RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO/ Asignación de retiro post mortem – sustitución

pensional/ Inaplicabilidad normas vigentes después de la muerte del causante/ El

reconocimiento y liquidación de las pensiones y demás prestaciones similares, se rige por
la normativa vigente al tiempo en que ocurre el hecho que origina el derecho/ La
posibilidad de aplicar una norma más favorable en materia pensional, supone que la
misma debe estar vigente a la fecha en que se causa el derecho, de lo contrario implicaría
su aplicación retroactiva contra expresa prohibición (Ley 157 de 1887)/No es posible
aplicar el Decreto 1213 de 1990, ni ninguna otra disposición expedida con posterioridad a
la fecha de retiro del actor, para definir el derecho a la asignación de retiro / Confirma
decisión de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda, al encontrar que la
asignación de retiro cuya sustitución se pretendía por la actora no fue causada por su extinto
compañero permanente.

Esta Sala de decisión ya ha indicado que en virtud del principio de irretroactividad de la

ley, tanto la jurisprudencia Consejo de Estado, como la de la Corte Constitucional,
coinciden en validar la sub regla relativa a que el reconocimiento y liquidación de las
pensiones y demás prestaciones similares, se rige por la normativa vigente al tiempo en
que ocurre el hecho que origina el derecho, o lo que es lo mismo, cuando éste se causa.

Por consiguiente, si el retiro del extinto Ag ® OSCAR MARÍA ABONÍAS VILLEGAS, por
voluntad propia, ocurrió el 24 de diciembre de 1985, la norma con base en la cual se debe
determinar si causó el derecho a la asignación de retiro cuya sustitución se reclama en
este proceso, corresponde al Decreto 2068 de 1984, por medio del cual se reorganizó la
carrera de agentes de la Policía Nacional, y en el cual se reguló aquélla prestación

(…)

De acuerdo con la norma, en la hipótesis en que el retiro del servicio tiene lugar por voluntad
propia, la causación y reconocimiento del derecho a la asignación de retiro, exige que a la fecha
del retiro, el agente acredite un tiempo de servicios superior a 20 años.

De ahí que en el caso del fallecido Ag. ® OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS, la entidad
negara el reconocimiento de la prestación, pues según se ha constatado, no alcanzó el tiempo
exigido, al haber laborado 19 años y 22 días.

Ahora, la posibilidad de aplicar una norma más favorabilidad en materia pensional, supone
que la misma debe estar vigente a la fecha en que se causa el derecho, porque lo
contrario implicaría su aplicación retroactiva contra expresa prohibición (Ley 157 de 1887);
por ello, no es posible aplicar el Decreto 1213 de 1990, ni ninguna otra disposición
expedida con posterioridad a la fecha de retiro del actor, para definir el derecho a la
asignación de retiro.

En el recurso se plantea que la regla específica del artículo 101 del Decreto 2063 de 1984
que exige un tiempo de 20 años de servicios para el personal de agentes retirado por
voluntad propia, deviene en injusta al ser comparada con lo dispuesto en la misma
disposición respecto al reconocimiento de la asignación cuando el retiro ocurre por
disposición de la Dirección General, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a
su categoría, o por la disminución de la capacidad sicofísica, o por conducta deficiente,
casos en los cuales la misma disposición se exige un tiempo de servicio mínimo de 15
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años; y con base en ello, se propone la aplicación de ésta última regla también por vía de
favorabilidad.

En este punto debe recordarse que el principio de favorabilidad consagrado en el artículo

53 Superior, en virtud del cual todo operador jurídico, judicial o administrativo, debe optar
por la situación más favorable al trabajador “ en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes de derecho” , opera “… cuando existe conflicto entre dos
normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, [y ]… también
cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones …”.

Esa sin embargo, no es la situación de los contenidos normativos contenidos en el 101 del
Decreto 2063 de 1984, en tanto que los mismos no dan lugar a dudas respecto de las
hipótesis que delimita, ni respecto al distinto tratamiento que entiende la Sala ha sido
dispuesto por el legislador extraordinario en uso del poder de libertad de configuración
normativa.

Es más, esa mayor exigencia de tiempo de servicios en el caso de agentes se mantiene

en el hoy vigente Decreto 4433 de 2004, por el cual se fija el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, en el cual se señala que el
personal de agentes que se retire por voluntad propia debe acreditar un tiempo de
servicios mínimo de 20 años para tener derecho a la asignación de retiro, frente a un
tiempo de 18 años para al mismo personal cuando es retirado por voluntad de la dirección
general; así mismo, exige un tiempo de servicios de 20 años para el personal de oficiales
y suboficiales que se retiran por solicitud propia, mientras que para el mismo personal
retirado por voluntad discrecional un tiempo mínimo de 25 años.

Conforme a lo anterior, en el sub lite se tiene que en el caso concreto, el fallecido Ag®
OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS se retiró del servicio por voluntad propia con 19
años y 22 días de servicio, en vigencia del Decreto 2063 de 1984, y por tanto no causó el
derecho a la asignación de retiro, no siendo dable la aplicación de normas posteriores, ni
siquiera por vía de favorabilidad, puesto que ello implicaría desconocer el principio de
irretroactividad contra expresa prohibición legal.

En consecuencia, tampoco hay lugar a reconocer la sustitución pensional a su compañera

permanente, por cuanto dicho reconocimiento estaba atado a la procedencia del
reconocimiento de la asignación post morten, en los términos del artículo 129 del mismo
decreto, a cuyo tenor “ A la muerte de un Agente de la Policía Nacional en goce de asignación de
retiro o pensión, sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en este estatuto, tendrán
derecho a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público o por la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional, equivalente en todo caso a la totalidad de la prestación que venía gozando el
causante”.

Se confirmará, por tanto, la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la
demanda, al encontrar que la asignación de retiro cuya sustitución se pretendía por la actora no
fue causada por su extinto compañero permanente, el Ag. ® OSCAR MARÍA ABONIAS
VILLEGAS de acuerdo con el Decreto 2063 de 1984.
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Nota de Relatoría: ASIGNACION DE RETIRO - EXIGENCIA DE 20 AÑOS DE SERVICIO EN CASO DE

RETIRO POR VOLUNTAD PROPIA - En el recurso se plantea que la regla específica del artículo 101 del
Decreto 2063 de 1984 que exige un tiempo de 20 años de servicios para el personal de agentes retirado
por voluntad propia, deviene en injusta al ser comparada con lo dispuesto en la misma disposición
respecto al reconocimiento de la asignación cuando el retiro ocurre por disposición de la Dirección
General, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a su categoría, o por la disminución de la
capacidad sicofísica, o por conducta deficiente, casos en los cuales la misma disposición se exige un
tiempo de servicio mínimo de 15 años; y con base en ello, se propone la aplicación de ésta última regla
también por vía de favorabilidad. - Esa mayor exigencia de tiempo de servicios en el caso de agentes se
mantiene en el hoy vigente Decreto 4433 de 2004, por el cual se fija el régimen pensional y de asignación
de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, en el cual se señala que el personal de agentes que se
retire por voluntad propia debe acreditar un tiempo de servicios mínimo de 20 años para tener derecho a
la asignación de retiro, frente a un tiempo de 18 años para al mismo personal cuando es retirado por
voluntad de la dirección general; así mismo, exige un tiempo de servicios de 20 años para el personal de
oficiales y suboficiales que se retiran por solicitud propia, mientras que para el mismo personal retirado
por voluntad discrecional un tiempo mínimo de 25 años. Conforme a lo anterior, en el sub lite se tiene que
en el caso concreto, el fallecido se retiró del servicio por voluntad propia con 19 años y 22 días de
servicio, en vigencia del Decreto 2063 de 1984, y por tanto no causó el derecho a la asignación de retiro,
no siendo dable la aplicación de normas posteriores, ni siquiera por vía de favorabilidad, puesto que ello
implicaría desconocer el principio de irretroactividad contra expresa prohibición legal. En consecuencia,
tampoco hay lugar a reconocer la sustitución pensional a su compañera permanente, por cuanto dicho
reconocimiento estaba atado a la procedencia del reconocimiento de la asignación post morten, en los
términos del artículo 129 del mismo decreto.

REPÚBLICA DE COLOMBIA
RAMA JUDICIAL DEL PODER PÚBLICO
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAUCA

-SALA DE DECISIÓN 005-

SENTENCIA NR017

Popayán, veintiséis (26) de febrero de dos mil quince (2015).

Magistrado Ponente : Dra. Carmen Amparo Ponce Delgado

Referencia : Nulidad y Restablecimiento del Derecho
Radicación : 19001333100220100001001
Demandante : Silvia América Zambrano
Demandado : Nación- Policía Nacional / CASUR

Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra
la sentencia No. 148 de 30 de agosto de 2013, mediante la cual el Juzgado Segundo
Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán negó las pretensiones de la demanda.
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I. ANTECEDENTES
A. LA DEMANDA

1. Pretensiones (f. 64-65 c.ppal)

“DECLARACIONES Y CONDENAS:

1.1. Declárese nulo el acto administrativo materializado en el oficio de fecha 19 de mayo de 2010
cuya radicación es 10412 ARPRE-GRUPE. emanado de la Secretaria General, Grupo de
Pensionados de la Policía Nacional así como la Resolución Número 007000 del 10 de Diciembre
de 2010 de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, mediante los cuales se negó el
derecho a una Asignación de Retiro al señor Agente fallecido ABONIAS VILLEGAS ÓSCAR
MARIA.

1.2 Que como consecuencia de la anterior declaración en calidad de restablecimiento del derecho,
ordénese a LA POLICÍA NACIONAL, ADSCRITA AL MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL y LA
CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA NACIONAL -CASUR- reconocer el derecho a la
Asignación de Retiro al señor Agente fallecido ABONIA VILLEGAS ÓSCAR MARIA.

1.3 Ordénese a la Policía Nacional y/o a la Caja de Sueldos de Retiro que ante el fallecimiento del
Agente ABONIA VILLEGAS ÓSCAR MARÍA, se le conceda a la señora SILVIA AMERICA
ZAMBRANO, la pensión de sobreviviente que dejó causado su extinto esposo.

14 Ordénese a LA POLICÍA NACIONAL, ADSCRITA AL MINISTERIO DE

DEFENSA NACIONAL y LA CAJA DE SUELDOS DE RETIRO DE LA POLICÍA
NACIONAL -CASUR- que pague a la Señora SILVIA AMERICA ZAMBRANO. el
valor de las sumas dejadas de percibir por concepto de la Asignación de Retiro
junto con las primas y demás emolumentos e Incrementos legales, desde cuando
se causó el derecho, es decir desde cuando cumplió los tres meses de alta por
retiro del servicio activo de la Policía Nacional el señor ABONIA VILLEGAS
OSCAR MARIA y hasta cuando sea reconocida la Asignación de Retiro como
consecuencia de la Sentencia que ponga fin al proceso contencioso
Administrativo.

1.5. Ordénese también a la Policía Nacional, el envío ante la Caja de Sueldos de

Retro de la Policía Nacional de la Hoja de Servicios junto con la certificación que
acredite al señor ABONIA VILLEGAS ÓSCAR MARÍA, como derechoso a una
Asignación de Retiro para que sea ésta entidad la que siga cancelando la referida
Asignación a la Señora SILVIA AMERICA ZAMBRANO, en su calidad de esposa
supérstite.

1.6 La liquidación de las anteriores condenas, deberá efectuarse mediante sumas

líquidas de moneda de curso legal en Colombia y se ajustaran dichas condenas
tomando como base el índice de precio» al consumidor, o al por mayor, conforme
a lo dispuesto en el Artículo 179 del Código Contencioso Administrativo

1.7. Para el cumplimiento de la sentencia, se ordenará dar aplicación a los artículos 176 y 177 del
Código Contencioso Administrativo.

CONDENA SUBSIDIARIA

De no ser procedente la sanción moratoria establecida en el artículo 141 de la ley 100 de

1.993, como condena subsidiaría solicito a su señoría, la indexación de las mesadas
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pensiónales causadas desde que se reunieron los requisitos para la asignación de retiro
ABONIA VILLEGAS OSCAR MARIA, hasta el día que se perfecciones su pago”

2. Hechos (f. 65-67 ib)

La demanda refiere en síntesis, lo siguiente:

La actora fue compañera permanente del señor OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS, quien
nació el 18 de febrero de 1951 y laboró al servicio de la Policía Nacional, desde el 12 de enero
de 1970 hasta su retiro por voluntad propia, el 24 de diciembre de 1985, siendo su último grado
el de agente (Ag); indica que la “verdadera causa” del retiro estuvo relacionada con presiones
de los superiores.

El señor OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS murió el 10 de julio de 1998, y posteriormente la

demandante solicitó el reconocimiento de una asignación de retiro post morten y, en su favor, la
sustitución de dicha prestación en calidad de compañera permanente, bajo el convencimiento
de que aquél causó dicha prestación por haber laborado más de 15 años en la institución.

Sin embargo, mediante Oficio No. 10412 ARPRE-GRUPE de 19 de mayo de 2010 la Policía
Nacional negó el reconocimiento de la pensión de sobrevivientes y informó a la actora que
remitiría la petición a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía CASUR, para lo de su cargo,
entidad que mediante Resolución No. 007000 de 10 de diciembre de 2010 negó el
reconocimiento de la asignación de retiro post morten y en consecuencia la sustitución, al
encontrar que el causante no había cumplido el tiempo mínimo de 20 años de servicio exigido
para tener derecho a la prestación.

3. Argumentos jurídicos (f. 67-71)

Acusa la violación de los artículos 2, 4, 5, 13, 23, 48, 53 y 58 constitucionales, del artículo 101
del Decreto 2063 de 1984, y del artículo 2 de la Ley 923 de 2004.

Explica que si bien a la fecha del retiro del causante se encontraba vigente el Decreto 2063 de
1984, que en los casos de retiro por voluntad propia exigía un mínimo de 20 años de servicio
para reconocer derecho a una asignación de retiro, “la norma a aplicar era el decreto 1213 de
1990, pues el derecho a la asignación de retiro se adquiere por el hecho de cumplir (15) años
de servicio activo, y para la fecha en que el señor agente ABONIAS – sic- VILLEGAS OSCAR
MARIA, cumplió los quince años de servicio, estaba vigente aun –sic- el decreto 2063 de 1984,
modificado por el decreto 1213 de 1990, luego entonces, era esta la norma que se debía aplicar
en el caso particular y concreto”.

Afirma que la entidad desconoció la norma del artículo 2.8 de la Ley 923 de 2004, conforme al
cual no podrá desconocerse en ningún caso el reconocimiento y pago de la asignación de retiro
al miembro de la fuerza pública que hubiere adquirido el derecho a su disfrute por llamamiento a
calificar servicios, por retiro por solicitud propia o por haber sido retirado por cualquier causa.
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Y agrega que en las condiciones en que estaba regulada el derecho a la asignación de retiro en
el decreto invocado por la entidad para negar el reconocimiento, servidores retirados por otras
causales, incluidos quienes ostentaban mala conducta, podían causar la asignación de retiro
con un tiempo mínimo de 15 años, inferior al exigido en la hipótesis del retiro por voluntad
propia.

B. ARGUMENTOS DE LA DEFENSA

CASUR (f. 90-97)

Se opone a la demanda, indicando que la norma aplicable en relación con el reconocimiento de

la asignación de retiro del causante corresponde al Decreto 2063 de 1984, vigente a la fecha de
su retiro, que exigía para los casos de retiro por voluntad propia un tiempo de servicios igual o
superior a 20 años que aquél no cumplió.

Como excepciones planteó las de i) inexistencia de prueba que demuestre el derecho, ii)
indebido agotamiento de la vía gubernativa, iii) presunción de legalidad del acto, e iv) inepta
demanda por improcedencia de la acción incoada.

NACIÓN-MINDEFENSA-POLICÍA NACIONAL (f. 98-102)

Coincide en que el actor se retiró por voluntad propia antes de cumplir el tiempo de servicio de
20 años que le daba derecho al reconocimiento de una asignación de retiro de acuerdo con la
norma vigente a ese momento, y en consecuencia, no le asiste derecho al reconocimiento de la
citada prestación.

C. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA (f. 121-126 ib)

El Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito de Popayán profirió la

sentencia No. 148 de 30 de agosto de 2013, en la que resolvió negar las pretensiones de la
demanda, argumentando que: (i) al momento del retiro del señor OSCAR MARÍA ABONIAS
VILLEGAS la norma vigente sobre asignaciones y pensiones para el personal de agentes
era el Decreto 2063 de 1984, de acuerdo con el cual quienes se retiraban por solicitud
propia debían acreditar 20 años de servicio o más para tener de derecho a una asignación
de retiro, requisito que no satisfizo el causante en el caso concreto y, por tanto no causó
dicha prestación; (i) que si bien a la fecha en tuvo lugar la muerte del compañero de la
actora estaba vigente el Decreto 1213 de 1990, que reconoce a los beneficiarios de un
agente fallecido con 15 años de servicio el derecho a la sustitución de una asignación de
retiro, a esa misma fecha el señor OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS ya tenía la
condición de retirado y, en consecuencia, la demandante no podía causar el derecho a la
sustitución pensional; (iii) que no puede oponerse la norma del artículo 2.8 de la Ley 923 de
2004, porque ser posterior, y porque en todo caso, al no haber obtenido el agente fallecido
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la asignación de retiro, resultado equivocado afirmar la existencia de un derecho adquirido

en su favor, ni en favor de la demandante; y, (iv) que si bien hay referencias y pruebas
relacionadas con las circunstancias que motivaron la decisión de retirarse por voluntad
propia, relacionadas con presiones de sus superiores, en la caso concreto no se estaba
juzgando la legalidad del acto de retiro, sino del acto que negó el reconocimiento de la
asignación de retiro y sus sustitución.

D. RECURSO DE APELACIÓN (f. 128-131)

El apoderado de la demandante solicita se revoque la sentencia de primera instancia y, en su

lugar, se concedan las pretensiones.

Considera que debe reconocerse el derecho a la asignación de retiro y su sustitución a favor de

la demandante en virtud de los principios de favorabilidad y de respeto de los derechos
adquiridos, en aplicación del Decreto 1213 de 1990.

Manifiesta nuevamente su desacuerdo con la exigencia de 20 años de servicio para quienes se

retiran por voluntad propia frente a quienes se retiran por otras causales a quienes se exige 15
años de servicio para tener derecho a la asignación de retiro.
E insiste en que el retiro del señor OSCAR MARÌA ABONIAS VILLEGAS estuvo viciado por
cuanto el mismo obedeció a presiones de sus superiores, tal como lo indicaron los testigos
que rindieron declaración en la primera instancia, sin que el a quo lo hubiera valorado.

E. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Las partes no presentaron alegatos en esta instancia (f. 141-142).

F. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

La Procuradora 40 Judicial II Administrativa delegada ante esta Corporación manifestó “la

imposibilidad de rendir concepto de fondo en tiempo oportuno, en consideración a que el
Despacho no cuenta con el personal suficiente que permita realizar un estudio detenido de
todos los procesos allegados en el término dispuesto en la Ley 1395 de 2010, toda vez que
como Procuradora Judicial II administrativa debo intervenir en los procesos orales
asignados y adelantar el proceso conciliatorio extrajudicial” (f. 143).

II. CONSIDERACIONES

1. COMPETENCIA
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Esta Corporación es competente para conocer de los recursos de apelación interpuestos

contra las sentencias de primera instancia dictadas por los Juzgados Administrativos del
Circuito de Popayán, conforme lo establecido en el artículo 131 del Decreto 01 de 1984
(C.C.A.), ordenamiento que resulta aplicable aquí en consideración a que el proceso fue
promovido antes de la entrada en vigencia de la Ley 1437 de 2011, por medio de la cual se
expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 1.

2. PROBLEMA JURÍDICO

En relación con al argumento de apelación referido a que el retiro del servicio del extinto
Ag. OSCAR MARÍA ABONÍAS VILLEGAS, ocurrido “POR SOLICITUD PROPIA” según el
extracto de hoja de vida (f. 46 c.ppal), estuvo determinado por presiones de sus
superiores según lo afirmaron en sus declaraciones los señores JOSÉ FELIPE RAMOS
VALENCIA y GREGORIO MANZANO LERMA (f. 5-6, 26-28 c.pbas), antiguos compañeros
de trabajo del primero; la Sala está de acuerdo con el a quo en que no es procedente
efectuar un pronunciamiento de fondo, porque el mismo está dirigido a cuestionar la
validez del retiro del servicio del demandante, contenido en un acto administrativo, que no
ha sido cuestionado en este proceso.

El problema jurídico se limita entonces a determinar, primero, si en virtud de los principios

de favorabilidad y de respeto de los derechos adquiridos, resulta procede reconocer la
asignación de retiro post mortem pretendida para el extinto Ag. OSCAR MARÍA ABONIAS
VILLEGAS, con base en normas expedidas con posterioridad a su retiro del servicio; y
segundo, de convenirse dicho reconocimiento, si la demandante tiene derecho a la
sustitución de dicha asignación en calidad de compañera permanente.

Para el efecto, la Sala delimitará los hechos relevantes a partir de las pruebas obrantes en
el expediente, a continuación determinará el régimen jurídico aplicable y si en el caso
concreto se cumplen los requisitos para el reconocimiento prestacional demandado.

3. LO PROBADO EN EL PROCESO

i) Vínculo laboral del señor OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS

- el extracto de historia laboral expedido el 5 de abril de 2010 mediante Oficio No.

013479/ARGEN GRAUS.22, suscrito por el Jefe de Archivo Central de la Secretaría
General de la policía Nacional, indica (f. 46 c.ppal):

“SEÑOR: AGENTE ® ABONIAS VILLEGAS OSCAR MARÍA IDENTIFICADO CON C.C. 10.526.885
XX DE POPAYAN XXX DADO DE ALTA COMO AGENTE ALUMNO XX DESDE 12-01-70
MEDIANTE R.1603-70XX RETIRADO 24-12-85 SEGÚN R. 7388-85 CON GRADO DE
1
De acuerdo con el artículo 308 del CPACA, éste “…se aplicará a las demandas y procesos que se instauren con
posterioridad a la entrada en vigencia”, la que según el mismo ocurrió a partir del 2 de julio de 2011.
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AGENTEXXX TOAL TIEMPO DE SERVICIO AÑOS (19).X MESES(00).X DIAS (22)XX PARA
EFECTOS: DAR RESPUESTA OFICIO No 020XX (…) CAUSAL DE RETIRO SOLICITUD
PROPIAXX.(…)”

ii) Muerte del señor OSCAR MARÍA ABONÍAS VILLEGAS

El registro civil de defunción indica que la muerte del señor Ag. ABONÍAS VILLEGAS
ocurrió el 10 de julio de 1998 (f. 63 c.ppal).

iii) Calidad de compañera permanente de la demandante

Obran sentencias de primera y segunda instancia dictadas por el Juzgado Promiscuo del
Circuito de Caloto, Cauca, el 7 de noviembre de 2000, y por el Tribunal Superior de
Popayán-Sala de Familia, el 4 de mayo de 2001, mediante las cuales se declaró la
existencia de una unión marital de hecho entre el señor OSCAR MARÍA ABONÍAS
VILLEGAS y la demandante (f. 3-36 c.ppal)

iv) La actuación administrativa

- Obra Petición del apoderado de la actora con fecha de presentación personal de 22 de

abril de 2010 ante el Juzgado Segundo Civil Municipal de Santander de Quilichao, dirigida
al Director de la Policía Nacional, solicitando el reconocimiento de una pensión de
sobrevivientes con motivo del fallecimiento de su cónyuge, el agente ® OSCAR MARÍA
ABONÍAS VILLEGAS, con base en LAS NORMAS DEL Decreto 2063 de 1984 y del
Decreto 1213 de 1990 que establecen dicha prestación en favor de quienes son retirados
con 15 o más años de servicio, por voluntad de la dirección general, por faltar más de 5
días al servicio o por destitución, en virtud del principio de favorabilidad (f. 43-45 c.ppal).

No hay constancia de la fecha en que la petición fue radicada en la entidad.

- Sin embargo, mediante Oficio No. 10412 ARPRE-GRUPE de 19 de mayo de 2010,

suscrito por el Jefe de grupo de Pensionados de la Policía Nacional, da “respuesta a
petición”, señalando que la entidad sólo reconoce pensiones de invalidez, de jubilación
(personal no uniformado) y de sobrevivencia, en este último caso, al personal que fallece
en actividad, de modo que “bajo el presupuesto de hecho a los que se hace alusión dentro
de su derecho de petición el fallecimiento del antes mencionado se causó posteriormente
a la terminación de la relación laboral con la institución, razón por la cual dentro del caso
que no ocupa no existe jurídicamente la posibilidad de efectuar reconocimiento de pensión
de sobrevivientes” (f. 48).

El mismo oficio, informó a la demandante que en relación con la asignación de retiro, la

petición sería remitida a CASUR, para que esta entidad resolviera si procedía el su
reconocimiento y sustitución (ib).
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Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

- A través de la Resolución No. 00700 de 10 de diciembre de 2010, el director general de

CASUR negó el reconocimiento de una asignación mensual de retiro a favor del extinto Ag
® SOCAR MARÍA ABONÍAS VILLEGAS, por no acreditar el tiempo de servicio mínimo de
20 años establecido en el Decreto 2063 de 1985 para el personal retirado por voluntad
propia, y consiguientemente, la sustitución de la misma prestación a la señora SILVIA
AMÉRICA ZAMBRANO (f. 49-50 c.ppal)

5. ANÁLISIS DE LA SALA

Esta Sala de decisión ya ha indicado que en virtud del principio de irretroactividad de la

ley, tanto la jurisprudencia Consejo de Estado 2, como la de la Corte Constitucional 3,
coinciden en validar la sub regla relativa a que el reconocimiento y liquidación de las
pensiones y demás prestaciones similares, se rige por la normativa vigente al tiempo en
que ocurre el hecho que origina el derecho, o lo que es lo mismo, cuando éste se causa.

Por consiguiente, si el retiro del extinto Ag ® OSCAR MARÍA ABONÍAS VILLEGAS, por
voluntad propia, ocurrió el 24 de diciembre de 1985, la norma con base en la cual se debe
determinar si causó el derecho a la asignación de retiro cuya sustitución se reclama en
este proceso, corresponde al Decreto 2068 de 1984, por medio del cual se reorganizó la
carrera de agentes de la Policía Nacional, y en el cual se reguló aquélla prestación en los
siguientes términos:

“ARTÍCULO 101. ASIGNACIÓN DE RETIRO. Durante la vigencia del presente estatuto, los
Agentes de la Policía Nacional que sean retirados del servicio activo después de quince
(15) años, por disposición de la Dirección General, o por sobrepasar la edad máxima
correspondiente a su categoría, o por la disminución de la capacidad sicofísica, o por
conducta deficiente y los que se retiren a solicitud propia después de los veinte (20)
años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses
de alta a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional se les pague una
asignación mensual de retiro equivalente a un cincuenta por ciento (50%) del monto de
las partidas de que trata el artículo 98 de este estatuto, por los quince (15) primeros años
de servicio y un cuatro por ciento (4%) más por cada año que exceda de los quince (15)
sin que el total sobrepase del ochenta y cinco por ciento (85%) de los haberes de
actividad.

PARAGRAFO 1o. La asignación de retiro de los Agentes que durante la vigencia de este
estatuto se retiren con treinta (30) o más años de servicio, será equivalente al noventa y
cinco por ciento (95%) de las partidas fijadas en el literal b, del artículo 98, liquidadas en
la forma prevista en este mismo Decreto.
2
Ver, entre otras: sentencias de 28 de septiembre de 2006, CP: Jesús María Lemus Bustamante, Núm. Interno
2955-04; de 16 de abril de 2009, CP: Víctor Hernando Alvarado Ardila, Núm. Interno. 2737-07; de 26 de marzo de
2009, CP: Bertha Lucía Ramírez de Páez, Núm. Interno 0871-07; de 25 de abril de 2013, CP. Luis Rafael Vergara
Quintero, Núm. Interno 1605-09.
3
Sentencia C-924 de 2005:“El momento en el que ocurren los hechos que dan lugar a la pensión es determinante
del régimen jurídico aplicable. Se trata, por consiguiente, de conjuntos de sujetos sometidos a regímenes
jurídicos distintos y cuya situación, en cada caso, debe resolverse con sujeción al régimen vigente en el momento
en el que ella se presente”.
Rad: 19001-33-31-002-2011-00010-01 Tribunal Administrativo del Cauca
Demandante: Silvia América Zambrano Pág. 11 de 11
Demandado: Nación-Min defensa-Policía Nacional y CASUR
Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

PARAGRAFO 2o. Los Agentes retirados antes del 17 de diciembre de 1968 con treinta (30)
o más años de servicio, continuarán percibiendo la asignación de retiro reajustada al
noventa y cinco por ciento (95%) de las partidas que se incluyeron en cada caso para la
respectiva asignación.”

De acuerdo con la norma, en la hipótesis en que el retiro del servicio tiene lugar por voluntad
propia4, la causación y reconocimiento del derecho a la asignación de retiro, exige que a la
fecha del retiro, el agente acredite un tiempo de servicios superior a 20 años.

De ahí que en el caso del fallecido Ag. ® OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS, la entidad
negara el reconocimiento de la prestación, pues según se ha constatado, no alcanzó el tiempo
exigido, al haber laborado 19 años y 22 días.

Ahora, la posibilidad de aplicar una norma más favorabilidad en materia pensional, supone
que la misma debe estar vigente a la fecha en que se causa el derecho, porque lo
contrario implicaría su aplicación retroactiva contra expresa prohibición (Ley 157 de 1887);
por ello, no es posible aplicar el Decreto 1213 de 1990, ni ninguna otra disposición
expedida con posterioridad a la fecha de retiro del actor, para definir el derecho a la
asignación de retiro.

En el recurso se plantea que la regla específica del artículo 101 del Decreto 2063 de 1984
que exige un tiempo de 20 años de servicios para el personal de agentes retirado por
voluntad propia, deviene en injusta al ser comparada con lo dispuesto en la misma
disposición respecto al reconocimiento de la asignación cuando el retiro ocurre por
disposición de la Dirección General, o por sobrepasar la edad máxima correspondiente a
su categoría, o por la disminución de la capacidad sicofísica, o por conducta deficiente,
casos en los cuales la misma disposición se exige un tiempo de servicio mínimo de 15
años; y con base en ello, se propone la aplicación de ésta última regla también por vía de
favorabilidad.

En este punto debe recordarse que el principio de favorabilidad consagrado en el artículo

53 Superior, en virtud del cual todo operador jurídico, judicial o administrativo, debe optar
por la situación más favorable al trabajador “ en caso de duda en la aplicación e
interpretación de las fuentes de derecho” 5, opera “… cuando existe conflicto entre dos
normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, [y ]… también
cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones …”.6

Esa sin embargo, no es la situación de los contenidos normativos contenidos en el 101 del
Decreto 2063 de 1984, en tanto que los mismos no dan lugar a dudas respecto de las
hipótesis que delimita, ni respecto al distinto tratamiento que entiende la Sala ha sido
4
Ibídem: “ARTÍCULO 77. RETIRO POR SOLICITUD PROPIA. Los Agentes de la Policía Nacional podrán solicitar su retiro del
servicio activo en cualquier tiempo, el cual se concederá cuando no medien razones de seguridad nacional o especiales del
servicio que requieran su permanencia en actividad, a juicio del Director General de la Institución.”
5
Sentencia T-1043/12, Nilson Pinilla Pinilla
6
T-290 de marzo 31 de 2005, M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Rad: 19001-33-31-002-2011-00010-01 Tribunal Administrativo del Cauca
Demandante: Silvia América Zambrano Pág. 12 de 11
Demandado: Nación-Min defensa-Policía Nacional y CASUR
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dispuesto por el legislador extraordinario en uso del poder de libertad de configuración

normativa.

Es más, esa mayor exigencia de tiempo de servicios en el caso de agentes se mantiene

en el hoy vigente Decreto 4433 de 2004, por el cual se fija el régimen pensional y de
asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública, en el cual se señala que el
personal de agentes que se retire por voluntad propia debe acreditar un tiempo de
servicios mínimo de 20 años para tener derecho a la asignación de retiro, frente a un
tiempo de 18 años para al mismo personal cuando es retirado por voluntad de la dirección
general 7; así mismo, exige un tiempo de servicios de 20 años para el personal de oficiales
y suboficiales que se retiran por solicitud propia, mientras que para el mismo personal
retirado por voluntad discrecional un tiempo mínimo de 25 años 8.

Conforme a lo anterior, en el sub lite se tiene que en el caso concreto, el fallecido Ag®
OSCAR MARÍA ABONIAS VILLEGAS se retiró del servicio por voluntad propia con 19
años y 22 días de servicio, en vigencia del Decreto 2063 de 1984, y por tanto no causó el
derecho a la asignación de retiro, no siendo dable la aplicación de normas posteriores, ni
siquiera por vía de favorabilidad, puesto que ello implicaría desconocer el principio de
irretroactividad contra expresa prohibición legal.

En consecuencia, tampoco hay lugar a reconocer la sustitución pensional a su compañera

permanente, por cuanto dicho reconocimiento estaba atado a la procedencia del
reconocimiento de la asignación post morten, en los términos del artículo 129 del mismo
decreto, a cuyo tenor “ A la muerte de un Agente de la Policía Nacional en goce de asignación de
retiro o pensión, sus beneficiarios en el orden y proporción establecidos en este estatuto, tendrán
derecho a una pensión mensual pagadera por el Tesoro Público o por la Caja de Sueldos de Retiro de
la Policía Nacional, equivalente en todo caso a la totalidad de la prestación que venía gozando el
causante”.

Se confirmará, por tanto, la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la
demanda, al encontrar que la asignación de retiro cuya sustitución se pretendía por la actora no
fue causada por su extinto compañero permanente, el Ag. ® OSCAR MARÍA ABONIAS
VILLEGAS de acuerdo con el Decreto 2063 de 1984.
7
Decreto 4433 de 2004: Artículo 24. Asignación de retiro para el personal de Oficiales, Suboficiales y
Agentes de la Policía Nacional en actividad. Los Oficiales, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional
en servicio activo que a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, sean retirados después
de dieciocho (18) años de servicio, por llamamiento a calificar servicios, por disminución de la
capacidad psicofísica, o por voluntad del Gobierno o de la Dirección General de la Policía Nacional
según corresponda, y los que se retiren o sean retirados o sean separados en forma absoluta con más
de veinte (20) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los tres (3) meses
de alta, a que por la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, se les pague una asignación
mensual de retiro.
8
Artículo 15. Asignación de retiro para el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares .
Los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares, que ingresen al escalafón a partir de la fecha de
entrada en vigencia del presente Decreto y que sean retirados después de veinte (20) años de servicio,
por llamamiento a calificar servicios o por retiro discrecional, según el caso, o por sobrepasar la edad
máxima correspondiente al grado, o por disminución de la capacidad psicofísica, o por incapacidad
profesional, y los que se retiren a solicitud propia o sean retirados o separados en forma absoluta
después de veinticinco (25) años de servicio, tendrán derecho a partir de la fecha en que terminen los
tres (3) meses de alta, a que por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares se les pague una asignación
mensual de retiro.
Rad: 19001-33-31-002-2011-00010-01 Tribunal Administrativo del Cauca
Demandante: Silvia América Zambrano Pág. 13 de 11
Demandado: Nación-Min defensa-Policía Nacional y CASUR
Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca, administrando
Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

R E S U E L V E:

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas, la sentencia No. 148 de 30 de agosto
de 2013, mediante la cual el Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión del Circuito
de Popayán negó las pretensiones de la demanda, dentro del proceso que en ejercicio de la
acción de nulidad y restablecimiento del derecho promovió la señora SILVIA AMÉRICA
ZAMBRANO contra la NACIÓN –MINDEFENSA-POLICÍA NACIONAL y CASUR.

SEGUNDO: REMITIR el expediente al Juzgado Segundo Administrativo de Descongestión

del Circuito de Popayán, o en su defecto al Juzgado Administrativo con competencia en el
sistema escritural al que por reparto corresponda, para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

El proyecto de esta providencia fue considerado y aprobado por la Sala según acta de la fecha.
Los Magistrados,

CARMEN AMPARO PONCE DELGADO PEDRO JAVIER BOLAÑOS ANDRADE

MAGNOLIA CORTES CARDOZO