Normativa urbanística y exclusión social

Raquel Rolnik: "la regulación del uso del suelo en Latinoamérica solo considera a los
mercados de clases medias y altas" I Entrevista por Marcelo Corti

Durante el mes de noviembre, la

arquitecta y urbanista brasileña
Raquel Rolnik estuvo unos días en
Buenos Aires, donde participó de los
seminarios Gestión democrática de
ciudades (INAP, FLACSO y una red
de organizaciones sociales) y
Nuevos instrumentos de
financiamiento y planificación
(Lincoln Institute of Land Policy y
Secretaría de Asuntos Municipales) y
del curso Acceso popular al suelo
urbano en Argentina (ICO-UNGS y
LILP). Sus intervenciones
ejemplifican aquella frase que le
escuchamos en el Fórum de
Barcelona 2004, referida a un
concurso de prácticas urbanas
como el que organiza café de las
ciudades. Decía Rolnik entonces
que en Latinoamérica estaba muy bien atender las prácticas urbanas, pero que era necesario formular
políticas urbanas en su globalidad, pensar sobre la forma en que intervenimos en el territorio y
sobre los impactos sociales de los desarrollos urbanos. Esta relación fue especialmente evidente
cuando abordó la dialéctica existente entre normativa urbanística, gestión del suelo y consecuencias
sociales (temas claves de su experiencia reciente en el Ministerio de las Ciudades de Brasil), y esa fue la
primera pregunta que le hicimos en la entrevista que concedió a café de las ciudades.

RR: Lo primero para decir al respecto es que nosotros hemos tenido como escenario internacional en el
campo de la política urbana, sobre todo a partir de los años ‘80 pero especialmente en los ‘90, y en el
contexto de las políticas de ajuste estructural, dos ideas básicas que han prevalecido en todas partes,
incluso en América Latina: una era la idea de renunciar a la utopía de un estado de bienestar social que
pudiera ser garantizado, liderado y proporcionado por la acción del Estado. Dentro de la misma concepción
(del mismo paquete) también llegó una fuerte crítica a la planificación del territorio y de la ciudad, ideas
que eran muy fuertes en la década de los ‘50 en las teorías (y también en las prácticas) del desarrollo
latinoamericano: "no hay que hacer más planificación general porque no sirve para nada, es sobreregulación
y eso aumenta el costo del suelo, por eso hay que desregular y al hacerlo negociar el suelio, y trabajar
sobre todo por proyectos e intervenciones urbanas, con asistencia social focalizada y no generalizada, y con
la idea de proyecto territorial sustituyendo al plan". Estas ideas han tenido mucha aceptación en el sur y en
especial en el ámbito latinoamericano, y a mi juicio con una perversidad increíble.
En primer lugar, porque es totalmente distinto proponer intervenciones proyectuales concretas en ciudades
como Barcelona, Bilbao, Rotterdam o Baltimore (que tenían ya resuelto un grado básico de urbanidad
para todos sus habitantes con respecto a infraestructuras, equipamientos, salud, espacios públicos)
respecto a lo que pasaba aquí: una gran inmigración y la llegada a los ‘80 con ciudades que, en realidad,
eran verdaderos campamentos... Argentina era un caso excepcional, pero en otros países, como Venezuela
o Brasil, las ciudades eran básicamente autoproducidas por la gente. Los territorios populares son un
70 o un 80% del territorio en ciudades como Fortaleza, Salvador o Caracas. Entonces, imaginar un
abandono de la idea del acceso universal a la urbanidad, cuando aún no lo teníamos, era absolutamente
perverso.
En segundo lugar, porque la crítica a la planificación y su estrategia (que en verdad, es absolutamente
criticable) consistía en decir "como hay sobreregulación, hay que desregular: actuaremos por proyectos".
Cuando en realidad, lo que necesitamos es hacer del territorio ciudad, producir ciudad para todos, y no la
hemos producido; por eso mi crítica y por eso en Brasil, claramente desde el gobierno de Lula con la
organización del Ministerio de las Ciudades, intentamos poner sobre la mesa de nuevo la planificación
urbana, la renovación, bajo un eje fundamental que fue Ciudad para Todos (no para una media docena...)

cdlc: Mencionabas que algo que dentro de la planificación nunca fue posible dejar del todo de lado es la
normativa. Me pareció muy interesante la distinción que hiciste entre el zoning de la normativa urbanística
latinoamericana, como herencia de una tradición norteamericana - europea, y la verdadera construcción del
territorio popular, que choca con ella y no se considera dentro de la normativa.

RR: La tradición que tenemos en América Latina es la de los planes muy tecnocráticos de los años ‘50,
cerrados a toda participación, de los que solo salían dos cosas: la normativa urbanística (básicamente de
usos del suelo, un zoning) y las grandes inversiones en infraestructura urbana: básicamente, en los ’70, las
infraestructuras de transporte y validad. La ciudad construida a partir de estos planes es una ciudad muy
marcada por un proceso de producción dual: de un lado una parte pequeña de la ciudad, de un 30 a un
40%, producida al interior de la norma, y otra, 3 veces mayor, autoproducida por la gente, no solo en su
lógica económica sino en su lógica cultural y espacial. Una lógica del negocio de la producción social del
hábitat que no tiene nada que ver con los paradigmas de la norma. En realidad, el zoning y todos sus
instrumentos (el FOS, el FOT), son normas hechas por el mercado inmobiliario de capas medias y altas
para ese mercado inmobiliario. Es una especie de cartografía de esos productos.

cdlc: Entonces, lo que hacemos los arquitectos y los urbanistas, que generalmente venimos de capas
medias o altas de la población, es reproducir lo que conocemos por formación familiar...

RR: ¡Exactamente! Es claramente una normativa con un recorte de clase. Aunque con un "pequeño
detalle": que al definir esas normas, esas reglas en el territorio, al asignar las mejores áreas de la ciudad, las
más aptas para urbanizar, para ese modelo, estamos reservando las mejores ubicaciones para los
mercados de capas medias y altas. Y estamos excluyendo a otros mercados del acceso a ese suelo, bien
ubicado aunque no edificado, destinado a ese modelo. Y eso bloquea el acceso del territorio popular a esas
zonas. Entonces, ¿Dónde se inserta el territorio popular? Hay dos paradigmas básicos: en
los intersticios de ese área regulada siempre hay porciones no edificables, sean áreas de protección
ambiental, o con pendientes muy agudas que no se pueden ocupar porque hay restricciones, etc. Entonces,
donde el mercado formal no puede ocupar queda un vacío y se mete el mercado popular. O si no, fuera de
los límites de ese mercado, en periferias distantes, abriendo fronteras en la zona rural. Lo que es más
chocante es que son las propias políticas urbanas las que generan exclusión, no su ausencia; ese
modo de planificar es una política excluyente que sirve para reservar las mejores áreas para quienes tienen
dinero suficiente, porque es una política concentradora de riqueza y de poder.
En la normativa urbanística se esconden estos efectos perversos con respecto al mercado de suelo. Y hay
aquí una "sutileza" técnica: los instrumentos que se escogen no son inocentes. Por ejemplo, la famosa
combinación de FOT con FOS, el instrumento más utilizado para la regulación del suelo, es una falacia,
porque en realidad lo que mide es el potencial económico de la parcela. No es ni siquiera una
morfología, ni mucho menos una densidad. Porque hemos hecho un buen número de investigaciones en
Brasil y en las partes de la ciudad a las que se han asignado potenciales de edificabilidad más altos
(supuestamente porque tienen infraestructuras y están consolidadas y podrían ser compartidas por más
gente), en realidad, como el FOT alto valoriza el suelo y así aumenta el precio del suelo, se producen
muchos metros cuadrados construidos, muchos estacionamientos, muchos autos... y eso lo habita poca
gente. Las densidades altas, en nuestras ciudades latinoamericanas, no están en los barrios verticalizados
sino en las periferias populares, con mucha gente y poca superficie construida.
cdlc: El Código de Planeamiento Urbano de Buenos
Aires que se aprobó en 1977 partía de la base de 15 a 20
m² de superficie residencial por habitante, hoy la media
está entre 35 y 40, y la tendencia de lo que se realmente
se construye es de alrededor de 60 m² por habitante...

RR: Eso significa que los pobres se trasladan al

conurbano, a la segunda o tercera corona, que es el
escenario de las ciudades brasileñas (donde hay una
gran cantidad de inmuebles totalmente vacíos en el
centro). Hemos hecho, con la definición de la zonificación
para las zonas consolidadas de la ciudad, una reserva de
tierra para las clases medias y altas mucho más grande
que el tamaño de ese mercado. Y el otro lado de la
moneda es que no hemos asignado ubicaciones
centrales y consolidadas para los mercados
populares del suelo. El problema no es la falta de la
normativa y de planificación, sino la existencia de una
normativa excluyente y concentradora de renta, que ha
diseñado en nuestras ciudades la expansión de la
informalidad.

cdlc: Mencionabas hoy dos tipologías: la zona de

viviendas individuales con jardín y las zonas de torres
con ammenities, piscinas, etc. Una por escasa ocupación
del suelo y otra por alto costo inicial de la construcción,
son imposibles de acceder para las mayorías.

RR: La mayoría se queda afuera. Aclaro mi posición: no estoy en contra de que existan tipologías de casas
con jardines y torres, pueden existir, pero ¿Cuánto espacio necesitamos destinarle a esas morfologías?
¡Un 30 % del suelo urbano, como máximo! ¿Y cuánto espacio de las ciudades le dedicamos en la realidad?:
el 70%. Y eso no solo es válido para el uso residencial, la cuestión es muy grave también con el espacio
comercial y el industrial. Es el mismo razonamiento: organizamos distritos industriales en las ciudades pero,
¿con qué modelos? Con parcelas de 10.000 m², o 5.000 como mínimo, con retiros; son zonas reservadas
para grandes inversores. ¿Pero cuantos son los grandes inversores? ¿Y cuántos son los pequeños
inversores que hacen negocios todos los días en los mercados populares?

cdlc: ¿Ese carácter político de la normativa es simplemente una casualidad, "salió" así, o le atribuyes una
intencionalidad política? Yo no quiero hablar en términos agraviantes hacia técnicos muy serios que en su
momento confeccionaron las normativas de la Ley del Suelo en la Provincia de Buenos Aires y el Código de
Planeamiento Urbano en la Ciudad, pero da la casualidad de que ambos son instrumentos de los años de la
última dictadura.

RR: Yo creo que la explicación más clara para un proceso tan evidente tiene que ver con un fenómeno
político: el de quienes en nuestra sociedad participan activamente de la determinación de las reglas del
juego y de quienes no participan. En realidad las reglas del juego han sido diseñadas y decididas por
pocos, para pocos, con el objetivo de mantener los mejores recursos de la ciudad concentrados en manos
de los mismos y no compartir las oportunidades con las masas urbanas pobres, que fueron históricamente
las masas que han llegado a la ciudad con el gran movimiento de urbanización del continente. En realidad,
es una máquina de exclusión territorial que incorpora nuevos moradores sin incorporar nuevos
ciudadanos. Los incorpora dejándolos afuera de la norma, de las reglas; afuera físicamente del acceso a la
ciudad. Es un mecanismo claro de concentración de renta y poder y esas dos cosas tienen mucha relación.
La renta en Brasil (que es el país con la más alta concentración de renta en el continente americano y una
de las más altas del mundo) es concentrada porque el poder es concentrado, y el poder define reglas que
mantienen concentrada la renta y las oportunidades. Y romper con este paradigma es un reto
importantísimo, pero para eso hay que comprender profundamente cual es la lógica de las
urbanizaciones populares y asignarles territorio.

cdlc: Esta previsión de suelo para

territorio popular choca, en casos como
el de nuestras ciudades, donde cada vez
es mayor la segregación y existen
corredores de riqueza y complejidad
urbana, con habitantes muy celosos en
defender sus ventajas de localización.
Yo he escuchado en discusiones sobre
estos temas argumentos muy bien
fundamentados en defensa de la calidad
ambiental, de los espacios verdes, de
todo el pensamiento políticamente
correcto que uno pueda imaginar sobre
la ciudad, pero si uno "raspa" un poquito
ese discurso lo que se ve es la intención
de que el espacio de los ricos o de las
clases medias siga siendo un espacio
homogéneo de clase.

RR: Hay toda una discusión importante sobre el ambientalismo y su recorte de clase, porque el discurso
ambiental... no se como será en Argentina, pero en Brasil no hay un movimiento ambiental urbano. El
discurso ambiental es básicamente antiurbano, contrario a la densidad y a la heterogeneidad, y con errores
ambientales muy graves...

cdlc: Claro, toman la baja densidad como algo ecológicamente ponderable.

RR: Y la baja densidad es lo más antiecológico que puede haber, no solamente porque come y devora
áreas de la naturaleza sin parar, sino porque provoca la necesidad de circulación y de deslocalización.
Cuanta más baja la densidad, más difícil es mantener las necesidades de circulación y movilidad con
sistemas de transporte público. El modelo es el automóvil, el consumo de fuentes de energía no renovables,
el efecto invernadero, y no hay debate sobre eso: de eso no se habla. Porque en realidad el modelo urbano
ambiental que hay en el imaginario es el de árboles dentro de la parcela, y no el modelo general de ciudad
con densidad más alta para poder consumir menos suelo. Esta es una de las discusiones importantes que
hay que dar. La otra es más profunda y hay que hacerla: nosotros estructuramos nuestras ciudades de
acuerdo a un patrón muy segregado, con fortalezas de alta calidad de los ricos y ghettos de exclusión
de los pobres. Ese es el modelo de los ‘70, ‘80, ‘90, y sigue... Es el modelo de las políticas de vivienda
estatal, de las políticas de subsidio en Chile y México, con vastas periferias construidas para pobres. ¿Cual
ha sido el efecto social de este modelo? Yo creo que ha sido un fracaso total, porque estamos viviendo el
pánico de la inseguridad, el miedo de las áreas urbanas. Todo esto tiene a mi juicio mucho que ver con el
modelo dual, segregador, de ghetto pobre, y la oposición entre el espacio ghettificado de los barrios
empobrecidos y los ghettos de los ricos con las maravillas del urbanismo para pocos... El "pico" máximo
son los barrios cerrados: allí el modelo no es más metafórico, es literal, es cercado, murado, para pocos y
punto. Es diferente de barrios como la Recoleta en Buenos Aires, donde al menos uno puede llegar al
parque y disfrutarlo. Creo que hay que empezar a pensar que tendremos que romper este modelo,
simplemente porque ha fracasado: no solamente desde el punto de vista de la calidad de vida de los pobres,
sino de la calidad de vida de todos: vivir en pánico, con miedo a salir de casa, encerrado en el auto, con
millones de aparatos de seguridad, no me parece que sea tampoco el deseo de las capas medias y
altas. Hay que defender el modelo de una ciudad más mezclada, con una mayor cohesión social en el
espacio urbano. Estoy absolutamente segura que es dificilísimo, y entra en contra de toda la cultura
estructuradora de nuestras ciudades, pero el urbanismo siempre tiene algo de visionario, según creo.
Siempre lo que se plantea es una visión de ciudades futuras, y hay que pensar una visión de ciudad
incluyente, mezclada, que no vamos a implementar en 5 años, en 10, en 20,
cdlc: Al menos como una expectativa, como un deseo.

RR: Claro, como un deseo, para empezar a trabajar en esa dirección.

cdlc: La construcción del territorio

popular tiene en Brasil una expresión
normativa, o al menos un intento de ella,
con las zonas ZEIS, Zonas Especiales
de Inclusión Social, que me gustaría que
nos explicaras.

RR: Es interesante que la lucha por la

inclusión del territorio popular en la
norma haya llegado a un reconocimiento
de ese territorio: los habitantes de loteos
informales, autoconstruidos, favelas,
etc., han luchado en los ‘70 y principios
de los ‘80 por hacerse visibles en la
ciudad. Hacerse visibles para la
administración pública, dejar de ser un
blanco en los mapas para exigir un
tratamiento como objeto de políticas
públicas, de reconocimiento, de una intervención del Estado sobre el territorio (porque como eran informales
e ilegales, el Estado no tenía la obligación jurídica de invertir). Todo esto ha provocado la intervención de
negociadores políticos a cambio de votos, y este es uno de los problemas más graves de nuestra
democracia en Brasil: una democracia que negocia la inclusión en la ciudad a cambio de votos no es una
democracia muy sostenible, desde el punto de vista de la ciudadanía.
Entonces, ¿que pasó con el reconocimiento de la ciudad informal? La solución que encontraron en Belo
Horizonte para legalizar las favelas, a mitad de los años ’80, fue delimitar las zonas donde estaban las
favelas y los barrios autoconstruidos en proceso de consolidación, como Zonas Especiales de Interés
Social, para otorgarles una norma específica basada en "lo que había" y un proyecto de urbanización y
mejora sobre lo existente. Esa fue la primera generación normativa, el reconocimiento de situaciones
existentes. Después, en los ‘90, en Diadema, en la región metropolitana de San Pablo, una ciudad
industrial que había reservado grandes cantidades de suelo para distrito industrial, se encontraron con que
una parte de estos distritos estaba ocupada y otra no, mientras que había 300.000 habitantes en favelas y
barrios autoconstruidos, todos en situación ilegal. El Plan Director de la ciudad de 1993 decidió transformar
una parte de las zonas industriales bien ubicadas y no ocupadas en ZEIS, con el objetivo de hacer bajar
el precio del suelo para ser comprado por cooperativas de vivienda, y esto fue exitoso. A partir de esta
experiencia se empezó a difundir el instrumento y su gran difusión ha sido en los últimos años, con el
movimiento de elaboración de los planes directores. El Estatuto de la Ciudad daba un plazo a toda ciudad
con más de 20.000 habitantes para hacer planes directores participativos hasta octubre de 2006. Más del
80% de los municipios que tenían la obligación legal de hacer planes lo hicieron, y más del 70% de esos
municipios incluyeron el instrumento ZEIS en sus planes: algunos solo para reconocer lo informal y
regularizarlo, otros para nuevas producciones de viviendas, etc.

cdlc: ¿Que características tiene el ZEIS desde el punto de vista normativo?

RR: Cada zona tiene su propia normativa, pero las cosas que se discuten son por ejemplo: establecimiento
de una parcela máxima, no mínima; prohibición de englobamientos de parcelas, para que una
propiedad siga fraccionada, con muchos propietarios y no un solo gran propietario...

cdlc: ...El Código de Buenos Aires, en cambio, premia el englobamiento.

RR: ¡En San Pablo también, es parte de la normativa excluyente! Tendrían que premiar el no
englobamiento, para cumplir con la función social de la ciudad y de la propiedad. Entonces: parcela mínima,
la idea de un multifamiliar horizontal con varias viviendas en el mismo lote, usos mixtos (comercio,
servicios, vivienda), normas para una construcción que es progresiva, que no se va a construir de una vez
sino a lo largo de los años, 15 años, quizás 20... ¿Cómo es una norma para estas condiciones? Hay que
reflexionar y construir una nueva normativa, y creo que las experiencias más interesantes en Brasil respecto
a este tema se darán en los próximos años, porque también estamos viviendo un período de abundancia de
créditos, y en especial de crédito subsidiado a la vivienda. Sería muy interesante que las municipalidades
que han promovido estos créditos puedan aprovecharlos para producir vivienda en los ZEIS y no seguir
haciendo más de lo mismo...

cdlc: ...es decir, los grandes conjuntos

que solo le sirven a los dueños del suelo
rural o periurbano que se urbaniza.
Mencionabas, dentro de esta
concepción patrimonialista del suelo
urbano, que muchas veces solo sirve
para valorizar al propietario que no hace
nada y se beneficia de la acción del
Estado, la "mala prensa" que tiene el
alquiler en nuestra región. Cuando en
Argentina aumentaron los alquileres con
el boom inmobiliario, la solución que se
le encontró fue una operación para que,
con el costo de un alquiler los inquilinos
ingresaran a un sistema de crédito, que
al final no funcionó, para acceder a la
propiedad (no funcionó porque muy
poca gente calificó, ya que los requisitos
eran demasiados). Esto parte de una
concepción muy extendida en la
sociedad en todas sus capas, la
Argentina es un país de un 70% de
propietarios...

RR: ...También Brasil.

cdlc: No es que solo hay grandes señores del suelo, sino que el patrimonialismo es una concepción
extendida entre los sectores medios.

RR: Está absolutamente difundido.

cdlc: Entonces hay un gran prejuicio hacia el alquiler.

RR: Creo que hay un trauma en nuestro continente, por la violencia de la conquista, por cómo la gente fue
echada de sus tierras...

cdlc: ... y entonces tiene que ser propietaria, porque si no, no se siente segura...

RR: ...¡Te van a echar! Es verdad, la posición patrimonialista es muy fuerte y es bastante perversa,
porque tenemos un 70% de la población que no tiene condiciones para acceder al mercado. ¿Cómo se
sostiene una política estatal de vivienda para el 70% de la población? Es absurdo, habría que tener un
tamaño inmenso del Estado para hacerlo. Por otra parte, nos encontramos con que la gente, incluso las
capas medias, los jubilados, tienen una segunda vivienda para tener un complemento de su pensión pero
que queda vacía, mientras una gran cantidad de gente no tiene donde vivir. Sería interesantísimo, incluso
para las propias capas medias que son propietarias de uno o dos inmuebles, tener una política de
subsidio al alquiler. Pongámoslo así, todos quieren ser propietarios, pero quizás en un momento de la
vida, a los jóvenes, parejas jóvenes, matrimonios mayores que ya han criado sus hijos, etc., les convenga
mucho más vivir en el centro, donde tienen acceso a todo, ya que no necesitan una casa grande con todos
sus atributos; la cuestión no es sólo tener acceso a la propiedad; por lo tanto el alquiler y el alquiler social
pueden y deben ser una alternativa. No es "la alternativa" única, pero existe para una parte del mercado.
Otra falacia, muy loca, es la de que toda política de vivienda es para una familia formada por un padre, una
madre y dos hijos. Familia no es eso: primero, porque en el territorio popular, familia es familia
extendida, está la abuela, y la abuela no vive con su hija solo porque no tiene una casa, sino porque la
necesita para cuidar los niños, es una estrategia económica de supervivencia, para poder salir a trabajar. Y
además de la familia extendida, encontramos mujeres solas con hijos, parejas sin hijos, parejas de gays que
no van a tener hijos, etc. Todos ellos pueden tener otras soluciones espaciales que "la-casita-con-su-
parcela-con-su-jardín" de la familia en la periferia. Creo también que es muy difícil cambiar la visión que
tenemos sobre nuestra realidad sociopolítica y por eso esta diversidad de soluciones y manejos es
irregular, ilegal, no tiene espacio...

cdlc: ...ni tiene crédito...

RR: ...no tiene nada, y creo que es muy importante para la política incorporarlo, pero para eso no veo otra
solución que la involucración más fuerte de la gente que constituye el territorio popular en la definición
de las políticas.

cdlc: Era la otra estrategia que mencionabas, la idea de una planificación participativa e incluyente.

RR: Claro, la idea de planificación participativa no es solamente una moda...

cdlc: ... o un requisito del que nos da el crédito.

RR: Para nosotros la participación de la población en la planificación es una condición para que los que
formulan la norma entiendan la realidad de la mayor parte de la población. Hay que oír, hay que
participar, hay que entender, nosotros hemos tenido una experiencia muy linda en Brasil con procesos
participativos, desde el presupuesto participativo de Porto Alegre hasta las conferencias de ciudades que
hemos promovido desde el Ministerio de las Ciudades para definir las políticas, conferencias con la
participación de los municipios, sectores gubernamentales y no gubernamentales, toda la formulación de la
política. Yo puedo afirmar con seguridad que en la Cámara de Planificación Urbana y Gestión del Suelo que
hemos tenido en el Ministerio, realmente formulamos las políticas urbanas discutiendo con las diferentes
visiones y recibiendo sus aportes. Creo que eso fue el gran éxito de la política de apoyo a la planificación
urbana, que ésta no tenía: no tenía recursos, no tenía poder, no tenía historia ni cultura urbanística, y
logramos hacer que en todo Brasil se hicieran procesos que llegaran hasta el final, porque trabajamos a
partir de una movilización de actores locales y construimos juntos. No fue una política exclusiva del
Estado sino una política que fomentaba que los actores sociales, económicos y políticos se pusieran al
frente de ella.