Especialidad en

Derecho Parlamentario y
Técnica Legislativa

Módulo 11: Técnica Legislativa IV

Sistema de Control de Viabilidad

Unidad 3: “Sistema de análisis funcional”.

 Índice

Objetivo general .................................................................................. 6

Objetivo particular................................................................................ 6
3.1 Impacto presupuestal ................................................................. 7
3.2. Impacto político ........................................................................12
3.3. Impacto jurídico........................................................................16
Recursos pedagógicos…………………………………………………... 22
Bibliografía .........................................................................................23
Conclusiones ………………………………………………………..….... 244
Glosario ……………………………………………………......….……… 25
Cuestionario de evaluación …………………………………………….. 27
 Presentación y bienvenida

Bienvenidas y bienvenidos a nuestra tercera y última unidad titulada “Sistema de

análisis funcional”. A través de cada uno de los temas, analizaremos uno de los
momentos más importantes en la etapa postlegislativa, la verificación del
cumplimiento de la norma elaborada en el espacio legislativo.

Así, vamos a identificar los elementos que componen el análisis funcional: una
técnica utilizada para reconocer la capacidad del Estado en torno al cumplimiento
de las leyes, es decir, al pragmatismo de las normas. En principio, sostendremos
que el análisis funcional no es un método exacto que cuente con un rigor científico.
Más bien se trata de un modelo de análisis que ayuda a identificar las capacidades
institucionales y las opciones regulatorias que pueden perfeccionar la norma
expedida por el cuerpo legislativo.

Podemos decir que el análisis funcional es uno de los instrumentos empleados para
garantizar que los elementos rectores de la norma hayan quedado bien
establecidos, sean claros y verificables. A pesar de que no es un método infalible,
es un método de investigación que ayuda a deducir, de forma sistemática y
coherente, sobre los niveles de aceptación de un cuerpo jurídico y las posibilidades
de éxito de una reforma futura que robustezca el cumplimiento de la ley. No
suministra automáticamente respuestas precisas, pero da información útil para
evaluar cuál de las opciones planteadas en la etapa prelegislativa podría ser una
estrategia adecuada en un momento determinado.

En ese orden de ideas, esta unidad ayudará a responder a las interrogantes: ¿Cómo
se expresa en el mundo fáctico un proyecto legislativo? ¿Qué mecanismos están al
alcance del órgano legislativo para verificar el cumplimiento del marco jurídico? y
¿Qué estrategias pueden utilizarse para modificar la conducta de las personas o
colectivos una vez que la ley ha sido expedida e incumplida?

4
 Introducción
Durante todo este módulo hemos analizado los procedimientos que integran la
etapa prelegislativa de la que poco se habla en el proceso legislativo tradicional. A
continuación, exploraremos los componentes de una etapa biinstancial e inter
orgánica de la que depende enteramente el cumplimiento o desobediencia de la
norma: la etapa postlegislativa. Abarcaremos el análisis sobre la adecuación de los
nuevos cuerpos normativos en el sistema jurídico y la distancia que existe entre los
objetivos de la ley y su aplicación en la vida cotidiana de la sociedad.

Por lo tanto, el objeto central de nuestro análisis se enfocará en la adopción de la

norma por la autoridad ejecutora, el cumplimiento o desobediencia de la ley en los
primeros momentos de su observación, las estrategias para llevar a cabo un análisis
político, jurídico y presupuestal que ayuden a mejorar la percepción de la ley entre
los actores potencialmente afectados por la nueva legislación y, consecuentemente,
traducir los estudios en mejores índices de cumplimiento de la norma.

Para ello, nos detendremos en analizar el impacto de la nueva (o reformada)

institución sobre aquellos elementos expresamente considerados en la ley, junto a
las consecuencias secundarias o indirectas que tiene en los supuestos no previstos
por la norma. Entenderemos que un análisis sobre el impacto político del marco
jurídico implica una coordinación permanente entre los órganos Ejecutivo y
Legislativo y un esquema de comunicación abierta entre la entidad deliberativa y los
actores potencialmente afectados por la nueva legislación.

Adicionalmente, en el análisis de impacto jurídico comprenderemos los cambios

positivos (beneficios) y negativos (costos) que acarrea la implementación de la
norma para que, en un segundo momento de valoración, se determine qué
elementos pueden perfeccionarse en reformas futuras.

5
 Objetivo general
• Aprender a diferenciar los elementos característicos de cada etapa del
proceso legislativo, destacando un sistema de análisis que permita valorar
los índices de cumplimiento de un nuevo marco jurídico en el procedimiento
postlegislativo.

Objetivo particular

• Desarrollar herramientas metodológicas cualitativas y cuantitativas que

ayuden a realizar análisis de cumplimiento de la ley.
• Reconocer los factores económicos que son afectados con la entrada en
vigor de un nuevo marco jurídico y sus potenciales consecuencias sociales.
• Sistematizar, comprender y desarrollar instrumentos de análisis de impacto
presupuestal, político y jurídico de un proyecto legislativo en la etapa
postlegislativa.

6
3.1 Impacto presupuestal

El impacto presupuestal de una iniciativa legislativa debe ser considerado en el

marco de los egresos de la Federación. Un proceso de ciclos anuales continuos que
involucran a los Poderes Ejecutivo (a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público) y Legislativo (a través de la comisión de Hacienda y el órgano superior de
fiscalización) en la estimación de los gastos e ingresos, la asignación de los fondos
disponibles a los programas prioritarios y el seguimiento a la implementación y los
gastos.

Formalmente el Ejecutivo es responsable de elaborar el presupuesto y los

legisladores definen las prioridades financieras del Estado antes o durante la
elaboración del Presupuesto de Egresos. En este proceso, los Congresos cuentan
con estimaciones presupuestales específicas o procesos de revisión en comisiones
que facilitan el examen del proyecto legislativo. Esto incluye la celebración de
audiencias públicas con representantes de la Administración Pública para abundar
en los detalles de las partidas presupuestales y determinar el alcance del
presupuesto.

La ciudadanía y la sociedad civil también pueden intervenir en este proceso,

participando en audiencias y consultas para proporcionar información sobre la
efectividad de la ejecución de los programas del gobierno y/o las lecciones
aprendidas en relación con las ineficiencias en el gasto o con la incapacidad de
llegar a la población beneficiaria.

Las legisladoras y los legisladores pueden recurrir al análisis del presupuesto por
medio de la participación de la sociedad civil o también pueden involucrarse
estrechamente con sus propios electores, a fin de identificar qué programas del
gobierno han funcionado y cuáles no han producido los resultados esperados.

Por otro lado, el seguimiento con los órganos de fiscalización legislativos y los
informes de auditoría del Estado puede ser útil para informar la contribución de las

7
y los parlamentarios a lo largo de todo el ciclo presupuestal. En algunos
parlamentos, esto se hace sistemáticamente a través de procesos en comisiones
bajo el liderazgo de las comisiones de Cuenta Pública o Finanzas y con la
participación de comisiones sectoriales.

Las legisladoras y los legisladores, además de participar en los procesos periódicos

de preparación y aprobación del presupuesto, también pueden apoyar reformas
presupuestales que faciliten la implementación de sus proyectos legislativos a
través de la promoción y la creación de un entorno legislativo propicio. La
implementación de las iniciativas legislativas requiere enfoques integrales que
involucren a todo el gobierno.

En este sentido, pueden apoyar maneras innovadoras para que el presupuesto

posibilite diversas formas de trabajo intergubernamental. Los análisis financieros y
de costos detallados presentados en respaldo de un presupuesto nacional varían
de un Estado a otro; en algunos, por ejemplo, sólo se proporciona información
mínima para explicar el impacto de las medidas presupuestales propuestas. De
hecho, podría considerarse la posibilidad de revisar la documentación presupuestal
vigente proporcionada al Congreso para evaluar su pertinencia en relación con los
objetivos de la iniciativa legislativa.

El análisis de impacto financiero busca equilibrar las finanzas públicas y responde

a cuestiones como:

• La posibilidad económica.
• Alcance del presupuesto, ya sea Federal o estatal.
• Origen de los recursos o la entidad financiadora.
• Análisis económico del ingreso y el gasto (agregar deuda cuando sea
necesario) con visión micro y macroeconómica.
• A estudios del gasto federalizado y la economía regional.

8
Se realiza después del ciclo presupuestario cuando son conocidas las partidas
destinadas para cada Estado y para la elaboración de políticas públicas. Este ciclo,
a nivel federal se desarrolla de la siguiente manera:

1. Planeación: Plan Nacional de Desarrollo y de los programas sectoriales

incorporando los principios, los objetivos, las metas y las políticas.
2. Programación: Conformado por las estructuras programáticas y el
anteproyecto de presupuesto.
3. Presupuestación: Se trata del proceso de aprobación de las leyes (o el
paquete económico) por el Congreso. Incluye la Ley de Ingresos y el
Presupuesto de Egresos.
4. Ejercicio: Es el momento cuando se gasta el dinero en bienes y servicios
públicos (aquí es posible realizar el análisis de impacto presupuestal o
realizar una proyección de algún instrumento normativo para la aprobación
en el próximo ejercicio fiscal).
5. Seguimientos: Se realiza de manera trimestral y es un informe del avance y
ejercicio, así como de la cuenta pública, y
6. Evaluación: Rendición de cuentas y análisis de los resultados del
presupuesto.

El ciclo presupuestario comprende de la presupuestación, hasta la evaluación, y las

y los legisladores alinean sus propuestas con el estudio de impacto económico y el
paquete económico. De esta manera, el uso de los recursos públicos se dividirá en
dos: ingreso y gasto:

Ingreso Neto Total Gasto Neto Total

Ley de Ingresos Presupuesto de Egresos

9
 Financiamientos Gasto programable de Administración pública
central, organismos y empresas
Cuotas de seguridad social y productos de Gasto no programable compuesto por el costo
Organismos y empresas financiero y las participaciones
Impuestos, derechos, productos, Gasto en distintos ramos (autónomos,
aprovechamientos contribuciones de mejoras administrativos, generales, y de las entidades
del Gobierno Federal e ingresos por ventas de control directo e indirecto), Gasto
de bienes y servicios obligatorio (infraestructura, salarios,
compromisos) y gasto de programas
especiales.
Fuente: elaboración propia.

Hay que observar que cada año es un nuevo ejercicio fiscal; es por ello que estos
instrumentos normativos se adecuan con arreglo a la tendiente Federal, a fin de
aprovechar los recursos públicos. En el caso del Estado de Oaxaca, el paquete
fiscal se conforma por:

• Presupuesto de Egresos del Estado de Oaxaca y sus anexos.

• Ley de Ingresos del Estado de Oaxaca.
• Ley General de Ingresos Municipales.
• Código Fiscal del Estado de Oaxaca.
• Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Oaxaca.
• Ley Estatal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria.
• Ley Estatal de Derechos de Oaxaca.
• Ley de Deuda Pública para el Estado de Oaxaca.
• Ley Estatal de Hacienda.
• Decreto que establece los Porcentajes, Fórmulas y Variables utilizadas para
la distribución de los Fondos que integran las Participaciones a los Municipios
del Estado de Oaxaca, para el ejercicio fiscal 2020.

Es por ello que todos los instrumentos normativos que pretendan hacer
modificaciones en la integración de los recursos humanos, materiales y los
procedimientos, deben presentar un documento en el que se justifique el impacto
presupuestario, así como la fuente del financiamiento.

10
 Test de impacto financiero1
Denominación de la iniciativa
Orden de aplicación (Federal, estatal, municipal)
Ámbito de aplicación (social, privado, externo)
Objeto (decretar, modificar, adicionar, derogar, abrogar)
Impacto en Programas aprobados en el PEF (sí/ no)
Denominación del programa nuevo:
Dependencias y/o entidades que serían
responsables de su operación
Acción pública prevista (entrega de apoyos o subsidios,
mecanismos específicos de acción pública, coordinación
interinstitucional, coordinación intergubernamental,
participación social, otro)
Criterios y procedimiento general propuesto para la
asignación y distribución de recursos (marco jurídico)
Criterios y procedimiento para el ejercicio, evaluación,
rendición de cuentas y transparencia
Impacto total en el gasto (estimar porcentaje y monto para
gasto neto, programable y no programable)
Impacto en estructura orgánico-institucional (en caso de ser
nueva indicar denominación, entidad modificada,
transferencia de estructura y extinción según sea el caso)
Impacto en la estructura ocupacional (especificar número
de plazas creadas, transferidas, canceladas) así como el
destino de los pasivos laborales
Aumento y distribución de atribuciones
Variación del gasto según su naturaleza
Fuente del financiamiento, tipo de recurso y monto
Comentarios

Fuente: elaboración propia

Si después de realizar el test propuesto se concluye que el producto legislativo es

económicamente posible, a fin de obtener los fondos para subsidiar la reforma y que
se genere el valor suficiente para su funcionamiento y rentabilidad a futuro, es
posible continuar con la propuesta y realizar los demás estudios de impacto.

1
En caso de ser requerido, es posible impulsar reformas presupuestales que permitan la realización objetiva
del instrumento legislativo propuesto)

11
3.2. Impacto político

Una de las funciones más importantes de los Congresos para garantizar la

adecuada implementación de sus iniciativas legislativas es confirmar que los fondos
destinados a su propósito sean ejercidos efectiva y responsablemente, de modo
que produzcan resultados sostenibles en el tiempo y generen impacto social.

Tanto en el Congreso Federal como en las entidades federativas, el control político

del presupuesto está a cargo de comisiones parlamentarias especializadas para
examinar los gastos del gobierno al final del ciclo presupuestal. Aunque estas
comisiones desempeñan un papel fundamental como parte del marco nacional de
rendición de cuentas en cualquier país, frecuentemente carecen de recursos
suficientes, tanto en lo referente a fondos limitados para llevar a cabo audiencias y
actividades de seguimiento en terreno, como en la capacidad limitada de las y los
funcionarios del parlamento para asistirlos en el análisis y la presentación de
informes.

En este sentido, las y los legisladores tienen una responsabilidad a la hora de

solicitar a los gobiernos que recopilen y hagan pública la información que poseen
sobre las necesidades de las distintas circunscripciones, de modo que eso permita
llevar a cabo procesos de planeación y presupuestación del desarrollo más
incluyentes a nivel nacional.

Este fenómeno es particularmente valioso en aquellas Entidades Federativas donde

el proceso de producción y recopilación de la información presupuestaria es
perfectible. En ese sentido, legisladores y miembros de las comisiones ordinarias
de Hacienda y Crédito Público, Cuenta Pública y Finanzas, acostumbran a
coordinarse con las respectivas Secretarías de Hacienda del Poder Ejecutivo
estatal, para mejorar la recolección, desagregación y presentación de la información
al Congreso.

Paralelamente, los legisladores buscan acceder a información específica de sus

circunscripciones electorales, particularmente de aquellas relacionadas con las

12
necesidades especiales que pudieran reflejarse en partidas y gastos hacendarios.
Esta recopilación proactiva trae consigo ventajas adicionales al momento de
diseñar, negociar y evaluar el cumplimiento de las iniciativas legislativas, lo que
permite hacer un seguimiento de su relación con los planes estatales de desarrollo
y el Plan Nacional, en su caso.

Uno de los aspectos más difíciles sobre el control político de las finanzas públicas,
consiste en el monitoreo del gasto de los recursos y su impacto (positivo o negativo)
en la vida diaria de las comunidades destinatarias de la norma. Si bien los órganos
de fiscalización ayudan a determinar si los fondos se gastaron de modo acorde con
el marco normativo, las auditorías de rendimiento son menos frecuentes en el
espectro legislativo. Sin embargo, algunos Congresos estatales como el de Oaxaca
cuentan con órganos fiscalizadores que dependen del Legislativo y que están
facultados para realizar estas auditorías.

Este ejercicio de control político y rendición de cuentas al Poder Ejecutivo busca

una ejecución eficiente y eficaz de las iniciativas legislativas y del gasto público que
viene aparejado a ellas. Por ello, los congresos Federal y estatales reciben amplios
poderes de investigación, interpelación y seguimiento y desempeñan un papel
fundamental como instituciones poderosas que coadyuvan en la rendición de
cuentas.

Así, el seguimiento que llevan a cabo las comisiones ordinarias y extraordinarias es

uno de los mecanismos más fuertes de los Congresos para verificar el impacto de
las iniciativas legislativas. Este mecanismo se alza como una oportunidad de los
legisladores para evaluar (directamente y con mayor profundidad) si las nuevas
leyes y reformas normativas se ejecutan adecuadamente y, de no ser el caso, se
formulen recomendaciones para mejorar su implementación.

En ese orden de idas, las comisiones cuentan con mecanismos jurídicos de control
parlamentario a través de los cuales pueden exigir información y documentos a los
distintos órganos gubernamentales (tanto de la Administración Pública como de los

13
constitucionales autónomos), citar a funcionarios públicos (electos y de
nombramiento directo), celebrar audiencias y debates para reconocer la forma en
que el Gobierno realiza las tareas encomendadas por la soberanía del Congreso.

Paralelamente, las comisiones legislativas pueden ejercer los instrumentos políticos

de control a su alcance, cuando los legisladores realizan análisis detallados sobre
cuestiones fundamentales, asignando más espacios de discusión a las inquietudes
individuales e involucrando en sus debates a una muestra significativa de los
actores afectados por la norma. En esta línea, los legisladores pueden ejercer un
rol esencial como vínculo entre el Estado y la población.

Así, una recomendación para efectuar el análisis de impacto político de una

iniciativa consiste en desarrollar un reporte sobre los tipos de consulta que se
realizaron a lo largo del proceso.2 La consulta sirve para entender mejor el problema,
recolectar información relevante, estructurar posibles soluciones y mitigar
problemas futuros que pudieran derivarse de la implementación. Para ello, existen
varias técnicas que se pueden emplear en los procesos de consulta. Entre las más
utilizadas destacan:

• Notificación y comentario. Consiste en la publicación de un aviso a la

ciudadanía (sea en el Diario Oficial o en algún sitio electrónico) informando
sobre el análisis de impacto de alguna reforma legislativa o nueva regulación
e invitando a las personas a realizar comentarios sobre la materia. Por regla
general se publica un documento guía donde se explica el alcance del
ejercicio y se determina el propósito por el que se buscan las opiniones. Este
es un medio de consulta que responde a los principios de Parlamento Abierto
y que permite la intervención de cualquier persona física o moral que lo
desee. Sin embargo, no necesariamente será la mejor técnica para recopilar
información específica, pues se corre el riesgo de que los comentarios

2 La consulta es un proceso fundamental para garantizar que el análisis realizado tuvo aportes de
los grupos potencialmente afectados, que éstos fueron escuchados y tuvieron la oportunidad de
expresarse. No hay análisis de impacto político de calidad sin un proceso de consulta correctamente
planeado y organizado.

14
 recibidos sean tan genéricos que no se enfoquen en los aspectos técnicos
de la consulta.
• Circulación para comentario. A diferencia de la técnica anterior, los
documentos rectores de la consulta no se difunden públicamente. En su
lugar, se hacen llegar a un selecto grupo de los actores afectados, para que
hagan llegar sus inquietudes. Esta es una técnica que tradicionalmente se ha
utilizado en el proceso prelegislativo y legislativo para obtener una visión más
clara de los grupos directamente afectados, sin embargo, el momento
postlegislativo se configura como el escenario ideal para recoger las
impresiones relevantes sobre su implementación.
• Audiencias públicas. Esta técnica supone la participación y observación
presenciales de los afectados por la nueva regulación. Es una estrategia para
escuchar a los interesados que muchas veces no pueden enviar opiniones
por escrito. Permite un diálogo circular entre afectados y legisladores, a
través del cual se pueden clarificar dudas, hacer preguntas y asumir de mejor
forma la postura de cada grupo afectado. Sin embargo, es importante
garantizar que todos los grupos estén siendo atendidos en la misma
proporción y estar dispuestos a consensuar entre opiniones antagónicas. Las
audiencias públicas deben ser organizadas con tiempo y con recursos
suficientes.
• Grupos de trabajo. Se trata de espacios que pueden constituirse con
representantes de los sectores afectados, quienes pueden ayudar con
insumos desde la definición del problema hasta la implementación y
monitoreo de sus resultados. Estos grupos deben establecerse con reglas de
participación claras y responsabilidades específicas para los diferentes
miembros, buscando el compromiso permanente de los miembros del equipo
a lo largo de todo el esfuerzo de análisis.
• Consejo consultivo. Los consejos consultivos (permanentes y ad hoc) son
órganos formalmente constituidos para desarrollar y evaluar las distintas
propuestas de intervención sobre problemas específicos. Pueden integrarse

15
 con representantes de grupos afectados o miembros de instituciones
gubernamentales. Lo que se busca con esta técnica es conseguir experiencia
técnica y construir consensos. Es decir, ayudar a mejorar el análisis técnico
del impacto político-normativo y conseguir que los grupos afectados
comprendan mejor el alcance de la regulación.

Independientemente de la técnica de consulta utilizada,3 es importante que durante

todo el proceso se escuche al mayor número de grupos y personas. La consulta es
fundamental para allegarse de toda la información posible en el diagnóstico del
impacto político; ello implica, también, un mejor entendimiento sobre las posturas
de los grupos afectados.

3.3. Impacto jurídico

Como hemos reiterado a lo largo de esta Especialidad, las normas jurídicas se

expresan a través del lenguaje y, como todo lenguaje, también éste es susceptible
de interpretación. Pero las normas no sólo son objeto de interpretación, sino también
de aplicación. Si bien están dirigidas a la comunidad, los jueces y demás actores
jurídicos son quienes las consultan, analizan y controvierten con mayor frecuencia.
Así, por la naturaleza de la dinámica social que es muy superior a la imaginación
del legislador, frecuentemente se presentan imprevistos no regulados por las
normas. Imprevistos que se vuelven difíciles de atender porque, en un intento de
interpretación del juzgador, las normas adolecen de imprecisión y vaguedad en su
significado.

En ese sentido, vale la pena resaltar que toda intervención regulatoria significa
impactos (positivos y negativos) simultáneamente en diferentes actores y sectores
sociales. Cuando son positivos, hacemos referencia a los beneficios; en sentido
contrario, cuando son negativos, hablamos de costos.

3
Lo cual estará determinado fundamentalmente por el problema específico, su magnitud, el conocimiento
del legislador, la información existente y su dificultad técnica.

16
El examen de impacto de costos y beneficios de una norma se puede realizar desde
dos alternativas: la cualitativa y la cuantitativa. La primera, como vimos en la primera
unidad de este Módulo, se expresa en términos numéricos. Es un método útil para
los tomadores de decisiones, en razón de que les permite identificar el tamaño de
los beneficios y costos analizados, al tiempo que se analiza el posible impacto de
nuevas estrategias de intervención, en caso de ser necesarias.

El método de abordaje cuantitativo sobre el impacto jurídico de una norma supone

la recolección y minería de datos sobre el tamaño de la intervención, los costos para
el Estado en los primeros momentos de su implementación y los beneficios
observables al cabo de su primer año para cuantificarlos y monetizarlos. Sin
embargo, este tipo de análisis no siempre es posible.

Afortunadamente, las diversas herramientas de análisis cualitativo que hemos

discutido en estas lecciones, sirven para subsanar la falta de datos. No obstante,
hay que considerar la carga subjetiva que subyace implícitamente en el análisis
cualitativo de los diferentes actores. Carga que se ve influenciada por su experiencia
empírica que puede ser positiva o negativa. Por eso es fundamental que la
información que se recabe y procese sea presentada de la manera más objetiva,
transparente y clara posible.

El paso de análisis cualitativos a más cuantitativos dependerá, en muchos casos,

de las capacidades técnicas que existan en la entidad y de los datos disponibles o
que puedan ser recabados. En nuestro país hay entidades que cuentan con
información y datos, mejores prácticas de consulta y capacidades técnicas para
explorar las metodologías cuantitativas. Hay otras entidades que iniciarán con
metodologías cualitativas.

Para ello, es necesario que los Congresos inviertan en crear capacidades y se

organicen para optimizar el uso de las capacidades que tengan. Por ejemplo, si hay
economistas en la entidad, lo ideal sería que ellos pudieran participar en los

17
procesos de cuantificación porque tienen un mejor entendimiento de este proceso y
se les puede facilitar la aplicación de las metodologías cuantitativas

Como hemos dicho, toda intervención normativa genera impactos, positivos y

negativos. Aquellos positivos, que permiten que una persona mejore o que haya
mejoras en el bienestar colectivo es un beneficio; por el contrario, un costo es
aquello que hace que una persona esté en peores condiciones o implique una
reducción en el bienestar de la sociedad.

La intervención normativa ocurre cuando el legislador tiene buenas razones,

basadas en evidencia concreta, que demuestran que su intervención vale la pena y
traerá beneficios para la sociedad. Es decir, cuando los beneficios para la sociedad
justifican los costos que la acción gubernamental puede causarle a la sociedad en
su conjunto. Por ello, el órgano colegiado necesita identificar cuidadosamente los
costos y beneficios asociados a cada una de las opciones identificadas para
determinar cuál de ellas es la mejor para la sociedad. Una forma inicial de reconocer
los impactos es atribuirlos a los diferentes actores potencialmente afectados y que
debieron ser correctamente mapeados durante la etapa de definición del problema.
Para facilitar esta tarea en el proceso postlegislativo, se deben identificar
adecuadamente los actores y características propias de los impactos positivos
(beneficios) y negativos (costos) de la norma

• Gastos de cumplimiento normativo. Son aquellos en los que incurre la

Administración Pública para implementar el nuevo marco normativo. Incluye
todas las actividades necesarias para conseguir el propósito jurídico, tales
como inspecciones, procesos jurisdiccionales o administrativos, multas,
quejas, visitas de verificación, etc.
• Costos financieros. Contemplan la inversión de capital requerido para
satisfacer el nuevo marco regulatorio. Por ejemplo, si una disposición impone
el uso de una maquinaria determinada, el Estado puede requerir inversiones
que deban ser financiadas por deuda pública.

18
 • Costos indirectos. Son una parte adjetiva e incidental de la intervención
normativa, que usualmente afecta a terceros no contemplados en el supuesto
legal. Son consecuencia de cambios en conductas de actores que fueron
directamente afectados. Por ejemplo, una regulación que impone una carga
fiscal por emisiones puede tener un impacto directo en el costo de producción
que se traslada al precio final del producto que reciben los consumidores.

En el reconocimiento del impacto jurídico de un proyecto legislativo (que a estas

alturas del proceso ya es un cuerpo normativo vigente), hay que identificar también
los tipos de cumplimiento y las estrategias que puede implementar el Ejecutivo
Federal o los de las entidades para que la ley sea una norma programática. A saber:

Cumplimiento voluntario Obligatorio

Educación Inspecciones
Persuasión Multa, Cárcel
Incentivos Retiro de licencias
Normas sociales Suspensiones y Advertencias
Fuente: elaboración propia

Las estrategias de cumplimiento voluntario buscarán que los actores afectados

modifiquen su comportamiento y acaten las medidas estipuladas por el marco
jurídico. En cambio, el cumplimiento obligatorio supondrá un trabajo mayor de
vigilancia y control por parte de la autoridad.

Para evaluar el impacto jurídico del cambio normativo se requiere un análisis

objetivo sobre la posible tasa de cumplimiento del cuerpo legislativo, tomando en
cuenta que el impacto únicamente se podrá considerar como real cuando los
actores destinatarios de la norma se comprometan voluntaria u obligatoriamente
con el cumplimiento del marco jurídico.

El nivel de cumplimiento se relacionará con la percepción generalizada de los

afectados de que la intervención es razonable y legítima, que el costo por la
desobediencia de la ley está bien proporcionado o si el incumplimiento de la norma

19
les representaría conflictos. En términos generales, cumplirán con la norma si son
sectores acostumbrados al cumplimiento del marco jurídico. En razón de lo anterior,
hay tres elementos que ayudan a reconocer el índice de cumplimiento de la ley:

a) Reconocer el plazo de cumplimiento voluntario por parte de los actores

destinatarios de la norma.
b) Considerar el grado de efectividad de las acciones impositivas si se aumenta
la tasa de cumplimiento. Para esto, es necesario determinar si el Estado
cuenta con los recursos suficientes para canalizarlos al monitoreo e
inspecciones en caso de ser requeridos.
c) Tomar en cuenta la factibilidad de imponer sanciones a quienes incumplan
con la norma y si esas imposiciones bastarán para que, quienes
históricamente han incumplido con la ley, modifiquen su conducta.

Al respecto, los agentes legislativos se pueden auxiliar en múltiples herramientas

para valorar el nivel de cumplimiento, en el entendido de que la medida más
adecuada dependerá del marco normativo implementado, de los actores y de las
consecuencias sociales que haya proyectado en la etapa prelegislativa, pudiendo
elegir entre las siguientes opciones:

a) Estudios de desempeño e) Cuestionarios

b) Estadísticas de desempeño f) Esquemas de opinión
c) Consultas g) Reuniones con grupos
d) Reportes y sondeos afectados

El estudio de impacto jurídico de la norma debe señalar a la autoridad responsable

de la implementación en el ámbito Ejecutivo y el monitoreo de cumplimiento desde
el espacio Legislativo. Esto implica un canal de coordinación permanente entre los
responsables del diseño normativo y a la autoridad encargada de su ejecución.
Aunque los mecanismos de control Inter orgánico debieron generarse en la etapa

20
prelegislativa con los estudios de viabilidad, vale la pena recalcular estos esfuerzos
a partir de las primeras jornadas de la implementación, una vez que se tienen claras
las capacidades, herramientas y recursos disponibles para la ejecución de la norma.

Si los niveles de cumplimiento voluntario tienden a ser bajos, habrá que detectar y
acotar la desobediencia por medio de estrategias de cumplimiento obligatorio para
reducir al mínimo los riesgos de fallo regulatorio.

21
Recursos pedagógicos

Elaborar de un estudio de viabilidad jurídica a partir de la lectura

complementaria “Riesgos de la iniciativa de reforma en materia de
transparencia. Una propuesta de optimización”, coautoría del
Centro de Estudios y Acciones Públicas, y Demolytics
Investigación Estratégica.

Diseñar una línea de tiempo que abarque los procesos

prelegislativo y legislativo, con cada uno de los procedimientos
que lo integran, de modo que ubiquen temporalmente los análisis
de viabilidad operativa, financiera, jurídica y política

Hacer un análisis del Estatuto de Organización Técnica y

Administrativa y del Servicio de Carrera de la Cámara de
Diputados, identificando que artículo es el que faculta al Centro de
Finanzas Públicas a su vez identificar cuáles son las funciones de
este.

22
 Bibliografía

AGUILAR, L. (2006). Gobernanza y gestión pública. México: Fondo de Cultura

Económica.

ALCHURRÓN Y BULYING. (2018). “Análisis lógico del derecho y pos-positivismo”.

Sequência (Florianópolis). Perú. No. 80, Diciembre 2018.

COFEMER. (2013). Guía para evaluar el impacto de la regulación, Vol. I Métodos y

Metodologías. México: Secretaría de Economía.

ZAMORA FRIAS, Raúl (2016) “La relación entre el sistema de la política y el sistema
de derecho en México”. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.

TREVES, R. (2012). Sociología del Derecho. Orígenes, investigaciones y

problemas. España: Ariel.

SOUSA, B. (2009). Sociología jurídica crítica: para un nuevo sentido común del
Derecho. Madrid: Trotta.

MARTÍNEZ MORALES, RAFAEL I. (2004) Derecho Administrativo 1er curso. Oxford

University Press

MARTÍNEZ MORALES, RAFAEL I. (2012) Derecho Administrativo 2do curso.

Oxford University Press

LAN ARREDONDO, ARTURO JAÍME (2008) Sistemas Jurídicos, Oxford University

Press

23
 Conclusiones

• Un modelo de análisis funcional en el espacio legislativo es una herramienta

que alterna metodologías cualitativas y cuantitativas, para determinar las
consecuencias políticas, financieras y jurídicas de una legislación nueva o
actualizada.
• La evaluación ex post de un nuevo marco normativo se ubica dentro del
procedimiento postlegislativo y demanda la coordinación interinstitucional
entre los órganos Ejecutivo y Legislativo, además de un canal abierto de
comunicación con los sectores potencialmente afectados.
• Al deliberar entre los métodos de cumplimiento voluntario y obligatorio de la
norma para procesos futuros de perfeccionamiento de la norma, hay que
determinar los impactos positivos y negativos aparejados a cada uno.

24
 Glosario
Control de viabilidad: Se refiere el estudio que determinará el éxito o fracaso de
un instrumento legislativo; generalmente se hace en tres sentidos: presupuestal,
político y jurídico y permitirá ahorrar tiempo y recursos en la toma de decisiones. Es
un proceso de entrada y salida de información donde por medio del análisis es
posible obtener una visión general, salidas y alternativas.

Ciclo presupuestario: Es un proceso donde se enlista la planeación, el ejercicio y

el control de los recursos públicos, y se realiza de manera anual. El presupuesto es
propuesto por el Ejecutivo y aprobado por el Legislativo y se distribuye con relación
al ingreso y los gastos.

Costos sustantivos de cumplimiento: Son costos incrementales para quien tiene

que cumplir con la regulación. En estos se contemplan los gastos de
implementación, costos laborales, de infraestructura (equipo, materiales), etc. Son
los costos indispensables para dar cuenta de la nueva legislación, así como las
obligaciones y requisitos que impone a los afectados.

Control político: En el ámbito legislativo, se trata de todas las herramientas

jurídicas y políticas, intra e inter orgánicas de las que dispone el cuerpo deliberativo
para garantizar que se respeten las formalidades del proceso, la adecuada
implementación de las normas que expide el Poder Legislativo y la sujeción del
Ejecutivo a la soberanía del Congreso.

Ex post: Después del hecho.

Procedimiento postlegislativo: Es la última etapa del proceso legislativo formal,

que sucede a la entrada en vigor de la norma. Se trata de un procedimiento que
demanda la coordinación interorgánica permanente para realizar análisis de
impacto (político, jurídico, social, financiero) de la nueva disposición. Está

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íntimamente vinculado a los estudios de viabilidad realizados en procedimiento
prelegislativo.

Pragmatismo: Teoría filosófica que indica que el único medio para juzgar la verdad
de una doctrina, moral, social y científica consiste en considerar sus efectos
prácticos.

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