Evolucin de la Polticas Macroeconmicas y la Pobreza en el Per Periodo 1985-1996 Aqu se busca establecer los efectos de la poltica macroeconmica sobre

la pobreza en el Per. El periodo bajo anlisis corresponde a 1985-1996. En este periodo se aplicaron polticas muy distintas, el populismo de Garca y las reformas liberales de Fujimori. Los clculos de la pobreza se basan en una revisin cuidadosa de los datos de la Encuesta Nacional de Niveles de Vida (ENNIV) de 1985, 1994 y 1996. Tambin se incluyen clculos de indicadores sociales. Los resultados indican que las polticas liberales no han logrado modificar la situacin de pobreza ni los mecanismos que la reproducen. A. Indicadores de niveles de ingresos y pobreza La informacin disponible nos permite describir la trayectoria de largo plazo de dos variables endgenas: PBI per cpita y salarios reales. Conceptualmente, el nivel del PBI per cpita es una medida del nivel de vida de toda la poblacin de una economa. Es una medida del nivel de pobreza (o riqueza) global. Si utilizamos esta variable para sealapr los cambios en el nivel global de pobreza del Per, podemos describirlos desde 1950. Los datos se presentan en el Cuadro 1.

Se puede distinguir tres fases en esa evolucin. La primera comprende el perodo 1950-1975, cuando el PBI per cpita aument a una tasa de 2.5% anual, con algunos periodos breves de recesin. La segunda va de 1976 a 1992 y se caracteriza por una cada en el ingreso medio de la poblacin, acompaado de grandes oscilaciones. Fue un periodo de contraccin econmica fuerte. El nivel del ingreso medio de 1990 era apenas similar al que ya se haba alcanzado en 1960. La pauperizacin en este perodo fue, pues, larga y significativa. La dcada perdida de Amrica Latina tuvo en el caso del Per una duracin e intensidad mayores. La tercera, que comprende el perodo 1993-1996, es una fase de recuperacin, donde el ingreso medio ha aumentado en casi 20%. Pero el nivel del ingreso medio de 1996 no ha logrado todava recuperar el nivel alcanzado en 1987. Hay dos problemas con las cuentas nacionales del Per que implican una subestimacin sistemtica del nivel del PBI en las ltimas dos dcadas; esta subestimacin, sin embargo, no debe afectar mucho las tendencias mostradas arriba para la ltima dcada. Primero, est el ingreso proveniente de la coca y del narcotrfico. Algunos calculan que este ingreso es del orden de $1,500 millones anuales, cifra que es equivalente al 25% del total de exportaciones actuales del pas, y tambin similar al valor de las exportaciones de cobre. En esta actividad ilegal participan cerca de 200 mil productores de la hoja de coca, todos con predios agrcolas de pequea escala. Segundo, est el ingreso por remesas de peruanos en el exterior. Las magnitudes involucradas son aun menos conocidas que en el caso anterior. Pero estas cifras deben ser muy importantes debido a la tremenda emigracin de peruanos en la ltimas dcada s (Altamirano, 1996). El grupo de trabajadores asalariados constituye un poco menos de la mitad de la fuerza laboral ocupada en el Per. Los datos censales de 1972, 1981 y 1993 calcularon que estas proporciones eran 46%, 45% y 43% respectivamente. La serie de salarios reales se inicia en 1970 (Cuadro 1). Estos datos muestran un descenso muy marcado a partir de 1975. Durante la fase de crecimiento sostenido, los salarios reales subieron. Pero durante la fase contractiva, cayeron a niveles muy bajos. Los salarios reales en 1990 eran apenas el 24% del nivel que tenan en 1975. Esta fuerte cada del salario real, superior a la que experiment el PBI per cpita, indica con claridad que la clase asalariada fue una de las perdedoras en trminos de ingreso relativo en la fase de contraccin de la economa peruana. En la tercera fase, la de recuperacin, los salarios reales tambin experimentaron una recuperacin, a excepcin del salario mnimo legal. En todo caso, los niveles de los salarios reales se encuentran en un piso que est muy por debajo del que exista en 1985. Si estos salarios son los de equilibrio en el mercado laboral actual, se tratara de un "equilibrio de bajo nivel." Series largas sobre la distribucin del ingreso personal existen para las dcadas del

50 y 60 solamente. En esa fase de crecimiento sostenido, todos los grupos sociales aumentaron sus ingresos reales, aunque los ms pobres ganaron en menor proporcin (Webb, 1977). Tambin el Banco Central tena estimados de la distribucin funcional del ingreso para esas dcadas, y aun para los aos 70, pero el mtodo de clculo utilizado (una muestra pequea de empresas seleccionada a inicios de l960) se volvi inadecuado. Series largas sobre mediciones de la pobreza tampoco existen. El primer clculo de la pobreza como incidencia (head counting) para el Per lo hizo CEPAL para 1970: 50% de la poblacin se encontraba por debajo de la lnea de pobreza establecida. Las Encuestas de Niveles de Vida (ENNIV) constituyen una fuente para conocer la evolucin de la pobreza a nivel nacional, pues usan una misma metodologa de recoleccin de la informacin y la misma lnea de pobreza entre encuestas. Pero se iniciaron slo en 1985 y se han hecho slo cuatro encuestas a nivel nacional. Los resultados muestran que la pobreza, medida como incidencia, ha experimentado variaciones, pero con una tendencia a agravarse: 41% en 1985, 53% en 1991, 50% en 1994 y 51% en 1996 (Cunto, varios aos). Estos datos sugieren que el nivel de la pobreza ha saltado a un piso superior en los ltimos aos de este periodo. Pero, como se mostrar ms adelante, los datos de gastos e ingresos de estas encuestas no son muy confiables y un reclculo ms cuidadoso muestra tendencias distintas. B) Polticas globales Se presenta ahora un breve resumen de las polticas que se siguieron en el Per en las ltimas cinco dcadas de su historia econmica. Ciertamente, nos referiremos slo a aquellas polticas que definen un marco institucional para el funcionamiento de la economa. Consideraremos el grado de apertura al comercio internacional y el grado de intervencin del Estado en la economa domstica como los elementos relevantes de tal marco institucional. Vincularemos esos cambios en el contexto institucional a las fases de evolucin del PBI per cpita ya presentado, y tambin a los regmenes polticos. El crecimiento de la primera fase ocurri con polticas contrapuestas. En la dcada del 50, las polticas macroeconmicas crearon un contexto de economa abierta y donde la intervencin del estado en la economa era reducida. Fue un perodo claramente liberal (Thorp y Bertram, 1978). A partir de los sesenta se dieron pasos hacia la promocin del sector industrial. Pero fue durante el gobierno del General Velasco (1968-1975) que las polticas dieron un cambio radical, creando un contexto distinto: una economa con un mayor grado de proteccin al sector industrial y tambin con un mayor grado de intervencin estatal. Durante este gobierno se llevaron a cabo importantes redistribuciones en la propiedad, como la reforma agraria, las estatizaciones de empresas extranjeras, la participacin de los trabajadores en la propiedad y gestin de las grandes empresas privadas. Ese mismo contexto macroeconmico se mantuvo durante la segunda fase, pero slo hasta 1990, y corresponde principalmente a dos regmenes polticos: Belaunde II y Garca. En los primeros aos del gobierno de Belaunde se dio inicio a una poltica de apertura en el comercio internacional pero este intento tuvo que detenerse debido a los crecientes

desequilibrios macroeconmicos del Per. A partir de 1990, el nuevo gobierno de Fujimori dio inicio a una poltica radical para cambiar el marco institucional hacia uno mucho ms liberal. Entre otras medidas, se ha modificado la estructura de la propiedad con el programa de privatizaciones de las empresas pblicas; se han reducido los aranceles y eliminado las medidas para arancelarias; se ha liberalizado el mercado de capitales; los bancos estatales de desarrollo (agrario, industrial, minero y otros) han sido cerrados. La tercera fase corresponde al perodo post-inflacionario y de consolidacin de las polticas liberales del gobierno de Fujimori. Una nota sobre la historia de la inflacin se hace necesaria. Durante la primera fase la tasa de inflacin anual fue, en promedio, cerca al 10%. La segunda fase fue de alta inflacin, especialmente en los tres aos que van de 1989 a 1990, cuando la tasa de inflacin fue, en promedio, cercana a 4,000% anual. La terapia de shock para controlar la inflacin aplicada por el gobierno de Fujimori en agosto de 1990 signific la cada de la tasa de inflacin a una media de 100% anual en 1991-1992. En la tercera fase se logr la estabilizacin de la economa, pues la tasa de inflacin descendi hasta llegar a un nivel de alrededor del 10% anual en 1995-1996, similar al de la primera fase. En este marco histrico, el presente estudio busca establecer la relacin entre las polticas macroeconmicas y la pobreza en el perodo 1985-1996. La eleccin de este perodo obedece a la disponibilidad de los datos sobre pobreza. Este perodo corresponde a dos regmenes polticos, el de Garca y el de Fujimori. Perfiles De La Pobreza: 1985, 1994 A. Sobre la calidad de la informacin En el estudio del presente periodo se consider utilizar los datos de ENNIV para el clculo de la pobreza. Son datos recogidos a travs de cuatro encuestas de hogares llevadas a cabo en 1985-1986, 1991, 1994 y 1996. Se saba que estas encuestas tenan cobertura nacional y que seran comparables entre si, pues utilizaban una metodologa uniforme. Sin embargo, al examinar detenidamente los datos de estas encuestas se encontr lo siguiente: (1) No todas las encuestas tienen cobertura nacional. La de 1991 deja fuera tres de los siete dominios del marco muestral nacional (costa-rural, selva-urbana y selva-rural). Se excluye as cerca del 16% de la poblacin peruana. Esta encuesta se ha dejado de lado en este estudio. (2) No todas las encuestas utilizan un mtodo uniforme en la seleccin de la muestra. El tamao de la muestra en la encuesta de 1985-1986 fue de cerca de 5,000 hogares y en la de 1994 alrededor de 3,600 hogares. Pero la encuesta de 1996 se aplic sobre una submuestra (50%) de la muestra utilizada en 1994. Este procedimiento no slo reduce bastante el tamao de la muestra de 1996, sino que introduce un error muestral que es difcil determinar, todo lo cual impide hacer comparaciones con los otros aos. (3) En todas las encuestas, la medicin del ingreso tiene problemas de confiabilidad. El cuestionario no contiene el detalle necesario para captar los ingresos en las actividades de autoempleo; detalle que s existe para los ingresos salariales. No siempre se incluye el

valor imputado de los alquileres de la vivienda. La medicin del gasto total tambin tiene problemas. Aqu se incluye el valor imputado de los bienes durables que posee la familia, sumando impropiamente flujos con stocks. Se excluye la compra de bienes durables realizadas durante el ao, la cual s es una variable de flujo. El cuestionario est mejor diseado para captar los gastos en alimentos. Estos datos parecen ser ms confiables, pues muestran una correlacin positiva con el nivel de riqueza de la familia, medido por la tenencia de un grupo de bienes durables que posee la familia. Esta correlacin no se da ni con los datos de gastos ni de ingresos. Cules son los factores que podran explicar los cambios en la pobreza en el Per? Cul es el papel de la poltica macroeconmica? Poltica Macroeconmica, 1985-1996 A. Cambios en la poltica global La base de datos utilizada viene de la Memoria del Banco Central de Reserva, que es una publicacin anual. As, para comenzar, nos referiremos a las dos variables externas: los trminos de intercambios fueron ms favorables para la economa peruana en el primer periodo (Garca), mientras que las tasas de inters internacionales lo fueron en el segundo (Fujimori). Poltica monetaria-cambiaria. y La emisin primaria fue incontrolada durante la hiperinflacin, convirtindose en una variable endgena en un sistema dinmico donde mayores niveles de precios necesitaban mayores cantidades de dinero, y mayores cantidades de dinero generaban mayores tasas de inflacin. La emisin monetaria ha mostrado menores oscilaciones en el segundo periodo. Las tasas de encaje han sido inferiores en el segundo periodo. El tipo de cambio ha sufrido devaluaciones muy pequeas en el segundo periodo. Las tasas de inters en moneda nacional bajaron casi al nivel que tenan a inicios del primer periodo (antes de la hiperinflacin). La tasa de inters en dlares se ha mantenido a niveles muy por encima de la tasa internacional.

y y y y

Poltica de precios administrados. En el primer periodo muchos precios estuvieron bajo el control del gobierno, particularmente los bienes producidos por empresas pblicas. Estos incluan telecomunicaciones, electricidad y combustibles. En el segundo periodo estos precios han entrado al sistema de precios libres, aunque los servicios estn bajo regulacin a travs de entes estatales reguladores, pues las empresas pblicas que producan esos servicios han sido privatizadas. Se puede decir que estos precios eran parte del conjunto de variables exgenas en el primer periodo pero han devenido en endgenas en el segundo.

El salario mnimo es otro precio que ha manejado el gobierno en los dos periodos.

Poltica fiscal. y y El nivel de gasto pblico nominal ha sufrido menos oscilaciones en el segundo perodo, especialmente cuando la tasa de inflacin estaba ya controlada. En trminos de estructura, la composicin entre gastos de consumo y de inversin no ha mostrado mayores cambios entre periodos. Pero la asignacin de los gastos de inversin al sector social ha sufrido cambios importantes: en 1985-1987 el promedio de participacin era 15%, entre 1989-1992 baj a 7%, y en 1994-1995 subi a 23%, debido principalmente a la mayor inversin en locales escolares. En trminos sectoriales, la agricultura ha perdido prioridad en el rgimen de Fujimori a favor de la inversin en energa y minas y en transportes y comunicaciones. Las tasas impositivas cambiaron entre los dos regmenes. El impuesto a las ventas aument en el segundo periodo, hasta estabilizarse a una tasa del 18%. Las tasas del impuesto selectivo al consumo (aplicado bsicamente a los combustibles) han sido muy errticas en los dos periodos, aunque hay una disminucin clara en los aos 1994-1995 con relacin a 1985-1987. En el gobierno de Fujimori, las tasas impositivas sobre los ingresos se han hecho menos progresivos: han aumentado para los estratos bajos y han disminuido para los estratos altos.

Poltica comercial. y En trminos de poltica comercial es evidente el cambio a partir de 1990 cuando la economa se hace mas abierta al comercio internacional por una reduccin significativa de los aranceles. Esta reduccin se dio tanto en el arancel medio como en la dispersin. Actualmente hay slo dos tasas arancelarias: 15% y 20%, donde la primera es largamente la ms utilizada. Las prohibiciones a la importacin que eran muyimportantes como proteccin a la industria local tambin se han eliminado.

Poltica de estabilizacin. En el periodo de la hiperinflacin todas las variables nominales sufrieron grandes variaciones. En este proceso se estableci una relacin dinmica entre todas estas variables, de modo que se dio una endogenizacin de las variables exgenas. As, la cantidad de dinero segua a la inflacin y generaba inflacin; los precios pblicos se ajustaban a la inflacin pero tambin alimentaban la inflacin. La magnitud del ajuste dirigido a controlar la hiperinflacin que aplic el gobierno de Fujimori el 8 de agosto de 1990 fue severa. Esta medida fue bautizada como el "Fujishock". Con esta medida las variables exgenas fueron rescatadas y utilizadas para consolidar el control de la inflacin. Adems del ajuste fiscal y monetario, los precios controlados fueron elevados en magnitudes muy por encima de los ajustes a la inflacin corriente (overshooting), que en ese momento era del orden del 30% mensual. Por ejemplo, el precio de los combustibles fue elevado, ese da, en ms de 30 veces. En ese mes de agosto, la

inflacin lleg a cerca de 400%. La tasa de inflacin de 1990 fue del orden de 7,600%, pero la de 1991 baj a 139%, y desde all sigui bajando aunque ms lentamente. Reformas estructurales. Hay que mencionar tambin el conjunto de medidas dentro de lo que se llama las reformas estructurales ejecutadas durante el perodo de Fujimori. Aparte de la liberalizacin del mercado de capitales y de la creacin del sistema privado de pensiones, las medidas ms importantes desde el punto de vista de la distribucin de ingresos son: (a) Flexibilizacin de las relaciones laborales. Se elimina el derecho a la estabilidad laboral. Se flexibiliza los mecanismos de contratacin. Se reducen los costos del despido para las empresas. (b) Privatizacin de las empresas pblicas. Hasta fines de 1995 el programa de privatizaciones haba vendido activos y acciones por un valor de $4.4 mil millones. El gobierno recibi en efectivo $3.2 mil millones. La participacin del capital extranjero fue de 79% del monto transado, en tanto la diferencia correspondi al capital nacional, en la que se incluye a empresarios, trabajadores y a la poblacin que adquiri acciones a travs del Programa de Participacin Ciudadana. Los compromisos de inversin generados por las privatizaciones ascendieron a $4.7 mil millones. En concordancia con lo establecido en el marco legal del programa de privatizaciones, se asignaron cerca de $900 millones de los fondos captados por privatizaciones a gastos sociales, de los cuales $500 millones se destinaron al programa de lucha contra la pobreza y $400 millones a proyectos de inversin social. (c) Liberalizacin del mercado de tierras. Establece que no hay lmites al tamao de los predios agrcolas y que el Estado garantiza el libre acceso a la propiedad privada de las tierras. Las tierras de las comunidades campesinas entran en esta reforma. Las tierras de la costa habilitadas mediante proyectos de irrigacin realizados con fondos pblicos sern adjudicados mediante subasta pblica. El Estado asegurar los derechos de propiedad de la tierra con los ttulos respectivos. Es evidente, de este resumen, que las polticas seguidas en los dos periodos son muy distintas. El gobierno de Fujimori ha cambiado el marco institucional del Per, hacia una economa donde el mercado juega un papel mayor. B. Desempeo macroeconmico El Per enfrent una severa recesin en 1983. Los dos aos siguientes estuvieron marcados por polticas dirigidas a salir de esa situacin, acompaado del proceso electoral y del cambio de gobierno de julio de 1985 (de Belaunde II a Garca). En los dos primeros aos del gobierno de Garca (1986 y 1987) la economa peruana experiment una significativa expansin en el PBI. Esta expansin fue causada por una poltica de control de precios, en medio de un proceso inflacionario: las tasas de crecimiento de los precios administrados por el gobierno (tarifas elctricas y combustibles), incluyendo la tasa de cambio, fueron reducidas significativamente. Tambin esta reduccin se produjo en la emisin primaria de dinero (Banco Central, Memoria) Le siguieron luego cinco aos de contraccin econmica, de los cuales tres aos fueron de recesin severa con hiperinflacin, 1989-1990.

El cambio de gobierno de Garca a Fujimori estuvo marcado por una medida de ajuste de tipo shock, como reseamos arriba. Pero, los aos 1990-1992 fueron de ajustes econmicos y polticos. El nuevo gobierno no slo enfrentaba el problema de la hiperinflacin sino tambin el de la violencia poltica. En abril de 1992, Fujimori di un autogolpe y luego convoc a elecciones para un Congreso Constituyente que redactara una nueva constitucin, la cual deba ser aprobada por medio de un referndum. Las elecciones de 1995 se llevaran a cabo con este nuevo ordenamiento institucional, que entre otras cosas permita la reeleccin presidencial. (La nueva constitucin fue aprobada por referndum en 1993). En setiembre de 1992 fue capturado el lder de uno de los grupos alzados en armas (Sendero Luminoso) con lo cual la intensidad de la violencia poltica disminuy significativamente. Debido posiblemente a todos estos avatares econmicos y polticos, y en parte a las Polticas macroeconmicas, el PBI durante 1991 y 1992 mostr subidas y bajadas. Pero en los tres aos siguientes 1993 a 1995 la economa tuvo una expansin importante. Esta expansin se trat de frenar en 1996 con el fin de reducir el creciente dficit en la balanza comercial. La variable exgena que parece explicar de manera importante la expansin de 1993-1995 es el gasto pblico. La expansin de este gasto en trminos nominales aument en cifras muy por encima de las tasas de inflacin de esos aos. En particular, la inversin pblica en infraestructura aument mucho. El ingreso por privatizaciones y el acceso al crdito externo financiaron esta expansin. Los analistas polticos han atribuido este comportamiento a una lgica poltica del gobierno con vistas a la reeleccin del presidente Fujimori en 1995. En 1995 el dficit en cuenta corriente de la balanza de pagos lleg a cifras inusuales: 7.2% del PBI. En los dos aos anteriores esta cifra fue de 5%. Las magnitudes de este dficit no llevaron a mayores ajustes debido a que fueron financiados principalmente con capitales privados de largo plazo, destacando las vinculadas a las privatizaciones y a la inversin extranjera directa. El efecto Tequila en el Per fue de poca magnitud. Los flujos de capitales de corto plazo parecen ser pequeos. Pero, igual, en 1996 el gobierno aplic una poltica de enfriamiento. La disminucin en el ritmo de expansin de la economa en 1996 tambin parece provenir del uso del instrumento fiscal, pues la inversin pblica disminuy notablemente (-13%). Adems de mejorar la balanza comercial (al reducir el nivel de actividad y las importaciones), el ajuste fiscal tiene posiblemente otra ventaja: permite pagar la deuda externa. El ajuste fiscal ayuda a generar el supervit primario necesario, el cual hace viable el mayor pago de la deuda que debe desembolsar el Per. La poltica monetaria no podra haber afectado el nivel de actividad de 1996. La autoridad monetaria podra influir en el nivel de actividad a travs de la regulacin en la oferta de crdito. En efecto, la emisin primaria aument slo en 9% en 1996, una tasa muy inferior comparada a la de 1995. Sin embargo, esta medida slo tuvo efecto sobre los crditos en moneda nacional. El crdito bancario en dlares, que el Banco Central no puede controlar, se elev en 56% en 1996 (Dancourt y Mendoza, 1997). La estructura productiva no parece haber cambiado mucho con la liberalizacin del comercio internacional. La proporcin del sector primario (agricultura, minera, petrleo, pesca) se ha mantenido casi constante entre los dos perodos: 23.3% en 1985-1990 y 23.7%

en 1991-1995. El sector manufacturero tambin se ha mantenido en su participacin, con ligeros cambios solamente: 22.8% en el primer perodo y 22.4% en el segundo (INEI, 1996). Estos resultados son sorprendentes pues se espera que la apertura debera cambiar significativamente la estructura productiva de la economa. Un cambio en la estructura productiva hacia bienes relativamente ms intensivos en mano de obra, y en mano de obra no calificada, tendra el mismo efecto que en una economa de un sector tiene aumentar la demanda de trabajo. En trminos de variaciones en el tipo de cambio real, tampoco la liberalizacin parece haber producido grandes cambios. El tipo de cambio real multilateral disminuy significativamente durante la hiperinflacin de 1989-1990; cay drsticamente despus del shock de agosto de 1990, y lleg en 1991 a tener un valor que era slo el 85% del valor de ese mes. En ese piso se ha mantenido todo este tiempo (Banco Central, Memoria). El tipo de cambio medido como la relacin de precios entre bienes transables y no transables muestra una disminucin sistemtica, aunque no muy pronunciada, desde 1990. Estos cambios ligeros en precios relativos son consistentes con la falta de cambios en la estructura econmica peruana, sealada arriba. Hay varias anotaciones que hacer a esta trayectoria de la economa peruana. Primero, las oscilaciones de la economa son marcadas. En los ltimos doce aos la economa ha sido muy inestable; y esta inestabilidad no parece haber sido controlada. El nivel del PBI real de 1996 es, a pesar de las expansiones de los ltimos cuatro aos, apenas 4% superior al nivel que haba alcanzado en 1987. Debido a que la poblacin ha continuado su ritmo de crecimiento en este perodo, el PBI per cpita de 1996 es 15% inferior al de 1987. Segundo, hay diferencias y semejanzas notorias entre las dos expansiones de 19861987 y de 1993-1995. Entre las diferencias se puede mencionar la cada en la inversin pblica en el primer perodo y su expansin en la segunda; la cada en las exportaciones en la primera y la expansin en la segunda; la generacin de empleo y mayores salarios reales en el sector moderno en la primera expansin pero no en la segunda. Entre las similitudes, en ambos casos hubo expansin en la inversin privada; y en ambos casos hubo un aumento sustancial en las importaciones, creando saldos negativos en la balanza comercial. Relaciones Macro-Pobreza: Resultados Empricos Con una tecnologa dada y con un tamao de la fuerza laboral tambin dado, se predice que la pobreza es anticclica. Veamos la consistencia emprica de esta proposicin utilizando los datos del Per para el perodo 1985-1996, distinguiendo los dos regmenes de gobierno de Garca y Fujimori. (1) La pobreza global ha aumentado en el segundo gobierno (Cuadro 1). Si se toma el perodo 1985-1990 como correspondiente al del gobierno de Garca y el de 1991-1996 al de Fujimori, la media anual del PBI percpita del segundo perodo es 11% inferior comparado a la del primer perodo. Si se dividiera 1990 entre ambos gobiernos, la diferencia sera todava mayor, pues el Fujishock gener una recesin importante. (Hubo varias opciones para combatir la hiperinflacin y no todas eran recesivas.)

(2) Si se mide la pobreza por el ndice de subempleo de los trabajadores de Lima, la pobreza muestra algo de su sensibilidad al ciclo econmico (como la gran bajada en 19871988), pero lo ms notorio es el salto que da este indicador en el periodo de la Hiperinflacin. En 1985, se calculaba que 42% de los trabajadores eran subempleados, es decir, que tenan un ingreso real por debajo de un nivel equivalente al salario mnimo de 1968, que tambin opera como una lnea de pobreza. Este indicador salt a 74% en 1989. Este nivel se mantuvo durante el segundo perodo hasta 1993, ao en que se descontinu este clculo que haca el Ministerio de Trabajo. Las variables que influyen en el nivel de la pobreza se mueven con el ciclo econmico, y lo hacen en la direccin de hacer plausible la hiptesis mencionada. Y todas las variables que influyen en la pobreza PBI per capita, salario real, empleo, subempleo, desempleo desmejoraron durante el gobierno de Fujimori comparado al de Garca. El nivel de pobreza parece aumentar cuando el PBI no crece o disminuye, y parece disminuir cuando ste aumenta. La otra hiptesis emprica dice que la pobreza tiene un sesgo en contra de los grupos sociales con bajos activos culturales. En el caso del Per este grupo estara constituido por los grupos indgenas. El proceso histrico ha dado lugar a una sociedad donde los indgenas mantienen su cultura e identidad, distinta a la occidental. Su actividad econmica principal es la agricultura y constituyen el grueso de la poblacin rural. Los clculos presentado aqu sobre el perfil de

la pobreza, basados en las encuestas de ENNIV, nos permiten confirmar esta hiptesis: la poblacin indgena continua ubicada en la base de la pirmide de ingresos del Per. Esta es una relacin estructural en esta sociedad. El ncleo duro de la pobreza en el Per se encuentra en este grupo social. Se puede concluir, entonces, que la evidencia emprica muestra un grado aceptable de consistencia con las hiptesis empricas. Este modelo parece constituir una buena aproximacin al proceso de distribucin, y a la consecuente generacin de la pobreza, que opera en la economa peruana. Polticas Sociales Definiremos la poltica social como aqulla que busca dos objetivos: (a) sacar a la gente de la situacin de pobreza; (b) reducir los riesgos de que la gente caiga en esa situacin. La poltica social es, entonces, mucho ms que la bsqueda de un sistema de seguridad social que reduzca los riesgos de caer en la pobreza; pero tambin es mucho ms que la promocin del desarrollo humano. Entonces, estos dos objetivos se tendran que atacar simultneamente con los instrumentos que tiene la poltica social. El gasto pblico social es el principal instrumento para hacer poltica social. Este gasto, que incluye tanto gastos corrientes como de capital, se distribuye en cuatro rubros: salud, educacin, vivienda y empleo. Estos gastos se pueden dirigir a cada uno de los objetivos mencionados arriba, aunque tienen un sesgo hacia el primer objetivo. El total del gasto social se increment hasta 1980, aunque con algunas fluctuaciones. A partir de entonces, este valor ha ido decreciendo. Como resultado, el valor de 1992 apenas representa el 40% del valor de 1980. En trminos de valores per cpita, la cada ha sido mucho ms severa: esa proporcin es 30%. Como proporcin del PBI, la disminucin del gasto social ha sido ms moderada. Igual evolucin se observa en el gasto social como proporcin del gasto pblico, donde los aos 1991 y 1992 mostraron una recuperacin apreciable (Banco Central, 1989; INEI, 1993). Otro instrumento que se podra considerar es el gasto en programas de alivio a la pobreza. Los llamados programas focalizados. La naturaleza de estos programas parece estar dirigido ms al segundo objetivo. El origen de los programas focalizados se encuentra en los programas de estabilizacin que los distintos gobiernos aplicaron en el Per desde fines de los aos setenta. La inflacin se haba convertido en un problema central de la economa y en los intentos de controlarla los gobiernos aplicaron medidas de ajuste, conocidos popularmente como "paquetes" econmicos. Cada paquete consideraba un elemento de compensacin para no afectar a los grupos ms pobres. A medida que los paquetes se hacan ms drsticos, tambin los programas de compensacin tomaban mayor importancia. El Fujishock fue el caso extremo en cuanto a medida de ajuste; por eso mismo, estuvo acompaando de un programa tambin mucho ms grande de compensacin. Pero luego los programas de emergencia dieron paso a los programas de combate a la pobreza. As, a partir de 1993 el gobierno de Fujimori introdujo en el presupuesto pblico el rubro Gastos en Programas de Reduccin de la Pobreza. El monto asignado a este rubro, como proporcin del PBI, ha aumentado de 0.8% en 1993 a 1.8% en 1996 (INEI, 1996).

Los principales programas que se financian con este presupuesto incluyen: el Programa del Vaso de Leche, los Comedores Populares, alimentacin escolar, apoyo a la agricultura en las zonas de emergencia (de concentracin de la violencia poltica) y los proyectos de desarrollo que financia FONCODES. Incluyendo este rubro dirigido a la reduccin de la pobreza, el gasto pblico social lleg a representar 40% del presupuesto aprobado por el Congreso tanto en 1995 como en 1996. Esta es una proporcin que no tiene antecedente histrico en el Per. Con estos recursos el gobierno de Fujimori espera cumplir su meta de reducir el nivel de la pobreza actual, que el gobierno considera es del orden del 50%, a 20% en el ao 2,010. Se necesita ahora mostrar los resultados de las polticas sociales. Para ello utilizaremos los indicadores sociales ms conocidos, bajo la restriccin que la informacin disponible nos muestre series confiables. Analfabetismo. En una perspectiva de largo plazo, la tasa de analfabetismo en el Per ha disminuido sustancialmente. En 1961, esta tasa era 39% y en 1993 baj a 13% (INEI, 1996). Ha tomado 30 aos reducir a un tercio la tasa de analfabetismo de 1961. Los progresos se han dado tanto para hombres como para mujeres. Sin embargo, las diferencias por gnero siguen siendo significativas. Las tasas ms altas de analfabetismo en el Per se encuentra en las mujeres indgenas que viven en reas rurales: 43% en 1993. Esta tasa es aun mayor en las mujeres del campo que son adultas. En efecto, el censo de 1981 mostr que en el grupo etreo de 40 aos o ms, la tasa era 80%. En un pas multicultural como el Per, el analfabetismo es un problema econmico y social muy importante y posiblemente pasarn muchos aos para que deje de serlo. Aunque estos datos censales no nos permiten establecer relaciones entre variaciones en la actividad econmica y variaciones en la tasa de analfabetismo, su tendencia clara para el largo plazo sugiere que esta variable es inelstica a los cambios en la situacin macroeconmica. Tasa de escolaridad. Los datos indican que la tasa de escolaridad ha aumentado sostenidamente durante los ltimos doce aos (INEI, 1996). Slo en los aos 1991 y 1992 hubo una disminucin. Estos son los aos en los cuales el ingreso medio del pas tuvo sus valores ms bajos. Aparece as una cierta sensibilidad de este indicador a la situacin macroeconmica. Mortalidad infantil y desnutricin. La tasa de mortalidad infantil muestra una tendencia monotnica a la disminucin en todo el perodo bajo anlisis (INEI, 1993). Esta variable parece no ser sensible a las variaciones en la situacin macroeconmica del pas. No hay series sobre desnutricin infantil. El Primer Censo Nacional de Talla de Escolares de 1993, llevada a cabo por el Ministerio de Educacin, revel la situacin en cuanto a desnutricin: 48% de los nios censados sufran de desnutricin crnica. En el medio rural esta cifra era 67% y en el urbano 35%.

Esperanza de vida al nacer. La serie disponible slo va hasta 1993. La serie muestra un crecimiento monotnico (INEI, 1996). Segn esta informacin no parece existir relacin entre la esperanza de vida al nacer y las variaciones en la situacin macroeconmica. Aunque la informacin sobre los indicadores sociales presentada aqu es todava parcial, podemos derivar una cuestin analtica importante. Parece que debe hacerse una distincin entre los indicadores que son ms sensibles a los cambios en el nivel de la actividad econmica de aquellos que lo son en menor medida. El efecto de las polticas macroeconmicas sobre la pobreza tendra que tomar en cuenta la naturaleza del indicador social que se utilice para medir progreso social. En realidad, hay que preguntarse, cules son los factores que afectan a los indicadores sociales?; y cul es el papel que juega las variaciones en el nivel del PBI? Tal como ha sugerido Lustig (1995), no hay respuestas claras a estas preguntas y se necesita hacer investigaciones en esa direccin. Una hiptesis que podra considerarse aqu es que los indicadores sociales dependen de las innovaciones tecnolgica e institucionales que se diseminan en la forma de bienes pblicos. Los indicadores sociales tendran por esta razn un grado de independencia de los indicadores econmicos, al menos para variaciones en el producto que sean de corto plazo. Esta hiptesis es consistente con los datos presentados en este estudio. Pese a la drstica recesin de 1988-1992, los indicadores sociales no han empeorado, sino ms bien han continuado mejorando. La excepcin es la tasa de escolaridad. Las innovaciones que se introdujeron en los aos setenta y ochenta han tenido una especie de rachet effect durante esa recesin.