Medidas de reparación adecuada frente a la violencia de género

Autora:
Soage, Laura

Cita: RC D 270/2021

Subtítulo:

Una decisión relevante en la búsqueda de una justicia transformadora de la realidad

Encabezado:

Afirma la autora que el tercer voto de la sentencia dictada por la Cámara contencioso administrativo de Paraná y
lo resuelto por el STJ de Entre Ríos en la causa "Menon, Francisco Hugo vs. Municipalidad de Crespo s.
Contencioso administrativo - Recurso de inaplicabilidad de ley", constituyen una muestra de cómo el Poder
Judicial, juzgando con perspectiva de género, puede contribuir a erradicar las causas que provocan la violencia
laboral y la discriminación por razón del género en el mundo laboral.

Sumario:

1. El caso - La decisión de cámara. 2. La decisión del Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos. 3. Las medidas
de reparación adecuadas frente a la violencia de género - Posición de la Corte IDH. 4. Las medidas
transformadoras de la realidad como mandatos preventivos.

Medidas de reparación adecuada frente a la violencia de género

1. El caso - La decisión de cámara

La Cámara Contencioso Administrativo Nº 1 de la ciudad de Paraná[1] decidió hacer lugar parcialmente a la

demanda promovida por un empleado municipal contra la Municipalidad de Crespo y, en consecuencia, declaró
la nulidad de los actos administrativos en virtud de los cuales se había aplicado una sanción disciplinaria
(suspensión por veinte días) en razón de faltas graves: maltrato laboral y abuso de confianza de empleadas -sin
determinar-.

Para así decidir, los jueces que conformaron la mayoría consideraron que en el trámite administrativo que
desembocó en la sanción referida se había incurrido en una afectación del debido proceso. En concreto,
señalaron que el municipio había omitido cumplir la comunicación previa, detallada y precisa al inculpado de la
acusación formulada, violando así una de las garantías mínimas reguladas en el art. 8, punto 2, inc. b) del Pacto
de San José de Costa Rica y que la Corte Interamericana ha resuelto debe regir en todo tipo de proceso, ya sea
judicial o administrativo.

Sin perjuicio de la nulidad del procedimiento así llevado a cabo y de la invalidez de la sanción disciplinaria
aplicada como consecuencia del mismo, los jueces no dejaron de señalar que el Municipio se había mantenido
ajeno a la normativa que obligan al tratamiento de los problemas laborales desde la perspectiva de género.
Remarcaron que habían sido denunciadas conductas atentatorias de la dignidad de diversas mujeres y que,
finalmente, tales denuncias no habían tenido la recepción y correspondiente sustanciación por la autoridad
administrativa.

No obstante, la jueza que debía votar en tercer lugar dio un paso más.

Al estar sus colegas de acuerdo en el modo en que debía resolverse el conflicto (nulidad del procedimiento y de
la sanción), se abstuvo de emitir opinión en ese punto[2]. Pero decidió no ejercer la potestad de abstención para

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referirse a una circunstancia que surgía de la causa y que -entendió- debía ser materia de una decisión adicional.

Consideró que la naturaleza del conflicto, con independencia de la sanción anulada por ausencia de debida
imputación al agente, exigía que la Administración Municipal hubiera adoptado otras medidas. Señaló que la
sanción a un empleado no bastaba, si lo que surgía nítido de la causa era que distintas empleadas mujeres
habían declarado haber sufrido situaciones en las que su condición femenina había actuado como el motivo
subyacente de la violencia y la discriminación. Más allá de la fallida sanción, dijo la jueza, el municipio no se
había ocupado de las víctimas ni había intentado establecer medidas que, por fuera de lo estrictamente
represivo, contribuyan a eliminar la problemática respecto al género que aparece a lo largo de toda la causa.

Las declaraciones rendidas en el marco del proceso administrativo daban cuenta, por un lado, de que en el
ámbito laboral del municipio se habían naturalizado comportamientos inaceptables en relación a las mujeres
trabajadoras por parte del personal municipal (roces físicos, agresiones verbales, comentarios obscenos). Por el
otro, la omisión de parte de las autoridades municipales de adoptar mecanismos para la protección de las
eventuales víctimas, en especial, tendientes a evitar su revictimización.

Advirtió así la jueza la existencia de serias deficiencias en la perspectiva de género de los agentes municipales,
la ausencia de una política de protección de las mujeres y la necesidad de adoptar medidas tendientes a
internalizar en los hombres el comportamiento debido en un espacio laboral cuando aparecen signos de violencia
laboral.

En lo que respecta a la normativa aplicable ante situaciones como las detectadas, puso el foco en que en virtud
de la CEDAW los estados partes se encuentran obligados a garantizar la protección efectiva de la mujer contra
todo acto de discriminación y a tomar todas las medidas apropiadas para modificar los patrones socioculturales
de conducta y eliminar los prejuicios y estereotipos de género en vistas a eliminarla. Enfatizó que la "Convención
de Belém do Pará" en su art. 8, inc. b) consagra la obligación de modificar esos patrones socioculturales,
incluyendo el diseño de programas de educación formales y no formales apropiados para contrarrestar prejuicios
y costumbres basados en la premisa de la inferioridad o superioridad de cualquiera de los géneros.

Señaló también que el municipio había vulnerado, en concreto, algunas de las garantías mínimas a las que tienen
derecho las mujeres en todos los ámbitos, conforme lo dispuesto en el art. 3 de la Ley 26485: a la protección de
su integridad física y psicológica, al respeto a su dignidad, a gozar de medidas integrales de asistencia,
protección y seguridad y a tener un trato respetuoso, evitando su revictimización cuando han padecido violencia.
Destacó además que el Estado argentino ha sancionado dos leyes de relevancia: la Ley 27501 (BO 8.5.2019)
conocida como de "acoso callejero", en la que, con independencia del ámbito -espacio público- se cataloga como
comportamientos violentos "conductas o expresiones verbales o no verbales, con connotación sexual, que
afecten o dañen su dignidad". Y la Ley 27499, Ley Micaela[3] en la que se estableció la capacitación obligatoria
en la temática de género y violencia contra las mujeres para todas las personas que se desempeñen en la
función pública, la que, si bien no había recibido adhesión por la Provincia de Entre Ríos -a la época en que fue
dictado el fallo- no constituía un obstáculo para que el municipio ajustara su proceder a las mandas de las
Convenciones Internacionales y de las normas nacionales aplicables.

En función de todo ello, consideró que en la sentencia, sin perjuicio del lugar de su voto y de la nulidad del
aspecto represivo del Municipio frente al agente, se debía ordenar al Municipio de Crespo la implementación de
un programa de capacitación obligatorio en la temática de género y violencia contra las mujeres para todas las
personas que se desempeñen en la función pública en todos sus niveles de trabajo, con el fin de evitar la
repetición de las conductas detectadas. De lo contrario, se verían seriamente comprometidas, no sólo la
integridad de las trabajadoras, sino también la responsabilidad del ente público estatal y del Estado nacional
frente a la comunidad internacional en razón del incumplimiento de las convenciones internacionales suscriptas.

2. La decisión del Superior Tribunal de Justicia de Entre Ríos

Recurrida la sentencia por el municipio, el Superior Tribunal[4] de Entre Ríos consideró inadmisible el recurso de
inaplicabilidad de ley. En definitiva, se mantuvo la decisión de la cámara de considerar nulo el procedimiento
administrativo y la sanción disciplinaria aplicada al agente por violación de las garantías del debido proceso y

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afectación de su derecho de defensa.

No obstante, por decisión unánime de sus integrantes, tomando la propuesta de la jueza de Cámara, Dra. Gisela
Schumacher -que no había quedado plasmada en la decisión de ese Tribunal-. se dispuso de oficio y en el marco
de resolución de un recurso extraordinario, la implementación con urgencia del programa de capacitación por
parte del municipio que la referida magistrada había considerado indispensable. La capacitación, de carácter
obligatorio, debería versar en la temática de género y violencia contra las mujeres y dirigirse a todo el personal de
dicha repartición sin ninguna distinción de cargos, tal como lo establece Ley Micaela con el objetivo de poder
evitar en el futuro similares sucesos.

En el voto de la Dra. Mizawak, luego de destacar la sanción -posterior al fallo de cámara- de la Ley 10768 (B.O.
19.12.19), por la cual Entre Ríos adhirió en todos sus términos a la ley "Ley Micaela", se sostuvo, con criterio
trasladable a múltiples situaciones que se verifican en espacios laborales:

- que las situaciones que surgían del expediente, en el que diversas mujeres aparecían como víctimas de tratos
irrespetuosos y violentos, no habían sido afrontadas ni solucionadas por el municipio empleador, conforme
mandan las normas vigentes y con la necesaria perspectiva de género;

- que lo anterior constituye una obligación a cargo de la empleadora (de la municipalidad y sus autoridades) que
aparecía claramente incumplida;

- que esas graves omisiones podían ser modificadas a través del mecanismo que la legislación imperante
establece: un plan de capacitación obligatorio en la temática de género y violencia contra las mujeres;

- que es deber de la magistratura, cuando llegan a su conocimiento hechos de violencia laboral contra las
mujeres, ordenar medidas que permitan modificar y superar tales condiciones;

- que el silencio de la judicatura no sólo vulneraría los claros mandatos legales, sino que podría implicar la
responsabilidad del Estado Argentino por incumplir las convenciones internacionales que determinan mandatos
preventivos, de contención y de abordaje frente a las situaciones en las que las mujeres resulten víctimas.

3. Las medidas de reparación adecuadas frente a la violencia de género - Posición de la Corte IDH

La decisión en comentario se encuentra en absoluta sintonía con la jurisprudencia de la Corte IDH en materia de
reparación frente a la violencia de género. Este Tribunal ha señalado que las personas tienen derecho a que los
daños producidos por la violación a sus derechos humanos sean reparados adecuadamente, con base en el art.
63.1 de la CADH. Esa reparación adecuada -sostiene la Corte- no se agota en una indemnización integral
resarcitoria. Obviamente, que el acceso a una reparación integral es un derecho de la víctima, con base
constitucional, art. 19, CN, y esa reparación debe aspirar a resarcir todos los daños sufridos por aquélla, tanto en
la esfera patrimonial como en la extrapatrimonial. Pero además -y es este el desafío que tenemos por delante-
debe tender, en la medida de lo posible, a eliminar las causas y la continuación o agravación de los efectos
dañosos en la persona reclamante y en otras potenciales víctimas.

La conceptualización de "reparación integral", en palabras del Tribunal interamericano, en el caso "Campo

Algodonero"[5] implica el restablecimiento de la situación anterior y la eliminación de los efectos que la violación
produjo, así como una indemnización como compensación por los daños causados. En ese caso el Tribunal
reparó en la situación de discriminación estructural contra las mujeres en la que se habían enmarcado los hechos
ocurridos. En virtud de ello, sostuvo que las reparaciones debían tener una vocación transformadora de dicha
situación, de tal forma que tuviesen un efecto no sólo restitutivo sino también correctivo. En este sentido
-sentenció- no es admisible una restitución a la misma situación estructural de violencia y discriminación.

En función de esa vocación transformadora de la realidad, la Corte IDH condena a los estados a implementar
medidas tendientes a remover las situaciones que dieron lugar a la violación de los derechos fundamentales de
las víctimas. Por ejemplo, en el caso "Campo Algodonero", entre otras medidas, apuntó firmemente a la
capacitación en perspectiva de género[6]. Ordenó al Estado de México que continuase implementando

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programas y cursos permanentes de educación y capacitación en: i) derechos humanos y género; ii) perspectiva
de género para la debida diligencia en la conducción de averiguaciones previas y procesos judiciales
relacionados con discriminación, violencia y homicidios de mujeres por razones de género, y iii) superación de
estereotipos sobre el rol social de las mujeres.

Con el mismo criterio, en el caso "Atala Riffo" condenó a Chile a que continuase implementando programas y
cursos permanentes de educación y capacitación en: i) derechos humanos, orientación sexual y no
discriminación; ii) protección de los derechos de la comunidad LGTBI, y iii) discriminación, superación de
estereotipos de género en contra de la población LGTBI, dirigidos a funcionarios públicos a nivel regional y
nacional, y particularmente a funcionarios judiciales de todas las áreas y escalafones de la rama judicial[7].

Este tipo de medidas dirigidas a remover las causas de la discriminación estructural pueden -y deben- ser
dictadas en el marco de los procesos judiciales que tramitan ante los juzgados y tribunales cuando se presenten
como una forma adecuada de reparación correctiva y transformadora de la realidad. Así, por ejemplo, en un caso
de denuncia por cese de violencia laboral[8] contra el Presidente municipal[9] y otro funcionario de un municipio
en el que se constató que ambos habían incurrido en violencia psicológica y económica en el ámbito laboral
contra la denunciante en un cuadro en el que confluyeron una motivación discriminatoria tanto por su condición
de mujer como por su calidad de dirigente gremial, se ordenó que en el ámbito del municipio, el presidente
municipal, el funcionario denunciado y todo el personal, ya sea de planta permanente o contratado, recibieran
capacitación en materia de violencia en el ámbito laboral y prácticas discriminatorias fundadas en razón del
género y otros motivos arbitrarios, en consonancia con las previsiones de la "Ley Micaela", a la que adhirió la
provincia de Entre Ríos mediante Ley 10768.

Se está abriendo camino -tal vez lenta, pero decididamente- una nueva línea jurisprudencial que asume el rol
activo que debe adoptar la judicatura, en cumplimiento de la normativa constitucional aplicable (art. 75, incs. 22 y
23, CN Ley 26485, Ley 27499), ante la violencia de género y en miras a contribuir a su visibilización y
erradicación[10].

4. Las medidas transformadoras de la realidad como mandatos preventivos

Este tipo de mandatos con vocación transformadora de la realidad, como el propuesto por la Dra. Schumacher y
que finalmente fue ordenado de oficio por el Máximo Tribunal entrerriano en la causa "Menón", no sólo
encuentran respaldo normativo suficiente en los estándares fijados por la Corte IDH, sino que además tienen
sustento en el derecho interno en el instituto del mandato preventivo. Ello es elocuente a la luz de la función
preventiva de la responsabilidad civil que impera en el régimen del CCyC de la Nación, que habilita a los jueces,
juezas y tribunales -incluso en forma oficiosa- a dictar mandatos de hacer o no hacer tendientes a evitar que el
daño evidenciado en el marco de un proceso judicial continúe o se profundice.

La nueva normativa (arts. 1710 a 1713, CCyC) autoriza a la judicatura al dictado de mandatos preventivos, al
pronunciar sentencia definitiva en el marco de un proceso, cuya sustanciación permitió a quien juzga el caso
conocer la probabilidad objetiva de que, de mantenerse la situación de hecho, el daño se producirá, repetirá o
agravará. Se enfatiza que este tipo de decisiones resultan particularmente relevantes cuando lo que se encuentra
en juego el derecho a la seguridad, a la vida, a la salud, integridad física y psíquica[11]. Pueden ser dictadas a
pedido de parte o de oficio, en un proceso ya iniciado. Se otorgan a la judicatura amplias facultades para dictar
mandatos de dar, hacer o no hacer sin que ello suponga infringir el principio de congruencia ni imponer al
destinatario de la medida obligaciones sin causa legal[12].

Claramente que las situaciones de violencia de género y discriminación en razón del género comprometen la
integridad psicofísica y la dignidad de las personas, por lo que el instituto es una vía idónea para cumplir con la
normativa internacional en la materia.

En lo que respecta a las causas de la violencia por razones de género, el sistema interamericano ha reconocido
que la misma es una manifestación de las relaciones de poder históricamente desiguales entre mujeres y
hombres. Se considera también que las actitudes tradicionales, conforme a las cuales la mujer es considerada
subordinada del hombre y las funciones estereotipadas, perpetúan prácticas difundidas que conllevan violencia o

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coerción[13].

La violencia laboral por razón del género impacta sobre las personas que la sufren provocando, por lo general,
un grave daño psicofísico y, con independencia de ello, siempre afecta la dignidad de la víctima, provocando un
daño extrapatrimonial. Al encontrar su causa en arraigados estereotipos y prejuicios de género que nos
atraviesan en forma inconsciente, difícilmente puedan removerse o erradicarse aquellas conductas con
sentencias que sólo establezcan reparaciones dinerarias por el daño ya causado.

Existen mandatos constitucionales, convencionales y legales expresos que imponen al Estado argentino -a sus
tres poderes- adoptar todas las medidas que sean adecuadas para remover las causas que generan la violencia
contra las mujeres y otros grupos discriminados en función del género. El incumplimiento de esa normativa
puede comprometer la responsabilidad internacional del Estado argentino, como bien se señala en los fallos en
comentario.

Por ello, cuando en el curso del proceso surjan acreditadas situaciones de violencia o discriminación en función
del género, la judicatura en general -y la del Trabajo en especial-, se encuentra habilitada, a mi criterio obligada,
por el derecho internacional de los DDHH y por las normas del CCyC, a dictar mandatos preventivos, con
vocación transformadora de la realidad para cumplir con la finalidad de asegurar el derecho de las mujeres y de
las minorías sexuales a una vida libre de violencia, tanto en el trabajo como en los demás espacios donde se
desarrollan.

El tercer voto de la sentencia dictada por la Cámara contencioso administrativo de Paraná y la unánime decisión
del Superior Tribunal de mi provincia en la causa que comento, constituyen una muestra de cómo el Poder
Judicial, juzgando con perspectiva de género, puede contribuir a erradicar las causas que provocan la violencia
laboral y la discriminación por razón del género en el mundo laboral. Y, en definitiva, a la deconstrucción de los
estereotipos y prejuicios de género en procura de una sociedad más justa y -sustancialmente- más libre e
igualitaria.

[1]

Cámara Contencioso Administrativo Nº 1, Paraná, 31.5.2019, "Menon, Francisco c/ Municipalidad de Crespo s/

Contencioso administrativo - Ordinario" (Baridón - González Elías - Schumacher).

[2]

El art. 47 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de E. Ríos establece que para dictar sentencia definitiva se
requiere la asistencia de tres vocales, tomándose la resolución por mayoría, siendo potestativa la emisión del
voto para el último vocal, cuando sean coincidentes los dos primeros (Texto s/ Ley 9234, B.O. 18.11.99).

[3]

Mediante la Ley 27499, conocida como "Ley Micaela" se estableció la capacitación obligatoria en la temática de
género y violencia contra las mujeres para todas las personas que se desempeñen en la función pública en todos
sus niveles y jerarquías en los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial de la Nación (art. 1). La ley se llama
Micaela por Micaela García, una joven de 21 años que fue asesinada en Gualeguay (Entre Ríos) por un hombre
que tenía antecedentes penales por violación. Mediante art. 10 se invita a la C. Autónoma de Bs. As. y a las
provincias a adherir a la ley.

[4]

STJER, 28.12.2020, "Menon, Francisco Hugo c/ Municipalidad de Crespo s/ Contencioso Administrativo s/

Recurso de inaplicabilidad de ley", Causa n° 3976 (Castrillón - Smaldone - Medina - Mizawak - Carubia).

[5]

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Corte IDH, Caso González y otras ("Campo Algodonero" vs. México), 16.11.2009.

[6]

Aclaró: a) que la capacitación, como sistema de formación continua, se debe extender durante un lapso
importante para cumplir sus objetivos; b) que implica no sólo un aprendizaje de las normas, sino el desarrollo de
capacidades para reconocer la discriminación que sufren las mujeres en su vida cotidiana; c) que las
capacitaciones deben generar que todos los funcionarios reconozcan las afectaciones que generan en las
mujeres las ideas y valoraciones estereotipadas en lo que respecta al alcance y contenido de los derechos
humanos.

[7]

Corte IDH. Caso Karen Atala Riffo e hijas Vs. Chile. Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia de 24.2.2012.
Serie C No. 239, párr. 271.

[8]

Cám. Apel. de Concordia, Sala Trab., 9.10.2020, "M., N. T. c/ R., A. y otros s/ Violencia y/o discriminación en el
ámbito laboral", RC J 7573/20. En la causa se probó que los demandados desplegaron maltrato verbal,
aislamiento de la denunciante, falta de asignación de tareas y obstaculización al ejercicio de su función gremial,
en un cuadro de hostigamiento y discriminación.

[9]

El STJ de Entre Ríos en pleno ha decidido que los casos de denuncias de violencia de género bajo la modalidad
laboral, con base en las disposiciones de la Ley 26485, independientemente del ámbito privado o público en el
que se hubiesen desarrollado, deben tramitar ante la justicia provincial del Trabajo, al ser "en una justicia
especializada este tipo de cuestiones que exigen celeridad e inmediatez en el procedimiento". Las denuncias de
situaciones encuadrables en el art. 6, Ley 26485, conforme lo dispuesto en el art. 22, deben tramitar en el fuero
del Trabajo en virtud de la relación que une a las partes ("O.M.N. c/ G., C.A. s/ Violencia y/o Discriminación en el
Ámbito Laboral s/ CUESTIÓN DE COMPETENCIA" (expte. Nº 3882/2018, 11.2.2019; criterio reiterado en
"Cañete, Agustina Fabiana s/ Su Denuncia Violencia y/o Discriminación en el ámbito laboral s/ Cuestión de
Competencia", 26.2.2019).

[10]

SCJ, Mendoza, 10.11.2020, "Kraus, Ingrid Analia c/ La Caja ART S.A. s/ Enfermedad profesional - Recurso
extraordinario provincial" (voto ampliatorio del Dr. Adaro). RC J 7860/20. Propuso ordenar a los directivos de una
empresa, y a los trabajadores que tengan personal a su cargo, se inserten en cursos de capacitación sobre
violencia laboral y perspectiva de género. //Juzg. Trab., San José de Metán, Salta, 30.11.2020, "Medina, Analía
Cristina c/Establecimientos Rio Grande S.A, RC J 8793/20. Se impuso al Presidente del Directorio de una SA, a
la persona que infirió el hostigamiento y al personal jerárquico la asistencia obligatoria a talleres de capacitación
para la sensibilización en la temática de género y violencia contra las mujeres y a acreditar esa certificación de
capacitación en -organismos provinciales o nacionales, públicos o privados-, bajo apercibimiento de astreintes.//
Juzg. Trab. III, San Miguel de Tucumán, 28.5.2019, "Salvatierra, Ramona Laura c/ Sanatorio 9 de Julio S.A. s/
Cobro de pesos", RC J 8739/19. Se ordenó al presidente del directorio de la SA, a quien se desempeñó como
jefa de personal y demás funcionarios que tengan a su cargo responsabilidades vinculadas al personal del
sanatorio demandado, la asistencia a un taller en la Oficina de la Mujer dependiente de la CSJ de Tucumán, bajo
apercibimiento de astreintes. // Cám. Civ. Com. Sala 4, San Pedro de Jujuy, Jujuy; 8.3.2019; "T. D. C. Z. y otro c/
Estado Provincial s/ Ordinario por daños y perjuicios", RC J 5490/19. Se dispuso que el Estado provincial
implemente un programa de capacitación y concientización sobre los principios de igualdad y no discriminación
por motivos de sexo y género, dirigido a las fuerzas de seguridad que presten servicios en la jurisdicción de Yuto,
domicilio de la víctima de femicidio.

6/7
 [11]

Galdós, Jorge M., en Lorenzetti, Luis Ricardo (dir.), Código Civil y Comercial de la Nación comentado, Tomo VIII,
Rubinzal Culzoni Editores.

[12]

Cám. Civil y Com. de Azul, Sala II, 17.11.2016, "Espil, María Inés y otro/AC/Apilar S.A. y otro". En el mismo
sentido, véase mandato preventivo oficioso en materia de daños laborales dictado por Cám. Ap. de Concordia,
Sala del Trabajo, 7.11.2018, "Benítez, Juan Jorge c/ Instituto Autárquico Provincial del Seguro de Entre Ríos ART
y otro", RC J 10441/18, comentado por Tula, Diego, Rubinzal Culzoni Online, www.rubinzalonline.com.ar, RC D
15/2019. Véase mandato oficioso, ante un caso de trabajo rural en condiciones denigrantes para la dignidad de
las personas, mismo Tribunal, 27.3.2019, "Arrieta, Lucas Ariel c/ Galli, Gabriel". Expte. Nº 7559.

[13]

Comisión IDH, informe 4/01, "María Eugenia Morales de Sierra - Guatemala", 19.1.2001.

7/7

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