JAMES BUCHANAN:

Un enfoque realista
de la relación entre economía y política*

Ricardo Bara**
Departamento de Economía
Universidad Nacional del Sur

James McGill Buchanan, Premio Nobel de Economía en 1986, es uno de los pensadores más im-
portantes de este siglo en el campo de las ciencias sociales, como lo atestigua su prolífica obra que
abarca contribuciones a la economía, la política, las finanzas públicas, e, incluso, la filosofía, la éti-
ca y el derecho constitucional. Sin embargo, con modestia, prefiere autodefinirse como un estu-
dioso de las finanzas públicas. Quizás esto se deba a que sus comienzos académicos fueron en el
campo de los gastos públicos y de los impuestos, pero, más probablemente, porque el conjunto de
problemas que abordan las finanzas públicas constituye un entrecruzamiento de la economía con la
política. En 1960 escribió Buchanan que hace un siglo los hombres estudiaban “economía políti-
ca”, hoy estudian “economía” y “política”. La especialización, afirma, ha sido en algunos aspectos
ventajosos, pero cuando pasamos a estudiar la actividad económica y financiera de los gobiernos
su efecto ha sido retrógrado porque el objeto de investigación consiste, por definición, en un estu-
dio de economía política. El economista puede analizar el funcionamiento de los mercados, el polí-
tico puede examinar los procesos mediante los cuales se adoptan las decisiones sociales. Pero am-
bos deben unirse para estudiar los efectos de las decisiones políticas sobre la vida económica y so-
cial.

Las decisiones públicas y la política sin romanticismo

La gran contribución de Buchanan ha sido elaborar una teoría acerca de cómo se toman las deci-
siones públicas (Public Choice), es decir, las decisiones que afectan colectivamente a los miembros
de una sociedad y que son impuestas por los gobiernos por medio del poder coactivo del estado.
El punto de partida fue su insatisfacción con la concepción de la política caracterizada por un con-
junto de ideas románticas y de ilusiones sobre el funcionamiento de los gobiernos, concepción que
les asigna la tarea de curar los males del mundo. Cuando algo no anda bien en la vida económica o
social, de acuerdo este voluntarismo intervencionista, hay que acudir al gobierno para que lo solu-
cione. Razonando de esta manera se está suponiendo, al menos implícitamente, que el gobierno se
comportará como un dictador benevolente y omnisciente. Sólo de ese modo podemos estar segu-
ros que la intervención estatal solucionará esos males que se observan. Debe ser “dictador”, es de-
cir, actuar como si tuviera una voluntad única y monolítica. Debe ser omnisciente, porque necesita
poseer toda la información relevante sobre la situación actual y las consecuencias futuras, tanto de
su acción como de su inacción. Y debe ser benevolente, en el sentido de que sus acciones deben

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Publicado en el suplemento Ideas e Imágenes, diario La Nueva Provincia, el 23 de septiembre de 1999 y en
http://www.gmu.edu/jbc/fest/late_entries/Bara1.doc.
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12 de Octubre y Perú Piso 7, (8000) Bahía Blanca, Argentina. E-mail: rbara@arnet.com.ar
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estar orientadas por el interés del conjunto y dejar de lado toda consideración de intereses particu-
lares o políticos. Sin embargo, los dictadores omniscientes y benevolentes no suelen existir, como
la experiencia histórica lo prueba. Cuando nos damos cuenta de esto, sostiene Buchanan, sentimos
la necesidad de contar con una visión menos ingenua y más realista de cómo los gobiernos funcio-
nan en los hechos y ésta es la misión de una teoría positiva y predictiva de las decisiones públicas.
No existe ninguna base para hacer recomendaciones de intervención estatal sin que exista alguna
teoría acerca de cómo funciona la política sin romanticismos.

Los gobiernos han nacido, según nuestro autor, para cumplir la función originaria de asegurar un
orden social, un conjunto de normas de convivencia que eviten la guerra hobbesiana de todos con-
tra todos. Con el tiempo han extendido sus funciones a educar, atender la salud, asegurar los in-
gresos en la vejez, promover el desarrollo económico, crear empleos para todos, cuidar el medio
ambiente y otra serie de buenos propósitos cuyo cumplimiento deja mucho que desear. A pesar de
esta notable diferencia entre intenciones y resultados, a pesar de que la desilusión se reitera aunque
los gobiernos cambien, el discurso político-económico habitual sigue desarrollándose, en gran me-
dida, en términos voluntaristas. Buchanan se propuso, entonces, construir una teoría explicativa del
comportamiento gubernamental completamente científica e imparcial en el sentido habitual de estos
términos.

Un análisis científico de las decisiones políticas

Tres ideas básicas fundamentan su construcción. La primera de ellas, simple y al mismo tiempo revolu-
cionaria, fue observar que las decisiones públicas no son tomadas por ningún ente supraindividual,
con vida y voluntad propias, como gobiernos o estados, sino por las personas que los conforman y
que tienen el poder de decidir. En sus palabras, “el estado no tiene otros fines que aquellos de los
miembros individuales que lo componen y no es una unidad separada de toma de decisiones. Las
decisiones del estado son, en el análisis final, decisiones colectivas tomadas por individuos”. En segun-
do lugar, estos individuos que gobiernan no son esencialmente distintos de aquellos que son goberna-
dos, no son mejores ni peores en ningún sentido moral básico. Los comportamientos humanos en polí-
tica serán tan egoístas o altruistas como lo son en los asuntos económicos. Parafraseando a Wicksell,
“los miembros de los entes que gobiernan están, en la abrumadora mayoría de los casos, tan in-
teresados en el bienestar general como quienes los votaron, ni más ni menos”. En tercer lugar, la
política puede concebirse como una forma de intercambio entre las personas que integran la co-
munidad, como una interacción que tiene muchos puntos de contacto con la interacción económi-
ca.

Por eso Buchanan se propuso aplicar al estudio de la política las herramientas analíticas que los econo-
mistas han elaborado para su disciplina. La economía estudia los intercambios. La gente va a los merca-
dos (de productos, laborales, financieros) a cambiar una cosa por otra y lo hace en procura de sus obje-
tivos propios y de acuerdo a sus preferencias personales. Extender este enfoque a la política se opone
al clásico prejuicio según el cual las personas participan en política para realizar una cierta búsque-
da común de “lo bueno”, definiendo este ideal con independencia de los valores personales de
quienes actúan en el proceso político. Sin embargo, esta manera de ver la política confunde lo que
es con lo debiera ser y no ofrece una buena explicación de lo que realmente sucede en la vida pú-
blica.

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La política también es una modalidad de intercambio entre individuos. Una estructura donde las
personas procuran alcanzar colectivamente sus propios objetivos personales, que no pueden lo-
grar, al menos eficientemente, mediante las transacciones voluntarias y simples de los mercados
privados. En ellos, los individuos intercambian manzanas por naranjas; en la política intercambian
beneficios colectivos por una participación en sus costos, desde la recolección de la basura hasta
los servicios judiciales o la defensa nacional. En los mercados económicos los intercambios son
simples, voluntarios, generalmente entre dos participantes, que conocen los beneficios y los costos
de la transacción y los reciben directamente. En la política también hay intercambios, y por lo tan-
to mercados, pero los participantes son numerosos, los resultados se imponen coactivamente a to-
dos, las transacciones son más complejas, los beneficios y los costos se distribuyen de manera de-
sigual y frecuentemente arbitraria, la información sobre los mismos es difusa.

Es fundamental tener en cuenta que la diferencia esencial entre economía y política no reside en
los valores o intereses que los individuos tratan de alcanzar, ni en los motivos que guían su com-
portamiento, sino en las condiciones bajo las cuales los individuos persiguen sus objetivos, es de-
cir, en el marco de normas e instituciones dentro de las cuales tienen lugar los intercambios. Las
personas son esencialmente las mismas en la vida económica y en la política, los marcos institucio-
nales difieren y ellos son los que explican los distintos resultados que se observan.

La teoría económica ha desarrollado un cuerpo de análisis que relaciona el comportamiento de las

personas como compradores, vendedores, inversores, productores, empresarios o empleados, con
los resultados generales para toda la comunidad. Tales resultados no necesariamente corresponden
a los propósitos o al conocimiento individual de cada participante. El aporte de Buchanan fue to-
mar estos instrumentos y métodos de la economía y aplicarlos al gobierno y a la economía pública.
Su análisis relaciona los comportamientos de las personas como votantes, candidatos a cargos pú-
blicos, líderes de partidos políticos, representantes electos, burócratas o miembros de grupos de
interés particular, con el conjunto de resultados que se pueden esperar de la interacción entre to-
das estas personas. El gobierno y sus acciones surgen de esa “interacción compleja”, y no hay nin-
guna estructura monolítica, con una existencia propia, con finalidades propias, separada de los in-
dividuos que realmente participan del proceso político. Por lo tanto, la tarea es desarrollar mode-
los de comportamiento estatal, de los que surjan proposiciones acerca de lo que ocurrirá según
sean las circunstancias y el marco institucional, proposiciones susceptibles de contrastación empí-
rica.

Democracia representativa y competencia electoral

Cuando las decisiones públicas se toman por personas distintas a las que tales medidas afectan, sostie-
nen Buchanan, es necesario considerar la posible divergencia entre los intereses o las preferencias del
gobernante elegido o el funcionario designado y los intereses o preferencias de los integrantes del gru-
po. La competencia electoral desempeña una función destinada a impedir esa posible divergencia. En tal
sentido, guarda gran similitud con la que cumple la competencia económica. En efecto, la competencia
en los mercados privados impide que los intereses de los productores prevalezcan sobre los intereses de
los consumidores y, en el extremo ideal de la competencia perfecta, los deseos de los consumidores de-

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terminan las decisiones de producción, de forma tal que puede hablarse de una “soberanía de consumi-
dor”.

La competencia política, sin embargo, es menos “eficiente” en esta función que la económica, por
varias razones. Primero, porque en política sólo un candidato o partido triunfa y todos los demás
pierden. Un único productor (monopolio) tiene todo el mercado durante su período de gobierno, y
no es posible, por la propia naturaleza de la cuestión, que cada persona elija a su productor públi-
co preferido. Segundo, porque en política no existen mecanismos legales para reclamar por los in-
cumplimientos del productor, no hay forma institucional de ejecutar los contratos no cumplidos.
Tercero, porque la competencia electoral no es continua, sino que se ejerce por períodos más o
menos prolongados, durante los cuales el ganador goza de una buen margen de discrecionalidad
para tomar las medidas que le interesan, aunque se aparten de los deseos de la gente o de las pro-
mesas electorales. La competencia electoral sólo permite que los votantes puedan, luego de un pe-
ríodo, cambiar al gobernante mediante un procedimiento civilizado.

La competencia económica diluye en gran medida el poder del productor. La competencia política, en
cambio, sólo limita parcialmente el poder discrecional de los gobernantes, que sigue subsistiendo en
magnitud importante. Tal poder discrecional, además, es aprovechado por la burocracia encargada de
implementar las decisiones políticas. Los estudios al respecto ponen de manifiesto las dificultades
que políticos o legisladores tienen para lograr un buen control de los procesos burocráticos e, in-
cluso, muestran la posibilidad de colusión entre políticos y burócratas, en favor de intereses comu-
nes o de ciertos grupos privados con fuerte influencia política. Los intereses generales de los ciu-
dadanos pueden verse afectados por la superior influencia de grupos organizados que, por medio
del lobbying, la propaganda política, las contribuciones financieras a las campañas electorales e,
incluso, el soborno directo, consiguen que prevalezcan sus intereses particulares. La política se
convierte en un campo fértil para la “búsqueda de rentas” que se derivan de los favores estatales.
La teoría de las decisiones públicas muestra que en el intercambio político están presentes muchos
elementos de monopolio. En tal caso, como sucede en economía, los resultados se sesgan en favor
de los productores y en contra de los consumidores que, en este caso, son los ciudadanos que vo-
tan.

Consecuencias normativas
El poder discrecional que conservan políticos y burócratas tiende a canalizarse en una expansión
excesiva de las actividades estatales. Las exigencias mismas de la competencia electoral lleva a los
políticos a imaginar propuestas. Todas ellas, necesariamente, son “intervenciones públicas”, gene-
ralmente en cuestiones económicas, y requieren recursos. Por lo tanto, significarán una continua
tendencia expansiva para las actividades públicas. Por supuesto, tendrán un freno en la necesidad
de recaudar impuestos para financiarlas, pero hay mucho más “beneficio electoral” en la propuesta
que “costo electoral” en el impuesto, cuya incidencia permanece relativamente oculta al conoci-
miento de la gente, y a veces recae sólo sobre una minoría, o sobre una mayoría no organizada pa-
ra actuar políticamente. Esto se agrava cuando el financiamiento se hace mediante deuda pública,
en cuyo caso el pagador final, la generación futura, no está políticamente presente en el momento
de la decisión. O, peor aún, con emisión de dinero, porque entonces es más difícil todavía determi-
nar quién acaba pagando el costo de la intervención estatal. Además, la influencia de los grupos de

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interés organizados da lugar, también, a medidas políticas que nuevamente requieren recursos y re-
fuerza la tendencia a la sobre expansión. Pero no se trata sólo de actividad estatal excesiva. La
misma, sumada a los márgenes de discrecionalidad, abre la oportunidad para el aprovechamiento
de los intereses particulares, para la ineficiencia de la gestión y hasta para la corrupción. El sector
público ha excedido en gran manera cualquier límite de eficiencia definido razonablemente, su pe-
so absoluto comienza a socavar el funcionamiento del principio organizador básico de la economía
privada y creo que los países occidentales han alcanzado esta posición, escribió Buchanan en
1979.

La situación anterior se explica porque la restricción electoral es insuficiente para que los deciso-
res públicos actúen de acuerdo a los intereses o a las preferencias de los ciudadanos que los votan.
Mencionemos, como ejemplos, la generalizada y permanente existencia de déficits fiscales que de-
rivan en la irresponsable transferencia de cargas a las generaciones futuras por medio del abuso del
endeudamiento público, o la destrucción de la moneda nacional por los excesos de emisión; la
exagerada presión fiscal, alimentada por el ansia de gastar, que limita el desarrollo de las activida-
des privadas; la inequitativa distribución de las cargas de la actividad estatal y el aprovechamiento
de la misma para el enriquecimiento ilegítimo; el derroche de recursos por las ineficiencias de la
burocracia.

Los malos usos del poder, que los constitucionalistas clásicos quisieron impedir en la vida civil y
política, se han trasladado a la vida económica. El Leviatán amenaza ahora el orden social por sus
efectos en la economía. La simple observación de que los gobiernos son frecuentemente incapaces
de cumplir sus promesas se confirma por el análisis teórico y los métodos científicos de contrasta-
ción empírica. Los estados de finales del siglo XX se han sobre expandido y han asumido com-
promisos que luego no son capaces de cumplir. La desilusión sobre los resultados de la política se
extiende y la pérdida de confianza, de credibilidad, pone en peligro el funcionamiento de la demo-
cracia.

¿Qué hacer? Dos vías de escape, nos dice Buchanan, se han ofrecido a la esperanza de los hom-
bres que quieren superar esta brecha entre la realidad y los ideales. Una de ellas es la capacidad
humana para mejorar moralmente, para declinar aspiraciones personales, para promover el al-
truismo. Algunos esperan que nazca un “hombre nuevo” después de cambios revolucionarios en la
estructura social. Pero Buchanan no cree en los buenos resultados de las revoluciones, ni de iz-
quierda ni de derecha. Procura, en cambio, mejoras que partan de las personas tal como son, de
algo que se resume quizás insatisfactoriamente en la expresión “la naturaleza humana”. Aún así, es
posible mejorar la vida social por medio de cambios en las normas y las instituciones que rigen las
relaciones entre las personas y el uso del poder político. La tarea del economista-político es con-
tribuir a la mejora institucional.

Buchanan encabeza su libro sobre “El Poder Fiscal” con una cita de Montesquieu: “es una expe-
riencia eterna que todo hombre que tiene poder trata de abusar de él y lo hace justo hasta que en-
cuentra sus límites”. La frase resume la filosofía política de los inspiradores del constitucionalismo
clásico que quisieron impedir el abuso del poder en la esfera civil y política mediante limitaciones
consagradas en “Declaraciones, Derechos y Garantías”, como lo hace nuestro texto constitucional

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de 1853 y, en general, las constituciones modernas. La experiencia histórica del siglo XX, con el
auge del intervencionismo económico, ha mostrado que las tendencias leviatánicas se han traslada-
do a la economía y que aquí también habrá con frecuencia “abusos” que perjudican intereses parti-
culares legítimos y, en consecuencia, afectan las normas de convivencia social y el interés general.
La recomendación buchaniana, en consecuencia, consiste en incorporar a los textos constituciona-
les restricciones al poder discrecional de los gobernantes en materia económica y fiscal. Las mejo-
ras, nos dice Buchanan, han de buscarse en un cambio institucional que permita que el funciona-
miento de la política sea un reflejo más preciso de los resultados preferidos por las personas que
participan en ella. La constitución de la política, y no la política en sí misma, es el objetivo esencial
de la reforma.

Es interesante observar cómo recientes disposiciones normativas, adoptadas por varios países y
particularmente la Argentina, reproducen recomendaciones buchanianas. Son ideas suyas, pro-
puestas en los años setenta, las restricciones institucionales a la emisión de dinero, la prohibición
de emitir para financiar gastos públicos, las limitaciones al monto total del gasto y al endeudamien-
to público, estableciendo “techos” relacionados con el tamaño del producto nacional o con su tasa
de crecimiento. Nuestros legisladores cuando votaron la ley de convertibilidad o la reciente ley de
“responsabilidad fiscal” aplicaron, quizás sin saberlo y quizás imperfectamente, ideas de Buchanan.

La teoría de las decisiones públicas puede ser considerada como una teoría de las fallas guberna-
mentales. Deriva de la misma un escepticismo sobre la intención o la capacidad de los gobiernos
para brindar la felicidad a los ciudadanos. Pero Buchanan critica muchos aspectos del funciona-
miento actual de nuestro sistema político porque es un ferviente defensor de los valores democrá-
ticos esenciales. Su tarea no ha sido sólo descriptiva sino también prescriptiva. Quiere contribuir al
diseño de un sistema institucional que sirva mejor a esos valores esenciales. ¿De qué forma pode-
mos vivir juntos en paz, prosperidad y armonía, al mismo tiempo que conservamos nuestras liber-
tades como individuos autónomos que podemos y debemos crear nuestros propios valores?, ésa ha
sido la pregunta que ha guiado su trabajo. Su contribución, basada en una lógica implacable y en
un gran realismo, se ha convertido en esencial para comprender las interrelaciones entre la econo-
mía y la política en las sociedades contemporáneas.