Planeación & Desarrollo

Volumen XXXIV, Número 2 (2003)337-365

Notas sobre una reforma agraria distributiva

y consideraciones sobre el sistema de
seguimiento de la política*

Diana M. Grusczynski R.
Manuel Enrique Rojas b+

" Consultora Banco Mundial

b Universidad Javeriana

Resumen

La aplicación errática de la reforma agraria en Colombia y la falta de monitoreo y seguimiento

para tomar medidas correctivas oportunamente, ha dado origen a una política ineficiente,
atomizada y sin mayores efectos en la estructura de tenencia de la tierra. La política privilegió
la entrega de tierra como el objetivo fundamental a costa de actividades complementarias
tendientes a aumentar la productividad, promover el uso eficiente del suelo, disminuir la
pobreza, aumentar el empleo y mejorar la seguridad alimentaria y bienestar de los hogares.
El análisis de la instrumentalización, entendida ésta como los instrumentos y los procesos de
ejecución de los mismos, sirve de base para una propuesta de indicadores que permiten una
evaluación de la política redistributiva en todos sus componentes.

ClasificaciónJEL: Q15,Q24,N56,R14

Palabras claves: reforma agraria, productividad agropecuaria, tierra

Este artículo se realizó sobre las bases de la Evaluación de las leyes 30 del988 y 160 de 1994 y diseño de
indicadores para medición de la reforma agraria en Colombia, realizada por Manuel Rojas en el marco del
Provecto de Modernización de la Administración Financiera del Sector Público del DNP y el documento "La
eficiencia de los subsidios de reforma agraria: el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar con acceso limitado a
factores productivos y mercados" de Diana Grusczynski. Los autores agradecen la colaboración de Osear
Mauricio Hernández, Hernando Urbina y Rosalila Cerda. Los comentarios son responsabilidad de los autores
y no comprometen al Departamento Nacional de Planeación ni a las entidades donde laboran.

* Autores corresponsales: dgrusczynski@cable.net.co; manuel.rojas@javeriana.edu.co

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Introducción

El país viene realizando esfuerzos desde hace más de cuarenta años, para estructurar
una política de reforma agraria que contribuya a resolver los problemas de equidad,
pobreza y de transformación de la base productiva del campo colombiano. Hoy el
consenso más o menos extendido es que esta política ha fracasado, lo que se evidencia
en las altas tasas de pobreza rural, la escasa eficiencia de las entidades encargadas de la
política y la persistencia del conflicto armado, que precisamente se arguye como una
de las consecuencias del problema no resuelto de las tierras.

La evaluación de diferentes instrumentos de políticas de tierra, además de cifras

gruesas sobre las tierras distribuidas, no deja evidencias contundentes sobre las causas
del descalabro. Hay un vacío en la aplicación de herramientas eficaces de monitoreo
y seguimiento que permitan analizar los efectos sobre la marcha e impactos de la
política en el país. Aproximadamente siete billones de pesos de hoy se han invertido
en diferentes medidas de reforma agraria y se ha transitado fácilmente de una
legislación a otra1, con una superposición de normas y acciones que se reiteran o
contradicen, introduciendo así mayor ambigüedad y confusión en las reglas de juego,
sin haber registrado el impacto de la norma anterior. Esto ha contribuido a que el
debate sobre la política de reforma agraria se enmarque más en posturas ideológicas
y en especulaciones que en argumentaciones de peso que le den salida a la cuestión
(Economía Colombiana, 2000).

Ix>s indicadores tradicionales para evaluar el cumplimiento de objetivos de desempeño

de la política de reforma agraria son limitados por su escaso contenido y poder explicativo.
Impactos sobre productividad, uso eficiente del suelo, disminución de la pobreza, aumento
del empleo, seguridad alimentaria y mejoramiento de las condiciones de vida no hacen
parte de las demandas del Estado y la sociedad en su conjunto. Sin establecer una línea
base o sistemas de información complementarios, le resta a la política establecer metas
netamente presupuéstales2, asegurando una visión de corto plazo.

Este artículo se concentra en el análisis de la política redistributiva que propende por

reformar la estructura de la tenencia de la propiedad rural, enfocada a transformar a
los arrendatarios, aparceros y jornaleros en propietarios, o en consolidar las propiedades
de minifundistas y la ejecución de proyectos productivos. Entre los objetivos de esta

1 Ley 200 de 1936, I^ey 135 de 1961, Ley 1' de 1968, Ixy 4a de 1973, Ley 30 de 1988, Ley 101 de 1993, Ley 160
de 1994 v Ley 812 de 2003.

~ Mídase en hectáreas, títulos otorgados o familias beneficiadas, éstos se estiman tomando costos promedio
por los cuales se divide el presupuesto total.

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política están: mejorar el uso del suelo, aumentar la producción agrícola y mejorar la
calidad de vida de sus beneficiarios3. Para cumplir con estos objetivos, se previo que el
Estado coordinaría y ofrecería asistencia técnica, crédito, vivienda, acceso a mercados,
almacenamiento, salud, seguro social y la promoción de cooperativas rurales. Se parte
del supuesto de que el acceso a la tierra hace parte de la solución de la cuestión agraria,
o sea de la superación de los problemas que le impiden a la sociedad rural participar
de los beneficios del desarrollo.

Se divide en cinco secciones. En la primera se presentan algunos principios de la reforma

agraria que sirven para el análisis de la segunda sección, la cual repasa los problemas
comunes de la reforma agraria a nivel internacional que son relevantes para el caso
colombiano junto con resultados de la reforma agraria. En la tercera sección se hacen
recomendaciones de política que toman en cuenta el acceso restringido a factores
productivos y mercados, seguidas por una propuesta de indicadores que permitan un
seguimiento y evaluación de la ejecución y los impactos de la política de reforma
agraria en el país, y por último, se presentan conclusiones.

1.1 Aspectos básicos de la política reciente de tierras en

el país

En términos de acciones de reforma agraria en Colombia, estas se han concentrado

en la titulación de baldíos, como lo demuestran las cifras oficiales, mientras que el
esfuerzo presupuestal se ha destinado a la compra y redistribución de tierras, las cuales
han sido de responsabilidad exclusiva del ente de reforma agraria en el país, el Incora4,
hasta mediados de los años noventa5. Precisamente el carácter de estas intervenciones
ha sido la fuente de más lato cuestionamiento de la política y el argumento más fuerte
para propiciar un modelo de reforma agraria con base en criterios de mercado.

Las innovaciones introducidas con la última legislación (Ley 160 de 1994) han promovido
el uso de instrumentos de mercado para guiar la compra de tierras y la integración de
campesinos a la cadena de valor agroindustrial. La nueva legislación introdujo criterios

Otros objetivos de la reforma agraria incluyen la promoción de la paz, disminución de pobreza, apoyo a
pobres, uso social de aguas y tierras, veeduría ciudadana, participación, desarrollo rural campesino, e
inclusión a mujeres y minorías étnicas.

Instituto Colombiano de Reforma Agraria establecida por la Ley 135 de 1961 y liquidada en 2003 mediante
Decreto 1292.

A 2000, 1.855.456 há. habían sido redistribuidas comparadas con 14.066.624 há. de baldíos que fueron
tituladas (Rojas, 2001).

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técnicos para la determinación del tamaño del predio y el subsidio equivalente a 70%
de su valor, sin embargo, los procesos resultaron en precios altos a la tierra y el uso
ineficiente de área distribuida. Por otro lado, la ambigüedad entre el uso comunitario
e individual de la tierra entregada, inducido por las líneas de crédito complementario
y de fomento productivo condujo a la aparición de conflictos internos, despilfarro de
los recursos de crédito y al fracaso de los proyectos productivos. Hoy en día más de
las dos terceras partes de los predios entregados bajo la Ley 160 de 1994 presentan
altos niveles de deserción, endeudamiento y, en muchos casos, abandono.

De lo anterior se desprende que no era la simple ocurrencia de unas condiciones de

mercado para buscar la eficiencia en el uso de la tierra distribuida. Más allá de la
creación de unas condiciones de operación de la oferta y la demanda, se trataba de la
carencia de instituciones fuertes en el plano local y regional en los espacios rurales, la
debilidad de las organizaciones de campesinos y la intervención inadecuada de la
institución responsable de la política que, a pesar del nuevo enfoque respecto de la
mayor iniciativa de los campesinos en la selección y negociación de la tierra, siguió
interviniendo al viejo estilo. El debate sobre la importancia de la pequeña propiedad,
sin embargo, sigue vigente a propósito de la búsqueda de alternativas redistributivas
que superen las incoherencias del pasado y mejoren el bienestar de hogares rurales
pobres mediante la generación de ingresos y contribución a la seguridad alimentaria.

II. | La eficiencia de la pequeña propiedad

La literatura económica ha encontrado que no existen economías de escala en la actividad

agrícola debido a los costos de supervisión de la mano de obra contratada, lo cual
pone en desventaja las operaciones grandes (ver Berry 1973 y Thirsk 1976 para el caso
colombiano). La eficiencia a que se refiere es la productividad de factores mas no los
rendimientos por hectárea, los cuales pueden ser muy inferiores en pequeñas parcelas
a aquellos obtenidos en las grandes fincas debido al limitado acceso de las primeras a
factores productivos (Berry, 1973) y a estrategias de diversificación de riesgo que
incorporen cultivos de pancoger y la siembra de cultivos múltiples (Lele y Agarwal,
1989). Otros argumentos a favor de pequeñas parcelas son los altos niveles de generación
de empleo por hectárea cultivada debido, en parte, a que no emplean tecnologías que
sustituyan este factor (Thirsk, 1976). Aunque los resultados en términos de rendimientos
y eficiencia no constituyen un argumento contundente que favorezca la reforma agraria,
sí contradice las posiciones de los críticos que plantean que los campesinos son
ineficientes. Son estas equivocaciones las que han obligado a la colectivización de la
reforma agraria o inclusive su abandono a favor de la producción a gran escala.

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A. Seguridad alimentaria

El acceso a la tierra brinda seguridad alimentaria bien sea porque la tierra como
generador de ingresos permite mejorar el consumo del hogar, o bien porque representa
un activo que facilita una variedad de decisiones de producción y comercialización que
se pueden incluir en una estrategia específica de subsistencia (Maxwell y Wiebe, 1998).
Aunque la integración de los pequeños propietarios a una economía de intercambio es
un componente de una estrategia de desarrollo rural, cuando los mercados no funcionan,
una producción dedicada al pancoger es una alternativa razonable para brindar seguridad
alimentaria al hogar (Braun y Kennedy en Maxwell y Wiebe, 1998). A su vez, la tierra
como un activo de los hogares rurales puede permitir una acumulación gradual mediante
el mejoramiento de los ingresos de los hogares rurales que facilite la toma de decisiones
productivas y comerciales más agresivas en la medida en que dichos hogares se
encuentran con mayor capacidad para asumir riesgos. Las provisiones de otros servicios
de apoyo (asistencia técnica, servicios financieros, etc.) pueden contribuir a reducir el
umbral bajo el cual es necesario que los hogares rurales empleen una estrategia de
subsistencia generando nuevas posibilidades de ingreso (Conway en Herring, 1999).
Un resultado positivo no se puede garantizar, pero como sugirieron Maxwell y Wiebe
(1998), el acceso a activos (en este caso tierra) puede contribuir a mantener constante el
nivel de consumo de los hogares rurales. En conclusión, pequeñas parcelas inclusive
minifundios pueden tener un impacto positivo en el bienestar de habitantes rurales,
especialmente cuando se les facilita acceso a servicios complementarios, lo que les
permita optimizar el uso de la tierra.

B. Instrumentalización de la reforma agraria

Aunque los objetivos de la reforma agraria se han mantenido en el tiempo, lo relacionado

con su forma ha sufrido cambios durante cuatro décadas. De un instituto, Incora,
encargado de ejecutar todos los componentes de la política rural fundamentada en
una política de reforma agraria, surgió una variedad de institutos y programas ejecutando
los diferentes elementos de la política rural. A partir del 23 de mayo de 2003, los
institutos fueron nuevamente integrados en el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural (Incoder)6. Muchos son los análisis de los problemas institucionales del Incora
pero menos comprendidos son los problemas, resultado de la instrumentalización,

El Decreto 1300 de 2003 fusiona cuatro institutos incluyendo el Incora (Instituto Colombiano de Reforma
Agraria) con el fin de reducir los costos operativos y proveer servicios más eficientes y transparentes. Otras
áreas que conforman el nuevo instituto incluyen: Desarrollo Productivo Social, Infraestructura y Pesca y
Acuicultura. Una variedad de programas rurales y agropecuarios siguen vinculados al Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural, Presidencia y otros ministerios.

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entendida ésta como los instrumentos y los procesos de ejecución de los mismos. Para
tal fin, esta tercera sección partirá del análisis realizado por Kinsey y Binswanger en su
artículo "Características y desempeño de programas de reforma agraria" (1993) y
relacionará las dificultades aplicables al caso colombiano.

/. Derechos de propiedad

Los derechos de propiedad brindados a los beneficiarios de reforma agraria han sido
tanto colectivos como individuales, pero siempre restrictivos en cuanto a la venta,
arriendo o parcelación de propiedades. Los beneficiarios del subsidio no pueden
transferir su propiedad bajo ninguna modalidad durante 12 años7. Estos límites fueron
introducidos para evitar que se optara por un subsidio de reforma agraria sólo con el
propósito de recibir el subsidio o título y enseguida vender la propiedad, un objetivo
que se podría cumplir mejorando el proceso de selección de beneficiarios como se
detalla más adelante. La Ley 160 también prohibe la titulación de una explotación o la
parcelación de propiedades cuando este proceso resulte en un predio menos de una
UAF8. Esta regla aplica a las ventas de tierras por parte de los beneficiarios de reforma
agraria y de privados y a las herencias9. Las restricciones no han sido aplicadas de
manera consistente o rigurosa. En cambio han predominado las ventas informales y
arriendos ilícitos que debilitan los derechos de propiedad o, en algunos casos, los
usuarios simplemente abandonan la tierra (Suárez y Vinha, 2003)10.

Los problemas generados por derechos de propiedad restrictivos otorgados a pequeños

propietarios y beneficiarios de reforma agraria son agudizados por un sistema de
administración de tierras que no responde a las necesidades de los habitantes rurales.

Los colonos a quienes se les titula tierra pueden arrendar, sin embargo, no la pueden vender en los cinco
años subsiguientes a su adjudicación. Esta restricción, junto con el requisito de que el colono haya
explotado el terreno de manera exclusiva durante cinco años, limita las transacciones de tierra y por ende,
los derechos de propiedad durante un periodo considerable.

La Ley 135 de 1961 definió la UAF y estimó en tres hectáreas el tamaño mínimo bajo el cual no se podía
subdividir ni entregar una parcela de reforma agraria. Posteriormente, la Ley 160 de 1994 define la Unidad
Agrícola Familiar (UAF) para la adjudicación de predios como, "La empresa básica de producción agrícola,
pecuaria, acuícola o forestal cuya extensión, conforme a las condiciones agroecológicas de la zona y con
tecnología adecuada, permite a la familia remunerar su trabajo y disponer de un excedente capitalizable que
coadyuve a la formación de su patrimonio" entendido como tres salarios mínimos legales, ingresos equivalentes
a los del quintil más alto de la población rural. Bajo la \^\ 135 de 1961 una tercera parte de los ingresos debiera
dedicarse al pago de deudas incurridas en la compra o mejoramiento de tierras pero la Ley 160 modifica este
concepto para que se entienda como un superávit que permite la formación de su patrimonio.

Los procesos de sucesión detallan distribuciones específicas entre hijos y cónyuges sobrevivientes quienes
estarían obligados a mantener la propiedad en común si, de lo contrario, se resulta en parcelaciones
menores de una UAF.

La Ley 160 estipula que los beneficiarios perderán su título si cultivan ilícitos, sin embargo, hasta la fecha no
se ha revocado ningún título.

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Por falta de inversión en el catastro y registro, no se cuenta con equipos modernos que
ínterconectan las entidades responsables. La transferencia de propiedad es un proceso
complejo y requiere de la autenticación por parte de un notario y el registro de dicho
título en la oficina de registro generalmente ubicado en una capital departamental.
Luego esta oficina envía esta información al catastro. Por lo general, los propietarios
realizan el primer paso pero los costos, el viaje y el conflicto armado contribuyen a
que no se registre la transferencia de títulos (Grusczynski yjaramillo, 2002).

Por otro lado, el Estado tiene muchas dificultades a la hora de hacer cumplir los
derechos de propiedad como lo atestiguan las cifras de desplazamiento donde el 68%
de los que abandonan sus tierras tienen título a las mismas y otro 12% residen en tierras
de tenencia colectiva" (Pastoral Social, 2002). Es evidente que la naturaleza del
desplazamiento no es clara y probablemente varía a lo largo del país, pero sea el
objetivo dominio territorial o la adquisición de tierras rurales, el hecho es que los
derechos de propiedad confieren pocas garantías a los propietarios aún cuando éstos
cuenten con un título formal. Estos factores que se mencionan, junto con la informalidad
que prevalece en las transacciones de tierras, en especial en la transferencia de pequeñas
parcelas, limita las ganancias teóricas que deba brindar la reforma agraria tales como el
acceso al crédito, creación de incentivos para realizar mejoras y la conservación de
recursos naturales.

2. Caliñcación de predios

Las características de las parcelas adjudicadas por medio de la reforma agraria son
factores significantes para determinar el éxito o fracaso de los proyectos productivos.
Gran parte de la reforma agraria se ha llevado a cabo mediante la titulación de tierras
baldías en la frontera agrícola con poca infraestructura e inclusive, la política redistributiva
se ha llevado a cabo en zonas alejadas dentro de la frontera. Estudios de caso indican
que algunas tierras redistribuidas dentro de la frontera han carecido de infraestructura
o están ubicadas en zonas de conservación12 con suelos pobres y con una oferta de
agua variable. La falta de planeación y coordinación entre el Incora y el municipio
como entidad territorial local y comunitaria ha contribuido al fracaso de proyectos de
reforma agraria (Zapata y Arismendy, 2003). La reforma agraria, en vez de constituirse
en un instrumento de apoyo a la precaria planeación local y así definir su accionar, se
ha dado mas bien de manera aislada.

l cuenta con información sobre más 30.000 familias quienes han acudido a la Iglesia Católica
en procura de apoyo, de las cuales aproximadamente 60% eran pequeños propietarios (Ibáñez, 2003).
Zapata y Arismendy encontraron en 14 estudios de caso, que en promedio, 10% de las áreas adjudicadas bajo
reforma agraria estuvieron ubicadas en zonas de inundación o conservación ambiental.

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El mercado de tierras fue otro instrumento pensado para mejorar la selección de

predios pero no funcionó independientemente porque se reglamentó la calificación
previa del Incora. Esto implicó que el Incora liderara el proceso por fuera del contexto
local y las demandas de beneficiarios. En vez de establecer un sistema de información
nacional sobre oferta (predios), demanda (aspirantes) y precios de tierras que sirviera
de base para la selección y calificación de predios por parte de los aspirantes, la toma
de decisiones ha reposado en el Incora. La carencia de esta información ha sido definitiva
en el diseño del sistema de monitoreo y de evaluación de la reforma agraria, que se
limita a listados de oferta y demanda sin mayores especificaciones sobre la calidad,
efectivamente anulando el papel que puede jugar el mercado de tierras en mejorar la
selección de predios en la reforma agraria. Cuando los beneficiarios de reforma agraria
participan en una selección de su predio con base en una oferta amplia, los proyectos
tienen mayor probabilidad de éxito (Suárez y Vinha, 2003), no obstante, no se puede
discernir si lo anterior se debe a que un proceso más participativo mejora el proyecto
en general o si la participación de los beneficiarios induce una mayor oferta de predios.

3. Formación de precios

Sin lugar a equívocos uno de los tópicos más controvertidos ha sido él de los precios
de la tierra pagados por reforma agraria. La literatura ha documentado cómo beneficios
económicos no agrícolas se capitalizan en el valor de la tierra (ver Jaramillo 1997 o
Hoffstetter 1997 para el caso colombiano). Esto explicaría parcialmente los elevados
precios pagados por la reforma agraria. Otros sugieren que la presión ejercida por la
demanda de reforma agraria, estimulada por la existencia del subsidio de 70% del
valor de la tierra pudo resultar en las alzas especialmente en los años 1996 y 1997,
cuando el programa fue objeto de grandes apropiaciones presupuéstales. La
concentración geográfica de la inversión reportada por Zapata y Arismendy (2003)
soporta esta hipótesis a nivel regional. Suárez (1992) encontró dinámicas y causalidades
diversas sobre los procesos de formación de precios de tierras en el país. Mientras que
en regiones como la Andina y las de los valles del Toüma y Huila los precios y retornos
agrícolas guardaban alguna relación, en otras regiones, como la costa Atlántica o las
zonas de expansión de la frontera, los precios corresponden a factores de tipo extra
económico o fenómenos de cultivos ilícitos o violencia política.

A nivel de proyecto, se atribuye la inflación de precios a la forma como se avalúa la

tierra con base en proyectos productivos que valoraban el uso potencial en vez del
actual, lo cual a menudo resulta en precios pagados que superen el valor comercial en
el mercado no intervenido. El cobro tarifario de las firmas avaluadoras en relación
con los valores calculados de la tierra puede resultar en una fijación de precios hacia
arriba. En la reglamentación de la negociación voluntaria se estableció que el avalúo

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comercial debería ir antes de la negociación directa entre los propietarios y los

campesinos pero, en la práctica, el avalúo se convirtió en un mecanismo para incrementar
el precio base de la negociación. Los criterios de referencia para fijar precios se elevaron
a estatus legal, cuando sólo se referían a elementos tangibles físicos en el cálculo, lo que
impide introducir en el análisis factores exógenos como la seguridad, el entorno
económico y la factibilidad de encadenar la tierra a procesos de mayor valor.

Las fórmulas para el avalúo antes de resolver la brecha existente entre la renta de la
tierra y su precio especulativo tienden a incrementarla. En realidad lo que se advierte es
la presencia de una dualidad en la operación de los mercados: un mercado libre que se
da entre oferentes y demandantes de similares características (grandes y pequeños) y un
mercado liderado por el Estado como principal comprador en algunas regiones del
país. Lo anterior ha inflado los precios de tierra, elevado los costos por beneficiarios y
generado la percepción de que la reforma agraria se ha prestado a la corrupción.

4. El acceso a factores complementarios

El acceso restringido a los factores productivos está relacionado con la distribución

inequitativa de la tierra, ya que la provisión ineficiente de estos servicios probablemente
no hubiese ocurrido en circunstancias más igualitarias (Thirsk, 1976)". La falta de
servicios dificulta el desarrollo de proyectos productivos que propenden por
transformar jornaleros en agroempresarios. Aún cuando los beneficiarios se ubiquen
en áreas que conocen y siembren cultivos con los cuales están familiarizados, la falta de
habilidades empresariales y de acceso a crédito no les permite insertarse en el mercado
y desarrollar con éxito actividades típicas de grandes fincas donde pueden haber
trabajado anteriormente. Estas limitaciones hacen que los beneficiarios adopten sistemas
productivos que minimicen riesgos productivos y que no cumplan con los objetivos
de la reforma agraria, especialmente en términos de producción agropecuaria,
contribuyendo así nuevamente a la percepción de que la reforma agraria ha fracasado.

Teóricamente, el acceso a la tierra daría a los beneficiarios de reforma agraria acceso al

crédito en la medida que sirva de garantía, sin embargo, restricciones tanto por el lado
de la oferta y de la demanda han impedido una ampliación de la oferta crediticia. Por
el lado de la oferta, los bancos son reticentes a aceptar pequeñas parcelas como garantía
por créditos, ya que los costos de su realización son altos (Boucher et. al, 2003). Según
Econometría y Marulanda (2003) los procesos judiciales en el sector rural son demorados
y los bancos perciben mayores niveles de corrupción en el campo. Aun en áreas urbanas,

La mejora en la distribución de tierras es una condición necesaria para mejorar el acceso a factores mas no
suñciente.

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la realización de garantías se demora en promedio cinco años (Guevara y Charry,

2003). Tampoco es que sea muy atractiva la opción de cobrar garantías constituidas
por pequeñas parcelas en un país cuyo conflicto armado se origina en una lucha social
y política por la tierra (Boucher et. al, 2003).

Por el lado de la demanda, los pequeños propietarios son reticentes a la hora de

solicitar créditos. Aun cuando haya presencia de entidades financieras en el municipio14,
los potenciales usuarios de servicios financieros no acuden al crédito por: las exigencias
en la presentación de papeles que poca concordancia tienen con la informalidad de la
actividad agrícola; demoras en la aprobación y desembolso de créditos; líneas de
crédito que no se adapten a sus necesidades; y costos de transacción excesivos, como
los impuestos y comisiones que resultan en retornos negativos a las cuentas de ahorro.
Las altas tasas de interés cobradas al crédito no parecieran ser un factor significativo en
la baja demanda del crédito, ya que varios de los encuestados reportaron haber pagado
tasas de hasta 10% mensual vencido a agiotistas. No obstante, la memoria reciente
acerca de tasas de interés elevadas, el incumplimiento en el pago y el subsiguiente
cobro de garantías pueden disuadir a pequeños propietarios de solicitar créditos a
entidades financieras que los obligan al uso de la tierra como garantía (Econometría y
Marulanda, 2003)15.

La falta de seguro agropecuario para cubrir un eventual incumplimiento en el pago de

un crédito no es sólo una preocupación para el sector financiero sino que también lo es
para los pequeños propietarios, quienes no querrán arriesgar sus pocos activos. Por otro
lado, el crédito como un seguro que suaviza los patrones de consumo no está disponible
mediante el sector financiero formal. Para compensar esta falla en los mercados financieros
rurales, los pequeños propietarios adoptan sistemas productivos de bajo riesgo que
pueden incluir áreas importantes de pancoger, lo cual reduce las ganancias en términos
de eficiencia de la reforma agraria (Deininger y Binswanger, 1999)

Los resultados son poco alentadores. Para complementar el subsidio, se promovió el

endeudamiento de beneficiarios quienes a junio de 2001 adeudaban al sector financiero

11 Aproximadamente 32% de los municipios carecen de presencia de entidades financieras (Econometría y

Marulanda 2003) y encuestas aplicadas a ñncas en 1999 indican que sólo 14,5% de los encuestados utilizaron
crédito en el año anterior, de los cuales las dos terceras partes fueron suministradas por entidades financieras. En
el quintil más bajo, sólo 6% de los encuestados reportan haber utilizado crédito formal (Ramírez et. al, 2000).
15 Actualmente, la tierra no se recibe como garantía ni por el banco rural del gobierno, Banco Agrario, que
prefiere utilizar las garantías del Fondo Agropecuario de Garantías que cubren hasta 80% del valor del
capital del préstamo. Este mecanismo fue diseñado para mejorar la calidad de la garantía a estándares
permitidos por el ente regulador, y no simplemente para sustituir otras garantías. Sin embargo, se indemniza
cuando se incumpla la obligación crediticia y son pocos los bancos que realizan las garantías como lo obliga
la Ley (Econometría y Marulanda, 2003).

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más de $67 mil millones por concepto de créditos de tierras y producción. La cartera
tenía características regionales con 41% de los créditos otorgados en la costa Atlántica
(zona de mayor ejecución de la reforma agraria, según Zapata y Arismendy) pero
también de mayor morosidad de la cartera agropecuaria (Marulanda et. al, 2003). Más
de 70% de los deudores de reforma agraria, con créditos de tierra han entrado en
mora. Altos niveles de endeudamiento superaron 60% el valor del proyecto y altas
tasas de interés absorbieron en poco tiempo el subsidio del Gobierno.

El acceso restringido a los mercados financieros implica que la reforma agraria debe
ser diseñada para operar bajo esta limitación. Una alternativa sería frenar la reforma
agraria hasta que se desarrollen mercados financieros rurales (Boucher et. al, 2003) o
que se revise el tamaño de las parcelas asignadas a beneficiarios de reforma agraria en
vista de esta restricción (Berry, 1973).

5. Beneficiarios

Por el lado de la demanda, el Estado tendrá que crear los mecanismos para que los
mejores productores sin tierra, o que cuenten con poca tierra, puedan presentarse como
demandantes, habilitándolos ante las agencias de crédito, facilitándoles acceso a mercados
y permitiéndoles cubrir la brecha entre el precio de la tierra y su capacidad de pago.

Sin embargo, las reglas y procedimientos para la selección de beneficiarios no han sido
tema de mucho estudio. La Ley 160 establece un sistema de puntos que favorece a
campesinos jóvenes, mujeres cabeza de hogar, número de hijos (mas no la disponibilidad
de mano de obra familiar), conexión con la región, experiencia en actividades
agropecuarias mientras que castiga una mayor base de activos. La regulación posterior
asigna puntos por estudios agropecuarios pero no hace ninguna otra mención de
educación o del estado civil, características del hogar que son relacionadas con el éxito
(Kinsey and Binswanger, 1993)16. Aunque el sistema de selección de beneficiarios cumple
con los objetivos redistributivos de la reforma agraria y el objetivo tácito de lograr
justicia social, dadas las restricciones para financiar inversiones complementarias, una
falta de activos, de mano de obra familiar o de educación puede contribuir al fracaso
del proyecto productivo.

Por otro lado, aunque la Ley 160 previo que los aspirantes tendrían la posibilidad de
someter proyectos productivos para un determinado predio localizado fuera de su
municipio de residencia, la limitación de los recursos y las presiones para una ejecución

Aunque no se le asignan puntos por haber prestado servicio militar, se debe considerar dentro del
proceso de selección. Varios programas diseñados para reincorporar combatientes de grupos guerrilleros
a la vida civil han tenido un desempeño pobre (Rojas, 2001).

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inmediata y los registros de aspirantes se enfocaron en los municipios priorizados, sin

abrir la posibilidad de traslados. El resultado no fue un concurso de proyectos buenos,
sino una selección con base en un puntaje de beneficiarios carente de incentivos para
definir la mejor lista de aspirantes. Los proyectos piloto desarrollados en Colombia17
indican que un proceso transparente, riguroso y partdcipativo a nivel local, en el que se
promueva la auto-selección mediante talleres y capacitación puede mejorar los resultados
de la reforma agraria (Deininger, 1999).

6. Organización productiva

La organización de beneficiarios en cooperativas se ha visto como una manera de

lograr economías de escala en la producción y el mercadeo. Sin embargo, la experiencia
indica que las estructuras de cooperativas rurales son intrínsicamente débiles, debido a
free-ndin/*, estructuras equivocadas de incentivos y a los mismos problemas de
supervisión de la mano de obra a que se ven enfrentadas las grandes plantaciones
(Melmed-Sanjak and Cárter, 1991). Sólo un grupo de beneficiarios con una relación
previa o la agricultura por contrato pueden superar los problemas cooperativos (Suárez
y Vinha, 2003). La promoción de cooperativas ha resultado en que buena parte de los
proyectos de reforma agraria se hayan titulado de manera colectiva, para luego ser
parceladas informalmente una vez se haya gastado el incentivo, lo que fomentó la
creación de cooperativas (Rojas, 2001). Tanto Suárez y Vinha (2003) como Zapata
(2003) encuentran que en parcelas con tenencia colectiva, donde los beneficiarios hayan
vendido o simplemente abandonado la tierra, la estructura de propiedad (es decir,
colectiva) es el principal obstáculo al mejoramiento en el uso del suelo, especialmente
cuando se está incumpliendo las obligaciones de créditos otorgados a la colectividad.

7. Tamaño del predio

El tamaño del predio también afecta las ganancias en eficiencia y la probabilidad de
éxito de los beneficiarios de reforma agraria. La capacidad de una familia campesina
para poner a producir su predio depende de su mano de obra, habilidades gerenciales,
capacidad técnica y acceso a crédito y otros factores productivos. Sin embargo, sólo se
toman en cuenta las características de la finca y del sistema productivo para calcular la

'" Se realizaron dos proyectos piloto, uno denominado la Dinamización del Mercado de Tierras y el
otro, Alianzas Productivas para la Paz. Ambos buscaban mejorar los procedimientos de la reforma
agraria con base en la participación de los beneficiarios y la planeación local. El segundo tuvo como
objetivo mejorar el primer ejercicio en cuanto a la articulación a la cadena de valor.
ls Un comportamiento oportunista en que algunos cooperados aprovechan el trabajo de los demás y no
contribuyen al proyecto.

348
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Plantación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 21)03 (337-365)

UAF, la unidad básica mediante la cual se asignan parcelas a beneficiarios de reforma

agraria. Finalmente, la participación de los diferentes factores, mano de obra y uso de
insumos afectan la estimación, dejando así el subsidio de reforma agraria abierto a una
variedad de interpretaciones que no se basan en la optimización de los factores de
producción19.

Parcelas muy grandes pueden resultar en que se dejen áreas sin cultivar y cuando los
beneficiarios financien una parte de la tierra, se quedan sin ingresos suficientes para
cubrir las deudas adquiridas20. La política de asignar una UAF completa a cada
beneficiario de reforma agraria ha demostrado ser una política costosa en términos
del número de familias beneficiadas y, a su vez, no ha resultado en las ganancias por
productividad esperadas. Esta política es contraria a los hallazgos que indican que la
flexibilidad en la asignación de predios se asocia con mayores ingresos y menos conflicto
(Kinsey y Binswanger, 1993).

El principal debate sobre dicha fórmula trata de la estimación con base en el valor
actual o potencial. La decisión de estimar la UAF con base en sistemas de producción
típicos de la región implica que su uso actual constituye el parámetro de estimación,
dando como resultado unos UAF que ascienden a las 150 hectáreas21. Tampoco es
aconsejable una estimación que requiera de una estructura de inversiones radicalmente
diferente a las posibilidades de beneficiarios de reforma, como podría ser el caso de
cultivos permanentes. Es necesario lograr un balance entre la eficiencia productiva y el
acceso a factores y, por ende, el uso actual y potencial, para que la reforma agraria sea
costo-efectiva y mejore el bienestar de los beneficiarios.

Suárez y Vinha (2003) encuentran resultados similares en los proyectos "exitosos" que
visitaron con sólo 44% de los proyectos mejorando el uso de suelo, 21% produciendo
a un nivel igual que antes de la redistribución de tierra, y 35% reduciendo la
productividad. Zapata y Arismendy (2003) encuentran altos niveles de deserción y
grandes áreas no cultivadas, aunque esto está muy relacionado con la compra de predios
en áreas no aceptables para la reforma agraria y cultivos agrícolas. En una comparación
de proyectos de reforma agraria realizados bajo diferentes enfoques (Ley 135, Ley
160 y el piloto), se encontró que el uso de suelo mejora en proyectos de reforma
agraria y la mejor planeación reduce el tamaño de la UAF, pero aun en el mejor

Empleo pleno de mano de obra familiar en vez de mano de obra contratada o insumos agrícolas
podrían resultar en una UAF negativa.

La subutilización de la tierra es documentada por Censo del Minifundio (1995) que encuentra que los
minifundistas sólo cultivan 28,7%, mantienen otro 52,6% en ganadería muchas veces extensiva v lo
demás son bosques, tierras erosionadas o no agropecuarias.

Fuente: DNP, Grupo de Estratificación.

349
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (337-365)

escenario, más de la mitad de la tierra se queda sin cultivar. También se encontró que los
precios pagados por la UAF y la estimación de la UAF variaban de un proyecto a otro.
El factor explicativo de las variaciones no fue la calidad del suelo ni la disponibilidad de
infraestructura predial, lo cual hubiese justificado un mayor precio pagado por la tierra.
La diferencia en la estimación del tamaño de la UAF radica en la planeación participativa
a nivel local y la articulación de los proyectos a la cadena de valor, lo cual redujo costos
y aumentó los ingresos por hectárea, reduciendo así el tamaño de la UAF.

Por otro lado, estudios de campo encuentran que pocas veces la UAF cumple con los
objetivos de la política en cuanto a la generación de ingresos y los potenciales
beneficiarios siguen dependiendo de empleo extrapredial para complementar sus
ingresos. En entrevistas con beneficiarios de reforma agraria, menos de 1% logró
ingresos equivalentes a tres salarios mínimos, 56% aumentaron sus ingresos y la mayoría
siguen dependiendo de la venta de jornales u otros ingresos (Suárez y Vinha, 2003).
Esta estrategia de supervivencia, que ha sido documentada para el caso colombiano
por Deininger y Olinto y La Comisión de Ajuste Cafetero (2002) entre otros, no sólo
es un problema por superar sino un mecanismo que permite manejar el riesgo en un
ambiente incierto, donde el minifundio podría ser un primer paso para mejorar el
bienestar de los hogares rurales sin tierra cuando los servicios de apoyo estén disponibles,
y cuando exista la financiación de arriendo de tierras o adquisición, levantando así al
minifundista de un estado estático22.

8. Conclusión

El análisis ha ilustrado una reforma agraria colombiana poco efectiva a veces por la
normatividad que la rige, pero generalmente por los procesos, sin embargo, nuestra
recomendación no considera la eliminación de este programa en la agenda de desarrollo
rural. Mas bien, pretende ilustrar factores específicos en su diseño e implementación
que han contribuido negativamente a sus resultados y los que deban reconsiderarse
para mejorar futuros resultados. Aunque la redistribución de la tierra está lejos de
constituirse en la panacea de la pobreza rural, sí puede contribuir a la generación de
empleo en el campo (Thirsk, 1976). Como tal, una distribución más equitativa de este
activo contribuirá al crecimiento económico y, más importante aun, a la construcción
de la paz. Sin embargo, la implementación de dicho programa no deja de ser compleja,

22 Una nota final sobre la UAF trata de la gran disparidad en el valor de cada UAF. Este problema se
presenta no sólo en los cálculos utilizando la metodología del SINTAP, sino en la adquisición de
predios por parte de la reforma agraria cuyos precios no reflejan los retornos agrícolas. La aplicación
estricta de la metodología del SINTAP produce valores catastrales de la UAF que varían entre $251.000
v $120 millones.

350
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (337-365

requiriendo un esfuerzo concertado para desarrollar una política coherente a todo

nivel de gobierno y de la sociedad.

En seguida se hacen algunas recomendaciones de política encaminadas a sugerir el

tratamiento de algunos de los problemas aquí enunciados, y que ya han sido propuestas
en estudios recientes. Luego, con el propósito de recomendar un marco instrumental
para hacer el seguimiento y monitoreo de la política de reforma agraria, se formula un
esquema matricial de seguimiento y de medición de impactos que demandan de las
instituciones responsables la adecuación de los mecanismos para lograr su operación
desde los niveles locales hasta el nacional.

IV. I Recomendaciones de política

Dada la dificultad para que se ponga en producción tierras abandonadas, las restricciones
a la transferencia de propiedad contempladas en la Ley 160 se deben reconsiderar.
Aunque las restricciones pueden evitar que algunos sin interés en cultivar tierras se
postulen por el subsidio, también pueden ocasionar pérdidas en eficiencia debido a la
falta de claridad en los derechos de propiedad, las que probablemente exceden las
ganancias de un régimen restrictivo. Se recomienda que los subsidios a la adquisición
de tierras reciban un trato similar al de los subsidios de vivienda en que se limitan
transferencias y arriendo durante cinco años23. Transacciones realizadas con anterioridad
a este plazo requerirán del apoyo del Incoder, que podría legalizar la situación del
nuevo propietario o arrendatario siempre y cuando cumpla con unas mínimas
condiciones. Al mismo tiempo, es necesario un régimen simplificado de sanciones, que
tome en cuenta tanto los fenómenos de desplazamiento como los climáticos. En caso
de que un beneficiario solicite la venta, el Incoder podría autorizarlo pero obligando a
que el valor del subsidio sea descontado del precio de venta, de tal manera que el
nuevo propietario reciba el subsidio. Cualesquiera que sean las restricciones impuestas,
los proyectos de reforma agraria se deben monitorear continuamente como todos los
demás componentes de la política de reforma agraria para asegurar la optimización
de recursos.

Por otro lado, se recomienda permitir el fraccionamiento de la UAF, aunque el municipio

podrá reservar el derecho de frenar fragmentaciones siempre y cuando cuente con un
plan de consolidación del minifundio. Finalmente, se recomienda que las tierras de

La tasa de deserción asciende a 60% en este programa aunque gran parte se debe a problemas con los
constructores y no con los beneficiarios (Conpes, 2002).

351
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (337-365)

reforma agraria se titulen a cada hogar para evitar el posterior fraccionamiento informal
y la necesidad de obtener créditos colectivos que suelen acompañar la reforma agraria.
Estas dos propuestas clarificarán la propiedad, ya que cada campesino tendrá el título
a la tierra que él explota, generando así incentivos a la inversión.

Tanto la calificación de predios como la formación de precios son elementos que

dependen de un proceso participativo y de un buen diseño del proyecto productivo
basado en la planeación local. Algunos elementos por resaltar son la libre escogencia
de predios por parte de beneficiarios y el establecimiento de límites a los precios a
pagar por la tierra (tope al subsidio y participación de la tierra dentro de los costos del
proyecto). Para lo anterior, es necesario fortalecer capacidades de beneficiarios en la
identificación y negociación de predios y diseño de proyectos. Actualmente, su capacidad
negociadora es diluida por la práctica actual de avaluar el predio antes de iniciar su
diseño. Por esta razón, es necesario relegar el avalúo a un control exposta, la negociación.

El desarrollo del proyecto productivo requiere de un incentivo integral pero con tope,
que permite financiar factores complementarios sin olvidar que un proyecto bien
diseñado incluye fuentes alternativas de crédito e inversión directa de empresarios (ver
Suárez y Vinha, 2003b). Para lograr una inversión sostenible, es necesario reinvertir las
utilidades en el mismo proyecto.

Aunque los beneficiarios deben cumplir con unos criterios mínimos (no tener tierra,
vocación agropecuaria), el sistema de puntos se debe eliminar o minimizar su peso
dentro del proceso de selección. A cambio se recomienda el uso de procedimientos
que promuevan la auto-selección como el ahorro programado que complementa la
financiación de reforma agraria24. Finalmente, se debe ofrecer una variedad de incentivos
que compiten por el beneficiario para evitar que se postule a la reforma agraria en
busca de una casa lote, por ejemplo.

Aunque existen beneficios de la organización, la promoción de una organización

productiva debe limitarse a aquellas actividades para las cuales hay economías de escala
(transporte o palma africana). De haber interés de los beneficiarios, ellos deben
seleccionar su modelo de organización con base una asesoría integral. Un aspecto que
es importante definir de antemano son las reglas de salida de beneficiarios, especialmente
si se determina obtener un crédito colectivo.

Cuentas de ahorro programado deberán tomar en cuenta los hallazgos de Econometría y Marulanda en
"Servicios Financieros Rurales en Colombia" (2003) en cuanto a la presencia de instituciones financieras en
el sector rural junto con observaciones a las inquietudes expresadas por los posibles usuarios de servicios
financieros rurales, como son los altos costos e ineficiencia en la prestación de servicios.

352
Notas sobre una reforma agraria distributiva ¡ Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (337-365)

Finalmente, los potenciales beneficiarios, en su mayoría pobres con ingresos precarios

que los someten periódicamente a la inseguridad alimentaria, podrían beneficiarse de
pequeñas parcelas, menores que una UAF. Los ingresos generados por fuera de la
finca se mantendrán como una fuente importante de ingresos para estas familias. La
asignación de parcelas más pequeñas traería varias ventajas, incluido un subsidio menor,
lo cual permitiría beneficiar a más familias. Para aquellos que cultiven la tierra,
encontrarían que sus ingresos se estabilizarían en alguna medida y que se mejoraría su
situación de seguridad alimentaria. Un subsidio uniforme complementado por el ahorro
programado o tal vez con crédito permitiría que cada familia compre un predio de
tamaño diferente y acorde con sus capacidades aunque la mayoría probablemente se
limitaría a adquisiciones cuyo valor no exceda el subsidio y su ahorro programado. El
subsidio financiaría 100% del valor de la tierra tal como lo establece el PND, sin
embargo, una parte de este subsidio o ahorro programado se podría invertir en mejoras
o el proyecto productivo garantizando así que se emplea plenamente la tierra25.

V. I Diseño de indicadores para seguimiento del

programa de reforma agraria

La evaluación de la gestión pública se considera como uno de los instrumentos para la

evaluación no sólo de proyectos, sino de instituciones, programas y políticas. Aunque
la evaluación de resultados por sí misma no es una salida definitiva frente al problema
de la ineficiencia, brinda argumentos para mejorar la gestión pública. Es en este sentido
que se plantea que los indicadores son una herramienta de aprendizaje y control para
los gestores públicos más que un instrumento de sanción (Gandour, 1995). El diseño
de indicadores debe recoger no sólo las señales relacionadas con el presupuesto público,
sino retroalimentar de manera continua el proceso de ejecución de los diferentes
instrumentos de la política en procura de la modernización y transparencia de la gestión
de reforma agraria.

Hasta la fecha, los indicadores de reforma agraria se han concentrado en la compilación

de datos cuantitativos mas no en los objetivos de la política a mediano de largo y
plazo. La dotación de tierras, para mencionar el indicador más recurrente en la estadística
pública, en sí, es una acción instrumental que debe conducir a la realización de unos
objetivos sociales como son el mejoramiento de la calidad de vida de la población

Algunas áreas no se cultivarían por tratarse de zonas de conservación o lo que sea. Pero una supervisión
adecuada debe garantizar que estas áreas figuren marginalmente en el precio de compra.

353
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Planeador) & Desarrollo XXXIV | |ulio-diciembre 2003

rural o el uso de tierras. A estos objetivos, entre otros de la normatividad vigente, se

les debe incluir en un proceso de seguimiento y evaluación. Se destaca reiteradamente
la importancia de la integralidad del desarrollo de proyectos productivos, entendidos
éstos como actividades descentralizadas, planeadas, concertadas y sometidas a
procesos de control social. Esta perspectiva se pierde cuando la evaluación de la
política queda restringida a factores presupuéstales.

Reconociendo el carácter amplio, en el contexto rural de la política de reforma

agraria, se presenta a continuación una propuesta de indicadores de seguimiento y
evaluación del programa. Esta medición permite una lectura integral de la Ley 160
y brinda un ordenamiento lógico de las acciones particulares hacia los objetivos
complejos definidos en la legislación, instrumento que también se apoya en las
experiencias de construcción de procesos en campo con la participación de diferentes
instituciones y actores rurales. Sin embargo, es difícil escapar a la subjetividad en la
selección de las relaciones causa-efecto que se suponen en el diseño del instrumento,
pero la retroalimentación podrá servir para enriquecer y mejorar esta propuesta
inicial de indicadores.

Cuadro 1

Matriz de indicadores de la reforma agraria redistributiva

Fuentes de
Objetivos Indicadores Frecuencia
verificación

1. Objetivos superiores

1.1. Promoción y 1. índice de pobreza humana en zonas 1. Informe de Desarro- j Quinquenai

consolidación de concentración de las acciones de lio Humano-PNUD |
de paz y bie reforma agraria y de desarrollo rural
2. RUT-Pastoral Social
nestar en el
2. Hectáreas abandonada por hogares
campo 3. SUR -Red de Soli
desplazados
daridad Social

1.2. Fomento del 1. Expansión de la frontera agrícola. 1. Encuesta Nacional

1. Anual
uso sostenible Agropecuaria
2. Cambios porcentuales en el uso del
del suelo 2. Quinquenal
suelo según su vocación 2. Igac

1.3. Elevación de 1. PIB agrícola /área cultivada Dañe y Encuesta

Medición anual
la productivi Nacional Agropecuaria
2. PIB agropecuario/área cultivada y de tendencia
dad agrícola j quinquenal
sembrada en pastos

2. Objetivos específicos de la política de reforma agraria

2.1. Distribución Coeficiente de Gini del área útil Catastro Igac Quinquenal
más equitativa
de la tenencia
de tierra

354
Notas sobre una reforma agrana distributiva | Planeación & Desarrollo XXXIV ¡ Julio-diciembre 2003 (337-365)

Cuadro 1 (continuación)

Matriz de indicadores de la reforma agraria redistributiva

Fuentes de
Objetivos Indicadores Frecuencia
verificación

2. Objetivos específicos de la política de reforma agraria

2.2. Distribución Actividad en mercados de arriendo de Encuestas a unidades : Quinquenal

operacional tierras i productivas agropecua- ¡
más equitativa 1 rias (Dane-MADR) :
de la tierra

2.3. Acceso a aguas I Coeficiente de concentración según | Incoder y distritos de Quinquenal

demanda de agua sobre superficie en j riego
riego I

2.4. Generación de ; Númer de alianzas establecidas 1. Panel de beneficia- : Trienal

relaciones de ; rios de la reforma
convivencia | agraria y agroindustria E
entre los j
2. Contratos de asocia
actores rurales ■
ción registrados y '
periodo de vigencia
de las mismas i

3. Planeación

3.1. Zonificación y Número de mapas estratégicos con \ Municipio (POT), j Anual

mapeo de zonas aptas para reforma agraria \ Incoder, Igac; Ingeo- j
zonas aptas para i minas, Ideam ;
reforma agraria.

3.2. Estimación de 1. % de familias sin tierra I Umata , Incoder y sus i Anual

la demanda de _n/irM. ttai- oficinas regionales
2. % de ramiua con menos de una UAr I
los instrumen
tos de reforma
agraria

3.3. Definición de 1. Porcentaje total de la superficie útil | Municipio (POT y ¡ Anual

las estrategias del municipio en relación con el ¡ PDM), Incoder ;
municipales de área proyectada para diferentes | i
reforma agraria modalidades de RA ; |

2. Porcentaje de minifundios en relación i |

con el área de superficie para RA j i

3. Porcentaje de otras formas de i j

propiedad en relación con la forma j ;
de propiedad minifundista i \

3.4. Capacitación 1. Horas de capacitación recibidas por | Municipio, Incoder Anual

de aspirantes a tipo de conocimiento impartido regional, Panel de
participar en beneficiarios
2. Satisfacción con capacitación
proyectos
recibida
productivos
3. Costo por familia

4. Adopción de tecnologías

355
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (337-365)

Cuadro 1 (continuación)

Matriz de indicadores de la reforma agraria redistributiva

Fuentes de
Objetivos Indicadores Frecuencia
verificación

3. Planeación

3.5. Proceso de 1. Número de entidades locales que ; Municipio, Incoder Anual

selección de la participan en la revisión de la lista í regional
demanda de de aspirantes [
aspirantes
2. Familias que usan la tierra asignada
(ex pos/) ¡

3.6. Acuerdos de Participación dei sector privado en el Documento proyectos, Anual

financiamiento valor total de los proyectos incluido Municipio, Incoder
con el sector el valor de la tierra. regional
privado

3.7. Financiación 1. Participación de la banca en el valor Documento proyectos, Anual

total de los proyectos Municipio, Incoder
regional
2. Financiamiento de mercados de
capital

3.8. Aporte de los Aporte de ahorros Documento proyectos, Anual

beneficiarios Municipio, Incoder
regional

3.9. Definición de 1. Número de planes de manejo am Municipio, Incoder Anual

planes de biental concertados por municipio regional
manejo
2. Número de planes con seguimiento
ambiental
anual

3. Número de agentes locales participan

tes en el seguimiento de los planes

3.10. Ruptura de la Tamaño de predios redistribuidos en Municipio, Catastro Trienal

segmentación mercados de compraventa o arriendo
en los merca con y sin subsidio de reforma agraria
dos de tierras

4. Resultados

4.1. Dotación de 1. Há. redistribuidas mediante subsidio . Municipio, Incoder Anual

tierras para
2. Há. redistribuidas mediante extinción
campesinos sin
de dominio
tierra, de
acuerdo con 3. Número de familias beneficiadas |
las ofertas y 4. Costo por UAF o familia ;
demanda de
5. Tiempo transcurrido entre la ¡
tierras esti
madas en el selección del predio y el registro e
municipio iniciación del proyecto productivo

6. Tiempo transcurrido entre la

selección del predio e iniciación
del proyecto productivo

7. Consolidación de UAF asignada a

minifundistas

356
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (337-365)

Cuadro 1 (continuación)

Matriz de indicadores de la reforma agraria redistributiva

Fuentes de
: Objetivos Indicadores Ftccuencia
verificación

4. Resultados

4.2. Definición de 1. Margen bruto por hectárea Municipio, Incoder Anual

sistemas
2. Tasa interna de retorno del sistema
productivos
productivo sin proyecto
sostenibles
3. Tasa interna de retorno del sistema
productivo con proyecto

4.3. Elevación de 1. Relación con productividad MADR, Incoder Anual

los rendimien internacional
tos producti
2. Relación entre productividad
vos de la UAF
nacional

4.4. Uso de la 1. Miembros de hogar y tiempo de Municipio, Incoder Anual

mano de obra dedicación a la UAF documentos de pro
familiar yectos
2. Ingresos extra prediales

4.5. Innovación 1. Gasto en insumos químicos por há. Documento proyecto, Anual
tecnológica sobre costos variables del proceso Municipio, Incoder
sostenible productivo

2. Gasto en insumos orgánicos por há.

sobre costos variables del proceso
productivo

3. Gasto (o inversión) en maquinaria

(arriendo o compra)

4.6. Constitución 1. Porcentaje de participación de Municipio, Incoder Anual

de alianzas usuarios de la reforma agraria como
productivas parte de los productores asociados
entre bene en alianzas
ficiarios y
2. Porcentaje de participación de los
sector privado
aliados

3. Porcentaje de participación del

sector financiero

4.7. Impulso a la 1. Número de empresas participantes Proyecto, Municipio, Anual

participación en el proyecto Incoder
del sector
2. Número de organizaciones no
LJllvdLlU Clt
gubernamentales
programas de
reforma agraria 3. Número de acuerdos regionales
pactados en cada municipio

4.8. Fortalecimiento 1. Número de organizaciones en que Municipio, Actas de Anual

de las organiza participan usuarios de reforma reunión de las organi
ciones rurales agraria zaciones, evaluaciones
colectivas
2. Número de afiliados por
organización

357
Notas sobre una reforma agraria distributiva | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (337-365)

Cuadro 1 (continuación)

Matriz de indicadores de la reforma agraria redistributiva

Fuentes de
Objetivos Indicadores Frecuencia
verificación

4. Resultados

4.8. Fortalecimiento 3. Tipo de organización ! Municipio, Actas de í Anual

de las organiza ,„.,.. I reunión de las organi-
4. I lempo de existencia ¡ . . .
ciones rurales r ! zaciones, evaluaciones I
5. Grado de participación de los ! colectivas ;
afiliados | \

4.9. Elevación de 1. Productividad-intensidad uso de MADR, Incoder Bianual

la eficiencia suelo
productiva de
2. Productividad del suelo en relación
laUAF
con intensidad de uso del capital, el
trabajo familiar y el nivel
tecnológico.

3. Productividad en relación con

promedio regional

4.10. Rentabilidad 1. Incremento en ingresos comparado j Municipio, Incoder Bianuaí

de la UPA con situación inicial

2. Ingresos superiores a 3 salarios

mínimos ]

3. Ingresos mejoraron j

4.11. Mejora en el 1. Acceso a servicios públicos Municipio, Incoder Bianual

bienestar de (educación, salud)
hogares
2. Producción de alimentos para
autoconsumo

3. Distribución de gastos entre

alimentación, educación, salud,
servicios y vivienda

4.12. Capitalización 1. Siembra cultivos permanentes Municipio, Incoder j Bianual

2. Adecuación de tierras

3. Acceso a maquinaria

A. Objetivos superiores

Los objetivos superiores se definen como aquellos que están fuera del alcance del
programa pero que contribuyen a su logro. Esto es para el caso de los objetivos de
paz, convivencia, disminución de la pobreza, mejoramiento de la calidad de vida de la
población rural y protección del medio ambiente, entre otros, establecidos en la Ley
160. El primer objetivo, de promoción y consolidación de la paz y el bienestar en el
campo, es complejo de medir. Normalmente se tiende a determinar los logros en

358
Notas sobre una reforma amana distributiva Plancacion & Desarrollo \'\\1\ ilicicm;>tv J1

materia de paz relacionándolos con medidas que captan la influencia de la violencia,

como la tasa de homicidios y otros crímenes, esto bajo la percepción de que la paz está
condicionada por el control de tales variables. Sin embargo, una visión más amplia del
concepto de paz y su relación con reforma agraria involucra los tactores de esperanza de
vida, conocimientos y nivel de vida, considerado este último como el acceso a agua
potable, a servicios de salud y nutrición. La construcción de este indicador se expresa en
el denominado índice de Pobreza Humana (IPH)2'1 que se acerca mejor a los propósitos
globales de una política social de reforma agraria como soporte de convivencia en el
campo. (Jomo medida directamente relacionada con la paz, se propone la medición de
hectáreas abandonadas por desplazados, que no sólo permite dimensionar el grado de
conflicto sino la demanda futura de nuevos asentamientos para desplazados o el accionar
de programas dirigidos a proteger los bienes de hogares desplazados.

Aunque un elemento de la política de reforma agraria incline la titulación de baldíos,

considerada de por sí una política que atenta contra el uso sostenible de los recursos
naturales, un objetivo superior de la reforma agraria es el fomento del uso sostenible
del suelo y demás recursos naturales. La titulación de baldíos a sus poseedores busca
crear las condiciones para que estas parcelas sean explotadas de manera sostenible. Por
tanto, la medición del impacto de la política de reforma agraria sobre el uso del suelo
se debería reflejar en el grado de expansión de la frontera agrícola, medido en hectáreas
de la zona de reserva incorporados a la frontera. Finalmente, la reforma agraria
propende por mejoras en la productividad agropecuaria como resultado del uso más
eficiente del suelo y acceso a factores de producción.

B. Objetivos específicos de la política de reforma agraria

Los objetivos específicos están referidos a las variables y poblaciones objetivo que el
programa pretende afectar. Los indicadores se construyen a partir de bases de
información generadas por las áreas de influencia de los proyectos específicos de
desarrollo rural como ejes fundamentales donde se subsumen las iniciativas de dotación
de tierras. Aspectos como la redistribución de recursos naturales incluyen la propiedad,
el uso operacional y el acceso a riego, junto con la constitución de alianzas que, a su vez,
se han seleccionado como variables claves para captar el efecto directo de las principales
acciones de reforma agraria sobre la población, los espacios físicos y las relaciones
sociales dentro del sector. El Igac y los distritos de riego podrán aportar información

Aquí el concepto de paz se concibe más en la idea de alcanzar la libertad mínima, de respeto a los derechos
fundamentales de las personas, y que los más débiles requieren para superar la pobre/a secular que los
afecta. Y entre estos el derecho a vivir mas prolongado, la calidad de vida y el acceso al conocimiento
resultan significativos como indicadores de paz en el mundo rural.

159
Notas sobre una reforma ainuria distributiva i Planeacion & Desarrollo XXX1Y | Julio-diciembre 2003 '33-365

para estimar Gini de propiedad de la tierra y acceso a riego. Pero la medición se vuelve
compleja por lo que no se toman encuestas periódicas en el campo para evaluar otros
aspectos productivos entre privados como son el acceso operacional mediante
mercados de arriendo de tierra, riego privado y alianzas entre particulares que no
reciben incentivos gubernamentales. Una encuesta amplia quinquenal sería el instrumento
preferido para medir la gestión de la reforma agraria. Otra alternativa es la aplicación
de encuestas a un panel de productores, grandes, medianos y pequeños ubicados en
regiones en que se ha llevado a cabo procesos de reforma agraria.

C. Plañe ación

Antes de evaluar los resultados de los programas, es pertinente identificar las fallas en
la gestión, sobre todo de aquellas que interfieren con el cumplimiento de los objetivos
específicos de la política en general y de los proyectos de reforma agraria. Varios de
los indicadores sugeridos al Incoder deben medirse ex ante a la aprobación de
financiación de proyectos específicos, no obstante, si el instituto asume un papel de
asesoría técnica a los municipios, estos indicadores se tornan dinámicos en la medida
que la política de reforma agraria impulse la planeación local. Su medición es por
naturaleza local pero el nivel central debe considerarlos en el momento de aprobar la
financiación y cuando se evalúen resultados expost para identificar cómo el proceso de
planeación contribuye a dichos resultados.

D. Resultados

Al igual que los indicadores de planeación, se sugiere que los indicadores de resultado
sean monitoreados a nivel local pero informados al centro. Estos serían indicadores a
nivel de proyecto que incorporan elementos como el uso del suelo, articulación a la
cadena de valor, avances tecnológicos, así como mejoras en la condición de los hogares
beneficiados por la reforma agraria.27 Estos indicadores micro no sólo contribuyen al
seguimiento del proyecto sino que facilitan las medidas correctivas. Son, a su vez, una
comprobación del cumplimiento de objetivos mayores de la reforma agraria,
especialmente cuando restricciones fiscales limitan el alcance de la reforma agraria.

Para su medición es imprescindible una línea base para cada proyecto idealmente
realizada en la fase de planeación del proyecto, de tal forma que reporte las características

2" Algunos de estos indicadores se toman de las encuestas aplicadas al estudio de caso "Elementos de una
Reforma Agraria efectiva".

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Notas sobre una reforma aeraría distributiva | Planeación & Desarrollo XW1Y | Julio-diciembre 20(13 > ^?>~ .^b?

de los hogares que aspiren a participar en la reforma agraria así como las de los
predios considerados. Alternativamente, se podría aplicar la encuesta a la línea base
sólo a los beneficiarios y al predio seleccionado, ahorrando costos pero eliminando la
posibilidad de comparar resultados entre campesinos y predios participantes y con los
excluidos del proceso.

V. I Conclusión

La Reforma Agraria ha sido un proceso marginal que no ha logrado modificar

sustancialmente la estructura de propiedad de la tierra ni mejorar las condiciones de la
población rural. Los instrumentos de reforma agraria se orientaron a resolver la presión
campesina por la tierra, sin efecto mayor en el desarrollo de proyectos productivos
sostenibles. La Ley 160 de 1994 pretendió contrarrestar estas inconsistencias a partir
de la introducción de la figura de negociación voluntaria y directa entre campesinos y
propietarios, la participación de nuevos actores (sector privado, organizaciones
campesinas, municipios), en un esquema descentralizado y de desconcentración de la
ejecución de la integralidad de la reforma. Esta heterogeneidad en la Ley 160 expresa
el conjunto de intereses a diferentes niveles: el de los propietarios por preservar su
posición de control en la negociación, el del Incora por mantener el monopolio sobre
la operación de los procesos y el de los campesinos por el acceso a tierras buenas y a
bajo costo. La conciliación de estas aspiraciones de los grupos aparece de algún modo
plasmada en el texto de la Ley pero sin que se tenga claridad sobre la importancia de
los diferentes componentes y, particularmente, sobre la manera de aplicarlos. Ello ha
dado lugar a diferentes interpretaciones, a reglamentaciones incoherentes, parcializadas
y fragmentadas que han tendido un manto de duda acerca de la eficacia de la Ley.

La reforma por la vía de negociación voluntaria de tierras suponía, por parte de los
formuladores, la creación de un mercado de tierras dinámico y transparente que debía
transferir la propiedad a campesinos que cumplieran unos requisitos mínimos de orden
económico social y legal. Y para que el mercado pudiera operar de esta manera, los
precios de la tierra tenían que corresponder con la rentabilidad agropecuaria de esta.
Sin embargo, la aplicación de la Ley hasta el momento muestra que se ha fallado en el
intento de redistribución por medio de este mecanismo, no por el mecanismo en sí,
sino por la carencia de un desarrollo institucional que hubiera hecho esfuerzos
importantes en reducir las grandes asimetrías en cuanto a nivel educativo, poder
económico, y uso y manejo del territorio, entre campesinos y propietarios.

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\ot.?, v,!,ir i:n.i tii.rnu aLrnm.i il;-tnbuti\:i ' Pl:ir,c iciun & Dcsurnillo XXXJY Mi.. diciembre 20(l.i ■'í í -36 =

La instrumentalizacion errática y aislada de las diferentes opciones que ofrecía la Lev

160 de 1094, sin tener en cuenta los factores que determinan los diferentes tipos de
mercado, ha dado origen a una operación de la política ineficiente, atomizada, en las
diferentes regiones y sin mayores efectos en las estructuras de tenencia de la tierra. Se
privilegió la tierra como el objetivo fundamental de la política dejando de lado los
otros componentes. En el Incora quedó encarnada toda la presencia del Estado en
la ejecución de ia política.

Un enfoque nuevo de la reforma agraria implica abordar el problema desde la

perspectiva del desarrollo rural municipal, concertado con todos los actores: públicos
y privados, formales e informales. Esto es, una redefinición de las responsabilidades
sociales entre la comunidad, el Estado y el sector privado. El Eistado debería centrar
sus esfuerzos en la creación del marco institucional apropiado para la movilidad de
la tierra y el agua (movilidad de la oferta), definir con claridad los derechos de
propiedad de los grupos étnicos, el cierre de la frontera, el manejo de las zonas de
protección, formar capital social y humano, apoyar los procesos de apertura de
mercados para proyectos productivos de campesinos, prevenir riesgos y abrir espacios
de democracia y convivencia para garantizar la vida de las personas. La comunidad
tendría que asumir el protagonismo principal en la política y en la gobernabilidad de
los proyectos de inversión: orientando los procesos de autoselección, participando
en la identificación, formulación y evaluación de los proyectos de desarrollo rural; y
ejerciendo control social sobre la ejecución de los recursos públicos. El sector privado,
por su parte, debería romper con su aislamiento social, entrando a compartir riesgos
y conocimiento, mediante la intervención en proyectos productivos con campesinos
e inducir mejoramiento tecnológico, y superar la dispersión gremial por producto y
abrir sus gremios para el ingreso de socios medianos y pequeños. Se entiende que es
a través de esta tarea de concertación local y regional, y la formalización de los
compromisos entre las partes como se irán articulando propuestas compartidas de
desarrollo rural, donde el tema de tierras es un ingrediente, que conviene resolver de
manera conjunta, con base a las posibilidades y reglas de juego de los actores
comprometidos en los proyectos.

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 obre urm reforma Horaria distributiva ' PLinoiaón & I.)t_s.¡n< >iln XX\]\'

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