EL CONTRABANDO EN COLOMBIA

Mucho se ha hablado de la problemática del contrabando en Colombia; desde diferentes

sectores de la producción y la economía Nacional se escuchan voces que aclaman el
control de las autoridades para frenar este flagelo que afecta, entre otros, los renglones
de empleo, desarrollo sostenible, generación de pequeña y mediana empresa, al igual que
impacta el recaudo nacional, con el cual se financian programas gubernamentales
tendientes a la atención de las necesidades básicas de los ciudadanos.

El postulado anterior no requiere mayor sustentación bibliográfica, por cuanto lo dicho se

respalda en un sin número de artículos de prensa o notas de editores que se pueden
consultar fácilmente en la internet, por tal motivo y con el ánimo de evidenciar el real
problema, se pretende desde la perspectiva de las ramas del derecho penal y el
administrativo, enmarcadas en el contexto social colombiano, abordar el tema, utilizando
como herramientas la estimación de cifras, resultados de las autoridades y el análisis que
desde la experiencia de la unidad de Policía Fiscal y Aduanera, se puede consolidar tras
once (11) años de ingentes esfuerzos para controlar esta conducta atípica.

En tal sentido, es imperante que se delimite la definición del término contrabando, para
los propósitos del presente escrito, por tanto se tiene que la palabra deviene
etimológicamente de las acepciones latinas contra – enfrentamiento – y barun – ley o
edicto -, de tal suerte que la real academia de la lengua española define el termino como –
comercio o producción de géneros prohibidos por las leyes a los particulares -, desde la
posición legal, para el caso colombiano la definición se encuentra contenida en la ley 599
de 2000 “Código Penal” que tipifica la conducta del sujeto que importe o exporte
mercancías al territorio aduanero colombiano o desde él, que se realicen por lugares no
habilitados, o por medio del ocultamiento, disimulo, sustracción de la intervención y
control aduanero, en cuantía superior a 50 S.M.L.M.V; y es precisamente por esta
distinción que en cuantía realiza la ley penal, que es necesario incluir el derecho
administrativo, que desde el Decreto 2685 o “Estatuto Aduanero” establece en el articulo
502 causales de aprehensión y decomiso de mercancías, para los regímenes de
importación, exportación y transito aduanero, sin que medie el valor de estas para la
aplicación de las sanciones; obsérvese entonces que las definiciones etimológica, literal y
legal, guardan una estrecha relación, se reúnen en torno a que el contrabando es la
violación a una prohibición legal, bien sea que esta conforme la producción o
comercialización de bienes, desde o hacia el territorio nacional.

Parafraseando al catedrático Iván Cadavid Orozco, en su obra “El Delito de Contrabando”,

la historia de esta conducta se halla estrechamente vinculada a la de las aduanas, en
ciudades griegas se conocía un derecho que cobraba la entrada de ciertas mercaderías,
originando la multiplicación de los fraudes; en Roma existió un impuesto que debía ser
abonado bajo pena de confiscación de las mercaderías no declaradas y sujetas al mismo;
avanzando cientos de años, ya en la época de estados bajo la concepción moderna, y tras
la creación de monopolios estatales, el contrabando consistía en la violación a la
disposición que impedía la manipulación y fabricación de ciertos productos; tornándose
de esta manera en una política proteccionista de determinados sectores productivos en
cada Estado, evitando la libre circulación y el intercambio de productos, dando origen al
contrabando.

En Colombia, la aparición del contrabando deviene desde la época de la colonia, bajo el

monopolio de la corona española, que reducía el comercio de las colonias en América a los
mercaderes de Sevilla, situación que impulso el ánimo de muchos comerciantes
(contrabandistas) a utilizar otras rutas y mercados para la compra y venta de productos.
Haciendo propias palabras del autor antes señalado, “el vicio del contrabando, estuvo en
nuestra nación arraigado a la idiosincrasia de sus gentes y todos los esfuerzos del estado
para combatirlo – tal ocurre ahora – se estrellaron siempre contra las maniobras
habilidosas a que acudían desde aquel entonces para defraudar al fisco nacional, cuando
no existían factores esenciales más desarrollados para su incremento”, nótese la
importancia de este análisis, en cuanto relaciona la conducta delictual del contrabando
con la cultura de la nación, y sea tal vez este el principal factor que debe ser examinado
desde una política gubernamental anti contrabando.

Desde esta perspectiva retomar el estudio realizado en el año 2000 por el entonces Grupo
de Cultura Tributaria de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales[1], que tras una
investigación que conto con la participación del Centro de Estudios Sociales de la Facultad
de Ciencias Humanas de la Universidad Nacional; concluyo en la estructuración de un
programa académico para los niveles de básica primaria y secundaria, y media vocacional,
en el que se pretende la formación de nuevos ciudadanos, que bajo los valores de
responsabilidad, participación, solidaridad, cooperación y un alto sentido de pertenencia a
la comunidad nacional, reconozcan en un mayor recaudo y control eficaz de los recursos,
la solución de los problemas de la Nación.

La meta planteada es amplia y prospectiva, por cuanto busca desarraigar a las nuevas
generaciones, de las conductas que desde antes del nacimiento de la república ya se
habían apropiado del común, pero es tan necesaria como válida, por que nace entonces la
pregunta ¿de que otro modo podría cambiarse la cultura de un pueblo?, cultura que por
demás decirlo ha llegado a obtener cierta notoriedad social, afectando directamente la
moralidad pública y derivando en una descomposición colectiva de los valores y principios
que rigen a la sociedad.
Volviendo a los referentes conceptuales, para desde allí dimensionar el problema, y
contribuir a partir de la construcción de ideas a plantear alternativas de solución; se deben
revisar – al menos a grosso modo - las modalidades o formas existentes para el ingreso o
salida ilegal de mercancías desde o hacia el territorio aduanero nacional; entonces
anótese como tales el contrabando abierto, entendido como el flujo de mercancías por
zonas de frontera que no han sido habilitadas por la autoridad aduanera para la ejecución
de estas operaciones de comercio exterior, en otras palabras, son las zonas en las que no
existe ningún tipo de control aduanero formal; contrabando técnico, que obedece a la
forma en la que se busca disfrazar las mercancías para evitar el pago total del arancel o al
menos disminuirlo, resáltese que en esta figura el punto clave gira alrededor de la
clasificación arancelaria que se haga de las mercancías, que trae consigo la liquidación de
un tributo determinado; y por último la subfacturación, modus que consiste en la
presentación de documentos adulterados a la autoridad aduanera con el fin de disminuir
la base gravable para la liquidación de los llamados impuestos externos como son el IVA y
el Arancel.

Se puede observar fácilmente la especialización que ha tenido el delito, derivada de los

cambios sufridos a nivel del comercio internacional, ya lo que se podría denominar como
contrabando de a pie “abierto”, sin llegar a restarle importancia, no debe ser la gran
preocupación de las autoridades, por cuanto su control no requiere de mayor tecnicidad,
dado su origen burdo, la política del gobierno dirigida a fortalecer la presencia
institucional en las zonas de frontera, bien puede tenerse como una buena alternativa
para influir de manera directa sobre esta modalidad, mediante la ejecución de planes
integrales dirigidos al control de la conducta y a la facilitación de oportunidades de ingreso
de las personas al mercado formal.

Sobre las modalidades de contrabando técnico y subfacturación es que se deben

incrementar los esfuerzos institucionales y desde la perspectiva del control mitigar el
fenómeno delictual; esta afirmación tiene su asidero en el análisis realizado por el
Investigador Roberto Steiner, publicado en la revista Coyuntura Económica[2], en la que
encierra la magnitud del contrabando en dos factores a saber, la probabilidad de ser
detectado por las autoridades y los incentivos económicos, y es que sobre el primer
factor, más adelante se analizaran las cifras estimativas de contrabando en Colombia,
confrontando esta información con los resultados en aprehensiones de estas mercancías,
lo que permitirá vislumbrar el porcentaje de mercancía ilegal que es detectada contra la
que se estima es ingresada; ya sobre el segundo factor no es para nadie un secreto los
márgenes exorbitantes de gananciales generados por el contrabando, por solo citar un
ejemplo especifico, un galón de gasolina en la línea fronteriza Venezolana oscila en un
precio de mil cien pesos $1.100 m/cte, con solo atravesar la frontera, este mismo
producto en la misma cantidad pasa a valer en las ciudades de Cúcuta y Maicao en
promedio cuatro mil pesos $4.000 m/cte, arrojando un margen de ganancia del 363%,
cifra que difícilmente podría conseguirse desde la formalidad[3].

Se requiere entonces verificar la complejidad que en la actualidad representa el delito, el

nivel de estructuración que ha alcanzado, para desde allí afilar y modificar los mecanismos
de control estatales, atrás quedaron las épocas en que el contrabandista aprovechaba la
oscuridad – por definir de alguna manera la conducta – para el ingreso de mercancías, hoy
se enfrentan sendas organizaciones delincuenciales, que manejan una maquinaria sin
precedente, realizando un símil con la naturaleza, el contrabando y sus organizaciones son
un pulpo cuyos tentáculos permean a todos los niveles de la sociedad; al ciudadano le
tergiversan el pensamiento en cuanto que considera la compra de mercancías de
contrabando una conducta con vicios de ilegalidad sin gravedad al compararlos con otros
delitos; en las autoridades generan un riesgo latente de conductas contra la ética del
servidor público, avivando la llama de la corrupción administrativa, conducta que tanto
daño ha hecho al país; utilizan el buen nombre y reconocimiento de capitales privados,
constituidos en organizaciones legales, ejemplo de ello son los operadores de la cadena
del comercio exterior, las sociedades portuarias, los depósitos aduaneros, los agentes de
aduanas, entre otros, para por medio de artimañas aprovechar la confiabilidad de estas
organizaciones, asaltándoles en su buena fe para el logro de sus objetivos maquiavélicos.

A continuación se describe una de las formas, tal vez la más usual, pero no por esto la
menos elaborada, de cómo actúan las organizaciones delincuenciales, todo parte de la
constitución de una empresa ficticia, fachada o de papel[4], bien sea que nazca a la vida
jurídica por medio de documento público o privado, el grupo delincuencial ya desde estos
momentos adopta una conducta totalmente dolosa, ó, con manifiesta intención de
realizar la actividad ilícita, por cuanto su único objetivo es por medio de la utilización de la
legalidad, esto es la constitución de la empresa con el cumplimiento de requisitos como
matricula mercantil, registro único tributario, resolución de facturación, entre otros,
proceder a ejecutar una cadena de delitos, dirigida a evitar o dificultar los controles de las
autoridades, persiguiendo meramente lucro económico con afectación al fisco nacional.

Tras la constitución de la empresa se inicia la ejecución de operaciones de comercio

exterior (importaciones de mercancías: textiles, confecciones, calzado, electrodomésticos,
productos de ferretería, juguetería), en forma disimulada o encubierta; con el propósito
o intención de no dejar rastros o huellas de las mismas, para evadir las acciones de
fiscalización aduanera, tributaria y cambiaria que ejerce la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales – DIAN – como ente u organismo de vigilancia y control.

Las operaciones de comercio exterior, se caracterizan, primero porque los pagos, a los
exportadores o proveedores en el exterior se deben canalizar a través del sistema
financiero o cambiario vigente en Colombia y el no hacerlo constituye una infracción
administrativa cambiaria, para el importador Colombiano conforme a las disposiciones
emitidas por el Banco de la República, y el poder sancionatorio en cabeza de la DIAN; el
otro extremo estructura la conducta punible definida y sancionada en el artículo 402 del
Código Penal, bajo el nombre de Omisión del Agente Recaudador o Retenedor.

El objetivo que cumple la utilización de las empresas “ficticias”, “fachadas” o “de papel”
es la afectación de la administración pública en los aspectos contravencionales y penales
reseñados. Así las cosas, los manipuladores de las empresas o sociedades ya
mencionadas, en las operaciones que se concretaran más adelante, han incursionado en
el Código Penal.

Otro punto para tener en cuenta en relación con el comportamiento de estas estructuras,
es el alcance de delitos transnacionales de las actividades que ejecutan, por medio de la
utilización de los canales del comercio exterior[5], que trascienden las fronteras del país,
que rompen los esquemas del concepto de soberanía y que demandan de la cooperación
internacional, aprovechar espacios como los generados desde la Organización Mundial de
Aduanas, para el desarrollo de estándares globales, la simplificación y armonización de
regímenes aduaneros, la cadena de suministro de la seguridad del comercio, la facilitación
del comercio internacional, la mejora de la vigilancia aduanera y las actividades de
cumplimiento, la lucha contra la falsificación y la piratería, la promoción de la integridad, y
sostenibilidad a escala mundial de programas de fomento de la capacidad de Aduanas,
deben ser objetivos del gobierno nacional.

Nótese el concurso de conductas punibles concatenadas con el delito del contrabando,

siendo este un punto crucial a tener en cuenta, dentro de la definición de una política
estatal para controlar el flagelo, demandando la realización de un estudio a conciencia
desde la política criminal del Estado, para utilizar las herramientas otorgadas por el
derecho penal, tales como la prevención, disuasión, y coerción con miras a enfrentar el
problema, por cuanto el contrabando no puede seguir siendo una conducta aislada, ya
que dada su característica de delito económico y el nivel de especialización alcanzado,
requiere de la consecución y convivencia de otras conductas atípicas como el
favorecimiento, defraudación, lavado de activos, concierto, suplantación, testa ferrato,
falsificación, entre muchas otras que juntas y en estricta coordinación permiten la
realización del objetivo criminal.

Para mayor claridad sobre el tema y de la posición planteada, la misma normatividad

penal ofrece casos específicos de análisis, al haber extraído del género del contrabando,
especies de delitos por tipo de mercancía, o acaso y según lo esbozado hasta el momento,
¿el narcotráfico y el contrabando de hidrocarburos no son especies del delito general del
contrabando?, y cabe esta pregunta, en el sentido de buscar una explicación, del ¿Por
qué? se ha prestado especial atención a ciertas mercancías y no se ha abordado el tema
de manera general, las respuestas a estos interrogantes son tan extensas como el tema
mismo, por tal motivo se plantea la pregunta a manera de punto de reflexión sin que se
entre a definir una posición sobre la materia.

Sea este el momento para indicar cuales sectores de la economía nacional son los mas
afectados por la figura delictual del contrabando, advirtiendo, que la lista descrita, es una
conclusión apenas lógica de la competencia desleal que genera el fenómeno y que en tal
sentido tiene mayor afectación sobre los productos de fabricación interna; bajo esta línea
resáltese al sector agropecuario, con los subsectores de agricultura y ganadería; al sector
industrial, dividido en los subsectores extractivo - especialmente a la extracción de
petróleos - y de transformación, en productos como el calzado y la marroquinería, licores,
textiles y las confecciones, automotores y su partes, entre otros.

A continuación se muestran las cifras estimativas que se manejan a nivel gubernamental,

sobre el contrabando de mercancías, explicando que estas resultan de la metodología de
subfacturación de importaciones, consistente en la comparación de los valores FOB -
Término de comercialización internacional que indica el precio de la mercancía a bordo de
la nave o aeronave (Free on Board). Esto no incluye fletes, seguros y otros gastos de
manipulación después de embarcada la mercancía – de las importaciones realizadas por
Colombia (Fuente DANE y DIAN), con lo que de acuerdo al Fondo Monetario Internacional
FMI, otros países habrían exportado hacia el país.

Grafico No. 1 Tendencia en la Distorsión de Importaciones

Las cifras contenidas en el grafico muestran de manera clara la tendencia en el

comportamiento que ha tenido la distorsión entre el volumen de exportaciones
reportadas por otros países hacia Colombia, y las mercaderías que han sido objeto de
importación legal en el país, resulta importante destacar el alza que se presento en el
periodo 2006 – 2007, luego de tres años con tendencia a la baja y la estimación de
permanencia que se realizo para las cifras en el 2008, lo que resulta aun más significativo
cuando se miran estos porcentajes en términos de valor, como se muestran en el
siguiente cuadro:

Cuadro No. 1 Valor en Millones de US en la Distorsión de Importaciones

Los resultados generales para el año 2007, muestran que sobre US$ 37.000 millones de
importaciones se estima que no pasaron formalmente por la aduana colombiana cerca de
US$ 3.763 millones, de los cuales el contrabando abierto tiene una posición minoritaria,
pero no por ello irrisoria, de US 1.088 millones, pero el grueso del problema se concentra
en la subfacturación reforzando de esta manera los planteamientos descritos en párrafos
anteriores, sobre las cifras 2008, vale la pena mencionar que este ejercicio resulta de un
cálculo en las importaciones estimadas del 2008, por tanto esta cifra sirve de referente
mas no es real.

Para concluir el tema de estimación de cifras, y a manera de información, se traen a

colación, los datos sobre distorsiones en las importaciones, clasificadas por los capítulos
de arancel, esto es por la descripción de las mercancías, que bien podrían convertirse en
un insumo importante en el diseño de estrategias de control dirigidas a objetivos
específicos, de alto valor y con una significación de resultados que redunden en la
conciencia colectiva general.

2 Descripción de capítulos de arancel en la Distorsión de Importaciones

Ahora y tal como se planteo en la parte introductoria del escrito, es necesario contrastar
los niveles de estimación del contrabando, con los resultados alcanzados por las
autoridades aduaneras en relación con la aprehensión de estas mercancías, en este punto
debe aclararse que las cifras que se presentan corresponde al nivel de las aprehensiones
logradas por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, en el Territorio Nacional y
se destaca la participación de la Policía Fiscal y Aduanera en estos resultados.

|AÑOS |DIAN |POLFA |PARTICIPACIÓN |

|2004 |171.399 |167.387 |97,66% |

|2005 |241.175 |239.994 |99,51% |

|2006 |299.046 |286.882 |95,93% |

|2007 |279.547 |259.926 |92,98% |

|2008 |337.336 |320.609 |95,04% |

 Cuadro No. 3 Valor de las aprehensiones en millones de pesos.

A este tenor, se hace una aclaración muy breve, por cuanto no es el tema principal de este
escrito, sobre las funciones que cumple la Policía Fiscal y Aduanera, que como unidad es
una de las más recientes especializaciones del servicio policial en Colombia. Desde su
creación en el año 1998, según el artículo 80 de la ley 488 donde se definió como un
aparato armado para soportar las funciones propias de investigación de la Dirección de
Impuestos y Aduanas Nacionales, ha sufrido dos grandes modificaciones normativas, una
con ocasión de la ley 633 de 2000 - es válido resaltar que el aporte mas significativo de
esta norma es el de elevar a la categoría de Dirección dentro de la Dirección de Impuestos
y Aduanas Nacionales a la Oficina de Policía Fiscal y Aduanera creada mediante el Art. 80
de la ley 488 de 1998 - y la más reciente con el Decreto 4048 de 2008 – mediante el cual
se asignan funciones propias de fiscalización y control dirigidas a la prevención y represión
del contrabando, la evasión fiscal y las infracciones cambiarias –.

Retomando el tema de la confrontación de cifras, se resaltan los datos sobre estimación

del contrabando, que para el año 2007 (periodo que reporta la cifra mas actualizada en
cuanto a la estimación) asciende a USD 3.763 millones, contrastando contra las
aprehensiones de mercancías de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales que en
promedio ascienden a 300.000 millones de pesos anuales, siendo apenas un 4,5%
aproximadamente las mercancías aprehendidas contra la estimación total de
contrabando.

Otro punto valido en cuanto a la aproximación de la problemática en cifras, lo presenta la

encuesta de opinión conjunta que realiza la Asociación Nacional de Empresarios de
Colombia ANDI, que mensualmente pregunta a sus afiliados, de una lista de problemas
que afectan su negocio, cuales considera más importantes. Como lo muestra la siguiente
grafica, el contrabando tuvo un pico importante durante el periodo 2004 a 2007, y tras los
esfuerzos de las autoridades, sin desconocer la afectación de otros factores como la tasa
de cambio y la seguridad, por citar algunos ejemplos, esta percepción ha venido en
descenso.

[pic]Grafico No. 2 Tendencia en la percepción de los Industriales sobre la problemática de

contrabando

Hasta el momento se han descrito diferentes factores que influyen en la complejidad del
delito de contrabando en Colombia, y para cada uno se ha enunciado una posible
alternativa de solución, sustentándola de manera teórica, jurídica y en cifras, por tanto a
manera de resumen y a la vez de conclusión de la presente investigación, se realizara un
recuento de los temas tratados, para que en forma más sencilla y practica se entienda el
mensaje que se ha expresado, el cual no es más que la necesidad de abordar como política
gubernamental, sustentada en estudios desde los campos social, legal y administrativo, el
flagelo del contrabando como medio que esta afectando a la sociedad colombiana en sus
diferentes escaños.

En primer plano recordar que la problemática del contrabando deviene de una cultura
arraigada en la nación, y que el medio más idóneo para combatir esta raíz del problema es
la educación de las nuevas generaciones; a renglón seguido realizar un cuestionamiento
sobre la complejidad del sistema normativo aduanero en el País, siendo necesario un
trabajo legislativo dirigido al acogimiento de políticas de comercio internacional sobre la
facilitación de las operaciones del comercio exterior; en cuanto a la política criminal del
Estado en materia de contrabando, es necesario revisar si se esta dando plena
aplicabilidad a las herramientas del derecho penal como medio de prevención, disuasión y
control, o si es necesario replantear esta política para que apunte en forma verdadera a
estos fines, observando el contrabando en un contexto general de coordinación y
coexistencia de otros delitos; atacar los factores enunciados como la posibilidad de ser
detectados y los incentivos económicos, mediante una fuerte presencia institucional que
dificulte la materialización de las conductas constitutivas del delito, por medio de la
implementación de planes de control dirigidos a sectores específicos, obteniendo como
efecto colateral la disminución de la brecha entre las estimaciones de contrabando y los
resultados de las autoridades, guiados estos planes en un verdadero trabajo que
comprometa a los sectores privado y público, demandando la tecnificación de los mismos.

ANEXOS

Anexo No. 1 Constitución de Empresas por documento privado

Anexo No. 2 Constitución de Empresas por documento publico

Anexo No. 3 Características de las operaciones de las estructuras

Anexo No. 4 Esquema de países y rutas utilizadas

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[1] Véase Educación en Cultura tributaria – Lineamientos Curriculares; Plan de estudios,

metodología y didáctica para la formación escolar. U.A.E. DIAN. Santa Fe de Bogotá, 2000.

[2] Véase revista Coyuntura Económica, articulo “El Contrabando en Colombia”, Pag. 132 –
134, Santa fe de Bogotá, 1995.

[3] Las cifras y valores referenciadas, se obtienen del promedio de costo del valor de
gasolina para el año 2009, en las zonas Fronterizas de Ureña y San Antonio del lado
Venezolano y Cúcuta y Maicao del lado Colombiano.
[4] Para mayor ilustración se esquematiza la operación de las estructuras, en los cuadros
anexos No. 1, 2 y 3 del presente escrito.

[5] Ver el cuadro No. 4 donde se plasma de manera somera la forma de operación en le
comercio exterior de las estructuras organizadas para el contrabando