La reserva minera

especial.
Introducción
La reserva especial minera se enmarca en el ordenamiento legal a partir del artículo
248 de la ley 650 del 20011 (Código de Minas) en donde se regulan los proyectos mineros
especiales. En este orden de ideas, partiendo de la concepcion general de proyectos
especiales, se entiende que los lineamientos generales básicos establecidos por la norma
establecen los requisitos básicos necesarios para edificar un proyecto minero especial a saber
i) estudios geológico- mineros, establecidos en el art. 31 de la ley citada2 realizados a través de
las entidades estatales adscritas o vinculadas al sector de Minas y Energía ii) organizar
proyectos mineros dentro de las zonas declaradas reservas especiales iii) realizar un
aprovechamiento razonable de los recursos allí subyacentes.
Dentro de los tipos de proyectos mineros espaciales, la norma misma establece dos
clases diferentes, inicialmente, se enmarcan los proyectos de minería especiale y en segundo
los proyectos de reconvención. En el presente texto, pues, se tratará la primera clase de
proyecto.

En el decreto 2809 del 28 de julio de 2009 se define a los proyectos de minería especial
como: “aquellos proyectos definidos con base en los resultados de los estudios geológico -
mineros de que trata el artículo 31 del Código de Minas, orientados al aprovechamiento
racional de los recursos mineros existentes, económicamente explotables, en las áreas de
reserva especial declaradas.”(decreto 2809 de 2009; pp 2).

Artículo 108 de la ley 1450 de 2011

Se va a proceder, entonces, a delinear los conceptos básicos y fundamentales del artículo
108, con el fin de lograr establecer su función esencial.

Artículo 108.Reservas mineras estratégicas. La autoridad minera determinará los minerales de

interés estratégico para el país, respecto de los cuales podrá delimitar áreas especiales en
áreas que se encuentren libres, sobre las cuales no se recibirán nuevas propuestas ni se
suscribirán contratos de concesión minera.

Lo anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas en contrato de concesión especial
a través de un proceso de selección objetiva, en el cual la autoridad minera establecerá en los

1
Artículo 248. Proyectos Mineros Especiales. El Gobierno Nacional, con base en los resultados de los
estudios geológico-mineros de que trata el artículo 31 de este Código, a través de las entidades estatales
adscritas o vinculadas al sector de Minas y Energía, organizará dentro de las zonas que hubieren sido
declaradas reservas especiales, proyectos mineros orientados al aprovechamiento racional de los
recursos mineros allí existentes(…).

2
Artículo 31. Reservas especiales. El Gobierno Nacional por motivos de orden social o económico
determinados en cada caso, de oficio o por solicitud expresa de la comunidad minera, en aquellas áreas
en donde existan explotaciones tradicionales de minería informal, delimitará zonas en las cuales
temporalmente no se admitirán nuevas propuestas, sobre todos o algunos minerales. Su ob- jeto será
adelantar estudios geológico-mineros y desarrollar proyectos mineros estratégicos para el país
destinados a determinar las clases de proyectos mineros especiales y su puesta en marcha. En todo caso,
estos estudios geológicomineros y la iniciación de los respectivos proyectos no podrán tardar más de dos
(2) años. La concesión sólo se otorgará a las mismas comunidades que hayan ejercido las explotaciones
mineras tradicionales, así hubiere solicitud de terceros. Todo lo anterior sin perjuicio de los títulos
mineros vigentes, otorgados o reconocidos.
términos de referencia, las contraprestaciones económicas mínimas distintas de las
regalías, que los interesados deben ofrecer.

La autoridad minera. Es necesario establecer que es función del Ministerio de Minas y

Energía establecer la política de aprovechamiento de minerales a corto, mediano y largo plazo.
Siempre en funcion de los mercados externos e internos (Minenergía; 2019).
Otras entidades, sin embargo, participan activamente en la determinación de esa toma de
decisiones de política pública y de planeación a saber
- Agencia Nacional de Minería: Soportar el proceso para la declaración de minerales
estratégicos y la declaración de las Áreas de Reserva Estratégicas, con el fin de dar
impulso y confiabilidad a las inversiones en proyectos mineros, siempre con miras al
progreso económico y desarrollo del país.
- Servicio Geológico Colombiano: realizar estudios geológicos fomentar la exploración
técnica y la explotación de recursos mineros.
- Unidad de Planeación Minero Energética: insumos para la planeación del sector

Minerales de interés estratégico. La importancia de establecer los minerales estratégicos

radica, esencialmente, en el mercado nacional y global. La demanda internacional y nacional,
esencialmente, es la que motiva la seleccion de los minerales que le son útiles al Estado en la
medida en que tienen relevancia comercial que debe ser actualizada.3

Delimitar áreas especiales en áreas que se encuentren libres, sobre las cuales no se
recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera. En virtud a
la interpretación dada por la corte en la sentencia C-035/2016 se desprende que el término “áreas que se
encuentren libres” no implica una vocación exclusivamente minera ni un incentivo para explotar
recursos mineros en todo el territorio nacional. Se argumenta, pues que, en principio, todas las áreas del
territorio nacional tienen una potencial vocación minera y lo único que se pretende es modificar el
régimen de concesión minera para que sea m´sa favrable para la nación, sinendo indispensable que no se
lleven a cabo nuevas propuestas de concesiones sobre los territorios delimitados. En conclusión “i) no
asignan un uso exclusivo al suelo, y mucho menos, excluye la protección de la agricultura, ii) no
asignan títulos mi- neros, sino que se limitan a garantizar la realización de procedimientos de
selección objetiva, y iii) no contravienen las limitaciones y prohibiciones contenidas en el
Código de Minas.” (Sentencia C-035/2016).

Proceso de selección objetiva. Se debe tener como requisito para realizar la contratación de la
concesión especial el principio contractual de selección objetiva. El principio se basa, esencialmente, en
la búsqueda del ofrecimiento más conveniente para la entidad y más afín con el objeto del contrato estatal.
Se analizan, esencialmente, el cumplimiento, la experiencia del contratista, su disponibilidad tecnológica,
su organización en el desarrollo del proceso, su racionalidad en los precios y el cumplimiento en los
plazos estipulados por los cuales resulta ser más ventajoso para la entidad. En este sentido, el proceso de
selección objetiva estaría buscando el cumplimiento de los requisitos legales de selección para evadir los
favores a título de beneficios personales a los que podría arrastrar la selección subjetiva. (Smith y
Hernández; 2015).

Contrato de Concesión especial. Mediante el artículo 108 se busca hacer un cambio de

régimen de contratación de concesión. 4 A partir del decreto 2809 de 2009 se establece el régimen de
contratos de concesiones mineras especiales que será el llamado a regir en el caso de las reservas
mineras especiales. Se establece en el mismo decreto que los contratos
3
la resolución 180102 de 2012 es la última actualización de minerales estratégico proferida por el
Minenergía en donde se encuentran las deidas motivaciones y explicaciones de las elecciones en el caso
concreto de este acto administrativo.
4
Regulado en la ley 685 de 2001 Título segundo Capítulo V sobre la concesión en minas y los contratos
de concesión en los artículos 45 y siguientes.
especiales de concesión minera deben suscribirse sobre las áreas cuyos límites hayan sido
debidamente establecidos y motivados. Además de esto, la cesión parcial deberá ser realizada
solo a partir de cuotas y porcentajes, nunca de áreas. La ejecución del contrato suscrito ante el
registro minero nacional, por otra parte, será controlada por el Ministerio de Minas y Energía
mediante la Dirección de Minas con base en los estudios realizados y con el propósito de
adelantar las gestiones ante las diferentes entidades del Estado que acompañen el proyecto.

Términos de referencia. La definición conceptual de término de referencia se toma del

decreto 1076 de 2015 que establece: “ARTÍCULO 2.2.2.3.3.2. De los términos de referencia. Los
términos de referencia son los lineamientos generales que la autoridad ambiental señala para
la elaboración y ejecución de los estudios ambientales que deben ser presentados ante la
autoridad ambiental competente.”
A partir del presente artículo resulta indispensable, inicialmente, determinar que la competencia para
adelantar los lineamientos generales de los términos de referencia está en cabeza del ministerio de
ambiente y desarrollo sostenible en virtud al decreto-ley 3570 de 2011 5 en desarrollo de los marcos
establecidos previamente por la constitución plítica y la ley 489 de 1998. Los términos de referencia,
como lo dice la norma, se realiza con el fin de enmarcar lineamientos generales a partir de los que se
adelanten los estudios ambientales concretos para el licenciamiento ambiental. El mismo decreto 1076 de
2015 establece dos tipos de estudios ambientales a saber i) Diagnóstico Ambiental de Alternativas,
regulado en el Decreto 1585 de 2020 y ii) Estudio de Impacto Ambiental, regulado por el mismo decreto
1076 de 2015 y por la resolución 2206 de 2016 del ministerio de ambiente y desarrollo sostenible.

Contraprestaciones económicas. Se establece claramente que las contraprestaciones,

además de la REGALÍAS, serán establecidas por la misma autoridad competente. El régimen de
contraprestaciones se establece en el código de minas, que define el concepto como:
“226. Contraprestaciones económicas. Las contraprestaciones económicas son las
sumas o especies que recibe el Estado por la explotación de los recursos naturales no
renovables.”(ley 685 de 2001). En la normativa citada, por otra parte, no se establecen
contraprestaciones distintas a las regalías (art. 227) y a los cánones superficiarios (art. 230) la regulación
de las contraprestaciones, sin embargo, tiene una mayor profundidad en el decreto 2655 de 1998.

artículo 20 de la Ley 1753 de 2015

ARTÍCULO 20. Áreas de reserva para el desarrollo minero. Las áreas de reserva para el
desarrollo minero serán las siguientes:
Áreas de Reserva Estratégica Mineras: La Autoridad Minera Nacional determinará los
minerales de interés estratégico para el país, respecto de los cuales, con base en la información
geocientífica disponible, podrá delimitar indefinidamente áreas especiales que se encuentren
libres.

Estas áreas serán objeto de evaluación sobre su potencial minero, para lo cual se
deberán adelantar estudios geológicos mineros por parte del Servicio Geológico Colombiano
y/o por terceros contratados por la Autoridad Minera Nacional. Con base en dicha evaluación,
esta Autoridad seleccionará las áreas que presenten un alto potencial minero.

5
“Artículo 2. Funciones. Además de las funciones determinadas en la Constitución Politica y en el artículo
59 de la Ley 489 de 1998 y en las demás leyes, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible cumplirá
las siguientes funciones: (…) Elaborar los términos de referencia para la realización de los estudios con
base en los cuales las autoridades ambientales declararán, reservarán, alinderarán, realinderarán,
sustraerán, integrarán o recategorizarán, las reservas forestales regionales y para la delimitación de los
ecosistemas de páramo y humedales sin requerir la adopción de los mismos por parte del
Ministerio.”(decreto-ley 3570 de 2011)
 Estas áreas se otorgarán mediante proceso de selección objetiva. En los términos de
referencia de este proceso, la Autoridad Nacional Minera establecerá los requisitos mínimos
de participación, los factores de calificación, las obligaciones especiales del concesionario y
podrá establecer las contraprestaciones económicas mínimas adicionales a las regalías. Sobre
estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de concesión minera.
Para estos efectos la Autoridad Minera contará con la colaboración del Ministerio de Ambiente
y Desarrollo Sostenible.

La Autoridad Nacional Minera dará por terminada la delimitación, cuando las áreas
evaluadas no sean seleccionadas, caso en el cual quedarán libres para ser otorgadas
mediante el régimen ordinario del Código de Minas. Cuando no se presente licitante u
oferente la Autoridad Nacional Minera podrá mantener la delimitación para un futuro proceso
de selección sin perjuicio de darla por terminada en cualquier tiempo.

El Gobierno Nacional reglamentará la materia a que aluden los incisos anteriores. En

los Contratos Especiales de Exploración y Explotación que se deriven de estas delimitaciones, se
podrán establecer reglas y obligaciones especiales adicionales o distintas a las establecidas en
el Código de Minas.

Por su parte, la información geológica, geoquímica y geofísica que el Servicio Geológico

Colombiano genere a partir de la declaratoria de las áreas estratégicas mineras por parte de la
Autoridad Minera y que permita evaluar el potencial mineral de tales áreas, tendrá el carácter
de reservada por el mismo término en que la Autoridad Minera declare dichas zonas como
estratégicas mineras o hasta tanto deba darse a conocer en desarrollo de los procesos de
selección objetiva que adelante la Autoridad Minera para el otorgamiento de contratos de
concesión especial en estas áreas.

Áreas de Reserva para la formalización: La Autoridad Minera Nacional podrá delimitar

áreas de Reserva Estratégica Minera para la formalización de pequeños mineros, sobre áreas
libres o aquellas que sean entregadas a través de la figura de devolución de áreas para la
formalización minera.

Áreas de Reserva para el desarrollo minero•energético: El Ministerio de Minas y

Energía delimitará las zonas estratégicas para el desarrollo minero•energético en un término
no mayor de doce (12) meses, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley.
Estas zonas se declaran por un término de dos (2) años prorrogables por el mismo término y su
objetivo es permitir el manejo ordenado de los recursos naturales no renovables propendiendo
por la maximización del uso de los recursos ajustándose a las mejores prácticas
internacionalmente aceptadas.

Sobre estas áreas no se recibirán nuevas propuestas ni se suscribirán contratos de

concesión minera de carbón. Lo anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas por la
autoridad correspondiente a través de un proceso de selección objetiva, en el cual dicha
autoridad establecerá los términos de referencia.
En casos de superposiciones de áreas entre yacimientos no convencionales y títulos mineros, en
virtud de un acuerdo operacional, la Autoridad Minera Nacional autorizará la suspensión de los
títulos mineros sin afectar el tiempo contractual.

Ante la suspensión del título minero por la causal antes señalada, el titular minero
podrá solicitar la modificación del instrumento de control ambiental, incluyendo un capítulo de
cierre temporal. La autoridad ambiental tramitará dicha modificación.
No podrán ser áreas de reservas para el desarrollo minero las áreas delimitadas como páramos
y humedales.

PARÁGRAFO PRIMERO. Las áreas estratégicas mineras creadas con base en el artículo
108 de la Ley 1450 de 2011 mantendrán su vigencia pero se sujetarán al régimen previsto en el
presente artículo.

PARÁGRAFO SEGUNDO. No podrán declararse áreas de reserva para el desarrollo

minero en zonas de exclusión de conformidad con lo dispuesto por la normatividad vigente.

Resulta importante señalar, inicialmente, que la presente norma, como lo establece el

parágrafo primero, nace a partir del artículo 108 previamente citado. En ese orden de ideas, la
interpretación de la presente normatividad debe darse de manera sistemática, entendiendo
que son artículos complementarios y se basan en los mismos principios y objetivos
gubernamentales. El artículo 20, a pesar de resaltar algunos conceptos nuevos que resultan
relevantes para el objetivo del presente análisis, se encarga, esencialmente , de ampliar y
profundizar los postulados del 108, motivo por el cual se procederá a hacer el análisis de los
conceptos nuevos para, posteriormente, dar las conclusiones finales.

Los requisitos mínimos de participación. En el decreto 2809 de 2009 ya se establecía

un tope máximo a la cesión parcial (51%) que en caso de ser superado, el contratante especial
debería pagar a la nación el dinero público que hubiera sido invertido para los estudios
geológico-mineros realizados en el área. El presente artículo, por tanto, establece también que
la autoridad competente(ministerio de minas y energía) tendrá, además, la competencia, de
establecer los requisitos mínimos de participación.

Causales de la creación de la reserva minera especial

según la Jurisprudencia

En un sentido general, las normas citadas tienen la funcion principal de delimitar y

calificar áreas especificas del territorio nacional como áreas de reserva estratégica minera con
el fin de determinar sobre ellas el tipo especial de ordenamiento, así como un régimen legal y
contractual específicos. De esta manera se excluyen a las AEM del régimen ordinario de
minería. Los efectos principales que debería traer la creación de esta figura serían: i) enfocar la
labor de obtención de información geológica ii) impedir la proliferación desordenada de títulos
mineros
iii) garantizar una mayor eficiencia para la extracción de recursos iv) incrementar la
participación estatal en los beneficios que implica la participación minera de dichas áreas.

A nivel ambiental. La corte constitucional, en sentencia C-035 de 2016, aclara que los
artículos citados no implican una flexibilización a los controles ambientales ni a una
flexibilización de los requisitos para el ejercicio de la minería. La interpretación que se le da a
estas áreas especiales, según la Corte, está en funcion de la seguridad jurídica del Estado y
además garantiza la determinación específica de los territorios con potencial minero,
atendiendo a la obligacion de preservar los recuros naturales renovables. El Estado, por otra
parte, no estaría renunciando a su deber de control sobre la actividad minera a partir de la
expedición de licencias ambiéntales y aplica los principios de precaución y desarrollo
sostenible en materia ambiental.

A nivel social, la creación de las AEM han atraído una serie de ćriticas especialmente
enfocadas en el uso estratégico de la tierra y la vocación exclusivamente minera (o por lo
menos el incentivo a la explotación de recursos minerales) que se podría desprender de la
interpretación de la normatividad citada, en este orden de ideas, se podría pensar en un
desconocimiento de los mandatos constitucionales de protección de los trabajadores
agropecuarios y de la producción agropecuaria, de los cuales dependen los derechos a la
alimentación, soberanía y seguridad alimentaria. Se aclara pues, en sentencia de la corte
constitucional que de las normas citadas no podría desprenderse una vocación exclusivamente
minera del territorio ni una priorización a la explotación de minerales. El art. 108 y 20, de hecho,
sólo estarían regulando el régimen de concesión minera ordinario para reemplazarlo por uno
que fuera más favorable a la Nación en algunos territorios específicos para prevenir que se
hagan nuevas propuestas frente a estos. “las normas acusadas i) no asignan un uso exclusivo al
suelo, y mucho menos, excluye la protección de la agricultura, ii) no asignan títulos mineros, sino
que se limitan a garantizar la realización de procedimientos de selección objetiva, y iii) no
contravienen las limitaciones y prohibiciones contenidas en el Código de Minas.” (C-035/2016).
Las normas citadas, por otra parte, no regulan situaciones vinculadas al suelo, sino al subsuelo
y toda vez que no haya sido adjudicado, podría seguir ejerciendo su vocación agrícola o
agropecuaria.

Las áreas especiales mineras, por otra parte, se enfocan también en la legalización, la
organización, capacitación y asesorias técnicas, económicas y legales de comunidades que
practiquen la minería tradicional informalmente en áreas de reservas especiales declaradas 6.
Dando a las comunidades mineras tradicionales el acceso a los beneficios de los Proyectos
Mineros Especiales y limitando la cesión de derechos de los contratos que surjan en dichas
áreas.

Desde el punto de vista territorial. El articulo 20 y 108 establecen que la competencia

de la delimitación de las áreas especiales estaría en cabeza de la autoridad minera. Hebiendo
realizado el respectivo estudio y tras determinar la competencia en cabeza del Ministerio de
Minas y Energía, nacería un vacío al momento de preguntarse que papel jugarían los entes
territoriales autónomos con respecto a la delimitación territorial de las áreas mineras
especiales cuando la constitucion establece que la autonomía territorial de la constitucion
deriba en la libre disposición territorial no solo de los recursos sino de los territorios.
Habría un choque, pues, entre el artículo 807 y 3328 de la constitución y los artículos
19y 28710 puesto que mientras los primeros le atribuyen al Estado la facultad de administrar los
recursos naturales y le otorga la titularidad de la propiedad del subsuelo de la nación, los
artículos 1 y 287 se enfocan más en atribuir un mayor poder a las entidades autónomas
territoriales en su facultad de administrar y disponer de sus recursos en la medida en que se
considere necesario y a partir de sus necesidades.

6
“(…) garantizar que las comunidades mineras que adelantan explotaciones tradicionales de manera
informal dentro de las áreas declaradas de reservas especial accedan a los beneficios que otorgan los
Proyectos de Minería Especial, es necesario limitar la cesión de derechos en los contratos especiales de
concesión que surjan de dichas áreas.” (Decreto 2809 de 2009.)
7

Artículo 80. El Estado planificará el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales, para garantizar
su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución.

8
Artículo 332. El Estado es propietario del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, sin
perjuicio de los derechos adquiridos y perfeccionados con arreglo a las leyes preexistentes.

9
Artículo 1. Colombia es un Estado social de derecho organizado en forma de república unitaria,
descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista (…)

10
Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses y dentro de los límites
de la Constitución y la ley. En virtud tendrán los siguientes derechos: 3. Administrar los recursos
 La corte establece que, inicialmente, es innegable la titularidad en cabeza de la nación de
disponer libremente del subsuelo colombiano y se presume, como se ha dicho previamente,
que en general todo el subsuelo del territorio nacional es potencialmente explotable.

Por otra parte, la delimitación de las áreas en las superficies no estarían sujetas a la
libre disposición estatal. La corte establece, de hecho, que el principio de autonomía territorial
y descentralización administrativa de la constitución implicarían, sin lugar a dudas, una
facultad a las entidades territoriales de administrar los recursos que se encuentren en sus
territorios, dentro de los que se determinan, sin lugar a dudas, las tierras. En este sentido, el
Estado, no podría imponer arbitrariamente una delimitación territorial a la entidad, lo que
lleva a la Corte a proponer la solución de llegar a un común acuerdo entre el ente unitario y el
territorial para delimitar las áreas, al no existir, en el ordenamiento jurídico colombiano,
ningún recurso legal diferente que fuera útil para dirimir tal conflicto de competencia.

Causales de la creación de la reserva minera especial

según la ley

Como se ha mencionado previamente, el artículo 20 de la ley 1573, debe ser entendido también
en desarrollo de el artículo 80 de la ley 1450, en este sentido, las causales por las que se crean la
reserva especial minera enunciadas en el artículo 20 serían interpretadas como las causales
generales de dicha figura a saber.
Causales para la formalización: se establece que las delimitaciones de las áreas libres estarán en
función de la formalización de pequeños mineros.
Causal para el desarrollo minero-energética: se establece que el objetivo des de el punto de vista
minero-energético es la
Causal de otorgamiento

BIBLIOGRAFÍA
2019. Minerales Estratégicos. Metodología Para Actualizar y Seleccionar los Minerales Estratégicos en
Colombia. 2nd ed. Bogotá: UPME.

Hernández y Smith, 2015. Principio de la Selección Objetiva en los Contratos de Prestación de Servicios
Profesionales y de Apoyo a la Gestión.. Tunja: Universidad Santo Tomás.