PRESENTACIÓN

El turismo es uno de los sectores que puede estar a la vanguardia en la generación de

oportunidades económicas para un país y para sus regiones, tal como puede constatarse en la
experiencia internacional. En todos los continentes esta dinámica industria se ha constituido en
una de las mayores generadoras de empleo, de divisas y desencadenante de una serie de
fenómenos socioculturales de gran importancia.

Desde el Ministerio de Desarrollo Económico se ha tenido la oportunidad de dimensionar la

complejidad del manejo de este sector. Debe ser entendido como un proceso, como una
secuencia de etapas que se deben abordar ordenadamente con el fin de obtener los resultados
esperados.

En un país tan diverso como Colombia, el papel y la dinámica de lo regional determinan de

manera definitiva los avances que la Nación, en su conjunto, logre en el campo del turismo.

Curiosamente en el país – salvo algunas excepciones - no se le ha impreso al turismo regional el

dinamismo que requiere y se han desaprovechado grandes oportunidades de competir
exitosamente en el mercado internacional. Son múltiples las causas de que ello haya ocurrido;
una de las más importantes es la discontinuidad de procesos en las regiones y la falta de soportes
y documentos técnicos que respalden la gestión local del turismo.

Por ello, este manual de Descentralización Turística se constituye en un aporte del Ministerio de
Desarrollo Económico que le permite a las regiones orientar sus procesos de desarrollo de manera
coherente de tal forma que se fortalezca su toma de decisiones y les permita optimizar el uso de
recursos aplicados al impulso del tema turístico. 

Cada día se multiplican los oferentes de servicios en todo el planeta; las regiones hoy se enfrentan
por sus propios medios a la competencia internacional y deben reaccionar de manera oportuna a
los cambios planteados por los mercados. Esa situación plantea una permanente exigencia de
innovación, de creatividad, de manejo oportuno de información y de diseño de servicios de
excelente calidad. 

Para que ello sea posible es indispensable que la región conozca de manera objetiva sus
potenciales, tenga una clara visión del tipo de desarrollo turístico que quiere implantar, disponga
de herramientas técnicas de planificación, explore muy bien los mercados, diseñe de manera
óptima sus servicios y emplee los mecanismos más adecuados de promoción de los mismos.
Es responsabilidad de quienes orientan el turismo en las regiones prepararse en cada uno de
estos campos y este documento aporta elementos para que se avance en esa dirección. De allí
que se haga referencia en él al concepto amplio de gestión del turismo, que se aborde la
conceptualización de la descentralización en Colombia, que se revise la normatividad general, que
se explore el tema de las funciones que deben desempeñar las oficinas departamentales y
municipales de turismo, que se haga alusión a los mecanismos de participación de las regiones y
la cooperación que la Nación puede establecer con ellas.

El turismo se construye en un diálogo y unión permanente de esfuerzos entre la Nación y las

regiones, donde el cual el Ministerio de Desarrollo Económico está dispuesto a tender los puentes
que sean necesarios .

AUGUSTO RAMÍREZ OCAMPO

Ministro de Desarrollo Económico

TABLA DE CONTENIDO

INTRODUCCION

1.    ¿POR QUÉ LA DESCENTRALIZACION?

1.1.         La necesidad de la descentralización

1.2.         Qué es la descentralización?
1.3.         La descentralización en la legislación colombiana
 
2.    ANTECEDENTES
 
3.    EL ESQUEMA NORMATIVO ACTUAL
 
3.1.         La Constitución de 1991
3.2.         La ley 489 de 1998
3.3.         La ley 300 de 1996
3.4.         Instancias nacionales en las que participan las regiones
 
4.    LAS INSTANCIAS ENCARGADAS DEL TURISMO A NIVEL TERRITORIAL
 
4.1.         Creación
4.2.         Tipos de entidades descentralizadas
4.3.         Funciones sugeridas para las oficinas de turismo
4.4.         Asociaciones de promoción turística
 
5.    INSTRUMENTOS PARA LA ACCION LOCAL
 
5.1.        INCLUSION DEL TURISMO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL
 
5.1.1.  Algunas herramientas
5.1.1.1.      Declaratoria de recursos turísticos
5.1.1.2.      Declaratoria de zonas de desarrollo turístico prioritario
5.1.1.3.      Establecimiento de peajes turísticos
5.1.1.4.      Zonas francas turísticas
5.1.2. Información arrojada por los planes de ordenamiento
 
5.2.        PLANIFICACION TURISTICA
 
5.2.1.  Elaboración de la política de turismo y del plan sectorial de turismo
5.2.2.  El programa de asistencia técnica en planificación turística
 
5.3.        EL MANEJO DE LA PROMOCION TURISTICA
 
5.3.1.  Enfoque de la promoción turística
5.3.2.  Proyectos para el Fondo de Promoción Turística
 
5.4.        MECANISMOS DE FINANCIACIÓN

CONCLUSION

INTRODUCCIÓN

El Gobierno Nacional, consciente de la importancia del sector turismo como jalonador del
desarrollo, considera de particular trascendencia coordinar sus acciones con las entidades que
presiden el turismo de las regiones y con los empresarios del sector de tal manera que se logren
optimizar los esfuerzos y se obtengan los resultados esperados en el camino hacia una mejora de
la competitividad.

La descentralización es un proceso que permite a las regiones ser impulsoras de su propio

desarrollo. Es uno de los mecanismos más eficientes para propiciar el acercamiento de los
ciudadanos a las instituciones, en tanto que por razones de distancia y de dificultades en los
esquemas administrativos los poderes centrales no siempre encuentran los canales adecuados
para hacerlo. Las instituciones regionales, al tener una cercanía física y cultural con los
ciudadanos del lugar, pueden interpretar más directamente sus expectativas y necesidades y
canalizar las posibles soluciones a las mismas.
 

Colombia ha venido trabajando esquemas de descentralización desde hace varias décadas pero
fue especialmente en los años ochentas cuando se avanzó de manera decidida al consagrar
mecanismos de participación de los ciudadanos en la elección de los mandatarios locales; los
avances definitivos quedaron consagrados en la Carta Política de 1991 a partir de la cual todas las
instancias deben trabajar en este proceso irreversible.

En el caso del turismo se han hecho algunos esfuerzos de desconcentración, especialmente

cuando la Corporación Nacional de Turismo estableció oficinas regionales en diversas capitales de
departamento. A partir de la Carta Política de 1991 se ha buscado que sean las gobernaciones y
la alcaldías las que tomen la iniciativa de establecer entidades o mecanismos que permitan al
turismo hacer presencia regional, formular propuestas y coordinar acciones con las instancias
nacionales e internacionales.

El sector turístico colombiano tiene como gran propósito fortalecer su competitividad, de tal
manera que la calidad de sus servicios le permita atender eficientemente la demanda nacional e
incursionar de manera exitosa y sostenida en los mercados internacionales. Para el logro de tal
propósito es necesario el concurso de muchos actores que forman parte de la estructuración del
producto turístico y que intervienen en la prestación de un adecuado servicio turístico.

Para que el servicio turístico reporte satisfacción a los usuarios – turistas- y beneficios a los
empresarios y a la comunidad receptora, los destinos turísticos deben asumir una actitud en la que
todos los actores tengan claramente definidos sus roles y puedan coordinar sus acciones. Uno de
esos actores fundamentales es la superestructura – entendida como el conjunto de organizaciones
públicas, privadas o mixtas - que tiene como misión coordinar, liderar y facilitar el desarrollo del
sector. Esta involucra a los organismos creados en el orden nacional - Dirección General de
Turismo, gremios, instituciones educativas y demás entidades de las que necesita el turismo para
su funcionamiento - o territorial – oficinas departamentales, distritales y municipales de turismo,
gremios, asociaciones de promoción, entidades educativas y otras -.

El presente documento está focalizado especialmente hacia el papel de la superestructura turística

regional, en coordinación con la superestructura turística nacional; pero es igualmente útil para los
empresarios y para otras instancias involucradas en la gestión del turismo.

 
Como puede constatarse en los ejes temáticos, el proceso de descentralización turística en
Colombia se apoya en tres pilares: la transferencia de competencias, la transferencia de recursos
y la transferencia de conocimientos a través de la asistencia técnica. Debe aclararse, desde
luego, que el Ministerio de Desarrollo, al sugerir las funciones que deben asumir las entidades
turísticas del nivel regional, no está estableciendo competencias puesto que éstas sólo pueden
determinarse a través de la ley.

Las entidades públicas y privadas que tienen que ver con el impulso de esta actividad deben tener
muy claro el entorno en el cual se desenvuelven, las competencias que les corresponde asumir,
los mecanismos de coordinación existentes y los recursos de orden jurídico y técnico de que
disponen. En esencia, busca que las entidades territoriales asuman el papel de liderazgo que les
corresponde para incorporar al turismo como fuente de riqueza y motor del desarrollo regional.

Por ello se inicia con una reflexión acerca del significado y la trascendencia que la
descentralización tiene en un contexto de modernización del Estado; analiza algunos
antecedentes sobre el manejo del tema en el ámbito general y en el caso del sector turismo en
particular y explora los fundamentos jurídicos - Constitución de 1991, ley 508 de 1999 y ley 300
de 1996 - que ayudan a precisar el entorno en el cual se desenvuelven tanto las entidades
nacionales como territoriales. Destaca las instancias nacionales en las que, en el escenario de la
ley 300, participan las regiones.

Se aborda luego, de manera esquemática, el tema de las funciones que les competen a las
entidades departamentales y municipales de turismo y se incluye una orientación sobre las
posibilidades jurídicas que éstas tienen para crear organismos que se encarguen de orientar este
tema en su jurisdicción.

Bajo la denominación “Instrumentos para la acción local” se desarrollan algunos elementos

ligados a las grandes responsabilidades que tienen las entidades territoriales en materia de
turismo - ordenamiento territorial, planificación turística, investigación de mercados y diseño del
producto – tratando de ver el desarrollo turístico como un proceso integral. Aspectos como la
promoción sólo se mencionan tangencialmente, mientras que el apoyo al desarrollo empresarial
no se aborda por ser objeto de otros documentos de la Dirección de Turismo.

Ligadas al tema de ordenamiento se plantean las figuras jurídicas de declaratoria de recursos

turísticos, declaratoria de zonas de desarrollo turístico prioritario, las zonas francas turísticas, el
establecimiento de peajes turísticos, a las que puede apelar la entidad territorial para impulsar el
desarrollo del turismo en su jurisdicción.

En la planificación turística se hace alusión a la formulación de políticas y de planes sectoriales

nacionales y territoriales y se expone de manera detallada cómo se puede acceder al Programa
de asistencia técnica en planificación turística, que ha tenido un desarrollo en diversas regiones
del país, mediante el cual el Ministerio de Desarrollo Económico apoya a las entidades
territoriales en la formulación de sus planes sectoriales turísticos.

Las entidades territoriales tienen en el Fondo de Promoción Turística Nacional un soporte para
abordar los temas relacionados con la promoción de sus productos y con la mejora de su
competitividad.

Los anexos contienen información valiosa para que las entidades territoriales inicien el proceso de
intercambiar ideas entre sí – desatando procesos de cooperación horizontal – fortalezcan y
desarrollen sus destrezas para competir en el mercado y participen en el debate en torno a su
papel regional y en relación con los entes nacionales.

Entendiendo que el proceso de descentralización en turismo es un camino largo que deben

recorrer las entidades territoriales – que sólo concluirá cuando se disponga de la capacidad
técnica autónoma para gestionar todo el manejo del servicio de forma competitiva -, el presente
documento brinda unos insumos con el ánimo de que se conviertan en un apoyo efectivo a la
gestión regional y local eficiente del turismo, fundamento del país turístico del futuro.

Sea cual fuere el estado en que se encuentre el turismo regional o local, las entidades territoriales
deben tener claro que para que sus funciones conduzcan a un desarrollo competitivo de esta
actividad, deben respetar la secuencia: ordenamiento territorial, planificación, investigación de
mercados y diseño del producto, promoción y comercialización.

Asumir las funciones que implica atender cada una de estas fases significa un esfuerzo territorial
considerable en el cual las entidades nacionales están dispuestas a brindar su apoyo.

 
1.¿POR QUÉ LA DESCENTRALIZACION?

1.1.   La necesidad de la descentralización

El proceso de descentralización es inherente al Estado moderno. Ha adquirido especial

relevancia en la sociedad contemporánea en la cual el proceso de globalización, la exigencia de
competitividad y la velocidad de los cambios exigen respuestas inmediatas de las regiones,
verdaderas protagonistas del desarrollo.

Es una de las megatendencias que en el sentir de Boisier se ha visto “empujada por la fuerza de
cuatro fenómenos: i) La revolución científica y tecnológica que genera ambientes más propicios a
la descentralización que los existentes en el pasado; ii) La propia reforma del Estado que
establece una suerte de dialéctica entre descentralización y reforma; iii) Las crecientes demandas
autonómicas de la sociedad civil, que en algunos países derivan en patologías destructoras del
Estado - Nación, cuando éste es el resultado históricamente reciente de construcciones políticas
muy artificiales que “suman” nacionalidades sin lograr consolidar un proyecto nacional (la ex -
Yugoeslavia, por ejemplo) y iv) La tendencia a la privatización de funciones públicas que, cuando
menos, significa aumentar el número de decisores en un sistema económico dado” 1[1].

En ese contexto, la descentralización no puede desligarse del proceso de modernización del

Estado en el cual se ha visto empeñada la mayoría de los gobiernos latinoamericanos en épocas
recientes. En el análisis que el mismo autor hace del Estado moderno 2[2], éste puede describirse
en las siguientes características:

1.     Comprende y entiende su propia estructura sistémica territorial;

2.     Es inteligente, es decir, descentralizado y organizado en red;

3.     Comprende la interrelación entre objetivos nacionales y el papel del territorio:

4.     Puede, en consecuencia, explicitar la contribución de cada región o territorio a cada objetivo;

5.     Puede, a partir de ello, construir escenarios territoriales futuros;

1 [1] BOISIER, Sergio. La descentralización, un tema difuso y confuso. En: Descentralización y reforma política. Ed. Nueva Sociedad,
Caracas, 1991.

2 [2] BOISIER, Sergio. La modernización del Estado: una mirada desde las regiones. En: Globalización y gestión del desarrollo regional;
perspectivas latinoamericanas. Santiago de Cali: Universidad del Valle, 1997.
6.     Con tal información, incorpora la territorialidad en el proyecto político nacional;

7.     Se reconoce a sí mismo como una institución desplegada en dos planos: el Estado Nacional
y un conjunto de cuasi - Estados regionales;

8.     Acepta la variedad y por tanto permite y estimula la maleabilidad en las estructuras de
gobierno y administración;

9.     Incorpora en los cuasi - Estados regionales la velocidad y apoya la existencia de sistemas de
información y análisis coyuntural;

10.            Establece un marco regulatorio mínimo para facilitar la flexibilidad;

11.            Estimula en las estructuras de los cuasi - Estados regionales el surgimiento de la

imaginación creativa y el despliegue de dos nuevas funciones (conducción política y
animación social);

12.            Se reconoce como un Estado “territorial” y es capaz de hacer conducción territorial

tanto como conducción política”.

Dada la trascendencia que el Estado colombiano le atribuye a su propia modernización –

formulada tanto en la Constitución Política como en diversas normas y planes de desarrollo - la
descentralización se constituye en un tema focal e ineludible para lograr tales propósitos.

 
1.2.   ¿Qué es la descentralización?
 

La descentralización es un concepto de amplio uso en diversos sentidos. Para comprender mejor

el contexto en que se desenvuelve usualmente, es necesario precisar los conceptos de
autonomía, descentralización, desconcentración y delegación, que pueden aplicarse para hacer
más eficiente la relación del Estado central con las entidades territoriales.

La autonomía es el grado máximo de descentralización en un Estado unitario. En cierto modo, es

el propósito último de todo esfuerzo descentralizador. En Colombia se puede hablar de una
“moderada autonomía” en razón del modelo escogido por la Constitución de 1991.

 
La desconcentración, según el tratadista Héctor Alejandro González, es una figura que consiste
en que el gobierno central otorga “poder de decisión a sus propios agentes locales para que
solucionen los problemas inherentes a su actividad administrativa, cerca del lugar en que estos se
presentan. La descentralización consiste en la distribución de ese poder de decisión, entre el
poder central y los Estados de la federación. Con la descentralización se comparte el poder; con
la desconcentración, el poder central no se comparte, sino que se acerca a los administrados
instalándose en el lugar donde se requieren sus servicios”. 3[1]

La delegación, por su parte, es una transferencia de competencias a entes autónomos para que
resuelvan de manera independiente y definitiva, pudiendo el delegante revocar la decisión y
reasumir la competencia. Para que pueda tipificarse la delegación se requiere ley previa y se
perfecciona con la decisión administrativa de transferir la competencia o función que autoriza la
ley.4[2]

El esquema descentralizador implica, por tanto, una redefinición de roles:

·        Del Estado central que, impulsando el proceso de modernización, se desprende de muchas
de sus prebendas de poder tradicional.

·        De las regiones que asumen nuevas responsabilidades.

·        De los actores del desarrollo regional – la empresa, la sociedad civil – que interpretan las
tendencias y se convierten en interlocutores válidos de los nuevos cuasi – Estados, con el
objetivo de mejorar la competitividad de su territorio.

1.3.   La descentralización en la legislación colombiana.

En la legislación colombiana los conceptos de descentralización, desconcentración y delegación

se abordan en diversos contextos.

3 [1] GONZALEZ HERNANDEZ, Héctor Alejandro. Teoría y praxis administrativa; descentralización y desconcentración; avances y
perspectivas. Monterrey: Instituto de Administración Pública de Nuevo León, 1987. Pag. 10.

4 [2] PENAGOS, Gustavo. La descentralización en el Estado unitario. Bogotá: Doctrina y Ley, 1997. Pág. 296.
En lo que se refiere a la descentralización, en su acepción general, la sentencia de la Corte
Constitucional C-561 de 1999 establece “Ante todo, ha de precisarse por la Corte que, en el
fenómeno jurídico de la descentralización, se produce un traslado de asuntos que serían de
conocimiento de la autoridad central, a las autoridades territoriales, o de la administración central a
otras autoridades a quienes se confía el desempeño de labores especializadas, de tal suerte que
la decisión administrativa en los dos casos, no se adopta por la autoridad central, sino por un ente
territorial, o por la entidad prestadora del servicio, o encargada del ejercicio de funciones
administrativas”.5[1]

En otra sentencia la misma corporación establece: “Siguiendo este derrotero, la jurisprudencia de

esta Corporación, señaló respecto del concepto de descentralización, que se trata de un principio
organizacional que tiene por objeto distribuir funciones entre la administración central y los
territorios (descentralización territorial), o entre la primera y las entidades que cumplen con labores
especializadas (descentralización por servicios), de manera que el ejercicio de determinadas
funciones administrativas sea realizado en un marco de autonomía por las entidades territoriales o
las instituciones especializadas” 6[2].

De allí que en el país se hable de dos enfoques fundamentales - la descentralización

administrativa y la descentralización por servicios- y de un enfoque complementario – la
“descentralización por colaboración” (privatización) -.

La primera de ellas hace alusión expresa a la transferencia de competencias que sólo puede
realizarse por mandato expreso de la Constitución o a través de la ley (interpretación
fundamentada en el art. 1 de la Carta Política); es esencialmente política y se proyecta en las
entidades territoriales debidamente constituidas.

La segunda tiene fundamento en el art. 209 de la Carta Política, es de naturaleza eminentemente

técnica – está ligada a la prestación de servicios – y requiere de la existencia de institutos
descentralizados que la ejecuten.

La descentralización “por colaboración” se tipificaría cuando ocurre la intervención de particulares

en la gestión de los servicios estatales. Sin embargo, esta modalidad no está consagrada en la
5 [1] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 561 de 1999. Citada por HERNÁNDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralización,
desconcentración y delegación en Colombia. Bogotá: Legis, 1999. Pág. 55.

6 [2] CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C- 496 de 1998. Citada por HERNÁNDEZ M., Pedro Alfonso. Descentralización,
desconcentración y delegación en Colombia. Bogotá: Legis, 1999. Pág. 55
Constitución y, en sentido estricto, no es descentralización porque para que ésta se dé se
requiere un vínculo entre personas jurídicas de derecho público – Nación y entidades territoriales;
nivel central e institutos descentralizados - . En opinión del experto Pedro Hernández debería
denominarse contratación, privatización o estatalización 7[3].

La desconcentración administrativa es definida por el artículo 8 de la ley 489 de 1998 en los

siguientes términos: “es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas
fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y
deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la
Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones”.

La desconcentración por funciones se presenta a través de la asignación de funciones y

competencias de la entidad en sus diferentes áreas, ubicadas en la sede principal de la
institución.

La desconcentración por territorio se presenta cuando las entidades nacionales o territoriales,

centralizadas o descentralizadas, atienden competencias y funciones a través de unidades
administrativas que operan en un lugar geográfico diferente al lugar en el que tienen su sede
principal.

La delegación, por su parte, se menciona en diversos artículos (108, 150-19, 196, 202, 209, 211,
249, 250, 301,302, 305-3-14, 318, 321) de la Constitución Política, constituyéndose en la figura
preferida por el sistema jurídico para el cumplimiento de la función administrativa.. el artículo 209,
por ejemplo, establece que “la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual
corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar
o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente”.

La ley 489 de 1998, por su parte, establece en su artículo 9: “Las autoridades administrativas, en
virtud de lo dispuesto en la Constitución Política y de conformidad con la presente ley, podrán
mediante actos de delegación, transferir el ejercicio de funciones a sus colaboradores o a otras
autoridades, con funciones afines o complementarias. Sin perjuicio de la delegaciones previstas
en leyes orgánicas, en todo caso, los ministros, directores de departamento administrativo,
superintendentes, representantes legales de organismos y de entidades que posean una
estructura independiente y autonomía administrativa podrán delegar la atención y decisión de los
asuntos a ellos confiados por la ley y los actos orgánicos respectivos, en los empleados públicos

7 [3] HERNÁNDEZ, Pedro. Op. Cit. Pág. 58.

de los niveles directivo y asesor vinculados al organismo correspondiente, con el propósito de dar
desarrollo a los principios de la función administrativa enunciados en el artículo 209 de la
Constitución Política y en la presente ley”.

En el artículo 14 de la misma ley se establece la delegación entre entidades públicas en los

siguientes términos: “La delegación de las funciones de los organismos y entidades
administrativos del orden nacional efectuada a favor de entidades descentralizadas o entidades
territoriales deberá acompañarse de la celebración de convenios en los que se fijen los derechos y
obligaciones de las entidades delegante y delegataria. Así mismo, en el correspondiente convenio
podrá determinarse el funcionario de la entidad delegataria que tendrá a su cargo el ejercicio de
las funciones delegadas. Estos convenios estarán sujetos únicamente a los requisitos que la ley
exige para los convenios o contratos entre entidades públicas o interadministativos.

PAR. Cuando la delegación de funciones o servicios por parte de una entidad nacional recaiga en
entidades territoriales, ella procederá sin requisitos adicionales, si tales funciones o servicios son
complementarios a las competencias ya atribuidas a la misma en las disposiciones legales. Si por
el contrario, se trata de asumir funciones y servicios que no sean de su competencia, deberán
preverse los recursos que fueren necesarios para el ejercicio de la función delegada”.

2. ANTECEDENTES

En Colombia se han probado diversos esquemas – federalismo, centralismo a ultranza, - de

relación entre el Estado nacional y las entidades territoriales. La fórmula, aparentemente benigna,
de la “centralización política y descentralización administrativa” imperante desde la Constitución de
1886, condujo en la práctica a un excesivo centralismo y generó desequilibrios regionales
evidentes. La reforma constitucional de 1968, aunque se preocupó por la debilidad de las
administraciones territoriales, estableció la existencia de los “institutos descentralizados”
buscando una mayor independencia de lo técnico frente a lo político, pero no adoptó un esquema
decididamente descentralizador.

 
En el período 1974 – 1990 se hicieron esfuerzos por revertir tal tendencia en el país; en tal
dirección se encaminaron las propuestas reformadoras de López Michelsen, Turbay Ayala,
Betancur y Barco; las primeras reformas, sin embargo, no implicaban que “hubiese transferencia
de funciones efectivas a las entidades territoriales de las cuales se desprendieran los organismos
nacionales, sino más bien, delegación o deconcentración de las mismas, pero conservando la
espina dorsal de la estructura central, la cual se extendía con mayor autonomía y con una mayor
capacidad de operación al interior de cada departamento, intendencia, comisaría y distrito” 8[1]; los
avances más significativos en el camino de la descentralización se concretaron en la reforma al
régimen municipal y en la elección popular de alcaldes.

La Constitución de 1991, al abordar este delicado tema, escogió una fórmula equilibrada entre el
estado unitario y el modelo descentralizador, con el firme convencimiento de que son fórmulas
complementarias que se refuerzan mutuamente. “El Estado se dedica principalmente a la
búsqueda de la eficiencia y halla en el mercado y en las expresiones ciudadanas de demanda los
mejores vehículos para garantizar la eficiente asignación de los recursos. Como el nivel local es el
más apropiado para captar esas expresiones de demanda, el Estado se descentraliza y sólo deja
al nivel central las viejas expresiones del Estado Liberal o las inversiones que no permiten
fragmentación territorial por razón de economías de escala o por consideraciones tecnológicas”.
9
[2]

Este enfoque ha venido imperando en Colombia y se manifiesta especialmente en dos aspectos:

transferencia de competencias y transferencia de recursos; tal es la filosofía reflejada en la
primera ley orgánica aprobada después de la Constitución de 1991, la ley 60 de 1993. El modelo
ha sido parco, sin embargo, en la transferencia de conocimientos para que las entidades
territoriales puedan asumir las responsabilidades que el nivel central asigna, aspecto en el cual la
asistencia técnica desempeña un papel trascendente, máxime cuando los recursos económicos
tienden a ser cada día más escasos.

Para el caso del turismo siempre ha existido el convencimiento de la importancia del papel que las
regiones desempeñan en su desarrollo. Sin embargo, no se han dado verdaderos procesos de
descentralización.

El proceso de proyección hacia las entidades territoriales se inició de manera formal en los años
setenta cuando, a través de la Corporación Nacional de Turismo, se impulsó la creación de

8 [1] GONZALEZ SALAS, Edgar. El laberinto institucional colombiano 1974-1994; fundamentos de administración pública. Bogotá:
Universidad Nacional de Colombia, Escuela Superior de Administración Pública, Fescol, 1997. Pag. 148.

9 [2] Ibidem., Pag. 96.

oficinas regionales – dependientes de la administración departamental - que asumieron funciones
de planificación y sentaron bases para el desarrollo turístico de sus jurisdicciones. Así surgieron
Cortuvalle y Turantioquia que en su momento desempeñaron un papel trascendental en esta
materia. Igualmente, aplicando el modelo desconcentrador, la entidad hizo presencia regional
instalando sus propias oficinas en algunos destinos turísticos importantes - Boyacá, Cartagena,
Santa Marta, San Andrés, San Agustín, entre otros -, a través de las cuales las regiones
canalizaban sus inquietudes, conservando el nivel de decisión para el organismo central.

Paralelamente al despegue del proceso descentralizador del país – fortalecimiento de la

autonomía de los municipios, redefinición del papel de los departamentos -, en el año de 1985 la
Corporación Nacional de Turismo impulsó la creación de los Fondos Mixtos de Promoción
Turística, con el ánimo de sembrar la semilla de un manejo regional del mercadeo y la promoción.
Allí se transferían algunas competencias y se establecía el compromiso de transferir recursos
nacionales. Esta figura fue exitosa en los departamentos del Valle del Cauca y del Quindío y en el
Distrito Turístico de Cartagena de Indias, lugares en los cuales el compromiso de los sectores
público y privado fue notorio.

La dinámica generada por la Constitución de 1991 indujo grandes cambios en el sector. La

formulación de políticas y el fortalecimiento de la planificación permitieron al nivel nacional
plantear una proyección territorial instrumentalizada con herramientas de carácter técnico. La
normativa actual es muy respetuosa de la descentralización en tanto que la ley 300 de 1996 parte
de unos principios y de unos esquemas que buscan un desarrollo armónico del sector en todos
los niveles.

El proceso reciente ha sido un tanto contradictorio: mientras en algunas regiones se observó la

necesidad de crear entes coordinadores de la actividad turística - el Departamento del Meta creó
el Instituto de Turismo independiente del tema cultural; Casanare creó un ente departamental;
Cundinamarca, tras sucesivas reformas, ha mantenido una instancia encargada del tema -; otras
han auspiciado su transformación - Quindío creó la Gerencia de Turismo; Boyacá - una
Subsecretaría de Turismo – o han procedido a la disolución de instituciones de reconocida
trayectoria como Caucatur, Turantioquia y Cortuvalle, dejando un vacío en este importante
campo.

En algunas regiones la iniciativa privada ha entrado a jugar un papel determinante en la gestión

turística: tal es el caso de Cartagena de Indias con el Convention and Visitors Bureau.. La
experiencia de las comercializadoras turísticas de carácter mixto en Medellín y Cali
lamentablemente no ha tenido la acogida que se esperaba.
 

3. EL ESQUEMA NORMATIVO ACTUAL

3.1. La Constitución de 1991

La Constitución de 1991 da especial trascendencia al tema de la descentralización ya que desde

el artículo 1 define al país como una república unitaria pero descentralizada, acentuando la
autonomía de sus entidades territoriales.

En tal sentido, el artículo 209 especifica: “La función administrativa está al servicio de los intereses
generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia,
economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la
desconcentración de funciones”.

Cuando la Constitución aborda el tema de las relaciones entre la Nación y las entidades
territoriales establece como prioridad la aprobación de una ley orgánica de ordenamiento que
determine las competencias de acuerdo con los principios de coordinación, concurrencia y
subsidiariedad.

Es evidente que la descentralización, al conceder autonomía a las entidades territoriales, fortalece

al Estado nacional: “En el mismo marco, el Estado, al desarrollar una política de descentralización,
transfiriendo poder y competencias a los niveles intermedios de gobierno territorial y hacia los
gobiernos locales, lejos de debilitarse, se fortalece, no sólo porque puede concentrar su actividad
como Estado nacional, a lo que tiene que ser verdaderamente de ese nivel nacional, sino porque
pueden cumplirse las tareas públicas que le son propias, más eficientemente y con más presencia
en los niveles locales e intermedios de gobierno” 10[3].

En relación con los temas que directa o indirectamente afectan al turismo, la Carta Política,
además de consagrar los derechos fundamentales al libre desplazamiento por el territorio nacional
10 [3] BREWER – CARIAS, Alan. Reflexiones sobre la descentralización y el Estado contemporáneo. Citado por PENAGOS, Gustavo.
La Descentralización en el Estado unitario; centralización, descentralización, participación, regionalización, desconcentración, delegación,
avocación. Santafé de Bogotá: Doctrina y Ley Ltda., 1997. Pág. 39.
(art. 24) y a la recreación, a la práctica del deporte y al aprovechamiento del tiempo libre (art. 52),
transfirió a los departamentos y a los municipios competencias que les permitieran liderar
procesos regionales de desarrollo turístico. Es así como las asambleas departamentales tienen la
facultad de aprobar normas para el turismo (art. 300, 2) y los concejos municipales manejan la
atribución de afectar el uso del suelo (art. 313, 7).

La Constitución, al acoger e integrar a los Distritos Turísticos de Cartagena de Indias y Santa

Marta en su régimen territorial, es muy respetuosa de las autonomías y dota de instrumentos y
recursos valiosos a estas regiones para que lideren su desarrollo turístico.

3.2.   La ley 489 de 1998

Es una norma de gran trascendencia porque en ella se establecen disposiciones sobre la

“organización y el funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden disposiciones,
principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y
16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”

Aunque la ley se refiere a las entidades nacionales, es importante tenerla como referente porque
le da especial relevancia al tema de la descentralización, a la desconcentración y a la delegación
de funciones, a las cuales ya se hizo referencia en el apartado anterior. .

En el artículo 68 habla de las entidades descentralizadas del orden nacional – debe entenderse
aquí descentralización por servicios tal como la interpreta el art. 209 de la Carta Política - en los
siguientes términos: “son entidades descentralizadas del orden nacional los establecimientos
públicos, las empresas industriales y comerciales del Estado, las sociedades públicas y las
sociedades de economía mixta, las superintendencias y las unidades administrativas especiales
con personalidad jurídica, las empresas sociales del Estado, las empresas oficiales de servicios
públicos y las demás entidades creadas por la ley o con su autorización, cuyo objeto principal sea
el ejercicio de funciones administrativas, la prestación de servicios públicos o la realización de
actividades industriales o comerciales, con personería jurídica, autonomía administrativa y
patrimonio propio. Como órganos del Estado, aun cuando gozan de autonomía administrativa,
están sujetas al control político y a la suprema dirección del órgano de la administración al cual
están adscritas”.

 
 

3.3.   La ley 300 de 1996

La ley 300 de 1996, Ley General de Turismo, considera a la descentralización como uno de sus
pilares básicos. La enfoca como un proceso ligado a los temas de coordinación con las regiones,
formulación de políticas de turismo, planificación, consagración de autonomía de los entes
regionales y manejo de algunos mecanismos para incentivar el desarrollo turístico en todo el país.

Es así como en su artículo 2 consagra la descentralización como uno de sus principios básicos y
la define en los siguientes términos: “En virtud del cual la actividad turística es responsabilidad de
los diferentes niveles del Estado en sus áreas de competencia y se desarrolla por las empresas
privadas y estatales, según sus respectivos ámbitos de acción”.

Igualmente, consagra el principio de coordinación “en virtud del cual las entidades públicas que
integran el sector turismo actuarán de forma coordinada en el ejercicio de sus funciones”.

El art. 12 de la ley 300 establece: “Para el cumplimiento de los fines de la presente ley el
Ministerio de Desarrollo Económico formulará la política del Gobierno en materia turística y
ejercerá las actividades de planeación en armonía con los intereses de las regiones y entidades
territoriales”

En el artículo 13, titulado apoyo a la descentralización, formula: “El Ministerio de Desarrollo

Económico apoyará la descentralización del turismo, para que la competencia de las entidades
territoriales en materia turística se ejerza de conformidad con los principios de coordinación,
concurrencia y subsidiariedad que dispone el artículo 288 de la Constitución Nacional. Para tal
efecto establecerá programas de asistencia técnica y asesoría a las entidades territoriales”.

En el artículo 14, establece: “Los Departamentos, los Distritos, los Municipios, los Territorios
Indígenas, así como las regiones y provincias a las que la ley diese el carácter de entidades
territoriales, ejercerán sus funciones constitucionales y legales relacionadas con el turismo de
manera coordinada y armónica, con sujeción a las normas de carácter superior y a las directrices
de la Política Nacional Turística, a fin de garantizar un manejo unificado, racional y coherente del
turismo”
 

De esta manera la ley 300 de 1996 establece un vínculo importante entre las entidades nacionales
y las entidades territoriales de doble vía: la asistencia técnica - para transferir conocimientos y
metodologías tradicionalmente manejados y controlados por el nivel central; para compartir
recursos cuando haya disponibilidad y para impulsar la asunción de competencias en las
entidades territoriales - y la coordinación y armonía que las entidades regionales deben observar
con respecto a las políticas y directrices del orden nacional.

El artículo 15, a su vez, determina: “Con el propósito de armonizar la política general de turismo
con las regiones, el Ministerio de
Desarrollo Económico podrá suscribir convenios con las entidades territoriales para la ejecución
de los planes y programas acordados, asignando recursos y responsabilidades”

Los campos de acción están perfectamente determinados. La Nación se reserva aquellas

competencias propias del Estado moderno: formular políticas y directrices, coordinar la
planificación, facilitar procesos especialmente en relación con entidades supranacionales,
coordinar labores normativas, ejercer algunos tipos de controles y brindar asistencia técnica. Las
entidades territoriales, a su vez, elaboran planes de desarrollo sectoriales locales y regionales,
formulan propuestas promocionales; solicitan y colaboran en procesos de asistencia técnica;
generan cooperación horizontal; establecen los controles de orden local - especialmente sobre los
establecimientos prestadores de servicios turísticos - y entablan una estrecha conexión con los
empresarios.

Pero la mayor parte de las funciones orientadoras que asume la Nación deben contar con el
concurso de las entidades territoriales, a través de los mecanismos establecidos por la ley.

La autonomía de las regiones y de las localidades se ve fortalecida al establecerse la posibilidad

de crear las zonas de desarrollo turístico prioritario, de formular y/o solicitar la declaratoria de
recursos turísticos y disponer de la herramienta de los peajes turísticos. Estos mecanismos – que
se explican más adelante - implican ante todo un compromiso local con el turismo y tendrán
algunos incentivos en el nivel nacional.

3.4.   Instancias nacionales en las que participan las regiones

 

Aplicando los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, la ley 300 de 1996

establece una serie de mecanismos para que las regiones participen en las decisiones nacionales
en materia de turismo. Algunos de ellos preexistían a dicha norma – siendo adaptados o
modificados de acuerdo con las circunstancias –; otros se introdujeron para hacerla más
operativa.

3.4.1.                    Consejo Consultivo Asesor de Turismo

La facultad de asesorar al Ministerio en la formulación de políticas de turismo, de analizar el

desempeño nacional e internacional del sector, de procurar la coordinación entre el Gobierno
(entidades nacionales y territoriales) y el sector privado y de realizar actividades de seguimiento a
la aplicación de las políticas, reposa en el Consejo Consultivo Asesor de Turismo que se
constituye en la instancia de concertación de más alto nivel que existe en el sector.

La ley 300 de 1996 había consagrado la figura del Consejo Superior de Turismo; el decreto 219 de
2000, modificó esta ley en algunos de sus apartes. La representación regional en el Consejo
Consultivo queda en cabeza de:

Un representante de las asociaciones territoriales de promoción turística escogido por

ellas

Teniendo en cuenta que en este escenario se debaten los temas de mayor trascendencia del
sector, las regiones deben aprovechar estos espacios para formular sus inquietudes y lograr que
su representatividad sea efectiva.

3.4.2.                    Elaboración de los planes sectoriales nacionales

En el campo de la planificación la ley establece la obligación de trabajar con planes sectoriales de

turismo - en el nivel nacional y territorial - y destaca la importancia de establecer convenios para
brindar asistencia técnica en esta materia.
 

El Ministerio de Desarrollo Económico, a través de la Dirección General de Turismo, maneja el

programa de Asistencia técnica para la planificación del turismo, que ha transferido metodologías
a varios departamentos, los cuales mediante convenios han elaborado sus planes de desarrollo
turístico.

Dada la trascendencia del tema, más adelante se hace alusión a la manera como se presta dicha
asistencia técnica.

3.5.   La normativa regional

Haciendo uso de las atribuciones conferidas por la Constitución Política de 1991 varias entidades
territoriales han emitido sus propias normas, aplicando un criterio de descentralización.

En el nivel departamental, la Carta Política establece en su artículo 300, numeral 2, refiriéndose a

las funciones de las Asambleas: “Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el
desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo el
transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación y el desarrollo de sus zonas
de fronteras”,

Gran parte de las normas departamentales relacionadas con el tema se refieren a la creación o
reestructuración de las entidades regionales encargadas del turismo; otras se relacionan con los
controles que se deben aplicar para el adecuado funcionamiento de la prestación de los servicios
turísticos.

Las entidades deben tener en cuenta las normas nacionales vigentes de modo que exista una
plena coordinación de los esfuerzos por mejorar el turismo en todo el país.

4. LAS INSTANCIAS ENCARGADAS DEL TURISMO A NIVEL TERRITORIAL

 
Los departamentos, distritos y municipios deben elegir la figura jurídica que más se acomoda a
sus intereses, a sus expectativas y a la normatividad vigente para establecer el ente que maneje
el turismo en su jurisdicción.

4.1.        Creación

La normatividad actual – Constitución Política de 1991, Código de Régimen Departamental,

Código de Régimen Municipal - establece que las entidades territoriales determinan la estructura
de su administración y crean las entidades necesarias para tal objetivo.

La Constitución Política en su artículo 300, numeral 7, al hablar de las funciones de las

Asambleas, establece que corresponde a esta instancia: “Determinar la estructura de la
administración departamental, las funciones de sus dependencias, las escalas de remuneración
correspondientes a sus distintas categorías de empleo; crear los establecimientos públicos, las
empresas industriales o comerciales del departamento y autorizar la formación de sociedades de
economía mixta”.

En el orden local (artículo 313, numeral 6) establece que los concejos municipales tienen entre sus
funciones: “Determinar la estructura de la administración municipal y las funciones de sus
dependencias, las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de
empleos; crear, a iniciativa del alcalde, establecimientos públicos y empresas industriales y
comerciales y autorizar la construcción de sociedades de economía mixta”

La ley 489 de 1998, por su parte, establece en su artículo 69: “Las entidades descentralizadas, en
el orden nacional, se crean por la ley, en el orden departamental, distrital o municipal, por la
ordenanza o el acuerdo, o con su autorización, de conformidad con las disposiciones de la
presente ley. El proyecto respectivo deberá acompañarse del estudio demostrativo que justifique
la iniciativa, con la observancia de los principios señalados en el artículo 209 de la Constitución
Política”.

4.2.        Tipos de entidades descentralizadas

 
4.2.1.En el orden nacional

El artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política establece lo siguiente:

·        Conserva las categorías de institutos descentralizados establecidas en la reforma

constitucional de 1968: establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del
Estado y sociedades de economía mixta.

·        Erige a las corporaciones regionales en una categoría diferente de instituto

descentralizado.

·        Faculta al Congreso de la República para que establezca por ley otras categorías de
institutos descentralizados.

La ley 489 de 1998, en su artículo 38, recoge esas “otras categorías”:

·        Entes universitarios autónomos (Ley 30 /92).

·        Empresas sociales del Estado (Ley 100/93).

·        Sociedades por acciones (Ley 142/94).

·        Superintendencias con personería jurídica (ley 489/98).

·        Unidades administrativas especiales con personería jurídica (Ley 489/98).

·        Institutos científicos y tecnológicos (Ley 489/98).

·        Sociedades públicas (Ley 489/98).

·        Las demás entidades administrativas que cree, organice o autorice la ley para que
formen parte de la Rama Ejecutiva del Poder Público (Ley 489/98) 11[4]

4.2.2.En el orden territorial

11 [4] HERNÁNDEZ, Pedro Alfonso. Descentralización, desconcentración y delegación en Colombia. Bogotá: Legis, 1999. Pags. 122-
123.
La Carta Política establece que tanto las asambleas como los concejos municipales, en este
último caso por iniciativa del alcalde, tienen entre sus funciones:

·        Autorizar la creación de establecimientos públicos y empresas industriales y

comerciales.

·        autorizar la constitución y /o formación de sociedades de economía mixta.

El Código de Régimen Departamental (Decreto 1222 de 1986), en su artículo 252, establece en

perfecta armonía con la Carta Política del 91, que “son entidades descentralizadas del orden
departamental los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales y las
sociedades de economía mixta”

La misma norma (art. 253) define los establecimientos públicos como “organismos creados por las
Asambleas departamentales, encargados principalmente de atender funciones administrativas,
conforme a las reglas del derecho público. También pueden ser creados por los Gobernadores
cuando para ello estuvieren precisa y debidamente autorizados por las Asambleas”

“Las empresas industriales y comerciales son organismos creados por las Asambleas que
desarrollan actividades de naturaleza industrial y comercial, conforme a las normas del derecho
privado, salvo las excepciones derivadas de la ley” (art. 255)

“Las sociedades de economía mixta son organismos constituidos bajo la forma de sociedades
comerciales, con aportes de los departamentos y de capital privado, que desarrollan actividades
de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas de derecho privado, salvo las
excepciones que se deriven de la ley o de la atribución que se les haga de funciones
administrativas. Los aportes de los departamentos no podrán ser inferiores al cincuenta y uno por
ciento (51%) del capital de la sociedad”. (art. 256)

El Código de Régimen Municipal (Decreto 1333 de 1986), en su artículo 156, al referirse a las
entidades descentralizadas municipales establece que éstas “se someterán a las normas que
contenga la ley y a las disposiciones que, dentro de sus respectivas competencias, expidan los
Concejos y demás autoridades locales en lo atinente a su definición, características, organización,
funcionamiento, régimen jurídico de sus actos, inhabilidades, incompatibilidades y
responsabilidades de sus juntas directivas, de los miembros de éstas y de sus representantes
legales”
4.3.        Funciones sugeridas para las oficinas de turismo

Al identificar los temas que las oficinas de turismo deben abordar no se está haciendo una
asignación de competencias (éstas deben determinarlas la Constitución o la ley); se está
realizando una lectura de la normativa existente y se están estableciendo mecanismos de
coordinación entre las entidades territoriales y el nivel central

4.3.1.     Oficinas departamentales de turismo

Cualquiera que sea la figura jurídica bajo la cual estén organizadas (Ver Anexo 3), las oficinas
departamentales ejercen una importante función en su jurisdicción como impulsoras del turismo.
Aunque no existen normas específicas, interpretando la Constitución Política y la ley 300 de 1996 y
con el fin de no duplicar esfuerzos, sus actividades deben concentrarse en:

Planeación del turismo

·        Liderar la elaboración de los planes sectoriales de turismo en el Departamento

·        Inclusión del turismo en los planes departamentales de desarrollo

·        Coordinar con las Corporaciones Ambientales para la definición de programas de ecoturismo
y acuaturismo que afecten el uso de los recursos naturales.

·        Coordinar con entidades culturales (Fondos mixtos de la cultura, ONG s) y con las
comunidades para realizar programas de etnoturismo y turismo cultural.

·        Coadyuvar en la capacitación turística regional (especialmente en la sensibilización de las

comunidades hacia el turismo)

·        Adelantar la gestión para mejorar la infraestructura (vías, medios de transporte, servicios
públicos, señalización)
·        Contribuir para que los municipios integren al turismo en los planes de ordenamiento,
cuando este tema esté entre sus prioridades de desarrollo.

Asistencia técnica y coordinación con municipios

·        Brindar asistencia técnica a los municipios en materia de inclusión del turismo en los planes
de ordenamiento, en planificación turística, en diseño del producto, en formulación de planes
de mercadeo y promoción, en descentralización del turismo

·        Coordinar con los municipios y con la Nación el establecimiento de las zonas de desarrollo
turístico prioritario (arts. 18-20 de la ley 300 de 1996), la creación de peajes turísticos (art. 25)
y la declaratoria de recursos turísticos (art. 23).

Coordinación para mercadeo y promoción

·        Coordinar con las asociaciones de promoción o con los fondos de promoción turística para
que los planes de mercadeo y promoción sean acordes con el plan sectorial de turismo
departamental.

·        Velar para que los proyectos de promoción turística presentados a consideración del Fondo
de Promoción Turística Nacional, se elaboren siguiendo los parámetros de la Política de
mercadeo y promoción turísticos para Colombia.

Consecución de recursos.

·        Hacer gestión ante entidades nacionales y departamentales para la consecución de recursos
para los proyectos de desarrollo turístico

·        Establecer programas para la atracción de la inversión

Información turística

 
·        Establecer mecanismos para recolección y procesamiento de la información turística

·        Coordinar con la Nación los mecanismos para la implementación regional del Registro
Nacional de Turismo

Control y vigilancia

Apoyar al Ministerio de Desarrollo Económico en el control y vigilancia de los prestadores

de servicios turísticos

4.3.2.     Oficinas municipales de turismo

Independientemente de la estructura jurídica bajo la cual estén organizadas, las oficinas

municipales o distritales de turismo, deben centrarse en:

Planeación del turismo

·        Elaborar, en coordinación con el departamento, planes turísticos y gestionar la inclusión de

sus proyectos en el plan de desarrollo general del municipio.

·      Adelantar la gestión para el desarrollo de una infraestructura (servicios públicos, vías,
aeropuertos, señalización, seguridad, atención en salud,... etc.) de calidad que garantice una
excelente prestación del servicio a los turistas

·      Apoyar la recolección de información sobre inventarios y planta turística.

·      Revisar permanentemente las funciones de la superestructura (entidades públicas y privadas

que manejan el turismo) de tal manera que se actúe coordinadamente

·      Proponer medidas de ordenamiento del espacio físico en aplicación de la ley 388 de 1997,
buscando que el turismo quede incluido en los planes de ordenamiento.

·      Proponer al concejo municipal la adopción de medidas para atraer inversión turística al lugar

·      Estudiar la posibilidad de declaratoria de recursos turísticos, en coordinación con los entes
nacionales.
·      Estudiar la figura de las zonas de desarrollo turístico prioritario; si se establecen, adoptar las
medidas colaterales como su inclusión en el Plan de Ordenamiento Territorial, desarrollo de
infraestructura y generación de mecanismos para atraer la inversión.

·      Estudiar la posibilidad de crear peajes turísticos cuando sean convenientes para el lugar,
cumpliendo los requisitos establecidos por la ley 300 de 1996 y el Decreto 1991 de 1997 y
demás disposiciones pertinentes.

Mercadeo y promoción

·      Establecer alianzas estratégicas con otros municipios y con empresarios para el diseño de
productos de impacto regional

·      Coordinar con el departamento la presentación de proyectos de mercadeo, promoción y

desarrollo de la competitividad ante el Fondo de Promoción Turística de Colombia

Conscientización de la comunidad receptora

·      Realizar campañas de sensibilización con la comunidad de tal manera que la población del
lugar brinde apoyo efectivo al turista.

·      Coordinar procesos de capacitación para mejorar la calidad del servicio

Protección al turista

·      Establecer medidas de defensa del usuario.

·      Apoyar al Ministerio de Desarrollo Económico en el control de los establecimientos prestadores

de servicios de tal manera que se ofrezcan productos de calidad.

·      Establecer medidas para garantizar la seguridad y la tranquilidad del turista

 
Información turística

·        Brindar información y orientación al turista que faciliten su estadía en el lugar

·        Establecer mecanismos para recolección y procesamiento de la información turística

·        Coordinar con el Ministerio de Desarrollo Económico los mecanismos para la implantación
local del Registro Nacional de Turismo y apoyar su control

4.4. Asociaciones de promoción turística

Las asociaciones de promoción turística son organizaciones privadas que se pueden crear en las
regiones o en las localidades para aglutinar esfuerzos en torno a la adecuada promoción de los
destinos turísticos y para articular los esfuerzos con el Fondo de Promoción Turística Nacional en
esta materia.

Entre sus responsabilidades se destacan las siguientes:

Elaborar estudios de mercado de tal manera que se tengan claros los segmentos a los
cuales se dirigirán las acciones promocionales.
Apoyar a los empresarios en el diseño de los productos turísticos, con una visión
articulada de los procesos de planificación y con los insumos arrojados por los estudios de
mercado.
Participar en procesos de planificación y mejora de la competitividad turística regional.
Elaborar y ejecutar planes de mercadeo y promoción, debidamente articulados con las
políticas nacionales, que establezcan una clara imagen turística y que direccionen y
optimicen los esfuerzos y recursos disponibles
Presentar proyectos al Fondo de Promoción Turística Nacional, siguiendo los parámetros
de la política de promoción turística.
Conseguir recursos para adelantar los proyectos promocionales.

5. INSTRUMENTOS PARA LA ACCION LOCAL

 

Para que las entidades territoriales interesadas en la gestión exitosa del turismo, puedan liderar
procesos conducentes al diseño de productos que sean competitivos en el mercado, deben
fortalecerse en diversos aspectos y guardar una relación armoniosa con las instancias nacionales.

Su acción debe encuadrarse dentro del esquema que la Dirección General de Turismo entiende
como “gestión de destinos turísticos”, encaminado a garantizar un desarrollo ordenado de la
actividad. Para ello es necesario revisar cuál es el grado de desarrollo logrado en las siguientes
fases y fortalecer aquellos aspectos en los cuales el destino es poco competitivo.

El Ministerio de Desarrollo, buscando fortalecer a las entidades territoriales en materia de turismo,

considera que se debe prestar especial atención a las siguientes fases:

·        Inclusión del turismo en los planes de ordenamiento territorial

·        Planificación del turismo

·        Investigación de mercados y diseño del producto

·        Promoción y comercialización

·        Prestación del servicio

El conocimiento adecuado de las necesidades de la región o de la localidad en cada una de estas

etapas y el uso de las herramientas pertinentes son responsabilidad de los agentes locales en
coordinación con las entidades nacionales.

En todas ellas el Gobierno Nacional está en capacidad de brindar asistencia técnica, con mínimos
costos para las entidades territoriales.

Igualmente, las entidades territoriales deben asumir las obligaciones que están a su cargo para
que el desarrollo del turismo sea competitivo.
 

5.1. INCLUSIÓN DEL TURISMO EN LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL

Todos los municipios deben elaborar sus planes de ordenamiento territorial, en cumplimiento de la
Ley 388 de 1997. La metodología que de allí se deriva habla de tres tipos de planes, teniendo en
cuenta el tamaño poblacional del municipio:

·        Esquemas de ordenamiento territorial (E.O.T.) para municipios con población menor a
30.000 habitantes.

·        Planes básicos de ordenamiento (P.B.O.T.) para municipios cuya población se ubique entre
30.000 y 100.000 habitantes.

·        Planes de ordenamiento territorial (P.O.T.) para municipios con población superior a los
100.000 habitantes.

El Ministerio de Desarrollo Económico, que impulsó la aprobación de la mencionada ley, ha

divulgado la norma y las metodologías para la realización del ordenamiento.

La elaboración, tanto de los esquemas como de los planes de ordenamiento, arroja insumos de
información muy importantes para todas las actividades económicas, en especial para el turismo.

Con el objeto de que el turismo esté debidamente contemplado en los planes de ordenamiento y
se considere un agente de trascendencia en las decisiones de orden territorial, se elaboró el
documento “El ordenamiento territorial: bases para el desarrollo turístico municipal”.

Este documento contempla elementos orientadores para las decisiones que los municipios deben
tomar y que afectan el uso de suelos. A partir de una reflexión sobre lo ordenado en la ley 388 de
1997, el documento se adentra en la exploración de dos figuras que pueden tener incidencia en
este aspecto: la declaratoria de recurso turístico y la declaratoria de zonas de desarrollo turístico
prioritario. Explora las compatibilidades e incompatibilidades que el uso turístico de suelo tiene
con otros usos y determina unos criterios para definir si el municipio tiene o no vocación turística.

 
Igualmente, teniendo como punto de mira mejorar la competitividad de los productos turísticos del
país, el proceso de ordenamiento tiene como referente el concepto de región ligado al enfoque de
cluster manejado en el Estudio de competitividad del sector adelantado por el Ministerio de
Desarrollo Económico en el año de 1997.

5.1.1. ALGUNAS HERRAMIENTAS

Las dos figuras que afectan directamente el uso del suelo municipal, consagradas por la ley 300
de 1996, son la declaratoria de recurso turístico y la declaratoria de zonas de desarrollo turístico
prioritario; se añaden el establecimiento de peajes turísticos por ser una herramienta a la que
pueden apelar los municipios para obtener recursos destinados a la conservación de su patrimonio
artístico, cultural e histórico y la declaratoria de zonas francas turísticas que, aunque no es
potestad del municipio, afecta de manera considerable el desarrollo de dicha entidad territorial.

Las dos primeras y la última tienen un impacto directo en el uso del suelo; la tercera sólo tiene
una relación indirecta con el tema.

5.1.1.1. DECLARATORIA DE RECURSOS TURISTICOS

Antecedentes

Esta figura había sido utilizada por la Corporación Nacional de Turismo. El tratamiento dado por
dicha entidad se asemeja a la declaratoria de zonas de desarrollo turístico prioritario, mencionada
más adelante. Aunque existe una amplia gama de recursos que fueron declarados como tales por
la entidad, es importante destacar que dichas declaratorias perdieron vigencia en la nueva
legislación.

El manejo de la figura en la legislación actual

La Ley 300 de 1996 contempla una serie de mecanismos para fortalecer el proceso de planeación
turística del país. En él tiene especial trascendencia el papel de las entidades territoriales que
deben actuar en coordinación con el Ministerio de Desarrollo Económico.

Teniendo en cuenta que la determinación del uso del suelo y los procesos de

ordenamiento físico del territorio son una competencia que la Constitución Política atribuye a los
municipios, aunque la ley 300 de 1996 creó la figura de la declaratoria de recursos turísticos, son
los concejos municipales quienes finalmente pueden efectuarla o no.
La Ley determina que, cuando se trate de bienes públicos, estos deben tener un programa y un
presupuesto de reconstrucción, restauración y conservación a cargo del presupuesto de la entidad
territorial en cuya jurisdicción estén ubicados. Si la declaratoria ha sido solicitada por el Ministerio
de Desarrollo, los recursos estarán a cargo del presupuesto de la Nación, para lo cual el
Ministerio gestionará la inscripción de los proyectos ante el Banco de Proyectos de Inversión
Nacional y su aprobación por parte del Departamento Nacional de Planeación.

La aplicación de este mecanismo debe conducir a una mejor conservación del patrimonio de las
regiones y a una utilización eficiente y creativa del mismo con fines turísticos.

Propuesta de procedimiento para la declaratoria.

Aunque se reconocen dos vías para dar origen a la solicitud de declaratoria, la iniciativa debería
partir de la entidad territorial y la decisión final es de su competencia.

En el caso de que una entidad territorial quiera captar la atención del Ministerio de Desarrollo
Económico en el sentido de solicitar la declaratoria de un recurso turístico en su jurisdicción, se
propone un procedimiento (Ver Anexo 3). Este busca que la declaratoria de recursos turísticos
sea ágil y produzca los resultados esperados.

5.1.1.2.    DECLARATORIA DE ZONAS DE DESARROLLO TURISTICO PRIORITARIO

Antecedentes

La Corporación Nacional de Turismo trabajó el tema de las zonas turísticas como una modalidad
de la figura de recurso turístico nacional.

En efecto, en el artículo 4 del decreto 757 de 1972 se define: “Zonas turísticas son las
extensiones de territorio que por contener un potencial de recursos turísticos deben someterse a
medidas especiales de protección y a un planeamiento integrado que ordene su territorio”. En el
artículo 5 habla de dos categorías – zonas de desarrollo turístico y zonas de reserva turística –
dependiendo de la posibilidad de ser incorporadas de forma inmediata o en un mediano o largo
plazo al desarrollo turístico.

Bajo esos parámetros se declararon algunas zonas turísticas en las dos modalidades.

Manejo de la figura en la legislación actual

Las zonas de desarrollo turístico prioritario se incorporaron a la ley 300 de 1996 con la intención
de que los municipios o las áreas interesadas en impulsar el turismo en su territorio tomaran
medidas que afectaran el uso del suelo, dándole destinación prioritaria para el turismo.

Implican un compromiso local y, de tomarse tales medidas, éstas deben reflejarse en el Plan de
Ordenamiento del Territorio que elaboran los municipios siguiendo las indicaciones de la Ley 388
de 1997.

Debe estudiarse con detenimiento si se pretende establecer la prioridad de uso turístico por las
implicaciones que ello tiene para el desarrollo de todas las actividades económicas de la localidad
para los siguientes nueve años.

En todos los casos, es importante recalcar que se trata de una decisión local. Esta debe ir
acompañada de un compromiso serio en el sentido de desarrollar la infraestructura necesaria –
servicios públicos con cobertura y calidad suficientes, red vial de buenas especificaciones,
señalización vial - para que el turismo jalone el desarrollo. Igualmente debe establecerse con
claridad el compromiso de crear medidas que atraigan la inversión al lugar para crear la planta
turística requerida para la expansión del sector.

La estructura de la norma

Si se va aprobar un acuerdo municipal haciendo la declaratoria, éste debería contener, al menos,

los siguientes elementos:

Considerandos

1.      Manifiesta voluntad del municipio de acoger la actividad turística como motor de desarrollo
local

2.      Facultades que da la Constitución Política para que los concejos municipales tomen
decisiones sobre el uso de suelos (C. P. Art. 313, num 7)

3.      Cita de la Ley 300 de 1996 (art. 18) que crea las zonas de desarrollo turístico prioritario

4.      Si se van a establecer exenciones tributarias, citar la ley 136 de 1994 y si hay alguna otra
disposición de carácter municipal que se refiera al tema.

5.      Citar otras normas locales referidas a estos temas

Parte resolutiva
1.     Declaratoria de una fracción o de la totalidad del territorio municipal como zona de desarrollo
turístico prioritario

2.     Medidas colaterales para incentivar la inversión en el territorio del municipio

3.     Decisiones para mejorar la infraestructura básica

4.     Incorporación de la decisión al plan de ordenamiento del territorio del municipio.

En todos los casos, pero especialmente cuando la decisión tomada afecta a la totalidad del
territorio debe soportarse en un amplio ejercicio de proceso de concertación, de tal manera que no
se generen conflictos posteriores en el uso de suelos. Lo ideal es que el turismo actúe
armónicamente con otros usos con los cuales es compatible. En este sentido es fundamental
consultar el documento “Ordenamiento territorial: bases para el desarrollo turístico municipal”
producido por el Ministerio de Desarrollo Económico – Dirección General de Turismo.

El Municipio de la Dorada (Caldas) , mediante el acuerdo 086 de 1999, determinó cuatro zonas de
desarrollo turístico prioritario en su jurisdicción.

5.1.1.3.    ESTABLECIMIENTO DE PEAJES TURISTICOS

Aunque esta figura no tiene un impacto territorial directo, es importante que los municipios
analicen detenidamente su establecimiento porque genera una dinámica que puede afectar
positiva o negativamente el flujo de visitantes a su localidad.

La orientación de la norma

La ley 300 de 1996 deja abierta la posibilidad de que los concejos municipales creen peajes
turísticos en aquellos municipios que reúnan ciertas condiciones específicas – tener una población
menor a 100.000 habitantes y poseer recursos de gran valor histórico, cultural o artístico -.

La norma establece como condición para ejercer tal atribución tener el concepto previo favorable
de Colcultura (hoy Ministerio de la Cultura), el Ministerio de Desarrollo Económico, el Consejo
Superior de Turismo (hoy Consejo Consultivo Asesor de Turismo) y el Ministerio de Hacienda y
Crédito Público. Para emitir tales conceptos se creó el Comité de peajes turísticos, mediante
Decreto 1991 de 1997.
Los municipios deben evaluar de manera objetiva los beneficios y los costos que puede tener el
tomar una medida de tal naturaleza. No basta con evaluar el volumen de ingresos que se va a
percibir, que deben ser destinados a la conservación y el mantenimiento de los recursos turísticos,
sino los costos en que debe incurrir el municipio para su implementación y funcionamiento y los
impactos que puede tener sobre la población residente y sobre los flujos de turistas que llegan a
su jurisdicción.

La medida debe ser, por tanto,

·        Concertada con la comunidad residente de manera que se le dé un tratamiento diferencial al

habitante del lugar

·        Concertada con los transportadores

·        Divulgada suficientemente para evitar los conflictos que puede generar

·        Soportada en un estudio técnico que demuestre su factibilidad.

El procedimiento

El procedimiento para la aprobación y puesta en marcha de un peaje turístico debe seguir estas
etapas:

·        Acopio de la información, por parte del municipio, en la que se demuestre que se llenan los
requisitos establecidos por la Ley. Si es necesario, se debe consultar a la Dirección General
de Turismo para obtener claridad sobre el proceso

·        Solicitud motivada dirigida al Ministro de Desarrollo Económico, presidente del Comité de
peajes turísticos. Esta debe ir acompañada de:

·        Relación de los recursos de gran valor histórico, cultural o artístico que posee el
municipio. Si existe un inventario turístico previo se debe adjuntar. Si existe una
declaratoria previa de Patrimonio histórico, cultural o arqueológico de la Humanidad se
debe anexar constancia.

·        Documento emitido por el Departamento Nacional de Estadística en el que se certifique

la población del municipio, según los datos oficiales vigentes.
 ·        Estudio técnico que demuestre la factibilidad del peaje que busca establecer el
municipio. El Ministerio de Desarrollo y el Instituto Nacional de Vías han elaborado un
modelo de lo que debe contener este estudio.

·        El secretario del Comité de peajes turísticos se apoyará en la entidad territorial respectiva
para que, a través de la Oficina de turismo departamental, se verifique si existen atractivos
turísticos destacados que merezcan este tratamiento, siguiendo la metodología de Inventario
turístico del Ministerio de Desarrollo Económico consagrada en el documento de Asistencia
técnica en planificación del turismo.

·        El Comité de peajes turísticos se reunirá para estudiar la solicitud y emitirá concepto dentro
de los dos meses siguientes a la radicación de la solicitud.

El Comité de peajes turísticos

El Comité de peajes turísticos fue creado mediante el Decreto 1991 de 1997, en desarrollo del
artículo 25 de la Ley 300 de 1996.

Dicho Comité tiene un reglamento interno en el que se especifican los procedimientos para
aprobar las solicitudes que sobre los peajes hagan los municipios.

5.1.1.4.    DECLARATORIA DE ZONAS FRANCAS TURÍSTICAS

Esta figura es acogida por la ley 300 de 1996, pero se sigue rigiendo por el decreto 2131 de 1991
que la introdujo en la legislación colombiana. Está orientada a atraer recursos a una determinada
región, ofreciendo condiciones especiales para los inversionistas.

No es una atribución que pueda manejar autónomamente el municipio. Las zonas francas deben
ser impulsadas por iniciativa privada, la cual, al reunir los requisitos establecidos en las normas,
solicita la declaratoria ante el Ministerio de Comercio Exterior, el cual conjuntamente con el
Ministerio de Desarrollo Económico, otorga la declaratoria.

La declaratoria de zona franca turística debe estar ligada a los planes de ordenamiento del
territorio teniendo en cuenta el impacto que tiene sobre una localidad o sobre una región.

5.1.2.        LA INFORMACION ARROJADA POR LOS PLANES DE ORDENAMIENTO

Es una información de particular trascendencia para el proceso de desarrollo turístico. De allí se
obtienen aspectos como la decisión local de impulsar el turismo como actividad determinante para
la localidad, los inventarios sobre gran parte de los atractivos turísticos, inventario de la planta
turística (establecimientos prestadores de servicios turísticos), determinación del estado de la
infraestructura y otros elementos ligados a la prestación del servicio a los visitantes. Estos
insumos agilizan el proceso de formulación de planes turísticos.

5.2. PLANIFICACION TURISTICA

La planificación del turismo pretende dar al sector un desarrollo ordenado minimizando los
impactos negativos de la actividad y optimizando sus beneficios. Para lograrlo es necesario
asumir acciones en el orden nacional y en el orden territorial.

Tanto la Nación como las entidades territoriales deben elaborar planes sectoriales turísticos.
Para los planes sectoriales nacionales el Ministerio convoca a las entidades territoriales para que
sus expectativas queden incluidas en el mismo. Para los planes sectoriales territoriales se brinda
apoyo a través del programa de asistencia técnica en planificación del turismo.

5.2.1. Elaboración de la política de turismo y del plan sectorial de turismo

El Ministerio de Desarrollo formula las políticas del sector y coordina la elaboración del plan
sectorial (nacional) de turismo con el objeto de hacer operativos sus lineamientos.

Para que haya una articulación entre la Nación y las entidades territoriales, es muy importante que
los departamentos y municipios elaboren sus planes sectoriales de turismo. La Dirección General
de Turismo brinda asistencia técnica en este aspecto.

5.2.2.                    El programa de asistencia técnica en planificación turística

 
5.2.2.1. Antecedentes.

El Ministerio de Desarrollo, consciente de la importancia de propiciar un crecimiento ordenado de

la actividad turística, diseñó metodologías y estableció el programa de asistencia técnica en
planificación del turismo que está vigente y al cual pueden tener acceso todas entidades
territoriales del orden departamental, las cuales, a su vez, deben convocar a los municipios y
multiplicar en dichas jurisdicciones los procesos de asistencia técnica.

La importancia del tema se vio ratificada por la ley 300 de 1996, norma que en su artículo 2
consagra entre los principios generales de la actividad turística la planeación “en virtud del cual
las actividades turísticas serán desarrolladas de acuerdo con el Plan Sectorial de Turismo, el cual
formará parte del Plan Nacional de Desarrollo” y dedica su título III tanto al plan como a los
instrumentos que pueden ser empleados para el desarrollo del turismo.

La asistencia técnica en planificación turística se ha venido prestando a los departamentos que la

requieran, a través de la firma de convenios con el Ministerio de Desarrollo Económico. El proceso
se inició en el año de 1995 con la formulación de metodologías para los planes turísticos; se
procedió luego a su difusión con el apoyo de los Corpes en todas las regiones; su aplicación a
diversas realidades ha permitido su depuración y perfeccionamiento.

Desde sus inicios, el programa de asistencia técnica se formuló con la intención de superar la
simple transferencia de conocimientos; ha tratado siempre de despertar un liderazgo de tal
manera que las regiones, al apropiarse del proceso, formulen permanentes acciones de
mejoramiento de su producto turístico.

El Ministerio exige que la convocatoria sea dirigida desde los niveles locales y que la participación
sea representativa de todos los actores del turismo: entidades públicas regionales y locales,
empresarios, cámaras de comercio, entidades educativas, entidades ambientales. Así mismo, la
entidad se compromete a capacitar a las personas que van a adelantar la elaboración del plan y
coordina todo el proceso hasta su culminación.

El departamento asume los costos que demande el desplazamiento de los funcionarios del
Ministerio para coordinar dicha labor, la conformación de un grupo técnico y los derivados de la
organización de los eventos requeridos – talleres, reuniones -; debe convertirse en el agente que
convoque a los actores turísticos regionales representativos y debe comprometerse a poner en
ejecución y a hacer un seguimiento de los proyectos resultantes del plan.

5.2.2.2. Los resultados

Las metodologías de planificación turística creadas por el Ministerio de Desarrollo se han aplicado
en 14 departamentos.

En la región Caribe, en coordinación con el Corpes respectivo, se ha trabajado en los

departamentos de Córdoba, Sucre, Guajira y Cesar. En la región de Occidente, se ha hecho lo
propio con los departamentos de Chocó, Cauca, Quindío, Risaralda y Caldas. En la región
Centrooriental, se ha avanzado en la planificación turística en los departamentos de
Cundinamarca, Boyacá, Santander, Norte de Santander y Tolima. En la Orinoquia, los
Departamentos de Casanare, Meta y Arauca han avanzado en sus planes turísticos. El
Departamento del Amazonas, por su parte, concluyó su plan con el apoyo del Fondo Amazónico.

Se elaboraron también algunos planes municipales de turismo: Montenegro (Quindío) y Medellín.

Como soporte de este programa se dispone de los documentos: Manual para la planificación del
turismo y Asistencia técnica en planificación del turismo.

El primero representa una primera aproximación a la importancia de la planificación turística;

mediante un esquema sencillo de pregunta – respuesta, revisa la legislación de soporte y explica
los elementos esenciales de un plan de desarrollo turístico.

El documento de asistencia técnica explica cómo una entidad territorial accede a la asesoría por
parte del Ministerio de Desarrollo, explica paso a paso cómo se elabora el plan de desarrollo
turístico, incluye cuatro variantes metodológicas aplicables según el grado de desarrollo del
turismo en la región analizada y expone un buen número de herramientas – completa revisión y
reformulación de la metodología de inventarios turísticos, modelos de encuesta, formatos de
entrevistas, modelo adaptado de análisis Dofa del turismo - para avanzar en la elaboración del
plan

5.2.2.3. Diversificación de las metodologías para elaborar planes turísticos.

Se ha venido haciendo una evaluación del proceso de asistencia técnica teniendo en cuenta que
varios departamentos elaboraron recientemente sus planes turísticos, los insumos de información
que surgen del nuevo escenario definido en el ordenamiento territorial, los requerimientos de las
regiones y la necesidad de dar respuestas casi inmediatas en un entorno altamente competitivo.
Dependiendo de las necesidades de las regiones, del grado de avance del desarrollo turístico y de
los insumos de información disponibles, se ofrecen varias posibilidades metodológicas:

·        Plan turístico convencional.

·        Plan ambiental turístico.

·        Plan estratégico situacional.

·        Esquema de planificación turística para la competitividad.

El primero de ellos se estructura a partir de la ley 152 de 1994 – ley orgánica del plan de
desarrollo - con las aplicaciones al sector turístico. Se emplea cuando el grado de desarrollo es
incipiente y la disponibilidad de información es escasa.

El Plan ambiental turístico sigue el mismo esquema pero aplicado a destinos que se especializan
en productos de naturaleza.

El Plan estratégico situacional está enfocado para casos en los que el grado de desarrollo turístico
es intermedio y la región requiere soluciones puntuales a problemas específicos. Es una
metodología pragmática – orientada a resultados - que da soluciones en el corto plazo.

El esquema de planificación para la competitividad adopta un modelo de planeación estratégica

situacional, haciendo previamente un análisis de los requerimientos de un cluster para mejorar su
competitividad. Teniendo en cuenta que el turismo es una actividad ubicada en el sector terciario
de la economía, este enfoque pone especial énfasis en los requerimientos de la demanda,
tratando de corregir la inclinación que los modelos clásicos de competitividad tienen hacia la
oferta. Es aplicable especialmente en aquellos destinos turísticos que ya tienen un desarrollo
consolidado.

Estas metodologías, exceptuando la segunda, se han probado en diferentes contextos y están

disponibles para las entidades territoriales.

En la actualidad, siguiendo los parámetros de la “Política turística para una sociedad que
construye la paz”, se trabaja en diversas regiones con los acuerdos de competitividad. Estos se
desarrollan en tres pasos:

·        Etapa preparatoria: en la cual a partir de un taller se establece la visión, los problemas,
las estrategias, las acciones y los responsables de abordar las soluciones.
 ·        Firma del convenio: a través de la cual se asumen los compromisos por parte del
Gobierno (nacional y local ) y los integrantes de la cadena productiva (empresarios
prestadores del servicio), con base en una matriz resultante de la primera etapa.

·        Seguimiento: un comité nacional y otro local hace seguimiento a los compromisos
adquiridos en los diversos nivele.s

5.2.2.4. Acceso a la asistencia técnica

En la actualidad se está trabajando en el fortalecimiento de la competitividad de los clusters

turísticos determinados en el Estudio de competitividad del sector, elaborado por el Ministerio de
Desarrollo Económico en 1997.

Las diversas acciones se articulan alrededor de la firma de unos convenios de competitividad en

los cuales las instancias del Gobierno (nacional y local) y los integrantes de la cadena productiva
(empresarios prestadores del servicio) asumen unos compromisos viables y concretos con un
horizonte de tiempo definido para su logro.

El Ministerio de Desarrollo Económico – Dirección General de Turismo – gerencia el proceso de

seguimiento a los compromisos establecidos. Si allí se consignan elementos que requieran
asistencia técnica (entre ellos la planificación) ésta se brinda en desarrollo del convenio.

Para abordar procesos de planificación del turismo es importante tener en cuenta algunos
aspectos:

·        Que los municipios de la región hayan definido la vocación turística local durante el proceso
de elaboración de su plan de ordenamiento territorial.

·        Que el turismo esté incluido en el plan general de desarrollo del período correspondiente.

·        Que la planificación esté incluida en el convenio de competitividad y estar dispuesto a asumir
algunos gastos (pasajes de los asesores de la Dirección General de Turismo, organización de
los talleres, publicación y divulgación de los documentos resultantes...)
·        Manifiesta voluntad de participación de los principales actores del lugar: Gobierno,
empresarios, entidades educativas, comunidad.

El grupo de Descentralización turística asumirá la asistencia técnica.

5.3.   EL MANEJO DE LA PROMOCION TURISTICA

5.3.1. Enfoque de la promoción turística

La promoción turística en la actualidad forma parte de todo el proceso de gestión del turismo en el
cual hay una secuencia que se debe tener muy en cuenta: ordenamiento del territorio,
planificación, investigación de los mercados, diseño del producto, elaboración de planes de
mercadeo y promoción, comercialización y ventas.

En un contexto de mejorar la competitividad, la promoción debe orientarse a productos y a

segmentos específicos del mercado. Si bien, no debe descuidarse la promoción de la imagen de
una región o del país, ésta sólo es consistente si se construye a partir de productos específicos.

El manejo de la promoción en el orden nacional tiene como protagonista a la Dirección General de

Turismo que se apoya en el Fondo de Promoción Turística. En el orden territorial, las
asociaciones de promoción tienen un papel determinante.

El Ministerio de Desarrollo Económico, a través de la Dirección General de Turismo, fija la política

de mercadeo y promoción turística del país. El Fondo de Promoción Turística, figura novedosa
creada por la Ley 300 de 1996, es el ejecutor de dicha política para lo cual dispone de recursos
orientados a financiar los proyectos que sean puestos a su consideración.

 
Las asociaciones de promoción deben coordinar sus acciones con la Dirección General de
Turismo; para acceder a recursos deben presentar proyectos ante el Fondo de Promoción, el
cual los evaluará siguiendo los criterios de la “Política de promoción y mercadeo turísticos para
Colombia”.

5.3.2. Proyectos para el Fondo de Promoción Turística

El Fondo de Promoción Turística financia dos tipos de proyectos: promocionales y de desarrollo de

la competitividad

Se consideran proyectos de promoción todos los planes y programas que contemplen acciones de
promoción y mercadeo turísticos tendientes a incrementar el turismo receptivo y el turismo
doméstico presentados por la entidad administradora o por solicitud de terceros. Se consideran
proyectos de desarrollo de la competitividad todos los planes y programas que contengan
acciones tendientes a fortalecer la competitividad del sector.

Todos los proyectos para ser considerados por el Fondo de Promoción Turística deben incluir:

·      Objetivos del proyecto.

·      Justificación.

·      Acciones promocionales o de desarrollo de la competitividad que contempla el proyecto.

·      Presupuesto discriminado por acción.

·      Mecanismos de financiación contemplados.

·      Cronograma de ejecución del proyecto

·      Indicadores de evaluación y seguimiento

La actual política de promoción establece los criterios que se tienen en cuenta para evaluar cada
tipo de proyecto.
 

5.4.   FUENTES DE FINANCIACIÓN PARA LAS EMPRESAS PUBLICAS TURÍSTICAS

Las empresas públicas turísticas, dependiendo de su naturaleza, pueden tener diversa fuentes de
financiación:

5.4.1.  Presupuesto del municipio o del departamento

El Municipio o departamento destinan recursos específicos para el funcionamiento de la oficina de

turismo. Estos pueden provenir de:

·        Recursos propios

·        Presentación de proyectos ante entidades nacionales

·        Ley 60 de 1993 ( para los municipios): en las transferencias del situado fiscal existe un
rubro que se debe utilizar en “educación física, recreación, deporte, cultura y
aprovechamiento del tiempo libre” que equivale al 5% de las mismas. Aunque no se
menciona explícitamente al turismo, este es una de las formas predilectas de
aprovechamiento del tiempo libre y está estrechamente ligado la recreación.

5.4.2.  Utilidades de sus propias operaciones comerciales

Cuando la naturaleza de la entidad lo permite , especialmente si se ha constituido como empresa

industrial y comercial del Estado.

5.4.3.  Recursos de destinación específica

 
Aunque a nivel de la Nación la Constitución prohibió las rentas de destinación específica, las
entidades territoriales tiene la facultad de emplear este tipo de mecanismos para captar recursos.

En el departamento del Meta, por ejemplo, se ha establecido la estampilla de fomento turístico

para todos los contratos celebrados por las entidades públicas – Gobernación, Alcaldías,
establecimientos públicos departamentales y municipales, empresas industriales y comerciales del
orden departamental y municipal, sociedades de economía mixta cuya participación
departamental o municipal sea superior al 50% y las demás empresas catalogadas como tales por
la ley 489 de 1998 -. El valor de la estampilla se liquida aplicando un porcentaje del 2% al valor
del contrato, incluido el IVA; en el caso de las actas de posesión se aplica el 2% al valor del salario
asignado al cargo que desempañará el respectivo funcionario.

Estos recursos son distribuidos así : 90% para el Instituto de Turismo del Meta y 9% para el
municipio recaudador y el 1% para gastos de emisión de la estampilla. Esta disposición fue
adoptada por la ley 561 de 2000 y reglamentada por la ordenanza 407 de 2000. El 9% destinado
a los municipios debe ser invertido por éstos en fomento del turismo.

Estos recursos han permitido al Departamento del Meta direccionar su desarrollo turístico – trabajo
en ordenamiento territorial, plan turístico para la competitividad, elaboración de estudios de
mercados, investigación para lanzar nuevos productos, promoción de productos tradicionales - de
tal manera que en un mediano plazo va a convertirse en un destino turístico destacado.

5.4.4.  El sistema financiero

Cuando su naturaleza lo permite, las oficinas de turismo, pueden acceder a la financiación de la

banca en las condiciones de crédito que establece el mercado, siempre ajustándose a las normas
que rigen las finanzas territoriales.

CONCLUSION

La descentralización es una de las estrategias fundamentales para lograr el desarrollo del turismo
colombiano. En un país privilegiado por una extraordinaria diversidad natural y cultural, es
fundamental asumir esquemas flexibles que permitan la puesta en marcha las iniciativas surgidas
en los ámbitos regionales.

El papel del Estado central se concentra en la formulación de lineamientos que orienten al sector y
en dar apoyo a las propuestas que surjan en los departamentos, los distritos y los municipios. La
asistencia técnica a las entidades territoriales permite difundir las políticas nacionales, captar las
inquietudes regionales y armonizar metodologías para que, respetando la diversidad, se hable el
mismo lenguaje en todo el país.

Las entidades territoriales tienen un amplio campo de acción en el manejo del turismo. Los
instrumentos normativos establecidos y la propia dinámica económica nacional e internacional les
asigna un papel protagónico en el impulso de esta importante actividad.

La coordinación con las entidades nacionales permitirá establecer acciones coherentes para
fortalecer tanto el turismo doméstico como el receptivo.

Sólo en la medida en que las entidades territoriales asuman el manejo integral de toda la gestión
del turismo, en coordinación con las entidades nacionales, se va a lograr un verdadero desarrollo
del sector.