A Gestão Compartilhada de Águas Transfronteiriças - Pt.es

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Mercator - Revista de geografía de UFC

E-ISSN:1984-2201
edantas@ufc.br
Universidad Federal de Ceará
Brasil
Ribeiro, Christian Ricardo; Buitrago Bermúdez, Óscar; Leal, Antonio Cezar LA

GESTIÓN COMPARTIDA DEL AGUA TRANSFRONTERIZA, BRASIL Y
COLOMBIA
Mercator - Revista de geografía de UFC, vol. 14, núm. 2, mayo-agosto de 2015, págs. 99-118
Universidad Federal de Ceará
Fortaleza Brasil
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GESTIÓN COMPARTIDA DEL AGUA TRANSFRONTERIZA,

BRASIL Y COLOMBIA
la gestión compartida de las aguas transfronterizas, Brasil y Colombia
Christian Ricardo Ribeiro *

Óscar Buitrago Bermúdez **
Antonio Cezar Leal ***
Resumen
La complejidad que implica el uso racional del agua en acciones de carácter internacional, hace
imprescindible establecer normas rectoras que permitan la conciliación armónica de los
intereses particulares de los Estados involucrados. Así, este trabajo se propone analizar la
gestión de las aguas transfronterizas en Brasil y Colombia, países que se destacan por su
importante disponibilidad hídrica y por compartir aguas de la Cuenca Hidrográfica Amazónica.
Para ello, se analiza el marco legal y el arreglo institucional de la gestión de recursos hídricos
específicos en estos países, buscando reconocer las congruencias y divergencias existentes, así
como los posibles avances y desafíos para la gestión sostenible de las aguas transfronterizas en
Brasil. y Colombia. ,
Palabras clave: aguas transfronterizas; Cuenca del Amazonas; Gestión compartida.
Resumen
Si en el ámbito interno de los Estados es enorme la complejidad que envuelve el uso racional de
las aguas, en las acciones de carácter internacional se hace posible la formulación de normas
que viabilicen la conciliación armónica de los intereses particulares de los Estados involucrados.
Este estudio tiene como objetivo analizar la gestión de las aguas transfronterizas de Brasil y
Colombia, países que se destacan por su importante disponibilidad hídrica y por compartir las
aguas de la cuenca amazónica. Para esta propuesta, pretendemos analizar el marco legal y los
arreglos institucionales de la gestión de los recursos hídricos específicos de estos países,
tratando de reconocer las consistencias y divergencias, así como los desafíos y posibles mejoras
en la gestión sostenible de las aguas transfronterizas de Brasil y Colombia. ,
palabras clave: aguas transfronterizas; Cuenca del Amazonas; gestión compartida
reanudar
Si en el ámbito interno de los Estados es grande la complejidad que rodea al uso racional de las
aguas, en las acciones de carácter internacional será indispensable el establecimiento de
normas rectoras que posibiliten la conciliación armónica de los intereses particulares de los
Estados involucrados. . Así, este trabajo se propone analizar la gestión de las aguas
transfronterizas compartidas por Colombia y Brasil, países que se destacan por su importante
disponibilidad hídrica y por compartir agua de la cuenca hidrográfica amazónica. Para ello, se
analiza la estructura legal e institucional de la gestión de los recursos hídricos específicos de
estos países, buscando reconocer las congruencias y divergencias existentes, así como los
posibles avances y desafíos para la gestión sostenible de las aguas transfronterizas de Brasil y
Colombia,
palabras clave: aguas transfronterizas; Cuenca Amazónica; Gestión compartida.
(*) Maestría en Geografía por la Universidade Estadual Paulista - Avenida Eugênio do Nascimento, s/n.°, Juiz de Fora (MG), Brasil.
Código Postal: 36038-330. Teléfono: (+55 32) 3239-3700 - christianric@hotmail.com
(**) Profesor Ph. D. de la Universidad del Valle - Ciudad Universitaria, Calle 13 # 100 - 00, Edificio 38 - Departamento de Geografía,
Cali, Colombia. Teléfono: (572) 3212189 - osbube@yahoo.com
(***) Becario de Productividad en Investigación del CNPq - Nivel 2, Profesor Ph.D. de Universidade Estadual Paulista, Presidente Prudente -
Rua Roberto Simonsen, 305 – Presidente Prudente (SP), Brasil, Código Postal: 19060-900, Teléfono: (+55 32) 3229-5855
- cezar@fct.unesp.br
Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

ISSN 1984-2201 © 2002, Universidad Federal de Ceará. Todos los derechos reservados.
RIBEIRO, CR; BERMÚDEZ, OB; LEAL, BC
INTRODUCCIÓN
El gran problema de la escasez de agua en gran parte del mundo está relacionado, entre otros
factores, con la desigual distribución de los recursos hídricos en relación con la concentración de la
población. En este sentido, destaca América Latina, un subcontinente privilegiado en cuanto a la
disponibilidad de agua, pero no exento de problemas relacionados con la gestión de los recursos
hídricos del planeta. América Latina es la región del mundo que tiene la relación más cómoda entre la
disponibilidad de agua (en 1.000 m3) y el número de habitantes. América del Sur concentra el 6% de la
población y el 26% de la disponibilidad de agua del mundo (UNESCO, 2004).
América del Sur también alberga algunos de los países más ricos en términos de agua del mundo.
Entre ellos se encuentra Brasil, que ocupa el primer lugar en el mundo en cuanto a descargas de ríos
(6.220 km3/año), y Colombia, que ocupa el octavo lugar en el mundo en este sentido (1.200 km3/año).
Además, ambos se clasifican como países con un rico potencial hídrico (entre 10.000 y 100.000 m3/
habitante/año) y bajo nivel de aprovechamiento (entre 100 y 500 m3/habitante/año) (MARGAT, 1998). El
enfoque de esta investigación está en estos dos países.
Brasil, un país de dimensiones continentales y de gran diversidad de biomas, tiene un
territorio de 8.514.876.599 km2 y una población de 190.732.694 habitantes, según datos del Censo
Demográfico de 2010 del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). El clima húmedo que
prevalece en gran parte del país favorece el mantenimiento de una densa red hidrográfica formada
por ríos con gran volumen de agua. El país se destaca en el escenario mundial por la descarga de
agua dulce de sus ríos, cuya producción de agua es de 177.900 m3/s. Si se suma a los 73.100 m3/s
del resto de la cuenca amazónica en otros países, representa el 53% de la producción de agua dulce
del continente sudamericano (334.000 m3/s) y el 12% del total mundial (1.488.000 m3/s ) (COSTA,
2007, p. 06).
Colombia, estratégicamente ubicada en el centro del continente americano, tiene un territorio
de 1.141.748 km2 y una población de 45.508.205 habitantes, según datos del Censo Demográfico
2005 del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Por su ubicación geográfica
y sus condiciones de relieve, tiene una precipitación media anual cercana a los 3.000 mm, muy
superior a la media mundial de 900 mm y la media de 1.600 mm en América del Sur. Dicha
precipitación equivale a un volumen anual de agua de 3.425 km3, de los cuales el 61% se convierte
en escorrentía, generando un volumen anual de 2.113 km3, con caudales que van de 1 a 100 l/s/
km2. Solo el 40% del suministro de agua es necesario para mantener y preservar los ecosistemas
(MINISTERIO DO MEIO MEDIO AMBIENTE, 2003).
Colombia y Brasil tienen una cantidad similar de recursos hídricos renovables totales por habitante.
Sin embargo, existe una gran diferencia en las condiciones de estos recursos entre los dos países.
Observando la Tabla 1, se verifica que el 34% de las aguas de Brasil provienen de otros países, mientras
que en Colombia estas corresponden a sólo el 1%. La cantidad de agua que sale de Brasil es del 6%,
mientras que para Colombia este valor es del 50%. De este análisis se desprende que Brasil tiene un nivel
medio de dependencia hídrica, mientras que Colombia puede ser considerado un país productor de
agua.
Brasil y Colombia, junto con otros seis países de América del Sur, comparten una de las
cuencas hidrográficas más grandes del mundo, la del río Amazonas, con una superficie
aproximada de 7.050.000 km², cubierta en su mayor parte por la Selva Amazónica. Si bien no
existen bases legales sólidas que obliguen a los países a realizar acuerdos para la planificación
y gestión integrada de las cuencas fluviales transfronterizas, lo que actualmente existe más
concretamente en este campo son las buenas intenciones plasmadas en acuerdos bilaterales o
multilaterales entre países, que muchas veces no tienen carácter vinculante. efecto sobre las
políticas estatales (DOUROJEANNI, 2010). La cuenca del río Amazonas es un tema de interés
común para ocho países sudamericanos a los que se superponen los límites soberanos de sus
territorios. Por lo tanto, estos ocho países firmaron,

La Gestión Compartida de las Aguas Transfronterizas, Brasil y Colombia
Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), encargada de coordinar los procedimientos
y agilizar la ejecución de las decisiones comunes que tomen estos países en relación con la región.
La creación de una estructura común por parte de estos países cobra especial
relevancia si se tiene en cuenta que la cuenca hidrográfica, desde hace algún tiempo,
es adoptada en todo el mundo como unidad de planificación y gestión de los recursos
hídricos. Los caudales naturales no obedecen a los límites establecidos por las
sociedades humanas, lo que permite concluir que las actividades que se realicen en las
áreas ubicadas aguas arriba del límite afectarán significativamente la calidad y
cantidad de las aguas aguas abajo del mismo. Interpretar el río y su cuenca de drenaje
como una unidad integral implica considerar que la línea artificial diseñada para
establecer territorios de diferentes países debe jugar un papel menos significativo en
la planificación y gestión integral de las aguas transfronterizas. Siendo así,
Tabla 1 - Disponibilidad de recursos hídricos renovables en Brasil y Colombia
País Brasil Colombia
Población (habitantes). 180.654.000 44.914.000
Tasa de precipitación (mm/año) 1,800 2,600
Volumen TARHR (kmdos/año) 8,233 2,132
TARHR per cápita 2000 (m3/año) 48,314 50,635
TARHR per cápita 2005 (m3/año) 45,570 47,470
Agua superficial (% TARHR) 66 99

Agua subterránea (% TARHR) 23 24
Superposición (% TARHR) 23 24
Agua que ingresa al país (% TARHR) 34 1
Aguas de salida del país (% TARHR) 6 50
Uso total (% TARHR) 1 1
Obs.: TARHR (Recursos Hídricos Renovables Actuales Totales); refleja los recursos hídricos teóricamente disponibles para
desarrollo de todas las fuentes dentro de cada país.
Fuente: UNESCO (2008).
Por lo tanto, la celebración de acuerdos regionales o locales en áreas transfronterizas requiere el

conocimiento previo de los sistemas de gestión de los recursos naturales de los países involucrados, el
inventario de los recursos transfronterizos y la comparación de los marcos legales e institucionales
relacionados con la gestión de los recursos hídricos, que permitan la prevención de los conflictos y la
optimización y el reparto equitativo de las ganancias para sus respectivas poblaciones.
Gestión ambiental y gestión de recursos hídricos en Brasil y Colombia
Los sistemas de gestión ambiental y de gestión de los recursos hídricos de Brasil
La Ley Federal N° 6.938, de 31 de agosto de 1981, que establece la Política Nacional Ambiental,
tuvo a su cargo la creación del Sistema Nacional Ambiental (SISNAMA), integrado por los órganos y
entidades de la Unión, los Estados, el Distrito Federal y el Municipios, así como las fundaciones
establecidas por el Gobierno, responsables de proteger y mejorar la calidad del medio ambiente en
Brasil. En términos de organización político-administrativa, Brasil es una república federativa
compuesta por la Unión, los 26 Estados, el Distrito Federal y los 5.565 Municipios, todos autónomos,
conforme lo establece el artículo 18 de la Constitución Federal de 1988. Por lo tanto, el SISNAMA es
de facto y de jure una estructura político-administrativa gubernamental que

constituye el marco institucional de la gestión ambiental en Brasil. El SISNAMA está compuesto por los
siguientes órganos: Consejo de Gobierno (órgano superior), Consejo Nacional del Medio Ambiente
(órgano consultivo y deliberativo), Ministerio del Medio Ambiente (órgano central), Instituto Brasileño de
Medio Ambiente y Recursos Naturales Renovables (órgano ejecutor), órganos o entidades estatales
(órganos seccionales) y órganos o entidades municipales (órganos locales).
el artículo 4 definió los instrumentos de la Política Ambiental Nacional, que incluyen el
establecimiento de estándares de calidad ambiental; zonificación ambiental; la evaluación de impactos
ambientales; la concesión de licencias para actividades efectiva o potencialmente contaminantes; la
creación de áreas protegidas; el sistema nacional de información ambiental; sanciones disciplinarias o
compensatorias por el incumplimiento de las medidas necesarias para preservar o corregir la
degradación ambiental; e instrumentos económicos, tales como concesión forestal, servidumbre
ambiental, seguro ambiental y otros.
Si bien es importante reconocer los diversos y significativos avances ya realizados en Brasil en el campo de las
cuestiones ambientales, principalmente a partir de la promulgación de la Política Nacional Ambiental y la
implementación del Sistema Nacional Ambiental, no se puede dejar de destacar que uno de los Los mayores desafíos
que debe enfrentar el país están relacionados con la necesaria integración entre el sistema de gestión ambiental y el
sistema de gestión de los recursos hídricos. De hecho, la separación y la débil integración entre los dos sistemas
tienen su origen en la promulgación del primer marco legal relevante para la gestión del agua en Brasil, el Código de
Aguas de 1934 (Decreto Federal n.º 24.643/1934). A pesar de ser viejo y criticado por incitar a la gestión sectorial del
agua, el Código fue pionero en establecer algunos conceptos e instrumentos actualmente concebidos como
modernos, como el cobro por el uso del agua (principio usuario paga; artículo 36, inciso 2), el principio quien
contamina paga (artículo 110), el otorgamiento de el derecho al uso de los recursos hídricos (artículo 43), el uso
prioritario del agua para el abastecimiento público (artículo 36) y el uso múltiple del agua (artículo 51, inciso a). Para
la época, el Código de Aguas establecía una política de aguas muy moderna y compleja. punto a). Para la época, el
Código de Aguas establecía una política de aguas muy moderna y compleja. punto a). Para la época, el Código de
Aguas establecía una política de aguas muy moderna y compleja.
El Código fue instituido en un momento en que Brasil transitaba de una economía primario-
exportadora a una economía urbano-industrial y necesitaba aumentar la producción de energía
hidroeléctrica para abastecer y agilizar el proceso de industrialización, por lo que se puede decir
que, “a pesar de ser muy avanzado para la época, el Código llevó a una subordinación de la gestión
del agua a los intereses del sector eléctrico, en detrimento de la gestión integrada de los recursos
hídricos” (MAGALHÃES JÚNIOR, 2007, p. 122).
La influencia de los procesos globales vinculados a la protección ambiental se reflejó
lenta y gradualmente en Brasil, especialmente en lo que se refiere a la preocupación por la
preservación y conservación de los recursos hídricos, en sus aspectos cuantitativos y
cualitativos. La redemocratización y toma de conciencia del deterioro ambiental a nivel
internacional contribuyó significativamente a que el tema ambiental adquiriera relevancia
en el país desde el ámbito estatal. Así, en la Constitución Federal de 1988, el tema
ambiental gana un capítulo específico, basado en el principio general de que “toda
persona tiene derecho a un medio ambiente ecológicamente equilibrado, bien de uso
común del pueblo y esencial para una sana calidad de vida”. ,
La Constitución Federal de 1988 reflejó, por tanto, la modernización del debate ambiental en Brasil,
al afirmar que la conservación del medio ambiente está directamente ligada al proceso de desarrollo. La
Constitución fundó legalmente la gestión del agua en Brasil, determinando el régimen jurídico de los
cursos de agua y las competencias legislativas y administrativas de las unidades federativas. Setti (2005,
p. 151) considera que la Constitución Federal de 1988 elevó los recursos hídricos a una condición de
especial cuidado, como se puede inferir de la cantidad de artículos que abordan el tema, destacándose
los artículos 20, 21, 22, 23 y 26 Entre estos se destaca el artículo 22, que confirió a la Unión la
competencia de establecer un sistema nacional para la gestión de los recursos hídricos y definir los
criterios para el otorgamiento de derechos para su uso.

En una década en la que comenzaron los debates sobre la necesidad de una política y un sistema
de gestión del agua en el país, la Constitución consagró el dominio público del agua en Brasil (aguas
federales y estatales) y estableció la cuenca hidrográfica como unidad territorial de base para
planificación y gestión de los recursos hídricos. Este es un aspecto importante, ya que, en la actualidad,
uno de los principales instrumentos para la operatividad de los Comités de Cuenca de los ríos
controlados por la Unión se refiere a que, “en la práctica, la cuestión de la propiedad de las aguas se ha
constituido en un gran desafío para la implementación de la gestión de los recursos hídricos en cuencas
compartidas por la Unión y por las unidades de la Federación y una gran oportunidad para el ejercicio del
Pacto Federativo” (MMA, 2006, p. 51).
En 1997 se promulgó la Ley Federal N° 9.433, que establece la Política Nacional de Recursos
Hídricos y el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos, organizando el sector de la
planificación y gestión del agua en el país. La Constitución Federal de 1988 ya había previsto la
competencia de la Unión para crear este sistema. La Ley de Aguas, como pasó a ser conocida, reflejó “la
crisis institucional y ambiental derivada de la historia de uso irracional, degradación de la calidad del
agua y rarefacción de las reservas de agua en el país” (MAGALHÃES JÚNIOR, 2007, p. 134). El paradigma
del aumento continuo de la oferta de agua y el combate de los problemas ambientales a partir de
medidas paliativas motivó la búsqueda de la modernización de la gestión del agua.
La Política Nacional de Recursos Hídricos establece, en su Artículo 3°, unos lineamientos generales
para la implementación de la Política Nacional de Recursos Hídricos, entre los que se destacan los que se
refieren a la articulación de la gestión de los recursos hídricos con otros sectores, en especial la gestión
ambiental, usuario sectores, usos del suelo y sistemas estuarinos y zonas costeras. Muñoz (2000, p. 17)
afirma que estos temas no han sido suficientemente abordados en el debate que pretende obtener
subsidios para la reglamentación de la Ley Federal n.° 9.433/1997 o para mejorar la legislación vigente;
sin embargo, también reconoce que son fundamentales para el éxito en la implementación concreta de
la política de recursos hídricos, ya que son aspectos de coordinación horizontal en el proceso de
planificación y gestión.
El enfoque de integración entre la gestión ambiental y la gestión de los recursos hídricos parece
inevitable en la medida en que estos últimos constituyen recursos ambientales. Así lo reconoce la Ley
Federal N° 6.938/1981 (Política Nacional Ambiental), al incluir la atmósfera entre los recursos
ambientales, en su artículo 3; aguas interiores, superficiales y subterráneas; los esteros; el mar territorial;
la tierra; el sótano; los elementos de la biosfera; la fauna y la flora. Por ello, muchos entienden que la
gestión de los recursos hídricos debe ser parte de la gestión ambiental que se ejerce a través del
SISNAMA. Sin embargo, esta comprensión no es generalizada. Incluso hoy, no pocas veces, pero
principalmente en el lenguaje común, la gestión ambiental se entiende en sentido estricto. Muñoz (2000,
pág. 18) señala que la gestión ambiental se identifica prácticamente con el control de la contaminación y
la protección de la fauna y la flora; por lo tanto, materias como la administración de conflictos de uso y el
cobro por el uso del agua no serían competencia del SISNAMA.
Aún teniendo en cuenta que el proceso de gestión del agua en el país es reciente, lo que significa
que muchas conquistas y adiciones solo pueden reconocerse en unos pocos años, muchos identifican la
ausencia de estrategias, incluso a futuro, para implementar una gestión integrada y compartida. de los
intereses comunes que subsisten en una cuenca hidrográfica, como consecuencia de las limitaciones
económicas, financieras, técnicas e institucionales de los agentes locales y la inestabilidad económica,
fiscal y social del país (GRISOTTO y PHILLIPPI JÚNIOR, 2003, p. 02) .
La especialización de la gestión de los recursos hídricos en un sistema propio constituye un paso
adelante. Sin embargo, cabe señalar que la ley, al prever la creación de organismos de cuencas como
órganos ejecutores de la política de recursos hídricos, permitió la constitución de un órgano con
atribuciones similares a las de los municipios, ya que estos últimos son los encargados de gestionar el
territorio municipal. Por ello, se enfatiza que “el desafío es encontrar mecanismos que permitan integrar
las acciones de gestión ambiental con la gestión de los recursos hídricos, considerando que

todas las acciones a implementar para mejorar la cantidad y calidad del agua deberán ser
realizadas en el territorio municipal” (FARIA, ROCHA E GOMES, 2007, p. 06).
sistema de gestion ambiental de colombia
En Colombia no existe una estructura independiente que unifique la gestión del agua; sin embargo, es posible identificar varias normas que establecen
acciones sobre este recurso. Es posible identificar responsables y responsabilidades, niveles de actuación, instrumentos y procedimientos que, actuando en conjunto,
permitan exponer estructuras coherentes con las políticas nacionales, aunque no estén relacionadas entre sí. La gestión del agua en Colombia obedece a políticas
ambientales emanadas del Estado, las cuales se desarrollan en normas sectoriales, verticales y descendentes, lo que se explica por el hecho de que el país se organiza
política y administrativamente en una república unitaria, en la que no se divide la soberanía. existe un único centro de poder que toma todas las decisiones políticas y
tiene el monopolio de la elaboración de las normas jurídicas aplicables en todo el territorio ya todos los ciudadanos. La Constitución Política de 1991 señalaba la
descentralización como un mecanismo para el desarrollo regional, pero este es un proceso que avanza y retrocede con los cambios de gobierno. También se reconoce
un alto grado de fragmentación institucional debido a la continua transformación de las estructuras institucionales, resultado de las recientes tendencias de
modernización del Estado, hecho que trae dificultades para dar cohesión a la gestión pública, tanto vertical como horizontalmente. pero este es un proceso que
avanza y retrocede con los cambios de gobierno. También se reconoce un alto grado de fragmentación institucional debido a la continua transformación de las
estructuras institucionales, resultado de las recientes tendencias de modernización del Estado, hecho que trae dificultades para dar cohesión a la gestión pública,
tanto vertical como horizontalmente. pero este es un proceso que avanza y retrocede con los cambios de gobierno. También se reconoce un alto grado de
fragmentación institucional debido a la continua transformación de las estructuras institucionales, resultado de las recientes tendencias de modernización del Estado,
hecho que trae dificultades para dar cohesión a la gestión pública, tanto vertical como horizontalmente.
Las dos últimas décadas del siglo XX trajeron al país fuertes reformas políticas, las cuales quedaron
plasmadas en la Constitución Nacional de 1991. Las diferentes conferencias y convenios internacionales
suscritos por el país orientan la nueva forma de actuar en la gestión ambiental. Hay aproximadamente
60 artículos en la Constitución que tratan sobre temas ambientales y de recursos naturales, pero lo
fundamental es que se reconoce como un derecho colectivo el derecho a un medio ambiente sano, se
establece y atribuye al Estado la función social y ecológica de la propiedad. y los particulares la
responsabilidad de proteger los recursos naturales de la Nación (MINAMBIENTE, CVC, 2002).
La Constitución Política Nacional de 1991 define las responsabilidades del Estado y las atribuciones de las
distintas entidades territoriales. En términos generales, la Constitución obliga al Estado a garantizar la
sostenibilidad de los ecosistemas y los recursos naturales: es deber del Estado proteger la diversidad e
integridad del medio ambiente, conservar las áreas de especial importancia ecológica y fomentar la educación
para lograr estos fines (artículo 79 ); el Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos
naturales para asegurar su desarrollo sostenible, conservación, restauración o reposición. Además, debe
prevenir y controlar los factores de degradación ambiental, imponer sanciones legales y exigir la reparación de
los daños causados. Asimismo, cooperará con otras naciones en la protección de los ecosistemas ubicados en
las zonas fronterizas (artículo 80); el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población
son responsabilidades sociales del Estado. Será objetivo fundamental de su actividad la solución de las
necesidades insatisfechas en materia de salud, educación, saneamiento ambiental y agua potable (artículo
366).
A pesar de no estar claramente expresado en la Constitución Nacional de 1991, el agua en
Colombia siempre ha sido considerada un recurso natural, pero también se destaca su relevancia
en las condiciones de potabilidad, necesarias para el bienestar social (MINAMBIENTE, CVC, 2002).
Dependiendo del tipo de organización político-administrativa del Estado colombiano, el agua se
gestiona tanto a nivel sectorial como territorial. Sectorialmente, su gestión está a cargo
principalmente del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), pero también
tienen competencias los ministerios de Seguridad Social, Agricultura y Desarrollo Rural, entre otros.
Con fundamento en el artículo 80 de la Constitución Nacional, se promulgó la Ley No. 99 de 1993,
que organiza el sector ambiental del país y crea el Sistema Nacional Ambiental (SINA), establecido a
partir del ciclo de gestión basado en tareas coordinadas para conocer, planificar, ejecutar y evaluar. El
SINA está compuesto por un conjunto de lineamientos, normas, actividades, recursos, programas y

instituciones que permitan la implementación de los principios ambientales generales contenidos en la

Ley N° 99/1993. Para ello, se creó un Ministerio encargado de formular y dirigir las políticas ambientales
basadas en información científica, cinco institutos de investigación generadores de conocimiento
científico, 34 corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible (CAR) y cuatro unidades
ambientales en los mayores centros urbanos. También forman parte del SINA las entidades territoriales
del país, es decir, los departamentos, distritos, municipios y territorios de las etnias que tienen funciones
de fiscalización. (MINAMBIENTE, CVC, 2002). Además, el SINA incorpora instituciones estatales de control,
como el Organismo Nacional de Control. La Contraloría General de la República (CGR) es el máximo
órgano de control fiscal del Estado. Como tal, tiene la obligación de viabilizar el buen uso de los recursos
y bienes públicos y contribuir a la modernización del Estado, mediante acciones de mejora continua de
las distintas entidades públicas. Podría decirse que la estructura estatal más involucrada en la
planificación y gestión de los recursos hídricos es el sector ambiental.
A nivel nacional, el MAVDT es el organismo encargado de formular la política
ambiental nacional y definir las políticas y normas sobre recuperación, conservación,
ordenamiento, uso, manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y el medio
ambiente de la nación. Por esta misma razón, el Ministerio tiene a su cargo funciones
de regulación general para la restauración y recuperación de los recursos naturales, la
reducción de la contaminación de los recursos hídricos y la conservación, preservación
y ordenación del medio ambiente. Además, le corresponde establecer los límites
máximos permisibles de emisión, descarga, transporte o depósito de sustancias,
productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente
o los recursos naturales renovables; asimismo, le corresponde prohibir, restringir o
regular la fabricación, distribución, uso,
A nivel regional, las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen la máxima autoridad

ambiental en el ámbito de su jurisdicción y son también las ejecutoras de las políticas, planes, programas
y normas establecidas por el MAVDT y, por tanto, son responsables de la administración, uso sostenible,
aprovechamiento, protección, vigilancia y control de los recursos naturales renovables, incluida el agua,
actividades que deberán realizar en colaboración con las entidades territoriales de su jurisdicción, esto
es, departamentos, municipios y entidades territoriales indígenas.
La Ley N° 99/1993 otorga a las Sociedades Anónimas ciertas funciones de máxima
autoridad ambiental en el ámbito de su jurisdicción (Artículo 31, numeral 2). La misma
ley también establece que las Corporaciones son de carácter público y están
integradas por entidades territoriales que, por sus características, constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o forman una unidad geopolítica,
biogeográfica o hidrográfica. Están dotados de autonomía administrativa y financiera y
de patrimonio propio y constituyen personas jurídicas. Están encargados por ley de
gestionar, en el ámbito de su competencia, el medio ambiente y los recursos naturales
renovables y promover su desarrollo sostenible (artículo 23 de la Ley 99/1993).
Actualmente, no están adscritos ni vinculados al ministerio, ni a ninguna entidad
nacional; sin embargo,
El territorio colombiano se encuentra dividido para su administración en Departamentos,
Distritos, Municipios y Entidades Territoriales Indígenas, los cuales tienen poca libertad en cuanto al
manejo de su territorio. Dentro de estos límites, las entidades territoriales tienen autonomía para
regirse por sus propias autoridades, ejercer las atribuciones que les correspondan, administrar los
recursos y establecer los impuestos necesarios para el cumplimiento de sus funciones y participar
en los ingresos nacionales (artículos 286 y 287 de la Constitución Política Colombiana).
Según MIMABIENTE/CVC (2002, p. 108), los instrumentos de gestión ambiental se definen “como
mecanismos de diversa índole que permiten orientar a los actores en el funcionamiento de sus actividades”.

actividades encaminadas al logro de los objetivos propuestos por el Sistema Nacional Ambiental”. Como
no existe una estructura exclusiva para gestionar los recursos hídricos del país, se considera que los
diferentes instrumentos propuestos para gestionar el medio ambiente son los mismos que se utilizarán
en la gestión de los recursos hídricos. Los instrumentos de gestión ambiental utilizados en Colombia son
de varios tipos: mando y control, basados en normas que regulan el binomio coacción-sanción;
administrativos, como la licencia ambiental; económica, basada en el principio de quien contamina paga;
y planificación, tales como planes regionales de manejo ambiental, planes de cuencas hidrográficas y
planes municipales de uso del suelo.
La abundancia de agua en Colombia y los conflictos por su uso plantean un enorme
desafío a la hora de establecer políticas para su uso. El desarrollo urbano, industrial,
agroindustrial y la pequeña y mediana agricultura del país se dan principalmente en las sierras,
precisamente donde se encuentran las nacientes de casi todos los principales ríos del país,
hecho que genera conflictos de uso y fuerte presión sobre los recursos hídricos.
Por otro lado, Colombia, a pesar de contar con normas que garantizan la participación
ciudadana en la vida pública, aún está lejos de incorporarlas a los procesos de gobierno. Es urgente
y necesario desarrollar una organización institucional pública que se base en vincular a los actores
de consumo y producción a los procesos de planificación y gestión del agua. Es necesario impulsar
mecanismos de negociación entre los diferentes usuarios del agua para que entren
democráticamente en este proceso, antes de que los sectores más organizados se aprovechen del
actual sistema de gestión del agua y su reorientación hacia condiciones democráticas implique más
tiempo, recursos y desgaste social.
La situación se vuelve más compleja y difícil en algunos casos en los que se verifica
que las instancias gubernamentales están apoyando deliberadamente a un sector privado
en particular. Por eso mismo, es de gran importancia crear o valorar instancias e
instrumentos de regulación de los usos múltiples del agua, basados en principios de
democracia, descentralización y participación, capaces de garantizar la satisfacción de los
derechos de los diferentes usuarios, teniendo como referencia a la priorización de los
intereses públicos y colectivos sobre los privados e individuales. Las instancias e
instrumentos deben priorizar la participación de diferentes sectores de usuarios y
representantes de entidades territoriales nacionales, departamentales, municipales e
indígenas, con una presencia destacada de la sociedad civil (BUITRAGO et al., 2010).
Análisis comparativo
a) Organización político-administrativa del Estado
La organización de los estados modernos permite identificar una estructura de acción territorial y
distribución del poder en al menos tres escalas espaciales: nacional, regional y local. La distribución
vertical del poder y su alcance a diferentes escalas dependen de la organización política.
- administrativo de cada Estado. Así, puede haber estados centralizados o descentralizados. En este
aspecto radica una primera diferencia relevante entre Brasil y Colombia. Brasil se organiza como un
estado federativo, mientras que Colombia se organiza como un estado unitario descentralizado.
Esta diferencia define las competencias y responsabilidades que ejercen los diferentes niveles
territoriales en casi todos los sectores de la administración pública. El Cuadro 2 muestra los
diferentes niveles en la organización político-administrativa del territorio en cada país.
Brasil cuenta con una estructura independiente y específica para la planificación y gestión de los
recursos hídricos, mientras que en Colombia tales competencias están incluidas en la estructura
ambiental nacional. En Brasil, la Constitución Federal de 1988 confirió a la Unión la responsabilidad de
establecer el Sistema Nacional de Gestión de los Recursos Hídricos. El sistema corresponde a una
estructura institucional para la gestión de los recursos hídricos supuestamente articulada a la

Sistema Nacional Ambiental a través de una serie de interfaces. En Colombia, sin embargo, las
especificidades de la gestión de los recursos hídricos se diluyen en las competencias del sector
ambiental.
La diferencia en la organización política y administrativa entre los dos países tiene importantes
consecuencias. Mientras que la estructura político-administrativa de Brasil es federativa, la de Colombia es
unitaria, hecho que influye directamente en los niveles de descentralización en la toma de decisiones. En Brasil,
la política de participación se evidencia por la existencia de diferentes órganos colegiados en diferentes niveles
institucionales y territoriales. En Colombia, si bien la participación está inscrita en la Constitución Nacional
como un mecanismo democrático, en la estructura institucional y territorial se evidencia un fuerte grado de
centralización de responsabilidades y toma de decisiones.
b) Estructura institucional para la gestión de los recursos hídricos
En cuanto al tema específico de los recursos hídricos, existe otra diferencia relevante
entre los dos países. Las políticas de gestión de los recursos hídricos tienen diferentes alcances
porque tienen diferentes órdenes: en Brasil son políticas de Estado, mientras que en Colombia
son políticas de gobierno. Por eso mismo, no es raro que los cambios de gobierno en Colombia
terminen dando un nuevo rumbo a las políticas, postergando o incluso olvidando los intereses
comunes. En 2010, la Política Nacional de Recursos Hídricos de Colombia fue promulgada por
el presidente Álvaro Uribe Vélez, de conformidad con el Plan Nacional de Desarrollo (PND)
2006-2010 – “Estado Comunitario: Desarrollo para Todos”
- , que en su Capítulo 5 destacó la necesidad de una “gestión ambiental y de riesgos que promueva
el desarrollo sostenible”, incorporando como línea de acción la gestión integral de los recursos
hídricos. Sin embargo, el Ministerio del Medio Ambiente aún tiene la competencia para formular
políticas de largo plazo relacionadas con el medio ambiente y los recursos naturales,
responsabilidad que también es competencia del actual gobierno.
Es evidente que en Brasil existe un especial interés en la planificación y gestión de los
recursos hídricos debido a su papel fundamental en el desarrollo urbano e industrial, mientras
que en Colombia la relativa abundancia de recursos hídricos (similar a lo que ocurre en Brasil) y
la energía matriz de origen predominantemente hidráulico no constituía condiciones
suficientes para separar su gestión de la gestión ambiental.
Otra diferencia fundamental está relacionada con la participación en la toma de decisiones. En el
sistema de gestión de los recursos hídricos brasileño, la estructura está compuesta por instituciones con
responsabilidades precisas y órganos deliberativos y consultivos compuestos por representantes del
Estado, la sociedad civil y los usuarios. De esta manera, se configura una estructura en la que se
comparte el poder y la toma de decisiones con los actores de la gestión del agua.
En Colombia existen órganos colegiados creados por la Ley No. 99/1993 que tienen funciones de
dirección y administración dentro de la estructura institucional de algunas entidades ambientales, pero
con funciones restringidas. Ejemplos de ello son la Asamblea Corporativa y la Junta Directiva de las
Corporaciones Autónomas Regionales, donde las decisiones son tomadas por la autoridad ambiental de
acuerdo a las normas establecidas, sin consultar a los usuarios ni a las comunidades. En Colombia, la
participación comunitaria muchas veces es meramente informativa.
En Brasil, las competencias a nivel regional están a cargo de las Secretarías de Estado, pero también
de los comités de cuencas hidrográficas. Sin embargo, las responsabilidades de las Secretarías a nivel
estatal son similares a las competencias de la Unión a nivel nacional, mientras que los comités de
cuencas hidrográficas son órganos colegiados que actúan en las cuencas hidrográficas según su dominio
(ríos bajo dominio de la Unión o ríos estatales). En Colombia, la acción a nivel regional está a cargo de la
Corporación Autónoma Regional, las Direcciones Administrativas Ambientales de las ciudades de más de
un millón de habitantes y las Corporaciones para la

Tabla 1 - Estructura institucional del sistema de gestión ambiental en Brasil y Colombia
BRASIL COLOMBIA
escala institucional
Entidad Asignación Entidad Asignación
Asesorar al Presidente de la República en la formulación de

Ministerio del Medio Ambiente/ Formular la política ambiental nacional y definir las políticas y normas sobre recuperación,
Consejo de Go- la política nacional y lineamientos de gobierno
órgano superior Consejo Nacional Ambiental conservación, ordenamiento, uso, manejo y aprovechamiento de los recursos
verno recursos para el medio ambiente y recursos
tal* la naturaleza y el medio ambiente.
ambiental.
Asesorar, estudiar y proponer al Consejo de Gobierno los

lineamientos de la política gubernamental en materia de Reglamentar las condiciones generales para el saneamiento del ambiente y el uso, manejo,
Concejo Nacional medio ambiente y recursos naturales y deliberar, en el uso, conservación, restauración y recuperación de los recursos naturales, con el fin de
órgano consultivo y
del medio ambiente ámbito de su competencia, sobre normas y estándares Ministerio del Medio Ambiente prevenir, reprimir, eliminar o mitigar el impacto de actividades contaminantes, deteriorantes
deliberativo
(CONAMA) compatibles con un ambiente ecológicamente equilibrado y o destructivas en el entorno y definir la ejecución de programas y proyectos
esenciales para el para este fin.
sana calidad de vida.
Planificar, coordinar, supervisar y controlar,

Planificar, coordinar, supervisar y controlar, incluso de manera intersectorial e interinstitucional, como
Ministerio de Medio Ambiente como organismo federal, la política nacional y los lineamientos
cuerpo central Ministerio del Medio Ambiente órgano central, la política nacional y los lineamientos gubernamentales
Ambiente gubernamentales establecidos para el medio ambiente
fijado al entorno.
ambiente.
Ejecutar las políticas, planes, programas y normas delineadas por el Ministerio del
Ambiente, incluyendo la administración, uso sustentable, aprovechamiento,
Instituto Brasileño
de Medio Ambiente y Ejecutar y hacer cumplir, como agencia federal, la política y Corporaciones Autónomas Regionales/ protección, vigilancia y control de los recursos naturales renovables/Administrar el
Agencia Ejecutiva de na- lineamientos gubernamentales establecidos para la Ministerio de Medio Ambiente Sistema de Parques Nacionales Naturales y otorgar licencias ambientales para la
Recursos renovables medio ambiente. Medio ambiente (algunos casos)
ejecución de embalses o embalses con un volumen superior a 200 millones de

(IBAMA)
metros cúbicos, sistemas de riego de más de 20 mil hectáreas y transposiciones
con caudales superiores a 2 metros cúbicos por segundo.
Corresponde a las Corporaciones llevar a cabo las políticas, planes, programas yestándares

definidos por el Ministerio del Medio Ambiente, incluyendo la administración, el uso sostenible,
Ejecutar programas y proyectos y controlar y supervisar aprovechamiento, protección, vigilancia y control de los recursos naturales renovables.
Organismos o entidades llevar a cabo actividades capaces de causar Corporaciones Autónomas Re- Corresponde a los Departamentos promover y ejecutar programas y políticas nacionales,
cuerpos seccionales
estado degradación ambiental. Establecer políticas ambientales regiones/departamentos temas regionales y sectoriales relacionados con el medio ambiente y los recursos naturales;
conforme a la ley federal. ejercer, en coordinación con las demás entidades del SINA y con sujeción a la distribución
legal de competencias, las funciones de control y vigilancia del medio ambiente y de
recursos naturales renovables
Fuente: Ley Federal N° 6938/1981 (Brasil) y Ley N° 99/1993 (Colombia). Organizado por los autores.
* El Consejo Nacional del Medio Ambiente tiene como objetivo promover la coordinación intersectorial e interinstitucional de las políticas ambientales.
Tabla 2 - Diferentes niveles en la organización político-administrativa del territorio en Brasil y Colombia
escala territorial Brasil Colombia
Nacional Unidad Estado unitario
Regional Estados y Distrito Federal Departamentos
Lugar condados Municipios, Distritos y Territorios Indígenas
Desarrollo sostenible. En el nivel más alto del organigrama de las CAR se encuentran las asambleas
corporativas, las cuales tienen las siguientes responsabilidades: a. Elegir la Junta Directiva; B. Designar al
revisor fiscal o interno de la Sociedad; C. Conocer y aprobar el informe de gestión de la administración; d.
Conocer y aprobar las cuentas de resultados de cada período anual; y. Aprobar los estatutos de la
Corporación y las reformas que se le introduzcan.
Son funciones de las Juntas Directivas de las CAR: a. Proponer a la Asamblea
Corporativa la aprobación de los estatutos y sus reformas; B. Determinar el personal de la
Sociedad; C. Habilitar a la Corporación para participar en la formación y organización de
sociedades o asociaciones y fundaciones o para incorporarse a las ya existentes; d. Facilitar
la contratación de créditos externos; y. Determinar la estructura interna de la Sociedad; al
efecto podrá crear, suprimir y fusionar dependencias y conferir responsabilidades de
conformidad con la ley; F. Aprobar la incorporación o sustracción de áreas protegidas;
gramo. Autorizar la delegación de funciones de la entidad; h Aprobar el plan general de
actividades y el presupuesto anual de inversiones; i. Designar o remover, de conformidad
con los estatutos, al Director General de la Corporación.
c) Instrumentos de gestión ambiental y de gestión de los recursos hídricos
La especificidad de la política de recursos hídricos en Brasil hace que tenga instrumentos de gestión
específicos. Estos instrumentos de gestión son, en teoría, fuertemente interdependientes y
complementarios desde el punto de vista conceptual y tienen como objetivo promover la protección y
recuperación del agua en una cuenca hidrográfica, cuya expresión física es el conjunto de inversiones a
realizar en ella (PEREIRA, 2002) . La implementación de estos instrumentos de gestión ha demandado
capacidades técnicas, políticas e institucionales y requiere de la participación y aceptación de los actores
involucrados, hecho que ha limitado su desarrollo y éxito.
En Colombia se han creado instrumentos de gestión del tipo mando y control para
evitar la contaminación de los cuerpos de agua y también para determinar el pago por
el uso del recurso. Sin embargo, la implementación de políticas de mando y control en
el país ha tenido altos costos sociales, ya que los límites permisibles de contaminantes
no pueden ser cumplidos por todas las empresas contaminantes. Además, la falta de
mecanismos de seguimiento y control del cumplimiento de las normas impide la
efectividad en la reducción de la emisión de contaminantes y determina
principalmente un bajo nivel de compromiso por parte de los agentes contaminantes
(GARCIA, 2009).
AVANCES EN LA GESTIÓN COMPARTIDA DE RECURSOS HÍDRICOS

TRANSFRONTERIZOS EN BRASIL Y COLOMBIA
El interés de los países del mundo en relación con la gestión de los recursos hídricos
transfronterizos, expresado a través de la gran cantidad de conferencias, foros y acuerdos
internacionales que abordan este tema, demuestra la falta de regulación a escala mundial. El
desarrollo de un aparato institucional y legal para regular el uso de los recursos hídricos a escala.

Tabla 3 - Estructura institucional del sistema de gestión de recursos hídricos en Brasil y Colombia
BRASIL COLOMBIA
escala institucional
Entidad Asignación Entidad Asignación
Máximo órgano del SINGREH, responsable de dirimir los conflictos de uso

órgano consultivo y Consejo Nacional de
en definitiva y subvencionar la formulación de la política nacional de No se aplica No se aplica
deliberativo Recursos Hídricos (CNRH)
recursos hídricos.
Formular la política ambiental nacional y definir las políticas y

normas sobre recuperación, conservación, ordenamiento, uso,
Ministerio del Medio Ambiente/
Entidad federal encargada de formular la Política Nacional de Recursos manejo y aprovechamiento de los recursos naturales y del
Departamento de Recursos Ministerio de Medio Ambiente
órgano superior Hídricos, subsidiar la formulación del presupuesto de la Unión y actuar medio ambiente;planificar, coordinar, supervisar y controlar,
Agua y Medio Ambiente Medio ambiente (MAVDT)
como secretario ejecutivo de la CNRH. incluso en forma intersectorial e interinstitucional, como órgano
Urbano
central, la política nacional y los lineamientos de gobierno
establecidos en materia ambiental.
Regulador del aprovechamiento de los recursos hídricos en los ríos de dominio de la

cuerpo central y Agencia Nacional del Agua
Unión y coordinador de la implementación del SINGREH en todo el territorio nacional. No se aplica No se aplica
verdugo (A-N-A)
final.
Máximo órgano estatal, encargado de dirimir los conflictos de uso en la

Consejo Estatal de
cuerpos seccionales ámbito del Estado y subsidiar la formulación de la política estatal de No se aplica No se aplica
Recursos Hídricos (CERH)
recursos hídricos.
Órgano central y coordinador del Sistema de Gestión de los Recursos Ejecutar las políticas, planes, programas y normas delineadas
Gerente de Recursos del Estado Hídricos del Estado, que tiene atribuciones similares a las de la ANA, con Autoridades Ambientales por el Ministerio del Ambiente, incluyendo la administración,
entidad gestora del estado
solo agua énfasis en otorgar y fiscalizar el uso de los recursos hídricos de CAR regionales uso sustentable, aprovechamiento, protección,
dominio estatal. vigilancia y control de los recursos naturales renovables.
Colegiado integrado por autoridades públicas, usuarios y sociedad civil,

cuerpo colegiado Comité de Cuenca Hidrográfica con facultades para aprobar el plan de cuenca, monitorear su ejecución,
No se aplica No se aplica
Regional permanecer (CBH) establecer mecanismos de recaudación y sugerir a la CNRH los
montos a cobrar.
Brazo ejecutivo de los Comités de Cuenca, encargado de mantener el equilibrio
cuerpo ejecutivo de Agencia de Cuenca Hidrográfica actualizar la disponibilidad del recurso hídrico, mantener el registro de usuarios,
No se aplica No se aplica
CBH tienda de impresión operacionalizar la facturación, administrar el sistema de información y elaborar
el plan de cuenca. Implementar proyectos, entre otros.
Fuente: adaptado de Braga et al. (2006, p. 651) (Brasil) y Ley N° 99/1993 (Colombia).
Tabla 4 - Instrumentos de gestión de recursos hídricos adoptados en Brasil y Colombia
Instrumento Brasil Colombia
La Ley Federal N° 9.433/1997 establece que los planes de recursos hídricos son planes directores que Como no existe una estructura específica para la gestión de los recursos hídricos, las
tienen como objetivo apoyar y orientar la implementación de la Política Nacional de Recursos Hídricos y la responsabilidades de la planificación hídrica recaen en el sector ambiental. La Ley N° 99/1993
Planes de recursos otorga a las Sociedades Anónimas la responsabilidad de coordinar el proceso de preparación
gestión de los recursos hídricos a escala nacional, estatal y de cuenca. sson planes a largo plazo,
solo agua de los planes, programas y proyectos para el desarrollo del medio ambiente, correspondiéndoles
con un horizonte de planificación compatible con el período de ejecución de sus programas y ordenar y establecer las normas y lineamientos para el manejo de las cuencas hidrográficas.
proyectos te quedas
La clasificación de los cuerpos de agua en clases, según los usos predominantes del agua, tiene por
Estructura
objeto, tal como lo define el artículo 9 de la Ley de Aguas, asegurar la calidad del agua compatible con
de cuerpos de No se aplica.
los usos más exigentes a los que se destina y reducir la costos de combatir su contaminación, a través
agua en clases
de acciones preventivas permanentes. Las clases de masas de agua en Brasil fueron establecidas por
según usos
legislación ambiental específica, representada por la Resolución CONA-
predominante
MA No. 357, de 17 de marzo de 2005.
El otorgamiento del derecho de uso de los recursos hídricos es un instrumento por el cual el usuario recibe El Decreto Ley N° 2.811/1974 trata sobre las formas de adquirir derechos de uso de aguas y
una autorización para el uso del agua, otorgada por el Gobierno Federal o Estatal, según el dominio al que cauces. Decreto N° 1.541/1978, además de señalar que la conservación y gestión de
concesión de pertenezca el cuerpo de agua de que se trate. Este instrumento regula el uso de los recursos hídricos, las aguas son de utilidad pública e interés social, también establece mecanismos concretos
para el otorgamiento de las diferentes aguas del país. Las mismas leyes establecen que
derecho de uso constituyendo el elemento central de control para promover su uso escaso.
el derecho de uso de aguas y lechos se adquiere por ley, mediante concesión, permiso o
recursos hídricos cional ley federal nro.O9.433/1997 establece que el otorgamiento de derechos de uso de los recursos hídricos tiene asociación.La legislación pertinente establece que todas las personas tendrán derecho a
como objetivo asegurar el control cuantitativo y cualitativo del uso del agua y el ejercicio efectivo utilizar las aguas de dominio público para satisfacer sus necesidades básicas.
de los derechos de acceso al agua. res, los de su familia y los de sus animales, siempre que no causen daño a terceros.
Colombia adopta dos instrumentos diferentes para pagar el uso del agua (impuesto
la retribución y el canon de uso), cuyo pago se destinará a la protección del medio ambiente.
Ley Federal n.O9.433/1997 establece que el cobro por el uso de los recursos hídricos tiene como objetivo Tasa de retribución: La Ley N° 99/1993 establece, en su artículo 42, que el uso directo o
reconocer el agua como un bien económico y dar al usuario una indicación de su valor real; fomentar el
indirecto de la atmósfera, agua y suelo para la introducción o liberación de residuos

uso racional del agua; obtener recursos económicos para financiar los programas e intervenciones
cobrar por y los desechos agrícolas, minerales o industriales, las aguas negras o cloacales de cualquier
contemplados en los planes de recursos hídricos.La Ley instituye el carácter de negociación social para la
el uso de recursos ejecución del instrumento recaudatorio, lo que impide la adopción, por parte de la administración, de un origen, los humus, los vapores y las sustancias nocivas que resulten de las actividades
hídrico carácter meramente recaudatorio. Para tal efecto, la Ley asigna a los Comités de Cuencas Hidrográficas la antrópicas, lucrativas o no, estarán sujetos al pago de tasas compensatorias por parte de la
responsabilidad de establecer los mecanismos de cobro por el uso de los recursos hídricos y sugerir los
consecuencias nocivas de las actividades expresadas.
montos a cobrar, asumiendo un amplio proceso de negociación para la implementación de este
instrumento.
Tasa por uso: La Ley N° 99/1993, en su Artículo 43, establece que las tasas por el uso de agua
por parte de las personas naturales o jurídicas, públicas o privadas, darán lugar al cobro de las
tasas fijadas por el gobierno nacional, y serán ser el pago de los costos de protección y
de renovar los recursos hídricos.
Fuentes: Ley Federal N° 9433/1997 (Brasil) y Ley N° 99/2003, Decreto N° 1729/2002, Ley N° 2811/1974, Decreto N° 1541/1978, Decreto N° 3.100/2003, Decreto N° .
155/2004, Decreto N° 1323/2007 y Decreto N° 1324/2007 (Colombia).
Tabla 5 - Instrumentos de gestión ambiental y de recursos hídricos adoptados en Brasil y Colombia según su
tipología
Tipología Brasil Colombia
plan maestro municipal plan municipal de uso del suelo

Plan de ordenación y gestión de cuencas hidrográficas
plan de cuenca
Priorización de cuencas
Plan de microcuencas hidrográficas No se aplica
plan maestro forestal zonificación forestal
Zonificación ambiental regional Plan Regional de Manejo Ambiental
zonificacion ambiental municipal No se aplica
Áreas de manejo especial: zonas de reserva forestal; áreas

Planificación
del sistema de parques naturales; zonas de protección,
territorial
Unidades de conservación: áreas protegidas estudio y propagación de la fauna silvestre; distritos de manejo
unidades de uso general y sostenible integrado de recursos naturales; áreas de manejo integrado de
especies hidrobiológicas; zonas de preservación
paisajismo; distritos de conservación de suelos
Zona de reserva forestal (zonas forestales protectoras):

cabeceras de ríos y pequeños cursos de agua; taludes y
Otras áreas legalmente protegidas: área de preservación
taludes con pendientes superiores al 40%; franja de 50 m
reserva permanente, reserva legal y área de protección de
de ancho a orillas de manantiales, cursos de agua
primavera
y depósitos de agua; espacios de protección de cuencas,
presas y canales; formas de comunicación
licenciamiento ambiental licenciamiento ambiental
Inspección ambiental: IBAMA e Instituto Chico Men- Fiscalización ambiental: Contraloría General de la República y
des Oficina del Fiscal General
mando y estafa
Concesión de uso de agua concesiones de agua
carretilla
Cobro por uso de agua Tasa por uso y tasa de compensación
Compensación ambiental vinculada al licenciamiento ambiental

Compensación ambiental
tal
Encuadre de cuerpos de agua No se aplica
Monitoreo ambiental Monitoreo ambiental

Sistemas de información ambiental y de recursos
Sistemas de información ambiental
quitarse hídrico
separar
educación ambiental educación ambiental
Instancias de decisión ambiental:

Órganos de decisión ambiental: Am-
bienal
CONAMA, CNRH y CBH
certificación forestal Certificación forestal voluntaria
Mecanismo de Desarrollo Limpio Mecanismo de Desarrollo Limpio

seguro ambiental No se aplica
Económico
ICMS ecológico No se aplica
Certificado de Incentivo Forestal y Familias Tutoras

Subsidio a la producción de agua
- bosque
Fuentes: Braga (2009, p. 15) y Ministerio del Medio Ambiente (2002).

El derecho internacional es uno de los mayores desafíos que deben enfrentar los países que comparten agua,
ya que choca con la soberanía de los países y la prevalencia de la legislación nacional sobre el uso del agua
(RIBEIRO, 2008).
El principal acuerdo firmado por Brasil y Colombia en el tema de la Amazonía es el
Tratado de Cooperación Amazónica (TCA), firmado el 3 de julio de 1978 por ambos
países y también por Bolivia, Ecuador, Guyana, Perú, Surinam y Venezuela. Este tratado
es el instrumento legal que reconoce el carácter transfronterizo de la Amazonía. Con
base en el marco legal establecido por el TCA, el 14 de diciembre de 1998, fue creada la
Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA), que constituye una
organización internacional que coordina, a través de su Secretaría Permanente
(inaugurada en Brasilia, el 13 de mayo de 2002), los procedimientos y agiliza la
ejecución de sus decisiones. En 1995, los países amazónicos decidieron fortalecer
institucionalmente el Tratado de Cooperación Amazónica (TAC) con la creación de una
Secretaría Permanente con personalidad jurídica.
La Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA) tiene varias dimensiones de acción
(política-diplomática, estratégica y técnica), que corresponden a las diferentes instancias del Tratado de
Cooperación Amazónica (OTCA) y garantizan el cumplimiento de los propósitos tanto de este como de la
OTCA. . Una de sus funciones como organismo regional es coordinarse con otras iniciativas que existen
en el espacio territorial que abarca la Amazonía, ya sea en materia de infraestructura, transporte o
comunicaciones. La Secretaría Permanente de la OTCA está estructurada en cinco coordinaciones que
contemplan las distintas áreas de acción de la organización. Ellos son: Coordinación de Medio Ambiente,
Coordinación de Ciencia, Tecnología y Educación, Coordinación de Salud, Coordinación de Transporte,
Infraestructura, Comunicación y Turismo y Coordinación de Asuntos Indígenas.
El TCA reafirma la soberanía de los países amazónicos, buscando también incentivar,

institucionalizar y orientar el proceso de cooperación regional entre ellos. El tratado prevé el aumento de
la investigación científica y tecnológica, el intercambio de información, el uso racional de los recursos
naturales, la libertad de navegación, la preservación del patrimonio cultural, la atención de la salud, la
creación de centros de investigación, el establecimiento de un sistema adecuado de transporte y
comunicación. infraestructura y el aumento del turismo y el comercio transfronterizo. Su objetivo central
es promover el desarrollo armónico de la Amazonía y la incorporación de sus territorios a las respectivas
economías nacionales, visto como un elemento fundamental para mantener el equilibrio entre el
crecimiento económico y la preservación del medio ambiente. La Cooperación Amazónica cuenta con
una Agenda Estratégica, aprobada por los Ministros de Relaciones Exteriores de los Países Miembros de
la OTCA en su X Reunión, realizada en noviembre de 2010, en Lima. La agenda adoptó un horizonte de
ocho años para su implementación luego de un amplio proceso de consulta, diálogos sectoriales
regionales y levantamiento de información en los Países Miembros, que se desarrolló en el marco del
proceso de revisión del Plan Estratégico 2004-2012.
De especial importancia para el área de los recursos hídricos es el artículo 5 del TCA, que
establece que, “dada la importancia y multiplicidad de funciones que cumplen los ríos amazónicos
en el proceso de desarrollo económico y social de la región, la Las Partes Contratantes procurarán
realizar esfuerzos con miras al uso racional de los recursos hídricos”.
La OTCA también tiene un Plan Anual de Trabajo. El plan fue elaborado tomando como eje las
conclusiones de los procesos en curso, las actividades previamente consolidadas y las prioridades
establecidas en los diálogos con las autoridades de los países miembros. El Plan Anual 2011 adoptó,
para la Coordinación de Medio Ambiente, el tema “Conservación y Uso Sostenible/Sostenido de los
Recursos Naturales Renovables”. En el ámbito del subtema Recursos Hídricos,

se enumeraron varios resultados esperados. Ellos son: I) Promover la adopción de un enfoque integrado
e integral para la gestión de los recursos hídricos (adaptación al cambio climático, suelos, participación
de la sociedad civil); II) Promover acciones que faciliten el acceso equitativo, en la medida de lo posible, a
agua de calidad para la sociedad civil en su conjunto, con énfasis en las poblaciones vulnerables, pueblos
indígenas y comunidades tribales; III) Promover la discusión de problemas particulares de manejo de
cuencas hidrográficas en áreas de frontera; IV) Fomentar la participación de poblaciones vulnerables,
pueblos indígenas y otras comunidades tribales en los debates sobre recursos hídricos.
Cabe destacar el tercer conjunto de resultados esperados, que trata precisamente de la gestión
compartida de los recursos hídricos por parte de los países amazónicos. Este conjunto establece una
serie de actividades previstas para el año 2011 que se recogen en el Subproyecto III.1, que trata de
Proyectos Piloto en Gestión Integral de los Recursos Hídricos (MIRH) en la Cuenca Hidrográfica
Amazónica. Entre las diversas actividades previstas en este subproyecto, se destacan dos: iii.1.4) Gestión
conjunta de aguas superficiales y subterráneas y iii.1.5) Aprovechamiento conjunto de aguas
superficiales y subterráneas en la región de la triple frontera (Brasil, Colombia y Perú). Este último ítem
incluye otro subítem: iii.1.5.1) Caracterización ambiental, climática y socioeconómica del área piloto.
Un aspecto fundamental del TCA son los proyectos y programas a ser implementados
por los países miembros. Con la firma del TCA, los ocho países miembros se
comprometieron a realizar esfuerzos y acciones conjuntas para promover el desarrollo
armónico de sus territorios amazónicos, a través de la conservación y uso racional de los
recursos naturales con resultados equitativos y de mutuo beneficio. Desde el
establecimiento de la Secretaría Permanente de la OTCA en Brasilia, se han firmado
acuerdos y ejecutado programas y proyectos con el objetivo de estimular el desarrollo
sostenible de la Amazonía. Por lo tanto, la OTCA está abierta al apoyo técnico y financiero
de organismos multilaterales y países cooperantes. Los programas y proyectos se ejecutan
de acuerdo con los mandatos e instrumentos de gestión de la Secretaría Permanente de la
OTCA,
En el área de recursos hídricos, se destaca el proyecto para la Gestión Integrada y Sostenible de
los Recursos Hídricos Transfronterizos en la Cuenca del Río Amazonas, considerando la Variabilidad y el
Cambio Climático, conocido como GEFAmazonas. El proyecto pretende desarrollar una visión
consensuada de desarrollo sostenible para la región, con el objetivo de elaborar y ejecutar un Plan de
Acción Estratégico (PEA) para la Cuenca Hidrográfica Amazónica y crear un ambiente favorable para su
futura aplicación. El Plan de Acción Estratégico se considera un elemento clave para el uso exitoso del
uso sostenible y la gestión integrada de los recursos hídricos y para promover la adaptación al cambio
climático, a través de la ejecución de un programa de actividades de apoyo.
Piedra-Calderón (2007, p. 71) señala que la dinámica propuesta para el desarrollo armónico de
la región amazónica implicaría altos costos que ciertamente no podrían ser asumidos por los países
miembros individualmente. Por eso mismo, el patrón de integración de la OTCA gira en torno a la
cooperación funcional y la combinación de decisiones que atienden a intereses comunes. En este
sentido, la contribución de la OTCA a la integración de América del Sur debe pasar por la
consolidación de instrumentos de cooperación entre los países miembros en torno a la gestión y el
desarrollo sostenible de la Amazonía, lo que puede viabilizarse a través de la implementación de
políticas, planes comunes, programas y proyectos Se destaca el GEF Amazonas, iniciativa que
apunta al fortalecimiento institucional con el objetivo de planificar y ejecutar actividades para la
protección y gestión sostenible de los recursos hídricos y suelos en la Amazonía de manera
coordinada. Este proyecto busca ofrecer soluciones integrales, por ejemplo, al tema del agua en la
región, el cual es de particular importancia debido a la interdependencia existente entre los países
amazónicos que poseen un sistema hidrográfico que se nutre, en gran proporción, de las aguas de
la Cordillera de los Andes (SERRANO, 2006, p. 90).

El acuerdo reconoce que la explotación racional de los recursos amazónicos

constituye un valioso aporte en el esfuerzo constante que realizan ambos países en el
sentido de elevar el nivel de vida de sus poblaciones a través del aprovechamiento
progresivo de los recursos naturales de la Región Amazónica. El acuerdo no presenta
ninguna disposición específica en materia de protección ambiental, conservación y/o
preservación de los recursos hídricos, limitando sus compromisos, en este tema, al uso
para la navegación fluvial.
Otro documento importante suscrito por ambos países es el Convenio para la

Conservación de la Flora y Fauna de los Territorios Amazónicos de la República de
Colombia y la República Federativa de Brasil, firmado por los dos países el 20 de junio
de 1973. El convenio, que tiene como centrado en la conservación de la flora y la fauna
en el territorio amazónico de ambos países, no deja de enumerar algunos artículos
relacionados con el tema de los recursos hídricos. El artículo I dispone que los países
realicen investigaciones, en forma conjunta o no, con el fin de recopilar datos básicos
para el manejo adecuado de los recursos naturales renovables en esos territorios,
incluso mediante el establecimiento de reservas biológicas representativas de los
diferentes ecosistemas y unidades biogeográficas.
Finalmente, otro importante acuerdo bilateral suscrito entre Brasil y Colombia y relacionado con la
gestión de los recursos hídricos es el Acuerdo Complementario al Acuerdo Básico de Cooperación
Técnica entre el Gobierno de la República Federativa de Brasil y el Gobierno de la República de Colombia
en Materia Técnica, Cooperación Científica y Tecnológica en Materia de Saneamiento y Protección
Ambiental. El acuerdo se suscribió el 2 de septiembre de 1981. En Brasil, el acuerdo entró en vigor el 27
de febrero de 1986. En Colombia, el acuerdo recibió aprobación nacional a través de la Ley N° 27, de 31
de enero de 1986. El acuerdo establece una serie de medidas conjuntas de cooperación entre ambos
países en materia de saneamiento y medio ambiente, directamente relacionadas con la gestión de los
recursos hídricos.
CONSIDERACIONES FINALES
Si bien Brasil y Colombia ya han firmado tres importantes acuerdos bilaterales relacionados directa
o indirectamente con la gestión de los recursos hídricos, en la práctica, los dos países han avanzado poco
en la gestión compartida de las aguas transfronterizas. Si bien se reconoce la importancia de estos
acuerdos en la consolidación del proceso de armonización de las legislaciones nacionales, eliminando
paulatinamente los límites de los distintos ámbitos jurídicos, especialmente en materia de contaminación
de aguas, no se puede ignorar que la gestión compartida choca con el tema de la soberanía de los
Estados, que muchas veces hace que la cooperación se desarrolle como un proceso lento, a pesar de los
resultados ya alcanzados durante varios años (POMPEU, 2006).
Al comentar sobre la aplicación de los principios del Derecho Internacional de Aguas en la cuenca
del río Amazonas, Azevedo y Sell (2006, 284-285) señalan que, “en materia de recursos hídricos, la
disciplina del Tratado de Cooperación Amazónica se limitaba a asegurar la la libertad de navegación en
los ríos amazónicos y la previsión (genérica) de uso racional de los recursos naturales, en la que

no obstante la previsión de que el uso y aprovechamiento de los recursos naturales en los respectivos
territorios es un derecho inherente a la soberanía del Estado, y su ejercicio no tendrá otras restricciones
que las que resulten del Derecho Internacional”. Sant'Anna (2009, p. 178) señala que “la gestión de los
recursos hídricos transfronterizos aún está en pañales, ya que la primera fase del proyecto OTCA solo
resultó en estudios e informes”.
Los acuerdos internacionales, ya sean bilaterales o multilaterales, previa
aprobación de las autoridades competentes, pasan a formar parte del derecho de los
países signatarios, condicionando la legislación nacional. En muchos casos, los países
pertenecientes a una misma comunidad económica se comprometen a establecer
normas jurídicas similares, especialmente en lo que respecta a la calidad del agua, de
manera que los usos se gravan por igual, sin leyes menos exigentes que beneficien a
los usuarios de un país en comparación con otros. De esta forma, la posición
geográfica de un país, en relación con las cuencas ubicadas en su territorio, ya sea
nacional o transfronterizo, también se refleja en la legislación respectiva,
Si en el ámbito interno de los Estados es grande la complejidad que envuelve el uso racional
de las aguas, en las empresas de carácter internacional, es decir, aquellas que involucran a más de
un Estado soberano, los interrogantes se multiplican. Por ello, es indispensable establecer reglas
rectoras para la delimitación de los derechos y obligaciones de los Estados en sus respectivos
dominios, a fin de conciliar, en la mayor armonía posible, los intereses particulares de cada uno de
ellos con los de las demás partes interesadas. . Para que este proceso sea exitoso es necesario
partir de unos principios aplicables al uso compartido de los recursos hídricos compartidos entre
países, extraídos del Derecho Internacional Público. Brasil y Colombia son dos países
sudamericanos que se destacan por su importante disponibilidad de agua y por compartir aguas en
la cuenca del río Amazonas, considerada la cuenca fluvial más grande del mundo. Los dos países
lograron algunos avances en la gestión de sus aguas transfronterizas a partir de algunos acuerdos
bilaterales ya establecidos, trayectoria que se inició con la firma del Tratado de Cooperación
Amazónica.
Sin embargo, a pesar de que se han logrado algunos avances, quedan varios desafíos. Para avanzar
en la gestión compartida de las aguas transfronterizas es necesario conocer las especificidades del
marco legal y el arreglo institucional de la gestión de los recursos hídricos en los países involucrados,
identificando las congruencias y divergencias existentes. Así, si bien los convenios ya establecidos abren
la posibilidad para la gestión compartida de los recursos hídricos, en especial el Convenio
Complementario al Convenio Básico de Cooperación Técnica, que establece una serie de compromisos
de cooperación conjunta en las áreas de saneamiento y protección ambiental, es necesario avanzar en el
sentido de: a) promover un diagnóstico detallado de las aguas superficiales y subterráneas compartido
por ambos países; b) diagnosticar, monitorear y controlar los impactos de las actividades económicas
realizadas aguas arriba (Colombia) sobre la cantidad y calidad del agua aguas abajo (Brasil); c) establecer
mecanismos e instrumentos, económicos o no, para el pago de los servicios ambientales prestados por
Colombia a Brasil, es decir, la producción de agua compartida por ambos países; d) fortalecer el marco
legal y la estructura institucional de la gestión ambiental y de los recursos hídricos en ambos países y
establecer lineamientos y mecanismos para su compatibilidad e integración, posibilitando el desarrollo
de políticas y programas conjuntos encaminados a la gestión sostenible de las aguas compartidas; e)
fomentar la formación de órganos colegiados que cuenten necesariamente con la participación de todos
los actores de la gestión (sociedad civil organizada, gobierno y usuarios del agua) y todos los niveles de
poder (local, regional y nacional) por igual entre los dos países, evitando asimetrías en la toma de
decisiones y; f) fomentar la consulta con representantes de asociaciones relacionadas con la gestión de
los recursos hídricos en los países que comparten sus aguas, con el objetivo de incorporar diferentes
visiones y perspectivas en la planificación, gestión y gestión integral de las cuencas hidrográficas
transfronterizas.

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Recursos Hídricos/Universidad Federal de Viçosa, 2005, p. 121-412.
Trabajo enviado en julio de 2015

Trabajo aceptado en agosto de 2015

A Gestão Compartilhada de Águas Transfronteiriças - Pt.es

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Mercator - Revista de geografía de UFC

Ribeiro, Christian Ricardo; Buitrago Bermúdez, Óscar; Leal, Antonio Cezar LA

Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=273641071008

Cómo citar este artículo

GESTIÓN COMPARTIDA DEL AGUA TRANSFRONTERIZA,

la gestión compartida de las aguas transfronterizas, Brasil y Colombia

Christian Ricardo Ribeiro *

Palabras clave: aguas transfronterizas; Cuenca del Amazonas; Gestión compartida.

palabras clave: aguas transfronterizas; Cuenca del Amazonas; gestión compartida

palabras clave: aguas transfronterizas; Cuenca Amazónica; Gestión compartida.

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

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Tabla 1 - Disponibilidad de recursos hídricos renovables en Brasil y Colombia

País Brasil Colombia

Población (habitantes). 180.654.000 44.914.000

Tasa de precipitación (mm/año) 1,800 2,600

Volumen TARHR (kmdos/año) 8,233 2,132

TARHR per cápita 2000 (m3/año) 48,314 50,635

TARHR per cápita 2005 (m3/año) 45,570 47,470

Agua superficial (% TARHR) 66 99

Por lo tanto, la celebración de acuerdos regionales o locales en áreas transfronterizas requiere el

Gestión ambiental y gestión de recursos hídricos en Brasil y Colombia

Los sistemas de gestión ambiental y de gestión de los recursos hídricos de Brasil

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instituciones que permitan la implementación de los principios ambientales generales contenidos en la

A nivel regional, las Corporaciones Autónomas Regionales constituyen la máxima autoridad

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

a) Organización político-administrativa del Estado

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

b) Estructura institucional para la gestión de los recursos hídricos

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

Asesorar al Presidente de la República en la formulación de

Asesorar, estudiar y proponer al Consejo de Gobierno los

Planificar, coordinar, supervisar y controlar,

ejecución de embalses o embalses con un volumen superior a 200 millones de

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

Tabla 2 - Diferentes niveles en la organización político-administrativa del territorio en Brasil y Colombia

escala territorial Brasil Colombia

Nacional Unidad Estado unitario

Regional Estados y Distrito Federal Departamentos

Lugar condados Municipios, Distritos y Territorios Indígenas

c) Instrumentos de gestión ambiental y de gestión de los recursos hídricos

AVANCES EN LA GESTIÓN COMPARTIDA DE RECURSOS HÍDRICOS

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

Máximo órgano del SINGREH, responsable de dirimir los conflictos de uso

Formular la política ambiental nacional y definir las políticas y

Regulador del aprovechamiento de los recursos hídricos en los ríos de dominio de la

Máximo órgano estatal, encargado de dirimir los conflictos de uso en la

Colegiado integrado por autoridades públicas, usuarios y sociedad civil,

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

Instrumento Brasil Colombia

Mercator, Fortaleza, v. 14, núm. 2, pág. 99-118, mayo/agosto. 2015.

Tipología Brasil Colombia

plan maestro municipal plan municipal de uso del suelo

plan maestro forestal zonificación forestal

Zonificación ambiental regional Plan Regional de Manejo Ambiental

zonificacion ambiental municipal No se aplica

Áreas de manejo especial: zonas de reserva forestal; áreas

paisajismo; distritos de conservación de suelos