RÉGIMEN JURÍDICO DE LAS IMPUTACIONES PRESUPUESTARIAS

PLURIANUALES EN LAS EMPRESAS DEL ESTADO

1.  Régimen presupuestario de las imputaciones presupuestarias para contratos

cuya ejecución exceda del ejercicio presupuestario

El presupuesto requiere de un período razonable en relación con el cual sea

posible estimar los ingresos y disponer las asignaciones de gasto. De ahí que el
presupuesto se formule por anualidades o para ejercicios anuales. En nuestro país, el
ejercicio presupuestario anual coincide con el año civil, el cual constituye el límite
temporal de la ejecución de los presupuestos públicos. Así lo prevé el artículo 8 de
la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público, el cual dispone
que a los efectos de dicha Ley «el ejercicio económico financiero comenzará el
primero de enero y terminará el treinta y uno de diciembre de cada año».

La anualidad del presupuesto no debe confundirse con el marco plurianual

del presupuesto a que alude el artículo 311 de la Constitución; el marco plurianual
del presupuesto es un instrumento normativo con rango de ley que debe ser
sancionado por la Asamblea Nacional, en el cual se establecerán los límites
máximos de gasto y de endeudamiento durante el período presupuestado y se
expondrán los objetivos a largo plazo, así como los medios para lograrlos1[1].

Los presupuesto de los entes descentralizados con fines empresariales deben

hacerse por anualidades, de conformidad con el régimen establecido en el Capítulo
IV del Título II de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público, en el cual están contenidas las reglas que establecen el régimen
De conformidad con el artículo 25 de la Ley Orgánica de Administración
1[1]

Financiera del Sector Público: «El Proyecto de Ley del marco plurianual del
presupuesto será elaborado por el Ministerio de Finanzas, en coordinación
con el Ministerio de Planificación y Desarrollo y el Banco Central de
Venezuela, y establecerá los límites máximos de gasto y de endeudamiento
que hayan de contemplarse en los presupuestos nacionales para un período
de tres años, los indicadores y demás reglas de disciplina fiscal que
permitan asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y equilibrarla gestión
financiera nacional en dicho período, de manera que los ingresos
ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos ordinarios [...omissis...]».
presupuestario de las sociedades mercantiles del Estado y otros entes
descentralizados funcionalmente con fines empresariales. Sin embargo, ello no
impide que los entes ejecutores del presupuesto puedan llevar adelante
contrataciones para ser pagadas en varios ejercicios presupuestarios.

A tales efectos, la Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector

Pública ha establecido un régimen especial en su artículo 19, conforme al cual

«Cuando en los presupuestos se incluyan créditos para obras, bienes

o servicios cuya ejecución exceda del ejercicio presupuestario, se
incluirá también la información correspondiente a su monto total, el
cronograma de ejecución, los recursos erogados en ejercicios
precedentes, los que se erogarán en el futuro y la respectiva
autorización para gastar en el ejercicio presupuestario
correspondiente. Si el financiamiento tuviere diferentes orígenes se
señalará además, si se trata de ingresos corrientes, de capital o de
fuentes financieras. Las informaciones a que se refiere este artículo
se desagregarán en el proyecto de ley de presupuesto y se evaluará
su impacto en el marco plurianual del presupuesto».

La norma precedentemente transcrita autoriza la inclusión de créditos para

obras, bienes o servicios cuya ejecución exceda la anualidad presupuestaria; sin
embargo, en tales casos será necesario incluir la siguiente información:

 El monto total de la contratación;

 El cronograma de ejecución;
 Los recursos erogados en ejercicios precedentes, los que se erogarán en el
futuro y la respectiva autorización para gastar en el ejercicio presupuestario
correspondiente.
 Si el financiamiento tuviere diferentes orígenes debe señalarse además, si se
trata de ingresos corrientes, de capital o de fuentes financieras.

Esta información deberá ser incorporada en el proyecto de presupuesto anual

de gestión a ser aprobado por la Junta Directiva de la empresa y, luego, por su
Ministerio de adscripción.
 El referido proyecto debe ser remitido por el Ministerio de adscripción a la
Oficina Nacional de Presupuesto antes del 30 de septiembre del año anterior al que
regirá (art. 66, Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público). La
Oficina Nacional de Presupuesto analizará los referidos proyectos de presupuesto a
los fines de verificar si los mismos encuadran en el marco de las políticas, planes y
estrategias fijadas para la institución o ente de que ese trate y elaborará el informe
correspondiente (art. 68, Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector
Público).

Posteriormente, el proyecto de presupuesto, acompañado del informe

correspondiente, debe ser sometido a la aprobación del Presidente de la República,
en Consejo de Ministros, e incorporará los ajustes que considere convenientes. Una
vez aprobados, será publicada una síntesis del presupuesto en la Gaceta Oficial
(arts. 69 y 71, Ley Orgánica de Administración Financiera del Sector Público).

2. Aplicación de la normativa sobre crédito público para la contratación de

obras, servicios o adquisiciones cuya ejecución exceda del ejercicio
presupuestario

La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuya ejecución exceda

del ejercicio presupuestario, bajo ciertas circunstancias, puede configurar también
una operación de crédito público que, como tal, para su validez estaría sujeta a la
autorización de la Asamblea Nacional de conformidad con el procedimiento que
regula la Ley Orgánica de Administración Financiera.

De conformidad con el artículo 76 de la Ley Orgánica de Administración

Financiera del Sector Público se denomina crédito público «a la capacidad de los
entes regidos por dicho instrumento legal para endeudarse». Sin embargo, no todo
endeudamiento constituye una operación de crédito público; tienen tal carácter
únicamente las operaciones señaladas en el artículo 77 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera del Sector Público, a saber:
1. La emisión y colocación de títulos, incluidas las letras del tesoro, constitutivos de
empréstitos o de operaciones de tesorería.

2. La apertura de créditos de cualquier naturaleza.

3. La contratación de obras, servicios o adquisiciones cuyo pago total o parcial se

estipule realizar en el transcurso de uno o más ejercicios posteriores a aquél en que
se haya causado el objeto del contrato, siempre que la operación comporte un
financiamiento.

4. El otorgamiento de garantías.

5. La consolidación, conversión, unificación o cualquier forma de refinanciamiento

o reestructuración de deuda pública existente.

Como puede observarse, de conformidad con el numeral 3 del precitado

artículo 77, los contratos cuya ejecución se estipule realizar en uno o más ejercicios
presupuestarios constituye una operación de crédito público, siempre y cuando la
operación comporte un financiamiento, esto es, cuando de la contratación derive
algún endeudamiento u obligación financiera para el contratante. Por el contrario,
no se tratará de una operación de crédito público cuando la ejecución de los
contratos que se extiendan mas allá de un ejercicio presupuestario no implique la
asunción de obligaciones financieros o deudas.

Para las contrataciones de ejecución de obras, servicios o de adquisición de

bienes que deban ejecutarse en más de un ejercicio presupuestarios que, a su vez,
comporten la asunción de obligaciones financieras, el ente contratante debe contar
con la aprobación de la Asamblea Nacional. Sin embargo, esa aprobación no se
imparte por cada ente individualmente sino a través de una Ley de endeudamiento
propuesta por el Ejecutivo

En tal sentido, el artículo 80 de la Ley Orgánica de Administración

Financiera prevé que conjuntamente con el proyecto de ley de presupuesto, el
Ejecutivo Nacional presentará a la Asamblea Nacional, para su autorización
mediante ley especial que será promulgada simultáneamente con la ley de
presupuesto, el monto máximo de las operaciones de crédito público a contratar
durante el ejercicio presupuestario respectivo por la República, el monto máximo de
endeudamiento neto que podrá contraer durante el ejercicio; así como el monto
máximo de letras del tesoro que podrán estar en circulación al cierre del respectivo
ejercicio presupuestario.

Por lo que se refiere a las empresas del Estado, en uso de la referida

autorización, el Ejecutivo Nacional podrá establecer que los entes descentralizados
funcionalmente realicen directamente aquellas operaciones que sean de su
competencia o bien que la República les transfiera fondos obtenidos en las
operaciones que ella realice. Esta transferencia se hará en la forma que determine el
Ejecutivo Nacional y, en todo caso, le corresponderá decidir si mantiene, cede,
remite o capitaliza la acreencia, total o parcialmente, en los términos y condiciones
que él mismo determine (art. 84 Ley Orgánica de Administración Financiera del
Sector Público).  

Se desprende de lo anterior que no todo contrato de ejecución de obra o de

prestación servicios que deba ejecutarse en más de un ejercicio fiscal, es
considerado una operación de crédito público. Tal ha sido, por otro lado, la tradición
en Venezuela, desde que la hoy derogada Ley Orgánica de Crédito Público
exceptuaba de su aplicación a los contratos de obra cuya ejecución, si bien
plurianual, suponía la realización de pagos parciales, de suerte tal que concluidos
los ejercicios, el ente contratante no quedaba afecto a obligación alguna (cfr.:
artículo 6). La intención de esa norma fue diferenciar los distintos tipos de
endeudamiento en los que puede incurrir la Administración. Los contratos de obra o
de prestación de servicios, en tanto contratos de tracto sucesivos, ciertamente
pueden generar créditos contra la Administración. Así, en el caso del contrato de
obra cuyo pago se estipula conforme precios unitarios, la Administración queda
obligada al pago de la obra ejecutada conforme la presentación de las valuaciones.
Presentada la valuación surge entonces un derecho de crédito que puede ser opuesto
al ente contratante, quien se encuentra obligado a proveer el respectivo pago (cfr.:
artículos 56 y siguientes del Decreto 1.417, contentivo de las Condiciones
Generales de Contratación para la Ejecución de Obras).

Nótese que, en el caso anterior, surge una obligación dineraria entre la

Administración y el contratista; hay, lato sensu, un endeudamiento. Pero la ratio del
artículo 77, numeral 3 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del
Sector Público (conforme a su antecedente, en el artículo 6, numeral 1 de la Ley
Orgánica de Crédito Público), es diferenciar entre los contratos de obra o de
prestación de servicios (de ejecución plurianual) que no supongan un
financiamiento, y los que sí supongan tal financiamiento. Y ello ocurrirá si en el
respectivo contrato se ha contemplado que el contratista deberá financiar la
ejecución del contrato, de forma tal que vencido los ejercicios fiscales, el ente
público contratante quede afecto a tal obligación patrimonial. Bajo la modalidad
ordinaria de precios unitarios, no hay tal financiamiento.

Es ilustrativo, en este sentido, la solución aportada por el artículo 5 del

Reglamento de la Ley de Licitaciones de 1991. Así, en los contratos sometidos a esa
Ley, cuya ejecución exceda de un ejercicio fiscal, la disponibilidad presupuestaria
será referible únicamente a la contratación que se efectuará en el ejercicio en curso.
Nótese entonces que se admite la celebración de contratos de tracto sucesivo, aún
cuando no exista la disponibilidad para el pago total de éste.

3. Conclusiones

Las imputaciones presupuestarias plurianuales para los contratos de

ejecución de obras o prestación de servicios que comprendan varios ejercicios
presupuestarios, tendrán un régimen distinto según el contratista financie o no la
ejecución de los contratos. Si no media tal financiamiento, se aplicarán las
disposiciones de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Estado sobre
los gastos plurianuales, principalmente, su artículo 19. Además, si media
financiamiento por parte del contratista –esto es, cuando se ha estipulado que al
finalizar cada ejercicio fiscal la empresa quede afecta a obligaciones patrimoniales-
serán aplicables las disposiciones de esa Ley alusivas al crédito público.
 [1]
De conformidad con el artículo 25 de la Ley Orgánica de Administración
Financiera del Sector Público: «El Proyecto de Ley del marco plurianual del
presupuesto será elaborado por el Ministerio de Finanzas, en coordinación con el
Ministerio de Planificación y Desarrollo y el Banco Central de Venezuela, y
establecerá los límites máximos de gasto y de endeudamiento que hayan de
contemplarse en los presupuestos nacionales para un período de tres años, los
indicadores y demás reglas de disciplina fiscal que permitan asegurar la solvencia
y sostenibilidad fiscal y equilibrarla gestión financiera nacional en dicho período,
de manera que los ingresos ordinarios sean suficientes para cubrir los gastos
ordinarios [...omissis...]».