El Derecho Internacional Públicos y los Refugiados

EL DERECHO INTERNACIONAL PUBLICO Y LOS REFUGIADOS

Introducción
No hay mayor pena en el mundo que la pérdida de su tierra natal». Esta frase,
atribuida al filósofo griego Eurípides, refleja el drama que han sufrido en nuestra
historia todos aquellos que tuvieron que dejar su tierra a raíz de persecución
individual o de conflictos
El problema de los refugiados no es un problema nuevo ni reciente; data de siglos;
sin embargo, es hasta principios de este siglo que la comunidad internacional se
preocupa del mismo. El problema incide profundamente en los derechos humanos
y está generando el Derecho Internacional de los Refugiados. La Organización de
Naciones Unidas, poco tiempo después de fundada, siguiendo la tradición de la
Sociedad de Naciones, aceptó abiertamente que el problema de los refugiados
encuadraba perfectamente entre los objetivos de la Organización y que su
intervención estaba acorde con el contenido de la Carta; que la comunidad
universal debía asumir la responsabilidad colectiva de las personas que huyesen
de persecuciones por cualquier razón.

Hay dos aspectos, desde el punto de vista del individuo el refugiado es un

extranjero particularmente desprotegido que tiene limitada sus garantías
individuales. Desde el punto de vista de los Estados receptores, muchas veces la
presencia de refugiados crea conflictos e internacionaliza los problemas de
violaciones a los derechos humanos. Era pues necesario la creación de un
derecho para que regule esta situación y haga de la protección un acto
humanitario y pacífico.

Los derechos protegidos son la vida, la integridad física y la libertad.

Existen dos grandes categorías de personas: los desplazados internos y los

desplazados externos. En ambos casos nos referimos a desplazados víctimas de
la violencia política. La situación dramática de los desplazados internos constituye
un nuevo desafío para el ACNUR y para la comunidad internacional.

El Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los

Refugiados, la Convención sobre el estatuto para refugiados de 1951 y el
Protocolo de 1967, contienen las regulaciones sobre refugiados, referidos al
mandato del ACNUR, a las cláusulas de inclusión, cesación y exclusión, así como
a los derechos y deberes de los refugiados. Tanto la Convención de 1951 como el
Protocolo de 1967 han sido ratificados por el gobierno argentino.

El ACNUR tiene como función, además de la protección, la de encontrar

soluciones durables. Las soluciones durables son: la repatriación voluntaria, la
integración en el país de asilo y el reasentamiento en un tercer país. La
repatriación voluntaria es considerada como la solución durable de preferencia.
Actualmente se están realizando importantes movimientos de repatriación
voluntaria de refugiados chilenos, salvadoreños y guatemaltecos.

Instrumentos Legales e Instituciones

Algunas instituciones fueron coyunturales y fundamentaron instituciones
posteriores de mayor raigambre y permanencia. Cronológicamente los
instrumentos internacionales instituciones aparecieron en el orden siguiente:
38.2.1. Durante la Existencia de la Sociedad de Naciones e

1921: Aparece el Alto Comisariato de la Sociedad de Naciones para los

Refugiados.

1922: Se firma el Primer Acuerdo de Ginebra referente a Documentación. Aquí se

instituye el Pasaporte Nansen cuyo objeto fue documentar a los emigrantes de la
Unión Soviética que habían sido privados de la nacionalidad rusa. Se les dio un
certificado oficial sustitutivo del pasaporte para que pudiesen desplazarse.
1924: Se firma el Segundo Acuerdo de Ginebra cuyo objeto fue extender la
cobertura de los pasaportes Nansen a los armenios.
1926: Se firma el Tercer Acuerdo de Ginebra sobre Refugiados. 1928: Se firman
en Ginebra varios acuerdos adicionales sobre refugiados.
Complementan los anteriores; uno de ellos autoriza al Alto Comisionado de la
Sociedad de Naciones para Refugiados a testificar la identidad, estado y otras
circunstancias de los refugiados y a recomendarlos al país que los recibe...
1930: Se funda la Oficina Internacional Nansen para documentar.
1933: Se firma la Primera Convención sobre Refugiados, en Ginebra. Su objeto
fue crear la Alta Comisaría de los Refugiados de Alemania para proteger a los
judíos; esta Convención se consolida con la Alta Comisaría de la Sociedad de
Naciones para los Refugiados alemanes (1936).
1939: Se firma un Protocolo al Convenio de Ginebra sobre Refugiados. 1943: En
plena II Guerra Mundial los aliados fundan la Administración de Socorro y
Rehabilitación de las Naciones Unidas (UNRRA) para los desplazados.

Organización de Naciones Unidas

A partir de la fundación de la Organización de Naciones Unidas se consolida el
cuerpo legal sobre refugiados.
1946: Resolución de la Asamblea General creando las bases de la actividad de la
Organización de Naciones Unidas en favor de los Refugiados.
1946: Se crea la Organización Internacional de Refugiados.
1950: Se firma el Estatuto de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados. 1951: Se firma la Convención sobre el Estatuto de los
Refugiados. 1954: Se firma la Convención relativa a los apátridas.
1967: Se firma el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados.

Doctrina
Actividad de la ONU
La actividad de la ONU en favor de los refugiados se asienta legalmente sobre la
base de la resolución número 1946. 38.3.2. Organización Internacional de
Refugiados
Origen
Nace por recomendación de la Comisión Especial de la Asamblea General en
1946.
Objetivo
Su objetivo es la protección y el reasentamiento de los millones de personas que
se negaban a regresar a sus países de origen durante los años que siguieron el
final de la II Guerra Mundial.
Plazo
La Organización de Naciones Unidas dio un plazo temporal definido, pero al
constatar que el problema de los Refugiados no era un problema temporal,
coyuntural y pasajero se concluyó que "Todos los miembros de la Organización
debían asumir responsabilidad especialmente en el ámbito financiero
contribuyendo a los gastos que tal actividad conllevaba. Sin embargo, cesó en su
existencia cediendo el paso al Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados.
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR)
Origen
El ACNUR nace al desaparecer la Organización Internacional para los Refugiados
(OIR). Al cesar la OIR los Estados tuvieron que decidir entre crear algún
Departamento específico de la Secretaría General de la ONU o bien crear un
órgano, con carácter independiente, especial, capaz, enmarcado dentro de la
estructura administrativa de la ONU, financiada por la ONU. Se optó por esta
segunda modalidad. Su Estatuto se adoptó el 1o. de enero de 1951 con un plazo
de 3 años, el cual fue prorrogado luego a 5 y finalmente con un plazo indefinido.
El fundamento legal convencional se fijó en el Artículo 22 de la Carta de las
Naciones Unidas al decir: La Asamblea General puede establecer organismos
subsidiarios que estime necesarios para el desempeño de sus funciones.

Características del ACNUR

Las características del ACNUR son: independencia, autoridad, prestigio,
apoliticidad y universalidad; estas características hacen de ACNUR una institución
con credibilidad y con gran influencia en la Comunidad Internacional. El Alto
Comisionado es electo por la Asamblea General a propuesta de la Secretaría
General. 38.4.3. Funciones del ACNUR
El párrafo 1 del Estatuto nos dice que el ACNUR, actuando bajo la autoridad de la
Asamblea General asumirá la función de proporcionar protección internacional,
bajo los auspicios de la Organización de Naciones Unidas a los refugiados que
reúnan las condiciones previstas en el Estatuto y de buscar las soluciones
permanentes al problema de los refugiados. Por consiguiente, sus funciones se
resumen así:
a) Proporcionar protección internacional y dentro de ello
1) Procurar y fomentar normas internacionales; proporcionar a los refugiados el
asesoramiento humano y jurídico del que puedan necesitar,
Procurar residencia; y
Evitar devolución de los refugiados al lugar del cual huyen.

b) Buscar soluciones permanentes y en este sentido:

i) Buscar la forma de una repatriación voluntaria, de no ser posible aportar

socorro inmediato y buscar fomentar su integración social en su nuevo
medio a través del reasentamiento;
ii) Ayudar a los países que proporcionan el refugio otorgándoles
financiamiento. asistencia técnica. asistencia humana y todo lo
necesario;
iii) Unificar las familias con el objeto de crear tranquilidad y condiciones que
permitan el sano y correcto desenvolvimiento de los refugiados para
 tender hacia la autosuficiencia; crear condiciones para la educación y
rehabilitación; y
iv) Asegurar protección a los menores de edad, los que en muchas
ocasiones son "refugiados" sin el apoyo de sus padres.

Funcionamiento del ACNUR

El ACNUR actúa con instrucciones de la Asamblea General y del Consejo
Económico y Social de las Naciones Unidas, a quienes presenta sus informes
periódicamente. Las fuentes de su financiamiento son: contribuciones de
Gobiernos, de organismos no gubernamentales (ONG). subvención del
presupuesto ordinario de la ONU, llamamientos especiales de la ONU en caso de
proyectos inmediatos; finalmente tiene el mandato de buscar fuentes de
financiamiento para constituir lo que se conoce como Fondo de Emergencia de las
Naciones Unidas para los Refugiados. Se relaciona y coopera con las siguientes
entidades: la FAO, la OMS, la UNESCO, la UNICEF, la OIT, el PNUD y la CEE:
además con el Comité Intergubernamental para las Migraciones (CIM) y la Liga de
Sociedades de la Cruz Roja; también con el Programa Mundial de Alimentos
(PMA) y el Comité Evangélico de Emergencia Nacional (CDEM) así como con la
Iglesia Católica (CARITAS); y finalmente también con CARE para la distribución
de alimentos.

Procedimientos para la determinación de la condición de refugiado.

Los propios refugiados muchas veces no entienden claramente la noción de

"condición de refugiado". Para cualquier persona que ha huido de su país es difícil
entender los procedimientos que ha de seguir para evitar ser devuelto
forzosamente a su país de origen.

Existen diferentes vías a través de las cuales se pueden presentar las solicitudes:

- directamente al gobierno

- directamente al ACNUR

- por conducto del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo

- por conducto de alguna ONG.

Si el Estado es parte en la Convención o en el Protocolo, incumbe al Gobierno

hacer el reconocimiento de la condición de refugio. El ACNUR normalmente
participa en estos procedimientos.

Los refugiados bajo Mandato son las personas reconocidas como refugiados por
el ACNUR en virtud de su Estatuto. A estos refugiados se les designa con la
expresión "refugiado bajo mandato". El reconocimiento de una persona como
refugiado bajo Mandato no depende, por lo tanto, de que el Estado de asilo sea
parte en la Convención o el Protocolo. Puede ser incluso una persona cuya
solicitud de reconocimiento como refugiado bajo convención haya sido denegada.

3) Criterios para determinar la condición de refugiado: Definición clásica de la

Convención de 1951.

Una persona es un refugiado tan pronto como se cumplen los criterios contenidos
en la definición. Esto se produce forzosamente antes de que se determine
oficialmente la condición de refugiado. El reconocimiento de la condición de
refugiado tiene, por lo tanto, carácter declarativo, es decir indica el hecho de que
la persona es un refugiado. Una persona no pasa a ser un refugiado debido al
reconocimiento sino que es reconocida como tal debido a que es un refugiado. El
reconocimiento es declarativo, no es constitutivo.

Las disposiciones de la Convención de 1951 que definen quien es un refugiado

están constituidas por:

- Cláusulas de inclusión que definen los criterios que una persona debe cumplir
para ser reconocida como refugiado. Estas cláusulas forman la base positiva
sobre la que se efectuará la determinación de la condición de refugiado.

- Cláusulas de cesación y de exclusión que tienen un carácter negativo, las

primeras indican las condiciones en que un refugiado deja de serlo. Las cláusulas
de exclusión establecen las circunstancias en que una persona queda excluida de
la condición de refugiado, pese a que se hayan satisfecho los criterios positivos de
las cláusulas de inclusión.

El artículo 1 de la Convención de 1951 señala que:

"el término refugiado se aplicará a toda persona que debido a fundados temores
de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su
nacionalidad y no puede o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la
protección de tal país..."

Hay cinco elementos fundamentales en la definición de un refugiado, es decir el

las cláusulas de inclusión. Ellos son los siguientes:

1. Que esté fuera del país de origen

2. Que tenga temores

3. Que haya persecución

4. Que sean fundados

5. Motivos de:

Raza

Religión

Nacionalidad

Grupo social

EL Refugiado
El refugiado es la razón de ser del ACNUR y se considera como tal a cualquier
persona que debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza,
religión, nacionalidad u opiniones políticas, se encuentra fuera del país de su
nacionalidad y no puede, o, a causa de dichos temores o de razones que no sean
de mera conveniencia personal, no quiera acogerse a la protección de ese país, o
que por carecer de nacionalidad y estar fuera del país donde antes tenía su
residencia habitual no pueda, o, a causa de dichos temores o de razones que no
sean de mera conveniencia personal, no quiera regresar a él. Ésta es la
descripción que del refugiado hace la Convención sobre el Estatuto de los
Refugiados (1951) complementado con su Protocolo (1967) en el Artículo 1.

La Convención además de indicarnos a quién debe y puede considerarse un

refugiado también nos indica cuándo una persona deja de ser un refugiado y
cuándo una persona no puede ser considerada ni calificada como refugiado. Lo
anterior lo determina la Convención en las cláusulas llamadas: "de inclusión", "de
cesación" y "de exclusión".
Inclusión
En este aspecto la Convención nos proporciona un criterio "positivo", es decir, los
requisitos que deben llenarse para ser considerado. "refugiado":

a) Tener fundados temores de ser perseguido. Es el elemento esencial y

excluye a las víctimas de hambre, a las víctimas de desastres naturales,
víctimas de la pobreza, víctimas de la miseria, etc. Sin embargo, no
solamente debe atenerse a lo que cree la persona de su situación sino
fundamentalmente la forma como la aprecie y la califique la autoridad
apropiada.
 b) Perseguido por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social u opiniones políticas
c) Se encuentre fuera del país de su nacionalidad. Es éste un requisito que no
admite excepciones.
d) No puede, a causa de dichos temores, o no quiere acogerse a la
protección de tal país. El temor le viene de las consecuencias que su
situación le pueda acarrear.
e) O que careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales
acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual,
no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él. Este
requisito cubre a los apátridas y a los que no tienen residencia fija.

Cesación
La calificación de "refugiado" no se aplica a las siguientes personas:

a) A quienes se han acogido, voluntariamente, a la protección del país de su

nacionalidad;
b) A quienes han adquirido una nueva nacionalidad y disfrutan de la
protección del país de su nueva nacionalidad;
c) A quienes, habiendo perdido su nacionalidad, la han recobrado
voluntariamente;
d) A quienes voluntariamente se han establecido de nuevo en el país que
habían abandonado o fuera del cual habían permanecido por temor de ser
perseguidos;
e) A quienes por haber desaparecido las circunstancias en virtud de las
cuales fueron reconocidos como "refugiados" no pueden continuar
negándose a la protección del país de su nacionalidad; y
f) A quienes no tienen nacionalidad y que por haber. desaparecido las
circunstancias en virtud de las cuales se les reconoció como refugiados,
están en condiciones de regresar al país en donde antes tenían su
residencia habitual.

Los requisitos del a) a d) enuncian un cambio en la situación del "refugiado"

provocados por él mismo ya que voluntariamente se realizan los hechos. Los
requisitos e) y f) reflejan otra situación ya que la protección internacional deja de
brindarse porque en "su" país desaparecieron los motivos por los que temía ser
perseguido y porque desaparecieron los motivos que tenía para convertirse en
"refugiado".
Exclusión
Quedan excluidas del Estatuto de "refugiados" las siguientes personas:

a) Las que ya reciben protección de la ONU al amparo de otros organismos e

instituciones.
b) Aquellas a las que no se considera necesitadas de p internacional. Son
aquellas que han sido acogidas por el Estado con todos los derechos y
obligaciones de los Nacionales, excepto la nacionalidad.
c) Aquellas a las que no se considera merecedoras de protección
internacional; tales son: los delincuentes comunes graves; los delincuentes
contra la paz; los delincuentes de guerra; los delincuentes contra la
humanidad (genocidio); los delincuentes por haber llevado a cabo actos
contrarios a las finalidades y a los principios de la ONU.

Procedimiento para la Determinación de la Condición de Refugiado

La Convención no contiene procedimientos; cada Estado debe establecer sus
propios procedimientos; el Comité Ejecutivo del Programa del Alto Comisionado
estableció los siguientes requisitos básicos:

1) El funcionario competente (funcionario de inmigración u oficial de la Policía de

Fronteras) al que se dirija la solicitud en la frontera o en el territorio del Estado
Contratante debe tener instrucciones claras para tratar los casos que puedan estar
incluidos en el ámbito de los instrumentos internacionales pertinentes. Debe actuar
en conformidad con el principio de no devolución (non refoulement) y remitir tales
casos a una autoridad superior. II) El solicitante debe recibir la orientación
necesaria en cuanto al procedimiento que ha de seguirse. III) Debe existir una
autoridad claramente identificada de ser posible una sola autoridad central-
encargada de examinar las solicitudes de concesión de la condición de refugiado y
adoptar una decisión en primera instancia. IV) Debe proporcionar al solicitante los
medios necesarios incluidos los servicios de un intérprete calificado, para
presentar su caso a las autoridades competentes. Debe darse también al
solicitante la oportunidad, acerca de lo cual se le debe informar, de ponerse en
contacto con un representante del ACNUR. V) Si se reconoce al solicitante la
condición de refugiado, debe informársele al respecto y debe expedírsele el
documento que certifique tal condición. VI) Si no se reconoce al solicitante la
condición de refugiado, debe concedérsele un plazo razonable para apelar ante la
misma autoridad o ante una autoridad diferente, administrativa o judicial, con
arreglo al sistema prevaleciente, a fin de que se reconsidere formalmente la
decisión adoptada; VII) Debe permitirse al solicitante que permanezca en el país
hasta que la autoridad competente a que se refiere el anterior inciso III) adopte la
decisión del caso, a menos que tal autoridad haya demostrado que la solicitud era
claramente abusiva. Debe permitírsele asimismo permanecer en el país mientras
esté pendiente una apelación a una autoridad administrativa o judicial superior.
Los casos de enajenados mentales y de menores no acompañados presentan
dificultad especial que deben ser tratados con mucho tino y humanidad. En todo lo
anterior el punto delicado está en "la calificación y declaración del Estatuto de
Refugiado de una persona".
COOPERACIÓN ENTRE ACNUR Y LOS ESTADOS
La cooperación entre el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados y el Estado de refugio es importante también para aportar la ayuda
internacional que sea necesaria. Esta cooperación se basa en el Artículo 35 de la
Convención (1951) y su respectivo Protocolo (artículo II) que establecen lo
siguiente:
Cooperación de las autoridades nacionales con las Naciones Unidas. 1) Los
Estados contratantes se comprometen a cooperar con la Oficina del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados o con cualquiera otro
organismo de las Naciones Unidas que le sucediere en el ejercicio de su función
es y en especial le ayudaren en su tarea de vigilar la aplicación de las
disposiciones de esta Convención. 2) A fin de permitir a la Oficina del Alto
Comisionado, o a cualquier otro organismo de Las Naciones Unidas que le
sucediere presentar informes a los órganos competentes de las Naciones Unidas,
los Estados Contratantes se comprometen a suministrar en forma adecuada las
informaciones y los datos estadísticos que soliciten de: a) la condición de los
Refugiados; b) la ejecución de esta Convención; y c) las leyes, reglamentos y
decretos que estén o entraren en vigor, concernientes a los Refugiados.