4.-FORMAS DE GOBIERNO, REGIMEN POLITICO Y FORMAS DE ESTADO: SU INFLUENCIA EN LA ADMINISTRACION GARCIA—TREVIJANO FOS, José Antonio “Trntade de Derecho Administeativo” Tomo I, 2da, , Fdicién Editorial Revista de Derecho Privado, Madrid. 1968 Piginas: Del 99 al 132. “INTRODUCCION Antes de entrar en el examen conereto del niicleo de esta materia conviene ponerse de acuerdo sobre la temminologia, porque siendo ésta variada en nombre y sentido, puede-indu: cir a errores, : i Hagamos una division de las organizaciones politicas des- de el punto de vista de su ostructura y funcionamiento. A mi juicio hay que distinguir tres conceptos; a) Forma de gobiemo, b) Régimen politico, c) sistema politico, La forma de gobi no se refiere a la forma institucional (Monarquia-Reptblica) El régimen politico se refiere al mecanismo de las institucio- nes que integran la organizacién, y asf habrd regimenes de con- centracién y de separacién de poderes, Fl sistema politico in- dica la ideologfa de la organizacién, y asf hablaremos de demo. cracia, autocracia y totalitarismo (criterio de superficie), libera- tismo 'y totalitarismo (criterio de profundidad o volumen). Es- tos tres conceptos pueden dar lugar a un conjunto grande de combinaciones y compuestos, FORMAS DE GOBIERNO. ‘Tradicionalmente se viene hablando de forma de gobier- no en conteaposici6n a forma de Estado, Cualquier Manual de Derecho politico y constitucional, sobre todo de Ia época clisica habla de formas de gobierno, 'y, dentro de ellas, tra cionalmente se distinguran dos: La’ Monarqura y la Republi. ca... Aristoteles distingura entre la Monarqufa, que era el justo régimen de uno; Ta Aristocracia, el régimen de unos pocos vir- twosos, y la Politefa, el régimon de muchos, 52 Como contraposicién a estas tres formas puras, apaxecran sus antipodas, A la Monarquia se oponta la Titania, que era el gobierno injusto de uno; a la Aristocracia, la Oligarquia , cuan- do el grupo de Jos virtuosos gobemaba en beneficio propio; y ala Politeia se oponia la Demoeracia, Esta division fue- posteriormente modificada en la termi. nologra, colocando “democracia” en el lugar de politera y “de. magogia”” en el de democracia, quedando el cuadro cldsico: Monarqufa, Aristocracia y Democracia; Tiranfa, Oligarquia y Demagogia’ REGIMEN POLITICO 4 Qué es un Regimen politico? Es la forma como se contra- pesan las distintas fuerzas que integran una organizacién polti- ca, En toda organizaci6n politica existe un sistema de fuerzas; cuando una de ellas domina a las demds de manera absoluta, caeremos en las autocracias y concentraciones de poder. Cuan. do, por el contrario, se equilibran, nos encontramos ante un régimen politico constitucional, Obsérvese como en politica, en economta, en fisica, el principio es siempre el equilibri Podemos distinguir dos grandes grandes grupos de regt menes politicos: regimenes de confusién de poderes' y remy menes de separacion de poderes. A. REGIMEN DE CONCENTRACION 0 CONFUSION DE PODERES, .) Régimen en que los tres poderes, se encuentran con- fundidos en una misma mano, Repito, confundidos en sentido Juridico, puesto que en realidad no hay Jefe de Estado que sea capaz de legislar, ejecutar y juzgar el sélo, Pero, como quiera que los distintos funcionarios u érganos que desarrollan estas funciones estén sometidos a la voluntad de! Jefe, por eso de- cimos que existe concentracién, Este Régimen soporta dos sub- divisiones: 1, la dictadura del poder ejecutivo, y 2. la dictadura de la asamblea, a) La dictadura del poder ejecutivo postula el predominio de Ja voluntad de una persona o de un grupo de per- sonas, Un poder abscluto no quiere decir un poder totalita- tio, porque absoluto significa poder de profundidad, mien- tras que totalitario significa poder de extensién, Por ejem- 58plo, no hay duda que Napoleon fue dictador, tuvo en sus manos e| Poder absoluto, nadie se le podia oponer, pero no fue dictador totalitario, es decir, que no abarcaba su poder a todas las esferas de la vida social, sino que en aque- ia época el Estado se limitaba a unas cuantas funciones esenciales, La vida privada, la vida econémica, quedaba al margen, Tervfa un poder absoluto en cuanto a su profun- didad, a su volumen, pero no en cuanto a superficie, por- que existfan parcelas de relieve social que quedaban al margen de aquél. Viceversa, hoy dia es muy diffeil encon- trar un Régimen politico de concentracién que no sea tota- litario, en el sentido de que no se interese por todo, tra. tando de influir en la ideologia. La dictadura de la Asamblea, No solamente puede mandar el Jefe del ejecutivo, sino que puede mandar también una ‘Asamblea de representantes del pueblo. No por eso deja de ser menos dictadura, Se dijo que este Gobiemo de Asamblea puede suponer en la prdctica la Democracia mas pura que pueda existir, porque cuando la Asamblea legislativa se elige por el pue dio, 0 sea se trata de Ta representaci6n directa del pueblo, en definitiva de quien depende el ejecutivo es del pueblo. Por lo tanto, un Gobierno de Asamblea puede conducir efectivamente a una democracia absoluta. Pero téngase en cuenta que tan mala es la dictadura de la Asamblea como la del ejecutivo, porque fécilmente, y aqué estd et quid de toda dictadura, se ahogan los sentimientos de la mi- norra, Dos autores, Montesquieu y Rousseau, son los que sir- ven de base para los Hamados Estados representativos, Pero Ja Democracia en cada uno de ellos es distinta y ha condu- cido a resultados précticos diferentes. Pare ROUSSEAU la soberania, poder absoluto de man- dar esta en el pueblo, no en la Nacion, sino en el pueblo numéricamnente considerado, Para Rousseau el drgano legis- lative ha de elegirse por voiacién del pueblo, pero sus re- presentantes, los diputados, estén sometidos a un mandato imperativo, es decir, son verdaderos representantes. De aqui que para Rousseau la tinica Democracia ideal ¢s la directa, que es aquella en la que el pueblo se reune a votar, Esto, en teoria, es ciertamente la mejor Democracia, - _ Entonees empez6 a pengérse en modificar el sentido democratico de Rousseau, y fue MONTESQUIEU el que sefial6 la pauta, Ninguno de los dos, por supuesto, se preo- cuparon de 1as consecuencias, porgue, entre ottas cosas, MONTESQUIEU expone una’ teria tasindose en unos hechos falsos y gracias a esa falsedad se ha montado el esquema moderno de la division de poderes, La soberania ya no va a residir en e] Pueblo, sino en la Nacién, Esto que parece un juego de palabras sin importancia, ls tiene, por- que los llamados diputados representantes del pueblo, Y_agur esté la célula democratica, no van a ser represen” ‘antes del pueblo, no van a estar sometidos a un mandato imperativo, sino que una vez elegidos rompen sus amarras con aquél y representan a la Nacion. La democracia rousso- niana desemboca en el marxismo, La de Montesquieu de- semboca en las democracias actuales. Entonces. jes posible lamar hoy dia al Estado modemo un Estado representa. tivo, como se lee en casi todas las obras dedicadas a la ma- teria? Hay que entender las palabras, El Estado Represen- tativo es el que menos representa (Carre de Malberg), si tomamos la palabra representacion en el sentido jurfdico “del vocablo, Representar quiere decir, que una persona im- puta sus actos a otra y ademés sometida a lo que quiere el representado, Esto es evidente, Bl elemento esencial de la representacién es que el representado puede dirigir al representante y ademas puede revocarle ese poder. Esto no existe en las democracias normales,..* B, REGIMENES DE SEPARACION DE PODERES Los Regimenes de separacién de poderes surgen en el siglo XVIII con la Constitucién norteamericana y después en Europa con la Revolucion Francesa. Antes se habia manifestado esta separacién de poderes en Inglaterra, y precisamente a la vista de la constitucién inglesa (informal), formula Montesquieu el que los poderes han’ de estar separados, No hay libertad si los poderes no estan separados. Montesquieu afirma que todo poder tiende siempre al abuso, y por lo tanto cuando los poderes estan concentrados no existe ninguna limitaciOn, ninguna garantia, ard impedir este abuso; de aqui quo sea preciso quo estén sep rados. Los Regiimenes de separacién se vienen manifestando en dos modalidades distintas: 1, el Régimen Presidencial, y 852, el Regimen Parlamentario. . . INFLUENCIA DE LOS REGIMENES, FORMAS DE GOBIER- NO ¥ SISTEMAS POLITICOS EN LA ADMINISTRACION Cada Régimen y Sistema politico tiene su Administraci6n. Esta no es més que una fase de la politica, que trata de realizar Jos fines sefalados. Cuando en un determinado Estado sube al Poder un Gobierno de tendencia socialista, por ejemplo, la Ad ministracion tendré que seguir las directrices de esta ideologia Este es el sentido de la ‘“neutralidad del funcionario”, porque Ia Administracion trata de conseguir los fines que le marca la direccién politica del pars, es decir, esté sometida al Gobiemo. Es neutral en el sentido de que elia misma no puede imponer direcciones politicas, pero no lo es en cuanto debe seguir las directrices que se le marcan, Serfa imposible que en un sistema comunista, por ejemplo, la Administracién fuese liberal, 0 vi- ceversa Porlo tanto, la Administracién responde a los regimenes ¥ sistemas politicos; En un Régimen politico parlamentario ia Administracién juega un papel importantisimo, En los regtine- nes parlamentarios las crisis de Gobierno son muy frecuentes, Lo Unico que da cohesién a la vida del Estado es la Adminis- tracién, El ejemplo nos lo ha ofrecido Francia con la IV Rept. blica, Una persona que leyese los periddicos y estuviese al dia de las crisis gubemamentales sacarfa la conclusi6n de que la vida de] Estado estaba paralizada, Sin embargo, esta mismo persona, dentro de Paris, no se hubiese enterado posiblemente de tales crisis, La raz6n es evidente: Lo que mantenfa la cohesién de la vida francesa no era la Politica, sino Ja Administracion, que po- dia continuar actuando sin que Ia vida social se paralizase. Por eso hay que distinguir cuidadosamente entre los con- ceptos de Constitucién y de Administracién, La Constitucién de un pais se redacta siempre en unos términos ampulosos y con un sentido universal. Parece que la Constitucién no se va a reformar oa tocar nunca; es el summun de la organizacion del pais, La Administracién, por el contrario, parece que esta va- riando die a dia, y sin embargo 2 la hora de la verdad ocurre lo contrario: en cualquier crisis de Estado, 1a Constitucion es lo primero que queda deshecha, mientras que la Administra cidn contintia stempre su vida, 56 Por otza parte, en los Regrmenes de separacién de poderes, Ja Administracin es més impersonal, ya que lo que inieresa es ia norma, mas que la persona que la dicta. Los diputados de un Parlamento pueden variar, y sin embargo lo que interesa es 1o que han hecho, la obra que han realizado, En un Régimen de concentracién de poderes, por el con- trario, la Administracién est4 pendiente de una persona normal ments, Esa persona puede ser realmente superior por su sentido politico, Pero en definitiva la AdministraciOn esta mas imperso. nalizada en un régimen de separaci6n de poderes, Por Jo tanto, resumiendo: ta influencia de las formas de gobierno, rogimenes politicos y sistemas politicos en ia Admi- nistraci6n, responden a estas trés preguntas: 1, ;Quign aettia? Esto nos da la medida de la estructura de la ‘Administracién, mas coherente en un Régimen de concen- tracion de poderes, que en uno de separacién. En un Ré- gimen de separacion, los portadores del poder son varios, mientras que en uno'de concentracion no ocurre asi. 2, {Qué es lo que hace la Administracion? En un Régimen to- talitario la Administracion es mucho més compleja que en un Régimen liberal, puesto que debe intervenir en todas las facetas de la vida social 3. {C6mo actia la Administracion? En los Regimenes de con centracién de poderes y autoritarios, la Administracién tuia con més libertad, impone més restticciones @ la liber- tad de los individuos, lo que conduce a un régimen de au- torizaciones previas, Es decir, que para realizar cualesquiera actividades es preciso que’se autoricen. Existe menos control politico, porque efectivamente los Parlamentarios si existen en los tegimenes autoritarios, no tienen la fuerza politica que tienen en los demas parses, Bs un simple formalismo.”” Bibliografra: = Virga, Diritto cost, 1955, — Maunz-Ditrig, Grandgesezt, Kommentar. 1960. — Jennings, The British Constitution, 1950, — _ Vyshinsky, ‘The Law of the soviet State. 1948, — Carro Martinez, Derecho politico, 1959. ~ Duverger, Institutions Politiques et droit const, 1963, 87