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El futuro de la gobernanza medioambiental internacional

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Ignacio Forcada
University of Castilla-La Mancha
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 EL FUTURO DE LA GOBERNANZA MEDIOAMBIENTAL INTERNACIONAL

Prof. Dr. D. Ignacio Forcada Barona

Profesor Titular de Derecho Internacional Público
Universidad de Castilla-La Mancha

I. LA ADMINISTRACIÓN INTERNACIONAL DEL MEDIO AMBIENTE: ENTRE

LA REALIDAD Y LA FICCIÓN

Es ya un lugar común entre iusinternacionalistas considerar el Derecho Internacional del

Medio Ambiente como el sector del derecho internacional de mayor crecimiento en los
últimos tiempos1. Y con razón. Hay ya más de 500 tratados internacionales sobre medio
ambiente, o relacionados con el medio ambiente, de los que cerca de 300 han sido
adoptados desde la Conferencia de Estocolmo en 1972 2. Por no hablar del creciente
número de instituciones, conferencias, paneles y procesos internacionales relacionados
con el medio ambiente que han llevado a algunos a hablar del “laberinto de la
burocracia internacional” medioambiental3.

No cabe duda de que este impresionante desarrollo ha sido, al mismo tiempo, producto
y acicate de los dramáticos cambios en la conciencia de la especie en relación a la
importancia del medio ambiente para su supervivencia. Desde la publicación en 1962
del libro de Rachel CARSON, Silent Spring, elegido como símbolo del inicio de la
moderna conciencia ecológica, hasta la actualidad, con un movimiento ecológico en
alza, y una información y educación medioambientales que se intentan hacer presentes
en todas las regiones del planeta, la especie humana ha ido tomando conciencia
gradualmente de la fragilidad e interconexión de los sistemas que permiten la vida
humana en el planeta. Toma de conciencia que, sin duda, se ha visto reforzada por los
catastróficos efectos que se podrían producir en caso de no reducir drásticamente el
impacto ecológico de nuestras actividades económicas.

Para bien o para mal, este desarrollo de la conciencia ecológica de la especie no ha

venido acompañado hasta ahora de cambios substanciales en las tendencias que hicieron
saltar las tempranas alarmas medioambientales hace medio siglo 4. La celebración en

1
Vid. WINCHESTER, B. (2009), “Emerging Global Environmental Governance”, Indiana Journal of
Global Legal Studies, vol. 16, nº 1, pp. 7 y ss., accessible en
http://www.repository.law.indiana.edu/ijgls/vol16/iss1/.
2
Vid. PNUMA (2011), Environment in the UN system, Note, 21 de enero, p. 6, accessible en
http://docsfiles.com/pdf_environment_in_the_un.html.
3
Vid. IVANOVA, M. (2007), “International Environmental Governance Reform: Options and
Implications”, Draft Report, International Environmental Governance Chatham House Workshop, 26-27
julio, p. 4, accessible en http://www.peacepalacelibrary.nl/ebooks/files/C08-0036-Ivanova-
International.pdf.
4
En palabras de Hilary FRENCH, “even as the number of treaties climbs, the condition of the biosphere
continues to deteriorate”. Vid. FRENCH, H. (2000), “Coping with Ecological Globalization”, en State of
2012 de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible “Rio+20”, que
ha querido marcar el vigésimo y décimo aniversarios, respectivamente, de la
Conferencia de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río
de Janeiro en 1992, y de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en
Johannesburgo en 2002, ha servido para llevar a cabo un ejercicio de recapitulación de
las avances y retrocesos medioambientales en estos últimos decenios. Y los resultados
no son especialmente prometedores.

El resumen para responsables políticos del Global Environmental Outlook -5, elaborado
en 2012 por el Programa de Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) con
motivo de la Conferencia Rio+20, empieza su análisis de la situación y tendencias del
medio ambiente global de forma más bien sombría:

“Los cambios que actualmente se observan en el sistema Tierra no tienen

precedentes en la historia de la humanidad. Los esfuerzos por reducir la velocidad
o la magnitud de los cambios (…) han dado resultados moderados pero no han
conseguido revertir los cambios ambientales adversos. En los últimos cinco años
no han disminuido ni la escala de los cambios ni su velocidad.

A medida que se han ido acelerando las presiones de los seres humanos en el
sistema Tierra nos hemos acercado a varios umbrales críticos mundiales, regionales
y locales, o los hemos superado. Una vez que se hayan cruzado esos umbrales, es
probable que ocurran cambios bruscos y posiblemente irreversibles en las
funciones que sustentan la vida del planeta, que traerán importantes consecuencias
negativas para el bienestar humano.”5

Obviamente, como tampoco se trata de provocar el desánimo y la desesperación en el

lector, estados que llevan directamente al nihilismo y la inacción, el informe acaba con
una llamada al esfuerzo conjunto y a la esperanza:

“A pesar de los enormes desafíos, emprender un camino que posibilite el

cumplimiento de los objetivos y las metas ambientales acordados
internacionalmente es posible y la transición ya está en marcha. Hoy en día existen
magníficas oportunidades para llevar a una escala mayor las políticas que pueden
ayudar a revertir las tendencias ambientales negativas y reparar las desigualdades y
la insuficiencia de los marcos institucionales en los que opera en la actualidad la
sociedad. (…) Las soluciones están al alcance, pero será necesario adoptar medidas
inmediatas, ambiciosas y cooperativas para alcanzar las metas y objetivos
acordados a nivel internacional y, así, evitar cambios irreversibles en las funciones
que sustentan la vida del planeta y un incremento aun mayor de los costos
económicos, ambientales y para el bienestar de los seres humanos.”6

A lo largo de todo el informe, pues, es fácil detectar una línea argumental que se repite
una y otra: la situación es preocupante y, potencialmente muy peligrosa, pero hemos

the World 2000: a Worldwatch Institute Report on Process toward a Sustainable Society, p. 200,
accessible en http://www.worldwatch.org/node/1039.
5
Vid. PNUMA (2012), Perspectivas del Medio Ambiente Mundial (GEO-5). Resumen para responsables
de políticas, p. 6, accesible en http://www.unep.org/spanish/geo/geo5.asp. El Informe continúa con un
análisis desagregado de la situación y tendencias medioambientales en lo que respecta a la atmósfera, la
tierra, el agua dulce, los océanos, la diversidad biológica y los productos químicos y desechos. La
situación descrita en el informe es, a todas luces, muy preocupante.
6
PNUMA (2012: 20), op. cit. en nota anterior.
hecho, y estamos haciendo, importantes progresos, y con un mayor esfuerzo conjunto, y
un mayor compromiso en el cumplimiento de los objetivos, podremos salir todos de esta
y alcanzar de una vez por todas el tan deseado “desarrollo sostenible”7.
El problema es que una línea argumental similar era ya empleada en el GEO-1,
elaborado en 19978. Y también en informes, pasados o presentes, de naturaleza similar.
Llevamos pues varias décadas repitiendo el mismo discurso 9, incluidas las veladas y no
tan veladas amenazas de un cada vez más cercano colapso repentino de los sistemas que
permiten la vida humana en el planeta10. ¿Cómo interpretar pues este guion cada vez
más circular, iterativo y repetitivo? ¿Cómo interpretar los evidentes desarrollos en la
conciencia medioambiental de la especie, y en sus manifestaciones externas en términos
de un cada vez mayor número de regulaciones e instituciones, junto con el dato
incuestionable, según los informes, del imparable deterioro de los sistemas que permiten
la vida en el planeta?

A primera vista, dos tesis son posibles. Si uno es bien pensado, se podría creer que los
importantes desarrollos legislativos e institucionales en materia de gestión global
medioambiental son debidos a que la especie es consciente de los problemas que se le
plantean y está tomando las medidas necesarias para corregirlos. Los resultados están
llegando lentamente, pero al menos estamos reaccionando y, teniendo en cuenta la
complejidad de los problemas, vamos en la buena dirección.

Si uno adopta, en cambio, una posición algo más descreída, se podría pensar, por el
contrario, que todo este discurso medioambiental goza más bien de una naturaleza
escenográfica o teatral: la especie no sabe, no puede o no quiere abordar conjuntamente

7
La definición estándar de desarrollo sostenible es la que se contiene en el famoso informe de 1987, Our
Common Future, de la Comisión de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo, la Comisión
Brudtland: aquel que garantiza las necesidades del presente sin comprometer las posibilidades de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades.
8
El primer Global Environmental Outlook (GEO-1) de 1997 ya reproducía una línea argumental similar:
“The GEO-1 Report shows that significant progress has been made in the last decade in confronting
environmental challenges in both developing and industrial regions. (…) Nevertheless, despite this
progress on several fronts, from a global perspective the environment has continued to degrade during the
past decade, and significant environmental problems remain deeply embedded in the socio-economic
fabric of nations in all regions. Progress towards a global sustainable future is just too slow. A sense of
urgency is lacking. (…) In the future, the continued degradation of natural resources, shortcomings in
environmental responses, and renewable resource constraints may increasingly lead to food insecurity and
conflict situations. (…) If significant major policy reforms are not implemented quickly, the future might
hold more such surprises”. Vid. UNDP (1997), Global Environmental Outlook, Executive Summary,
accesible en http://www.unep.org/geo/geo1/exsum/ex2.htm.
9
Un “discurso” no es más que un texto, ya sea en forma oral, escrita o visual, en su contexto social. Más
allá de su refutabilidad, los discursos son instrumentos potentes que sirven para definir las metáforas,
imágenes, fantasías y creencias comunes que son aceptables en un momento del tiempo determinado
10
En 2005, el Millennium Ecosystem Assessment, un informe encargado por el Secretario General de
Naciones Unidas que resumía la mejor evidencia científica de la época, llegó a la conclusión de que
alrededor del 60% de los ecosistemas que hacen posible la vida en el planeta estaba degradado o usado
insosteniblemente. Los directores del estudio advertían que: “We are spending Earth’s natural capital,
putting such strain on the natural functions of Earth that the ability of the planet’s ecosystems to sustain
future generations can no longer be taken for granted”. Accesible en
http://www.millenniumassessment.org/en/SlidePresentations.html.
los problemas medioambientales globales y prefiere llevar a cabo simulacros de
actuación. ¿Cuál de las dos interpretaciones se ajusta más a lo que está pasando?

En las páginas que vienen a continuación voy a intentar responder a esa pregunta. Para
ello, tras un corto paseo por los mecanismos principales del gobierno medioambiental
global, me detendré en el caso paradigmático del cambio climático, probablemente la
amenaza más acuciante, según los informes, a la que se enfrenta nuestra especie, para
acabar proponiendo una interpretación tentativa del significado de los desarrollos en
materia de gobierno medioambiental global y de su probable futuro.

II. LA GOBERNANZA MEDIOAMBIENTAL INTERNACIONAL

La expresión “gobernanza medioambiental internacional” (GMI) hace referencia al

conjunto de organismos, instrumentos normativos, y mecanismos de financiación que
regulan la protección medioambiental mundial. El fin último de la GMI es la mejora del
estado del medio ambiente del planeta y la consecución de un desarrollo mundial
sostenible.

Dentro de los organismos e instituciones que administran el medio ambiente en el plano

internacional destacan sin duda los que pertenecen al sistema de Naciones Unidas (NU).
De una forma genérica, tanto la Asamblea General, en virtud del art. 10 de la Carta de
Naciones Unidas, como el Consejo Económico y Social, en virtud del art. 62, pueden
llevar a cabo estudios y formular recomendaciones sobre una amplia gama de materias
que incluyen las cuestiones relativas al medio ambiente y el desarrollo sostenible.

Pero es, sin duda, el PNUMA el buque insignia del sistema de NU en cuestiones
medioambientales. Creado en 1972 por la Asamblea General como uno de los
resultados tangibles de la Conferencia de Estocolmo sobre Medio Ambiente Humano11,
el PNUMA tiene como principal función la de promover la cooperación internacional en
materia medioambiental proponiendo las políticas adecuadas a dicho fin. De acuerdo
con su Consejo de Gobierno12, el PNUMA ha sido y debe seguir siendo el principal

11
El PNUMA fuer creado por la resolución 2997(XXVII) de 15 de diciembre. Está compuesto por 58
miembros elegidos por la Asamblea General. La Conferencia de Estocolmo reunió en junio de 1972 a
representantes de 113 países en lo que fue el primer intento de la comunidad internacional por abordar las
relaciones entre desarrollo y medio ambiente a escala global. La declaración de principios que se adoptó
al final de la conferencia supuso la piedra fundacional del desarrollo del derecho internacional del medio
ambiente durante las dos décadas siguientes.
12
Vid. la Declaración de Nairobi, adoptada en 1997 por los Ministros de Medio Ambiente presentes en la
reunión del Consejo de Gobierno del PNUMA. En dicha declaración se definió de nuevo la función y
mandato de la institución: a) Analizar el estado del medio ambiente mundial y evaluar las tendencias
ambientales mundiales y regionales, prestar asesoramiento normativo, facilitar pronta información sobre
amenazas ambientales y catalizar y promover la cooperación y las actividades internacionales, basándose
en los conocimientos científicos y técnicos más avanzados; b) Fomentar el desarrollo del régimen jurídico
ambiental internacional; c) Promover la aplicación de normas y políticas internacionales acordadas,
controlar y fomentar el cumplimiento de los acuerdos internacionales y los principios ambientales y
alentar la cooperación para hacer frente a los nuevos problemas ambientales; d) Fortalecer su función de
coordinación de las actividades del sistema de las Naciones Unidas en la esfera del medio ambiente; e)
Promover el aumento de la conciencia pública y facilitar la cooperación eficaz entre todos los sectores de
la sociedad y las entidades que participen en la aplicación de las actividades internacionales en pro del
órgano de las Naciones Unidas en la esfera del medio ambiente, y la principal autoridad
ambiental mundial.

Y la verdad es que ese recordatorio por parte del Consejo de Gobierno del PNUMA no
estaba de más. Al más puro estilo onusino de inflación institucional/burocrática, la
Asamblea General de NU creaba en 1992 13, como parte de los resultados de la
Conferencia de NU sobre Medio Ambiente y Desarrollo 14, la Comisión sobre Desarrollo
Sostenible (CDS), con el objetivo de llevar a cabo el seguimiento de lo acordado en la
Conferencia. La CDS se sumaba así a las Comisiones Regionales de Naciones Unidas,
que también habían desarrollado programas medioambientales, a las Secretarías de los
diferentes tratados multilaterales medioambientales, y a otros organismos y agencias
especializadas con programas medioambientales propios. En total más de 30 agencias y
programas de NU con intereses en la gestión medioambiental15. Hasta tal punto llegaba
la inflación de actores dentro del sistema de NU cuyas actividades tenían algún impacto
en el medio ambiente y en su gobernanza mundial, que el Secretario General tuvo que
proponer en 1999 la creación de otro organismo más, el Environmental Management
Group (EMG), que reuniría a todos los programas, órganos y agencias especializadas,
más las secretarías de los tratados medioambientales multilaterales, con el objetivo de
mejorar la coordinación de todos ellos16.

Pero la inflación de actores no acaba aquí. Fuera del sistema de Naciones Unidas
tenemos también a dos grandes organismos internacionales, el Banco Mundial y la
Organización Mundial del Comercio (OMC), que consideran el desarrollo sostenible
como una parte fundamental de sus mandatos y objetivos. A ellas se les tienen que
sumar otra miríada de grupos intergubernamentales, como los Ministros europeos de
Medio ambiente o el Consejo Árabe de Ministros de Medio Ambiente, que también se
reúnen para considerar políticas medioambientales e identificar medidas apropiadas a
adoptar; y los fórums y paneles intergubernamentales, como el famoso relativo al
cambio climático (IPCC). Más los miles de actores de la sociedad civil que cada vez en
mayor medida son capaces de influir en el sistema de gestión medioambiental
internacional.

medio ambiente; f) Prestar servicios de asesoramiento para la elaboración de políticas generales a los
gobiernos.
13
Resolución de la Asamblea General 47/191 de 22 de diciembre.
14
La Conferencia de NU sobre Medio Ambiente y Desarrollo, también conocida como Cumbre de la
Tierra, se celebró en Río de Janeiro en 1992 y reunió a 178 países. La Conferencia adoptó, entre otros
documentos, la Declaración de Río sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, y la Agenda 21, un
programa de acción para el siglo XXI con más de 2000 recomendaciones relativas a la aplicación de los
principios contenidos en la Declaración.
15
Entre los principales organismos y agencias especializadas con programas medioambientales se
encuentran: el Centro de NU para los Asentamientos Urbanos (HABITAT), el Programa de Naciones
Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo
(UNCTAD), la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización de UN para la Agricultura y la
Alimentación (FAO), la Organización para el Desarrollo Industrial (UNIDO), Organización de las
Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), la Organización Meteorológica
Mundial (WMO), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización Marítima
Internacional (IMO), la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI), y la Agencia Internacional
de la Energía Atómica (IAEA)
16
Vid. Resolución de la AG 53/242 de julio de 1999.
El segundo pilar de la GMI lo constituyen los instrumentos normativos que sustentan el
sistema. De los escasos tratados anteriores a 1972, que cubrían áreas específicas de la
biodiversidad (vida marina, sobre todo), y que tenían un alcance regional, hemos pasado
en la actualidad a más de 500 Acuerdos Multilaterales Ambientales (MEA’s, por sus
siglas en inglés), algunos de los cuales son realmente globales y pretenden cubrir áreas
completas del sistema medioambiental17. A este entramado normativo se le tiene que
añadir las reglas y normas que, cada vez en mayor medida, son adoptadas por
organismos que están al frente de regímenes que no son per se medioambientales18, y
por los gobiernos nacionales y el sector privado 19.

La financiación de todo este entramado de instituciones y normas es el tercer pilar de la

GMI. Existen en la actualidad diversas fuentes de financiación internacional de
actividades medioambientales. A los presupuestos operacionales de los organismos del
sistema de Naciones Unidas que llevan a cabo actividades en materia medioambiental20,
hay que añadir los fondos de Ayuda oficial al Desarrollo destinados al medio
ambiente21, más los flujos financieros multilaterales prevenientes de organizaciones
multilaterales, en particular los del Banco Mundial22. A ello hay que sumarle los
mecanismos que aportan recursos financieros adicionales: el Fondo para el Medio

17
El 40% de los MEA’s tiene que ver con el medio ambiente marino: la Convención de UN sobre
Derecho del Mar, 17 Convenios Marinos Regionales, el Programa de Acción para la Protección del
Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en Tierra (1995), y las Convenciones contra la
Polución de la OMI. En relación a la biodiversidad se han celebrado: el Convenio sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES, 1973), la Convención sobre la
Protección del Patrimonio Mundial Cultural y Natural (1972), la Convención sobre la Conservación de las
Especies Migratorias de Animales Silvestres (1979), y el Convenio sobre la Diversidad Biológica (1992).
En materia de productos químicos y desechos peligrosos existen los Convenios de Basilea (1989),
Rotterdam ((1989) y Estocolmo (2001). Para la atmósfera se celebraron el Convenio Protección de la
Capa de Ozono y su Protocolo de Montreal (1985 y 1989) y el Convenio sobre el Cambio Climático y su
Protocolo de Kioto (1992, 1997). Todos ellos suelen tener unos elementos institucionales comunes:
Conferencia de las partes, Secretaría, Comités asesores y mecanismos financieros, y una estructura común
en base a un Convenio y protocolos y anexos. Vid. El documento International Environmental
Governance. Report of the Executive Director, UNEP/GCSS.VII/2, de 27 de diciembre de 2001, p. 15,
accesible en http://www.unep.org/GC/GCSS-VII/default.asp.
18
Como la OMC, las garantías financiera en el marco de préstamos de la Corporación Financiera
Internacional y de algunos Bancos privados.
19
Vid. USUI, M. (2004), “The Private Business Sector in Global Environmental Diplomacy”, en KANIE,
N. y HAAS, P., Emerging Forces in Environmental Governance, Tokyo: United Nations University
Press, pp. 216–262; y NAJAM, A., CHRISTOPOULOU, I., y MOOMAW, B. (2004), “The Emergent
System of Global Environmental Governance”, Global Environmental Politics, vol. 4, nº 4, pp. 23–35.
20
El PNUMA, por ejemplo, tenía un presupuesto de gastos para 2011 de 224 millones US$ que tenían
que ser cubiertos por el Fondo Medioambiental de Naciones Unidas, dotado bianualmente con alrededor
de 180 millones US$ en contribuciones voluntarias, los fondos fiduciarios destinados a actividades
específicas y dotados por los Estados (alrededor de 127 millones US$), más alrededor de 20 millones US$
de proyectos cofinanciados con el PNUD. Vid. PNUMA (2012), Informe Anual 2011, p. 103, accesible en
http://www.unep.org/publications/contents/pub_details_search.asp?ID=6238.
21
Durante el período 2009-2010, el último para el que existen estadísticas a día de hoy, los miembros del
Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, destinaron 25.365 millones US$ a actividades enfocadas al
medioambiente. Vid. OCDE (2012), Aid in Support of Environment, accesible en
http://www.oecd.org/dac/aidstatistics/aidtoenvironmentataglance.htm.
22
En el ejercicio de 2011, el Banco Mundial aprobó 99 proyectos relacionados con el medioambiente, por
un total de 6.100 millones US$. Vid. datos de la institución sobre medioambiente en
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/NEWSSPANISH/0,,contentMDK:
20552067~menuPK:1074643~pagePK:64257043~piPK:437376~theSitePK:1074568,00.html.
Ambiente Mundial (GEF, de las siglas en inglés) 23, el Mecanismo Global de la
Convención para Combatir la Desertificación, y Fondo Multilateral para la puesta en
marcha del Protocolo de Montreal. En total, una suma que, aunque pueda parecer
pequeña en relación a los retos que hay que afrontar, no es un absoluto despreciable.

Y aun así, a pesar del incremento considerable de recursos institucionales, humanos y

financieros destinados a la GMI, y a pesar de algunos resultados prometedores en
algunas áreas, la degradación del medio ambiente global continúa a una velocidad
alarmante. ¿Por qué?

Existen una serie de razones obvias que podrían explicar esta aparente contradicción y
que venían señaladas en un estudio del International Institute for Sustainable
Development sobre la reforma de la GMI24. La primera tiene que ver con la falta de
planificación a la hora de construir el aparato institucional y normativo de la GMI. Esa
falta de planificación ha dado lugar a un enorme déficit de cooperación y coordinación
entre las organizaciones internacionales encargadas de la gestión del medio ambiente, a
la fragmentación del propio sistema de gobernanza medioambiental, y a un ineficiente
uso de los recursos financieros.

En teoría, esa coordinación es parte del mandato del PNUMA, pero éste nunca ha tenido
los recursos ni el apoyo político necesario para llevarla a cabo. La creación además del
GEF, de la Comisión de Desarrollo Sostenible, y de las Secretarías de los diferentes
MEA’s ha restado autoridad al PNUMA y ha llevado a conflictos de intereses entre las
distintas organizaciones. Ese clima de desconfianza inter-institucional, el reparto
desigual de los recursos entre las instituciones, y los mandatos poco claros, y a veces
contradictorios, de las mismas han hecho muy difícil la coordinación inter-institucional.

Además, la dispersión geográfica de las Secretarías de los MEA’s25, su relativa

autonomía y su competencia en materias distintas, pero interrelacionadas, es susceptible
de provocar cierta inconsistencia en las normas aplicables, así como agendas políticas
incompatibles. A lo que se ha de añadir el hecho de que un número cada vez mayor de
decisiones importantes en materia medioambiental son adoptadas fuera de la GMI,
sobre todo en materias de comercio, inversión y desarrollo económico. Por no hablar de

23
El GEF fue creado en 1991 para asistir en la protección del medio ambiente global y promover el
desarrollo sostenible. Sus proyectos son implementados por UNDP, PNUMA y el Banco Mundial (a los
que se han unidos la FAO, la UNIDO y los bancos regionales de desarrollo), y ejecutados por una amplia
gama de actores públicos y privados. El GEF sirve también como mecanismo financiero de la
Convención sobre Biodiversidad y su Protocolo, de la del Cambio Climático, del Convenio de Estocolmo
sobre Contaminantes Orgánicos Persistentes, y de Convenio de las Naciones Unidas para Combatir la
Desertificación. Durante el período 2007-2010, el GEF dio préstamos por valor de 2.870 millones de
US$. Para el período 2011-2014 tiene previsto conceder 4.340 millones US$. Vid. GEF, Annual Report
2010, p. 1, accesible en http://www.thegef.org/gef/annual_reports.
24
Vid. NAJAM, A., PAPA, M., Y TAIYAB, N. (2006), Global Environmental Governance. A Reform
Agenda, Winnipeg, International Institute for Sustainable Development, pp. 14 y ss., accesible en
www.iisd.org/pdf/2006/geg.pdf.
25
Por ejemplo, la Secretaría de del Convenio sobre cambio climático es administrada por la Secretaría de
Naciones Unidas mientras que la del Convenio sobre la capa de ozono y el de la biodiversidad (situada en
Montreal) informan al PNUMA. La Secretaría del Convenio sobre desertificación y la del cambio
climático están en Bonn; la de CITES y la de la Convención de Basilea en Ginebra.
los mayores costes de desplazamiento y personal que han provocado la “negotiating
fatigue” que empieza a hacer mella en la GMI.

La segunda razón que podría explicar la falta de resultados de la GMI tiene que ver con
la naturaleza jurídica de los compromisos recogidos en los diferentes instrumentos
normativos que la conforman. Los MEA’s son instrumentos jurídicamente obligatorios,
pero con mecanismos débiles de ejecución, de resolución de controversias y de
sanción26. En realidad, la GMI no dispone de ningún mecanismo realmente operativo
para la solución de las controversias y, además, las opciones para asegurar su
cumplimiento o imponerlo son muy reducidas. La GMI se ha convertido así en un
sistema que parece estar en un perpetuo estado de negociación, obsesionado con
continuar negociando antes que pensar en la ejecución de los acuerdos existentes, y más
preocupado por las posibilidades políticas de llegar a algún compromiso que por la
evidencia científica. Algo típico de otros procesos e instituciones de carácter
internacional, pero que se convierte en peligroso cuando se trata de complejos procesos
medioambientales cuya repercusión se ha de notar en el largo plazo.

Obviamente, todo esto es conocido por los que están involucrados en la GMI 27. Se han
propuesto así diferentes soluciones que permitirían rediseñar el aparato institucional de
la GMI de forma que sirviera realmente para proteger el medio ambiente. Desde la
mejora de los mecanismos que aseguren el cumplimiento de los MEA’s hasta la
creación de un nuevo modelo de institución al margen del PNUMA, pasando por la
reforma, modernización y mejora de lo existente28.

Pero, aunque el continuo estado de reforma es parte intrínseca de la propia GMI, hasta
ahora los progresos son muy lentos debido a la inercia dentro de un sistema en el que
cada organismo tiende hacia su propia perpetuación, al deseo de mantener el statu quo,
a la falta de liderazgo y voluntad política, a las preocupaciones de los países en
desarrollo en relación a su propio desarrollo económico, y a la actual importancia de los
intereses económicos y de seguridad de los Estados que muchas veces predominan
sobre los intereses medioambientales.

De todas formas, si alguien pensara que lo que tenemos nos sirve, que con retoques aquí
y allá, una reforma en esta dirección y otra en aquella, podemos progresar y avanzar,
26
Una descripción jurídica de los diferentes regímenes medioambientales puede verse en BORRÁS
PENTINAT, S. (2011), Los regímenes internacionales de protección del medio ambiente, Valencia,
Tirant Lo Blanc.
27
Vid. PNUMA, Anuario 2010, pp. 1 y ss.
28
Vid. las diferentes propuestas en NAJAM, PAPA, y TAIYAB (2006: 17 y ss.), op. cit. en nota 24, y
también en BERNSTEIN, S. y BRUNNÉE, J. (2011), Options for Broader Reform of the Institutional
Framework for Sustainable Development (IFSD): Structural, Legal, and Financial Aspects, Report
prepared for the Secretariat of the United Nations Conference on Sustainable Development (Rio+20),
accessible en http://www.uncsd2012.org/index.php?page=view&type=400&nr=211&menu=45. Y
también Elaboration of Ideas for broader Reform of International Environmental Governance.
Information Note from the co-Chairs of the Consultative Group, Second meeting of the Consultative
Group of Ministers or High-level Representatives on International Environmental Governance, Helsinki,
21-23 November 2010, doc. UNEP/CGIEG.2/2/2, accessible en
http://www.environmentalgovernance.org/featured/2010/09/unep-documents-on-ieg-reform-comment-
before-27-september/.
aunque sea lentamente, lo único que estaría haciendo es inducir a la confusión y
mantener en la oscuridad las verdaderas razones del colapso que se avecina. Las
verdaderas causas de que todo este despliegue institucional, normativo y financiero en
que consiste la GMI no esté dando los resultados esperados tienen que ver, como
veremos en el apartado siguiente con ejemplo del cambio climático, con las paradojas
sistémicas, temporales y espaciales que la protección y cuidado del medio ambiente
global plantea a la especie y a su estado actual de evolución.

III. PARADOJAS SISTÉMICAS, ESPACIALES Y TEMPORALES DE LA

GOBERNANZA MEDIOAMBIENTAL INTERNACIONAL: EL CASO DEL
CAMBIO CLIMÁTICO

El cambio climático, vinculado a la emisión de gases de efecto invernadero de origen

antropogénico29, es sin duda uno de los mayores desafíos medioambientales a los que se
enfrenta el planeta. Si las estimaciones científicas se confirman, y todo apunta a que lo
están haciendo, en el supuesto de que no consigamos estabilizar la concentración de
dióxido de carbono en la atmósfera, es previsible un aumento de las temperaturas
medias que puede eventualmente tener efectos catastróficos (pérdida de especies,
deshielo de los casquetes polares, aumento del nivel de los mares y océanos, fenómenos
atmosféricos extremos) sobre la vida en el planeta30.

Conscientes de que la solución del problema pasaba por una reducción de las emisiones
de CO2 a la atmósfera, prácticamente todos los Estados del mundo firmaron en 1992 la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CCC) con el
objetivo declarado de estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero en
la atmósfera a un nivel que impidiese interferencias antropógenas peligrosas en el
sistema climático. La casi universal participación en la convención no era de extrañar si
tenemos en cuenta que sólo contenía declaraciones generales, y algunas obligaciones de
información, pero no fijaba ningún límite cuantitativo a las emisiones de cada Estado31.

Con objeto de subsanar esa carencia, la propia Convención comprometía a los Estados
partes a adoptar, en un momento posterior, límites cuantitativos a las emisiones de gases
de efecto invernadero. Y eso hicieron con la adopción, en 1997, del Protocolo de Kioto
a la CCC32. El Protocolo fija estrictos límites cuantitativos a las emisiones de gases de
efecto invernadero a alcanzar entre 2008 y 2012, pero solo para los Estados listados en
29
Los 6 principales gases de efecto invernadero son el dióxido de carbono (CO2), el metano (CH4), el
óxido de nitrógeno (N2O) y tres gases fluorados (SF6, PFCs, y HFCs). El CO2 es responsable de la
emisión de la mayor parte de gases de efecto invernadero (el 77%).
30
Vid. para un análisis detallado de los posibles escenarios, dependiendo de los niveles de emisión de
gases de efecto invernadero, y de los riesgos asociados, vid. IPCC (2007), IPCC Fourth Assessment
Report: Climate Change 2007 (AR4). Synthesis Report, accesible en http://www.ipcc.ch/
publications_and_data/ar4/syr/en/contents.html.
31
Para una descripción de las negociaciones que llevaron a la adopción, vid. SUNSTEIN, C. (2007), “Of
Montreal and Kyoto: a Tale of Two Protocols”, Harvard Environmental Law Review, vol. 31, nº 2, pp. 23
y ss.
32
El Protocolo entró en vigor en 2005. En la actualidad son partes 191 Estados. El estado de las
ratificaciones y las fechas de accesión pueden verse en http://unfccc.int/kyoto_protocol/
status_of_ratification/items/2613.php.
el Anexo B, es decir, los Estados desarrollados, principales responsables de las
emisiones acumuladas hasta la fecha en la atmósfera33. El objetivo era el de reducir la
emisiones globales en un 5% en relación a los niveles de 1990. Los países en desarrollo,
por su parte, no se comprometían a limitar sus emisiones y, además, se les permitía
comerciar derechos de emisión con los países desarrollados a través del Clean
Development Mechanism34. En cualquier caso, el Protocolo no preveía inicialmente
ninguna sanción en caso de incumplimiento35.

Aun así, ni Estados Unidos, el principal emisor de gases de efecto invernadero con un
20,6% del total36, ni Australia ratificaron el Protocolo 37. Por si eso fuera poco, en 2010,
Canadá, Japón y Rusia comunicaron que, a la expiración del Protocolo en 2012, no
aceptarían nuevos límites a sus emisiones38. ¿Por qué esta desafección hacia un
instrumento que pretende evitar catástrofes de incalculables consecuencias?¿Se han
vuelto locos los dirigentes de estos países?¿Eran malas personas?¿O las dos cosas al
mismo tiempo?

La postura americana ha sido, y continúa siendo, objeto de aceradas críticas por parte,
sobre todo, de significativos representantes medioambientales de la sociedad civil 39.
Pero, la verdad sea dicha, existían poderosos incentivos para que los americanos
considerasen el Protocolo ineficaz, ineficiente y poco equitativo: el régimen previsto
tenía graves defectos de diseño que magnificaban las paradojas sistémicas, espaciales y
temporales implícitas en la GMI. Veámoslo con más detalle.

33
Para las emisiones comprendidas entre 1850 y 2002, EE.UU. es responsable de 29,3 de las emisiones
acumuladas, la UE-25 del 26,5, Rusia del 8,1, China del 7,6 y Japón del 4,1. Las estadísticas sobre
emisiones históricas han de leerse con sumo cuidado pues dependen enormemente del año que se tome en
consideración y de si se tiene en cuenta o no las emisiones de CO2 derivadas del cambio en los usos del
suelo. Vid. BAUMERT, K et al. (2005), Navigating the Numbers: Greenhouse Gas Data and
International Climate Policy, World Resources Institute, p. 31 y 32, accesible en
http://www.wri.org/search?s=baumert&restrict=wri_publications.
34
El mecanismo permite a los países desarrollados financiar proyectos de mitigación de emisiones de
gases de efecto invernadero dentro de países en desarrollo, y recibir a cambio Certificados de Reducción
de Emisiones aplicables para cumplir con su compromiso de reducción propio.
35
Su art. 18 preveía que la Conferencia de las Partes aprobaría unos procedimientos y mecanismos
apropiados y eficaces para determinar y abordar los casos de incumplimiento de sus disposiciones. En
cumplimiento de esta disposición se adoptó posteriormente un Mecanismo de Cumplimiento del
Protocolo que puede eventualmente dar lugar a importantes sanciones. El futuro del mecanismo después
de 2012 es incierto. Vid MALJEAN-DUBOIS, S. (2010), “An Outlook for the Non-Compliance
Mechanism of The Kyoto Protocol on Climate Change”, Amsterdam Law Forum, vol. 2, nº 2, accesible
en http://ojs.ubvu.vu.nl/alf/article/view/133/255.; y CAMPINS ERITJA, M. (2007), “El mecanismo de
cumplimiento del Protocolo de Kioto: un nuevo paso en aras al control de cumplimiento de los acuerdos
internacionales ambientales”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, nº 14, accesible en
www.reei.org.
36
Vid. BAUMERT (2005: 12), op. cit. en nota 33. D todas formas, las emisiones totales de gases de
efecto invernadero solo proporciona una imagen aproximada del problema del calentamiento global.
Cuando se toman en cuenta las emisiones per cápita, EE.UU. pasa al 6º lugar del ranking, después de
Qatar, Emiratos Árabes Unidos, Kuwait, Australia y Bahréin. Op. cit. p. 22.
37
De hecho, EE.UU., que había participado en su negociación, y era uno de los estados signatarios, se
retiró formalmente del acuerdo en 2001.
38
Y en 2011, Canadá, para evitar sanciones por incumplimiento, decidió retirarse del Protocolo.
39
Igualmente criticada, incluso por el gobierno chino, fue la decisión canadiense de retirarse del
protocolo, Vid. “Canada's Kyoto withdrawal criticised by China”, 13/12/2011, Channelnewsasia,
accesible en http://www.channelnewsasia.com/stories/afp_asiapacific/view/1171054/1/.html.
La justificación última del Protocolo de Kioto es la de limitar las emisiones de gases de
efecto invernadero con objeto de estabilizar su concentración en la atmósfera, evitando
así que la temperatura media del planeta suba más de 2º C por encima de los niveles
pre-industriales. Ahora bien, ese objetivo plantea una irresoluble, hasta ahora, paradoja
espacial: el problema es global, pero la solución ha de venir de los Estados, entidades
que ejercen su soberanía sobre un espacio limitado sin admitir ningún poder por encima
del suyo.

En efecto, el cambio climático asociado al calentamiento global es un típico problema

global: un problema que puede eventualmente afectar a numerosas personas,
independientemente del país en el que se encuentren, en cuya generación han
participado numerosos Estados, y para cuya solución es necesario el esfuerzo conjugado
de otros muchos Estados. Pero no cualquier tipo de esfuerzo. En el caso que nos ocupa,
para poder conseguir el objetivo último, es necesario un esfuerzo agregado, esto es, han
de participar todos los países responsables de la emisión de los gases (o, al menos, de
los que representen un alto porcentaje de las mismas). De lo contrario, el esfuerzo de
unos pocos podría ser inútil para alcanzar el objetivo propuesto y, por tanto, los
incentivos para participar se verían reducidos considerablemente, mientras que los
incentivos para el free riding aumentarían en la misma proporción40.

Por desgracia para el calentamiento global, sin una autoridad planetaria para imponer
decisiones, las soluciones al problema han de venir desde dentro del marco nacional. Y
en el estado actual de evolución del derecho internacional, los Estados deciden
libremente que compromisos asumen. Por eso el Protocolo dejaba fuera de las
limitaciones de emisión a China, India, y otros países en desarrollo, cuyas emisiones
estaban aumentando, y se preveía que aumentaran todavía más en el futuro 41,
comprometiendo así seriamente la eficacia en la consecución de su objetivo último. Y lo
que incluso es más grave: incluso contando con la participación estadounidense, las
limitaciones previstas en el Protocolo iban a tener un impacto despreciable en la tasa de
calentamiento global42. Bajo esas condiciones, la participación americana se convertía
en ineficaz43, y los incentivos para la misma se reducían exponencialmente.

Pero los problemas no acababan aquí. El Protocolo ponía de relieve también otra
paradoja, esta vez temporal, que ha venido acompañando desde el inicio los esfuerzos
por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero: la distancia temporal entre las
emisiones de gases de efecto invernadero y sus efectos sobre el clima y, por tanto, entre

40
Vid. BARRET, S. (2007), Why Cooperate. The Incentive to Supply Global Public Goods, New York,
Oxford University Press, p.5.
41
En la actualidad,. China es ya de hecho el primer emisor de gases de efecto invernadero. En su
conjunto, los países en desarrollo son responsables ya de más del 50% de las emisiones de gases de efecto
invernadero. Vid. OLIVIER, J., JANSSENS-MAENHOUT, G., PETERS, J. (2012), Trends in global
CO2 emissions. 2012 Report, PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, pp. 11 y ss.,
accesible en http://www.pbl.nl/en/publications/2012/trends-in-global-co2-emissions-2012-report.
42
Vid. WIGLEY, T.M.L. (1998), “The Kyoto Protocol: CO2, CH4 and climate implications”,
Geophysical Research Letters, vol. 25, nº.13, pp. 2285-2288, accesible en
http://www.agu.org/pubs/crossref/1998/98GL01855.shtml.
43
Por ineficaz se entiende que la participación americana no hubiera servido para alcanzar el objetivo.
el momento en que se incurre en el coste de su reducción y el momento en el que se
disfrutan de los beneficios.

Efectivamente, algunos de los gases de efecto invernadero, en particular el CO2,

permanecen en la atmósfera durante bastante tiempo 44. Se produce así un desfase
temporal entre la emisión de los gases en la atmósfera y la manifestación de sus efectos
y, en consecuencia, también entre la reducción de las emisiones y la manifestación de
los efectos de esa reducción. Con otras palabras: en el presente están manifestándose los
efectos de emisiones realizadas en el pasado, y la reducción de emisiones en el presente
manifestará sus efectos en el futuro.

Esa inercia del sistema climático tiene un profundo impacto sobre los incentivos para
llevar a cabo limitaciones en las emisiones. No sólo porque las reducciones que lleves a
cabo en el presente pueden tener un mínimo efecto en ese mismo presente,
desincentivando su realización. También porque el coste de la reducción debe ser
asumido en el presente, mientras que los beneficios se disfrutarán en el futuro. Es la
famosa solidaridad intergeneracional, elemento fundamental del desarrollo sostenible.

El problema es que ese desfase temporal, y las incertidumbres relativas a cualquier

proyección sobre el futuro45, llevan inmediatamente a plantearse preguntas relativas a
los costes de la reducción de emisiones en relación a sus beneficios, es decir, a prestar
atención a los aspectos económicos del cambio climático, y también a los geográficos:
¿Cuánto me va a costar la reducción de emisiones?¿Qué efectos pueden tener sobre la
competitividad de mi economía y el comercio de mis productos?¿Cuál es el beneficio
estimado?¿Dónde va a afectar exactamente los efectos del calentamiento global?¿Puede
ser beneficioso para mí?

44
Vid. MEEHL, G.A., STOCKER, T.F. , FRIEDLINGSTEIN, W.D., GAYE, A.T. , GREGORY, J.M. ,
KITOH, A. , KNUTTI, R., MURPHY, J.M., NODA, A., RAPER, S.C.B. , WATTERSON, I.G.,
WEAVER, A.J., y ZHAO, Z.-C. (2007), “Global Climate Projections”, en SOLOMON, S., QIN, D.,
MANNING, M., CHEN, Z., MARQUIS, M., AVERYT, K.B., TIGNOR, M., y MILLER, H.L. (eds.),
Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth
Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, Cambridge, Cambridge
University Press.
45
Por mucho que los informes actuales sobre el cambio climático den por supuesto el consenso científico,
y amenacen con catástrofes apocalípticas en caso de proseguir con el nivel presente de emisiones de gases
de efecto invernadero, lo cierto es que los dos únicos hechos incuestionados son que ciertos gases
producen efecto invernadero, y de que está aumentando rápidamente la concentración de tales gases en la
atmósfera como consecuencia de las actividades humanas. Más allá de esas certidumbres aparece una
larga lista de incertidumbres científicas, vinculadas al comportamiento ni lineal del sistema atmosférico,
que hacen que sea difícil decir con precisión cuánto calentamiento será el resultado de un aumento dado
en las concentraciones de gases de efecto invernadero, cuándo se producirá o cómo afectará a las
diferentes regiones y ecosistemas. Por no hablar de los problemas que plantea la inexactitud de los datos.
En cualquier caso, no parece que la supervivencia de la especie esté amenazada, ni siquiera en el supuesto
de cambios abruptos o catastróficos. Para una vision apocalíptica, vid., por ejemplo, STERN, N. (2007),
The Economics of Climate Change: The Stern Review, Cambridge, Cambridge University Press,
accessible en http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.hm-treasury.gov.uk/stern_review_
report.htm. Para un crítica genérica del informe, vid. LEA, R, (2006), “Just another excuse for higher
taxes”, The Telegraph, 31 de octubre, accessible en http://www.telegraph.co.uk/comment/personal-
view/3633767/Just-another-excuse-for-higher-taxes.html. Una crítica desde el punto de vista económico
en MENDELSOHN, R.O. (2006), “A Critique of the Stern Report”, Regulation, vol. 29, nº 4, accesible en
http://www.cato.org/pubs/regulation/regv29n4/v29n4.html.
Y eso fue justamente lo que hicieron los americanos, llegando a la conclusión de que el
Protocolo era, desde su perspectiva, ineficiente, es decir, que los costes de su
implementación excedían con mucho los beneficios, y que otras acciones orientadas
hacia el mismo objetivo, pero mucho menos costosas, eran posibles y deseables46. Y no
sólo eso. Sus análisis también les indicaban incluso que la agricultura americana podía
acabar ganando con el calentamiento global47. Los incentivos para ratificar el Protocolo
se reducían al máximo.

Ahora bien, si todo esto es así, ¿cuál es entonces la razón por la que tantos Estados han
abrazado con increíble entusiasmo el Protocolo?¿Son unos increíbles altruistas capaces
de sacrificar sus intereses en aras del bien común?¿Hemos de creer pues en la innata
bondad de la naturaleza humana?

En realidad, si uno analiza con detenimiento los específicos objetivos de reducción por
países se llega rápidamente a la conclusión de que tenían más que ver con el interés
nacional de cada Estado que con impedir realmente el calentamiento global48: algunos
ganaban más de lo que perdían gracias al comercio con los derechos de emisión49, otros
parecían prometer más de lo que realmente prometían50, otros de hecho podían
aumentar sus emisiones o no reducirlas en absoluto51, y todos se beneficiaban del
“efecto imagen”. De hecho, EE.UU. parecía ser el único perdedor neto. El Protocolo se
convertía así, a los ojos Americanos, en “an impractical policy focused on achieving an
unrealistic and inappropriate goal”52.

Con todo, la paradoja mayor que planteaba el Protocolo de Kioto, convirtiendo el

ejercicio en un simulacro, una representación, algo más parecido al teatro, a la ficción,
que a la realidad, era de naturaleza sistémica. Todos los participantes eran conscientes
que ese ejercicio bienintencionado de reducción de emisiones tenía lugar en un mundo
con alto crecimiento demográfico 53, y dentro de un sistema económico, el capitalismo
de mercado, muy intensivo en el uso de energías fósiles54, basado en el consumo 55, y

46
Según algunos de los estudios realizados, los costes del Protocolo para EE.UU. podían ascender a
325.000 millones de $ mientras que los beneficios alcanzaban únicamente los 12.000 millones. Vid.
SUNSTEIN (2007: 29 y ss.), op. cit. en nota 31.
47
Ibíd., p. 33.
48
Vid. BENEDICK, R. (2005), “Morals and Myths. A Commentary on Global Climate Policy”, WZB-
Mitteilungen, nº 109, accesible en www.bibliothek.wzb.eu/artikel/2005/f-12387.pdf.
49
Caso de Rusia, cuyo objetivo era el 100% de las emisiones de 1990 y en 1997 sólo emitía un 70% de
esa cantidad pudiendo pues emitir más y enriquecerse vendiendo los derechos de emisiones no utilizadas.
50
Caso de Alemania y Reino Unido cuyas emisiones eran más bajas en 1997 que en 1990
51
Caso de España o Francia, por ejemplo.
52
Vid. McKIBBIN, W.J, y WILCOXEN, P.J. (2002), “The Role of Economics in Climate Change
Policy”, Journal of Economic Perspectives, vol. 16, nº 2, p. 127, accesible en
www.unirule.org.cn/xiazai/jiangtan/gao0520.pdf.
53
“Over this century, the global population is expected to increase by 40 to 100 percent and economic
growth is projected to climb 10- to 20-fold”. Vid. BAUMERT (2005: 2), op. cit. en nota 33.
54
“Levels of emissions are highly correlated with levels of energy use, in large part because 61 percent
of total GHGs (and almost 75 percent of all CO2) stem from energy-related activities, with the large
majority coming from fossil fuel combustion”. Op. cit., p. 41. Previsiones sobre el aumento del consumo
energético global pueden verse en INTERNATIONAL ENERGY AGENCY (2011), World Energy
Outlook 2011. Resumen Ejecutivo, accesible en http://www.worldenergyoutlook.org/publications/weo-
2011/.
convertido además en modelo a imitar por los países que aspiran al desarrollo. Bajo esas
condiciones, pretender reducir las emisiones de gases de efecto invernadero sin tocar las
causas últimas que lo provocan acababa siendo un ejercicio parecido a la cuadratura del
círculo: un autoengaño colectivo, únicamente analizable con las lentes de la
escenografía teatral.

Como no podía ser de otro modo, las emisiones globales de CO2 a la atmósfera han
crecido un 45% desde 1990, año base del Protocolo para calcular las reducciones. El
aparente cumplimiento de los compromisos de Kioto por parte de los Estados
industrializados no ha servido para detener el crecimiento de las emisiones, y parece
deberse más al propio diseño de los objetivos, al descenso de las emisiones de los países
en transición a principios de los noventa, y a la crisis económica, que a un esfuerzo
deliberado56. En cualquier caso, como veíamos unas líneas más arriba, Rusia, Japón y
Canadá, han manifestado su intención de no asumir mayores compromisos una vez
expirado el primer período de Kioto. Eso dejaría a los países del futuro Kioto-2
representando únicamente el 17% de las emisiones globales57. En esas condiciones, sin
adoptar otros instrumentos que incluyesen a los países en desarrollo y fijasen todavía
mayores niveles de reducción, el objetivo de evitar que las temperaturas medias no
sobrepasen los 2º C se convertiría, si los modelos de cambio climático son correctos, en
algo simplemente inalcanzable.

Ello no obstante, los defensores del Protocolo han hecho valer que era sólo el primer
paso en la dirección correcta y que, aunque sólo fuera por eso, y por su efecto
ejemplificante, su existencia estaba justificada 58. Las decisiones adoptadas en la última
Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, celebrada en Durban en
diciembre de 2011, parecen darles la razón. Por un lado, se pretende adoptar, de aquí a
2015, y para que entre en vigor en 2020, un acuerdo legalmente vinculante que limite
las emisiones y que sea aplicable a todas las Partes de la CCC, incluidos los países en
desarrollo 59. Por otro lado, los países industrializados han hecho propuestas para otra

55
“Consumption has grown dramatically over the past five decades, up 28 percent from the $23.9 trillion
spent in 1996 and up sixfold from the $4.9 trillion spent in 1960 (in 2008 dollars). Some of this increase
comes from the growth in population, but human numbers only grew by a factor of 2.2 between 1960 and
2006. Thus consumption expenditures per person still almost tripled”. Vid. ASSADOURIAN, E. (2010),
“The Rise and Fall of Consumer Cultures”, en State of the World 2010: Transforming Cultures,
Worldwatch Institute, p. 4, accessible en http://blogs.worldwatch.org/transformingcultures/contents/.
56
Vid. OLIVIER, JANSSENS-MAENHOUT, y PETERS (2012: 12), op. cit. en nota 41. España llegó a
estar un 50% por encima de sus compromisos y si ahora está sólo alrededor de un 20% se debe más a la
crisis que a una política deliberada.
57
Vid. ASTRASHEUSKAYA, N. (2011), “Russia will not cut emissions under extended Kyoto climate
pact”, Reuters, accesible en http://af.reuters.com/article/energyOilNews/idAFL5E8KDB2320120913?
sp=true.
58
El Profesor Michael GRUBB lo defendía argumentando que el Protocolo era sólo un primer paso en un
proceso a largo plazo y que, por tanto, “its own environmental ineffectiveness is not important”. Citado en
HOUSE OF LORDS-SELECT COMMITTEE ON ECONOMIC AFFAIRS (2005), The Economics of
Climate Change. Volume I: Report, p. 63, accesible en http://www.publications.parliament.uk/
pa/ld200506/ldselect/ldeconaf/ldeconaf.htm.
59
Vid. Decisión 1/CP.17, Establecimiento de un Grupo de Trabajo Especial sobre la Plataforma de
Durban para una acción reforzada, en Informe de la Conferencia de las Partes sobre su 17º período de
sesiones, celebrado en Durban del 28 de noviembre al 11 de diciembre de 2011. Segunda parte: Medidas
tanda de reducciones en sus emisiones en el marco del segundo período de compromiso
del Protocolo de Kioto (Kioto-2) que ha de empezar en 2013 60. ¿Quiere ello decir que,
por fin, hemos superado los obstáculos que han hecho imposible hasta ahora reducir
efectivamente la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera?¿Qué
hemos superado las limitaciones del Protocolo de Kioto? ¿Qué la GMI tiene ante sí un
futuro prometedor porque por fin la especie ha tomado conciencia de los peligros que
afronta y está decidida a hacerles frente?

Mucho me temo que no. Cómo veremos en el apartado final, aunque se producirán, sin
duda, avances significativos en muchas áreas del medio ambiente planetario, las
paradojas inherentes en la GMI, y que hemos visto reflejadas en la gestión del cambio
climático, van a seguir teniendo un peso decisivo en los futuros acuerdos climáticos.
Más allá de lo que esta nueva tanda de negociaciones parezca apuntar, el futuro de la
GMI sigue presentándose tintado de luces…y sombras.

IV. EL CLAROSCURO FUTURO DE LA GOBERNANZA MEDIOAMBIENTAL

INTERNACIONAL

En el fondo, casi todas las amenazas medioambientales que se ciernen sobre el planeta
están basadas en la ignorancia humana, en el desconocimiento de los efectos de nuestras
acciones sobre los sistemas que hacen posible la vida en nuestro planeta. A lo que se
suele sumar normalmente una serie de intereses económicos cortoplacistas, y unos
hábitos adquiridos que, eventualmente, pueden ralentizar su solución. Pero lo normal en
muchos casos es que, cuando la información vence el desconocimiento, el instinto de
supervivencia agudice el ingenio y seamos capaces de encontrar soluciones que eviten
lo peor.

Ese ha sido el caso, por ejemplo, del Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que
agotan la capa de ozono, puesto siempre como ejemplo de exitosa cooperación
internacional en la solución de problemas medioambientales61. Nada hace pensar que la
especie no siga siendo capaz de hacer lo mismo ante problemas similares. A ese
respecto, a la GMI se le puede augurar un futuro luminoso, incluidas todas las reformas
a las que será sometida para hacerla todo lo eficaz que sea necesario.

adoptadas por la Conferencia de las Partes en su 17º período de sesiones, doc. FCCC/CP/2011/9/Add.1,
accesible en http://unfccc.int/meetings/durban_nov_2011/meeting/6245/php/view/decisions.php.
60
Vid. Decisión 1/CMP.7, Resultado de la labor del Grupo de Trabajo Especial sobre los nuevos
compromisos de las Partes del anexo I con arreglo al Protocolo de Kyoto en su 16º período de sesiones,
en Informe de la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las Partes en el Protocolo de Kyoto
sobre su séptimo período de sesiones, celebrado en Durban del 28 de noviembre al 11 de diciembre de
2011. Segunda parte: Medidas adoptadas por la Conferencia de las Partes en calidad de reunión de las
Partes en el Protocolo de Kyoto en su séptimo período de sesiones, doc. FCCC/KP/CMP/2011/10/Add.1,
accesible en http://unfccc.int/meetings/durban_nov_2011/meeting/6245/php/view/decisions.php.
61
Las condiciones que han hecho del Protocolo de Montreal un éxito tienen que ver con la existencia de
tecnologías de remplazo para los fluorocarbonos, el relativamente bajo coste de la acción, la presión de
los consumidores y el hecho de que los principales países emisores tuvieran interés en adoptar acciones
decisivas incluso si el resto de países no hacían nada. Vid. SUNSTEIN (2007: 9 y ss.), op. cit. en nota 31.
El problema es que existen otros problemas ambientales, basados igualmente en la
ignorancia, pero cuya solución no requiere únicamente información y algo de
inteligencia, sino también un cambio en los patrones psicológicos colectivos, un cambio
en el nivel de conciencia que, obviamente, es mucho más difícil de alcanzar. En estos
supuestos, podemos disponer de la información, pero nuestra forma de ver y de pensar
el mundo puede jugar en contra a la hora de adoptar los cambios necesarios para evitar
los peligros. Ese es el caso, sin duda, del cambio climático. A ese respecto, a la GMI se
le puede augurar un futuro ciertamente sombrío.

En efecto, a día de hoy es ya incuestionable que la concentración en la atmósfera de

gases de efecto invernadero está aumentando a un ritmo acelerado, que ese aumento es
de origen humano, y que puede tener consecuencias potencialmente peligrosas. Pero
incluso aunque haya dudas sobre los efectos de esa concentración, y sobre cuando
pueden manifestarse, un mínimo instinto de precaución, y un mínimo deseo de no llenar
la atmósfera de un gas maloliente e irrespirable nos debería impulsar a remediarlo. Por
desgracia, a pesar de tener la información, no estamos haciendo nada serio o, si
hacemos algo, son más bien gestos teatrales que sirven para acallar las conciencias y
vivir bajo la ilusión de que algo se está haciendo. Pero no para revertir la tendencia.
¿Por qué?

El primer obstáculo tiene que ver con la organización política del planeta. La atmósfera
no conoce fronteras y, dada la magnitud del problema y sus implicaciones financieras,
se requeriría un esfuerzo agregado de todos los países que, en el mundo actual de
Estados soberanos con intereses nacionales limitados, se está revelando casi imposible
de conseguir sin una autoridad soberana central que represente los intereses generales
del planeta y pueda adoptar decisiones obligatorias. Como esa autoridad no existe, ni
está previsto que aparezca en un futuro próximo, la lentitud y timidez en las respuestas
al problema seguirán siendo la tónica dominante.

El segundo obstáculo tiene que ver con la distancia temporal entre las causas y los
efectos, y entre los costes y los beneficios de las acciones a adoptar. Las peores
consecuencias del cambio climático se producirán en un futuro más o menos lejano. Por
desgracia, la especie está preparada evolutivamente para hacer frente a amenazas
inmediatas, pero mucho menos para reaccionar frente a amenazas pospuestas en el
tiempo. Ese tipo de peligros futuros incitan a posponer la acción y al ejercicio de
tácticas dilatorias. El pan nuestro de cada día de la GMI en lo que respecta al cambio
climático.

Pero es sin duda el tercer obstáculo, el sistémico, el que se está revelando como
imposible de superar. Las causas últimas del rápido aumento de los gases de efecto
invernadero derivan del crecimiento exponencial de la población del planeta sumado a
un orden económico imperante, el capitalismo de mercado en su versión globalizada,
basado en el uso intensivo de energía proveniente de combustibles fósiles, y en el
consumo.
Y lo sabemos. El informe sobre el Estado del Mundo elaborado anualmente por el
Worldwatch Institute dejaba muy claro en 2010 que la solución del problema requería
una transformación completa de los patrones culturales predominantes, básicamente el
consumismo. También el GEO-5 del PNUMA, elaborado en 2012, advertía que
teníamos que empezar a considerar políticas y programas que se centrasen en las fuerzas
impulsoras subyacentes que contribuyen a aumentar la presión en las condiciones
ambientales, en lugar de concentrarnos solamente en reducir los síntomas. Esas fuerzas
motrices incluían, entre otros, los aspectos negativos del crecimiento de la población, la
producción y el consumo, la urbanización y la globalización.

El problema es que las acciones para cambiar esos patrones culturales predominantes
están no se quieren adoptar. A día de hoy, la posesión y el uso de una cada vez mayor
cantidad de bienes y servicios es la principal aspiración cultural, y se percibe como el
camino más seguro hacia la felicidad personal, el estatus social y el éxito nacional.
Actitud que se ve retroalimentada por unos medios de comunicación, base esencial del
sistema, que no cesan de bombardearnos continuamente con el mensaje. Y es que ese
consumismo es la columna vertebral del sistema, el motor de su crecimiento, lo que
garantiza el desarrollo. Y sin crecimiento, el capitalismo no puede crear puestos de
trabajo, ni sacar a los países de la pobreza.

Estos tres obstáculos conspiran pues para que las acciones decisivas que deberían
tomarse para hacer frente a la alteración antropogénica de la atmósfera se pospongan en
el tiempo, y avancen a un ritmo excesivamente lento comparado con la magnitud de los
cambios necesarios. Los Estados son conscientes que reducir substancialmente las
emisiones de CO2 es tocar el núcleo mismo del modo de producción del que nos hemos
dotado, y que esa reducción puede tener serias consecuencias sobre el nivel de vida de
sus ciudadanos en ausencia de una alternativa tecnológica clara a las capacidades
energéticas de los hidrocarburos. Por no hablar de las cuestiones de equidad entre países
desarrollados y en desarrollo que, antes o después, tendrán que traducirse en
transferencias de recursos de unos a otros.

Y es que, se mire como se mire, la limitación de emisiones implica una transferencia de

recursos con una dirección y resultados muy claros: desde los que tienen a los que no,
con el consiguiente empobrecimiento relativo de los que transfieren. Regular seriamente
las emisiones de CO2 implica inevitablemente compartir entre todos los habitantes del
planeta la capacidad atmosférica de absorción de gases de efecto invernadero. Y como
en la actualidad los países desarrollados ocupan per cápita un espacio
desproporcionadamente mayor a lo que les correspondería en caso de que lo
dividiéramos entre todos sus habitantes62, antes o después tendremos que empezar a
compartir63.

Pero aunque nos definamos como animales bípedos sin plumas y eso parezca reafirmar
la igualdad esencial de la especie, lo cierto es que todos estamos muy apegados a
nuestras identidades particulares y, en el caso de los ciudadanos de sociedades
pudientes, también al pequeño confort material que proporciona el desarrollo
económico. La transferencia de recursos a gran escala entre países desarrollados y
países en desarrollo tiene límites muy claros cuando su ejercicio implica la renuncia a
un determinado nivel de vida: un estado de conciencia mayoritario en la especie que
lleva a sus individuos a anteponerse a sus congéneres64. No es de extrañar, por tanto,
que empiecen a oírse voces en el mundo desarrollado que piden el abandono del sistema
de limitación de emisiones, representado por el Protocolo de Kioto, y su substitución
por una mezcla de políticas impositivas, innovación tecnológica y medidas de
adaptación a los enormes cambios que se avecinan65.

Eso no quiere decir, obviamente, que no estemos haciendo nada. La GMI es buena
prueba de ello. A sus efectos educativos sobre el nivel de conciencia de la especie, hay
que sumarle los logros conseguidos hasta ahora, que no son pocos. Además, el propio
sistema capitalista premia la eficiencia energética vía reducción de costes y, por tanto,
vía aumento de la competitividad, algo siempre deseable en la economía capitalista. Las
economías nacionales tienen pues un potente incentivo para hacerse más eficientes,
reducir su consumo energético y, en consecuencia, reducir sus emisiones. Algo que se
ve sin duda reflejado y reforzado por el actual proceso internacional de negociaciones
sobre el cambio climático.

Pero, teniendo en cuenta, el aumento poblacional, la necesidad de sacar a grandes masas

de personas de la pobreza, y la cultura de consumo imperante, mucho me temo que esas
reducciones no serán suficientes, en cantidad o ritmo, para revertir las tendencias
previstas en los modelos climáticos. Sencillamente, los recursos que habría que
movilizar para hacer frente a un cambio cultural que redujera la huella ecológica de
nuestra especie sobre el planeta son de tal volumen, exigen tal grado de concertación,
implican un desarrollo de los mecanismos de toma de decisiones, de planeamiento y de

62
Los países desarrollados en conjunto emiten per cápita 14.1 toneladas equivalentes de CO2 por 3.3 de
los países en desarrollo. Vid. las estadísticas sobre emisiones per cápita en BAUMERT (2005: 22), op.
cit. en nota 33.
63
Vid., por ejemplo, las propuestas realizadas por investigadores indios sobre como proceder al reparto
en AGARWAL, A. NARAIN, S, y SHARMA, A. (eds.) (1999), Green Politics, Nueva Deli, Centre for
Science and Environment.
64
Intentos de los Estados desarrollados de ir más allá de los niveles actuales de transferencias de recursos
a los países en desarrollo se encontrarán, sin duda, con la oposición de los mismos ciudadanos cuyo
bienestar y protección el Estado tiene la obligación de asegurar. Desde la misma ética, las objeciones a
una obligación de transferir recursos que vaya más allá de las fronteras son variadas. Vid. ARNESON, R.
J. (2005), “Do Patriotic Ties Limit Global Justice Duties?”, The Journal of Ethics, vol. 9, nº 1-2, pp. 127-
150; FOLEY, E. B. (1997), “The Elusive Quest for Global Justice”, Fordham Law Review, vol. 66, nº 2,
pp. 249-272.
65
Vid. HOUSE OF LORDS-SELECT COMMITTEE ON ECONOMIC AFFAIRS (2005: 66-67), op. cit.
en nota 58.
 distribución tan sofisticado y tienen un resultado tan incierto que, en el presente estado
evolutivo, la opción es inviable sin un acontecimiento externo de tal magnitud que
altere los parámetros cognitivos de sus habitantes. Hasta ese momento nos tenemos que
contentar con lo que tenemos, e ir mejorándolo poco a poco. Básicamente lo que
estamos haciendo.

Llegados aquí nos podemos preguntar: ¿hay algo más que podamos hacer?¿Nos
tenemos que sentar tranquilamente a ver lo que pasa porque vamos a ser incapaces de
detener el calentamiento global extremo que se vaticina en algunas de las predicciones?

No necesariamente. Aquellos más preocupados por la suerte de la especie humana, los

que no quieran necesariamente cruzarse de brazos, siempre pueden recordar que,
además de ciudadanos del planeta, son también consumidores. Y que, en última
instancia, reducir el consumo al mínimo indispensable es una de las pocas actitudes
revolucionarias que todavía son posibles, la única forma de reorientar las líneas de
producción capitalista hacia la producción de bienes que contribuyan verdaderamente al
bienestar individual y colectivo.

Sin olvidar, por supuesto, del eslogan de esa campaña financiada por los ateos ingleses
en los autobuses de Londres66, y que bien podría en nuestro caso, convertirse en:
“Probablemente, de seguir como hasta ahora, se producirán cambios drásticos en el
clima del planeta. Deja de preocuparte, deja de consumir, y disfruta de la vida”.

66
El anuncia rezaba: “There’s Probably No God. Now Stop Worrying and Enjoy your Life”. Vid. La
historia de la campaña en http://en.wikipedia.org/wiki/Atheist_Bus_Campaign.

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