habían dejado de ser
medios de canalización política y mediadores de conflictos.

En este caso sólo cumplían el papel de partidos «satélites». En menos de un año se

aprobó la nueva Constitución83, fuertemente criticada por la oposición84. Tuvo que ser

(PPC) y un grupo de izquierda agrupado en el Movimiento Democrático de lzquierda (MDI). Los

grupos abstencionistas argumentaron que Fujimori intentaba legitimarse ante la comunidad
internacional sobre la base de un proceso electoral amañado, que elegiría un CCD que
elaboraría una Constitución a su gusto.
80
Fujimori declaró que él se opondría a cualquier resultado que configure un escenario igual al
anterior al golpe de Estado del 5 de abril de 1992. En pocas palabras, no permitiría un triunfo de
la oposición.
81
Ricardo Belmont, alcalde de Lima, conocido empresario de medios de comunicacion que dirigía
programas benéficos en la televisión limeña, había ganado la primera elección en 1989,
derrotando a los candidatos de los llamados partidos grandes. En esta oportunidad no sólo volvió
a derrotar a los candidatos de los partidos sino al apadrinado por Fujimori. Ver Miró Quesada
(1993) y Thomdike (1994).
82
Inicialmente, Fujimori apoyó la candidatura del exitoso alcalde del distrito limeño de Chorrillos,
Pablo Gutierrez. A pesar de contar con el apoyo gubemamental, nunca logró atraer al electorado
limeño. Las encuestas lo colocaban en un atrasado tercer lugar y sin ninguna opción de triunfo.
Ante la posibilidad de una estrepitosa derrota que empañe la imagen del gobiemo, Fujimori le
retiró públicamente su apoyo, teniendo Gutierrez que retirarse de la competencia. Asimismo,
Cambio 90/Nueva Mayoría mostraron su incapacidad orgánica pues sólo pudieron presentar
candidatos en cinco de más de un centenar de provincias. Só1o en una de ellas logró triunfar. El
gobiemo terminó señalando que apoyaba a todas las candidaturas independientes.
83
Esta Constitución contiene diferencias en relación a la de 1979. Entre las diferencias de orden
político se puede mencionar la implantación de un Congreso unicameral de 120 representantes,
el establecimiento de la iniciativa ciudadana y el referendum. Todo ello, sin embargo, construído
sobre la base de la mantención de un régimen fuertemente presidencialista, donde el jefe de
Estado tiene la facultad de disolver el Congreso por una vez, en forma arbitraria, si hay un
conflicto con el Poder Ejecutivo (como Fujimori lo hizo en 1992). Puede, asimismo, nombrar
generates, almirantes y embajadores sin ratificación parlamentaria, lo que le permite un mayor
control de las Fuerzas Armadas y la políticas exterior. De otro lado, el Congreso carece de
capacidad de autoconvocarse para una legislatura extraordinaria, y su acción fiscalizadora no
oblige a los órganos jurisdiccionales. Ver Comisión Andina de Juristas (1993:23).
84
La oposicion estaba conformada por casi todos los partidos del espectro político, algunos medios
de prensa (un diario y tres revistas), importantes sectores académicos a intelectuales (algunos de
ellos agrupados en el llamado Foro Democrático) y algunos alcaldes provinciales, así como
sectores laborales. En el referendum convocado para aprobar la Constitution, algunos miembros
de estos sectores conformaron el llamado Comando por el NO. Sin embargo, los partidos
políticos no se organizaron en una dirección única.
sometida a un discutido referéndum, en donde obtuvo una votación favorable del 52%,
contra un 48% de rechazo, pese a una intensa campaña electoral por el SÍ,
encabezada por el propio Presidente de la República, que demandó un apoyo
abrumador para su propuesta constitucional85.

El régimen tuvo dos elementos a su favor, que fueron sus cartas de triunfo, y que lo
diferenciaron de los otros dos periodos presidenciales. La inflación había sido
controlada -aunque sobre la base de una recesión muy severa-, lo que contribuyó a
dar la imagen de estabilidad que tanto anhelaban los peruanos luego del penoso
recuerdo de la hiperinflación del periodo de Alan García.

Asimismo, después de la captura de Abimael Guzmán y otros dirigentes de la cópula

senderista, sobrevino un periodo de cierta tranquilidad y por primera vez la política
estatal tuvo la iniciativa en materia antisubversiva

A pocas semanas del referéndum, el temido Abimael Guzmán enviaba dos

sorprendentes cartas a Fujimori en las que solicitaba iniciar conversaciones que
encaminen hacia un acuerdo de paz86. Fue un nuevo triunfo para el gobierno y el inicio
de la crisis y posterior ruptura de Sendero Luminoso. Todo ello explica la mantención
de la popularidad de Fujimori mostrada en las encuestas de opinión87. Con el ajustado
triunfo del SÍ, Fujimori tenía abierta la posibilidad de la reelección inmediata,
quebrando de esta manera la tradición política peruana y abriendo una brecha entre
gobierno y oposición, que cruzó todos los ámbitos de la vida nacional.

A los dos éxitos alcanzados por Fujimori se agregó una intensa campaña populista de
obras de infraestructura educativa, particularmente en aquellas provincias en las que
había perdido en el referéndum. Fueron dos años de campaña proselitista con miras a
la reelección. La competencia electoral, en la que participaron catorce candidaturas
presidenciales, se caracterizó por su baja intensidad y absoluta desigualdad. El
presidente y a su vez candidato hizo que de todos los recursos del Estado para su
campaña, contando con el vacio legal existente en materia de financiamiento de
partidos. Todo ello cruzado por un conflicto fronterizo con el Ecuador que favoreció
electoralmente al presidente y redujo la campaña a escasos tres meses.

85
La bandera de la campaña electoral fué la implantación de la pena de muerte para los terroristas
(contraponiendo la corriente abolicionista en el mundo a la que se había adherido el Perú en
1979) y la reelección presidencial imnediata. En el primer caso, se trataba de aprovechar el
hartazgo de la ciudadanía -con no pocas dosis de venganza-en relación a la violencia política
que en forma dantesca desarrollaba Sendero Luminoso, particularmente durante 1991 y 1992.
En el segundo caso, se trataba de inculcar la idea de que los éxitos en materia económica y,
política antisubversiva eran parte de una política más amplia de cambios profundos en la
sociedad, y que esta só1o se garantizaba con una dirección adecuada y eficiente; por lo tanto,
era necesario cambiar la tradición constitucional peruana y permitir la reelección presidencial.
Sobre el referendum puede revisarse López (1993a) a IEP (1992c).
86
«Señor Presidente: Acudimos a usted en su condición de Jefe de Estado Peruano, para
solicitarle, celebrar conversaciones que conduzcan a un Acuerdo de Paz cuya aplicación lleve a
concluir la guerra que por más de trece años vive el país». En la segunda carta Guzmán señala:
«...los hechos muestran que su gestión ha logrado objetivos avances, especialmente después de
los sucesos del 5 de abril del 92, situación que claramente se veía venir como una necesidad del
estado pemano, a cuyo efecto se han puesto las bases para el proceso económico y llevado,
adelante el reajuste del Estado», Idéele N° 58, noviembre de 1993, p. 13.
87
Durante gran parte de la gestión presidencial el ingeniero Fujimori mencionaba el apoyo
ciudadano mostrado en las encuestas, lo que originó que algunos hablaran de la era de la
«encuestocracia». Ver sobre todo Busse (1992), Álvarez (1993) y Duran Barba (1993).
La oposición, dispersa en varias candidaturas, tuvo al embajador Javier Pérez de
Cuéllar, líder del grupo independiente Unión por el Perú (UPP), al oponente más
importante. Pese a algunas irregularidades previas (reglas de juego cambiadas,
proselitismo a favor de la candidatura oficialista por parte de militares y funcionarios
públicos) y posteriores al proceso electoral (deficiencias en el escrutinio que
favorecieron a la lista Cambio 90/Nueva Mayoría), el triunfo del ingeniero Fujimori el 9
de abril de 1995, fue inobjetable. Consiguió alrededor del 65% de los votos válidos,
conquistando un segundo mandato en primera vuelta electoral. Su lista parlamentaria
también obtuvo nuevamente una mayoría absoluta en el Congreso. Fujimori consolidó
su liderazgo personalista a costa de socavar las adhesiones de los partidos políticos
que habían construido el sistema de la década pasada. Estos -PAP, AP, IU y
PPC- lograron apenas alrededor del 8% a nivel presidencial y un 15% de las bancadas
en el Parlamento, perdiendo incluso su inscripción en el registro de partidos políticos.
A partir de julio de 1995 se abre el segundo periodo gubernamental de Alberto
Fujimori, con su figura consolidada, con una mayoría en el Parlamento y una oposición
dispersa: una agrupación mediana pero heterogénea (UPP) y diez pequeños grupos
parlamentarios. La elección de 1995 constitucionaliza nuevamente a Fujimori, pero
muestra la debilidad de las instituciones peruanas, así Como termina de articular un
nuevo formato de sistema de partidos. Este es multipartidista moderado, con una
tendencia hegemónica de Cambio 90/Nueva Mayoría pero, por las características de
sus componentes, de cierta precariedad.

EL MARCO LEGAL DEL SISTEMA POLITICO PERUANO

ES NECESARIO INICIAR este capítulo haciendo una precisión: la diferencia existente

entre derecho electoral y sistema electoral, en tanto hay una gran confusión de
términos y definiciones88. El derecho electoral, en sentido estricto, es el que se refiere
al conjunto de normas que encauzan la participación ciudadana. Allí se debe señalar
quiénes eligen y quiénes pueden ser elegidos, así cómo las características del
sufragio, es decir, si es universal, igual, directo y secreto.

El sistema electoral señala el proceso por el cual la voluntad ciudadana, expresada en

votos, se convierte en autoridades de gobierno. En otras palabras, es el proceso
técnico que permite la distribución de escaños, la regulación de las candidaturas y la
distribución de las circunscripciones89.

I. ESTRUCTURA CONSTITUCIONAL Y DERECHO ELECTORAL

88
La última y más flagrante es la incorporada en la nueva Constitutión del Perú. El capítulo XIII,
bajo el título de «Sistema Electoral», hace, referencia a formas de organización y funciones de
los órganos electorales.
89
Para todo lo referente a los sistentas electorales ver Nohlen (1981:78-94).
La calidad del derecho electoral mide, de alguna manera, el grado de desarrollo
democrático de una sociedad y la participación ciudadana en la política. En el Perú, a
Lo largo de las últimas décadas, el derecho electoral ha sufrido importantes
variaciones, siendo las más significativas aquellas introducidas a fines de los setenta.
La mayoría de las doce Constituciones -salvo las de 1979 y 1993-, y las leyes
electorales peruanas fueron de una a otra manera censitarias y restrictivas90.

En relación a los principios de sufragio, el derecho electoral peruano transitó por varios
momentos, que a continuación examinamos.

El principio de la universalidad del sufragio indica que todos los ciudadanos, en

principio, se encuentran en capacidad de elegir y ser elegidos, con independencia del
sexo, raza, lengua, ingresos o propiedad, profesión, estamento o clase, educación, fe
religiosa y convicción política91. Este principio no se contradice con algunas exigencias
o requisitos de algunas leyes, como aquel referido a la edad92, el deber de residencia,
capacidades mentales o jurídicas, inscripción en registros electorales o posesión de un
documento de identificación electoral. Hasta 1980 en el Perú se mantuvo lo que se
denomina sufragio restringido, que estaba relacionado con el grado de educación93.

A este respecto, para que una persona tuviera derecho a sufragio la Constitución de
1823 exigía ser peruano, saber leer y escribir, tener una propiedad o ejercer alguna
profesión, y estar casado o tener 25 años (art.17). Por su lado, la Constitución de 1828
otorgaba la ciudadanía a los que denominaba «hombres libres», aunque fuesen
analfabetos; deberían haber nacido en territorio peruano, ser mayores de 21 años o
estar casados y, en el caso de tratarse de extranjeros, que hayan servido en el ejército
o la armada desde 1820 (arts. 4, 5 y 6). La Constitución de 1834, reimplantaba el
sufragio censitario, y mantenga el voto a los analfabetos; además, por su inspiración
liberal, agregó un cambio importante: negó el sufragio a los soldados y al clero.

Cinco años más tarde, la Constitución de 1839, diferenció -por primera

vez- nacionalidad de ciudadanía: gozaban de derechos políticos los peruanos mayores
de 25 años de edad o casados, que sabían leer y escribir, excepto los indígenas y
mestizos -este último requisito tuvo vigencia hasta 1844-, y que pagaban alguna
contribución. Al señalar que eran peruanos de nacimiento los «hombres libres nacidos
en el territorio de Perú», se reconocía tácitamente la esclavitud, que rigió hasta 1854;
no se mencionaba la importación de esclavos ni a las personas que eras mantenidas
en tal condición.

En la década del cincuenta del siglo pasado, se entabló una polémica entre
conservadores y liberales, uno de cuyos puntos centrales fue el sufragio universal94.
90
Estas doce Constituciones se aprobaron en 1823,1826, 1828, 1834,1839, 1856, 1860, 1867,
1920, 1933, 1979 y 1993. Las de 1823, 1826, 1856 y 1867 casi no tuvieron vigencia.
Históricamente, la primera norma electoral peruana es el Reglamento de Elecciones del 26 de
abril de 1822, que regu1ó las elecciones del primer Congreso Constituyente.
91
Nohlen (1991:65).
92
Sin embargo, como bien anota Nohlen, una diferencia excesiva entre la edad electoral y la
mayoría de edad civil sería contradictoria con el postulado de la universalidad del sufragio
(Nohlen 1981:66).
93
Sobre el sufragio restringido puede verse Nohlen (1981:67).
94
En relación al derecho al sufragio, el clérigo conservador Bartolomé Herrera sostenía que «EI
derecho no tiene su origen en la voluntad humana sino en la naturaleza. No era un castigo a los
indígenas y mestizos declarar que no podían votar porque se puede carecer de un derecho no só1o
por delito sino también por incapacidad natural. La naturaleza humana se desenvuelve según sus
facultades. El niño y la mujer ven restringidos sus derechos civiles: así también el analfabeto debe
Dicha polémica impregnó gran parte de la lucha doctrinaria que se trasladó desde los
periódicos hasta la guerra civil. Con este ambiente se elaboró la Constitución de 1857.
En ella se estipulaba que eran ciudadanos los peruanos que sabían leer y escribir o
eran jefes de taller, o tenían propiedad raíz o eran retirados del ejército o armada (art.
37); debían ser mayores de 21 años o estar casados, y mantener sus derechos
políticos (art. 36).

Esta Carta Magna duró poco y fue rápidamente reemplazada por la Constitución de
1860, que concede el derecho de sufragio sólo a los peruanos que saben leer y
escribir o son jefes de taller, o tienen propiedad raíz o son contribuyentes (art. 38).
Asimismo, debían tener más de 21 años o estar casados (art.37). Esta Constitución
tuvo vigencia por sesenta años: la de mayor duración en la historia republicana. En
1896 se destierran definitivamente las restricciones censitarias, con la reforma del
artículo 38 de la carta de 1860. Se produce así el primer gran cambio en la
universalidad del sufragio. La Constitución de 1920 consagra esta característica:
obtenían el derecho al sufragio los ciudadanos en ejercicio que sabían leer y escribir,
mayores de 21 años o casados a inscritos en el registro militar (arts. 65 y 66).

Con la Constitución de 1933 también gozan del derecho de sufragio los ciudadanos
que saben leer y escribir, hombres mayores de 21 años y los casados mayores de 18
años. En el caso de las mujeres, ellas sólo sufragan en elecciones municipales,
siempre y cuando tuvieran más de 21 años o estuvieran casadas
aunque no hayan cumplido esa edad (art. 86); sin embargo, en este período nunca se
realizaron elecciones municipales.

Como se observa, se mantenía la restricción por sexo y educación. Es decir, se

negaba el derecho de voto a las mujeres y a los analfabetos. En 1955, bajo la
dictadura de Odría, se produce la segunda gran ampliación del derecho de sufragio: se
extendió a las mujeres, que lo pudieron ejercer plenamente por primera vez en 195695.

La tercera gran ampliación del derecho al sufragio ocurrió en las postrimerías del
gobierno militar (1968-1980) y con motivo de la convocatoria a elecciones
constituyentes. El decreto ley que la normaba establecía que obtenían derecho al
sufragio los hombres y mujeres alfabetos mayores de 18 años. De esta manera, se
incorporaba a un importante contingente de la población, habida cuenta que el Perú,
como el resto de países latinoamericanos, es un país de población mayoritariamente
joven. La Asamblea Constituyente que emanó de dicho proceso electoral elaboró una
Carta Magna, la de 1979, que desechó toda restricción al derecho de sufragio. De esta
manera, con el otorgamiento del voto a los analfabetos, se producía la cuarta y última
ampliación del derecho al sufragio. En cuanto al derecho pasivo, es decir, al derecho
de ser elegidos, en todas las Constituciones se estableció una edad menor para
diputados que para senadores. Para diputados, las Constituciones de 1823, 1834,
1860, 1933 y 1979, exigían 25 años; las de 1828 y 1856 exigían 28 años; la de 1839,
30 años; y la de 1867 la simple condición de ciudadano. En cambio, para ser
senador -salvo las de 1828,1834 y 1839 que exigían 40 años-, todas ellas, hasta 1979,

carecer de derechos políticos, aunque forma la mayoría de la población del país.(Basadre 1982, tomo
3).
95
La mayoría de países latinoamericanos consagraron el derecho de voto para la mujer antes que el
Perú. Só1o Nicaragua (1955), Honduras (1956), Paraguay (1961) y Guatemala (1965), lo hicieron
después.
establecían que la edad mínima era 35 años96. Las exigencias para el presidente de la
república eran las mismas que para los senadores.

En relación al principio de la igualdad del voto, se puede señalar que en el Perú todas
las normas, sean constituciones o leyes, no han diferenciado la calidad del voto por
criterios de sexo, raza, educación, propiedad, etcétera. Es decir, cuantitativamente
todos los votos eran y son iguales97.

El principio de sufragio directo, es decir, que los propios electores deciden quiénes
ocupan el cargo público en disputa, no existió en gran parte del siglo. pasado. Desde
la primera Constitución hasta la de 1896-salvo en cuatro oportunidades-, la elección de
representantes se realizó mediante colegios electorales de provincia y distrito98. Luego
de la ley electoral de aquel año, la elección se convirtió en directa.

En relación al principio del sufragio secreto, este se consagró en la Constitución de

1823. Como anota el historiador Jorge Basadre, la ley de 1824 dispuso que las
cédulas se entregaran dobladas al presidente de la mesa, quien las depositaba en una
urna. Este régimen fue mantenido hasta 189599. En aquel año se estableció el voto
público, mostrando un claro retroceso en materia de derecho de sufragio. El voto
secreto fue restablecido definitivamente con la ley electoral de 1931 y convertido en
norma constitucional en 1933. Aquel mismo año se estipuló el voto obligatorio, y tuvo
como efecto inmediato el incremento sustantivo de la participación electoral. Ambas
características se mantuvieron con las Constituciones de 1979 (art. 65), y con la última
de 1993 (art. 31).

La Constitución de 1993 -elaborada en condiciones particulares luego del golpe de

Estado del 5 de abril de 1992- conserva varias de las líneas centrales del derecho
electoral. Así, el voto es universal, igual, directo y secreto (art. 31). En relación a los
electores: al adquirir la ciudadanía a los 18 años, los peruanos tienen expedito su
derecho al sufragio, sin ninguna restricción. El voto es obligatorio hasta los 70 años y
facultativo pasada esa edad. Están en condiciones de ejercer el derecho al sufragio
quienes; además de no tener suspendida su ciudadanía, se encuentran inscritos en el
registro electoral y por lo tanto poseen la llamada libreta electoral. Ejercen también el
derecho de sufragio los peruanos residentes en el extranjero para el caso de
elecciones presidenciales y parlamentarias, siempre y cuando ellas se realicen bajo la
circunscripción electoral única100. De otro lado, los miembros de las fuerzas armadas y
la policía nacional en servicio activo no pueden elegir ni ser elegidos.

Sin embargo, se han cambiado los requisitos para ser elegidos. En la medida en que a
partir de dicha Constitución el parlamento es unicameral y consta de 120

96
Paz Soldán (1988:406-407).
97
Sin embargo, como señala Nohlen, «De acuerdo con el principio de igualdad del voto es, preciso
que las regulaciones técnicas de la elección, en especial, la distribución de las circunscripciones
electorates, sean de tal modo que, al menos por apróximación, garanticen la igualdad cuantitativa
de los votos». (Nohlen 1981:70).
98
El voto indirecto estuvo estipulado también en las leyes electorales de 1824, 1828, 1824, 1849,
1851, 1861 y 1892. El sufragio directo, incorporado en el temprano Reglamento Electoral de
1822, se aplicó el siglo pasado só1o para la elección de la Convención Nacional de 1855, para
las elecciones presidenciales de 1858 (siendo Ramón Castilla el primerpresidente elegido por
votación directa), y las elecciones parlamentarias de 1859 y 1897. En 1896 se volvió a implantar
con el gobierno de Nicolás de Pierola. Ver Paz Soldán (1988:123).
99
Basadre (1980).
100
Así sucedió en los casos de las elecciones constituyentes de 1979 y 1993, así como en las
elecciones a las cámaras de senadores en 1980, 1985 y 1990.
representantes, la edad mínima para ser elegido cambió y quedó establecida en 25
años (art. 90). Asimismo, los candidatos que desempeñan determinados cargos
públicos deben renunciar seis meses antes de las elecciones (art. 91). En esta
oportunidad, se precisó que los candidatos a la presidencia de la república no pueden
ser, a su vez, candidatos al parlamento, en contraste con la Constitución anterior101.

El ejercicio del sufragio no necesariamente hace democrática a una sociedad. Pero a

la inversa, si una sociedad restringe el derecho del sufragio, seguramente no es
democrática. La ampliación del sufragio y la obligatoriedad del voto incorporan una
mayor cantidad de la población a sus derechos ciudadanos.

En el Perú la población electoral es proporcionalmente menor a la de los países de

democracias occidentales, como Estados Unidos o los países europeos, por tratarse
de una población mayoritariamente jóven102. Una idea de este crecimiento la puede
ofrecer el siguiente porcentaje del electorado en relación a la población total del país:

_____Cuadro 1_________________________________________________________

Porcentaje de votantes en relación a la población (1872-1993)

Año 1872 1919 1939 1956 1963 1978 1980 1990 1993

Electores/
Pobladores 0,3% 2;5% 8% 15% 18% 25% 31% 35% 37%

Fuente: Tuesta (1994,1993:521).

El cuadro 1 ilustra que sólo después de iniciado el proceso de redemocratización el

Perú pudo superar la barrera de 120% de participación efectiva electoral103. No
obstante, es necesario señalar que no toda la población vota y que, como en toda
América Latina, la población es muy joven.

En relación a los partidos políticos y al sistema que construyen, surge la siguiente

reflexión: más allá de la existencia y tipo de partidos políticos, durante un largo período
de la historia republicana gran parte de la sociedad estuvo al margen de la
participación política, pues el poder era disputado por una elite excluyente. De esta
manera los partidos, por lo general, agregaban y canalizaban intereses de aquellos
sectores de los cuales, potencialmente, podían recibir votos, y éstos -como hemos
visto- eran porcentualmente pequeños.

Cuando el sufragio se amplía totalmente, es decir en el período 1978-1980, se puede

afirmar que nos encontramos delante de un sistema democrático y competitivo. Así,
los partidos políticos tuvieron que ampliar sus discursos, renovar sus programas,

101
La Constitución de 1979 permitió que Alberto Fujimori, en 1990, lograra postular simuláneamente
tanto a la cámara de Senadores como a la Presidencia de la República.
102
En 1993, los electores inscritos representan el 45% de la población total.
103
En América del Sur, só1o Ecuador logró superar esta barrera, después de Perú, en 1979. El
índice y la información se han tomado de Bostrom (1989:13, Tabla 3).
modernizar su maquinaria a incorporar a una nueva capa ciudadana en sus filas. Los
partidos fueron, pues, trastocados por los cambios producidos en el derecho electoral.

2. ASPECTOS NORMATIVOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

Recién a mediados de este siglo las constituciones incorporaron a los partidos

políticos. Es preciso recordar, además, que ellos nacieron históricamente en el interior
de una sociedad desvinculada del Estado. De esta manera, la relación Estado-partidos
políticos transitó un largo y no poco conflictivo recorrido: antagonismo, ignorancia,
legalización a incorporación104.

Después de la Segunda Guerra Mundial, la tendencia a constitucionalizar los derechos

políticos ha ido en aumento. Estos derechos se incorporaron a la legislación electoral a
través de la libertad de asociación, mediante partidos políticos. Entre las primeras
cartas constitucionales en incorporarlos están la Constitución francesa de 1946 y la
italiana de 1948. En otras se especifica la exigencia democrática de su actividad, como
la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania (1949)105. Por ello, el
Tribunal declaró inconstitucionales al Partido Neonazi (SRP) en 1952, y al Partido
Comunista Alemán (KPD) en 1956. De esta manera, muchas constituciones modernas
sostienen que los partidos políticos expresan el pluralismo político, ayudan a la
formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales
para la participación política106.

En América Latina, la corriente actual también se orienta a constitucionalizar los

partidos políticos. El primero en referirse a ellos en forma expresa fue México, con la
ley electoral del 19 de diciembre de 1911, que trató específicamente sobre los partidos
políticos107. Posteriormente, se inició un control de sus actividades bajo el intento de
encuadrarlos en el orden constituido para defender la democracia liberal
(mayoritariamente oligárquica).

En caso de endurecimiento de la vida política se produce el reconocimiento

constitucional pero en forma negativa: se prohíbe las organizaciones y su
funcionamiento. Así, por ejemplo, la Constitución nicaraguense de 1939 señalaba que
están fuera de la ley aquellos partidos que manifiesten públicamente «opiniones
contrarias al orden público, a las instituciones fundamentales del Estado, a la forma
republicana y democrática de gobierno, al orden social establecido» (art. 128), y
prohibía expresamente la existencia de partidos pertenecientes a «organizaciones
internacionales» (art. 50)108.
104
Véase García Laguardia (1987) y Verdú (1980). Verdú recuerda que el primer antecedente
ocurrió en Italia, en 1928: el régimen fascista, a través de una ley de rango constitucional,
incorporó al partido fascista como partido único. Es sólamente después de la segunda guerra
mundial que se reconoció el pluralismo político.
105
«1.Los partidos concurren a la formación de la voluntad política del pueblo. Su fundación es libre.
Su organización intema debe responder a principios democráticos. Deben dar cuenta
públicamente del origen de sus recursos.
2. Los partidos, que por sus fines o por la conducta de sus miembros tiendan a perturbar el orden
constitucional liberal y democrático, o a destruir o porter en peligro la existencia de la República
Federal de Alemania, son inconstitucionales. El tribunal Constitucional decide sobre la cuestión
de la inconstitucionalidad» (art, 21).
106
Ver al respecto: Aja (1977), De Lojendio (1977), García Laguardia (1987), IIDH/CAPEL (1989),
Cárdenas García (1992), García-Pelayo (1986).
107
Las leyes del 20 de setiembre de 1916 y 6 de febrero de 1917 recogieron aquella tendencia.
108
IIDH/CAPEL (1989:155-161).
Finalmente, se pasó a un control estructural y de funcionamiento interno, cuyo objeto
era lograr que la estructura y actividad de los partidos políticos se adecuasen a los
principios democráticos. En América Latina el proceso de constitucionalización de los
partidos se inició con la Constitución uruguaya de 1934.

Hoy en día, en casi todas las constituciones latinoamericanas encontramos este

reconocimiento expreso109. En otros casos se trata de una combinación de
constitucionalización y legislación especial, o simplemente de no regulación110.

Es necesario precisar que la constitucionalización se realiza a través del control

preventivo-ideológico al igual que por la vía del ilícito penal111. En el Perú, la primera
Constitución que incorporó a los partidos políticos fue la de 1933112. Como ya se
señaló anteriormente, esta Constitución surgió luego de un proceso de crisis del
sistema político y de la aparición activa de las masas -aunque incipientemente
organizadas- en el escenario nacional. Los partidos que intentaron canalizar sus
demandas, con claro contenido antioligárquico, se convirtieron, en un sentido, en
partidos antisistema.

En tal razón, la elite oligárquica no sólo reprimirá al PAP y al PCP, sino que
constitucionalizará su exclusión del sistema político. Dos años antes, el PAP había
obtenido, en elecciones parcialmente competitivas, alrededor de un tercio de los
votos113. Así, estos partidos no pudieron participar en las elecciones generales de
1936 (anuladas), 1939, 1945, 1950 y 1956114. A pesar de que ambos partidos
participaron en las elecciones generales de 1962 y 1963, y en las elecciones
municipales de 1963 y 1966, el artículo 53 no fue suprimido, sino hasta la Constitución
de 1979.

109
Bolivia (art. 223), Brasil, Costa Rica (art. 98), Chile (art. 19, inc. 15), Ecuador (art. 36), El
Salvador (art. 72), Guatemala (art. 223), Honduras (art. 47), México (art. 1), Nicaragua (art. 55),
Panamá (art. 132), Paraguay (art. 117), Perú (art. 35), República Dominicana (art. 104), Uruguay
(art. 77), y Venezuela (art. 114).
110
En el caso de América Latina, existen seis leyes especiales de partidos políticos: Argentina,
Brasil, Colombia, Chile, Ecuador, Venezuela. En el caso de Guatemala y Honduras, las tienen
conjuntamente con las leyes electorales. Véase Navas (1993:165-166, Anexo 1).
111
El control preventivo-ideológico se puede observar en el art. 21 de la Ley Fundamental de la
República Federal Alemana, como defensa de los partidos antisistema; otro caso es el de la
Constitución chilena de 1980, desde el punto de vista de un régimen autoritario y como producto
de una posición antipartido. El control por la vía del ilicito penal, por su parte, es asumido por
Bran parte de los países de regímenes democráticos. Véase Coloma (1990:147-150).
112
Como antecedente interesante puede anotarse los artículos de la ley electoral de 1896 que
sostiene:
«Art.17.- Cada uno de los partidos existentes en la República tendrá derecho de designar un
adjunto, con voz pero sin voto, que asista a las deliberaciones de la Junta. Art. 18.-Los partidos
políticos, para tener derecho de enviar sus delegados a la Junta Nacional, deben tener existencia
en la República, programa definido y jefe conocido, individual o colectivo».
No existe, sin embargo, un tratamiento especial sobre los partidos politicos.
113
El artículo 53 de la Constitución de 1933 señalaba que el Estado no reconocía la existencia de
partidos políticos de filiación intemacional. De esta manera se excluía al PAP, como parte de una
Alianza Popular Revolucionaria Americana (APRA) de alcance intemacional -que nunca llegó
constituirse como tal- y al PCP, como sección peruana de la Intemacional Comunista. Parte del
debate constitucional sobre este tema puede encontrarse en Balbi y Madalengoitia
(1980:128-133).
114
Las elecciones de 1936 fueron anuladas cuando el candidato opositor, apoyado por el PAP, iba
ganando en el escrutinio. En las de 1945 ambos partidos participaron cambiando sus
denominaciones al interior del Frente Democrático Nacional: el PAP, como Partido del Pueblo, y
el PCP como Vanguardia Socialista.
A fines de la década del setenta, se presentó un hito en la relación entre el Estado y
los partidos políticos. La transición democrática colocó a los partidos come su soporte
y permitió que desaparezca de la Constitución el anterior articulado excluyente, y se
incorpore de manera privilegiada con clara influencia de la Constitución española de
1978- a los partidos políticos como hacedores de la voluntad popular y piezas
fundamentales de la participación política ciudadana. La última Carta Fundamental
mantiene este mismo articulado, pero sin el énfasis de la anterior115.

Sin embargo, como bien señala Coloma, la Constitución de 1979 no consideraba a los
partidos como asociaciones al no inscribirlos en el libro respectivo, de personas
jurídicas. En concreto, se le reservaba casi como único fin la participación en
elecciones. Esto se volvió evidente cuando se discutió el financiamiento de los partidos
políticos: a nadie se le había ocurrido solicitarlo en periodos no electorates116. En otras
palabras, eran partidos políticos en la medida en que participaban en elecciones y su
participación hubiera resultado relevante; en caso contrario, el JNE podía, como
sucedió, cancelar su inscripción en el Registro de Partidos Políticos117. Se trataba pues

115
La Constitución de 1979 senalaba: «Art. 68.- Los Partidos Políticos expresan el pluralismo
democrático. Concunen a la fomtación y manifestación de la voluntad popular. Son instrumento
fundamental Para la participación política de la ciudadanía. Su creación y el ejercicio de su
actividad son libres. dentro del respeto a la Constitución y la ley. Todos los ciudadanos con
capacidad de voto tienen derecho de asociarse en partidos políticos y de participar democrá-
ticamente en ellos.
Art. 69.- Corresponde a los partidos políticos o alianzas de partidos postular candidatos en
cualquier elección popular. Para postular candidatos las agrupaciones no partidarias deben
cumplir con los requisitos de ley.
Art. 70.- El Estado no da trato preference a partido político alguno. Proporciona a todos acceso
gratuito a los medios de comunicación social de su propiedad, con tendencia a la
proporcionalidad resultante de las elecciones parlamentarias inmediatamente anteriores. Art.
71.- Durance las campañas electorales, los partidos políticos inscritos tienen acceso gratuito
a los medios de comunicación social de propiedad del Estado» .

…/
En contraste, la Constitución de 1993 señala que no só1o los partidos canalizan los derechos
políticos:
«Art.35.- Los ciudadanos pueden ejercer sus derechos individualmente o a través de
organizaciones políticas como partidos, movimientos o alianzas, conforme a la ley. Tales
organizaciones concurren a la fortnación y manifestación de la voluntad popular. Su inscripción
en el registro correspondiente les concede personalidad jurídica. La ley establece nóminas
orientadas a asegurar el funcionamiento democrático de los partidos políticos, y la transparencia
en cuanto al origen de los recursos económicos y el acceso gratuito a los medios de
comunicación social de propiedad del Estado en forma proporcional al último resultado electoral
general».
116
En realidad, con motivo de la costosa campaña electoral de Mario Vargas Uosa, en 1990 el
senador Rolando Ames (IU) presentó un moderado proyecto de ley para regular los gastos de
campaña electoral. Esto permitió discutir de manera muy inicial el tema del financiamiento de los
partidos políticos. Pero el proyecto no prospere, pués los grupos mss favorecidos se opusieron a
ello. De otro lado, los partidos en el Perú no gozan de otras atribuciones que si existen en otros
países. Por ejemplo, ser el único canal de representación política o tener presencia en los
jurados o cortes electorales. En el primer caso, un ciudadano só1o puede presentarse a un cargo
público electivo si penenece a un partido político (Ecuador o Brasil).
En el segundo caso, los partidos politicos principales tienen representantes en la máxima entidad
electoral del país (Bolivia). El Perú escapa a estas dos características. Véase Navas (1993) y
Jaramillo (1993).
117
El Jurado Nacional de Elecciones (JNE), entidad máxima de la justicia y administración
electoral creada en 1931, tiene un registro de partidos y agrupaciones políticas, los que deben
cumpliecon determinados requisitos para ser declarados legalmente constituídos. En el último
periodo, por ejemplo, la inscripción de un partido político se lograba con la presentación de cien
mil firmas de respaldo y el funcionamiento de por lo menos 13 de 25 comites departamentales.
de un marco legal con ausencia de una normas complementaria -por ejemplo, una ley
de partidos políticos- y con muchos vacíos118.

Habría que agregar que factores como la ampliación total del derecho de sufragio, las
expectativas ciudadanas reprimidas durante décadas de dominio oligárquico y control
militar, así como la dinámica organizativa de vastos sectores sociales durante las
décadas del sesenta y setenta, posibilitaron que los partidos políticos aparecieran
como los canalizadores de la participación política a través de los procesos
electorales. Así, desde 1978 el número de partidos se incrementó, como lo muestra el
cuadro siguiente:

____Cuadro 2__________________________________________________________

Número de partidos políticos participantes

en elecciones presidenciales (1931-1995)

1931 1939 1945 1956 1962 1963 1978* 1980 1985 1990 1995

4 2 2 3 7 4 12 15 9 9 14

Se perdía la calidad de partido inscrito legalmente si dicha organización no con seguía el cinco
por ciento de los votos válidos en una elección nacional.
118
Sobre este punto Coloma (1990:150-155) recuerda que en la década del ochenta se presentaron
cuatro proyectos de ley de partidos políticos que fueron agrupados en uno sólo (dictamen NQ
2566, del 28 de noviembre de 1989), que no llegó a convertirse en ley.
*
Se toma como referencia las elecciones constituyentes.
Fuente: Tuesta (1994).
 EL SISTEMA DE PODERES

EL SISTEMA POLÍTICO PRESIDENCIALISTA latinoamericano ha cubierto casi toda la

historia republicana de la región. A pesar de la relación -a través de diversos
factores- con el continente europeo, hemos importado el modelo norteamericano de
sistema político. No obstante, este modelo se estableció sobre las bases
económico-sociales de la colonia y de una estructura institucional inexistente o muy
débil.

Luego de las independencias nacionales, en América Latina se suscitó el desorden

institucional y la pugna por el poder entre los militares. El poder civil estaba sometido,
en diverso grado, al poder militar organizado alrededor de la figura del caudillo; así, los
parlamentos no fueron significativos en la fase de consolidación de las repúblicas.

Los elementos característicos de este sistema presidencial serían, sintéticamente: una

clara separación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo, elección directa del
presidente, inamovilidad política del presidente durante su periodo de gobierno, no
disolución del Parlamento por parte del presidente, escasa disciplina partidaria176. Para
entender mejor estas características debe tomarse en consideración factores que
corresponden a los ámbitos sociológicos y de la cultura política. Revisaremos el tipo
de régimen político y sus instituciones, intentando desentrañar las difíciles relaciones
entre ellos y los efectos que producen sobre el sistema de partidos177.

1. EL PODER EJECUTIVO

Como en toda América Latina, el Poder Ejecutivo esta personalizado en la figura del
presidente de la república, y es independiente del Poder Legislativo. Su elección,
como ya revisamos anteriormente, obedece a sistemas electorales que influyen en el
sistema de partidos. Es elegido conjuntamente con dos vicepresidentes quienes, a su
vez, pueden ocupar cargos legislativos. Lo reemplazan en caso de vacancia temporal
o definitiva. Hasta la Constitución de 1993, no existía la reelección inmediata. La
elección del presidente de la república constituye el objetivo principal de la
competencia electoral y, en consecuencia, de la política. Esta constituye una clara
diferencia en relación a la elección presidencial en Europa, donde el presidente
preside pero no gobierna. Este hecho permitirá que la figura del presidente de la
república se apoye mas en la opinión pública y en su propia ascendencia sobre la
masa ciudadana, que en el sistema de partidos, concentrando así gran parte del poder
del Estado. He ahí una de sus características más importantes. Todo ello tiene un
efecto de configuración doble: «a través de las elecciones presidenciales, impacto
sobre los partidos políticos, el propio y el sistema de partidos; a impacto ejercido por la
presidencia, mejor dicho por los presidentes en ejercicio, sobre su propio partido
político en cuanto tipo y organización178».

176
Para un análisis del presidencialismo latinoamericano y la discusión sobre las propuestas
parlamentaristas véase Nohlen y Fernández (1991b).
177
Como indica Nohlen: «Para la estructura del sistema de partidos, el presidencialismo es el factor
más relevante en comparación con el sistema electoral.» (Nohlen 1991b:67).
178
Nohlen (1991:68).
En el Perú, la relación con los partidos políticos es muy clara. A pesar de la larga lista
de partidos, muchos de ellos han sido forjados bajo la égida de caudillos civiles que
constituyeron partidos de notables; tales fueron los casos de Manuel Pardo con el
Partido Civil, Nicolás de Piérola con el Partido Nacional o Andrés Avelino Cáceres con
el Partido Constitucional. - La irrupción del Apra en la escena nacional desde la
década del treinta convirtió a Víctor Raúl Haya de la Torre en candidato presidencial
obligado de su partido en 1931 y 1962; de la misma manera, el objetivo de varios
gobiernos fue impedir su candidatura presidencial. Aprismo y antiaprismo se
desarrollaron, por casi medio siglo, alrededor de la figura de Haya de la Torre Jefe y
Fundador - así Ilamado por sus seguidores- del partido. El Apra fue el partido
dominante durante todo ese periodo. La mítica dirección de Haya de la Torre sobre el
partido más organizado en la historia peruana le permitió influir en la elección de más
de un presidente de la república179.

Haya de la Torre nunca llegó a ocupar dicho puesto. Murió un año antes de su segura
elección, en 1979180.

Fernando Belaúnde Terry fue candidato de Acción Popular en tres oportunidades,

habiendo ganado en dos de ellas. Luis Bedoya Reyes, fundador del socialcristiano
PPC, lo fue en dos oportunidades181. Desde el lado liberal, el afamado escritor Mario
Vargas Llosa fue uno de los organizadores del Movimiento Libertad y, posteriormente,
el Fredemo que lo lanzó como candidato a la presidencia de la república. Perdida la
elección, la alianza se disolvió, pese a que todos proclamaban que habían logrado
agrupar a un núcleo liberal capacitado que había desarrollado un programa político y
de gobierno serio y una organización perdurable.

Alberto Fujimori había formado un pequeño núcleo político llamado Cambio 90, que
también se organizó a través de su candidatura. El manejo personal del presidente
sobre dicha agrupación, sin más virtud que haber sido fundada por él, es un ejemplo
más.

Es necesario señalar que aquellos partidos que se fundaron sin más argumento que la
figura del caudillo o presidente de la república desaparecieron, o sobrevivieron sin
ningún éxito, cuando aquel dejó la presidencia de la república o falleció. Fueron los
casos de la PDRP de Leguía, el MDP de Manuel Prado o la UNO de Manuel Odría,
todos ellos ex-presidentes. Por ese camino transitan también agrupaciones como
Cambio 90 y Nueva Mayoría, fundadas alrededor de la figura de Alberto Fujimori. No
fue el caso de aquellos partidos que se incorporaron a las grandes vertientes o familias
ideológicas como el PAP, el PPC, las facciones de izquierda y también AP,
organizaciones que configuraron el sistema de partidos de los ochenta.

Siendo los procesos electorales presidenciales los más importantes, las inclinaciones
ciudadanas se han centrado de manera preferencial en la figura del líder, en desmedro
del propio partido. Esto ha permitido la volatilidad del electorado peruano: en el último
medio siglo sólo dos presidentes de la república han llegado a ocupar dos veces el

179
De esta manera, lograron apoyar exítosamente a Eguiguren en 1936, elección que fue anulada
justamente por probarse el apoyo aprista a dicho candidato. Sí logró, sin embargo, apoyar las
candidaturas ganadoras de Manuel Prado, en dos oportunidades, y de José Luis Bustamante y
Rivero.
180
Sus partidarios lo llamaban el presidente moral del Perú.
181
En realidad, también fue candidato a la Alcaldía de Lima en tres oportunidades, ganando en dos
de ellas.
mismo cargo, pero ningún partido político ha permanecido en el poder en dos periodos
consecutivos. De otro lado, el hecho de que las Constituciones anteriores a la de 1993
permitieran la postulación luego de un periodo gubernamental, hizo que los
ex-presidentes mantuvieran el control del partido y sometieran a este a los vaivenes de
su deseo de llegar, nuevamente, al primer puesto público. Así sucedió en Acción
Popular, en relación con Fernando Belaúnde Terry, y en el Partido Aprista con
respecto a Alan García. En otras constituciones latinoamericanas, donde se prohibe en
forma definitiva la reelección, los ex-presidentes tienen menor gravitación sobre sus
partidos políticos. Pasan a ser líderes importantes, pero no decisivos en sus
respectivas organizaciones182.

La Constitución de 1979 confirmó al presidente de la república como jefe del Estado y

del gobierno, jefe del Poder Ejecutivo, jefe de la diplomacia, comandante en jefe de las
Fuerzas Armadas y elemento clave en las relaciones con el Poder Legislativo;
además, le dio la posibilidad de ampliar sus facultades legislando temporalmente. Así,
el presidente de la república concentra las facultades gubernamentales,
administrativas, legislativas y normativas183. El presidente de la república es
políticamente irresponsable; nombra y remueve al primer ministro o presidente del
consejo de ministros. Por lo general, es jefe y líder de su partido y, como diría Paz
Soldán, resulta «el primer gobernante y el primer legislador184» Indiscutiblemente es la
primera figura de la nación y es: visto así por la ciudadanía185. Esta ciudadanía, por
tanto, tiene una imagen de lo que desea como primera figura política; en ella se
personifican sus anhelos, esperanzas y frustraciones Cuando ha habido maquinarias
políticas débiles, estas circunstancias no hacen sino mantener tal debilidad.

Los partidos políticos, con mayor interés que antes en mantener una presencia
colectiva importante en la toma de decisiones, se han mostrado incapaces de revertir
esta tendencia. En ese terreno, por ejemplo, un presidente como Alberto Fujimori,
cuya imagen pública era positiva, no tuvo problemas para combatir a los partidos
políticos -y en consecuencia a los políticos- de manera eficaz, hacer efectivo el golpe
de Estado del 5 de abril de 1992 y derrotarlos en las elecciones de 1995.

La ciudadanía espera del presidente de la república la solución de los graves

problemas sociaIes; si estos no son resueltos se produce la frustración política y el
castigo electoral hunde al presidente y a su partido. Así ocurrió con los dos
presidentes constitucionales antes de Fujimori186.

Pese a todo ello, el sistema político peruano construido en la Constitución de 1979

optó por fortalecer la figura presidencial, contra las inclinaciones parlamentarias de la
Constitución de 1933, aunque mantiene instituciones de regímenes parlamentarios
(Consejo de Ministros, censura, interpelación, disolución). Así, se ha estructurado un

182
Lo son, de alguna manera, Patricio Aylwin en la DC chilena, Rodrigo Borja en la ID ecuatoriana. u
Oscar Arias en el PLN costarricense. En el PRI mexicano, los ex-presidentes pierden todo poder
y prácticamente pasan a una suerte de jubilación política, como ha ocurrido con los
ex- mandatarios Miguel de la Madrid, José López Portillo o Luis Echevarría.
183
Sobre las atribuciones gubernamentales del presidente de la república en la Constitución de
1979, ver Pareja Pfluicker (1987).
184
Paz Soldán (1988:293).
185
Clinton Rossiter señala que el presidente de la república es también «padre de las multitudes,
oráculo de Delfos y héroe de la televisión. Tomado de Paz Soldán (1988:294).
186
En 1980 AP triunfó con el 45% de los votos, y tenninó su mandato con el 7,3%. En 1985 el PAP
lo hizo con el 53, 1% y finalizó con el 19,3%. Habría que anotar que la imposibilidad de
modelo híbrido -presidencialismo atenuado lo llamarían algunos- que en la práctica ha
conducido a una suerte de caudillismo presidencial187.

Por ejemplo, el presidente del Consejo de Ministros -figura incluida en las

constituciones desde el siglo pasado- no pasa de ser un coordinador del Gabinete, y
está lejos de ser un Primer Ministro como jefe de gobierno, o de adquirir alguna
preeminencia sobre sus colegas188. Si bien durante los gobiernos democráticos hubo
personajes importantes que ocuparon este cargo, y que fueron incluso
presidenciables, su fuerza provino más de su propia capacidad de liderazgo que de las
atribuciones que le prefiguraba la norma189. Hubo casos de situaciones límite en que
los ministros y el Primer Ministro desconocían las decisiones presidenciales190.
Finalmente, habría que precisar que a partir de la Constitución de 1979, los ministros
de Estado son responsables de sus actos y los actos del presidente de la república
que refrenda, a no ser que renuncien inmediatamente (art. 221). De esta manera, los
ministros no se pueden independizar o tomar una posición singular al interior del
Gabinete.

El peso y dominio del presidente sobre los partidos políticos se ha mantenido en los
regímenes democráticos. El primero de ellos, Acción Popular (19801985), tuvo a un
presidente que manejaba el poder a partir de su vínculo con algunos miembros de su
Gabinete y con su entorno personal. Fernando Belaúnde se relacionó con AP como
árbitro de tendencias191, si no lo hizo como jefe nato del partido192. Los secretarios

la reelección presidencial inmediata permitía que estas pendientes sean mayores. Ante la
imposibilidad de la reelección inmediata, la candidatura de personajes políticos que trataban de
ocupar el cargo dejado por el presidente saliente no hacía sino cargar con el pasivo del gobiemo
y aparecer, además, como un personaje de segundo orden, por grande que fuera el desprestigio
gubemamental. Así ocurrió con Javier Alva Orlandini en relación a Fernando Belaúnde Terry en
Acción Popular, y con Luis Alva Castro en relación a Alan García en el PAP.
187
Véase CAJ (1993:253).
188
Sobre la figura del Primer Ministro puede verse Roncagliolo (1991:151-157).
189
Parte de las críticas que se desarrollaron contra los ministros de Alan García era que estos
actuaban como «secretarios personales» del presidente. Generalmente, los Primeros Ministros
que tuvieron peso asumieron la cartera de Economía, fundamental en una época de crisis
económica. Fueron, generalmente, los que iniciaron los gobiernos y los que más duraron. Así fue
el caso del acciopopulista Manuel Ulloa Elías (1980-1983), cuyo periodo duró 29 meses; el
aprista Luis Alva Castro (1985-1987), que duró 23 meses y Juan Hurtado Miller (1990 1991). Los
otros ministerios no comprometían las decisiones politicas importantes, como el Ministerio
de.Relaciones Exteriores (cargo ocupado por los populistas Fernando Schwalb, López Aldana
Sandro Mariátegui y Luis Percovich; el aprista Guillermo Larco Cox; los fujimoristas Oscar de la
Puente, Carlos Torres y Efrain Goldemberg), el Ministerio de la Presidencia (los apristas
Guillermo Larco Coz, Armando Villanueva del Campo y Luis Alberto Sánchez), el Ministerio de
Trabajo (Alfonso de los Heros) o de Industria (Alfonso Bustamante).
190
Fue el caso del golpe de Estado del 5 de abril de 1992. El entonces presidente constitutional
Alberto Fujimori convoca a una lesión de Consejo de Ministros y, ante la sorpresa de su
gabinete, muestra el video que presentaría aquella noche en el que anunciaba el golpe de
Estado. Pocas horas antes su Primer Ministro, Alfonso de los Heros, había tenido una
conversación con los miembros de la oposición, a quienes había ofrecido aceptar algunas de sus
demandas: no sabía nada del plan; renunció, al igual que el Ministro de Trabajo. El resto prefirió
mantenerse en su puesto y asumir como suyo un plan que desconocian.
191
Fue el caso de la disputa entre los sectores llamados «alvistas» y ulloístas» en todo su segundo
periodo.
192
El 22 de setiembre de 1968 el diario La Prensa señalaba que: «EI Presidente Belaúnde,
asumiendo el título de jefe nato de AP, destituye de su cargo de secretario general de ese partido
al ing. Edgardo Seoane por haber criticado al gobiemo en su exposición televisada sobre el
contrato petrolero. Belaúnde declaró en reorganización el partido. Los seoanistas no acatan la
medida y se posesionan de los locales del partido».
generales, el cargo orgánico y político más importante a nivel partidario, no pasaron a
ser sino personajes cuyas decisiones estaban en un segundo orden. En Palacio de
Gobierno, el llamado jefe máximo tomaba las más importantes decisiones sin consultar
a su comité político. En el caso del PAP, la situación fue parecida; una tendencia
adversa al presidente Alan García se agrupó alrededor del secretario general Luis Alva
Castro. Este último no pudo hacer prevalecer su condición de tal pare comprometer a
su partido en la dirección del gobierno. La situación de Cambio 90 es menos compleja,
pues, como ya señalamos, esta agrupación es totalmente incapaz de desarrollar una
política que no está dirigida o controlada por Alberto Fujimori.

La Constitución de 1993 no ha hecho sino ampliar este poder presidencial y, por lo

tanto; la influencia y control de quien lo ostenta sobre los partidos será mayor. La
reelección presidencial puesta en práctica por primera vez a partir de la elección de
1995, se encaminó en tal dirección.

2. EL PODER LEGISLATIVO

En el Perú, históricamente, el Poder Legislativo ha estado conformado por dos

cámaras, salvo los casos estipulados en las Constituciones de 1823 (con un senado
conservador sin carácter parlamentario), 1856 (creó un Congreso de Representantes,
parte de los cuáles se constituía en Senado) y 1867; ninguna de ellas, sin embargo,
rigió por mucho tiempo. Las demás -1828, 1834, 1839, 1860, 1920, 1933 y
1979- establecían el Parlamento bicameral. La nueva Constitución de 1993, ha
restablecido, por primera vez en este siglo, la Cámara Única (art.-90).

La composición del Senado y de la Cámara de Diputados, cuando ellas existieron, fue

de número variado; de acuerdo a la relación representante/población su número fue en
aumento.

La Constitución de 1979 estableció un Senado de 60 representantes y una Cámara de

Diputados que lo triplicaba en número: 180 representantes193. Bajo el criterio de la
eficiencia, la nueva Constitución redujo esta cifra a 120 representantes reunidos en
una sola Cámara, ante la crítica de la oposición, la que consideró que tal medida era
demagógica, pues no respondía a ningún criterio de representatividad194.

En relación a la elección, habría que señalar que los parlamentarios (tanto senadores,
como diputados) podían ser reelegidos indefinidamente y sin necesidad de que los
partidos políticos los presentarán en sus listas. El mandato era y es irrenunciable: No
existía el monopolio de la participación de los representantes por parte de los partidos
políticos. Desde 1920 la elección del Parlamento se realiza en forma simultánea con la
del Presidente de la República y en forma total. Es una costumbre electoral que

193
Aquella Constitución establecía que los presidentes constitucionales pasaban a ser senadores
vitalicios. Hasta el golpe de 1992 tal fue la condición de Fernando Belaúnde y Alan García. La
nueva Constitución de 1993 retiró esa figura y, de esta manera, el regimen se libró de dos líderes
políticos importantes.
194
Sin embargo, habría que señalar como nota curiosa que el grupo izquierda Socialista –Cuyas
principales figuras posteriortnente se colocaron en la oposición al gobiemo de Fujimori-, en su
programa de gobiemo de las elecciones de 1990 planteaba lo siguiente: «En relación al poder
legislativo se propone una reforma constitucional que establezca la unicameralidad y adopte el
sistema de la reserva legislativa para aquellos temas que la Constitución define como "dominio
de ley". todo lo cual permitirá agilizar la dación de las leyes y asegurar la eficiencia de la labor
Parlamentaria. Complementariamente, se aprobaran causales de revocación del mandato
legislativo por la vía de la consulta popular ratificatoria y.se reducire el número de congresistas a
sesenta.» (Roncagliolo 1991:152).
produjo, por un lado, el arrastre de los votos del candidato presidencial sobre los
representantes parlamentarios, tal como lo indicamos líneas arriba, permitiendo que el
Poder Ejecutivo gozara de mayorías parlamentarias195. Por otro lado, debido a la
inexistencia de elecciones parlamentarias parciales, permitía una correlación política
favorable al gobierno, a pesar de que este se encontrara en franco desprestigio
ciudadano, según las encuestas de opinión.

El Parlamento peruano, dividido en dos cámaras, tenía funciones propias de su

naturaleza (dar leyes y resoluciones, así como interpretar y derogar las existentes),
además de aprobar los tratados internacionales, aprobar el Presupuesto de la
República, autorizar emprestitos, ejercer el derecho de amnistía, aprobar la
demarcación territorial y demás atribuciones que le señala la ley. Correspondía a la
Cámara de Diputados acusar ante el senado al presidente de la república, a los
miembros de ambas cámaras o a los ministros de Estado, por delitos cometidos en el
ejercicio de sus funciones; la Cámara de Senadores tenía el encargo de declarar si
había lugar o no a la acusación196.

Si hasta la década del sesenta el Parlamento permitía la permanencia de caciques

locales y caudillos regionales, en la década del ochenta -con la modernización de la
político y los medios de comunicación integradores-todos los partidos políticos, sin
excepción, centraron su atención en ganar la mayor cantidad de bancadas en el
Parlamento. Esto no sólo permitió que los partidos obtuvieran mayores recursos
provenientes de sus representantes, sino también que, en la medida que la mayor
parte de las actividades partidarias transitaban por el Parlamento, los representantes
se transformaran en figuras políticas de primer orden al interior de sus
organizaciones197. En otras palabras, el Parlamento condicionó en gran parte el
funcionamiento de los partidos políticos198.

3. LAS RELACIONES CONFLICTIVAS ENTRE EJECUTIVO Y LEGISLATIVO

Las relaciones institucionales entre los dos poderes del Estado están construidas
sobre una serie de elementos que llevan a algunos a pensar que estamos delante de
un sistema semipresidencial o semiparlamentario. En todo caso, el sistema político
peruano incorpora elementos de los sistemas parlamentarios, como veremos más
adelante.

195
Tal conno lo señalamos, en las elecciones de 1980, 1985 y 1990, los candidatos a la presidencia
y a las dos vicepresidencias de la república, podían postular simultáneamente a cargos
parlamentarios.
196
La única experiencia ocurrió en 1991, cuando el Congreso de la República acusó constitucio-
nalmente al ex-presidente Alan García, quién fue absuelto por los tribunales.
197
Muchos partidos políticos, particulartnente los pequeños, pasaron a depender absolutamente de
los ingresos de sus parlamentarios. Algunos de ellos desaparecieron al no lograr representantes
en el Parlamento. Fueron los casos de los fenecidos MDP y UNO, en 1979; MBH y PADIN, en
1985; y Ayllu, PMR, PSR, MSP y Coordinadora Socialista, en 1992.
198
Al respecto, el ex-senador Enrique Bemales señala: «Cuando se produce este fenómeno de
parlamentarización, la natural actividad territorial o funcional de los partidos se mediatiza por la
priorización de la acción parlamentaria; los parlamentarios pasan a conformar un grupo de poder
especial dentro de la organización: reciben y procesan las demandas sociales, captan militancia
para organizar sus secretarial y desde la representación se convierten en el eje de la actividad
político del partido; es decir el partido hace política a través de sus parlamentarios y estos a su
vez, hacen político partidaria a través de la representación en el Parlamento.» (Bernales
1993:79).
La historia de esta relación se ha movido bajo una permanente tensión, trasladándose
desde una subordinación total del Legislativo al Ejecutivo, que lo
esterilizaba -particularmente cuando se trataba de una mayoría oficialista en el
Parlamento- hasta una confrontación total entre poderes199. Casi no han existido
períodos de una relación institucional fluida, donde cada uno de los componentes
cumpla sus funciones200..

El control parlamentario sobre el Poder Ejecutivo se manifiesta a través de los

informes que los parlamentarios pueden exigir a los ministros, o de la presentación
personal de los ministros en el Parlamento para informar sobre su gestión pública,
tanto en las comisiones como en las Cámaras201. Por las Cámaras también pasan el
debate y la aprobación del Presupuesto y la Cuenta General de la República. La
interpelación, a la cual debería concurrir obligatoriamente un ministro -en realidad los,
verdaderos órganos de enlace entre el Ejecutivo y el Legislativo- puede culminar en
una censura a su gestión viéndose obligado a renunciar. El voto de censura,
constitucionalizado por primera vez en 1920, es el mecanismo de control
parlamentario y la herramienta de desaprobación o rechazo a alguna actitud
gubernamental; si el censurado es el Presidente del Consejo de Ministros, todo el
gabinete debiera renunciar. Es decir, el Parlamento, por medio de la Cámara de
Diputados, podía censurar ministros, pero no estaba facultado para formar gobierno202.

El ministro dista mucho de poder desarrollar una política independiente, pues debe su
puesto al presidente de la república, quien lo puede remover solicitándole su renuncia,
y requiere mantener la confianza, por lo menos pasiva, del Congreso. Por otro lado,
progresivamente se han ido retirando las barreras legales que permitían a los
legisladores ser ministros. La Constitución de 1979 -y esta norma se mantuvo en la de
1993- sistema que los ministros no pueden ejercer otra función pública, salvo la
legislativa203.

En el Perú, la censura ministerial ha sido aplicada principalmente cuando el Ejecutivo

carecía de mayoría en el Congreso. Así ocurrió en el gobierno de José Luis
Bustamante y Rivero (1945-1948) y en el primer periodo de Fernando Belaúnde Terry
(1963-1968)204. En ambos casos las tensiones políticas llevaron a tal inestabilidad, que
culminaron en goIpes de Estado.

199
Sobre las relaciones entre el Ejecutivo y el Parlamento puede revisarse Eguiguren (1993).
200.
El constitucionalista Pareja Paz Soldán sostiene: «El Gabinete ha permanecido subordinado al
Presidente, constituido por amigos personales y políticos. Generalmente el Parlamento se ha
limitado a prestarle su aquí escencia, su conformidad o su pasiva aceptación. Pero el equihbrio
buscado entre el Presidente y el Congreso ha caído a menudo en el servilismo, en la impotencia
o en la crítica estruendosa.» (Paz Soldán 1988:360).
201
Sobre el control parlamentario véase Sagues (1993:66-81).
202
Otros regímenes presidencialistas, por ejemplo el de Estados Unidos, no permiten al Congreso
censurar ministros ni al presidente disolver el Congreso.
203
Las Constituciones de 1823, 1828 y 1839 prohibían el desempeño simultáneo del cargo
parlamentario con otro cargo público, incluído el de Ministro de Estado. Las de 1826, 1834, 1856
y 1860 señalaban que los representantes podían llegar a ser ministros, Pero vacando en sus
funciones en el Congreso. La Constitución de 1920, tras varios intentos, permitió que los
representantes pudieran ejercer las funciones ministeriales; no obstante, mientras durara el

cargo, suspendían sus funciones parlamentarias. Finalmente, las Constituciones de 1933,1979 y

1993 establecieron que los representantes pueden ejercer cargos ministeriales sin la suspensión
del ejercicio parlamentario.
204
En el primer gobiemo del arquitecto Belaúnde el Parlamento, controlado por la oposición
APRA-UNO, censuró a siete gabinetes. En el mismo penodo se sucedieron 78 ministros de
Estado, creando una imagen de inestabilidad política y de abuso en las atribuciones
parlamentarias que desprestigió al propio Parlamento.
Contrariamente, como ocurrió en el segundo gobierno de Belaúnde y en el de Alan
García, el Parlamento, a iniciativa de la oposición, pudo interpelar ministros pero no
logró censurar a ninguno. El Ejecutivo, al ostentar una mayoría absoluta, siempre
respaldó todas las gestiones ministeriales cuestionadas por la oposición205. Así, el
Parlamento no pudo cumplir cabalmente su función de control. Estamos, pues, delante
de fenómenos interdependientes. Por un lado, la dificultad de controlar al Ejecutivo por
parte del Legislativo, y. en otros casos la abdicación de este de la función de
controlador. Como bien señala Sagués, en los sistemas presidencialistas esta crisis
del control parlamentario no es nada más que la expresión de la crisis del Parlamento
en su conjunto206.

Por su lado, según la Constitución de 1979, el Presidente de la República puede

disolver la Cámara de Diputados -figura importada de los regímenes parlamentarios- si
esta ha censurado o ha negado confianza a tres gabinetes ministeriales, llamando a
elecciones en un plazo de treinta días (art. 227), situación que se presentó en el primer
gobierno del presidente Belaúnde (1963-1968). Por el contrario, a pesar de estar
sometida a esta norma y no presentarse ningún elemento antes señalado, en 1992 el
entonces presidente constitucional Alberto Fujimori disolvió no sólo la Cámara de
Diputados, sino también la de Senadores. Quedaba fuera de toda duda que se trataba
de un golpe de Estado.

Cabe anotar, sin embargo, que ambas figuras -tanto la de la censura de los ministros
como la de la disolución del Parlamento- estaban configuradas constitucionalmente,
aunque de tal manera que su aplicación era muy dificultosa.

De esta manera, cuando el Ejecutivo obtuvo mayoría parlamentaria, el Legislativo fue

inoperante para controlarlo, y cuando no la obtuvo, el Legislativo se convirtió en su
principal obstáculo. Cabe agregar que, en cualquiera de los dos casos, fue el Poder
Ejecutivo el que paradójicamente cumplió mayores funciones legislativas, gracias a la
delegación de funciones de parte del Legislativo. En los tres últimos períodos
presidenciales, estas funciones se ejercieron en forma desmesurada207.

En el momento de asumir la presidencia de la república, Alberto Fujimori tenía por

delante una aguda crisis económica; una devastadora violencia política que enfrentaba
al Estado contra Sendero Luminoso y el MRTA; una copula militar sensibilizada por
esta guerra, exigiendo mayores cuotas de poder; un primer gabinete formado por
independientes y militantes de pequeños grupos políticos; un Parlamento en el que
carecía de mayoría y donde su partido, Cambio 90, presentaba un grupo
orgánicamente débil y disminuido en su calidad de propuesta delante de partidos
políticos más estructurados y de mayor experiencia.

205
En varias oportunidades se ha intentado conformar gabinetes mixtos. Pero sólo los de Daniel
Becerra de la Flor (1965) en el primer gobiemo de Fernando Belaúnde, fueron integrados en su
totalidad por parlamentarios.
206
Sagues (1993:76).
207
De las 2.086 normas dictadas durante el gobierno del presidente Belaúnde, sólo 990(47%),
fueron elaboradas por el Parlamento. En el gobierno de Alan García, el número total fue de
2.290, de las cuales 848(37%) correspondieron al parlamento. Finalmente, hasta marzo de 1992,
de las 873 normas promulgadas durante el gobierno de Fujimori, sólo 110 (13%), el menor
porcentaje, fueron elaboradas por el Parlamento. Tomado el cuadro 1 de Abad y Garcés
(1993:103).
Inicialmente, el Parlamento no fue opositor, pues si bien estaba fresca la dura
campaña electoral, la propuesta neoliberal de Fujimori estaba cerca a Ia propuesta del
Fredemo. Por su lado, tanto el Apra como la izquierda aportaron su cuota de apoyo
para el triunfo de Fujimori en segunda vuelta. Por el contrario, fue el presidente
Fujimori quien desarrolló una dura y persistente crítica al Parlamento, institución que
según todas las encuestas de opinión pública no gozaba de la simpatía ciudadana;
finalmente el 5 de abril de 1992 Fujimori disolvió el parlamento208.

La relación de poderes entre el Ejecutivo y el Legislativo fue, a fin de cuentas, la

conflictiva relación entre el Presidente de la República y el Congreso, e hizo que los
partidos políticos polarizara su competencia partidaria.

208
Según una encuesta de opinión de la empresa Apoyo realizada los días 6 y 7 de abril, el 71% de
los limeños aprobaba la disolución del Congreso por parte de Fujimori.
 TEXTO N° 13

Tema 19.
Principales sistemas políticos
actuales.
En este tema abordaremos los dos tipos de sistemas políticos actuales: la democracia
y la dictadura. En una primera parte hablaremos de las democracias y sus variantes, en una
segunda de las dictaduras y de los derechos humanos.
Europa Occidental y Estados Unidos fueron la cuna de los sistemas democráticos.
Aunque todos ellos se inspiran en los principios del liberalismo y de la democracia y en el
respeto hacia los derechos humanos, pueden presentar fórmulas diferentes (monarquías o
repúblicas, sistemas parlamentarios o presidencialistas, estructuras unitarias o federales,
etc.), fruto de las diferentes tradiciones y de la herencia del pasado.
En más de la mitad de los países del mundo la democracia no existe, poderes
políticos opresivos gobiernan con mayor dureza a la población e impiden los más
elementales derechos. El rasgo político más importante es la inexistencia de la separación
de poderes y la falta de libertades como medio para perpetuarse en el poder las elites
gobernantes.

I. SISTEMAS POLÍTICOS DEMOCRÁTICOS.

1. Sistemas parlamentarios y sistemas presidencialistas.

a) Sistemas democráticos parlamentaristas.

Los Estados democráticos desarrollan un sistema de

democracia parlamentaria en la que el papel
predominante de la vida política lo desempeña la Asamblea
de diputados o Parlamento, elegida por sufragio universal.
Esta asamblea ejerce el poder legislativo y elige al
presidente del Gobierno, que tiene el poder ejecutivo y es
responsable ante ella, de tal manera que, cuando pierde el
apoyo mayoritario, el gobierno se ve obligado a dimitir.
El jefe del Estado puede ser un soberano hereditario
(rey) o un presidente electo, pero en ambos casos sólo
asume la representación oficial del Estado. Sus poderes
vienen fijados por la Constitución, que varía según los
diferentes Estados. En general, el jefe del Estado es el
encargado de nombrar como presidente del Gobierno al
líder del partido que ha obtenido la mayoría de los votos en
En los sistemas democráticos en las elecciones a la Asamblea de diputados. La
el Parlamento es donde reside
la soberanía popular.
 Tema 19. Principales sistemas políticos actuales.
preponderancia del parlamento otorga a
los partidos políticos un papel de primer
orden en la vida política del país. Ellos
elaboran las candidaturas a las
elecciones y organizan los grupos parla-
mentarios entre los diputados electos de
cada partido.

b) Sistemas democráticos
presidencialistas.

Estados Unidos, y Francia en

menor medida, presenta un tipo de
democracia también parlamentaria, pero
presidencialista. En la democracia
americana, el poder ejecutivo está en
manos de un presidente elegido
directamente por sufragio universal y
La elección del presidente en EE.UU. que es a la vez jefe del Estado y presi-
dente del Gobierno. Asume grandes
poderes y nombra una administración formada por secretarios (ministros) que sólo son
responsables ante él y que sólo él puede destituir. El poder legislativo está en manos de un
Congreso con dos cámaras: la de Representantes, que cuenta con un número de delegados de
cada Estado escogidos proporcionalmente entre la población, y el Senado, que cuenta con
dos senadores por Estado.
Los dos poderes, ejecutivo y legislativo, se necesitan mutuamente para poder
gobernar y, en la práctica cotidiana, el Congreso controla la política del presidente mediante
la votación anual del presupuesto. El Presidente puede vetar una ley propuesta por el
Congreso, pero no tiene la facultad de disolverlo. El Congreso no puede destituir al
Presidente y sólo en casos de extrema gravedad puede aplicar el procedimiento de
impeachment y destituirlo.

2. Sistemas bipartidistas y sistemas multipartidistas.

La mayoría de los sistemas
democráticos europeos (Francia, España e
Italia) se basan en el multipartidismo. En el
espectro de partidos demo cráticos
predominantes, podemos distinguir tres
grandes familias ideológicas: los conser-
vadores, defensores de los derechos
individuales y partidarios de mantener el
orden social y de reducir la intervención del
Estado; los democratacristianos,
confesionales de carácter conservador, pero
con mayor sensibilidad por los temas de Aunque el pluripartidismo está teóricamente
justicia social; y los socialistas, que otorgan garantizado, se impone un bipartidismo real en
al Estado un papel importante como muchos países.

2
 Tema 19. Principales sistemas políticos actuales.
redistribuidor de la riqueza a partir de la
política fiscal. Este abanico puede ampliarse
con los partidos comunistas, nacionalistas,
ecologistas, etc., que suelen configurar
importantes minorías parlamentarias. Cuando
ningún partido consigue la mayoría suficiente
para garantizar la elección del presidente del
Gobierno, suelen realizarse alianzas, y los
partidos bisagra se convierten en un elemento
vital para el mantenimiento de la estabilidad
del gobierno, que suele ser de coalición.
La democracia americana, como en el
caso británico, se configura en la práctica
como un sistema bipartidista. En Gran
Bretaña, los dos partidos son el Partido
España es un país formalmente unitario pero
Conservador y el Partido Laborista, mientras su estructura autonómica se parece mucho a
que en Estados Unidos son el Partido un funcionamiento federal.
Republicano y el Partido Demócrata. En el
sistema americano, los republicanos tienen un carácter más conservador y tienen el apoyo del
mundo de los grandes negocios, mientras los demócratas presentan un programa de carácter
más social, suelen contar con el apoyo de los sindicatos y las minorías étnicas y recogen
buena parte del voto de las clases medias. A diferencia de sus homólogos británicos, los
diputados americanos no están obligados a seguir ninguna disciplina de voto en el Congreso,
y el presidente a menudo debe buscar el apoyo de diputados de ambos partidos. Esta relativa
independencia explica el importante papel que los lobbies, grupos de presión, desarrollan en
la democracia americana.

3. Estados unitarios y Estados federales.

a) Los estados unitarios centralizados.

Los Estados unitarios, es decir, aquellos que tienen una organización uniforme para
todo el territorio y toman las decisiones desde un único centro político, tienen una larga
tradición en Europa. Algunos son muy centralistas, como es el caso de Francia, donde los
Departamentos y los Municipios tienen pocas atribuciones y se gobierna todo el Estado desde
París. Otros, en las últimas décadas, han optado por una organización descentralizada en la
que se reconoce la autonomía de algunas nacionalidades o regiones y se les reconoce una
cierta capacidad de autogobierno, a la vez que las grandes ciudades han conseguido
importantes competencias políticas. Es el caso de Bélgica, de Gran Bretaña y también de la
España de las Autonomías, creada por la Constitución de 1978, que dota a las regiones una
amplia capacidad legislativa.

b) Los estados federales o descentralizados.

El modelo de Estado federal parte del reconocimiento de la personalidad de los

diversos Estados que lo integran, y cada uno de ellos goza del derecho a legislar y a tener sus
propias instituciones políticas. El poder y las responsabilidades políticas quedan, pues,

3
 Tema 19. Principales sistemas políticos actuales.
repartidos entre los diversos
Estados y el poder federal.
Este último suele ocuparse de
los asuntos referentes a
política internacional,
economía, defensa y se-
guridad. Es el caso de
Estados Unidos, donde los 50
estados que integran la Unión
tienen muchas atribuciones; y
en Europa tenemos el
ejemplo de Alemania,
configurada por diversos
Lander, aunque con
Países del mundo con estructura federal. menores poderes. Suiza
presenta una estructura
confederal, con un poder central muy débil que se reduce a la coordinación de los diversos
cantones, que son casi soberanos

4. Los diferentes sistemas de escrutinio electoral.

Los sistemas de escrutinio electoral vienen determinados por las respectivas leyes
electorales. El modelo de distrito unipersonal, que se utiliza, por ejemplo, en Gran Bretaña
y EE UU, es el más simple. El escaño de diputado en cada circunscripción lo obtiene el
candidato que ha obtenido la mayoría relativa de votos en aquel distrito. Este sistema fa-
vorece, sin duda, el bipartidismo, ya que son los dos grandes partidos mayoritarios los que
consiguen obtener las mayorías relativas.
El escrutinio proporcional es el más extendido y permite que los partidos
minoritarios tengan presencia en el Parlamento. Los electores escogen entre las diversas
candidaturas y cada una obtiene un número de escaños proporcionales al número de votos
obtenido. Pero, para poder garantizar la obtención de mayorías parlamentarias, muchas leyes
electorales han introducido modificaciones que benefician numéricamente a los partidos
mayoritarios.
Los sistemas políticos republicanos en que para la elección del presidente de la
República se presentan modelos de electorales variados. En Francia, los ciudadanos votan
directamente a los diversos candidatos. En Estados Unidos, los electores de cada Estado
eligen a sus compromisarios, que son los encargados de la elección del presidente (sufragio
indirecto). Además, existe la tradición de que cada partido celebre unas elecciones primarias
para designar al candidato presidencial. Finalmente, en otros Estados, como Alemania e Ita-
lia, el presidente de la República no es votado directamente por los electores, sino por el
conjunto de diputados y senadores.

5. Los problemas de la democracia.

Existe en nuestros días un consenso generalizado sobre la idea de que el democrático

es el sistema político más justo y positivo entre los existentes. Sin embargo, no por ello
debemos olvidar los problemas que arrastra la democracia y que debe afrontar y superar si
quiere convertir en realidad el principio de la libertad y la igualdad de oportunidades para

4
 Tema 19. Principales sistemas políticos actuales.
todos los ciudadanos.
Un primer grupo de problemas se relaciona con el papel de los ciudadanos en la
democracia, progresivamente identificado o reducido a la simple práctica electoral. Además,
cabe destacar el aumento del abstencionismo electoral, ya que se constata que el número de
personas que participa en las elecciones tiende a disminuir (en Estados Unidos, por ejemplo,
normalmente vota menos de la mitad del electorado). Este fenómeno va unido a un cierto
desprestigio de los partidos políticos, a los que se acusa de estar controlados por una minoría
que impone sus criterios, de falta de debate interno y de excesivos casos de corrupción
económica. La rígida disciplina de voto de la mayoría de los partidos ha hecho decaer la
vida parlamentaria y los debates han perdido parte de su función y de su interés, ya que el
voto puede preverse anticipadamente y al margen de las discusiones parlamentarias.
Por otro lado, el elevado coste de las campañas electorales aleja de la pugna política
a los partidos que no tienen medios económicos para financiarlas y deja a los más fuertes en
manos de quienes les han
concedido apoyo
económico. La necesidad
de fondos que los militantes
no pueden aportar ha
contribuido a utilizar
métodos de financiación
irregular, y bastantes veces
ha desembocado en casos
de corrupción, con la
consiguiente merma de
confianza del electorado en
la transparencia de las
finanzas de los partidos
políticos.
También ha
Mitin electoral en Lima (Perú) en las elecciones de de 2006.
perjudicado la salud de la
democracia el protagonismo de los medios de comunicación, ya que son los que canalizan
y construyen buena parte de la opinión pública. La guerra de estos medios por la audiencia ha
convertido la legítima oposición política en un "espectáculo" de la política, que otorga un
gran poder mediático a las grandes cadenas televisivas o radiofónicas y a la prensa. Un
segundo orden de problemas tiene un cariz más económico y social. Algunos analistas
consideran que existe una contradicción de fondo entre los principios igualitarios de la
democracia y la lógica del sistema capitalista. Denuncian la oposición entre las ambiciones
económicas del mundo empresarial, con beneficios astronómicos, y las expectativas
democráticas de los ciudadanos, que exigen no solo libertades políticas, sino también la
consolidación del Estado del Bienestar, garantizado por la redistribución de la riqueza a partir
de un sistema fiscal progresivo.
Finalmente, un tercer grupo de problemas se fundamenta en la constatación de que
los derechos democráticos no benefician de la misma manera a todo el conjunto de la
población. Cada vez son más numerosas las voces que reclaman la regulación de unos
derechos específicos para determinados colectivos, como las minorías nacionales en el
interior de los Estados, las poblaciones indígenas dentro de las naciones antiguamente
colonizadas o los inmigrantes procedentes del Tercer Mundo. Los movimientos a favor de la

5
 Tema 19. Principales sistemas políticos actuales.

Regímenes políticos en 1995.

multiculturalidad y de la igualdad de derechos entre los habitantes de un mismo Estado
denuncian la falta de neutralidad cultural de las democracias, que en nombre de los valores
de la mayoría (religión, lengua, cultura, etc.) margina en la práctica a todos aquellos que no
los comparten.

II. LOS REGÍMENES POLÍTICOS AUTORITARIOS.

1. Los regímenes autoritarios.

Actualmente, más de la mitad de los habitantes del Tercer Mundo vive en sistemas no
democráticos donde la violencia, la fuerza y la corrupción se imponen como reglas de
convivencia y la violación de los derechos humanos pasa a convertirse en un hecho
cotidiano. La separación de poderes en estos sistemas no existe, la independencia del
poder judicial es una ficción y, a menudo, las instituciones otorgan poderes excepcionales a
una persona que domina la vida política. Son regímenes dictatoriales sometidos a una
constante inestabilidad política provocada por actos de violencia y golpes de Estado, y donde
el Ejército tiene un importante protagonismo en la vida política.
A pesar de una serie de características comunes, pueden establecerse diferencias entre
los regímenes políticos no democráticos.

a) Los regímenes democráticos degradados.

A pesar de respetar las reglas básicas de la democracia (marco constitucional,

partidos, elecciones...), la Constitución otorga excesivos poderes al ejecutivo, y son muy
amplias las prerrogativas del Presidente y del Gobierno en detrimento de las del Parlamento.
Así, el juego democrático se convierte en una ficción mantenida por unas elecciones
falseadas en las que se ofrecen a la oposición muy pocas posibilidades de ganar. Además, las

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 Tema 19. Principales sistemas políticos actuales.
libertades y los derechos públicos no siempre pueden ser ejercidos (derecho de expresión, de
opinión, de reunión, de manifestación, de prensa, etc.) y la oposición política es combatida
con métodos no democráticos. Esta situación corresponde a algunos países latinoamericanos,
asiáticos y del antiguo bloque del Este.

b) Los regímenes de partido único.

Otra alternativa que se da es la existencia de sistemas políticos basados en un partido

único que ejerce el poder de manera dictatorial como ocurre en un buen número de países
de Oriente Medio y de África.
El partido único se confunde
aquí con el aparato del Estado,
al frente del cual se sitúa un
presidente que es a la vez líder
del partido, jefe religioso o
dirigente del grupo oligárquico
establecido en el poder. En este
contexto, la violencia es el Pena de muerte abolida, abolida pero con
excepciones, abolida en la práctica y legal.
medio más frecuente de
relación entre el gobierno y sus La pena de muerte en el mundo.
opositores. Los movimientos
armados se convierten en la única salida de una oposición que no dispone de recursos
democráticos para expresarse ni de garantías democráticas para alcanzar el poder. En
contraposición, el Estado legitima la violencia institucional como único medio para mantener
orden social.

2. La violación de los derechos humanos.

En todos los Estados del mundo se cometen atentados, más o menos flagrantes, contra
los derechos humanos, pero es en los sistemas no democráticos donde estas violaciones
constituyen una práctica habitual. El Informe de Amnistía Internacional del año 2001
documentaba torturas y malos tratos en 125 países del mundo.
La detención arbitraria y sin juicio es un hecho frecuente en las dictaduras, donde un
buen número de personas son confinadas en prisiones, a menudo en unas condiciones
materiales deplorables, sólo por decisión de la administración, de la policía o del ejército, sin
intervención del poder judicial. Estas detenciones arbitrarias van acompañadas de malos
tratos e incluso torturas, y, en muchos casos, no se respeta el derecho del detenido a una
defensa justa. También son frecuentes, en las dictaduras o en los países en guerra, las
ejecuciones sumarias, es decir, sin juicio previo y que pueden llegar a afectar a miles de
personas, que son asesinadas por su origen étnico, su religión o ideología política. Los
asesinatos en masa de elevados contingentes de población civil, en la que son numerosas las
mujeres y los niños indefensos, han proliferado en numerosas guerras, y en casos como los
de Bosnia o Ruanda se puede incluso hablar de genocidio.
Pero la violación de derechos humanos también está presente en algunas esferas
de los países más desarrollados y democráticos. Un caso particular es el ámbito doméstico,
donde se ejercen también malos tratos contra mujeres y niños. Por otro lado, la pena de
muerte continúa vigente en la legislación de muchos países, algunos de ellos con regímenes
democráticos.