Área práctica

Doctrina Derecho registral

La interpretación de la ley a través de modelos...

RESUMEN
La autora considera que la existencia simul-
tánea de la opción de compra y el retracto
como mecanismos para la transferencia en
favor del Estado de predios ubicados en
áreas naturales protegidas genera insegu-
ridad jurídica para los potenciales adqui-
rentes de estos bienes, por lo que se sugiere
que el retracto sea promovido únicamente
cuando se haya carecido de un ofrecimien-
to de primera opción de compra en favor
del Sernanp, como la entidad responsable.
Palabras clave: Áreas naturales protegidas
/ Derecho de retracto / Opción de compra
/ Principio de seguridad jurídica
Recibido: 28-09-20
Aprobado: 03-11-20
Publicado en línea: 01-12-20
Doctrina práctica
ABSTRACT
The author considers that the simultaneous
existence of the purchase option and the
withdrawal as mechanisms for the transfer
in favor of the State of properties located in
protected natural areas generates legal un-
certainty for the potential purchasers of these
assets, so it is suggested that the withdrawal
be promoted only when there has been a lack
of an offer of first purchase option in favor of
Sernanp, as the responsible entity.
Keywords: Protected natural areas / Right
of withdrawal / Purchase option / Principle
of legal certainty
Title: Legal insecurity around the transfer of
properties located in protected natural areas

* Abogada con estudios de posgrado en Derecho Registral por la Pontificia Universidad Católica del
Perú (PUCP). Adjunta de docencia del curso de Propiedad en la Facultad de Derecho de la PUCP.

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1. Introducción transferencia de predios de privados

Las Áreas Naturales Protegidas (en ubicados en ANP y qué entendemos
adelante, ANP) constituyen espacios del nosotros por seguridad jurídica.
territorio protegidos constitucionalmen-
te por el Estado, debido a su importancia 2. Áreas naturales protegidas
para la conservación de la diversidad bio-
lógica y el desarrollo sostenible del país. 2.1. Importancia
Dicha protección constitucional La importancia de las ANP radica
obliga a que los privados, propietarios de en que representan “espacios de con-
predios ubicados en ANP deban ofrecer servación para el medioambiente con
la primera opción de compra al Estado. la noble finalidad de buscar preservar y
Sin embargo, aun cuando el Estado conservar la vida” . En esa línea, la Ley
2

haya comunicado su negativa a adquirir y el Reglamento de Áreas Naturales

el predio, este tendrá la posibilidad de Protegidas las definen como :
3

ejercer el derecho de retracto1.

Al respecto, la presente investiga-
ción sustentará que esos dos derechos
que tiene el Estado: i) el derecho a
que se le ofrezca la primera opción de
compra y ii) el derecho de retracto, ge-
neran que nuestro sistema sea inseguro
jurídicamente.
Para tal efecto, abordaremos el
concepto de ANP, en qué consiste la
1 “[E]l propietario debe otorgar una primera
opción de compra al Estado, fijando el valor
de venta que el propietario considere con-
veniente. Si el Estado no ejerce la opción,
el propietario podrá venderlo a cualquier
persona, también por el precio que juzgue
conveniente, que no necesariamente será el
mismo que el ofrecido al Estado. Y es por ello
que la norma prevé el ejercicio del derecho de
retracto, pues las condiciones de venta ofrecidas al
Estado podrían ser más onerosas que aquellas en
las que finalmente se transfiera el predio, razón
por la que el Estado siempre tendrá el derecho de
retracto” (el resaltado es nuestro). Resolución
N.° 1894-2014-SUNARP-TR-L del 7 de
octubre del 2014, recaída bajo el Título N.°
2038 del 15 de abril del 2014.
[E]spacios continentales y/o marinos del
territorio nacional reconocidos, establecidos
y protegidos legalmente por el Estado como
tales, debido a su importancia para la con-
servación de la diversidad biológica y demás
valores asociados de interés cultural, paisajís-
tico y científico, así como por su contribución
al desarrollo sostenible del país.
Las ANP gozan de protección
constitucional y el Estado se encuentra
obligado a promover su conservación4:
Conservación de la diversidad biológica y
áreas naturales protegidas
Artículo 68.-  El Estado está obligado a
promover la conservación de la diversidad
biológica y de las áreas naturales protegidas.
2 Ortiz Pasco, Jorge, “Medio ambiente, áreas
naturales protegidas y Derecho Registral”, en
Gaceta Civil & Procesal Civil, n.° 64, Lima:
octubre del 2018, p. 326.
3 Artículo 1 de la Ley de Áreas Naturales
Protegidas (en adelante, la Ley), y artículo 1
del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales
Protegidas (en adelante, el Reglamento).
4 Artículo 68 de la Constitución Política.

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De tal forma, la Ley asigna a las
ANP la condición de patrimonio de la
Nación5:
Artículo 1.- […] Las Áreas Naturales Prote-
gidas constituyen patrimonio de la Nación.
Su condición natural debe ser mantenida
a perpetuidad pudiendo permitirse el uso
regulado del área y el aprovechamiento de
recursos, o determinarse la restricción de los
usos directos.
IMPORTANTE
[L]os predios de dominio privado
que se encuentren al interior de las
ANP estarán limitados en los atribu-
tos “usar”, “disfrutar” y, como vere-
mos más adelante, “disponer”. Esto
se justifica en el interés superior que
representan las ANP: la preservación
y conservación del medioambiente.
2.2. Limitación pública o por ley
Dicho lo anterior, los predios de
dominio privado que se encuentren al
interior de las ANP estarán limitados en
los atributos “usar”, “disfrutar” y, como
veremos más adelante, “disponer”. Esto
se justifica en el interés superior que
representan las ANP: la preservación y
conservación del medioambiente6:
[E]l interés superior es de naturaleza pública
y nos alcanza a todos, por lo que el bien
5 Artículo 1 de la Ley de Áreas Naturales Pro-
tegidas.
6 Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas natu-
rales protegidas y Derecho Registral”, art. cit.,
p. 326.
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común, que representa un interés superior
al bien privado, permitirá la conservación
y preservación del medio ambiente a través
de las ANP.
En efecto, dichas limitaciones tie-
nen sustento en la Constitución Política
del Perú: “Artículo 70.- El derecho de
propiedad es inviolable. El Estado lo
garantiza. Se ejerce en armonía con el
bien común y dentro de los límites de
ley. […]”.
Entonces, resulta que el derecho de
propiedad no es absoluto, sino que debe
ser ejercido en armonía, en concordancia
con lo que significa el bien para todos,
el bien común7.
En efecto, el derecho de propiedad,
además de aspirar al bien común, debe
ser practicado, dentro de los límites
de la ley; en ese sentido, la propiedad
puede estar regulada, este es el caso de
las ANP8.
2.3. Preexistencia de derechos de pro-
piedad privada al reconocimiento
del ANP
Según Jorge Ortiz Pasco, este “es
el caso de derechos de propiedad privada
registrados con anterioridad a la decla-
ración o reconocimiento de un espacio
7 Ortiz Pasco, Jorge, “Limitaciones a la
propiedad predial: las fajas marginales y las
superficies limitadoras de obstáculos”, en
Puertas, Gonzalo; Iván Ortiz y Jorge Ortiz
(coord.), Propiedad. Enfoque urbanístico y
registral, Lima: Themis, 2020, p. 200.
8 Ortiz Pasco, “Limitaciones a la propiedad
predial: las fajas marginales y las superficies
limitadoras de obstáculos”, art. cit., p. 200.
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territorial (continental o marítimo) en el respectivo Plan Maestro o mediante Reso-

como ANP”9. lución Jefatural […]. [El resaltado es nuestro].

De tal forma, de acuerdo con lo

señalado en los párrafos precedentes, 3. Transferencia de predios ubicados
los predios de dominio privado se en áreas naturales protegidas
encontrarán limitados por la siguiente
declaración: “[…] las ANP constituyen 3.1. Primera opción de compra al Estado
Patrimonio de la Nación10”, la misma Dicho lo anterior, la mayor limi-
que tiene sustento en lo dispuesto por tación al derecho de propiedad de los
el artículo 70 de la Constitución Políti- privados está representada por tener que
ca del Perú, el artículo 923 del Código ofrecer la primera opción de compra al
Civil y el artículo 5 de la Ley11: “Artículo Estado13.
923.- La propiedad es el poder jurídico
que permite usar, disfrutar, disponer y En efecto, en el caso de la venta
reivindicar un bien. Debe ejercerse en de predios privados al interior de un
ANP, el propietario deberá otorgar una
armonía con el interés social y dentro de los
primera opción de compra al Estado,
límites de la ley” (el resaltado es nuestro).
representado por el Sernanp14. El medio
En efecto, las limitaciones que han de comunicación a la entidad deberá ser
de ser impuestas “deben estar reguladas mediante carta notarial15.
en la resolución administrativa de crea-
ción, declaración o reconocimiento, en
el plan maestro o en forma posterior en
la resolución de SERNANP”12: 13 Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas natu-
rales protegidas y Derecho Registral”, art. cit.,
p. 329.
Artículo 46.- Limitaciones y restricciones
14 “Se trata de una norma imperativa, por lo que
de uso el propietario no puede optar por no cumplir
46.1 Las limitaciones y restricciones al uso con otorgar esta primera opción de compra al
de predios de propiedad privada ubicados al Estado.
interior de un Área Natural Protegida, cuya El Estado puede ejercer la primera opción
existencia es posterior a la propiedad, son de compra que se le ofrece o no ejercerla. En
establecidas en el dispositivo legal de su creación, caso que el Estado no ejerza la opción de com-
pra, el propietario del predio podrá venderlo a
cualquier persona, pero en dicho supuesto el
Estado podrá ejercer el derecho de retracto,
9 Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas natu- subrogándose en el lugar del comprador y
rales protegidas y Derecho Registral”, art. cit., en todas las estipulaciones del contrato de
p. 328. compraventa”. [El resaltado es nuestro]. Re-
10 Artículo 1 de la Ley de Áreas Naturales Pro- solución N.° 1894-2014-SUNARP-TR-L del
tegidas. 7 de octubre del 2014, recaída bajo el Título
11 Ortiz Pasco, “Medio ambiente, áreas natu- N.° 2038 del 15 de abril del 2014.
rales protegidas y Derecho Registral”, art. cit., 15 Artículo 5 de la Ley de Áreas Naturales Prote-
p. 328. gidas y artículo 47 del Reglamento de la Ley
12 Ibid., p. 329. de Áreas Naturales Protegidas.

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En ese sentido, el Sernanp tendrá 60 pués de 30 días, contados a partir de

días para ejercer la opción de compra. la inscripción de la compraventa en el
Sin embargo, aun cuando la entidad Registro de Predios20.
haya comunicado su negativa a adquirir
el predio o haya transcurrido el plazo
señalado, el Estado siempre tendrá la 60 días 30 días
posibilidad de ejercer el derecho de Plazo para Plazo para
ejercer el ejercer el
retracto. derecho de derecho de
preferencia retracto

3.2. Derecho de retracto

Envío de Inscripción
En virtud del derecho de retracto, el la carta de la
notarial al compraventa
Estado podrá subrogarse en el lugar del Sernanp en el Registro
de Predios
comprador y en todas las estipulaciones
del contrato de compraventa . Cabe
16

resaltar que el Estado, representado

por el Sernanp, deberá reembolsar al 3.3. Resoluciones del Tribunal Registral
adquirente el precio, los tributos y gas-
De acuerdo con lo expuesto en los
tos pagados por él y, de ser el caso, los
párrafos precedentes, a continuación,
intereses pactados17.
detallaremos el análisis efectuado por
El plazo para ejercer el derecho de el Tribunal Registral respecto a la obli-
retracto es de 30 días contados a partir gación de ofrecer la primera opción de
de la comunicación de fecha cierta al compra al Estado en el caso de que el
Sernanp o desde que la entidad tome predio de su propiedad se encuentre
conocimiento de la transferencia del dentro de una ANP:
predio18.
En esa línea, consideramos que
la presunción contenida en el artículo
2012 del Código Civil 19 podrá ser
opuesta por el comprador del bien des-

16 Artículo 1592 del Código Civil peruano.

17 De la Puente y Lavalle, Manuel, “Derecho
de retracto”, en Thémis, n.° 38, Lima: 1998,
p. 125.
18 Artículo 1596 del Código Civil peruano.
19 Código Civil. Artículo 2012.- Principio de 20 Amaya Ayala, Raúl. “Comentario al artículo
publicidad 1596 del Código Civil”, en Vidal Ramírez,
Se presume, sin admitirse prueba en contrario, Fernando (coord.), Código Civil comentado
que toda persona tiene conocimiento del conteni- por los 100 mejores especialistas, Lima: Gaceta
do de las inscripciones. [El resaltado es nuestro]. Jurídica, 2007, pp. 28-34.

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Resolución Cuestión en discusión Análisis

Para inscribir la compra-
Resolución venta de un predio ubica-
N.° 29-2008-SU- do en ANP: ¿es necesario
NARP-TR-A del 5 acreditar que se ofreció la
de febrero del 2008 primera opción de compra
al Estado?
En el caso de un predio
que se encuentra dentro
Resolución de un ANP: ¿el propietario
N.° 1894-2014-SU- puede optar entre otor-
NARP-TR-L del 7 de gar al Estado la primera
octubre del 2014 opción de compra y el
ejercicio del derecho de
retracto?
Cuando la carga legal
por encontrarse el predio
ubicado dentro del ámbito
de un ANP se inscribe
con posterioridad a la
Resolución fecha cierta de la trans-
N.° 1223-2015-SU- ferencia del predio: ¿debe
NARP-TR-L del 23 igualmente otorgarse la
de junio del 2015 primera opción de compra
al Estado?
¿Cuál es el organismo
que tiene competencia
Resolución
para la administración del
N.° 613-2018-SU-
patrimonio forestal, flora y
NARP-TR-L del 15
fauna silvestre de las ANP
de marzo del 2018
del país?
En el caso de la transferencia de predios ubicados
en ANP, es necesario que la vendedora acredite que
se ofreció la primera opción de compra al Estado,
presentando la carta notarial respectiva en original
o en copia legalizada por notario.
El Estado tiene dos derechos: i) el derecho a que se le
ofrezca la primera opción de compra y ii) el derecho
de retracto.
En ese sentido, no se trata de derechos excluyentes.
El único caso en que resultarían excluyentes será
aquel en el que el Estado ejerza la opción de compra,
supuesto en el carecería de objeto que también ejerza
el derecho de retracto.
Tratándose de una carga impuesta por norma legal,
no se requiere de su inscripción para su oponibilidad,
pues basta con la publicación de la norma que de-
clara el ANP en el diario oficial El Peruano para que
se presuma conocida por todos.
En efecto, así lo estableció la Resolución Presiden-
cial N.° 217-2009-SERNANP, que precisó que las
limitaciones al derecho de propiedad de los predios
ubicados en un ANP no requieren de su inscripción
para su oponibilidad a terceros21.
En ese sentido, aun cuando la compraventa se haya
realizado en fecha cierta anterior a la inscripción de la
carga en la partida registral del predio, debe igualmen-
te otorgarse la primera opción de compra al Estado.
El Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas
por el Estado (Sernanp) es el organismo público
adscrito al Ministerio del Ambiente competente
para administrar el patrimonio forestal, flora y fauna
silvestre de las ANP. Por tanto, corresponde que se
comunique a dicho ente la intención de venta de un
predio ubicado dentro de un ANP.

En conclusión, según el Tribunal que resultarían excluyentes sería aquel

Registral, el Estado, representado por en el que el Estado ejerza la opción de
el Sernanp, tiene dos derechos: i) el compra, pues no tendría objeto que se
derecho a que se le ofrezca la primera haga uso del derecho de retracto.
opción de compra y ii) el derecho de Cabe resaltar que el cumplimiento,
retracto. por parte del privado, de la obligación de
El Tribunal resalta que no se trata de ofrecer la primera opción de compra al
derechos excluyente, sino que se pueden Estado no depende de que la respectiva
ejercer conjuntamente; el único caso en carga se encuentre inscrita en la partida
del predio, sino que basta con la publi-
cación de la norma que declara el ANP
21 Artículo 1 de la Resolución Presidencial N.°
217-2009-SERNANP del 18 de diciembre del en el diario oficial El Peruano para que
2009. se presuma conocida por todos.

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4. Seguridad jurídica Por el contrario, un sistema insegu-

La seguridad jurídica es un princi- ro jurídicamente no otorgará la predic-
pio fundamental para el ordenamiento tibilidad necesaria a los privados para
jurídico que goza de dos niveles de que realicen sus transacciones. La certeza
condiciones21. es necesaria para que una operación de
intercambio sea eficiente23.
Derecho sistemático.
Derecho de aplicación Habiendo explicado lo que en-
general. tendemos por seguridad e inseguridad
Derecho positivo.
Primer Derecho seguro (ba- jurídica, pasaremos a argumentar por
nivel sado en hechos objeti-
vos y comprobables y
qué consideramos que la transferencia
que no esté expuesto de un bien ubicado en ANP contribuye
a cambios demasiado
frecuentes). a un sistema inseguro jurídicamente.
Sistema
Normas claras en su De acuerdo con lo señalado en los
redacción.
seguro
Normas coherentes con párrafos precedentes, cuando el pro-
jurídica-
mente la idea de sistema. pietario de un predio ubicado en ANP
Normas diseñadas de
manera racional y te- busca transferir su bien, debe tomar
niendo en cuenta su en cuenta que debe ofrecer la primera
Segundo eficacia práctica (sin
nivel lagunas o vacíos). opción de compra al Estado. Y aun
Las teorías adoptadas cuando el vendedor haya cumplido
para la solución de una
serie de controversias con este requisito, el Estado tendrá a su
deben ser racionales y
eficientes, de acuerdo favor el derecho de retracto, es decir, a
con la idea de sociedad subrogarse en el lugar del vendedor.
de mercado.

Entonces, un ordenamiento seguro ¿Por qué dicha disposición legal

jurídicamente proporciona la predicti-
bilidad necesaria para que las personas
actúen (celebren un contrato de compra-
venta, por ejemplo). Dicha predictibili-
dad permitirá reducir y hasta eliminar
la incertidumbre en el intercambio de
cualquier bien22.
21 Hernández Gazzo, Juan Luis, “Seguridad
jurídica y costos de transacción: algunas dis-
torsiones en el Código Civil”, en Derecho &
Sociedad, n.° 12, Lima: 1997, p. 22.
22 Hernández Gazzo, “Seguridad jurídica y
costos de transacción: algunas distorsiones en
el Código Civil”, art. cit., p. 22.
genera inseguridad jurídica? Porque, aun
cuando el vendedor haya cumplido con
la obligación detallada en el párrafo an-
terior, el comprador no tendrá la certeza
de que el Estado no ejercerá el derecho
de retracto, por 30 días hábiles, contados
desde la inscripción de la transferencia.
Por lo tanto, imaginemos que el
vendedor quiera realizar algún tipo de
emprendimiento sobre el bien, este
tendrá que paralizar sus actividades por
23 Hernández Gazzo, “Seguridad jurídica y
costos de transacción: algunas distorsiones en
el Código Civil”, art. cit., p. 22.

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el temor que el Estado tome su lugar Sobre el particular, consideramos

como adquirente del predio. que estos dos derechos ejercidos, de
Evidentemente, dicha regulación forma conjunta, generan un sistema
no es eficiente económicamente, pues el inseguro jurídicamente. Debido a que
comprador va valorar menos el predio el comprador no tendrá certeza respecto
que cuenta con la afectación legal de a si va conservar o no la propiedad de
encontrarse en una ANP24. su bien.
Además, dicha regulación no es
IMPORTANTE eficiente económicamente, pues el com-
prador va valorar menos al predio ¿Por
[O]pinamos que el derecho de retrac- qué? Porque cuenta con una afectación
to debería operar únicamente cuando legal (yo, comprador, no voy a tener
no se haya ofrecido la primera opción la seguridad de que voy a conservar la
de compra al Estado. En ese senti- propiedad del bien)25.
do, consideramos importante que se
efectúe una modificación legislativa, Atendiendo a estas consideraciones,
atendiendo a los argumentos señala- opinamos que el derecho de retracto
dos en los párrafos precedentes. debería operar únicamente cuando no
se haya ofrecido la primera opción de
De tal forma, consideramos que compra al Estado. En ese sentido, con-
el derecho de retracto debería operar sideramos importante que se efectúe una
únicamente cuando no se haya ofrecido modificación legislativa, atendiendo a
la primera opción de compra al Estado. los argumentos señalados en los párrafos
precedentes.
5. Conclusiones
6. Referencias bibliográficas
Los privados, propietarios de pre-
Amaya Ayala, Raúl. “Comentario al artículo
dios ubicados en ANP, tienen la obli- 1596 del Código Civil”, en Vidal Ramírez,
gación de ofrecer la primera opción de Fernando (coord.), Código Civil comentado
compra al Estado. Sin embargo, aun por los 100 mejores especialistas, Lima: Gaceta
cuando el Estado haya comunicado su Jurídica, 2007.
negativa a adquirir el predio, este tendrá De la Puente y Lavalle, Manuel, “Derecho de
retracto”, en Thémis, n.° 38, Lima: 1998.
la posibilidad de ejercer el derecho de
Falla Jara, Alejandro, “Responsabilidad civil y
retracto. eficiencia económica: ‘matrimonio por con-
veniencia’”, en Thémis, n.° 24, Lima: 1992.
Hernández Gazzo, Juan Luis, “Seguridad
jurídica y costos de transacción: algunas
24 Falla Jara, Alejandro, “Responsabilidad
civil y eficiencia económica: ‘matrimonio por 25 Falla Jara, “Responsabilidad civil y eficiencia
conveniencia’”, en Thémis, n.° 24, Lima: 1992, económica: ‘matrimonio por conveniencia’”,
p. 84. art. cit., p. 84.

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distorsiones en el Código Civil”, en Derecho tiz (coord.). Propiedad. Enfoque urbanístico

& Sociedad, n.° 12, Lima: 1997.
Ortiz Pasco, Jorge, “Limitaciones a la pro-
piedad predial: las fajas marginales y las
superficies limitadoras de obstáculos”, en
Puertas, Gonzalo; Iván Ortiz y Jorge Or-
y registral, Lima: Themis, 2020.
Ortiz Pasco, Jorge, “Medio ambiente, áreas
naturales protegidas y Derecho Registral”,
en Gaceta Civil & Procesal Civil, n.° 64,
Lima: octubre del 2018.

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