En El Nombre de La Democracia La Invenci

EN EL NOMBRE DE LA DEMOCRACIA
La invención del cupo femenino y la difusión de cuotas

electorales en la Argentina
Mariana E. Caminotti
Tesis presentada para obtener el grado de Doctor en Ciencia Política

Universidad Nacional de General San Martín
Escuela de Política y Gobierno
Junio de 2009
Directora
Ana Laura Rodríguez Gustá, PhD.
RESUMEN
Esta tesis aborda la invención y difusión de cuotas por género en la Argentina, mediante
un examen del proceso político por el cual éstas fueron establecidas en la legislación
electoral de orden nacional y, subsiguientemente, en la de veinte provincias. Al
desempacar los rasgos que asumió la instauración de estos dispositivos institucionales
de acción afirmativa en distintas arenas de un país federal, la investigación efectúa una
contribución original al conocimiento acumulado, puesto que el análisis de la adopción
de leyes de cuotas provinciales en perspectiva comparada ha sido virtualmente
inexplorado.
En primer lugar, esta tesis ilumina de qué manera una ley nacional que buscaba
apuntalar la equidad de género en los partidos, pero que conmovía intereses y prácticas
de negociación establecidas, pudo instituirse, mantenerse y ampliar sus exigencias,
pasando a formar parte del repertorio de normas “dadas por sentadas” en la política
argentina. En segundo lugar, esta tesis destaca la variedad de respuestas subnacionales a
la política de cuotas, poniendo de relieve la capacidad de reinvención de las provincias.
De este modo, la investigación ofrece una interpretación novedosa de la
institucionalización de una política de acción afirmativa signada por la tensión entre el
precepto normativo de equidad plasmado en ella, y el desacuerdo acerca de cómo
traducirlo operativamente en reglas.
ii
ÍNDICE DE CAPÍTULOS
INTRODUCCIÓN .................................................... 1
1. Singularidad de la Argentina y andariveles de

investigación .................................................... 3
2. Objeto de estudio y preguntas de investigación .................................................... 7
3. Métodos y datos .................................................... 10
4. Hoja de ruta de la tesis .................................................... 14
CAPÍTULO 1. Género, política y mecanismos

institucionales de acción afirmativa: panorama
global .................................................... 16
1. La baja representación política de las mujeres

como fruto de un sesgo sistemático de los procesos
de reclutamiento político .................................................... 19
2. Las cuotas por género como políticas de acceso y

redistribución .................................................... 23
2.1. Los argumentos a favor y en contra de las

cuotas por género .................................................... 25
3. Las cuotas electorales en perspectiva comparada .................................................... 29
3.1. Las cuotas partidarias .................................................... 30
3.2. Las cuotas legales .................................................... 32
3.3. Los escaños reservados .................................................... 37
4. La eficacia de las cuotas electorales .................................................... 38
5. El escenario de difusión de cuotas en América

Latina .................................................... 42
6. Conclusiones .................................................... 47
CAPÍTULO 2. Invención, reproducción y cambio
de las instituciones .................................................... 50
1. Cálculos instrumentales e interacciones

estratégicas .................................................... 51
2. Interpretación, legitimidad e institucionalización .................................................... 53
3. Asimetrías de poder, trayectoria dependiente y .................................................... 58

coyunturas críticas
4. El discurso y la agencia .................................................... 62
5. Lentes teóricas para el estudio de la creación y

difusión de las cuotas .................................................... 66
CAPÍTULO 3. La invención de las cuotas legales:

el proceso de formulación y aprobación del ‘cupo
femenino’ nacional en la Argentina .................................................... 73
1. Del surgimiento del reclamo de cuotas a la

aprobación de la ley 24.012 en el Congreso de la
Nación .................................................... 79
1.1. El escenario nacional: participación sin .................................................... 80

representación
1.2. Las fuentes de inspiración de la propuesta .................................................... 83
1.2.1. El entorno internacional: ideas, modelos y

redes de intercambio .................................................... 84
1.2.2. Legados institucionales y experiencia

histórica .................................................... 87
1.3. De la tentativa de instituir cuotas partidarias a

la socialización del conflicto .................................................... 88
2. La aprobación de la ley 24.012: ‘coerción suave’

e incentivos políticos .................................................... 92
2.1. Tácticas de negociación y persuasión .................................................... 94
2.2. Liderazgo presidencial y disciplina partidaria .................................................... 102
iv
3. La afirmación del discurso de las políticas de
acción afirmativa en la reforma constitucional .................................................... 106
4. Conclusiones .................................................... 108
CAPÍTULO 4. Innovación, incertidumbre y

conflicto político en el proceso de instrumentación
de la ley nacional de Cupo Femenino .................................................... 112
1. Lagunas normativas y ‘sobredosis de

incertidumbre’ en vísperas del proceso electoral de
1993 .................................................... 114
1.1. La alternativa de reglamentar o no reglamentar

la ley .................................................... 116
1.2. La decisión presidencial de reglamentar el cupo

femenino y la activación de la lucha política .................................................... 120
1.3. Las controversias dentro de los partidos: casos

ilustrativos .................................................... 124
1.4. Una fallida tentativa de normalizar la situación .................................................... 126
1.5. Recapitulación .................................................... 128
2. Batallas judiciales y acciones emprendidas para 129

garantizar el cumplimiento del cupo femenino ....................................................
2.1. Darci Sampietro contra el Justicialismo de

Entre Ríos: la exigencia judicial de reordenar la
lista del partido .................................................... 132
2.2. María Teresa Merciadri de Morini contra la

UCR de Córdoba: el fracaso de la acción de
impugnación y la presentación de una denuncia ante
la OEA .................................................... 133
2.3. Las controversias en un nuevo escenario: el

giro de la jurisprudencia luego de la reforma
constitucional de 1994 .................................................... 135
3. El dictado de un segundo decreto reglamentario

del cupo femenino .................................................... 136
4. Recapitulación .................................................... 140
v
5. Conclusiones .................................................... 142
CAPÍTULO 5. Isomorfismo discursivo y

heterogeneidad legal: la reinvención de las cuotas .................................................... 145
en las provincias argentinas
1. El fenómeno de la difusión subnacional .................................................... 148
2. Isomorfismo discursivo: ideas y tácticas políticas

en el debate de las leyes de cuotas provinciales .................................................... 153
2.1. El modelo nacional y los legados históricos .................................................... 154
2.2. La difusión del argumento de la democracia .................................................... 157
2.3. La difusión de tácticas de ‘coerción suave’:

políticas de presencia y solicitud de votaciones
nominales .................................................... 160
2.4. Más allá del isomorfismo discursivo: los

desacuerdos acerca del contenido de las cuotas
como fuentes de heterogeneidad legal .................................................... 163
3. El contenido de las leyes de cuotas provinciales:

variaciones de una política de acción afirmativa .................................................... 166
3.1. Los porcentajes: cupos femeninos, cupos

neutros y cupos paritarios de 50 por ciento .................................................... 169
3.2. Los mandatos de posición: cargos ‘elegibles’ y

cargos ‘renovables’ .................................................... 170
3.3. Recapitulación .................................................... 172
4. Trayectorias provinciales de reinvención distintas .................................................... 173
4.1. Institucionalización incompleta: el caso de

Mendoza .................................................... 174
4.1.1. El escenario de adopción de la primera ley de

cuotas: el papel de la Multipartidaria de Mujeres
Políticas .................................................... 174
4.1.2. El contenido operativo de la ley de cuotas .................................................... 178

inicial
vi
4.1.3. La privatización del conflicto mediante la
reglamentación del Poder Ejecutivo provincial .................................................... 179
4.1.4. La sanción de una segunda ley de cuotas

provincial .................................................... 181
4.2. Arreglos institucionales híbridos: los casos de

San Juan y Santa Cruz .................................................... 185
4.3. Córdoba: la reinvención del modelo de cuotas .................................................... 188
4.3.1. La referencia a la CEDAW y el impulso de

las cuotas mediante una Iniciativa Popular .................................................... 189
4.3.2. La hora nacional como argumento empleado

en el debate .................................................... 190
4.3.3. Del cupo mínimo a la paridad .................................................... 192
4.4. Migración del principio de “participación

equivalente de géneros” e imitación entre
provincias .................................................... 193
4.5. La idea de “participación equivalente” en Río

Negro .................................................... 195
5. Conclusiones .................................................... 198
6. CONCLUSIONES .................................................... 202
BIBLIOGRAFÍA Y FUENTES CONSULTADAS .................................................... 219
ANEXO 1. Cuotas por género en la Argentina

(leyes y decretos) .................................................... 244
ANEXO 2. Agrupamiento de las provincias

argentinas (incluida la CABA) según el porcentaje
de mujeres en su Legislatura unicameral o su
Cámara baja, 2007 .................................................... 249
ANEXO 3. Reglas electorales empleadas en las

elecciones provinciales de Córdoba, Santa Cruz,
San Juan, Mendoza y Río Negro .................................................... 250
vii
ÍNDICE DE TABLAS
CAPÍTULO 1
Tabla 1.1. Mujeres en los Parlamentos, promedio

mundial y porcentajes por regiones (2009) .................................................... 18
Tabla 1.2. Tipología de mecanismos electorales de

acción afirmativa .................................................... 29
Tabla 1.3. Mujeres en los Congresos Nacionales (o

cámaras bajas) de América Latina en 2009 .................................................... 39
Tabla 1.4. Cronología de adopción y

reglamentación de la ley de Cupo Femenino en la
Argentina .................................................... 42
CAPÍTULO 3
Tabla 3.1. Evolución de la participación de mujeres

en el Congreso de la Nación
1983/2009 (en porcentajes) .................................................... 76
Tabla 3.2. Tendencias hacia la socialización y hacia

la privatización del conflicto en el proceso de
adopción e instrumentación de la ley nacional de
Cupo Femenino .................................................... 78
Tabla 3.4. Artículos relacionados con la equidad de

género en la Constitución reformada en 1994 .................................................... 107
CAPÍTULO 4
Tabla 4.1. Síntesis de la propuesta de

reglamentación del cupo femenino elaborada por el
Consejo Nacional de la Mujer y de la resolución de
la Convención Nacional de la UCR .................................................... 118
Tabla 4.2. Síntesis del Decreto 379, reglamentario

de la ley 24.012 .................................................... 123
Tabla 4.3. Síntesis del Decreto 1246, reglamentario
viii
de la ley de 24.012 .................................................... 139
CAPÍTULO 5
Tabla 5.1. Ciclos de adopción y de reforma de las

leyes provinciales de cuotas .................................................... 147
Tabla 5.2. Argentina: sistemas electorales y leyes

de cuotas, según cargo .................................................... 153
Tabla 5.3. Isomorfismo discursivo y heterogeneidad

legal. Los porcentajes, los mandatos de posición y
las penalidades establecidas en las leyes de cuotas
provinciales .................................................... 168
Tabla 5.4. Ley 24.012, reglamentaciones y régimen

de cuotas en Mendoza. Síntesis comparativa .................................................... 184
Tabla 5.5. Ley 24.012 y leyes de cuotas de Santa

Cruz y San Juan. Síntesis comparativa .................................................... 188
Tabla 5.6. Las leyes de “Participación Equivalente

de Géneros” de Córdoba y Río Negro. Síntesis
comparativa ................................................... 197
ix
AGRADECIMIENTOS
Durante la investigación realizada para esta tesis doctoral, conté con la colaboración de
muchas personas. En primer lugar, deseo destacar y agradecer especialmente la guía, el
apoyo y la confianza de mi directora, Ana Laura Rodríguez Gustá, que fueron
fundamentales para que yo pudiera conducir y concluir este estudio. Marcelo Cavarozzi
y Arturo Fernández brindaron sugerentes comentarios a mi proyecto de tesis inicial, y
sus observaciones nutrieron la definición de mi objeto de estudio y perspectivas de
análisis.
También quiero manifestar mi agradecimiento a Oscar Madoery, María Eugenia
Schmuk, María Pía Vallarino, Luciano Durand, Graciela Trevisán y Débora Pragier, por
su sostén constante y su solidaridad en situaciones difíciles. Julián Bertranou fue una
fuente apreciable de apoyo. Pedro Pírez, con quien tuve la fortuna de colaborar en un
seminario, alimentó mi vocación por la investigación y fue enormemente generoso
conmigo. El Comité Académico del Doctorado en Ciencia Política y el personal de la
Escuela de Política y Gobierno de la UNSaM me auxiliaron en muchas ocasiones,
facilitando mis tareas. Mis docentes de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, donde realicé mis estudios de
licenciatura, me ofrecieron modelos de seriedad y compromiso que espero poder
retransmitir. Daniel Cravacuore, Alejandro Villar, Sergio Ilari y Sabina Frederic, de la
x
Universidad Nacional de Quilmes, me orientaron y apoyaron cuando me trasladé a vivir
a Buenos Aires y fui becaria en un proyecto de investigación radicado allí.
En estos tiempos, Gabriela Catterberg me ayudó a clarificar ideas y a transitar la
“angustia de la investigación”, en Buenos Aires y en dos viajes que tuve la alegría de
compartir con ella. Mi también colega y amiga Jennifer Piscopo, de la Universidad de
California en San Diego, tuvo la generosidad de facilitarme bibliografía y contactos
fundamentales para mi trabajo de campo, además de sus cálidas charlas. Nidia Martini
me abrió las puertas de su despacho en Mendoza y me facilitó decisivamente parte de la
tarea de recolección de datos. Leticia Patrucchi, compañera de profesión y de vivienda,
alivianó la soledad de mi trabajo y me auxilió en incontables labores, tanto académicas
como domésticas. Tomás Brill Mascarenhas me animó simplemente con su amistad y su
entusiasmo.
Distintas personas colaboraron conmigo en la búsqueda de información para la tesis.
Entre ellas, los responsables de la oficina de prensa de la Legislatura de Mendoza, del
área de Información Parlamentaria y de la biblioteca de la Legislatura provincial de Río
Negro, de la secretaría del bloque Primero Jujuy, de la oficina del INADI en la
provincia de Entre Ríos y de la Casa de Corrientes en la ciudad de Buenos Aires,
particularmente Fabio Quetglas. En la recopilación de datos en Mendoza, conté con la
colaboración de Micaela Balbi. Verónica Chiarandini, de la Dirección Nacional
Electoral del Ministerio del Interior de la Nación, me proporcionó bases de datos.
Santiago Alles, de la Universidad Católica Argentina, me facilitó publicaciones suyas e
xi
incluso una ponencia preparada para el Congreso de LASA en Río de Janeiro, antes de
su presentación en 2009. Las personas que accedieron a ser entrevistadas me aportaron
perspectivas e información sumamente relevantes, por lo cual agradezco el tiempo y la
atención que me brindaron.
Con sus llamadas, correos electrónicos e invitaciones a “hacer cosas”, mis amigas y
amigos me alentaron más de lo que imaginan durante el tiempo dedicado a esta
investigación. Una pequeña gran persona, Frida, me ayudó a distraerme, a disfrutar del
juego y a valorar las horas de recreo. Como supongo (probablemente sin razón) que ella
no lo sabe, quiero agradecérselo aquí con la esperanza de que lo lea cuando aprenda a
leer. El amor de mi familia fue fundamental para mí, sobre todo en los últimos años en
los que una tragedia asoló nuestras vidas. Esta tesis está dedicada a la memoria de mi
mamá, que se fue en 2007, y a los hijos de mis amigas por iluminarme el futuro en un
momento oscuro.
xii
ABREVIATURAS
CEDAW Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de

Discriminación contra la Mujer
CIDH Comisión Interamericana de Derechos Humanos
FREPASO Frente País Solidario
PJ Partido Justicialista
OEA Organización de Estados Americanos
UCR Unión Cívica Radical
UceDé Unión del Centro Democrático
xiii
INTRODUCCIÓN
En las últimas dos décadas, el empleo de cuotas electorales para paliar la inequidad de
género en las instituciones políticas se ha transformado en un fenómeno global. Con
variantes, estos mecanismos institucionales han sido adoptados en más de cien países,
claramente diferenciados en términos de su organización política (parlamentarios y
presidencialistas, unitarios y federales) y su nivel de desarrollo económico1. En esencia,
las cuotas por género exigen o promueven la inclusión de mujeres en las listas
partidarias de candidatos a cargos electivos, en aras de contrarrestar pautas culturales y
prácticas políticas que históricamente han privilegiado a los varones en el terreno
público.
Desde una perspectiva normativa, la utilización de cuotas supone que la igualdad
formal (los derechos plasmados en las leyes y las constituciones) debe ser apuntalada
por reglas que estimulen la igualdad real en los procesos de nominación de candidatos
que tienen lugar en los partidos. Las cuotas desafían perspectivas liberales clásicas de la
igualdad de oportunidades, al reconocer que las instituciones, incluso en condiciones
democráticas, no ofrecen un tratamiento equitativo para mujeres y hombres. Es sabido
que, en las democracias modernas, los Parlamentos no reflejan la composición social de
los electorados (Norris 1997); pero es también un hecho que, en la enorme mayoría de
1
Estas medidas asumen tres modalidades, a saber: cuotas partidarias (voluntarias), cuotas legales
(obligatorias) y escaños reservados, cuya distinción es abordada en el capítulo 1 de esta investigación.
1
los países, estas instituciones se caracterizan por una marcada sobre-representación de
varones. En 2009, por ejemplo, un 82 de los parlamentarios nacionales del mundo son
de sexo masculino2. Así pues, aunque el propósito inmediato de las políticas de cuotas
consiste en transformar la composición por sexo de instituciones centrales de la
democracia, como las Legislaturas, asumen que el escaso acceso de mujeres a ellas
responde a mecanismos de discriminación por género, usualmente indirectos, que se
infieren mediante la observación de los resultados del proceso político3.
Al favorecer la inclusión de mujeres en las listas partidarias, las políticas de cuotas
implican una disminución del número de vacantes que pueden ser asignadas a hombres,
quienes suelen controlar la mayoría de los recursos de poder en los partidos políticos y
protagonizar la toma de decisiones. A la luz de este carácter redistributivo de las cuotas
por género, el avance global de estas medidas despierta interrogantes desafiantes para la
explicación sociopolítica. ¿Por qué los hombres, numéricamente sobre-representados en
las instituciones políticas, han consentido un cambio del estatus quo que podría hacer
peligrar sus propias posiciones? Más aún, ¿por qué razones las cuotas lograron
divulgarse en países sumamente variados cuando, con frecuencia, su adopción ha
despertado debates vibrantes y desacuerdos profundos?
Por otra parte, al estimular el acceso a cargos electivos por parte de mujeres
desaventajadas en las negociaciones partidarias, las cuotas suelen conmover otras reglas
2
Véase http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm (consulta realizada el 25 de abril de 2009).
3
La discriminación indirecta a menudo es denominada “discriminación estadística” o “discriminación por
los efectos”.
2
(formales e informales) que gobiernan la distribución de las candidaturas, así como la
lógica de asignación de espacios en los procesos de construcción de coaliciones
electorales. Así pues, las cuotas interactúan con otras reglas partidarias y prácticas de
negociación establecidas, entre las cuales pueden (y suelen) generarse fricciones. A
menudo, las cuotas despiertan desacuerdos en el momento de su adopción y
controversias en su fase de instrumentación, estimulando iniciativas divergentes por
parte de actores que procuran garantizar su cumplimiento y otros que intentan
minimizar su alcance.
1. Singularidad de la Argentina y andariveles de investigación
Durante la primera presidencia de Carlos S. Menem (PJ), la Argentina se transformaba
en el primer país del mundo en instituir cuotas legales, ideando un mecanismo de
acción afirmativa que no tenía antecedentes en el derecho comparado. La ley 24.012 de
“Cupo Femenino”, aprobada en 1991, reformó el Código Electoral Nacional para exigir
la incorporación de, al menos, un 30 por ciento de mujeres en las listas de candidatos de
todos los partidos políticos como requisito para su oficialización. Luego de su invención
en la Argentina, Brasil, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Panamá,
Paraguay, Perú, México, República Dominicana, Venezuela y, más recientemente,
Uruguay, adoptaron leyes de cuotas nacionales. Bélgica, Francia, Italia, Portugal,
Eslovenia y España siguieron rumbos similares, aunque los mecanismos más comunes
3
en Europa son las cuotas voluntarias, incorporadas en los estatutos partidarios, y no así
en leyes nacionales4.
Más allá del papel innovador del país, el caso de Argentina es singular por la
extraordinaria eficacia de su ley de cuotas nacional. Desde la entrada en vigor del cupo
femenino (en 1993 para la elección de diputados y en 2001 para las candidaturas al
Senado), la proporción de legisladoras nacionales aumentaría de manera dramática,
ubicando a la Argentina a la vanguardia del proceso de inclusión de mujeres en las
instituciones políticas. Con un 40 por ciento de diputadas y senadoras nacionales, en
2009 el Congreso de la Nación es uno de los seis Parlamentos con mayor participación
de mujeres, superando tanto el promedio mundial (18,5 por ciento) como el de las
Américas (21,5 por ciento) y asemejándose al evidenciado en los países nórdicos (41
por ciento)5, históricamente considerados los “casos ejemplares” con respecto a la
equidad de género en la política (Dalherup y Freidenvall 2003, 2005).
La impresionante difusión de las políticas de cuotas en el mundo —y especialmente de
las cuotas legales luego de su invención en la Argentina— ha estimulado un volumen
creciente de investigaciones que generalmente examinan casos nacionales o comparan
países. En primer lugar, una serie de estudios estadísticos cross nacionales analiza el
impacto de las cuotas sobre la representación descriptiva de mujeres (esto es, su acceso
a las Legislaturas) a la luz de las características de los sistemas electorales. Mediante el
4
Como se verá en el capítulo 1, las cuotas legales son más frecuentes en los países en vías de desarrollo y
en aquellas sociedades que han atravesado situaciones de conflicto armado (Krook 2008).
5
Véase http://www.ipu.org/wmn-e/world.htm (Consulta realizada el 28 de abril de 2009).
4
examen de la relación entre variables seleccionadas (la fórmula de asignación de
bancas, el tipo de boleta y la magnitud de los distritos), estos trabajos han evidenciado
de qué modo los sistemas electorales tienden a ampliar o a limitar la eficacia de las
cuotas por género (Jones 2008a, 2008b, 1998; Barreiro et al. 2004; Schmidt y Araújo
2004; Htun y Jones 2002; Jones y Navia 1999)6. Sin embargo, los actores implicados en
el diseño e instrumentación de las cuotas pueden establecer criterios que las tornen más
o menos potentes a la luz de las reglas electorales vigentes, lo cual nos lleva a suponer
que entre esas reglas y el impacto de las cuotas media un conjunto de decisiones
políticas cruciales que no es captado por estos estudios correlacionales.
Una segunda línea de trabajos examina los efectos (indirectos) de las cuotas sobre la
representación sustantiva de mujeres, indagando en qué medida la elección de
legisladoras estimula la discusión y aprobación de leyes beneficiosas para las
ciudadanas7. Diversos estudios empíricos han encontrado que, en distintos países, la
ampliación de la representación descriptiva de las mujeres posee consecuencias
sustantivas. En efecto, numerosas investigaciones han evidenciado que las legisladoras
suelen estimular el debate de cuestiones novedosas o bien desatendidas por los
6
Jones (1998) y Alles (2009) han investigado el desempeño de las cuotas por género empleadas en las
provincias argentinas vis-á-vis sus sistemas electorales. Reynoso (2007) ha hecho lo propio en el caso de
México.
7
La literatura que ha abordado esta cuestión es amplia y variada. Entre otros estudios, se destacan los
trabajos de Reingold (1992), Cammisa y Reingold (2004), Carroll (2001) y Swers (2003, 2001, 1998)
sobre Estados Unidos y de Childs (2001, 2004) sobre Gran Bretaña. Taylor-Robinson y Heath (2003),
Schwindt-Bayer (2006) y Franceschet (2008) estudian el fenómeno en América Latina. Jones (1997)
compara los casos de Argentina y los Estados Unidos; Archenti y Johnson (2006) comparan Argentina y
Uruguay, en tanto Marx, Borner y Caminotti (2007a) comparan Argentina y Brasil. Con relación al caso
de Argentina, se destacan los trabajos de Archenti y Gómez (2001), Archenti (2004), Franceshet y
Piscopo (2008) y Borner, Caminotti, Marx y Rodríguez Gustá (2009). En cuanto al caso brasileno, véase
Avelar (2001) y Htun y Powell (2006).
5
legisladores, especialmente en materia de derechos humanos de las mujeres, protección
de la niñez y minorías.
Una tercera línea de investigaciones, por su parte, se ha concentrado en la instauración
de cuotas, entendida (de manera más o menos explícita) como un proceso de reforma
institucional. Con relación a las cuotas legales, ideadas y difundidas en la década de
1990, estos trabajos han puesto de relieve la ventana de oportunidades provista por la
evolución de los regímenes internacionales sobre equidad de género en el escenario de
la “tercera ola” de democratización, que establecería estándares de “modernidad” y
legitimaría las políticas de acción afirmativa. En segundo lugar, estos estudios han
enfatizado el papel desempeñado por ciertas coaliciones pro-cuotas impulsadas por
mujeres con capacidad de interpretar ese contexto, movilizarse y persuadir a otros
actores del sistema político (Araújo y García 2006; Piscopo 2006; Htun 2004).
Con todo, algunas investigaciones comparativas sugieren que los factores implicados en
la adopción de cuotas no desempeñan el mismo papel en todos los sitios y momentos
(Krook 2003, 2005a), y que el contexto político-institucional en cuyo marco estos
mecanismos son creados afecta su instrumentación. Más aún, puesto que los resultados
(numéricos) de las cuotas electorales no están desacoplados de las negociaciones
entabladas y de las decisiones adoptadas por los actores implicados en su discusión y
aprobación, la indagación de procesos nacionales de instauración de estas medidas
permite efectuar contribuciones al campo de la política comparada. En esta empresa
analítica, las prácticas políticas —entendidas como las tácticas y las estrategias que los
6
actores ponen en juego en coyunturas críticas (Desai 2002) de reforma institucional—
tienen un destacado lugar.
2. Objeto de estudio y preguntas de investigación
Esta tesis aborda la invención y la difusión subnacional de cuotas electorales de carácter
legal en la Argentina, mediante un examen del proceso político a través del cual estos
dispositivos institucionales fueron establecidos en el nivel nacional y,
subsiguientemente, en las provincias. Tras la aprobación de la ley 24.012 de Cupo
Femenino en 1991, veinte Legislaturas provinciales sancionaron leyes de cuotas para
candidaturas subnacionales. Sin embargo, la adopción de cuotas electorales provinciales
comporta, en gran medida, un terreno de indagación vacante.
La escasa atención brindada a los procesos de adopción de cuotas por género en el nivel
subnacional de la Argentina representa un vacío en el conocimiento acumulado, puesto
que las provincias son arenas privilegiadas de acumulación de poder político territorial y
(eventual) proyección nacional. Asimismo, dado que las reglas que organizan la
competencia electoral “más allá de las capitales” (Eaton 2004) pueden ampliar o limitar
el acceso de mujeres a las candidaturas partidarias y a ejercer cargos públicos, un
abordaje comprensivo de la política de cuotas en el caso argentino no puede obviar los
procesos de instauración de cuotas que se despegaron en el nivel subnacional, ni su
interrelación con el proceso nacional. Así pues, sin desconocer la importancia de
comparar países para dar cuenta de las cuotas por género como un fenómeno global,
7
esta tesis emprende un cambio de unidad de análisis en aras de dilucidar los rasgos que
ha asumido su establecimiento en distintas arenas de un país federal, otorgando valor
analítico a su organización política y ubicándonos en el terreno empírico de la
propagación de un mismo tipo de mecanismo de acción afirmativa. De este modo,
nuestra investigación desempaca dimensiones inexploradas de la política de cuotas en el
caso argentino y efectúa una contribución original a la literatura, ya que no se conocen
estudios previos que hayan abordado la creación y difusión de cuotas electorales
provinciales en perspectiva comparada.
En la federación argentina, donde coexisten un gobierno central y veinticuatro estados
provinciales autónomos, la competencial electoral se desarrolla en distintas arenas
estructuralmente superpuestas (Calvo y Escolar 2005)8. El Poder Ejecutivo nacional es
ejercido por un presidente elegido de manera directa y el Legislativo corresponde a un
Congreso bicameral, cuyos integrantes son nominados y electos en los veinticuatro
distritos9. Las provincias argentinas poseen constituciones, reglas electorales, sistemas
de partido y tradiciones políticas variadas, cuyo origen se remonta a “los diferentes
contextos de provincialización de cada territorio [y a] la capacidad de los distintos
actores (autoritarios y democráticos) que controlaron las reformas institucionales
subsiguientes” (Ibíd. 2005: 99)10. En el marco de esta pluralidad de reglas, la ley de
8
La Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) es institucionalmente homologable a los demás estados
subnacionales de la Argentina y queda comprendida en nuestro empleo del término provincias.
9
La organización de las elecciones legislativas nacionales por distritos implica que la competencia
partidista se resuelve en cada una de las provincias, independientemente de lo que ocurre en las demás
(Alles 2006: 12).
10
Aproximadamente un tercio de las provincias se incorporaron plenamente al juego democrático a partir
de 1983 (Guiñazú 2003). Ocho jurisdicciones que anteriormente eran “territorios nacionales” (Chaco,
Chubut, Formosa, La Pampa, Misiones, Neuquén, Río Negro y Santa Cruz) se transformaron en
8
Cupo Femenino que se aplica a las candidaturas legislativas nacionales coexiste con
veinte leyes provinciales de cuotas que se emplean en la confección de las listas de
candidatos subnacionales.
En aras de analizar la invención y la difusión subnacional de cuotas electorales en la
federación argentina, esta tesis adopta un diseño interpretativo con perspectiva histórica
(Mahoney 1999) que se propone responder dos preguntas de investigación principales.
Nuestro primer interrogante apunta a examinar de qué modo una ley nacional que
buscaba apuntalar la equidad de género en los partidos, pero que al mismo tiempo
conmovía intereses de las dirigencias y prácticas de negociación establecidas, ha
conseguido instituirse, mantenerse y aún ampliar sus exigencias, pasando a formar parte
del repertorio de reglas “dadas por sentadas” en la política argentina. En dicha
dirección, esta tesis busca iluminar qué ingredientes se pusieron en juego para la
institucionalización de una política signada por la tensión entre el acuerdo normativo
logrado a propósito de su necesidad y pertinencia, y el desacuerdo operativo respecto
del modo de plasmar el principio de equidad de género en las listas partidarias.
provincias durante el gobierno peronista de la década de 1950 (Cetrángolo y Jiménez 2004). Tierra del
Fuego lo hizo en 1990 y la Ciudad de Buenos Aires adquirió un estatus análogo en 1994, dictando su
Carta Constitucional en 1996. El universo provincial de la Argentina es muy heterogéneo. Más del 60 por
ciento de la población del país se concentra en cuatro provincias de la región pampeana (Buenos Aires,
Ciudad de Buenos Aires, Córdoba y Santa Fe) que sólo abarcan el 20 por ciento del territorio nacional y
generan el 75 por ciento del Producto Bruto Geográfico (PNUD 2002). Por su parte, el 30 por ciento de la
población reside en las provincias agrupadas en las regiones noreste, noroeste y cuyo, que abarcan el 45
por ciento del territorio nacional y contribuyen con un 18 por ciento del producto. Finalmente, las seis
provincias patagónicas (Chubut, La Pampa, Neuquén, Río Negro, Santa Cruz y Tierra del Fuego)
comprenden el 35 por ciento de la superficie del país, albergan un 7 por ciento de la población nacional y
aportan un 7 por ciento del PBG (Ibíd. 2002).
9
El segundo interrogante de esta investigación dirige la atención a los factores que
impulsaron la sanción de cuotas subnacionales en la gran mayoría de las provincias
argentinas, al compás de los conflictos suscitados por la instrumentación del cupo
femenino en las listas de candidatos nacionales. A la luz de esta pregunta, la tesis se
orientará a explorar si la difusión de cuotas provinciales ha generado isomorfismo (esto
es, homogeneidad), considerado un rasgo distintivo de la institucionalización (Powell y
DiMaggio 1991b) o, por el contrario, heterogeneidad. Puesto que la Argentina es un
país federal caracterizado por una gran diversidad de situaciones provinciales
(O’Donnell 2007), nuestra conjetura es que la difusión subnacional de cuotas electorales
no ha seguido un patrón uniforme y lineal. En cambio, con la guía de los sugerentes
planteos de Walby (2005: 458) a propósito de las políticas de ‘transversalización’ de
género, la difusión de cuotas electorales en la federación argentina podría remitir no a
un simple proceso de transmisión desde el ‘centro’ hacia la ‘periferia’ capaz de
estimular idénticas respuestas, “sino un proceso que genera hibridación compleja y el
desarrollo de variaciones en sus formas en diferentes sitios”.
2. Métodos y datos
Para responder los interrogantes planteados, esta investigación asume una lógica de
procesos (Scott 1995) cuyo objeto es el despliegue de eventos en un contexto histórico
delimitado. A diferencia de una lógica de variables, encaminada a establecer relaciones
causales para explicar un resultado, los enfoques de procesos procuran determinar el
10
modo en que distintos factores se unen para producir los fenómenos analizados11. La
pregunta relevante no es, pues, por qué éstos ocurren sino cómo lo hacen, y la estrategia
resultante es relacional y configurativa. Desde esta óptica, las coyunturas que enmarcan
los procesos políticos, la temporalidad y la secuencia de los acontecimientos pasan a ser
fundamentales (Tilly 1995). Esta orientación nos permitirá especificar la dinámica de
los procesos de invención y difusión de cuotas electorales, así como dilucidar el modo
en que se plantearon y dirimieron las tensiones entre los fundamentos normativos y los
aspectos operativos de estos mecanismos de acción afirmativa en el escenario nacional y
en los subnacionales.
Al abordar la adopción e institucionalización de la ley nacional de Cupo Femenino y la
difusión de cuotas por género en las provincias argentinas, el diseño de esta
investigación tiene una dimensión comparativa. En ese sentido, nuestro estudio
procurará esclarecer qué factores dieron impulso al proceso de propagación de cuotas y
establecer patrones de reforma provincial, considerando los argumentos empleados para
justificarlas, las prácticas desplegadas para favorecer su aprobación y el contenido de
las normas legales resultantes. La lógica comparativa de esta investigación privilegia la
extensión sobre la profundidad, y sólo incorpora una discusión algo más detallada de
11
La distinción entre una lógica de procesos y una lógica de variables es tomada de Scott (1995: 64-65).
De la perspectiva de este autor, dicha distinción atraviesa el campo de los estudios institucionales,
afectando tanto el tipo de preguntas como los métodos empleados para responderlas. Las teorías centradas
en variables conciben a las instituciones como entidades, concentran su atención en variables
dependientes e independientes de naturaleza abstracta y procuran establecer entre ellas una relación
causal. En cambio, el objeto de las teorías centradas en procesos no es un conjunto de relaciones entre
variables abstractas sino un conjunto de eventos, donde la historia ocupa un primer plano.
11
algunos casos provinciales para ilustrar distintas trayectorias de reforma institucional
subnacional.
Nuestra reconstrucción del proceso de invención y difusión de cuotas electorales en la
Argentina se basa en una extensiva recopilación y análisis de información primaria y
secundaria. En primer lugar, hemos recolectado y examinado la totalidad de las leyes de
cuotas y decretos reglamentarios de orden nacional y provincial, cuyo contenido se
sintetiza en el Anexo 1. En el caso de las normas provinciales, además de la legislación
vigente, hemos recabado información sobre las reformas introducidas a las cuotas tras
su adopción inicial, así como propuestas de modificación que aún no se plasmaron en la
legislación. Con ese fin, apelamos a las bases de datos de leyes y proyectos publicadas
en las páginas en Internet de las Legislaturas provinciales. Asimismo, en aras de
completar, actualizar y triangular los datos, nos comunicamos telefónicamente con las
áreas de información de las Legislaturas, con secretarías de bloque y comisiones
legislativas, y con organismos nacionales con sedes provinciales, como el Instituto
Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI) del Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de la Nación.
En segundo lugar, hemos analizado los debates plenarios del conjunto de las leyes de
cuotas en el Congreso de la Nación y en las Legislaturas provinciales. Buena parte de
dichos debates ha sido publicada en Gallo y Giacobone (2001). En el caso de las leyes
provinciales reformadas con posterioridad a esa publicación, solicitamos las versiones
12
taquigráficas del debate a la Legislatura provincial correspondiente 12. Con el propósito
de analizar la discusión de la incorporación de medidas de acción afirmativa en el texto
constitucional del país, hemos consultado las versiones taquigráficas de las sesiones
plenarias de la Convención Nacional Constituyente reunida en 1994 en las ciudades de
Paraná y Santa Fe.
Otra fuente de datos de esta investigación está constituida por noticias publicadas en los
medios de prensa, que ofrecen un racconto detallado del proceso de aplicación del cupo
femenino en las listas partidarias en distintos distritos electorales del país. En particular,
compilamos y analizamos más de noventa notas publicadas en diarios nacionales y
provinciales entre 1991 y 2008.
Finalmente, esta investigación se nutre de trece entrevistas en profundidad a
informantes clave (actores que participaron del proceso de instauración de las leyes de
cuotas nacional y provinciales), realizadas entre fines de 2007 e inicios de 200913. Estas
entrevistas nos proporcionaron información valiosa acerca de ciertas posiciones
partidarias, interpretaciones y dinámicas de negociación y de conflicto que no han
tenido expresión pública. En la sección final que consigna la bibliografía y las fuentes
de datos empleadas hacemos mención a estos actores, pero los fragmentos de entrevistas
citados en los capítulos no identifican la identidad de las personas a quienes
12
Este ha sido, por ejemplo, el caso de Río Negro en 2003.
13
Adicionalmente, hemos empleado otras tres entrevistas efectuadas en 2005 en una investigación
realizada en el marco de un proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD,
Argentina).
13
corresponden los testimonios transcritos14. A lo largo del texto, las traducciones de citas
bibliográficas del inglés al español son propias.
3. Hoja de ruta de la tesis
El capítulo 1 enmarca el problema de la desigualdad de género en la política y ofrece un
panorama global de las cuotas electorales desde una perspectiva comparada.
Específicamente, el capítulo revisa los argumentos que han sustentado la adopción de
políticas de acción afirmativa y clasifica los diversas tipos de cuotas vigentes en el
mundo, tomando en consideración su empleo en distintas regiones. La última sección
describe la experiencia de América Latina, la influencia de nuevos regímenes
internacionales de derechos humanos e igualdad de género en el escenario de las
transiciones a la democracia y el papel innovador que desempañaría, en ese contexto, la
Argentina.
El capítulo 2 presenta el marco teórico elaborado para analizar la invención y difusión
de cuotas por género de carácter legal en la Argentina, el cual abreva fundamentalmente
en los aportes del “nuevo institucionalismo” en la ciencia política y la sociología. Esta
perspectiva teórica es especialmente apropiada para abordar nuestro objeto de estudio,
puesto que nuestras preguntas de investigación son, en un nivel más general,
interrogantes sobre la emergencia, el cambio y el mantenimiento institucional. Como se
14
Sólo en casos específicos juzgamos conveniente identificar a los entrevistados en las citas, puesto que
sus testimonios cobran especial relevancia tomando en cuenta las posiciones que ocuparon. Los
entrevistados y las entrevistadas nos brindaron su acuerdo para ser mencionados.
14
advertirá, nuestro marco teórico es ecléctico e incorpora categorías provistas por
distintas corrientes “neo-institucionalistas” que no siempre dialogan, con el propósito de
iluminar diferentes facetas de los procesos de interés analítico. Con todo, este marco
teórico está claramente informado por premisas constructivistas de raíz sociológica, que
destacan la importancia de las ideas y de la significación cultural imbuida en los
fenómenos sociales y procesos históricos (Ruggie 1998).
Los siguientes capítulos ingresan al núcleo de la tesis. Los capítulos 3 y 4 abordan la
invención de las cuotas legales, a través del examen del proceso de adopción y de
instrumentación de la ley nacional de Cupo Femenino, con la mirada atenta a las
acciones y estrategias de distintos actores que modelaron esta reforma institucional. La
noción de adopción alude a las iniciativas que condujeron a la aprobación de esta ley en
el Congreso de la Nación, mientras la de instrumentación comprende su fase de
aplicación en la confección de listas partidarias y las acciones llevadas a cabo con
posterioridad a su promulgación. El capítulo 5 examina la difusión de leyes de cuotas
provinciales, develando variaciones y distintos patrones de reinvención subnacional de
esta política de acción afirmativa. Finalmente, las conclusiones discuten los principales
hallazgos e implicancias de esta investigación, sugiriendo líneas de investigación futura.
15
CAPÍTULO 1
Género, política y mecanismos institucionales de acción afirmativa:

Panorama global
La desigualdad de género es un fenómeno estructural y persistente de la vida política.
Junto con la clase y la raza, el género es uno de los campos primarios de articulación del
poder y una de las referencias recurrentes por medio de las cuales el poder político ha
sido históricamente concebido, legitimado y criticado (Scott 1993). El género, como
sistema institucionalizado de relaciones sociales de poder, establece jerarquías entre
mujeres y varones ancladas en el modo en que la diferencia sexual es interpretada y
percibida. Las relaciones de género no tienen fundamentos biológicos sino que están
basadas en ideas y creencias acerca de lo femenino y masculino, como nociones
culturales e históricas15.
Como categoría social impuesta sobre cuerpos sexuados que es repetidamente
construida, el género remite a oposiciones binarias rebosantes de sentido pero carentes
de significado intrínseco, contextualmente definidas e inherentemente problemáticas
(Ibíd. 1993). Al igual que otros sistemas multinivel de diferenciación y de desigualdad,
15
Siguiendo a Scott (1993), la diferenciación es una operación crucial del lenguaje conceptual para
establecer significados, y la diferencia sexual es una forma primaria de diferenciación significativa. Los
conceptos de género, establecidos como conjunto objetivo de referencias, estructuran la percepción y la
organización —material y simbólica— de toda la vida social. La oposición binaria y el proceso social de
construcción de relaciones de género forman parte del significado mismo del poder.
16
“el género involucra creencias culturales y distribución diferencial de recursos en un
nivel macro social, patrones de comportamiento y prácticas organizacionales en un nivel
interaccional, así como personas y sus identidades en un nivel individual” (Ridgeway y
Correll 2004: 510-511).
Históricamente, la construcción desigual de relaciones de género en la política ha tenido
distintas expresiones. La emergencia de gobiernos representativos (Manin 1998) y el
ingreso a la política de masas en América y Europa implicaron una fórmula novedosa de
organización y legitimación del poder, que inicialmente restringía los derechos de
ciudadanía a los miembros masculinos de la polity. Entonces, la desigualdad política se
manifestaba abiertamente, mediante la exclusión legal de las mujeres del derecho de
voto16. Como ha sido sugerido por Paterman (1989), la propia idea de ciudadanía fue
edificada como un concepto masculino y no ha sido causal que las mujeres, alrededor
del mundo, debieran movilizarse y llevar a cabo arduas luchas en pos de la conquista del
derecho al sufragio. En el mismo sentido, Scott (1993) ha destacado que la noción de
sufragio universal masculino es, en sí misma, un concepto de género.
El sufragio femenino y el reconocimiento de la igualdad formal de las mujeres no se
tradujeron en un ejercicio pleno de la ciudadanía política, que comprende la posibilidad
de elegir y de ser elegidas. Por el contrario, el dominio masculino es un rasgo tan
constitutivo y persistente de la vida política que, en 2009, una consistente mayoría de
16
En América, los primeros países en conceder a las mujeres el derecho al sufragio fueron Canadá (1918)
y los Estados Unidos (1920). Argentina lo hizo en 1947 y Paraguay (el país latinoamericano más tardío en
promulgarlo) en 1961. En Suiza, el voto femenino en igualdad de condiciones con respecto a los hombres
sólo fue reconocido en 1971.
17
los parlamentarios nacionales del mundo son hombres (véase la tabla 1.1). En las
democracias, una de cuyas premisas fundamentales es la igualdad política (Dahl 2008),
la disparidad de acceso evidenciada en la composición por sexo de estas instituciones es
particularmente problemática por la ausencia de criterios legales que limiten los
derechos políticos. Desde esta óptica, el hecho de que durante mucho tiempo a las
mujeres les haya sido denegado el derecho de voto “no es más que la punta del iceberg,
un decepcionante indicio de las estructuras más profundas que mantienen la desigualdad
política” (Phillips 1996: 79).
Tabla 1.1
Mujeres en los Parlamentos, promedio mundial y porcentajes por regiones (2009)
Cámara baja o Cámara alta o Ambas cámaras

única Senado combinadas
Promedio mundial 18,5 17,6 18,4
Países nórdicos 41,4 --- ---
Américas 21,8 20,2 21,5
Europa (miembros de la 19,3 19,4 19,3
OCDE, excluidos los países
nórdicos)
Asia 18,0 16,5 17,8
África sub-sahariana 18,1 21,4 18,5
Pacífico 13,0 32,6 15,2
Estados Árabes 9,7 7,0 9,1
Fuente: elaboración propia sobre datos de la Inter-Parliamentary Union.
Este capítulo se propone enmarcar las cuotas electorales por género en la discusión
sobre la representación de las mujeres en las instituciones políticas. En este sentido, las
siguientes secciones revisan algunos problemas normativos y los argumentos que suelen
18
emplearse para justificar o bien para oponerse a estos mecanismos de acción afirmativa.
Las siguientes secciones ofrecen una clasificación de las medidas empleadas en
distintos países (cuotas partidarias, legales y escaños reservados) y discuten la
generalizada adopción de cuotas en América Latina, enfatizando la importancia de un
nuevo entorno internacional de ideas y el papel innovador de la Argentina.
1. La baja representación política de las mujeres como fruto de un sesgo sistemático de
los procesos de reclutamiento político
A la luz de las brechas por sexo que exhiben las instituciones políticas, en las últimas
décadas del siglo veinte se fue haciendo cada vez más notorio que los procesos
electorales, comandados por partidos políticos, establecen privilegios a favor de los
hombres, dificultando el acceso de mujeres a los Parlamentos y las Legislaturas. A
diferencia de las organizaciones típicamente burocráticas, a estas instituciones no se
ingresa por medio de un proceso sujeto a estándares objetivos de evaluación, sino a
través de mecanismos de cooptación (Osborne 2005). Quien aspira a un cargo
legislativo debe ser seleccionado para obtener una candidatura y luego presentarse a una
elección. Así pues, qué candidatos resultan nominados y quiénes logran acceder a
ejercer cargos legislativos depende del proceso de reclutamiento político que tiene lugar
en los partidos con anterioridad a los comicios.
El reclutamiento político es, por cierto, una de las funciones básicas —aunque menos
visibles— de todos los sistemas políticos. Es básica, puesto que del reclutamiento
19
surgen las elites políticas, las personas que desempeñarán los principales cargos de
gobierno y tomarán las decisiones públicas que afectan al conjunto; y es una de las
menos visibles porque se desarrolla al interior de las organizaciones que monopolizan la
oferta electoral, es decir, los partidos políticos, en escenarios usualmente apartados de la
luz pública. Como ha sido destacado por Norris (1997: 3), en las democracias modernas
no existen calificaciones estandarizadas para llegar a ser representante. Por el contrario,
las experiencias personales, las habilidades y actitudes requeridas pueden variar
sustancialmente de un país a otro, dependiendo de aquello que los partidos consideren
relevante y valoren17.
Sin embargo, estos procesos suelen provocar sesgos sistemáticos, cuyo corolario es que
las Legislaturas no constituyen un reflejo de la composición social de los electorados.
En relación con dichos sesgos, hasta hace algunos años la literatura concentraba su
atención en el bagaje socioeconómico de las elites políticas. En esta línea de literatura,
diversos estudios han evidenciado que las instituciones representativas, alrededor del
mundo, tienden a integrar más a las personas económicamente aventajadas y más a los
profesionales que a los trabajadores (Ibíd. 2007). Más recientemente, un conjunto de
investigaciones comenzó a prestar más atención a la persistente sobre-representación de
los hombres y la consecuente exclusión de las mujeres de estas instituciones.
17
A modo de tipos ideales, Norris (1997: 4-5) diferencia dos rutas de acceso a carreras políticas, que
pueden ser relativamente jerárquicas o bien más laterales. En los sistemas parlamentarios de gobierno,
especialmente en estados unitarios, los patrones suelen estar más claramente demarcados que en los
sistemas presidencialistas y federales, donde las rutas de acceso a los Congreso nacionales suelen ser más
diversas, con movimientos laterales.
20
Un argumento convencional para explicar la disparidad de acceso a cargos electivos por
parte de mujeres y hombres acentuaba una mentada “falta de interés” de las primeras.
En cambio, al calor de los planteos feministas de las décadas de 1960 y 1970, una
interpretación alternativa pasaría a vislumbrar este fenómeno como una consecuencia de
la organización social. Desde esta perspectiva, la división sexual del trabajo y, en
particular, las desigualdades trabadas en torno de la relación entre el trabajo remunerado
(masculino) y no remunerado (femenino), dificultaba a las mujeres participar en la
política en igualdad de condiciones. Posteriormente, una renovada interpretación
acentuaría factores propiamente políticos —especialmente, los modos de organización
interna y los mecanismos de selección de los partidos— y a interpretar la baja
participación de mujeres en las instituciones políticas como el resultado de procesos
institucionalizados de discriminación.
De hecho, la evidencia internacional señala que, en distintos países, las mujeres suelen
involucrarse en los partidos políticos a la par de los hombres pero no son seleccionadas
como candidatas en proporciones análogas. La desigualdad de género se ha revelado,
así, como un fenómeno enraizado en las instituciones políticas, para cuya
transformación se han ideado medidas específicas. Las cuotas electorales por género,
que regulan selección de mujeres para cargos de representación y toma de decisiones
públicas, son los mecanismos más recientes que han instrumentado los países para
reducir las disparidades de participación numérica de hombres y mujeres en sus
instituciones.
21
La década de 1990 fue, en ese sentido, el escenario de un notable proceso de difusión
global de estas medidas. En la actualidad, aproximadamente cien países cuentan con
alguna modalidad de cuotas electorales o escaños reservados, cuya distinción será
abordada a continuación. Específicamente, más de cincuenta países han adoptado cuotas
obligatorias mediante reformas constitucionales o de su legislación electoral (entre los
cuales más de diez pertenecen a América Latina) y, en un conjunto de casos nacionales,
algunos partidos políticos han instituido cuotas voluntarias en sus estatutos internos
(Krook 2008).
Así pues, aunque estos mecanismos han despertado controversias intensas, su empleo en
los más variados países y regiones permite avizorar una tendencia novedosa en la
política mundial (Dahlerup 2006a), orientada a atenuar la desigualdad de género en la
arena electoral mediante reformas de corte institucional. En el marco de las democracias
de partidos, las cuotas electorales comportan una reforma de las instituciones que
comandan el reclutamiento político y la nominación de candidatos, entendidas como las
reglas (formales e informales) que determinan quiénes consiguen ser incluidos en las
listas partidarias y quiénes logran ejercer cargos electivos (Norris 1997). Las políticas
de cuotas pueden estimular cambios en los criterios de selección, en el modo de
confeccionar las listas partidarias y en las decisiones relativas a qué candidatos o
candidatas competirán en un distrito. No obstante, estas medidas no modifican la
estructura general de incentivos del sistema político; a saber, no implican ningún
cambio en los métodos electorales de asignación de bancas, en las boletas partidarias ni
en las circunscripciones. Cuando las cuotas están bien diseñadas, lo esperable es que se
22
modifique la composición demográfica de las delegaciones legislativas, “pero las reglas
de competencia entre partidos permanecen iguales” (Htun 2004: 442; énfasis nuestro).
2. Las cuotas por género como políticas de acceso y redistribución
Las cuotas electorales, que exigen o promueven la nominación de mujeres en las listas
partidarias, son medidas de acción afirmativa que poseen distintas implicancias. En un
plano normativo, las cuotas se fundan en una distinción entre igualdad formal e
igualdad real, o entre la clásica noción de igualdad de oportunidades y la igualdad de
resultados (Bacchi 2006). Desde esta óptica, su empleo presupone que la reducida
participación de mujeres en las instituciones políticas responde a la vigencia de
mecanismos de discriminación —usualmente indirectos— que obstaculizan su derecho
a ser representantes (Archenti 2002), dificultándoles ocupar las mismas posiciones que
consiguen los hombres (Osborne 2005)18.
En un plano más operativo, las cuotas procuran atenuar los privilegios masculinos que
apuntalan la desigualdad de género en el acceso a cargos electivos por medio de una
“vía rápida” (Dahlerup 2006a), imponiendo criterios de equidad en los procesos de
selección de candidatos en lugar de esperar que los cambios sociales produzcan, con el
tiempo, transformaciones de carácter gradual19. Es decir, estas medidas exigen que los
18
La discriminación indirecta, no derivada de una norma escrita, se mide por los resultados diferenciales
de determinados procesos (las elecciones legislativas, por ejemplo). Por ello, también se la conoce como
“discriminación estadística” o “por los efectos”.
19
Siguiendo a Freindenvall, Dahlerup y Skjeie (2006: 55), la perspectiva incremental —característica de
los países nórdicos— confía en el desarrollo gradual de la equidad de género e implica una visión
“iluminista” del progreso.
23
partidos nominen candidatas mujeres, colocando el acento no en las propias mujeres
sino en los actores que controlan el proceso de reclutamiento político (Dahlerup y
Freidenvall 2003). Así pues, las cuotas electorales por género pueden ser pensadas
como políticas de acceso (Rodríguez Gustá 2008) y redistribución (Young 1997)20.
Al ser instrumentadas, las cuotas interactúan de distinta manera con las instituciones
existentes y se yuxtaponen con la reforma, o no reforma, de otros arreglos
institucionales que modelan el comportamiento y los resultados políticos. La aplicación
de cuotas por género en los procesos de nominación de candidatos puede generar
imperativos más o menos compatibles con ciertos rasgos del sistema electoral,
tradiciones y reglas de decisión de los partidos políticos, y aún con los principios
constitucionales de un país. Así pues, por ejemplo, el propósito de garantizar la
selección de mujeres para cargos de representación ha despertado intensas controversias
en países con tradiciones políticas liberales que enfatizan la igualdad de oportunidades.
En estos escenarios, la acción afirmativa y las cuotas por género suelen ser acusadas de
ignorar la competencia y los criterios de mérito que —desde esta óptica— aseguraría la
elección de las personas más competentes e idóneas (Bacchi 2006: 33). En cambio, el
empleo de cuotas puede cobrar legitimidad si se ve acompañado por tradiciones
20
Nancy Fraser (1995) ha sugerido que, al centrar su atención en el “reconocimiento” identitario, las
políticas de acción afirmativa podrían atentar contra el propósito de nivelación universal o
“redistribución”. Iiris Marion Young (1997: 152), en cambio, desafía esa dicotomía, al plantear que “para
muchos movimientos sociales, lo que Fraser denomina ‘reconocimiento’ es un medio para alcanzar la
equidad económica y social y la libertad implicados en la categoría de ‘redistribución’” (véase Bacchi
2006: 45).
24
políticas sensibles a criterios de racionalidad sustantiva y por el reconocimiento
constitucional de las acciones positivas21.
2.1. Los argumentos a favor y en contra de las cuotas por género
Los debates acerca de cuotas se encuentran enmarcados en debates sobre la
representación política y la ciudadanía. Ante todo, el empleo de cuotas implica
visualizar que la baja representación de las mujeres en condiciones democráticas
representa un problema, y que dicho problema puede ser enfrentado mediante
decisiones políticas. Un argumento central para justificar estas medidas destaca que las
mujeres constituyen más de la mitad de la población mundial y que su derecho a ejercer
cargos de representación es un imperativo de justicia (Phillips 1995). Desde esta óptica,
el foco de atención es colocado en la necesidad de contrarrestar los desproporcionados
privilegios políticos que históricamente han detentado los hombres, por la condición
dominante del género masculino en la vida pública. Los derechos políticos de las
mujeres son, en esta perspectiva, derechos humanos y de ciudadanía.
Además de esta apelación a la justicia y al ejercicio de derechos, en las campañas por
las cuotas también suelen invocarse argumentos que acentúan una serie de efectos
cualitativos esperados, asociados de un modo u otro con la legitimidad de las
instituciones democráticas; a saber: que la inclusión de mujeres podría transformar las
21
En la Argentina, por ejemplo, la incorporación de acciones positivas en la reforma constitucional de
1994 contribuyó a apuntalar su ley de cuotas nacional. En otros países, como Italia, Colombia y
Venezuela, se sancionaron leyes nacionales de cuotas que luego fueron derogadas alegando su
inconstitucionalidad.
25
prácticas de la política (coadyuvando, por ejemplo, a la democratización de los
partidos); que podría transformar los resultados políticos (estimulando, por ejemplo,
cierto tipo de legislación beneficiosa para la ciudadanía femenina); o bien contribuir a
generar nuevos ‘modelos de rol’ que contrarresten los prejuicios sexistas. Así pues,
estos argumentos trasladan el foco desde la discriminación que sufren las mujeres hacia
las contribuciones que su inclusión podría aportar en arenas dominadas por hombres y
consideradas masculinas (Bacchi 2006: 35).
Para sus detractores, el empleo de estos mecanismos de acción afirmativa discrimina
contra los varones y sacrifica la calidad para privilegiar la identidad de los
representantes (Crocker 2005)22. Detrás de estos debates, el argumento central es que el
reclutamiento político debe estar gobernado por criterios de mérito y que la empresa de
las sociedades pluralistas consiste en garantizar el mismo tratamiento para distintas
personas, la clásica posición liberal sobre igualdad legal, que no contempla las
desigualdades fundadas en la construcción social de la diferencia sexual23. A lo sumo,
desde esta posición, los mecanismos de acción afirmativa son pensados en términos de
“discriminación positiva” o “discriminación inversa”; esto es, como medidas
(temporales) que establecen un trato preferencial en aras de paliar desventajas pasadas,
y aún excepcionales, en el marco de una sociedad considerada imparcial (Bacchi 2006).
Siguiendo a Bacchi (2006: 34-35), esta forma de enmarcar la acción afirmativa acarrea
problemas. En primer lugar, al considerarlas medidas especiales, las reformas que
22
Asimismo, hay quienes consideran que las cuotas legalmente obligatorias lesionan la autonomía
partidaria, en la medida en que implican una inconveniente injerencia estatal en la definición de sus
propias reglas y procedimientos internos.
23
En las discusiones de la ciencia política, véase, entre otros, Sartori (1992).
26
introducen cuotas suelen verse sujetas a constantes controversias y tentativas de
derogación. En segundo lugar, al acentuar las desventajas que enfrentan las mujeres,
paradójicamente estas medidas antidiscriminatorias pueden conducir a su
estigmatización, al opacar que la verdadera fuente del problema son los privilegios
masculinos que detentan los hombres.
Estos argumentos se vinculan, como lo sugerimos, con un debate más amplio sobre la
naturaleza de la representación política. Desde una perspectiva sustantiva, característica
de la moderna democracia liberal, la representación se relaciona con los intereses que se
persiguen y con las personas de las cuales se reciben mandatos (Pitkin 1985). Así pues,
lo central es la responsabilidad de los representantes ante el electorado, más allá de sus
características como individuos, y los procesos de rendición de cuentas. Esta faceta de
la representación ha sido capturada por Phillips (1991, 1995) en su concepto de
“política de ideas”. En cambio, desde una perspectiva descriptiva —también
denominada representación identitaria o social (Sartori 1992)— la función principal de
un representante no es actuar en nombre de alguien más sino sustituir y reflejar a otras
personas con características semejantes a las suyas (en términos de edad, clase social,
género o raza). Desde esta óptica, que asimila semejanza y representatividad, el aspecto
más relevante de una institución legislativa estaría dado por su composición social
(Pitkin 1985)24.
24
Esta dimensión descriptiva de la representación ha cobrado relevancia al compás del cuestionamiento
del principio de igualdad y de la neutralidad etnocultural del Estado liberal (Kymlicka 2003), del
desarrollo de los estudios feministas y de los planteamientos multiculturalistas (Martínez 2004).
27
De acuerdo con Anne Phillips (1991), en sociedades organizadas en torno al género, la
oposición entre ideas y presencia plantea una dicotomía engañosa, puesto que su
combinación sería necesaria para apuntalar la representación política democrática. En la
medida en que una porción considerable de los asuntos políticos se plantean con
posterioridad al momento electoral, rebasando las propuestas incluidas en las
plataformas o los programas partidarios, las experiencias de los representantes (entre
ellas, sin son varones o mujeres) importan. Esto no implica concebir a las mujeres como
una colectividad homogénea de identidades e intereses. En efecto, Phillips (1995) no
presupone la existencia un interés femenino unificado sino sólo alguna diferencia entre
los intereses de mujeres y hombres.
Iris Marion Young (2000), en cambio, se aparta de la discusión sobre intereses y
concibe a las mujeres en términos de un grupo social relacional, definido como tal por
su posición en un marco estructural de desventaja y privilegio, y por las relaciones que
mantienen con otros. Las personas que comparten una posición estructural pueden tener
profundas discrepancias ideológicas, e incluso intereses diversos, pero comparten
perspectivas sociales, entendidas como un conjunto de preocupaciones, supuestos y
experiencias que ofrecen una base compartida para la deliberación y el razonamiento.
Desde esta óptica, la inclusión de mujeres en los procesos de toma de decisiones
permitiría incorporar perspectivas sociales silenciadas en el debate público.
28
3. Las cuotas electorales en perspectiva comparada
Entre los mecanismos de acción afirmativa ideados para favorecer el acceso de mujeres
a las instituciones políticas alrededor del mundo, es posible diferenciar tres tipos: la
cuotas electorales partidarias, las cuotas electorales de carácter legal y los escaños
reservados, que varían según (a) su modalidad de instauración y (b) las fases del
proceso de reclutamiento político en las cuales se aplican (nominación de candidatos/as
y elección de representantes)25.
Tabla 1.2
Tipología de mecanismos electorales de acción afirmativa*
Modalidad de instauración Fases del proceso de reclutamiento político en las cuales se

aplican
Nominación de candidatas Elección de legisladoras
Reforma de los estatutos Cuotas legislativas ---

partidarios voluntarias
(Europa Occidental)
Reforma constitucional o de Cuotas legislativas Escaños reservados

la legislación electoral obligatorias
(América Latina) (África, Asia, Oriente medio)
*Entre paréntesis se indican las regiones del mundo donde cada tipo está más difundido.
Fuente: elaboración propia basada en Dalherup (2006a).
25
Con algunas adaptaciones propias, esta clasificación de los regimenes de cuotas vigentes en el mundo
está basada en Dahlerup (2006a).
29
3.1. Las cuotas partidarias
Básicamente, las cuotas partidarias son medidas voluntarias incorporadas en los
estatutos de los partidos políticos, que pautan la nominación de cierta proporción de
candidatas para determinados cargos. Esta modalidad de cuotas, que sólo se aplica en
los partidos políticos de un país que han acordado instrumentarlas, fue instituida hacia
mediados de la década de 1970 en Noruega (Caul 2001), desde entonces se divulgó
entre partidos de democracias establecidas de Europa Occidental y ha sido el
mecanismo dominante hasta 1990 (Krook 2005c). Por mencionar algunos casos
emblemáticos, se destacan las experiencias del Partido Laborista de Noruega (el primero
de Europa en adoptarlas), el Partido Socialdemócrata de Alemania, el Partido Socialista
de España y el Partido Laborista inglés, entre otras fuerzas políticas. Con todo, la
literatura comparada a menudo omite mencionar la experiencia pionera del Partido
Peronista en la Argentina de la década de 1950, que destinaba un tercio de los cargos
partidarios y las candidaturas legislativas nacionales a la llamada rama femenina del
movimiento, aún cuando no empleara el lenguaje de cuotas26.
En Europa, la institución de cuotas voluntarias usualmente ha sido una respuesta a
demandas planteadas por mujeres dentro de los partidos. En este sentido, una
investigación comparativa sobre el proceso de difusión de esta modalidad de cuotas
26
A diferencia del Partido Peronista argentino, algunos partidos latinoamericanos adoptaron cuotas para
cargos internos pero no así para sus listas de candidatos a cargos electivos. Por ejemplo, en 1991 el
Partido de los Trabajadores de Brasil (PT) instituyó una cuota de 20 por ciento para cualquiera de ambos
sexos en sus órganos de dirección (Miguel 2000), pero no las hizo extensivas a las candidaturas
legislativas con anterioridad de la sanción de una primera ley de cuotas en Brasil (1995).
30
evidencia que aquellos partidos que lideraron su adopción eran precisamente los que
tenían mayores proporciones de mujeres en el ejercicio de cargos de decisión (Caul
2001)27. En la década de 1980, asimismo, los encuentros y congresos de la Internacional
Socialista (IS) fueron un escenario de discusión de estas medidas y de intercambio de
información por parte de mujeres de distintos países.
Más allá de la presión ejercida por mujeres, en diversos casos nacionales la difusión de
las cuotas partidarias ha respondido a procesos de “contagio” (Matland y Studlar 1996).
En efecto, cuando un partido adopta estas medidas, suelen generarse incentivos para su
adopción por parte de otras fuerzas políticas que compiten con él, temiendo una pérdida
de votos femeninos si no siguen esa misma política28. En ese sentido, algunas
investigaciones realizadas en países de Europa Occidental han evidenciado que, a
menudo, los partidos “reaccionan” ante el empleo de medidas de acción afirmativa por
parte de sus competidores (Caul 2001: 1.216)29. Baldez (2003) ha adaptado este
argumento para explicar el apoyo partidario a las cuotas legales en México, poniendo de
relieve el “efecto de contagio” desencadenado por la adopción de cuotas voluntarias en
27
En los países escandinavos, por ejemplo, estas cuotas fueron impulsadas cuando entre un 20 y un 30
por ciento de los escaños parlamentarios ya eran ocupados por mujeres (Freindenvall, Dahlerup y Skjeie
2006: 56).
28
A título de ejemplo, en 1972 el Partido Liberal de Suecia instituyó una cuota partidaria de 40 por ciento
de mujeres para sus cargos de conducción y, seguidamente, el Partido Socialdemócrata (SAP) instituyó
una medida similar, haciéndola extensiva a sus candidaturas al Riksday. En Noruega, las cuotas
partidarias fueron instituidas en 1975 en dos partidos, el Socialista y el Liberal, seguidos en la década de
1980 por los demás partidos principales, con la excepción del Partido Conservador y del Partido
Progresista (Progress Party). El partido más grande, Laborista, estableció una cuota de 40 por ciento para
cada sexo en 1983, la cual se aplica tanto a los cargos partidarios internos como a los cargos electivos
(Freindenvall, Dahlerup y Skjeie 2006: 72). En Alemania, el Partido Socialdemócrata (PSDA) adoptó una
cuota de 25 por ciento en 1988, luego de su institución en el Partido Verde en 1987. En 1994, el PSDA
elevó la cuota a 33 por ciento y, en 1998, a 44 por ciento (Krook 2008: 31). El Partido Laborista inglés,
por su parte, instituyó cuotas de mujeres (all-women shortlists) en 1992 (Caul 2001).
29
Generalmente, los primeros partidos en instituir esta modalidad de cuotas pertenecían a la izquierda
(Matland y Studlar 1996).
31
el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y el impulso de demandas de cuotas por
parte de mujeres dirigentes del Partido Revolucionario Institucional (PRI)30. En el caso
de la Argentina, la demanda de cuotas voluntarias planteada por mujeres de la Unión
Cívica Radical (UCR) en 1989 sería rápidamente abrazada por mujeres dirigentes del
Justicialismo (PJ), dando impulso a una campaña multipartidaria a favor de la adopción
de cuotas de carácter legal.
3.2. Las cuotas legales
A diferencia de las cuotas partidarias —cuyo empleo es voluntario y, por tanto, no son
medidas vinculantes— las cuotas legales obligan al conjunto de los partidos políticos de
un país a nominar determinada proporción de candidatas mediante la reforma de la
legislación electoral. Cuando las listas de candidatos son cerradas y bloqueadas (como
en las elecciones legislativas nacionales de la Argentina), estas normas pueden
incorporar mandatos de posición que especifican en qué lugar u orden de las mismas
deben ser ubicadas las mujeres, con el objeto de impedir su emplazamiento en
posiciones sin posibilidades de resultar electas. Además, a diferencia de las cuotas
30
En 1990, el PRD estableció una cuota de 20 por ciento de mujeres para posiciones de liderazgo y, en
1993, una cuota de 30 por ciento para cargos internos y candidaturas legislativas. Ese último año, por
iniciativa del PRI, el Congreso mexicano reformaría la legislación electoral para establecer que los
partidos deberían promover, en sus estatutos internos, una mayor participación de mujeres en la vida
política del país mediante su nominación a cargos de elección popular (Baldez 2003). Desde la óptica de
Reynoso y D’Angelo (2004: 5), si bien la generalidad de legislación aprobada en 1993 la asemejaba a una
declaración de principios, por primera vez “una normativa federal tendiente a garantizar una mayor y
mejor distribución de candidaturas a favor de las mujeres se instalaba en la agenda política”. En enero de
1996, en una convención partidaria, el PRI adoptó una recomendación según la cual no más del 70 por
ciento de los candidatos del partido debían ser del mismo género. Esta medida partidaria se plasmó, hacia
finales de 1996, en una ley federal. El Partido Acción Nacional (PAN), por su parte, pudo resistir este
“efecto de contagio” hasta 1999, cuando modificó sus estatutos para cumplir las provisiones incorporadas
en la legislación electoral federal (Baldez 2003).
32
partidarias, las cuotas legales permiten establecer sanciones ante el eventual
incumplimiento de las exigencias normativas, que pueden consistir en la no
oficialización de listas (Argentina) o en la imposición de multas (Francia)31.
Aún con significativas excepciones, las cuotas legales son un fenómeno
característicamente latinoamericano (Schmidt y Araújo 2004) que se originaría con la
aprobación de la ley 24.012 de Cupo Femenino en la Argentina, la primera ley de cuotas
del mundo32. Posteriormente, esta modalidad de cuotas sería adoptada en sociedades
que han atravesado procesos de conflicto en África, Medio Oriente y el Sureste de
Europa (Krook 2008, Antić Gaber 2008)33, así como en Bélgica, Francia, Portugal y
España (Alnevall 2008; Meier 2008; Sineau 2008)34.
Desde mediados de la década pasada, Brasil, Costa Rica, Paraguay, Bolivia, Ecuador,
Panamá, Perú, República Dominicana, Honduras y México aprobaron leyes de cuotas
nacionales. El último país de la región en promulgarlas ha sido Uruguay, en 2009. En la
mayoría de los casos, las cuotas fueron impulsadas por mujeres desde el interior de los
31
Sin embargo, no todas las leyes nacionales de cuotas establecen sanciones. En el caso de Brasil, por
ejemplo, la legislación vigente no establece ninguna clase de penalidad y, por cierto, los partidos no
suelen cubrir la cuota mínima de candidatas a cargos legislativos federales (Marx, Borner y Caminotti
2007a).
32
En virtud de la ley 24.012 de Cupo Femenino, modificatoria del Código Electoral Nacional, todas las
listas de candidatos legislativos nacionales deben incluir un porcentaje mínimo de 30 por ciento de
mujeres “en proporciones con posibilidad de resultar electas”, lo cual busca evitar que las candidatas sean
emplazadas en los últimos lugares de una lista. Asimismo, la ley de cuotas nacional de la Argentina
prohíbe la oficialización de las listas que no cumplan estos requisitos. Dos decretos reglamentarios
posteriores, dictados en 1993 y en 2000, precisaron los criterios de cálculo del porcentaje mínimo e
incluyeron mandatos de posición precisos, que no habían sido contemplados en la legislación original.
33
Entre ellos se destacan, por ejemplo, los casos de Burundi, Mauritania, Nigeria; Bosnia-Herzegovina,
Serbia y Montenegro, Macedonia, Uzbekistán; Afganistán e Irak.
34
Más allá de estos casos, sin embargo, en Europa Occidental las medidas más difundidas son las cuotas
partidarias
33
partidos (Franceschet y Krook 2006), quienes se familiarizaron con otras experiencias a
través de su participación en escenarios transnacionales de intercambio, como los
encuentros preparatorios de la Conferencia mundial de la Mujer realizada en Beijing35.
En algunos países, en aras de abogar por la adopción de estas medidas, se conformaron
coaliciones multipartidarias de mujeres políticas, como lo ilustran elocuentemente las
experiencias de Argentina (Alegrone 2002; Archenti 2002; Durrieu 1999; Lubertino
1992; Marx, Borner y Caminotti 2007a) y México (Baldez 1993).
En general, las leyes de cuotas establecen porcentajes mínimos de mujeres en las listas
partidarias (la mayoría de ellas en torno del 30 por ciento), o bien porcentajes mínimos
y máximos de candidaturas por sexo/género (como en Brasil y México). En Brasil, una
primera ley de cuotas sancionada en 1995 para reglamentar las elecciones municipales
(ley 9.100) estableció un porcentaje mínimo de 20 por ciento de candidaturas de
mujeres a cargos de vereadores (concejales). En 1997, una segunda ley electoral (ley
9.504) instituyó un porcentaje mínimo de 30 por ciento y uno máximo de 70 por ciento
para candidaturas de varones y mujeres a todos los cargos de elección proporcional
(Marx, Borner y Caminotti 2007a). Con todo, dicha norma se asemeja más a una
“declaración de compromiso” que al imperio de una ley, en la medida en que no
35
A título de ejemplo, la ley de cuotas brasileña, fue impulsada por la entonces diputada federal Marta
Suplicy (PT) luego de una reunión del Parlamento Latinoamericano realizado en Sao Paulo, preparatorio
de la Conferencia de Beijing, donde se discutió la experiencia argentina (Htun y Jones 2002). Para
justificar la propuesta en el Congreso brasileño, algunas legisladoras hicieron hincapié en los
compromisos internacionales asumidos por Brasil. Asimismo, el “ejemplo argentino” sería mencionado
en los debates parlamentarios por la diputada Suplicy, manifestando que “siempre pensamos que
estábamos a la delantera, sólo que la vecina Argentina, en 1991, cuando solamente tenía un 4% de
representación de mujeres en el Parlamento, instituyó las cuotas. En la última elección la cuota llevó al
27% de mujeres en el Parlamento. Aquí tenemos 7%, lo cual es ridículo en virtud de la representación de
la mujer en el Brasil y en la humanidad” (Cámara Federal de Diputados de Brasil, Comisión de
Constitución, Justicia y Redacción 1998: 109; énfasis nuestro).
34
establece ningún tipo de sanción frente a su incumplimiento. Por otra parte, la reforma
de la legislación electoral de 1997 facultó a los partidos a nominar un 50 por ciento más
de candidatos vis-á-vis los escaños en juego en un distrito, lo cual ha sido interpretado
como una “cláusula de escape” de ley de cuotas adoptada en Brasil (Htun 2003)36.
En el caso de México, una ley sancionada en 1996 recomendaba a los partidos que no
más del 70 por ciento de sus candidaturas legislativas correspondiera a un solo sexo. Así
pues, esta norma alentaba a incorporar mujeres en las listas, pero no obligaba a los
partidos a hacerlo, e incluso permitiría cumplir el porcentaje ubicando a las mujeres en
posiciones “no expectables”, usualmente en las categorías de suplentes (Baldez 2003).
En efecto, tras la adopción de esta ley, en las elecciones legislativas celebradas en el
2000 los porcentajes de mujeres electas decrecieron en México, lo cual estimularía a
algunas legisladoras a promover una nueva ley (Ibíd. 2003). En 2002, una reforma del
Código Federal de Instituciones y Procesos Electorales (COPIFE) incorporó una cuota
para candidaturas al Senado y a la Cámara baja más precisa y exigente. De acuerdo con
esta nueva ley, las listas de representación proporcional deben incorporar al menos una
mujer cada tres candidatos. En el caso de los distritos uninominales, no más del 70 por
ciento de los candidatos de un partido puede ser del mismo género37. Sin embargo, esta
legislación exceptúa aquellos casos en los cuales los candidatos son seleccionados
mediante la realización de primarias. De este modo, la ley electoral mexicana introduce
36
A título de ejemplo, “si en un determinado distrito electoral corresponde elegir diez diputados, cada
partido está habilitado a postular quince candidatos. En virtud de la ley 9.504, cuatro de esas candidaturas
deberían ser reservadas para mujeres, pero en este caso los partidos podrían [eventualmente] presentar
sólo once candidatos de sexo masculino sin violar la ley” (Marx, Borner y Caminotti 2007a: 119).
37
México posee un sistema electoral mixto en el cual 300 diputados federales son elegidos por mayoría
simple en distritos uninominales y otros 200 diputados son electos en distritos plurinominales de
representación proporcional.
35
una “cláusula de escape” que permite que los partidos eviten aplicar cuotas por género
(Baldez 2008).
En otros países, como Colombia y Venezuela, se establecieron leyes de cuotas
nacionales que luego fueron derogadas. La ley venezolana, aprobada en 1997 y
declarada inconstitucional en el año 2000, comprendía las candidaturas a ambas
Cámaras del Congreso nacional. La ley de cuotas colombiana, por su parte, fue
sancionada en 1999 y declarada inconstitucional en 2001. Un año después de esa
derogación, sin embargo, Colombia instituyó una cuota de 30 por ciento de mujeres en
cargos ejecutivos de designación. Finalmente, en casos como Guatemala y Chile, hubo
iniciativas de institución de cuotas que no lograron prosperar38.
Como ha sido planteado Baldez (2003: 4), la difusión regional de las cuotas legales es
desconcertante, “en la medida en que parece violar una de las asunciones más
ampliamente difundidas acerca del comportamiento legislativo en la ciencia política —a
saber, que los políticos electos procuran proteger sus posiciones”. Así pues, ¿por qué
estos actores podrían adoptar medidas que limitarían su propia posibilidad de ser
nominados para ejercer cargos públicos? En respuesta a esta sugerente pregunta, una
38
En 1997, en Guatemala, una coalición de mujeres y la Oficina Nacional de la Mujer propusieron una
cuota máxima de 44 por ciento candidaturas a cargos electivos para cualquiera de los sexos. Sin embargo,
una comisión de reforma electoral se opuso a la propuesta argumentando su carácter discriminatorio. En
1998, en el Congreso de Guatemala se presentó un proyecto de ley de cuotas que no logró la mayoría
especial necesaria para su aprobación. En el caso de Chile, por su parte, ha habido discusiones sobre la
institución de cuotas en el marco de los debates sobre reforma electoral, pero estas medidas no
despertaron suficiente consenso en los partidos, ni aún entre las mujeres políticas y las organizaciones de
mujeres de la sociedad civil de ese país. En Chile, algunos partidos políticos (como el Partido por la
Democracia, el Partido Socialista y la Democracia Cristiana) han incorporado cuotas voluntarias similares
a las vigentes en las democracias europeas, pero éstas no han sido cumplidas en ninguna elección
(Franceschet 2008b).
36
serie de estudios evidencia que, a menudo, el apoyo a las cuotas legales ha estado
gobernado por la presunción de que estas medidas no serían, posteriormente,
debidamente implementadas (Franceschet y Krook 2006; Piscopo 2006). Al mismo
tiempo, en algunos países el propio articulado de las leyes de cuotas incorporó
“cláusulas de escape” capaces de moderar su potencial impacto. En la Argentina, como
lo veremos en el capítulo 3, las ‘lagunas normativas’ de la ley 24.012 facilitaron su
votación positiva en el Congreso y trasladaron las resistencias partidarias a su fase de
instrumentación.
3.3. Los escaños reservados
A diferencia de las cuotas partidarias y las cuotas legales, que se aplican a las
candidaturas, los escaños reservados son medidas más radicalizadas, instituidas en
países de países de África, Asia y Oriente medio (Krook 2005a, 2008). Literalmente,
estos dispositivos reservan un número preestablecido de bancas parlamentarias que
sólo pueden ser disputadas por mujeres y no así por varones. Aunque, por lo general, la
reserva comprende sólo una pequeña minoría de las bancas (entre uno por ciento y 10
por ciento), en algunos países llegan a abarcar hasta un 30 por ciento del total.
En el caso de Rwanda —país que, en 2009, exhibe la proporción de parlamentarias
nacionales más elevada del mundo (56 por ciento)— dos tercios de los diputados
nacionales son elegidos mediante de un sistema de representación proporcional con
listas partidarias cerradas (que pueden incluir varones y mujeres), pero las mujeres
37
tienen garantizado un tercio de los escaños de la cámara, por los cuales compiten en
listas separadas. Por mencionar otros ejemplos, una ley electoral adoptada en 2002 en
Pakistán establece que un 17,5 por ciento de las bancas de la Asamblea Nacional deben
destinarse a mujeres. Dichas bancas son asignadas a los partidos políticos según el
resultado electoral y los nombres son tomados de una lista de 60 mujeres que cada
partido presenta a las autoridades electorales con anterioridad al proceso electoral. En
otros países, como la India, se aplican escaños reservados en cuerpos colegiados
locales39.
4. La eficacia de las cuotas electorales
Las cuotas electorales pueden favorecer la elección de mujeres pero, a diferencia de los
escaños reservados, no la garantizan. En el caso de las cuotas legales, el porcentaje de
mujeres electas en las primeras elecciones llevadas a cabo en países de América Latina
tras su entrada en vigor varió desde un exiguo 3 por ciento en la Cámara de Diputados
de Paraguay hasta un 33 por ciento en el Senado nacional de la Argentina (Araújo y
Schmidt 2004: 6). Por su parte, la primera elección federal con ley de cuotas realizada
en Brasil tuvo un desenlace sorpresivo: el porcentaje de diputadas electas en 1998
disminuyó con respecto a la elección de 1994, sin cuotas (Marx, Borner y Caminotti
2007a). Con todo, la adopción de cuotas ha estimulado una ampliación de las
proporciones de legisladoras nacionales en América Latina. La tabla 1.3 presenta la
39
En la India, una iniciativa de reforma constitucional impulsada en 1996 proponía reservar un tercio de
los escaños de la Cámara baja nacional y de las asambleas estaduales, pero no fue aprobada. Una
propuesta semejante fue nuevamente presentada en 2003 pero tampoco prosperó.
38
variación en los porcentajes de representación femenina en países latinoamericanos con
y sin leyes de cuotas. En el caso de los países que tienen ley de cuotas, se incorporan
también los porcentajes de mujeres correspondientes al período anterior a su entrada en
vigor.
Tabla 1.3
Mujeres en los Congresos Nacionales (o cámaras bajas) de América Latina en 2009
País Posición Ley de Año de Porcentaje actual Porcentaje

mundial cuotas adopción de legisladoras anterior a las
cuotas
Cuba 3 --- --- 43.2 ---
Argentina 6 30% 1991 40.0 5.0 (1991)
Costa Rica 9 40% 1996 36.8 15.5 (1994)
Perú 24 25%, 30% 1997, 2001 29.2 10.8 (1995)
Ecuador 29 20%, 30% 1997, 2000 27.6 Sin datos
Honduras 41 30% 2000 23.4 9.4 (1997)
México 43 30% 1996, 2002 23.2 14.2 (1994)
República 59 25%, 33% 1997, 2000 19.7 11.7 (1994)
Dominicana
El Salvador 62 --- --- 19.0 ---
Venezuela 64 --- --- 18.6 ---
Nicaragua 65 --- --- 18.5 ---
Bolivia 72 30% 1997 16.9 6.9 (1993)
Panamá 73 30% 1997 16.7 9.7 (1994)
Chile 79 --- --- 15.0 ---
Paraguay 89 20% 1996 12.5 2.5 (1993)
Uruguay* 92 --- --- 12.1 ---
Guatemala 93 --- --- 12.0 ---
Brasil 106 25%, 30% 1997 9.0 6.0 (1994)
Colombia 110 --- --- 8.4 ---
Haití 125 --- --- 4.1 ---
*El Parlamento de Uruguay sancionó una ley de cuotas en 2009, la cual recién se aplicará en 2014, razón
por la cual no es incorporada en la tabla. Fuente: elaboración propia sobre datos de la Unión
Interparlamentaria (actualizados al 28 de febrero de 2009) y Quota Project Database. Con las
excepciones de Argentina y Brasil, los porcentajes de legisladores anteriores a la entrada en vigor de las
cuotas son tomados de Krook (2008).
39
La eficacia de las cuotas electorales depende de una configuración de factores. Entre
ellos, deben considerarse tanto su propia redacción (el porcentaje requerido, la inclusión
o no de mandatos de posición y de sanciones), como las características del sistema
electoral en cuyo marco las cuotas son instrumentadas. En esta línea, un conjunto de
estudios correlacionales evidencia que los sistemas de representación proporcional (RP)
con listas partidarias cerradas y magnitudes de distrito relativamente elevadas ofrecen
condiciones más favorables para el éxito de las cuotas que los sistemas de voto
preferencial (Htun y Jones 2002), especialmente si establecen mandatos de posición40.
Los mandatos de posición, no obstante, sólo son viables cuando las listas de candidatos
son cerradas y bloqueadas —esto es, cuando los electores deben votar la nómina
completa de un partido sin la posibilidad de efectuar cambios, como en el caso de las
elecciones nacionales de la Argentina— pero no pueden ser instrumentados en sistemas
de lista “abierta” como, por ejemplo, el vigente en Brasil, donde el elector puede
escoger un único candidato según su preferencia. La existencia de sanciones que
penalicen el incumplimiento de las cuotas también es relevante puesto que, de lo
contrario, estas normas pueden no ser observadas. Las cuotas legales, sin embargo,
pueden incorporar distintas “cláusulas de escape” como las mencionadas con respecto a
los casos de Brasil y de México, donde la propia legislación plantea atajos que
flexibilizan su implementación.
40
Si bien esta es la interpretación más aceptada en la literatura que examina la eficacia de las leyes de
cuotas vis-à-vis el sistema electoral, el debate aún no está saldado. Por una comparación de los distintos
resultados de las leyes de cuotas en Brasil y Perú, ambos con sistemas de RP de lista “abierta”, véase el
interesante estudio comparativo realizado por Schdmit y Araújo (2004).
40
Así pues, los factores que explican la eficacia de las cuotas electorales descansa en los
detalles y, en el caso de las cuotas legales, en la “letra chica” de su articulado o
reglamentación. Puesto que el éxito de estas políticas de cuotas es el resultado de la
interrelación de distintas variables, sus potenciales resultados suelen ser inciertos (o no
completamente claros para los actores) en la fase temprana de su implementación,
dando lugar a aprendizajes y a procesos iterados de reforma con posterioridad a su
adopción (Krook 2005a). En términos comparativos, por ejemplo, si bien la ley de Cupo
Femenino sancionada en la Argentina ha sido una de las más eficaces, sus exigencias y
alcances se fueron precisando mediante su reglamentación en 1993 y 2000, al calor de
los conflictos suscitados en su instrumentación. La tabla 1.4 presenta la secuencia de
adopción y reglamentación de esta ley nacional, que se analiza pormenorizadamente en
los capítulos 3 y 4 de esta investigación.
41
Tabla 1.4
Cronología de adopción y reglamentación de la ley de Cupo Femenino en la Argentina
Año Síntesis
1991 Ley 24.012: Las listas de candidatos de cada partido, en cada distrito electoral, deben
incorporar un porcentaje mínimo de 30 por ciento de mujeres, “en proporciones con
posibilidad de resultar electas”, como requisito para su oficialización.
1993 Decreto 379 del Poder Ejecutivo Nacional: estableció criterios de cálculo del
porcentaje mínimo de acuerdo con la cantidad de cargos que cada partido debía renovar
(magnitud de partidos).
2000 Decreto 1246 del Poder Ejecutivo Nacional: siguió la misma pauta que el decreto
anterior pero tornó más exigente el criterio de cálculo. Asimismo, facultó a los jueces con
competencia electoral a reordenar las listas partidarias de oficio y a todos los ciudadanos
inscriptos en el padrón electoral de un distrito a solicitar la impugnación de las listas
que consideren violatorias de la ley de Cupo Femenino.
Fuente: elaboración propia.
5. El escenario de difusión de cuotas en América Latina
Como ha sido indicado, desde mediados de la década pasada más de diez países
latinoamericanos establecieron leyes de cuotas nacionales. Este proceso generalizado de
incorporación de mecanismos electorales de acción afirmativa se produjo en un marco
de transformaciones domésticas y cambios globales plasmados en nuevos acuerdos
normativos. En el plano doméstico, los procesos de democratización política que
pusieron término a un período signado por golpes de Estado y dictaduras militares
operaron como una coyuntura en la cual la institución de cuotas proporcionaba un
medio para resolver la tensión entre un acelerado cambio contextual y la exclusión de
42
mujeres (Piscopo 2006), cuya persistencia obstruía, parafraseando a Anne Phillips
(1996), la promesa democrática de igualdad política. En diversas sociedades, las
mujeres se involucraron en las luchas contra la dictadura y en los movimientos de
defensa de derechos humanos. Sin embargo, durante las denominadas “transiciones a la
democracia”, el reducido acceso de mujeres a cargos electivos fue una constante en
región. Hacia 1990, por ejemplo, la proporción de diputadas nacionales
latinoamericanas no superaba, en promedio, un 10 por ciento del total de las bancas
(Barreiro et al. 2004).
En el marco de estas transformaciones, Araújo y García (2006) sugieren que las
políticas de cuotas nacieron acopladas con la necesidad de las nuevas democracias
latinoamericanas de buscar legitimidad externa y proyectar una imagen de naciones
“modernas”, en un momento en el cual el rediseño de sus instituciones y la ampliación
de los derechos civiles y políticos coexistían con la implementación de “reformas de
mercado” que lesionaban derechos sociales adquiridos. Estas autoras acentúan, además,
que la “debilidad institucional asociada con la presencia de rasgos ‘no modernos’ en la
política local puede haber favorecido la adopción de cambios más difíciles de realizar
en países con instituciones y culturas políticas más consolidadas” (Ibíd. 2006: 88).
Desde nuestra perspectiva, tampoco debería soslayarse que las llamadas “reformas de
mercado” —que conjugaron conflictivamente el agotamiento de un modelo de desarrollo
conducido por el Estado con las exigencias de “consolidación” del régimen democrático
(Díaz et al. 1997)— a menudo implicaron una buena dosis de concentración de poder en
43
los Ejecutivos vis-à-vis los Congresos, aspecto particularmente destacado en la
Argentina (Guiñazú 2003). De este modo, cuando comenzaban a plantearse nuevos
retos institucionales para la democracia, las cuotas por género pasarían a ser
visualizadas como un medio para mejorar la calidad de la representación y, más
ampliamente, como señal de democratización.
En estos años, las políticas de cuotas en América Latina se vieron claramente
influenciadas por la emergencia de nuevos regímenes internacionales en materia de
derechos humanos y equidad de género, particularmente por la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW por su
sigla en inglés) y la Plataforma de Acción surgida de la IV Conferencia mundial de la
Mujer realizada en Beijing. Asimismo, algunas redes regionales —como la creada en el
marco del Parlamento Latinoamericano (Parlatino)— proporcionaron canales de
intercambio entre dirigentes políticas y de difusión de experiencias.
La CEDAW, aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, haría
de la inclusión de mujeres en la esfera pública y en las actividades de gobierno uno de
sus principales objetivos. En su Preámbulo, esta Convención establecía que la
discriminación contra las mujeres —definida como “toda distinción, exclusión o
restricción basada en el sexo que tenga por objeto o por resultado menoscabar o anular
el reconocimiento, goce o ejercicio por la mujer, independientemente de su estado civil,
sobre la base de la igualdad con el hombre, de los derechos humanos y las libertades
fundamentales en las esferas política, económica, social, cultural y civil o en cualquier
44
otra esfera”— lesionaba los principios de igualdad y de respeto de la dignidad humana,
afectando el desarrollo de las sociedades. Al abrigo de esta perspectiva, el artículo 7 de
la CEDAW instaba a los gobiernos nacionales a “tomar todas las medidas apropiadas
para eliminar la discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y,
en particular, garantizar a las mujeres en igualdad de condiciones con los hombres el
derecho de “votar en todas las elecciones y referéndum públicos y ser elegibles para
todos los organismos cuyos miembros sean objetos de elecciones públicas”, así como de
“participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas,
ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos
gubernamentales”41. Asimismo, el artículo 4 de la CEDAW explicitaba que la adopción
de medidas especiales de carácter temporal orientadas a acelerar la igualdad real entre
varones y mujeres no se consideraría discriminatoria en la forma definida por la
Convención42. La CEDAW entró en vigor el 3 de septiembre de 1981 y, hacia 1990,
había sido suscrita y ratificada por todos los estados de América Latina43. Un conjunto
de documentos resultantes de varios encuentros regionales de mujeres realizados en la
41
Las obligaciones detalladas en el artículo 7º de la CEDAW involucran una pluralidad de ámbitos de
participación y toma de decisiones públicas. Así, el derecho a ser elegible para cargos de elección popular
comprende a los poderes ejecutivos y legislativos, en tanto que el derecho de participar en la formulación
e implementación de políticas y en todas funciones públicas abarca también al poder judicial y al servicio
civil de los Estados en sus diferentes niveles de gobierno.
42
Con el propósito de establecer un mecanismo de seguimiento, en el marco de la CEDAW fue creado un
Comité para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Cada cuatro años,
los países que forman parte de la Convención (179 desde octubre de 2004) deben elevar un informe al
Comité, ofreciendo información relevante sobre la situación nacional en materia de igualdad de género y
detallando tanto los logros alcanzados como los principales desafíos. Durante sus sesiones, que se
realizan dos veces al año, el Comité revisa los informes de país y la información paralela proporcionada
por organizaciones no gubernamentales de mujeres, que se conocen como los contra-informes o
“informes en la sombra”. Luego de estas revisiones, que incluyen un intercambio con el gobierno, el
Comité elabora conclusiones, identifica áreas problemáticas y sugiere acciones a emprender.
43
Argentina ratificó la CEDAW en 1985, por medio de la Ley 23.179, y en 1994 le otorgó rango
constitucional. El organismo nacional responsable del seguimiento de la implementación de la CEDAW
en el país es el Consejo Nacional de la Mujer (CNM), creado en 1992 bajo la jurisdicción del Poder
Ejecutivo Nacional.
45
década de 1990 hacen referencia a esta Convención como uno los acuerdos
internacionales primordiales que legitimaron las cuotas electorales (Crocker 2005).
Otro paso decisivo en la legitimación del derecho de las mujeres de participar en la
toma de decisiones públicas vino dado por la Plataforma de Acción de Beijing (1995),
que implicaría un verdadero “giro discursivo” (Dahlerup 2006a) al ofrecer nuevos
significados y opciones de política pública. Así pues, si tradicionalmente la baja
representación de las mujeres en las instituciones políticas había sido mayormente
explicada como la resultante de un mentado menor interés por participar en los ámbitos
de toma de decisiones, o bien de la escasez de recursos, la Plataforma trasladó la
atención hacia las actitudes y prácticas discriminatorias y hacia las relaciones desiguales
de poder entre los géneros, acentuando la vigencia de mecanismos institucionales de
exclusión que dificultan el acceso a análogas posiciones políticas. A la luz de esta
interpretación, la Plataforma recomendaría expresamente a los Estados la adopción de
medidas de acción afirmativa en pos de la incorporación de mujeres en los más altos
niveles de decisión y representación. A modo de indicador de la influencia ejercida por
esta Plataforma de Acción, cabe notar que buena parte de los países latinoamericanos
que instituyeron leyes nacionales de cuotas lo hicieron en los dos años posteriores a la
Conferencia de Beijing (Crocker 2005).
En síntesis, en un contexto regional de democratización política y reforma estatal, los
acuerdos plasmados en convenciones y documentos internacionales situaron la cuestión
de la igualdad de género en la política en la agencia pública de debate y legitimaron la
46
adopción de cuotas electorales. Aún así, el modelo a seguir lo proveyó la Argentina.
Como lo hemos mencionado, la Argentina fue un país innovador al adoptar la primera
ley de cuotas del mundo en 1991, la cual se transformó en un verdadero paradigma
(Araújo y García 2006) y en un ejemplo para otros países. A partir de entonces, se
produjo un verdadero proceso de emulación transnacional y subnacional44.
6. Conclusiones
Las desigualdades de género en el ámbito público, una de cuyas manifestaciones más
notorias viene dada por la baja presencia de mujeres en cargos de decisión y
representación en la gran mayoría de las democracias electorales, es un rasgo estructural
de la política. Como este capítulo lo ha manifestado, en las últimas décadas dicho
fenómeno comenzaría a ser pensado como el fruto de procesos institucionales de
discriminación, dando paso a la adopción de mecanismos de acción afirmativa
orientados a modificar las pautas empleadas en los procesos de selección de candidatos
que tienen lugar en los partidos políticos. Ciertamente, el empleo de cuotas electorales
se ha difundido extraordinariamente en una gran diversidad de países y regiones del
mundo, siendo más comunes las cuotas partidarias (voluntarias) en Europa Occidental y
44
De acuerdo con los hallazgos de una reciente investigación, la adopción de cuotas a lo largo de
América Latina y en las provincias argentinas habría respondido a un proceso de difusión —que implica
la migración de reglas y políticas ideadas en un sitio hacia otros— y no a la convergencia de “desarrollos
paralelos”, una posible explicación alternativa, puesto que: i) “el lapso de tiempo transcurrido entre [la
adopción de cuotas por parte del] innovador y los emuladores fue demasiado extenso” (al comparar
países); y ii) “incluso si hubiera habido alguna discusión acerca de las cuotas por género en otras unidades
de análisis [como de hecho ocurrió en Costa Rica] no hubo ninguna acción concreta (esto es, la adopción
de una nueva política) anterior o simultánea a la ley argentina, lo cual contradice la lógica del desarrollo
paralelo” (Crocker 2005: 283-284).
47
las cuotas legales (obligatorias) en América Latina y en otras sociedades que han
atravesado procesos de conflicto (Krook 2008).
En escenarios de democratización política, la discusión y la adopción de medidas de
acción afirmativa como las cuotas por género tendería a inscribirse en los debates acerca
de la legitimidad de las instituciones representativas y, más ampliamente, sobre la
justicia (Htun 2004). El intercambio internacional de experiencias, la formación de
redes y el impulso de coaliciones multipartidarias de mujeres políticas son factores
acentuados en las explicaciones sobre la adopción de cuotas electorales. En ocasiones,
dichas coaliciones han sido particularmente efectivas en aras de construir las mayorías
legislativas necesarias para viabilizar la aprobación de las cuotas, presionando a los
legisladores a actuar guiados por el deseo de evitar ser culpabilizados y públicamente
tildados de conservadores o poco receptivos a los reclamos de equidad planteados por
mujeres políticas (Baldez 2003; Htun 2004). Con todo, las estrategias adoptadas en
distintos países, así como los arreglos legales resultantes, son variados y han arrojado
distintos resultados.
En efecto, una mirada atenta a las experiencias de los países que han instituido cuotas
“releva que las historias detrás de su adopción son usualmente complicadas e involucran
una cantidad de actores políticos, dentro y fuera del Estado” (Franceschet 2008b: 197).
En Perú y la Argentina, el apoyo de los titulares de los Ejecutivos (los presidentes
Alberto Fujimori y Carlos S. Menem) fue crucial para el avance de las leyes de cuotas.
En otros casos, como el de Costa Rica, la campaña por las cuotas fue impulsada desde
48
una agencia estatal, el actual Instituto Nacional de las Mujeres. La intervención de las
“maquinarias de género” en el Estado fue, asimismo, extraordinariamente importante en
las fases de adopción y de instrumentación de la ley de Cupo Femenino en la Argentina,
donde el Consejo Nacional de la Mujer desplegó una intensa actividad que permitiría
apuntalar el cumplimiento y los alcances de esa norma legal. Finalmente, en casos como
el brasileño, la discusión sobre las cuotas no despertó grandes apoyos en la sociedad
civil ni en los partidos, y su implementación ha arrojado resultados prácticamente nulos.
Estas diferencias permiten extraer dos lecciones. Primero, la simple adopción de una ley
de cuotas no permite predecir los resultados que estas normas pueden llegar a generar.
Segundo, dichos resultados no tienen nada de lineal o automático, sino que están
directamente vinculados con la naturaleza del proceso político de institución de cuotas
en cada caso nacional. Así pues, el estudio detallado de estos procesos de reforma, el
análisis de las acciones desplegadas por los actores implicados en ellos, del papel de las
ideas, los significados y las tradiciones políticas locales en las campañas por las leyes de
cuotas, así como de los incentivos que pueden enfrentar los actores políticos, es central
para la comprensión de estas dinámicas. Esta investigación examina el caso de la
Argentina —el primer país que instituyó cuotas legales y donde éstas han sido más
eficaces en el nivel nacional— desde esa perspectiva.
49
CAPÍTULO 2
Invención, reproducción y cambio de las instituciones
Esta tesis analiza la creación de las cuotas por género de carácter legal en la Argentina
—un mecanismo innovador de acción afirmativa— a la luz de los procesos a través de
los cuales fueron incorporadas en la legislación electoral de orden nacional y en la de
las provincias. De ese modo, nuestras preguntas de investigación pueden ser abordadas
a partir de la cuestión más general de la invención, la reproducción y el cambio de las
instituciones, un tópico central de indagación en la ciencia política y la sociología. El
presente capítulo desarrolla el marco teórico que hemos construido en aras de abordar
nuestro objeto de estudio, el cual se nutre de un conjunto de contribuciones ofrecidas
por distintas vertientes del “nuevo institucionalismo”, que postula la relativa autonomía
de la política vis-á-vis el desarrollo económico y los intereses sociales (March y Olsen
1997; Mainwaring 1999), e intenta acompasar agencia y estructura en sus explicaciones
(Schmidt 2008).
En un esfuerzo sistemático por ordenar y discutir los aportes de diversas corrientes que
se han desarrollado de modo paralelo, Hall y Taylor (2001) han identificado tres
variantes: el nuevo institucionalismo de elección racional, originado en el campo de
estudios sobre el comportamiento legislativo en el Congreso norteamericano; el nuevo
institucionalismo sociológico, surgido en el campo de teorías organizacionales hacia
50
fines de 1970; y el nuevo institucionalismo histórico, originado en respuesta a las
teorías de grupos y al estructural funcionalismo. Una cuarta variante, más reciente, es el
llamado nuevo institucionalismo discursivo (Schmidt 2008), inspirado por la búsqueda
de explicaciones más dinámicas del cambio y el mantenimiento de las instituciones.
Como veremos, a pesar de las notorias diferencias entre sus asunciones, énfasis y
lógicas de indagación, cada una de estas perspectivas ofrece categorías útiles para el
análisis de los procesos de reforma institucional implicados en la adopción de cuotas
electorales que exigen incorporar mujeres en las listas de candidatos a cargos
legislativos. Con todo, el nuevo institucionalismo discursivo ofrece un punto a apoyo
primordial al ubicar en primer plano la dimensión de agencia que las demás corrientes
tienden a relegar.
1. Cálculos instrumentales e interacciones estratégicas
El nuevo institucionalismo de elección racional ofrece una visión de la vida política en
la cual los individuos buscan maximizar el logro de un conjunto dado de preferencias y
se comportan estratégicamente, guiados por un extensivo cálculo instrumental45. Desde
esta óptica, los actores políticos son agentes interesados en la preservación de
posiciones de poder enfrentados con dilemas de acción colectiva, es decir, instancias en
las cuales, al procurar maximizar sus preferencias individuales, pueden producir
45
Generalmente, este enfoque considera que las preferencias individuales son exógenas al ambiente
institucional en el cual están inmersos los agentes, a la luz de un principio de racionalidad asumido como
“universal, natural, característico de los humanos como tales […] que trasciende el tiempo y el espacio”
(Acuña 1997:39).
51
resultados colectivos sub-óptimos. Las instituciones —ampliamente concebidas como
las reglas formales e informales que imponen límites al comportamiento individual—
proveen a los actores de mayor o menor grado de certeza acerca del curso de acción que
los otros actores adoptarán en respuesta, o simultáneamente, a sus propias acciones. Al
brindar información, mecanismos de enforcement y penalidades ante la defección, las
instituciones permiten alcanzar equilibrios y proporcionan estabilidad a la política.
Para esta tradición, la creación de instituciones emerge como el resultado de acuerdos
voluntarios celebrados por actores racionales en aras de consumar una función y obtener
ganancias de la cooperación. Desde esta perspectiva, la institución de cuotas que
imponen una redistribución de las oportunidades de acceso a cargos electivos con el
propósito de apuntalar la equidad de género en la nominación de candidatos, debería
enfrentar la oposición de los actores que podrían verse (materialmente) desaventajados
con el cambio. Con todo, dichas medidas requieren que ese tipo de actores
(específicamente, los legisladores) brinden apoyo para su aprobación.
Más allá de las críticas que ha recibido este enfoque teórico —por ejemplo, sus
asunciones extremadamente simplistas sobre la racionalidad y su mayor potencial para
la explicación del equilibrio institucional46 que para la explicación del cambio (Thelen
1999)— el foco en las interacciones estratégicas ofrece un prisma necesario para la
comprensión del comportamiento de los actores políticos en escenarios donde el manejo
46
En términos de Bates et al. (1998: 604-605), el aporte principal el enfoque de elección racional ha sido
proveer herramientas para el estudio de resultados políticos en escenarios institucionales estables.
52
de información y el control de la incertidumbre es central, como es el caso de las
instancias de votación legislativa. Así pues, el empleo de algunas categorías
proporcionadas por esta tradición para la explicación del comportamiento político en
determinadas instancias no implica una aceptación del conjunto de sus premisas
teóricas, sino la presunción de que su utilidad y poder analítico dependen del contexto y
de los actores que son objeto del análisis (Mainwaring 1999).
Diversos autores han enfatizado que el postulado de la racionalidad instrumental es
plausible cuando se estudia el comportamiento de las elites políticas, en la medida en
que persiguen el doble propósito de lograr los resultados por ellas preferidos y
promover sus carreras, poseen suficiente información y conocen las reglas del juego
político (Tsebelis 1990; Katz 1980). Dadas estas condiciones, este enfoque de elección
racional puede contribuir a iluminar la dimensión instrumental de las acciones
desplegadas por actores políticos en determinados escenarios, sin presuponer que ello
ofrezca una explicación completa de sus conductas y sus motivaciones.
2. Interpretación, legitimidad e institucionalización
El nuevo institucionalismo sociológico desafía las premisas de elección racional,
otorgando a la cultura un papel destacado en sus explicaciones. Para esta tradición, la
acción es gobernada por la interpretación y las instituciones no sólo son contextos
estratégicos sino estructuras de significado “que afectan el modo en que son percibidos
los problemas y las soluciones perseguidas” (Thelen 1999: 371). Las instituciones —
53
que comprenden tanto reglas formales, normas y procedimientos, como el sistema
simbólico, los “mitos y ceremonias”— influencian el comportamiento al proporcionar
categorías y preceptos para orientar la acción. Así pues, mientras la perspectiva de
elección racional destaca la eficiencia de las instituciones para realizar funciones
materiales, la perspectiva sociológica destaca su valoración y legitimidad social en un
determinado entorno cultural. De acuerdo con Andrews et al. (2002: 48), la legitimidad
refiere a “la creencia generalizada de que una acción es válida y justificada: es aceptable
por los demás, responde a sus expectativas y se adecua a lo que es considerado normal y
apropiado”47.
Si el institucionalismo de elección racional postula la imagen de un mundo político
compuesto por individuos que se comportan de manera estratégica, el nuevo
institucionalismo sociológico ofrece la imagen de un mundo de individuos que procuran
definir y expresar su identidad de una forma “socialmente apropiada” (Hall y Taylor
2001). Apelando a las categorías de March y Olsen (1997), esta corriente enfatiza la
preeminencia de una lógica de corrección vis-á-vis una lógica de conveniencia como
principios orientadores de la acción. A diferencia de los enfoques de elección racional,
que visualizan a las instituciones como el resultado de acciones instrumentalmente
orientadas a fines, desde esta perspectiva sociológica los arreglos institucionales son el
fruto de procesos interactivos en los cuales los actores definen problemas y modos de
enfrentarlos, creando esquemas de interpretación48. En relación con nuestro objeto de
47
Más aún, “la legitimidad de las acciones es en gran medida un fenómeno normativo que responde a una
interpretación ex post facto que ningún actor suele controlar” (Andrews et al. 2002: 48).
48
Estos procesos pueden tener lugar en una escala transnacional “donde conceptos convencionales sobre
la ‘modernidad’ confieren autoridad a las prácticas adoptadas por los Estados más ‘desarrollados’ y los
54
estudio, el nuevo institucionalismo sociológico ofrece una guía teórica para dilucidar
importantes aspectos del proceso de adopción y propagación de cuotas electorales que
no son capturados por la corriente de elección racional, como los imperativos de
legitimidad que se ponen en juego en el marco de iniciativas de reforma institucional
vinculadas con demandas de democratización y de equidad.
Por otra parte, desde esta perspectiva que destaca el proceso cognitivo involucrado en la
creación y transmisión de instituciones, la institucionalización de una regla o de un
curso de acción varía de acuerdo con el grado en que es percibido como exterior y
objetivo49. Así, los actos cuyo mantenimiento demandan control social directo son
generalmente bajos en institucionalización (Zucker 1991). Los arreglos
institucionalizados se reproducen (se mantienen e incluso se difunden) porque los
individuos no pueden concebir alternativas apropiadas, o bien porque imaginan
alternativas que no consideran realizables (Powell y DiMaggio 1991a: 11). De acuerdo
con Powell y DiMaggio (1991b), los procesos de difusión institucional suelen generar
isomorfismo, es decir, homogeneidad, considerada un rasgo distintivo de la
institucionalización. Estos autores diferencian tres modalidades de isomorfismo —
coercitivo, mimético y normativo— que aluden a la legitimación de nuevas reglas,
prácticas organizacionales y estructuras, enfatizando la importancia de los aspectos
culturales y simbólicos de la institucionalización (Forni y Leite 2006).
intercambios realizados en el marco de los regímenes internacionales estimulan comprensiones

compartidas que conducen a la adopción de prácticas comunes a través de las fronteras nacionales” (Hall
y Taylor 2001: 950).
49
Desde esta perspectiva, la institucionalización es “el proceso por el cual ciertas relaciones y acciones se
transforman en arreglos ‘dados por sentados’” (taken for granted) y un estado de situación en el cual los
entendimientos compartidos definen “qué tiene sentido y qué acciones son posibles” (Zucker 1983: 2;
citado en Powell y DiMaggio 1991a: 15).
55
Brevemente, el isomorfismo coercitivo se encuentra fuertemente vinculado a la
influencia política, puesto que ve alentado por las presiones que ejerce una organización
sobre otras que dependen de ella por el acceso a recursos materiales o legitimidad.
Dichas presiones pueden ser ejercidas por medio de la condicionalidad, pero también
mediante mecanismos más sutiles como la persuasión o la “invitación a unirse”50. Otra
fuerza motriz capaz de estimular la difusión de reglas institucionales —isomorfismo
mimético— es la incertidumbre. Cuando las tecnologías son poco conocidas, los
propósitos son ambiguos o resulta difícil anticipar resultados, los actores pueden
establecer instituciones observando ‘modelos’ adoptados por otras organizaciones o
países percibidos exitosos o legítimos. Así pues, los actores implicados en una reforma
institucional pueden no estar persuadidos de que una nueva regla será eficiente, pero
aún así poseer la creencia de que el nuevo diseño emitirá un “mensaje” (Ibíd. 1991b)51.
Finalmente, el isomorfismo normativo se vería estimulado por la profesionalización,
entendida como “la contienda colectiva llevada a cabo por los miembros de una
ocupación en aras de definir las condiciones y los métodos de su trabajo [y por]
establecer una base cognitiva de legitimación de su autonomía ocupacional” (Powell y
Di Maggio 1991b: 70). Tras considerar que las profesiones están sometidas a presiones
50
En esta línea, la difusión transnacional de cuotas legales en América Latina se ha visto apuntalada por
la necesidad de los países en vías de desarrollo de mostrar conformidad con los estándares establecidos
por organizaciones como las Naciones Unidas, que recomendaría a los estados la instrumentación de
medidas de acción afirmativa.
51
En América Latina, el ‘modelo’ de la ley de Cupo de Argentina fue imitado en más de diez países, aún
en ausencia de ciertas condiciones institucionales que apuntalaron esa alternativa. Al respecto, un claro
ejemplo de isomorfismo mimético viene dado por la ley de cuotas adoptada en Brasil, donde los rasgos del
sistema electoral de representación proporcional de “lista abierta” podrían haber ameritado otras
respuestas.
56
análogas a las que enfrentan las organizaciones, Powell y DiMaggio (1991b) destacan,
entre otros factores, la elaboración y el crecimiento de redes profesionales que
contribuye a la difusión de nuevas ideas o modelos y a la constitución de un estatus
común reconocido (Ibíd. 1991b: 71)52.
Cada una de estas modalidades de isomorfismo institucional resulta, así, de distintos
mecanismos que producen homogeneidad. Puesto que la distinción es analítica, la
difusión de instituciones puede ser el fruto de una combinación de mecanismos, como el
aprendizaje y la coerción (Dobbin et al. 2007)53. Por otra parte, la imitación puede
provocar cambios no intencionados, como resultado de ciertas especificidades culturales
o de la resistencia de actores capaces de introducir modificaciones locales (Powell
1991). Estas adecuaciones podrían provocar una difusión parcial o la emergencia de
arreglos institucionales híbridos, una categoría relevante para el análisis de la adopción
de leyes de cuotas provinciales que emprenderemos en el capítulo 5. Asimismo, la
influencia de presiones externas puede ser inconsistente o de corta duración, dando paso
a una institucionalización incompleta (Ibíd. 1991: 199). Algunos actores pueden tener la
capacidad de influenciar la adopción de una política pero no de garantizar su puesta en
práctica. El apoyo brindado en un momento puede ser meramente estratégico y no verse
52
En las décadas de 1980 y 1990, la creación de redes transnacionales de mujeres políticas proporcionó
canales de transmisión de experiencias, tales como la institución de cuotas voluntarias en Europa,
primero, y legales con posterioridad a su creación en la Argentina.
53
Las teorías del aprendizaje sugieren que los países y las organizaciones pueden extraer lecciones de su
propia experiencia y de los “experimentos” de sus pares. Además de sugerir normas y estándares de
comportamiento apropiado, las organizaciones internacionales suelen ser canales de difusión de
aprendizaje y, más aún, arenas de “pedagogía organizada” (Dobbin et al. 2007: 461). Desde esta óptica, si
bien la fuerza motriz que conduce a la adopción y difusión de una política es un cambio de ideas, el
aprendizaje implica algún tipo de análisis de costo y beneficio. En cambio, las teorías coercitivas vinculan
la difusión de políticas con cambios de incentivos, enfatizando la influencia de los países poderosos y de
los organismos multilaterales sobre los países ‘en vías de desarrollo’, así como el papel del liderazgo
político y su capacidad de imponer soluciones unilaterales (Ibíd. 2007).
57
acompañado por un compromiso normativo que apuntale la instrumentación de una
política. Los miembros de una Legislatura pueden sancionar una ley de cuotas pero no
especificar los criterios a seguir en su implementación. Una política de cuotas puede ser
introducida pero no reproducida, puede estar vigente por un breve período y luego
“evaporarse” cuando las presiones que condujeron a su adopción pierden vigor.
El acento del nuevo institucionalismo sociológico en la interpretación, la legitimidad y
la institucionalización es relevante para el análisis del proceso de adopción de cuotas
por género en la Nación y en las provincias argentinas. Sin embargo, desde la óptica de
la ciencia política, una de las mayores debilidades que presenta este enfoque es la escasa
atención brindada a una dimensión central de la política, el conflicto, y su papel en los
procesos de creación y cambio de las instituciones. En términos de Hall y Taylor (2001:
954), el énfasis en la difusión podría llevar a inadvertir que los procesos de creación o
de reforma institucional involucran luchas de poder entre actores con demandas e
intereses en pugna. Más aún, estos autores sugieren que esta perspectiva, con su
concentración en procesos de nivel macro, suele perder de vista a los actores, de modo
tal que los resultados políticos emergen, en ciertas explicaciones, como si se tratara de
“acciones sin agentes”.
3. Asimetrías de poder, trayectoria dependiente y coyunturas críticas
El conflicto entre grupos rivales y las asimetrías de poder son centrales para la tradición
del nuevo institucionalismo histórico, que enfatiza que las instituciones —las reglas y
58
los procedimientos emanados de organizaciones formales, como las estructuras
estatales— modelan el comportamiento colectivo y los resultados políticos,
privilegiando algunos intereses y desmovilizando otros (Hall y Taylor 2001). A
diferencia del enfoque de elección racional (que formula interrogantes sobre el
equilibrio) y del sociológico (que acentúa la institucionalización), esta tradición se
plantea preguntas sobre el encadenamiento de procesos históricos de lucha política de
los cuales emergen las instituciones (Thelen 1999)54.
La lógica de indagación del nuevo institucionalismo histórico es eminentemente
inductiva, privilegia la temporalidad, deja espacio al azar y dirige la atención a la
secuencia de eventos en el análisis de las instituciones; a saber, toma en cuenta el
proceso y el modo en que los arreglos institucionales surgen de una constelación de
condiciones y conflictos. Los legados institucionales heredados estructuran las
respuestas ideadas para hacer frente a nuevos desafíos. Ahora bien, ¿de qué modo
emergen y cambian las instituciones? Las explicaciones del nuevo institucionalismo
histórico subyagan la trayectoria dependiente (path dependence), las consecuencias no
intencionadas y las ineficiencias de las instituciones. Desde esta perspectiva, el flujo de
eventos históricos es dividido en períodos de continuidad puntuados por “coyunturas
críticas”. Éstas son momentos de elección que abren puntos de bifurcación (branching
points) a partir de los cuales el desarrollo histórico se mueve en una nueva dirección.
54
Como lo sugiere Thelen (1999: 384) “las perspectivas que conciben el cambio en términos de la ruptura
de un equilibrio y su reemplazo por otro no capturan apropiadamente esta dinámica. Tampoco lo hacen
versiones tempranas del nuevo institucionalismo sociológico, cuya definición de las instituciones como
‘guiones culturales compartidos’ oscurece las luchas políticas entre marcos de interpretación competitivos
y / o conciben el cambio como el reemplazo de un marco [cognitivo] por otro”.
59
A la luz de la noción de trayectoria dependiente, las instituciones son pensadas en
términos relacionales y “no pueden ser comprendidas en desvinculación con el
escenario político y social en el cual se encuentran ‘enraizadas’” (Thelen 1999: 384).
Esta imagen de la causalidad social conlleva un rechazo a la idea de que las mismas
fuerzas generarán los mismos resultados en cualquier sitio y a sostener que el efecto de
esas fuerzas está mediado por rasgos instituciones de una situación a menudo heredada
(Hall y Taylor 2001). Así pues, este señalamiento ofrece pistas analíticas para
interpretar procesos nacionales y provinciales de institución de cuotas, así como
distintas trayectorias de reforma institucional subnacional.
Por otra parte, en sus explicaciones, el nuevo institucionalismo histórico suele situar a
las instituciones en cadenas causales que incorporan otro tipo de factores (como el
desarrollo económico o las ideas) y considera su importancia en el logro de
determinados resultados políticos (Hall y Taylor 2001). Weir (1992) ha planteado, a
propósito de ello, que la oposición entre ideas e intereses oscurece muchas de las
preguntas más desafiantes acerca de la innovación institucional y de políticas. Desde su
perspectiva, es preciso entender cuándo y cómo las ideas ejercen influencia,
examinando el ‘engarce’ entre ideas y políticas. La interacción entre ideas y políticas a
través del tiempo crea patrones de “innovación delimitada” (bounded innovation) que
hacen posible una política y no otras (Ibíd. 1992). En relación con nuestro objeto de
estudio, este señalamiento puede contribuir a comprender de qué modo la
“cristalización” de una determinada idea sobre equidad de género en una política de
cuotas en la Argentina de la década de 1990 estableció fronteras que acotaron los
60
márgenes de contestación.
Ahora bien, las ideas políticas no son flujos de conocimiento que “flotan libremente”,
desancladas de consideraciones sobre las condiciones estructurales y el poder, que
emergen y declinan funcionalmente (Lieberman 2002). En consecuencia, una pieza
importante de la comprensión del desarrollo y el cambio institucional consiste en
determinar qué ideas triunfan, de qué modo y con qué consecuencias. “El punto
importante no es sólo comprender de dónde provienen las ideas sino también cómo
ganan prominencia, importancia y poder, y pasan a modelar el comportamiento y la
racionalidad política” (Ibíd. 2002: 700; énfasis nuestro).
En el estudio del proceso de adopción y difusión de cuotas electorales en la federación
argentina, los aportes de esta tradición permiten echar luz sobre las relaciones de poder
y las desigualdades vigentes al interior de los partidos políticos en un momento signado
por la democratización política, las oportunidades que las instituciones existentes
ofrecían a los actores que promovían las cuotas y a quienes se oponían, y el modo en
que las tradiciones heredadas favorecieron esta reforma institucional, conduciéndola por
determinados canales. No obstante, la noción de trayectoria dependiente no resulta
suficiente para especificar los mecanismos de reproducción de legados y arreglos
institucionales en el marco de procesos dinámicos, ni para explicar las respuestas que
los actores idearon para definir y enfrentar nuevos problemas (esto es, la dimensión de
agencia involucrada en coyunturas críticas de creación y cambio institucional). El nuevo
institucionalismo discursivo ofrece herramientas teóricas fundamentales para afrontar
61
este desafío analítico.
4. El discurso y la agencia
A menudo, el énfasis en las ideas se ha visto estimulado por las dificultades para
explicar el cambio, ya sea en los modelos que visualizan a las instituciones como el
fruto de equilibrios en el marco de ciertas preferencias racionales estables, de normas y
guiones culturales compartidos, o de patrones y legados que se auto refuerzan (Schmidt
2008: 304)55. En cambio, el nuevo institucionalismo discursivo ofrece una comprensión
más refinada, al centrar su atención en el proceso interactivo de transmisión de ideas56.
A diferencia de las corrientes que conciben a las instituciones —una vez creadas—
como dadas, aquí son entendidas simultáneamente como estructuras que limitan la
opción de los actores y como “construcciones subjetivas ideadas y transformadas ellos”
(Ibíd. 2008: 314).
El énfasis en el discurso dirige la mirada en una doble dirección, puesto que considera
no sólo contenido de las ideas que se ponen en juego sino también el modo en que los
55
A diferencia del institucionalismo de elección racional, para el nuevo institucionalismo discursivo los
intereses de los actores no son entidades materiales u ‘objetivas’ sino en sí mismos ideas subjetivas, y no
menos reales. En cambio, como lo indica Schmidt (2008), las mayores diferencias entre el nuevo
institucionalismo discursivo y el sociológico son de grado, y tienen que ver con la medida en la cual las
ideas son tratadas como estructuras estáticas o dinámicas. Más allá de esa distinción, ambos enfoques
tienen una raíz constructivista común.
56
Siguiendo a Lieberman (2002: 697), el foco en las ideas abre la posibilidad de que la agencia humana
logre sortear las coerciones impuestas por las estructuras sociales y políticas, creando nuevas
posibilidades: “[Las ideas] constituyen buena parte de la materia prima de la cual se alimenta la teoría
institucional —los propósitos y deseos que las personas llevan al terreno político y, así, los modos en que
definen y expresan sus intereses; los significados, interpretaciones y juicios que atribuyen a los eventos y
las condiciones; y sus creencias acerca de las relaciones entre causas y efectos en el mundo político y, en
suma, sus expectativas acerca de las respuestas de los demás a su propio comportamiento”.
62
actores expresan lo que hacen o piensan, y las interacciones a través de las cuales se
comunican en un entorno institucional que enmarca dónde y cuándo estos procesos
acontecen. Según su contenido, las ideas que el nuevo institucionalismo discursivo
coloca en primera plano pueden ser categorizadas en dos tipos, ideas cognitivas e ideas
normativas. Las ideas cognitivas permiten dilucidar “lo que es y hay que hacer”
(Schmidt 2008: 306), proveyendo recetas, guías y repertorios que pueden emplearse en
la toma de una decisión. Por su parte, las ideas normativas remiten a los valores que
informan los fines de las acciones políticas57. Los discursos —en su condición de
contenido sustantivo y proceso interactivo de transmisión de ideas— también cobran
dos modalidades (Schmidt 2008). La primera de ellas remite a la coordinación entre
actores políticos involucrados en la elaboración y justificación de políticas, entre los
cuales suele haber policy entrepreneurs (Mintrom 1997), es decir, agentes capaces de
iniciar dinámicas de cambio mediante el despliegue de actividades orientadas a
conseguir apoyo para nuevas ideas. La segunda modalidad (discurso comunicativo)
vincula a los actores políticos y el público (incluyendo organizaciones de la sociedad
civil, medios de comunicación, redes de profesionales y, más ampliamente, a la
ciudadanía)58.
57
Estas ideas se manifiestan, por su parte, en políticas, programas y cosmovisiones o filosofías. En el
nivel de los programas, las ideas definen los problemas que ameritan respuesta; los asuntos a ser
considerados y los propósitos a perseguir; los medios o instrumentos que pueden emplearse; y “los ideales
que enmarcan las políticas propuestas” (Schmidt 2008: 306). A diferencia de las ideas imbuidas en
políticas y programas, que suelen ser objeto de deliberación, las filosofías o “visiones sobre el mundo”
frecuentemente operan como asunciones subyacentes, implícitas y raramente discutidas (Campbell 2004:
93-94; Schmidt 2008: 206).
58
Ambas modalidades de discurso puede desplegarse de modo simultáneo, pero ello no ocurre
necesariamente. En algunos casos, la discusión puede ser protagonizada sólo por las elites políticas y
verse extraída de la escena pública; en otros, puede involucrar un proceso comunicativo entre las elites y
distintos sectores del público.
63
Estas modalidades de discurso se ven afectadas por los rasgos formales del sistema
político. En las polities “simples”, los discursos comunicativos tienden a ser más
fuertes, mientras que en las polities “compuestas” —como los estados multinivel y los
sistemas federales, caracterizados por una variedad de sedes de autoridad y arenas de
toma de decisiones públicas— los discursos de coordinación entre actores políticos
suelen cobrar más fortaleza (Schmidt 2008: 313). Considerando la naturaleza multinivel
del sistema político de la Argentina, este señalamiento informará nuestro examen de las
estrategias discursivas desplegadas en el proceso de instauración de cuotas electorales
en la Nación y en las provincias.
A partir de esta sucinta discusión, una de las principales contribuciones del nuevo
institucionalismo discursivo al estudio de la adopción de cuotas electorales puede
sintetizarse del siguiente modo: la viabilidad política de una solución, el modo en que se
ajusta a las oportunidades, intereses e incentivos políticos, así como la existencia pautas
culturales y legados históricos acordes con un curso de acción, pueden ser necesarios,
pero no suficientes, para impulsar un cambio de estatus quo. El eslabón perdido en las
explicaciones es, justamente, el discurso. En primer lugar, el discurso contribuye al
éxito o fracaso de una idea, como la instauración de cuotas, mediante la articulación de
un contenido sustantivo (la relevancia, adecuación, aplicabilidad y “corrección” que
plantea y transmite). En este sentido, la credibilidad de una política puede beneficiarse
de la coherencia y consistencia, aún cuando cierta ambigüedad sea esperable (Schmidt
2008: 311). En segundo lugar, los procesos discursivos pueden influenciar el cambio
institucional mediante la argumentación (persuasión) y la negociación (acción
64
estratégica), en un determinado “contexto de significado”, socialmente construido e
históricamente transmitido.
En aras de dar cuenta de procesos de cambio institucional, la indagación de la dinámica
de los discursos de coordinación y comunicación contribuye a comprender el modo en
que las ideas ganan ascendencia y poder de influenciar las decisiones públicas. En este
sentido, el nuevo institucionalismo discursivo permite explicar resultados inesperados
desde las otras perspectivas, como el apoyo a una ley de cuotas por parte de actores que
podrían verse perjudicado por el cambio del estatus quo. En términos de Schmidt (2008:
314), “lo inesperado puede ser en verdad esperable cuando el análisis se basa en un
conjunto de regularidades discursivas” en un contexto de significado, en lugar de
apoyarse exclusivamente en una lógica de cálculo, una lógica de corrección asociada
con pautas culturales, o en una lógica de trayectoria dependiente.
*****
Este breve racconto de los rasgos más característicos de distintas corrientes del nuevo
institucionalismo en boga en la ciencia política y la sociología nos permite advertir que
cada una ofrece perspectivas parciales para el estudio del origen, el mantenimiento y el
cambio de instituciones. Así pues, aunque cada tradición se basa en un conjunto de
premisas que no pueden ser fácilmente integradas en un marco teórico unificado, el uso
combinado de algunas de sus categorías iluminará diferentes facetas del proceso de
instauración de cuotas electorales que aborda esta investigación. El nuevo
65
institucionalismo discursivo desempeñará, en esta empresa, un papel de pivote,
empleando categorías ofrecidas por las otras corrientes como información de
background.
5. Lentes teóricas para el estudio de la creación y difusión de las cuotas
Nuestra investigación parte del siguiente supuesto teórico general, que informa el modo
de conceptualizar el papel de las instituciones en la vida política. El rasgo capital del
proceso político es la acción y ésta se ve condicionada por la naturaleza dual de la
política, entendida como (a) una actividad humana parcialmente orientada a producir
resultados vinculados con la asignación de recursos materiales y poder entre grupos
sociales e individuos y (b) la actividad por medio de la cual se construyen los
significados y se comunican las ideas que organizan la acción, contribuyendo a modelar
los intereses y aún la identidad de los actores (March y Olsen 1997) mediante procesos
de interacción discursiva (Schmidt 2008).
En el primer sentido, los individuos pueden comportarse estratégicamente guiados por
el objetivo de lograr ciertos propósitos a la luz de sus expectativas acerca del
comportamiento de los demás, según una lógica de conveniencia. La racionalidad, sin
embargo, no tiene por qué ser pensada desde una perspectiva meramente instrumental.
De hecho, los intereses pueden ser considerados ideas subjetivas y no menos “reales”
que si se tratara de objetos materiales. A saber, “el comportamiento basado en intereses
ciertamente existe, pero involucra ideas acerca de los intereses que pueden implicar
66
mucho más que una estricta preocupación utilitarista” (Schmidt 2008: 318)59.
En el segundo sentido, los actores políticos se orientan en virtud de las pautas que
establecen aquello que se considera apropiado, e incluso definen intereses, en función
de una lógica de corrección. Al enfatizar el modo en que las instituciones afectan el
significado de los problemas sociales, el rango de comportamientos apropiados a seguir
y la identidad de los actores, el nuevo institucionalismo sociológico proporciona lentes
para interpretar facetas del comportamiento político que no pueden explicarse a partir de
un enfoque puramente instrumental60. Con todo, el nuevo institucionalismo discursivo
permite vislumbrar que aquello que se considera “socialmente apropiado” emerge de las
interacciones entabladas en los procesos de transmisión de ideas. De este modo, la
legitimidad puede ser en sí misma concebida como un proceso sujeto a la contestación
en escenarios de deliberación, más que como una condición vinculada con creencias y
pautas normativas tomadas como dadas.
Los procesos institucionales son dinámicos precisamente porque las instituciones no son
sólo estructuras externas que limitan las opciones de los individuos sino,
simultáneamente, construcciones subjetivas establecidas y modificadas por ellos
mismos. Los actores no sólo siguen reglas y normas aceptadas sino que reflexionan,
argumentan, actúan y “deliberan acerca de las reglas aún cuando las usan, y persuaden a
otros para cambiarlas o para mantenerlas” (Schmidt 2008: 314). Si consideramos que
59
Desde esta perspectiva, los intereses son conceptualizados como respuestas subjetivas frente a las
condiciones materiales e institucionales.
60
Por ejemplo, la adopción de una política por parte de actores que no están interesados en su
implementación e, incluso, la resisten; o bien la coacción que pueden ejercer los discursos aceptados en el
pasado sobre las acciones de determinados grupos o individuos con posterioridad.
67
una porción no desdeñable de la política consiste en “descubrir, elaborar y expresar
significados, para establecer conceptos compartidos (u opuestos) sobre la experiencia,
valores y naturaleza de la existencia” (March y Olsen 1997: 103-104), los componentes
simbólicos son piezas centrales de la toma de decisiones y de los procesos discursivos
que ellas involucran. En ellos, las capacidades de definir un problema, de argumentar
por qué motivos es preciso enfrentarlo y de plantear cursos legítimos de acción, tienen
un papel destacado.
En la creación o la reforma de las instituciones, el empleo de símbolos forma parte de la
lucha por los resultados políticos, de modo que “las consecuencias simbólicas de la
toma de decisiones políticas son cuanto menos tan importantes como las consecuencias
materiales” (Ibíd. 1997: 109). En estos escenarios, la definición del contenido y el modo
de comunicar las ideas son una fuente primordial de poder, tanto como lo es el control
de otros recursos más tangibles. Las consideraciones acerca de la legitimidad de una
acción o decisión, que el nuevo institucionalismo sociológico coloca en primer plano,
junto con las estrategias que definen el contenido sustantivo de una política y sus
canales de comunicación, están llamadas a ocupar un lugar prominente en nuestro
estudio.
Por su parte, el nuevo institucionalismo histórico proporciona una guía fundamental, al
visualizar a las instituciones como un legado de procesos históricos de lucha entre
grupos rivales. En momentos de elección prospectiva que abren puntos de bifurcación,
la dirección del proceso de cambio se encuentra vinculada con la dinámica del conflicto
68
político, en un marco de arreglos institucionales que favorecen a algunos actores y
sitúan a otros en desventaja. En The Semisovereign People, E. E. Schattschneider
(1975) ha destacado la importancia capital del conflicto en las dinámicas de cambio
político. La política “habla el lenguaje universal del conflicto” y, en una sociedad
democrática, “el dato político central […] es la naturaleza tremendamente contagiosa
del conflicto” (Ibíd. 1975: 2). Desde la perspectiva de este autor, toda lucha política se
divide en dos partes: los actores situados en el centro de la escena y una audiencia
implicada en la situación más general, cuya intervención puede condicionar el desenlace
(final) de la contienda. Al respecto, una de las proposiciones más significativas de
Schattschneider es que el resultado de toda lucha política está determinado por el
número de sus participantes, de modo tal que las estrategias de mayor relevancia se
relacionan con el control del alcance del conflicto.
El alcance del conflicto (a saber, quiénes están involucrados, cuándo y de qué modo se
incorporan nuevos participantes a una lucha política) está signado por dos tendencias
que operan en sentido contrario: una inclinada a su privatización y su resolución en
ámbitos delimitados, y otra a su socialización y su resolución en una esfera pública. Los
contrincantes más favorecidos por el estatus quo y que disponen de mayor poder de
decisión en un espacio acotado (por ejemplo, al interior de un partido político) se ven
aventajados por la privatización del conflicto. En cambio, la socialización del conflicto,
su publicidad y el ingreso de nuevos participantes capaces de alterar el balance de poder
existente incrementa la posibilidad de que los actores desaventajados que abogan por el
cambio ganen posiciones en la lucha política. En palabras de Schattschneider (1975:
69
37), “los conflictos son llevados a la arena pública precisamente porque alguien desea
asegurar que [el balance vigente] no prevalecerá”.
Valores como el libre mercado o el individualismo confinan el conflicto al ámbito
privado, en tanto las ideas relativas a la equidad, la igualdad y protección ante la ley, los
derechos civiles, la libertad o la justicia, alientan su socialización (Ibíd. 1975). Con
todo, el contenido de estas ideas puede ser definido de diferente modo y también puede
variar el modo en que son transmitidas. Así pues, en las luchas políticas trabadas en
torno de la generación de cambios institucionales, la definición del contenido de las
ideas invocadas y el modo en que ellas son, efectivamente, transmitidas, son aspectos
cruciales de las estrategias políticas que permiten a quienes las impulsan construir
poder, persuadir a quienes resisten una innovación o no están interesados en el cambio,
y negociar su apoyo.
*****
Nuestra investigación de los procesos de creación, mantenimiento y reforma de las
cuotas electorales en la federación argentina será orientada del siguiente modo. En
primer lugar, examinaremos la influencia de las nuevas ideas sobre equidad de género
promovidas por declaraciones y convenciones internacionales en las décadas de 1980 y
1990, los modelos disponibles y la creación de redes de transmisión de experiencias que
eventualmente inspiraron la iniciativa de establecer cuotas electorales. En segundo
lugar, analizaremos las condiciones que impulsaron la demanda de cuotas y de qué
70
modo los legados históricos afectaron las opciones de reforma posibles. En tercer
término, procuraremos indagar la forma en que ciertos arreglos institucionales
vinculados con la organización de los partidos políticos y las estructuras del Estado
contribuyeron a movilizar a quienes impulsaban las cuotas, desmovilizando otros
intereses.
Asimismo, pero no menos importante, nuestro estudio se orientará a dilucidar las
oportunidades e incentivos de distintos actores frente a la alternativa de establecer
cuotas legales, y el modo en que esta iniciativa puso en juego cálculos estratégicos e
imperativos de legitimidad. Finalmente, una tarea analítica central de nuestro estudio
será identificar si los procesos de adopción de las leyes de cuotas en distintos niveles de
gobierno en la Argentina han generado isomorfismo, a la luz del material empírico.
Puesto que el rasgo distintivo del isomorfismo institucional es la homogeneidad, el
mejor indicador del cambio isomórfico es el decrecimiento de la diversidad.
Metodológicamente, nuestra indagación implicará una reconstrucción de la secuencia de
eventos que condujeron esta reforma institucional por determinados canales,
investigando no sólo dónde se originaron las ideas invocadas sino, fundamentalmente,
cómo lograron ganar ascendencia y capacidad de influenciar los resultados políticos. En
este sentido, el énfasis en el proceso de definición y transmisión de ideas permitirá
iluminar factores capaces de precipitar coyunturas críticas, que el mero énfasis en la
trayectoria dependiente, los cálculos instrumentales o las normas socialmente
apropiadas podría oscurecer. Por su parte, el examen de las dinámicas del conflicto
71
político trabado en torno de esta tentativa de reforma institucional contribuirá a
comprender su desenlace de un modo más acompasado que otras perspectivas. El
control del alcance del conflicto, la definición del contenido sustantivo de las ideas y el
modo en son transmitidas son aspectos cruciales de las estrategias políticas, que nuestro
estudio tomará en consideración.
72
CAPÍTULO 3
La invención de las cuotas legales: el proceso de formulación y aprobación del

“cupo femenino” nacional en la Argentina
Este capítulo aborda la invención de un mecanismo institucional de acción afirmativa
novedoso en la Argentina —las cuotas por género de carácter legal— en aras de
favorecer el acceso de mujeres a cargos electivos que les estaban virtualmente vedados
desde el retorno de la democracia. En 1991, al establecer una cuota mínima y
obligatoria de candidaturas de mujeres a cargos electivos mediante una reforma de la
legislación electoral que no tenía antecedentes en el mundo, en la Argentina fue ideada
una institución innovadora y puesta en marcha una “reforma audaz”. Siguiendo a
Grindle (2001: 3), las reformas audaces son aquellas frente a las cuales no hay una
respuesta obvia a la siguiente pregunta: “¿por qué los políticos, preocupados por las
consecuencias electorales de sus acciones, podrían escoger ese cambio?”. La institución
de cuotas que exigen incorporar mujeres en posiciones expectables de las listas
electorales —que son bienes escasos— demanda que quienes históricamente se han
visto aventajados en la competencia intra-partidaria por el acceso a cargos electivos
resignen posiciones a favor de sectores o grupos relegados en los procesos de
nominación de candidatos.
73
En virtud de esa lógica redistributiva, este tipo de reformas plantea interrogantes
desafiantes acerca de la agencia política, el comportamiento de actores interesados en la
preservación de posiciones de poder, y las dinámicas de creación y cambio de las
instituciones. A la luz de las contribuciones del nuevo institucionalismo en la ciencia
política y la sociología, las siguientes secciones analizan la creación del llamado “cupo
femenino”, mediante una reconstrucción de los eventos desencadenados en las
siguientes coyunturas críticas de reforma institucional: la formulación de una propuesta
de instituir cuotas partidarias en 1989, el impulso de una campaña nacional a favor de
las cuotas legales hacia 1990 y su aprobación en el Congreso de la Nación en 1991.
Estos tres momentos fueron instancias de elección prospectiva, en cuyo marco se
abrieron distintas posibilidades y se tomaron decisiones que condicionarían la
trayectoria de esta reforma institucional.
La ley 24.012 de Cupo Femenino reformó el artículo 60 del Código Electoral Nacional
estableciendo dos exigencias básicas para la oficialización de las listas de todos los
partidos políticos, a saber: la nominación de un porcentaje mínimo de 30 por ciento de
mujeres sobre el total de candidatos en cada distrito electoral y su emplazamiento “en
proporciones con posibilidad de resultar electas”. Esta ley nacional transformó
drásticamente la composición por sexo del Congreso de la Nación ya que, desde su
entrada en vigor, los porcentajes de legisladoras aumentaron sistemáticamente en la
Argentina61.
61
Inicialmente, esta ley nacional comprendía sólo las candidaturas a diputados, convencionales
constituyentes e integrantes del Concejo Deliberante de la municipalidad de Buenos Aires. Con
posterioridad a la reforma constitucional de 1994, que estableció la elección directa de los senadores
74
Tras las elecciones legislativas de 1993 —cuando el cupo femenino fue empleado por
primera vez en la renovación parcial de la Cámara baja— la participación de diputadas
se elevó desde un 5 por ciento a 14 por ciento, cifra que se duplicaría a partir de la
siguiente elección62. Diez años más tarde, la proporción de diputadas superaba el 30 por
ciento del total de las bancas y ascendía, en 2008, a 40 por ciento. El crecimiento de la
participación de las mujeres fue aún más pronunciado en el Senado, donde pasó de 6 por
ciento a 37 por ciento tras la primera elección con ley de cupo (2001), para mantenerse
en torno del 40 por ciento desde entonces. En términos comparativos, en 2009 el
Congreso de la Nación es una de las seis organizaciones legislativas nacionales con
mayor presencia de mujeres del mundo, aventajando a buena parte de los países más
desarrollados63.
nacionales y elevó de dos a tres el número de representantes por provincia, la ley 24.012 pasó a aplicarse
a las listas de candidatos a la Cámara alta.
62
Puesto que la Cámara de Diputados se renueva cada dos años parcialmente, el dato del período
1993/1995 refleja la aplicación del cupo para la elección de la mitad de sus miembros.
63
La fuente de la información comparativa es la base de datos de la Inter-Parlamentary Union.
75
Tabla 3.1
Evolución de la participación de mujeres en el Congreso de la Nación

1983/2009 (en porcentajes)
Período Diputadas Senadoras

1983/1985 4
1985/1987 4
1987/1989 5 Elección indirecta por parte de las
1989/1991 6 Legislaturas provinciales
1991/1993 5
1993/1995 14 (promedio del período = 6 por ciento)
1995/1997 27
1997/1999 28
1999/2001 27
2001/2003 29 37
2003/2005 34 44
2005/2007 36 43
2007/2009 40 40
Fuente: elaboración propia sobre datos del Ministerio del Interior de la Nación y Marx, Borner y
Caminotti (2007a).
Estos datos, que evidencian un significativo crecimiento de las proporciones de
legisladoras nacionales en ambas Cámaras del Congreso argentino, permitirían suponer
que la ley de Cupo Femenino fue aprobada y acatada sin mayor cuestionamiento por
parte de las organizaciones partidarias. Sin embargo, contrariando esa suposición,
nuestra investigación destaca que las exigencias de esta ley nacional —que la han
tornado una de las leyes de cuotas más eficaces del mundo— distan de haber sido el
resultado del acuerdo de los legisladores que la votaron de modo positivo (cuyo apoyo
debió ser negociado) y de las dirigencias partidarias que, posteriormente, la debían
cumplir. Por el contrario, la precisión del alcance del cupo femenino fue modelada al
76
calor de un conflicto político y judicial que demandó la intervención de una pluralidad
de actores con perspectivas, posiciones e intereses distintos.
Entonces, ¿cómo se generaron condiciones para impulsar y apuntalar esta reforma
audaz? Este capítulo aborda la primera faceta de nuestro interrogante (el impulso de la
ley), mientras que el examen de su proceso de instrumentación es objeto del capítulo 4.
Para adelantar nuestro argumento, la historia de la ley nacional de Cupo Femenino en la
Argentina es la historia de la exitosa edificación de un discurso multipartidario que
asociaba las cuotas con la democratización de los espacios de poder y tuvo un
importante punto de apoyo en el Estado. Si bien el debate legislativo de esta ley
nacional despertó controversias que hacían posible anticipar que su instrumentación no
sería sencilla, el conflicto en torno de las exigencias efectivas del cupo femenino se
mantuvo latente hasta la víspera del proceso electoral de 1993. En esencia, las
controversias vislumbradas al momento de la aprobación de la ley 24.012 en el
Congreso Nacional no versaban sobre la legitimidad de una política de acción
afirmativa sino que estaban vinculadas, sobre todo, con su futura aplicación en las listas.
En cambio, como lo veremos en el capítulo siguiente, el conflicto se tornó manifiesto a
partir de 1992 y, fundamentalmente, de 1993.
La tabla 3.2 sintetiza las posiciones de distintos actores que tendían, respectivamente,
hacia la privatización y hacia la socialización del conflicto en el proceso de adopción
del cupo femenino (analizado en el presente capítulo) y su posterior instrumentación
(examinado en el capítulo 4).
77
Tabla 3.2
Tendencias hacia la socialización y hacia la privatización del conflicto en el proceso de

adopción e instrumentación de la ley nacional de Cupo Femenino
Año Iniciativa Actores que impulsan y / o Actores que resisten

apoyan
Privatización del conflicto
1989 Institución de cuotas Mujeres dirigentes del Dirigencia (masculina) del

partidarias en la UCR Radicalismo Radicalismo
(No prosperó)
1989 Institución de cuotas Senadora Margarita Malharro Diputados nacionales de la

1991 legales de Torres (UCR, Mendoza); UCR, el PJ y otros
mujeres dirigentes del PJ, la partidos
UCR y otras fuerzas políticas
Ley 24.012: reforma Organizaciones de mujeres de la

del Código Electoral sociedad civil
Nacional
Presidente de la Nación Ministro del Interior (José
Socialización del conflicto
(Carlos S. Menem, PJ) Luis Manzano)
1993 Reglamentación de la Consejo Nacional de la Mujer Convención Nacional UCR

ley de Cupo Femenino (Virginia Franganillo) e y apoderados distritales del
integrantes del Gabinete de PJ
Mujeres de la Presidencia
Ministro del Interior
Presidente de la Nación (Gustavo Béliz)
(Carlos S. Menem)
2000 Reforma de la Consejo Nacional de la Mujer

reglamentación (Carmen Storani)
Presidente de la Nación
(Fernando De la Rúa, Alianza)
Fuente: elaboración propia (las flechas indican cambios de posición de los actores).
78
1. Del surgimiento del reclamo de cuotas a la aprobación de la ley 24.012 en el
Congreso de la Nación
En primer lugar, esta sección contextualiza y describe surgimiento de la iniciativa de
establecer cuotas electorales para favorecer el acceso de mujeres a cargos electivos, en
un momento signado por el reestablecimiento de la democracia en la Argentina. A la luz
de las contribuciones del nuevo institucionalismo sociológico, nuestro examen pone de
relieve la importancia de las nuevas ideas sobre equidad de género promovidas por las
organizaciones internacionales y los modelos que inspiraron la formulación de la
propuesta de ley. Considerando los aportes del nuevo institucionalismo histórico,
nuestro análisis destaca que los legados vinculados con la participación femenina dentro
del Peronismo permitieron visualizar a las cuotas por género como una respuesta
congruente con ciertas tradiciones políticas de carácter local.
En segundo lugar, esta sección dirige su atención hacia las condiciones que favorecieron
la aprobación de la ley 24.012 en 1991, la cual contó con el aval del Partido Justicialista
(PJ) y la Unión Cívica Radical (UCR). En aras de explicar este resultado, nuestra
indagación subraya el empleo de tácticas de negociación y persuasión por parte de las
mujeres que impulsaban las cuotas en el marco de la construcción de un discurso
multipartidario acerca de las políticas de acción afirmativa y, sobre todo, del liderazgo
del presidente Carlos S. Menem (PJ) una vez que el reclamo había cobrado visibilidad y
escala. El respaldo presidencial y la activación de un mecanismo institucional corriente
para garantizar acciones coordinadas en el Congreso argentino —la disciplina
79
partidaria— echan luz sobre los incentivos de los actores políticos que votaron de modo
positivo esta ley.
1.1. El escenario nacional: participación sin representación
En la Argentina de la transición democrática, las mujeres se involucraron visiblemente
en el ámbito público mediante una masiva participación en los partidos políticos y en
los movimientos de derechos humanos que hicieron frente a la última dictadura militar
(Marx, Borner y Caminotti 2007a). Dicho activismo no era, sin embargo, una novedad.
Desde los inicios del siglo veinte, la participación femenina en la política había
encontrado una expresión en las luchas de los movimientos anarquistas y en el Partido
Socialista. Hacia el Centenario se habían desarrollado organizaciones de mujeres que
reclamaban el derecho al sufragio, y en las décadas siguientes varios proyectos de
reconocimiento y ampliación de los derechos políticos ingresaron al Congreso de la
Nación (Barrancos 2002).
El voto femenino fue legalmente establecido durante la presidencia de Juan D. Perón
(ley 13.010), al amparo del liderazgo de Eva Duarte y su esfuerzo de organización de
las mujeres en el seno del movimiento peronista. Barrancos (2002: 144-145) nos
recuerda, en tal sentido, que el 9 de septiembre de 1947, “luego de agitar durante meses
a los más variados grupos de mujeres, obreras, empleadas, amas de casa”, Evita
organizó la movilización de miles de mujeres al Congreso de la Nación con el propósito
80
de presionar por la ley de sufragio femenino64. No obstante, con la notable excepción de
la década de 1950 —cuando una proporción inédita de candidatas electas por el
Peronismo accedería al Congreso— la participación política de las mujeres no tuvo un
correlato en ejercicio de cargos de representación y decisión. Hacia 1983, la nueva etapa
de redemocratización política generaba expectativas de quebrar este patrón.
Tras un período de interrupciones constitucionales y dictaduras militares, la presidencia
de Raúl Alfonsín (UCR, 1983/1989) generó condiciones propicias para el impulso de
demandas de equidad de género que se habían visto largamente postergadas (Htun
2003a). El gobierno responsable de conducir la transición a la democracia en la
Argentina asumía el compromiso de garantizar las libertades individuales, la protección
de los derechos humanos y el imperio de la ley, así como a poner término a la
discriminación legal que aún afectaba a las mujeres en distintos dominios de la vida
social. En el marco de esta agenda democratizadora, el avance de los derechos de las
mujeres se plasmaría en reformas de la legislación civil y familiar, y en la ratificación
de la CEDAW65. En los años de gobierno de Raúl Alfonsín también fueron creados
organismos específicos dentro del Estado, como la Dirección de la Mujer en 1983 y, en
1987, la Subsecretaría de la Mujer en el Ministerio de Salud y Acción Social de la
Nación (Weathers 2007)66.
64
Este antecedente cobra relevancia a la luz de las tácticas empleadas durante la aprobación de la ley de
Cupo Femenino en 1991, donde nuevamente se reeditaría la política de hacerse presente en los recintos
legislativos para abogar por una norma de ampliación de los derechos políticos.
65
El gobierno argentino ratificó la CEDAW en 1985, por medio de la ley 23.179.
66
Asimismo, en 1984 fue instituida la Dirección Nacional de Derechos Humanos y de la Mujer en el
ámbito del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la Nación.
81
En este escenario de democratización política, el reclamo de reformas en la legislación
civil y de familia estimuló la formación de redes (issue networks) que involucraron a
activistas feministas, dirigentes políticas de distintos partidos, asociaciones
profesionales, abogados y legisladores del oficialismo y de la oposición. La Asociación
de Mujeres de Carreras Jurídicas, fundada en 1982, abogada por la patria potestad
compartida, con el apoyo de reconocidos juristas (Htun 2003a). Hacia 1984, un
conjunto de dirigentes partidarias, sindicales y sociales crearon la llamada
Multisectorial de la Mujer, con el propósito de abogar, entre otras reformas, por la patria
potestad compartida y el divorcio vincular (Weathers 2007)67. En 1985, luego de la
participación de un contingente de mujeres argentinas en la Conferencia de Nairobi que
clausuraba de la Década de la Mujer instituida por las Naciones Unidas en 1975, se
establecieron los Encuentros Nacionales de Mujeres con el propósito de tratar
problemáticas específicas de las mujeres del país68. Estos ámbitos proporcionaron un
importante escenario de vinculación entre mujeres de distintos partidos (Marx, Borner y
Caminotti 2007a).
A pesar de la masiva participación femenina en los partidos y en foros multisectoriales,
de la creación de nuevos organismos estatales y de los avances logrados en materia de
legislación, la década de la recuperación de la democracia en la Argentina se vería
signada por una notoria ausencia de mujeres en los ámbitos institucionales de decisión y
67
La ley de patria potestad compartida fue aprobada en 1985 y la de divorcio vincular en 1987.
68
Los Encuentros Nacionales de Mujeres agrupan a activistas de diferentes ámbitos, partidarios,
sindicales, ONG de advocacy y organizaciones de base. Desde 1986, los Encuentros se realizan
anualmente en distintas ciudades.
82
representación. Entre 1983 y 1989, sólo pocas mujeres lograron ocupar bancas en el
Congreso de la Nación, de modo que la democracia presagiaba, nuevamente, una
experiencia de ciudadanía cercenada, donde se reconocía legalmente el derecho de
elegir a los representantes pero se vulneraba, en la práctica, la posibilidad de las
mujeres de aspirar a ser representantes.
En 1989, tras el triunfo del Peronismo en la elección presidencial, un grupo de mujeres
dirigentes del Radicalismo comenzó a idear alternativas y a movilizarse para hacer
efectivo su derecho de ejercer cargos políticos. En 1991, durante la primera presidencia
de Carlos S. Menem, ese reclamo se plasmó en la sanción de la ley 24.012, que
instituyó una cuota femenina obligatoria en las listas partidarias enteramente novedosa
en el mundo. A continuación, examinaremos de qué modo se originó esa iniciativa
innovadora y cómo logró ser aprobada en el Congreso de la Nación.
1.2. Las fuentes de inspiración de la propuesta
La ley nacional de Cupo Femenino, sancionada en 1991, fue el fruto de la acción
política de mujeres de distintos partidos que se familiarizaron con otras experiencias y
extrajeron lecciones mediante su participación en diferentes foros internacionales
(Krook 2005a) durante la década de la recuperación democrática. Las instituciones
internacionales, en su doble condición de organizaciones y conjuntos de normas, son
canales privilegiados de aprendizaje e, incluso, arenas de “pedagogía organizada”
(Dobbin et al. 2007: 463). La emergencia de nuevas ideas relativas a los derechos de las
83
mujeres y la existencia de modelos a emular tuvieron un lugar destacado en la
formulación de las propuestas de institución de cuotas por género en las listas
partidarias. Con todo, el entorno internacional de ideas y los modelos provistos por
otros casos nacionales cobraron un significado singular, así como capacidad de
influenciar alternativas novedosas de política pública, a la luz de los legados
institucionales del pasado y la experiencia histórica local.
1.2.1. El entorno internacional: ideas, modelos y redes de intercambio
En las últimas décadas del siglo veinte, una serie de conferencias, convenciones y
declaraciones internacionales alumbró nuevas ideas normativas y cognitivas que
llevarían a visualizar la persistente inequidad de género en la vida pública como un
problema, contribuyendo a legitimar el empleo de medidas institucionales de acción
afirmativa. En 1975, la declaración de la Década de la Mujer por la Organización de las
Naciones Unidas y la planificación de Conferencias para apuntalar el avance de los
derechos humanos de las mujeres proporcionaron nuevos valores, guías y mapas para la
acción política. Asimismo, en estos años se crearon nuevos organismos especializados,
como el Fondo de las Naciones Unidas para las Mujeres (UNIFEM) y el Instituto
Internacional para la Investigación y la Formación para el Adelanto de la Mujer
(INSTRAW). Así pues, cuando el país iniciaba su proceso redemocratización en 1983,
el escenario internacional ofrecía nuevos marcos axiológicos e interpretativos.
84
La CEDAW, que la Argentina había ratificado en 1985, abogaba por el logro de la
equidad de género en la vida pública y política de los países, al tiempo en que planteaba
que la adopción de “medidas especiales de carácter temporal encaminadas a acelerar la
igualdad de facto entre el hombre y la mujer” no se consideraría discriminatoria69. Por
su parte, la Declaración de Principios aprobada en el XVIII Congreso de la
Internacional Socialista, realizado en junio de 1989 en Estocolmo, Suecia, enfatizaba el
compromiso del socialismo democrático con la equidad de género. En este sentido,
dicha Declaración manifestaba que “la desigualdad entre los sexos es la forma de
opresión más generalizada en la historia humana”, al tiempo en que apoyaba
expresamente “una participación plena y en términos de igualdad de la mujer en las
actividades sociales y políticas de cada país, mediante la adopción de medidas positivas
para garantizar la representación de la mujer en todos los ámbitos de toma de
decisiones” (artículo 72)70.
A lo largo de la década de 1980, los canales de intercambio entre dirigentes políticas de
la Argentina y de otras naciones y regiones del mundo cobrarían impulso. En particular,
la Conferencia mundial de la Mujer realizada en Nairobi en 1985 a la cual nos referimos
69
Además de exigir el reconocimiento de la igualdad de derechos, la CEDAW prescribe mecanismos para
asegurar que las mujeres puedan ejercer efectivamente los derechos vigentes. El Artículo 7 de la
Convención establece que “los Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en la vida política y pública del país y, en particular, garantizarán a las
mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a: a) Votar en todas las elecciones y
referéndum públicos y ser elegibles para todos los organismos cuyos miembros sean objeto de elecciones
públicas; b) Participar en la formulación de las políticas gubernamentales y en la ejecución de éstas, y
ocupar cargos públicos y ejercer todas las funciones públicas en todos los planos gubernamentales”.
70
En el marco de la Internacional Socialista (IS), la Internacional Socialista de Mujeres (ISM), agrupa a
las organizaciones de mujeres de los partidos socialistas, socialdemócratas y laboristas afiliados a la IS,
como la UCR y el Partido Socialista de la Argentina. La ISM es una organización no gubernamental
consultiva del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas que se plantea fortalecer las
relaciones entre sus integrantes y promover programas de acción para superar toda discriminación y toda
desigualdad entre hombres y mujeres.
85
con anterioridad y los Congresos de la Internacional Socialista (IS) —organización de la
cual la UCR era miembro— fueron escenarios privilegiados de vinculación y creación
de redes que aglutinaban a mujeres argentinas y sus pares del Partido Socialista Español
(PSOE) y del Partido Socialdemócrata de Alemania (PSDA), entre otras fuerzas
políticas del exterior. Entonces, las medidas más difundidas para favorecer el acceso de
mujeres a cargos electivos eran las cuotas voluntarias, adoptadas por partidos políticos
de democracias “establecidas” de Europa Occidental. En estos casos, los partidos
políticos asumían el compromiso de nominar candidatas para determinados cargos sin
que medie una imposición legal. En contrapartida, las cuotas legales (como la originada
en la Argentina) obligan al conjunto de los partidos de un país a incorporar mujeres en
sus listas de candidatos.
El impulso que condujo a la sanción de la ley 24.012 de Cupo Femenino en la Argentina
se inició con una tentativa de emular estos modelos e instituir cuotas voluntarias en la
carta orgánica de la Unión Cívica Radical. Esta propuesta, discutida en un congreso
nacional de mujeres de ese partido realizado en 1989 en Santiago del Estero (Allegrone
2001), se inspiraba especialmente en la experiencia del socialismo español71. Así pues,
en el contexto de redemocratización de la Argentina, las nuevas ideas sobre igualdad de
género promovidas por organizaciones internacionales y los modelos provistos por
partidos políticos de Europa Occidental apuntalaron la emergencia del reclamo de
71
Como lo rememora Lubertino (2005: 1), “en el inicio de la discusión sobre la necesidad de implementar
mecanismos de discriminación positiva […] influyeron centralmente el viaje de algunas argentinas a la
Conferencia Mundial de la Mujer en Nairobi (Kenia) de 1985, la difusión de los documentos allí
producidos y el texto de la Convención de Naciones Unidas sobre la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer, el debate personal con las socialistas españolas en sus viajes a la
Argentina en los primeros años de transición […] y, por ultimo, las resoluciones del XVIII Congreso de la
Internacional Socialista de junio de 1989 en Estocolmo”.
86
cuotas, al sugerir no sólo cómo alcanzar mejor determinados fines (ideas cognitivas)
sino, también, qué propósitos debían perseguirse (ideas normativas).
1.2.2. Legados institucionales y experiencia histórica
Más allá de las influencias externas, la innovación institucional se ve condicionada por
la experiencia histórica, puesto que la concepción de los problemas y su definición a
menudo descansan en políticas previas. De acuerdo con las contribuciones del nuevo
institucionalismo histórico, las formas de entender una cuestión y las acciones ideadas
en un tiempo pasado hacen que ciertas opciones resulten más plausibles que otras,
proporcionando analogías para juzgar políticas futuras (Weir 1992). En el caso de la
adopción de cuotas electorales en la Argentina, la organización interna que se dio el
Peronismo a mediados del siglo veinte —con sus ramas femenina, política y sindical, a
cada una de las cuales se le asignaba un tercio de las candidaturas— anclaba la noción
de “cupo femenino” en la cultura política nacional72.
Pocos años después del reconocimiento del sufragio femenino, la Argentina se
encontraba entre los países del mundo con mayores proporciones de mujeres en sus
Legislaturas nacionales, aventajando, por ejemplo, a Finlandia. En 1955, un 22 por
ciento de las bancas de la Cámara de Diputados de la Nación era ocupado por mujeres
de la rama femenina del Peronismo, guarismo entonces sólo superado por Alemania del
72
Por cierto, la estrecha vinculación entre la institución de cuotas por género en las listas partidarias y la
experiencia histórica del Peronismo fue un tópico recurrente en los debates de la ley nacional de Cupo
Femenino, así como en las discusiones sobre las acciones positivas en la reforma constitucional de 1994 y
en el tratamiento de las leyes de cuotas en las legislaturas de distintas provincias, que se analizan en el
capítulo 5.
87
Este, la Unión Soviética y Mongolia (Jones 1998). A la luz de esa experiencia, las
prácticas pasadas justificaban la demanda de mayor participación de las mujeres en las
instituciones políticas y proporcionaban un modelo local.
1.3. De la tentativa de instituir cuotas partidarias a la socialización del conflicto
Como ha sido indicado, la iniciativa que originó la ley de Cupo Femenino inicialmente
fue impulsada por mujeres de la UCR en 1989, tras la derrota electoral de su partido.
Específicamente, un grupo de mujeres dirigentes del Radicalismo proponían establecer
cuotas voluntarias en los estatutos partidarios para apuntalar su acceso a cargos de
representación. Esta tentativa no recibió el apoyo de la dirigencia masculina del partido,
lo cual no era sorprendente en la medida en que la UCR carecía de una tradición de
participación de las mujeres análoga a la del Peronismo73.
La negativa de la dirigencia del Radicalismo a instituir cuotas voluntarias, que
confinaba la discusión al ámbito estrictamente partidario, marcó un punto de inflexión
que conduciría al planteo de esta reivindicación en una esfera pública y a su
consecuente socialización. El 6 de noviembre de 1989 —ya bajo la presidencia de
Carlos S. Menem (PJ)— la senadora nacional Margarita Malharro de Torres (UCR,
73
Desde la perspectiva de Allegrone (2002: 19), “en el Partido Justicialista la fuerte presencia de Eva
Perón y la devoción que tanto hombres como mujeres muestran por su figura, hacen que el respeto a la
‘compañera’ se perfile en su accionar. Por el contrario, en la UCR la presencia de la mujer es considerada
únicamente para colaborar con el hombre, en especial en el Comité y en los momentos de elecciones”.
Este modo de visualizar el espacio reconocido a las mujeres dentro de los principales partidos de la
Argentina ilustra una comprensión convencional, reiterada en una multiplicidad de foros y debates
políticos. Entre ellos se destacan, por ejemplo, los debates plenarios de múltiples proyectos de leyes de
cuotas que tuvieron en las Legislaturas de la mayoría de las provincias de Argentina. Dichos debates son
analizados en el capítulo 5.
88
Mendoza) presentaba un proyecto de ley que proponía una reforma del Código Electoral
Nacional, estableciendo un cupo femenino mínimo de 30 por ciento de las candidaturas
“en proporciones con posibilidad de resultar electas” como condición para la
oficialización de las listas de todos los partidos políticos74. El 19 de noviembre de ese
mismo año, la diputada nacional Norma Allegrone (UCR) introducía un proyecto
similar en la Cámara baja75, co-firmado por un grupo de legisladoras de la UCR, el PJ,
la Democracia Cristiana y el Partido Federal76. Ambos proyectos de reforma de la
legislación electoral nacional fueron impulsados por mujeres que acordaron apoyar
aquel que lograra un trámite legislativo más veloz (Lubertino 2004). La campaña
nacional por las cuotas legales fue, desde su origen, una campaña multipartidaria.
Si bien las dirigentes de la UCR y del PJ tenían claros desacuerdos en otros campos de
política pública (como las “reformas de mercado” impulsadas por el gobierno peronista
durante este período) su escaso protagonismo en los ámbitos de toma de decisión desde
1983 en adelante las unificaría en la demanda de una ley de Cupo Femenino nacional,
planteada en términos de un reclamo de democratización de los espacios de poder
político. En efecto, la demanda de cuotas fue enmarcada en un discurso según el cual las
dificultades que las mujeres enfrentaban para acceder a ejercer cargos públicos no
constituían un problema de las propias mujeres sino una falla de la democracia, un
74
De acuerdo con distintas fuentes consultadas, en la elaboración de este proyecto también participó la
senadora nacional por Santa Fe, Liliana Gurdulich (PJ), quien trabajó mancomunadamente con Malharro
de Torres para promover su avance en la Cámara alta. Véase Piscopo (2006).
75
Según este proyecto, las listas partidarias no podrían incorporar más de un 70 por ciento de candidatos
del mismo sexo y, cada dos personas de un sexo, debía ubicarse como mínimo una del otro, “alternando
del primero al último lugar en el orden numérico”.
76
En efecto, dicho proyecto fue co-firmado por Florentina Gómez Miranda y Blanca Macedo de Gómes
(UCR), Inés Botella (PJ), Matilde Fernández de Quarracino (DC) y Ruth Monjardín (PF).
89
producto de prácticas partidarias discriminatorias y un resabio de pautas culturales
arcaicas.
La forma en que una política es enmarcada puede facilitar el establecimiento de ciertas
coaliciones y no otras, desempeñando un importante papel respecto del modo en que los
actores definen sus intereses y asumen determinadas posiciones (Weir 1992). En este
sentido, la creación de un discurso democratizador y multipartidario en torno de las
cuotas fue una pieza central de las estrategias políticas que se idearon y pusieron en
marcha para apuntalar esta reforma de la legislación electoral del país. En la Argentina,
como en otros países, la exclusión del poder era una experiencia compartida por las
mujeres de distintos partidos, lo cual facilitó, en este período, el desarrollo de acciones
colectivas77. En el caso del Radicalismo, dicho patrón de exclusión femenina implicaba
una continuidad con su historia, pero entraba en contradicción con el nuevo escenario de
democratización y las expectativas de participación que había despertado. En el caso del
Peronismo, en cambio, la marginación femenina del desempeño de cargos estatales
contrariaba sus “mitos y ceremonias” asociados con la figura de María Eva Duarte.
La creación de un discurso democratizador en torno de las cuotas apuntaló la formación
de coaliciones multipartidarias de mujeres políticas de distintos distritos, que
desempeñarían un papel clave en el proceso que condujo a la incorporación de cuotas en
el Código Electoral Nacional. Las integrantes de estas coaliciones fueron policy
77
Como ha sido señalado por Baldez (2003), las coaliciones multipartidarias de mujeres políticas, con
crédito para denunciar a sus colegas masculinos de sexistas, han sido una poderosa fuerza pro-cuotas en
distintos países de América Latina. Básicamente, éstas fueron alianzas temporales selladas con el
propósito de apuntalar sus demandas de participación en el ámbito de cada partido, que tenderían
debilitarse y disiparse una vez logrado su objetivo (Htun 2004).
90
entrepreneurs (Mintrom 1997), en la medida en que desplegaron un amplio menú de
actividades, como la publicidad de su reclamo, la elaboración de argumentos para
enmarcar debates y la movilización de militantes, en aras de lograr apoyos para nuevas
ideas. La propuesta de institución legal de un cupo femenino ganó ascendencia e ingresó
efectivamente en la agenda pública estatal en virtud de las actividades desplegadas y los
discursos construidos por estas policy entrepreneurs78.
La naturaleza multipartidaria del reclamo de cuotas cupo facilitó el respaldo de
organizaciones de mujeres de la sociedad civil. En 1990, por iniciativa de dirigentes del
Justicialismo y del Radicalismo, las participantes del Encuentro Nacional de Mujeres
realizado en Termas de Río Hondo expresaron su aval a la propuesta de ley y enviaron
notas a las autoridades de los partidos políticos (Marx, Borner y Caminotti 2007a).
Asimismo, en el marco de un Encuentro Feminista Latinoamericano y del Caribe
realizado en San Bernardo fue creada la llamada Red de Feministas Políticas, integrada
por activistas de distintos partidos que se proponían impulsar la sanción de la ley
(Archenti y Tula 2008).
En suma, las ideas sobre equidad de género plasmadas en declaraciones internacionales
y los modelos ofrecidos por partidos políticos de Europa Occidental inspiraron la
propuesta de establecer cuotas en las listas de candidatos a cargos electivos, al
proporcionar nuevos marcos cognitivos y esquemas de interpretación. Por su parte, la
78
De acuerdo con una protagonista, “la ley de cupo fue el fruto de la acción política de un sector de
mujeres dentro de los partidos” con capacidad de movilización en distintas provincias, quienes se
coordinaron para abogar por su aprobación el Congreso y lograron concitar el apoyo de organizaciones
sociales (Virginia Franganillo, entrevista personal. Buenos Aires, 2009).
91
resonancia de esta iniciativa con legados y tradiciones asociadas con la participación de
las mujeres dentro del Peronismo contribuyó a visualizarla como una opción plausible
de política pública. En este marco, la conformación de coaliciones multipartidarias de
mujeres y su capacidad de construir un discurso compartido en torno de las cuotas
permitiría vincular las ideas y modelos internacionales con la historia política local.
La creación de este discurso por parte de mujeres dirigentes de las principales fuerzas
políticas de la Argentina fue fundamental ganar apoyos, aunque no fue suficiente para
lograr la aprobación de la ley 24.012 en el Congreso de la Nación. Por el contrario,
como se verá a continuación, la votación positiva del proyecto por los legisladores del
oficialismo y de la oposición demandó el empleo de tácticas de negociación y
persuasión por parte de policy entrepreneurs y, fundamentalmente, el liderazgo del
Presidente de la Nación, cuyo respaldo a la propuesta permitió activar la disciplina
partidaria, un mecanismo institucional clave para lograr acciones coordinadas en el
Congreso de la Nación. En este sentido, la perspectiva de elección racional sobre el
comportamiento político en escenarios de interacción estratégica permitirá echar luz
sobre los incentivos de los legisladores que culminaron brindando su apoyo a la sanción
de la ley.
2. La aprobación de la ley 24.012: “coerción suave” e incentivos políticos
El trámite legislativo del proyecto de ley de Cupo Femenino en la Argentina pone en
evidencia la importancia de las actividades desplegadas por las coaliciones
92
multipartidarias de mujeres que promovieron su presentación y se movilizaron para
persuadir a otros actores y negociar su apoyo. Al calor de los respaldos cosechados, el
20 de septiembre de 1990 la iniciativa presentada por la senadora Margarita Malharro
de Torres recibió media sanción en la Cámara alta, ante una concurrida audiencia de
dirigentes y militantes partidarias que colmaban los palcos. Más aún, el proyecto fue
aprobado por unanimidad a pesar de que un dictamen de mayoría planteaba que era
conveniente solicitar la opinión de los partidos políticos reconocidos en cada
jurisdicción, recomendando su reenvío a las comisiones de Asuntos Constitucionales y
Legislación General.
De acuerdo con distintas fuentes consultadas, la media sanción de la propuesta habría
respondido a la necesidad de dar curso al reclamo, pero se especulaba con su posterior
rechazo en la Cámara de Diputados o su pérdida de estado parlamentario79. Sin
embargo, lejos de atemperar la movilización, la media sanción en el Senado hizo aún
más visible la demanda de cuotas, marcando un nuevo paso en la socialización del
conflicto.
Cuando la propuesta de ley presentada por Margarita Malharro de Torres fue debatida y
aprobada, la Cámara alta sólo estaba integrada por cuatro senadoras. En el debate del
proyecto de ley en un Senado casi íntegramente conformado por hombres, algunos
discursos hicieron referencia a los regímenes internacionales de derechos humanos, a la
experiencia de partidos políticos de Europa e, incluso, al “tercio de candidaturas
79
Entrevista personal a Virginia Franganillo (Buenos Aires, 2009) y Durrieu (1999: 143).
93
femeninas” instituido a mediados del siglo veinte dentro del Peronismo. La autora del
proyecto de ley, que pertenecía a la UCR, se encargó de destacar el papel pionero que
había desempeñado el Partido Peronista en la Argentina, convocando a sus pares a dar
“el paso adelantado, moderno, ‘aggiornado’, de incorporar, transitoriamente, un cupo a
la mujer para que acceda a los poderes legislativos” y alcanzar, así, “una democracia
definitiva” (Senadora Margarita Malharro de Torres, cf. Gallo y Giaccobone 2001: 59;
énfasis nuestro). Paradójicamente, las actitudes más ambivalentes se manifestaron
dentro del bloque del Justicialismo, cuyo portavoz Alberto Rodríguez Saá (entonces
senador por San Luis) anunció que sus integrantes actuarían “a conciencia”, aunque
posteriormente no se registraron votos negativos80.
2.1. Tácticas de negociación y persuasión
La media sanción del proyecto de ley de Cupo Femenino en el Senado de la Nación
animó la movilización de dirigentes políticas para instalar el tema en los medios de
comunicación y favorecer su tratamiento en la Cámara de Diputados. En esta etapa, la
campaña multipartidaria por el cupo ganó mayor escala y tuvo un punto de apoyo
fundamental en el Estado, específicamente en el Consejo Coordinador de Políticas
Públicas para la Mujer, creado el 8 de marzo de 1991 en el ámbito de la Presidencia
para impulsar políticas de igualdad y favorecer la vinculación entre la Nación y las
provincias. Virginia Franganillo —una dirigente política de la Capital Federal que
provenía de la izquierda partidaria y había formado parte de la Renovación del
80
Con todo, varios senadores de esa fuerza política plantearon críticas a la propuesta en consideración y
fueron vivamente abucheados por la audiencia de mujeres que presenciaba la sesión.
94
Peronismo81— fue designada para la presidencia del flamante organismo82. Este
Consejo, que puede ser considerado parte los mecanismos agrupados bajo la
denominación de “institucionalidad de género en el Estado” (Rodríguez Gustá 2008a;
True y Mintrom 2001), ofreció una plataforma eficaz para el despliegue de acciones por
parte de las mujeres movilizadas en pos de la sanción de la ley.
En el ámbito del Consejo Coordinador de Políticas Públicas para la Mujer, el 7 de mayo
de 1991 se constituiría formalmente una comisión asesora de mujeres de partidos
políticos, integrada por dirigentes de todas las fuerzas partidarias con representación
legislativa, que tenía, como propósito central, el impulso de acciones de apoyo a la ley
de Cupo Femenino. Para ello, una de las estrategias concertadas era la creación de
comisiones multipartidarias en todos los distritos donde fuera posible, impulsadas desde
las llamadas “áreas Mujer” de los Ejecutivos o desde las Legislaturas provinciales.
Paralelamente al trabajo de movilización de militantes, las dirigentes del Justicialismo
lograron el aval del Presidente de la Nación (Durrieu 1999), quien hizo público su
apoyo a la sanción de una ley de cuotas. Sin embargo, el presidente Carlos S. Menem se
expresaría a favor de las cuotas de modo general, no específicamente del proyecto que
81
Hasta entonces, Virginia Franganillo era directora de estudios y documentación del Instituto Nacional
de la Administración Pública (INAP) y coordinaba el Programa Mujer y Estado. Entre otros propósitos,
dicho programa se planteaba impulsar políticas públicas orientadas a “la incorporación igualitaria de la
mujer en todos los ámbitos de la vida social” (Resolución 014/91:1, cf., Weathers 2007: 104) y fortalecer
las denominadas “áreas Mujer” de los gobiernos provinciales. En la década de 1980, Franganillo había
formado parte de la Multisectorial de Mujeres y, más recientemente, de la Red de Feministas Políticas.
82
En 1992, el Consejo Coordinador de Políticas Públicas para las Mujeres se transformó en el Consejo
Nacional de la Mujer, área gubernamental responsable de monitorear el cumplimiento de la CEDAW en
el país. Actualmente, el Consejo Nacional de la Mujer depende del Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales, constituido por los Ministerios de Desarrollo Social; Trabajo, Empleo y Seguridad
Social; Salud; Educación, Ciencia y Tecnología; Economía; Producción; Planificación Federal e
Inversión Pública y Servicios.
95
estaba en discusión y cuya autoría correspondía a una senadora del Radicalismo. Así
pues, algunos sectores del gobierno nacional (como el Ministerio del Interior) proponían
que el Justicialismo elaborara un proyecto propio en aras de capitalizar su apoyo a este
reclamo, en lugar de brindar su aval para la aprobación de una iniciativa propuesta por
una legisladora de la oposición. En palabras de Virginia Franganillo:
“No estaba todo definido… Menem plantea un discurso a favor, pero no dice esta ley…
Nosotras [las dirigentes justicialistas] colaboramos en que el partido de gobierno apoyara
la media sanción del Senado. Lo que se nos objeta son dos cosas. La primera, que el
Peronismo iba a poner los votos, el poder y el liderazgo, y que no era una propuesta
propia. La segunda, que la propuesta era defectuosa… Para el Peronismo, el modo de
capitalizarla era pedir una sesión especial, hacer una campaña y hacer una
reglamentación, porque efectivamente el proyecto era defectuoso… porque los ‘lugares a
salir’, ¿cuáles eran?... Nosotras garantizamos que fuera esta ley, porque éramos
concientes de que no era sencillo arrancar otra media sanción en el Senado… había que
actuar con inteligencia y el momento era ese”83.
Con el aval presidencial, el oficialismo finalmente convocó a una sesión especial para
tratar el proyecto de ley en la Cámara de Diputados. Entre los meses de mayo y
septiembre de 1991, desde la comisión asesora de mujeres de partidos políticos se puso
en marcha una campaña nacional comandada por mujeres del Justicialismo y del
Radicalismo. En ese marco, se movilizaron mujeres militantes de distintos distritos, se
elaboraron y se distribuyeron folletos que publicitaban la propuesta de ley, y se recurrió
83
Entrevista personal, Buenos Aires, 2009.
96
a los medios masivos de comunicación para favorecer la discusión social del tema.
Asimismo, el día previo a la sesión, se organizó una reunión del Foro Federal de
Mujeres Parlamentarias de Argentina, que aunaba a concejalas y legisladoras
provinciales de distintos partidos políticos y jurisdicciones, realizada en el Salón de
Pasos Perdidos del Congreso de la Nación.
La ley 24.012 fue sancionada el 6 de septiembre con 142 votos afirmativos, siete votos
negativos y tres abstenciones de diputados de los bloques de la Unión del Centro
Democrático (UCeDé) y el Movimiento al Socialismo (MAS)84. Durante esa jornada
“cientos de mujeres de distintos partidos políticos se acercaron al Congreso de la
Nación… Las galerías del recinto se colmaron, y las que no pudieron acceder al lugar
permanecieron en las calles de los alrededores, en lo que dio en llamarse ‘vigilancia por
el cupo’” (Chama 2001: 65). Alrededor de cinco mil mujeres se hicieron presentes ese
día en el Congreso, advirtiendo que no abandonarían el lugar hasta lograr la sanción de
la ley.
84
La negativa de los legisladores de la UCeDé a apoyar el proyecto se fundamentaba en la defensa del
liberalismo que animaba ideológicamente a ese partido. Desde esta óptica, una ley de cupo femenino
vulneraba el principio constitucional de igualdad ante la ley y la propuesta resultaba “compulsiva,
retrógrada y ofensiva para aquellas mujeres con méritos suficientes para ganar el espacio que han logrado
las legisladoras que se encuentran en el recinto y las mujeres que han contribuido decididamente al
crecimiento de nuestro país” (diputado Nicolás Garay, cf. Gallo y Giacobone 2001: 105). El diputado
Albamonte que la norma en discusión era “un proyecto de ley de intervención” que irrumpía “en forma
compulsiva y directa en la vida de los partidos políticos” (cf. Tula 2002: 65). Por su parte, desde el MAS
se reconocía la “discriminación machista propia de este sistema capitalista”, pero se entendía que el cupo
femenino era una iniciativa demagógica que no mejoraría la situación de discriminación que padecían las
mujeres de las clases trabajadoras. Como lo denunciaba el diputado Zamora, “el mismo gobierno y los
mismos partidos mayoritarios que están definiendo este proyecto son los que han impulsado la política
económica y han avalado su tratamiento y aprobación en este recinto con el quórum” (cf. Gallo y
Giacobone 2001: 92).
97
En el transcurso de la sesión especial realizada en la Cámara de Diputados, los
esfuerzos realizados por mujeres políticas a lo largo del país para impulsar la ley de
Cupo Femenino fueron destacados por las pocas mujeres que entonces ocupaban
bancas. Como lo manifestaba una diputada del Justicialismo85:
“Las mujeres de todos los partidos políticos hemos discutido esta cuestión a nivel distrital
y nacional […] hemos intentado garantizar nuestros derechos de participación y no lo
hemos logrado. Por eso hoy propiciamos la sanción de esta norma […] Es decir que,
agotada toda otra vía, se recurrirá a la legislativa para implementar lo que se llama
discriminación positiva…” (Diputada Inés Botella, cf. Gallo y Giacobone 2001: 75;
énfasis nuestro).
El debate legislativo del proyecto de ley de Cupo Femenino en la Cámara baja se vio
signado por una gran presión ejercida por la nutrida audiencia de mujeres ubicadas en
las galerías y los palcos, mediante constantes expresiones de aprobación y
desaprobación. Esta política de presencia puede ser considerada un mecanismo de
“coerción suave”, en la medida en que imponía costos a quienes se manifestaban
contarios a las cuotas o proponían modificaciones que podían dilatar la aprobación de la
ley86. Aún así, el apoyo de los bloques del PJ y la UCR distaba de estar asegurado. Por
85
La campaña nacional impulsada por mujeres de distintos partidos también fue destacada por una
diputada del Radicalismo, tras recordar a sus pares que la iniciativa de establecer cuotas había sido
acordada en un encuentro de mujeres del Radicalismo. Asimismo —tal como había sucedido en el
Senado— esta legisladora rememoraba que los países “que tienen sociedades más justas y más abiertas,
como los de nuestro admirado Primer Mundo, han incorporado en los estatutos de sus partidos políticos
medidas similares” (diputada Gabriela González Gass, cf. Gallo y Giacobone 2001: 76; énfasis nuestro).
86
Por políticas de presencia nos referimos, en este marco, a la práctica de acudir al Congreso durante el
tratamiento del proyecto de ley en aras de presionar a los legisladores para obtener su aprobación, en lo
que dio en llamarse “vigilancia del cupo”. Nuestro empleo del concepto se diferencia, en este punto, de su
significado convencional establecido por Phillips (1995), el cual remite a la importancia de las
98
un lado, antes de la sesión, el titular del Ministerio del Interior de la Nación había
cambiado de posición tras la realización de una encuesta que mostraba el desacuerdo de
algunos sectores de la ciudadanía con respecto al proyecto de ley de Cupo Femenino.
Por otro lado, la propuesta era abiertamente resistida por las dirigencias del Radicalismo
de distintas provincias.
En este escenario, las dificultades que podría acarrear la aplicación del cupo fueron un
tópico destacado del debate. En efecto, distintos oradores aventuraban futuras
situaciones de conflicto y proponían modificar el proyecto que había recibido media
sanción en el Senado para suprimir la disposición que facultaba a la justicia electoral a
no oficializar las listas. Incluso, luego de la votación afirmativa del proyecto en general,
algunos diputados expresaban disidencias parciales y recomendaban el reenvío del
proyecto al Senado, alterativa fuertemente resistida por las mujeres sentadas en las
bancas y por aquellas que habían acudido a presenciar la sesión87. Las siguientes
cavilaciones ilustran esta posición:
“Estamos sancionando una norma que traerá problemas y el argumento que se esgrime es
el de evitar que vuelva al Senado…” (Diputado Marcó, cf. Gallo y Giacobone 2001: 106-
107; énfasis nuestro).
experiencias sociales de los legisladores en los procesos de deliberación (entre ellas, sin son mujeres o
varones). Véase el capítulo 1 de esta investigación.
87
Algunas oradoras, en particular la diputada justicialista Olga Ruitort (PJ), denunciaban que las
objeciones basadas en las mentadas imperfecciones del proyecto enmascaraban una discusión de fondo
acerca del poder.
99
“Si hemos votado una participación de la mujer, se impone establecer un texto
absolutamente claro que así lo refleje […] No entiendo por qué el Senado no puede
reanalizar un texto que sólo tiende a aclarar aquello por lo que, con entusiasmo y —quiero
creer— con sinceridad, se ha pronunciado el 95 por ciento de los oradores” (diputado
Ángel D’Ambrosio, cf. Gallo y Giacobone 2001: 109; énfasis nuestro).
En el transcurso del debate, uno de los legisladores que más énfasis hizo en las
dificultades que planteaba el proyecto fue el diputado Diego Seguí (UCR), quien
abogaba por su modificación al entender que la capacidad del juez de no oficializar las
listas “es la que va a afectar y enferma esta reforma del Código Electoral Nacional”.
Tras expresar esta preocupación —capturada en la metáfora de “quiste destructor”— el
legislador pasaría revista a la situación de los distritos chicos como el suyo (San Juan)
en aquellos casos en que más de un partido estuviera en condiciones de renovar cargos
en la Cámara de Diputados nacional:
“En provincias como San Juan […] —y en otros lugares donde existen mayores
complicaciones por la presencia de partidos provinciales— se da la situación de que
cuando hay que elegir tres diputados, compiten tres partidos en condiciones de obtener
esas bancas […] Entonces, ¿cuál es el candidato que tiene posibilidades de ser electo? El
primero de la lista, señor presidente. Por eso es que el juez debe observar cada lista y
controlar que ello ocurra, aunque en las internas otra haya sido la ubicación obtenida; y a
la cabeza debe haber un candidato de sexo femenino [...] De manera que esta situación se
asemeja a un quiste que irá desarrollándose y destruyendo el espíritu de esta norma…”
(Diputado Diego Seguí; Cf. Gallo y Giacobone 2001: 80-88; énfasis nuestro).
100
Los diputados que votaron favorablemente el dictamen que recomendaba la aprobación
del texto que ya había recibido media sanción en el Senado también vislumbraban las
vicisitudes que podría plantear la aplicación del cupo femenino. Con todo, uno de los
portavoces de esta posición entendía que el proyecto de ley de cupo femenino “es una
señal política que va a obligar espontáneamente —no normativamente— a los partidos
políticos a ofrecer a la ciudadanía la representación de la mujer”. Desde esa óptica, esta
reforma se asemejaba más “a una actitud de las fuerzas políticas argentinas que al
imperio de una ley” (Diputado Melchor Cruchaga, UCR, cf. Gallo y Giacobone 2001:
83; énfasis nuestro).
En la medida en que la ley de Cupo Femenino planteaba la exigencia de nominar
mujeres en posiciones “expectables” de las listas partidarias (que son bienes políticos
escasos), el debate del proyecto en la Cámara de Diputados puso en juego cálculos
instrumentales por parte de actores interesados en la preservación de posiciones de
poder. Así pues, las discrepancias en torno de su futura aplicación cobran sentido según
la lógica de conveniencia de los legisladores que podrían ver peligrar sus propias
posiciones en las listas una vez que el cupo femenino entrara en vigor. Sin embargo, el
lenguaje de “señales” y “actitud” anteriormente señalado sugiere que, al mismo tiempo,
el cupo femenino parecía una medida “socialmente apropiada” en un determinado
entorno de discurso. Aún así, las resistencias que la propuesta despertaba sólo lograron
ser sorteadas mediante la intervención presidencial.
101
2.2. Liderazgo presidencial y disciplina partidaria
Durante el tratamiento del proyecto de ley de Cupo Femenino en Diputados, avanzada
la noche, no era claro cómo podía resultar la votación. Como lo hemos planteado,
diversos diputados abogaban por la modificación del proyecto y su re-envío al Senado.
En este incierto escenario, tras una serie de comunicaciones telefónicas de dirigentes del
Justicialismo que advertían la presión que estaban ejerciendo, en el recinto, las mujeres
allí movilizadas, el Presidente de la Nación solicitó al Ministro del Interior que acudiera
a la Cámara a manifestar la posición favorable del Poder Ejecutivo. La intervención del
Ministro José Luis Manzano en el debate, que señalizaba la voluntad presidencial de
que su bloque diera apoyo a la ley, “unificó la intención de voto de los legisladores
oficialistas (Partido Justicialista) y arrastró a gran parte de las otras bancadas, que no
quisieron quedar frente a las mujeres movilizadas con una actitud contraria a la sanción
de la Ley” (Durrieu 1999: 144). Los portavoces del PJ y de la UCR culminaron
manifestando el apoyo de sus bancadas al proyecto y el texto fue aprobado sin ninguna
modificación.
La disciplina partidaria —otro mecanismo de “coerción suave”— fue un dispositivo
institucional fundamental para la aprobación de la ley 24.012 de Cupo Femenino. En el
Congreso de la Nación, la agrupación en bloques garantiza el desarrollo de acciones
coordinadas y limita las posibilidades de los legisladores de votar en disidencia con su
propio partido. Puesto que en 1991 el Presidente de la Nación pertenecía al partido que
controlaba el Congreso (gobierno unificado), la votación negativa de los integrantes del
102
bloque del PJ a la ley de Cupo Femenino hubiera tenido un costo político elevado 88. Por
su parte, la posición del bloque oficialista acotó las opciones de los legisladores del
Radicalismo, quienes también votaron favorablemente un proyecto de ley reclamado
por mujeres de sus propias filas y respaldado por el Justicialismo. En este marco,
además, las ambigüedades del proyecto de ley y la incertidumbre acerca de su alcance
efectivo abrieron cierto espacio para que los actores que votaron la ley de modo positivo
pero no estaban persuadidos de la conveniencia de impulsar ese cambio especularan
acerca de la posibilidad de manipular la nueva regla en el futuro, en una suerte de “fuga
hacia delante” del conflicto.
Entre los mecanismos de “coerción suave”, el liderazgo puede ser clave para resolver
problemas de coordinación e impulsar innovaciones de política pública, en arenas que
efectivamente la requieren (Dobbin et al. 2007), como las legislativas. Ahora bien, ¿qué
razones podrían explicar la decisión del presidente Carlos S. Menem de apoyar esta
iniciativa? Las respuestas a este interrogante pueden ser encontradas observando el
escenario más amplio de transformaciones que se estaban llevando a cabo en el país. En
1989, tras asumir la presidencia de la Nación en el marco de una crisis
hiperinflacionaria que provocaría la entrega anticipada del mando por parte de Raúl
Alfonsín, Carlos S. Menem había emprendido un giro político respecto de su programa
electoral y del rumbo históricamente trazado el Justicialismo (Stokes 1999). En 1991,
88
Siguiendo a Calvo (2007: 209), el acto de votar de acuerdo con su bloque es “una estrategia que
permite a los miembros de un partido mayoritario garantizar la aprobación de una mayor cantidad de
legislación en el largo plazo”. Al tomar una decisión, al brindar su apoyo a una ley, los actores no piensan
en una única medida sino en un ‘portafolio’ amplio de políticas públicas. Así pues, para dilucidar la
lógica del proceso de toma de decisiones, es preciso considerar simultáneamente la estructura formal de
las distintas arenas de decisión vis-á-vis el escenario político global en el cual se produce una reforma.
103
cuando se discutía el proyecto de ley de Cupo Femenino, el gobierno nacional
impulsaba un conjunto de “reformas de mercado” prescritas por las instituciones
multilaterales de financiamiento (Fondo Monetario Internacional, Banco Mundial), que
incluía políticas de ajuste fiscal, privatización y desregulación económica, reducción del
aparato burocrático-administrativo del Estado central y transferencia a las provincias de
responsabilidades anteriormente asumidas por el gobierno nacional89.
En este escenario, la adopción de políticas de acción afirmativa (recomendada por la
CEDAW) era consistente con la estrategia gubernamental de proyectar la imagen de una
nación “moderna” e integrada al mundo, que seguía los lineamientos de las
organizaciones internacionales. Con su apoyo a las cuotas, el presidente Carlos S.
Menem podría ganar reputación externa, mostrarse receptivo a los reclamos de sectores
importantes de mujeres de su propio partido, e intentar capitalizar la simpatía del
electorado femenino. El modo en que la demanda de cuotas fue enmarcada dista de ser
irrelevante para explicar su apoyo puesto que, desde esa óptica, la ausencia de mujeres
en los ámbitos de decisión era inconsistente con la imagen de un país comprometido
con la modernización de sus instituciones.
El respaldo presidencial al reclamo de una ley de cuotas no fue la única iniciativa del
gobierno nacional dirigida a las mujeres durante este período. A comienzos de 1993,
Carlos S. Menem impulsó la creación del llamado Gabinete de consejeras presidenciales
(o Gabinete de Mujeres), un órgano asesor integrado por dirigentes políticas y
89
Por un análisis de las coaliciones legislativas que viabilizaron su implementación, véase Gibson y
Calvo (2001).
104
funcionarias cuyo cometido era colaborar en la elaboración de políticas que asegurasen
la igualdad de derechos y oportunidades90. Según la perspectiva ofrecida en un folleto
institucional, la creación este organismo asesor representaba “una medida inédita en el
ámbito internacional, a través de la cual el Gobierno Argentino jerarquiza el papel de las
mujeres de nuestro país en la toma de decisiones políticas que contribuirán a la
consolidación de una sociedad más democrática…” (Gabinete de Mujeres 1993).
Las políticas públicas de género impulsadas bajo la presidencia de Carlos S. Menem
distaron de ser consistentes entre sí y homogéneas. Por el contrario, más allá de la
creación de una “maquinaria de género” en el Estado (el Consejo Coordinador de
Políticas para la Mujer, que en 1992 pasó a denominarse Consejo Nacional de la Mujer)
presidida por una dirigente abiertamente feminista como Virginia Franganillo, y de
algunas iniciativas de ampliación de los derechos de mujeres —entre las cuales la ley de
Cupo Femenino fue emblemática— el gobierno argentino asumió posiciones
conservadoras en otros campos de política, como la salud reproductiva (Htun 2003a).
Esta inconsistencia se tornó especialmente manifiesta en vísperas de la IV Conferencia
Mundial de la Mujer que se realizaría en 1995 en Beijing, China, cuando el Ministerio
de Relaciones Exteriores y el Consejo Nacional de la Mujer sostuvieron posiciones
encontradas con respecto al acceso al aborto legal.
90
En 1993, las integrantes del Gabinete femenino eran Virginia Franganillo (Presidenta del Consejo
Nacional de la Mujer), Matilde Menéndez (Presidenta del PAMI), Liliana Gurdulich (senadora nacional
mandato cumplido), Marcela Durrieu (diputada nacional), Zelma Regazolli (embajadora del servicio
exterior de la nación), Gloria Bonder (Coordinadora General del Programa Nacional de Igualdad de
Oportunidades para la Mujer del Ministerio de Educación), Cristina Zucardi de Flamarique (Presidenta
del Instituto de la Mujer de la provincia de Mendoza), Elida Vigo (diputada provincial) y Lidia Domsick
(Secretaria de la Tercera Edad del Ministerio de Salud y Acción Social de la Nación) (Gabinete de
Mujeres 1993).
105
La posición oficial de la Argentina en Beijing se alinearía con la postura del Vaticano y
de países islámicos en torno del “derecho a la vida desde la concepción”, lo cual
condujo al alejamiento de Virginia Franganillo del Consejo Nacional de la Mujer, que
permanecería acéfalo durante un tiempo (Durrieu 1999). Con todo, entre 1993 y 1995 el
Consejo tuvo un momento de apogeo (Weathers 2007) y desempeñó, junto con las
consejeras presidenciales, un papel crucial en la instrumentación del cupo femenino,
empleando la plataforma del Estado para garantizar su cumplimiento en los partidos
políticos de las distintas jurisdicciones del país.
3. La afirmación del discurso de las políticas de acción afirmativa en la reforma
constitucional
El discurso instalado en la campaña por la ley de Cupo Femenino nacional cobró fuerza
en la reforma constitucional de 1994, que incorporó la idea de “igualdad real de
oportunidades” entre varones y mujeres en el acceso a cargos partidarios y electivos, al
tiempo en que dejó sentado que la misma sería garantizada mediante acciones positivas
que el Congreso estaba facultado a impulsar (véase la tabla 3.4)91. Asimismo, esta
reforma otorgó jerarquía constitucional a la CEDAW, junto a otros tratados
internacionales de derechos humanos ratificados por la República Argentina. La
91
La reforma constitucional de 1994 fue el fruto de las negociaciones entabladas entre el presidente
Carlos S. Menem y el ex presidente Raúl Alfonsín, conocidas como “Pacto de Olivos”. En virtud de esa
negociación, la UCR accedería a incorporar en la Constitución la reelección presidencial (ansiada por
Menem) por un único período sucesivo, acortando su mandato a cuatro años y eliminando el Colegio
Electoral. Por su parte, el PJ apoyaría la autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, la elevación del
número de senadores de dos a tres (dos por la mayoría y el tercero por la minoría) y su elección directa,
entre otras iniciativas.
106
experiencia de la Convención Nacional Constituyente reunida en Santa Fe y Paraná
entre mayo y agosto —un tercio de cuyos integrantes eran mujeres— fue, en algún
sentido, una circunstancia inédita, puesto que se trataba de la “experiencia legislativa
nacional con mayor presencia de mujeres de la historia argentina” (Consejo Nacional de
la Mujer 1995b: 30).
Tabla 3.4
Artículos relacionados con la equidad de género en la Constitución reformada en 1994
Artículo
Nuevos derechos y Art. 37: “La igualdad real de oportunidades entre varones y
garantías mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios se
garantizará por acciones positivas en la regulación de los partidos
políticos y en el régimen electoral”.
Atribuciones del Art. 75: Corresponde al Congreso

Congreso
Inciso 22: “Aprobar o desechar tratados concluidos con las demás
naciones y con las organizaciones internacionales y los concordatos
con la Santa Sede…”.
La Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de

Discriminación contra la Mujer (y otros tratados) “tienen jerarquía
constitucional… y deben entenderse complementarios de los
derechos y garantías por ella reconocidos”.
Inciso 23: “Legislar y promover medidas de acción positiva que

garanticen la igualdad de oportunidades y de trato, y el pleno goce
y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por
los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en
particular respecto de las mujeres…”
Disposiciones Segunda: Las acciones positivas aludidas en el artículo 37 “no

transitorias podrían ser inferiores a los vigentes al tiempo de sancionarse esta
Constitución y durarán lo que la ley determine”.
107
Durante los debates de la Convención, la incorporación de estos artículos en la
Constitución despertaría controversias puntuales. Algunos convencionales, por ejemplo,
consideraban que el reconocimiento constitucional de las acciones positivas lesionaba
su carácter transitorio e implicaba un acto de discriminación92. Sin embargo, esta no era
la posición oficial de los partidos que habían negociado la reforma, ni la de aquellos
convencionales que reconocían que la ley de Cupo Femenino era una norma de
dificultosa aplicación93. Por el contrario, algunos integrantes de la bancada del PJ
destacaban la decisión presidencial de apoyar la ley de cuotas, así como el papel del
Peronismo en el impulso de la participación política de las mujeres del país. Desde la
bancada de la UCR, por su parte, se reivindicaba la autoría de esa ley nacional.
4. Conclusiones
La ley nacional de Cupo Femenino fue impulsada por mujeres de las principales fuerzas
políticas de la Argentina, quienes veían severamente limitado su acceso a cargos
92
A título ilustrativo, el convencional Battagion (Partido Demócrata, Mendoza), sentaba la siguiente
posición: “Seguramente en esta Convención se habrá de recrear un debate polémico y apasionado —aún
vigente en el seno de la sociedad argentina— cual es el referido al denominado cupo femenino… Es muy
distinto alentar la presencia de la mujer en los cuerpos colegiados del sistema republicano de gobierno,
que consagrar el tema en la Constitución Nacional. La diferencia radica en la necesaria e inevitable
transitoriedad que debe tener esta cláusula cuyo propósito final es corregir una situación circunstancial
como es que las mujeres no estén suficientemente representadas en los cuerpos colegiados” (Convención
Nacional Constituyente, Santa Fe, 18 de agosto de 1994).
93
Por ejemplo, tras asumir que la incorporación de acciones positivas en la Constitución era una medida
correcta, un convencional Luis Cáceres (UCR, Santa Fe), manifestaba que, en su provincia, “cada vez que
tenemos que compaginar para hacer una lista la mayoría con la minoría, el norte con el sur, la minoría y
la mayoría del norte con las del sur intercalándolas y encima ahora también el dos y uno del cupo de la
mujer, parece una misión imposible. Nos volvemos locos, se miran unos a otros y dicen quién votó esto. Y
como hay una cuota de hipocresía, pero nadie come vidrios, ya que el 52 por ciento del padrón es
femenino, fue votado en la legislatura y en el Congreso de la Nación” (Convención Nacional
Constituyente, Santa Fe, 18 de agosto de 1994).
108
públicos en el escenario de redemocratización del país. Esta iniciativa tuvo sus fuentes
de inspiración en las nuevas ideas sobre equidad de género promovidas por
organizaciones internacionales y en los modelos ofrecidos por partidos políticos
europeos que habían establecido cuotas voluntarias. Sin embargo, la iniciativa de
establecer un cupo femenino de carácter legal cobraría eco por su concordancia con
tradiciones enraizadas en la cultura política nacional. Los legados institucionales y la
historia de la participación política de las mujeres en el Peronismo de la década de 1950
ofrecían experiencias, argumentos y prácticas de carácter local.
Hacia 1989, mujeres dirigentes del Radicalismo plantearon la discusión de cuotas en el
ámbito estrictamente partidario —lo cual podría haber contribuido a la privatización del
conflicto— pero la negativa del partido a dar un curso favorable a esa demanda estimuló
un cambio de estrategia e incitó el ingreso de otros actores a la lucha política, tendiendo
a socializar el conflicto y a instalar el debate en un ámbito público. Un conjunto de
dirigentes políticas del Justicialismo hizo suyo el reclamo y emprendió negociaciones
tendientes a lograr el apoyo del partido de gobierno. El modo de enmarcar el reclamo
de cuotas en un discurso que asociaba la escasez de mujeres en las instituciones
representativas con una “falla de la democracia” facilitó la construcción de coaliciones
multipartidarias que se movilizaron en apoyo a la ley. Tras la media sanción del
proyecto de ley en el Senado, la existencia de una “agencia de género” (el Consejo
Coordinador de Políticas Públicas para las Mujeres) ofreció una plataforma institucional
para la coordinación de actividades y un punto de apoyo clave para apuntalar la
propuesta de reforma de la legislación electoral del país. De este modo, el anclaje de las
109
coaliciones reformistas en el Estado emerge como un factor fundamental para impulsar
el cambio institucional y de políticas en un sentido de equidad de género94.
La ampliación de la campaña por el cupo femenino en términos de visibilidad y escala
incentivó el respaldo de un actor central del sistema político argentino —el Presidente
de la Nación— cuya intervención fue crucial para lograr la aquiescencia de actores que
no estaban persuadidos de la conveniencia de aprobar dicha ley. El despliegue de
tácticas de negociación y persuasión (como las políticas de presencia en los debates), y
el liderazgo del presidente Carlos S. Menem para asegurar la disciplina partidaria en la
Cámara de Diputados, viabilizaron la sanción de la ley 24.012. La votación positiva del
proyecto de ley por parte de actores que podrían verse perjudicados con el cambio del
estatus quo no fue, en modo alguno, una respuesta irracional. Puesto que las votaciones
legislativas no son decisiones discretas tomadas por cada actor por separado sino parte
de una secuencia de decisiones asumidas por distintos actores en escenarios de
interacción estratégica, un legislador puede votar de modo positivo una ley contraria a
sus preferencias (como la ley de Cupo Femenino) en aras de lograr un bien mayor, dado
por la aprobación de otro conjunto de leyes beneficiosas para su partido o su distrito
(Calvo 2007).
Tras la promulgación de la ley de Cupo Femenino en 1991, la idea de garantizar la
equidad de género en el acceso a cargos electivos por medio de acciones positivas y su
94
Esta misma dinámica ha sido iluminada por Htun (2003a) con respecto otras reformas legales
vinculadas con la equidad de género en la Argentina, Chile y Brasil.
110
vinculación con la democratización de la Argentina quedaría instalada en el debate
político. En este sentido, las discusiones de la Convención Nacional Constituyente
sugieren que, en 1994, el cupo femenino parecía haber pasado a formar parte del
repertorio de prácticas “socialmente apropiadas” y legítimas. Al respecto, nuestros datos
no permiten determinar hasta qué punto se había producido un cambio en las creencias
de los actores políticos acerca del valor de este tipo de normas. Con todo, las
expresiones recogidas en las versiones taquigráficas de la Convención Constituyente
indican, cuanto menos, un cambio de incentivos. La ‘bandera’ de las acciones positivas
había unificado tras de sí a mujeres de distintos partidos, las cuotas eran justificadas en
términos de ampliación de derechos y perfeccionamiento de la democracia, y ello
incrementaba el costo de manifestar cuestionamientos sustantivos en escenarios
públicos.
Como se advertirá en el siguiente capítulo, este cambio de incentivos parecía conducir a
un conjunto de actores políticos a adoptar un comportamiento dual, gobernado por una
lógica de corrección en el ámbito público y por una lógica de conveniencia al interior
de los partidos. Tal vez la yuxtaposición de ambas lógicas contribuya a explicar tanto el
acuerdo logrado para impulsar la incorporación de acciones positivas en el texto
constitucional como las “batallas por el cupo” que ya habían comenzado a librarse en el
terreno judicial.
111
CAPÍTULO 4
Innovación, incertidumbre y conflicto político en el proceso de instrumentación

de la ley nacional de Cupo Femenino
En 1991, con la sanción de la ley 24.012 de Cupo Femenino, la Argentina se
transformaba en el primer país del mundo que instituía cuotas por género de carácter
legal, exigiendo nominación de un porcentaje mínimo de mujeres “en proporciones con
posibilidad de resultar electas” en las listas de candidatos legislativos nacionales de
todos los partidos políticos. Como fue planteado en el capítulo anterior, esta iniciativa
innovadora fue impulsada por una coalición multipartidaria que consiguió enmarcarla
en un discurso que asociaba el acceso de mujeres a las instituciones políticas con la
democratización de los espacios de decisión y representación.
El capítulo 3 también ha puesto de relieve que, durante el debate de la ley 24.012 en la
Cámara de Diputados de la Nación, una serie de preocupaciones expresadas por
legisladores de distintos partidos hacía posible anticipar que su instrumentación no sería
sencilla. Sin embargo, el conflicto en torno de las exigencias y los alcances del cupo
femenino inicialmente se mantuvo latente, pero se tornaría manifiesto en la víspera del
proceso electoral de 1993. Este capítulo analiza el proceso de instrumentación de la ley
nacional de Cupo Femenino a la luz de ese conflicto, en cuyo marco las dirigencias
112
partidarias, distintas agencias estatales y distintas instancias del Poder Judicial
asumieron posiciones distintas.
En primer lugar, nuestra indagación echa luz sobre la gran incertidumbre que rodeaba a
este mecanismo de acción afirmativa novedoso cuando la ley 24.012 debía ser empleada
por primera vez en la renovación parcial de la Cámara de Diputados. Ésta fue, por
cierto, otra coyuntura crítica de reforma institucional, donde la pugna entre intereses e
interpretaciones divergentes abrió un momento de elección prospectiva que llevaría al
dictado de un decreto reglamentario por parte del Poder Ejecutivo Nacional. El
contenido de esa reglamentación fue de suma importancia para apuntalar esta reforma
audaz en la Argentina, pero la decisión presidencial de dictar el decreto no puede ser
cabalmente comprendida sin prestar atención a los conflictos que habían comenzado a
generarse en los partidos hacia 1993.
En segundo lugar, este capítulo examina las controversias desatadas tras la
reglamentación de la ley 24.012 al interior de los partidos, que trasladaron la disputa al
terreno judicial. Distintos juzgados dictaron fallos divergentes y, si bien la reforma de la
Constitución de 1994 marcó un punto de inflexión al legitimar el empleo de medidas de
acción afirmativa para paliar la inequidad de género en la vida política, los conflictos en
torno de la aplicación del cupo femenino sólo terminaron de saldarse con el dictado de
un segundo decreto reglamentario, bajo la presidencia de Fernando De la Rúa (Alianza
UCR/Frepaso), en el año 2000. Durante el conflictivo proceso de instrumentación de la
ley de Cupo Femenino, las dirigencias partidarias de distintas provincias procurarían
113
flexibilizar sus exigencias en aras de preservar las posiciones de determinados
candidatos (de sexo masculino) en las listas. Por su parte, desde el Consejo Nacional de
la Mujer, un conjunto de policy entrepreneur idearía nuevos argumentos orientados a
precisar los requerimientos del cupo, poniendo en marcha acciones de monitoreo de las
listas partidarias en todos los distritos y presentando demandas judiciales para garantizar
su cumplimiento cabal.
Así pues, si en la fase de adopción de esta ley nacional fue fundamental la construcción
de coaliciones multipartidarias que permitieron instalar la demanda de cuotas en el
ámbito público y cosechar apoyos críticos para su aprobación, su fase de
instrumentación torna aún más manifiesta la importancia de contar con una plataforma
estatal desde la cual desarrollar acciones críticas. En el nuevo escenario, la existencia de
una “maquinaria de género” en el Estado (Rodríguez Gustá 2008a y 2008b) fue crucial
para apuntalar el discurso de las acciones positivas y conjurar el riesgo de
“evaporación” de esta novedosa política, en la medida en que proporcionó un anclaje
institucional para movilizar recursos y emprender actividades coordinadas en distintas
provincias.
1. Lagunas normativas y ‘sobredosis de incertidumbre’ en vísperas del proceso electoral
de 1993
La ley 24.012, sancionada en 1991, establecía que las mujeres candidatas debían ser
emplazadas “en proporciones con posibilidad de resultar electas”, pero no incorporaba
114
un mandato de posición preciso. De este modo, en vísperas de las elecciones legislativas
del 3 de octubre de 1993, no era claro cómo debía calcularse el porcentaje mínimo. En
este escenario donde la incertidumbre y la especulación electoral reinaban, la UCR y el
PJ se preparaban para la realización de internas partidarias en distintas provincias. El
interrogante acerca de si la ley nacional de Cupo Femenino sería o no reglamentada
estaba abierto, y había serias dudas acerca de cómo se compatibilizaría el porcentaje
mínimo de mujeres con los métodos de selección de candidatos empleados en cada
partido. Incluso, se especulaba con la posibilidad de que la Corte Suprema de Justicia de
la Nación manifestara que el cupo femenino era inconstitucional. El 1 de marzo, una
nota publicada en la prensa pasaba revista a estas posibilidades, mencionaba una serie
de negociaciones entre sectores partidarios que se estaban realizando en el país,
reproducía declaraciones de mujeres políticas que exigían la observancia del cupo en las
listas de sus propios partidos y preanunciaba conflictos que no demorarían en
sobrevenir:
“…la inclusión de mujeres para cumplir con ese 30% bajará en más de un caso a
dirigentes masculinos dejándolos fuera de carrera. Es el caso de la dupla Raúl Baglini-
Víctor Fayad [UCR] en Mendoza; de una mujer en los 3 primeros lugares en Córdoba,
donde la UCR puede reeditar las últimas dos elecciones y meter cinco diputados, con lo
que el 5º bajará un lugar y quedará afuera; o la lista de la UCR porteña después de las
internas. Difícilmente la dirigencia masculina acepte resignar posiciones políticas en favor
de ‘una pollera’”95.
95
“Nuevo proyecto para el cupo de mujeres”. Ámbito Financiero, 1 de marzo de 1993.
115
1.1. La alternativa de reglamentar o no reglamentar la ley
En los inicios de 1993, el Consejo Nacional de la Mujer abogaba por la reglamentación
de la ley 24.012 por medio de un decreto (Durrieu 1999). Para ello, el Consejo había
encargado la redacción de un proyecto que fue entregado al titular del Ministerio del
Interior de la Nación, Gustavo Béliz, a comienzos de marzo96. Tras considerar que “la
finalidad de la ley es lograr la integración efectiva de la mujer en la actividad política
evitando su postergación o no inclusión en las listas de los partidos políticos”, y que “se
tratará de evitar impugnaciones a las listas de candidatos por falta de uniformidad de
criterios de aplicación de la Ley”, este proyecto establecía una serie de pautas a seguir.
En contrapartida, la UCR era orgánicamente contraria a la reglamentación de la ley
nacional de Cupo Femenino por medio de un decreto y proponía que los criterios para
su aplicación fuesen fijados por los partidos políticos en sus estatutos internos. En el
mes de noviembre de 1992, la Convención Nacional de la UCR había elaborado una
resolución que establecía pautas generales a ser comunicadas a las autoridades
partidarias de nivel de distrito, algunas de las cuales brindan una idea aproximada de la
complejidad de los cálculos que comenzaban a emerger97. Es decir que, en este nuevo
escenario, la estrategia del Radicalismo apuntaba hacia la privatización del conflicto y
su resolución en el ámbito estrictamente partidario, vis-á-vis su socialización y su
resolución pública. (Véase la tabla 3.2 presentada en el capítulo anterior).
96
Dicho proyecto, reproducido en su totalidad por Ámbito Financiero en su edición del 3 de marzo de
1993, fue confeccionado por la Dra. Hebe Erbón (UCR), profesora de derecho constitucional de la
Universidad de Buenos Aires.
97
Dicha resolución fue publicada en el diario Ámbito Financiero el 23 de febrero de 1993.
116
Como podrá advertirse en la tabla 4.1., la resolución dictada por la Convención
Nacional de la UCR y el proyecto de reglamentación del Consejo Nacional de la Mujer
tenían claros puntos de contacto en los criterios planteados. Sin embargo, la estrategia
de reglamentar la ley por medio de un decreto ejecutivo garantizaba una aplicación
uniforme en todos los partidos, mientras que su resolución estrictamente partidaria
podía ser más vulnerable a las interpretaciones divergentes e, incluso, a tentativas
ulteriores de reforma.
117
Tabla 4.1
Síntesis de la propuesta de reglamentación del cupo femenino elaborada por CNM y

de la resolución de la Convención Nacional de la UCR
Consejo Nacional de la Mujer (1993) Convención Nacional de la UCR (1992)
“El 30% [...] debe interpretarse como ‘mínimo’. “El 30% por ciento […] es el piso mínimo, lo
En caso de duda deben agregarse tantas candidatas cual no implica que no pueda superarse ese
mujeres como sea necesario para que el 30% quede porcentaje. En caso de duda sobre la aplicación del
efectivamente asegurado”. cupo, debe optarse por una mujer más para evitar
todo tipo de impugnación”.
“A los fines de interpretar lo establecido en el “A los efectos de determinar la cantidad de

artículo 1º de la Ley 24.012 […] en cuanto se cargos con posibilidad de ser electos, en cada
refiere a mantener en las listas ‘proporciones con distrito se tendrán en cuenta el número de
posibilidad de resultar electas’, debe entenderse bancas a renovar según los resultados obtenidos en
que se cumplen los fines de la Ley cuando la las últimas elecciones nacionales, aplicándose el
proporción del 30% de mujeres se encuentra en número mayor logrado. Si éste fuera nulo… la
los lugares que corresponden al número de cargos cantidad de cargos con posibilidad de resultar
que cada partido renueva en la elección…”. electos se consideren iguales a uno”.
“Cuando algún partido político se presentara a “En el caso de elecciones internas en que se
elecciones por primera vez o no hubiere obtenido presenten dos o más listas se hace necesario el
cargos se tomará en cuenta […] que la cantidad establecimiento de un método de confección de
de cargos es igual a uno. En este caso será las mismas y de la lista final que garantice las
indiferente colocar en el primer puesto a mujer o prescripciones de la ley... Para ello es necesario la
varón pero en los siguientes lugares de la lista se inclusión de una mujer en cada módulo de tres
alternarán mujeres y varones hasta que se cubra el como mínimo; o tres cargos hasta el décimo lugar
30% de mujeres dentro del número total de cargos”. cuando se trate de diez, ubicando a las mujeres
en el tercero, séptimo y décimo lugar como
mínimo”.
“Las alianzas electorales deberán ajustarse a lo

establecido en los artículos precedentes… con los
mismos requisitos establecidos para los partidos
individuales…”.
Fuente: elaboración propia sobre información publicada en la prensa.
118
Más allá de la presión ejercida por el Consejo Nacional de la Mujer y por integrantes del
Gabinete de mujeres creado por Carlos S. Menem, la iniciativa de reglamentar la ley
nacional de Cupo Femenino por medio de un decreto no sólo era resistida por la
conducción nacional de la UCR sino que tampoco despertaba adhesión dentro del
Peronismo. Tanto el ministro del Interior Gustavo Béliz como el presidente Carlos S.
Menem se mantenían en silencio, y su falta de pronunciamiento público parecía indicar
que la ley 24.012 sería dejada sin reglamentación.
Mientras tanto, ante la falta de directrices claras, comenzaban a emerger situaciones de
conflicto en distintos distritos. Como lo enfatizamos al describir la aprobación de la ley
24.012 en Congreso de la Nación, ello no había pasado inadvertido para los diputados
que la analizaron, debatieron y votaron de modo afirmativo98. Precisamente, el texto de
esta ley que instituía cuotas dejaba suficiente espacio para que los actores idearan
distintas formas de manejar la nueva regla en el futuro, con lo cual el conflicto se
mantuvo latente en 1991 pero no logró contenerse en 1993.
Una rápida mención a las controversias desatadas en el Justicialismo de Entre Ríos
ilustra lo dificultoso que resultaba implementar una ley nacional cuyo articulado parecía
sencillo pero que, en la práctica, conmovía mecanismos habituales de negociación y
98
En efecto, durante la sesión que culminó con la sanción de la ley 24.012 en la Cámara de Diputados de
la Nación, buena parte de las discusiones versaron sobre las dificultades que podría plantear su aplicación
en el futuro, puesto que se articulado no establecía de manera precisa el verdadero alcance de las cuotas.
Por ejemplo, esta ley planteaba que las candidatas debían tener la “posibilidad de resultar electas”, pero
no establecía un mandato de posición que indicara en qué lugar u orden de las listas debían ser ubicadas,
ni qué criterios debían emplear los partidos para determinar las posiciones “expectables” de las listas
electorales.
119
reglas de juego establecidas al interior de los partidos políticos. En la provincia de Entre
Ríos, que en 1993 debía renovar cinco cargos en la Cámara de Diputados de la Nación,
a comienzos de año el Justicialismo llevó a cabo elecciones internas donde compitieron
dos listas encabezadas por hombres (Mario Moine y Jorge Busti, respectivamente),
triunfando la primera. La carta orgánica del PJ distrital disponía que a la mayoría le
correspondían los tres primeros puestos de la lista final y, a la minoría, los dos lugares
subsiguientes Así, como ambas listas contendientes en la elección interna habían
emplazado dos mujeres cada una en el cuarto y en el quinto lugar, la regla partidaria
desplazaba a las candidatas de la lista interna ganadora (Darci Sampietro y Erica
Vázquez) al sexto y séptimo puesto de la lista final, coartando así su “posibilidad de
resultar electas”. Como consecuencia de los acuerdos entre dirigentes para liderar las
listas, en la UCR de Mendoza y de Córdoba, así como en el Justicialismo de La Pampa,
se preveía un desenlace similar.
1.2. La decisión presidencial de reglamentar el cupo femenino y la activación de la
lucha política
El 8 de marzo de 1993, en un acto conmemorativo del Día Internacional de la Mujer
realizado en la ciudad de Buenos Aires, Carlos S. Menem firmó el Decreto 379,
reglamentario de la ley 24.012, acompañado por las integrantes del flamante Gabinete
de mujeres y por la titular del Consejo Nacional de la Mujer. “Esto no tiene retorno, ya
está firmado”, manifestó el Presidente al iniciar un discurso en el cual reclamaba que las
provincias modificaran sus leyes electorales para hacer extensivo el cupo femenino a las
120
listas locales99. Con el trasfondo de la marcha peronista y las vivas a Evita que
enmarcaban el acto, las mujeres sostenían pancartas y repartían volantes que reclamaban
la reforma de la carta orgánica de su partido.
Esta decisión presidencial, que tomó por sorpresa a varios dirigentes partidarios, sólo
fue asumida luego de que Gustavo Béliz se reuniera con los jueces federales con
competencia electoral y le comunicara al Presidente de la Nación que surgirían
dificultades legales y, muy probablemente, impugnaciones de listas. De hecho, la
postura inicial del Ministro del Interior era dejar la ley sin reglamentación para no
interferir en las dinámicas internas de los partidos políticos, apuntando, en línea con lo
que proponía la UCR, hacia la privatización del conflicto. No obstante, una vez que se
tomó la decisión de reglamentar la ley, Carlos Corach (Secretario Legal y Técnico de la
Nación) y Gustavo Béliz trabajaron sobre el proyecto elaborado por el Consejo
Nacional de la Mujer.
Tras considerar que la finalidad de la ley 24.012 era lograr “la integración efectiva de la
mujer en la actividad política” y que “se hace necesario unificar criterios generales en la
aplicación de la norma citada… a fin de dar un tratamiento homogéneo al tema en todos
los partidos políticos evitando posteriores impugnaciones partidarias o judiciales”, el
Decreto 379 establecía una serie de criterios de cálculo del cupo femenino, que se
sintetizan en la tabla 4.2. Entre ellos, el más significativo era aquel según el cual, para la
99
Además de dar lectura al decreto, Carlos S. Menem aprovecharía la ocasión para anunciar iniciativas de
exención tributaria a las empresas que emplearan mujeres, de reconocimiento a las trabajadoras
domésticas a través de un régimen de regularización de sus aportes a la seguridad social y de reforma
educativa.
121
aplicación del cupo, debía ser tomado en cuenta el número de cargos que cada partido,
confederación o alianza transitoria renovara en la elección, y no la totalidad de los
cargos en juego en un distrito. De este modo, el decreto instituiría un mandato de
posición del cupo femenino vinculado con la magnitud de partidos. Asimismo, en una
tabla anexa, el decreto detallaba exactamente cuántas mujeres debían incluirse en las
listas según la cantidad de cargos a renovar.
Cuando las cuotas incorporan mandatos de posición (como lo hizo este decreto), y se
combinan con sistemas de representación proporcional, listas partidarias cerradas y
distritos electorales de medianos a grandes, su eficacia tiende a incrementarse (Matland
2006; Htun y Jones 2002). Si bien por el sistema de renovación parcial de la Cámara de
Diputados de la Argentina la magnitud efectiva de la mayoría de los distritos electorales
es pequeña, la desventaja que ello podía suscitar para la elección de mujeres tendió a ser
contrarrestada por el mandato de posición del cupo femenino asociado con la magnitud
de partidos100.
100
En la Argentina, los diputados nacionales son elegidos por medio de una fórmula D’Hont con listas
cerradas y bloqueadas, en 24 distritos plurinominales (las 23 provincias y la Ciudad de Buenos Aires) de
magnitud variable.
122
Tabla 4.2
Síntesis del Decreto 379, reglamentario de la ley 24.012
Ámbito de Cargos electivos de parlamentarios nacionales; concejales y consejeros

aplicación vecinales de la Ciudad de Buenos Aires
Cantidad mínima El 30 por ciento de las candidaturas a ser cubiertas por mujeres debe ser
interpretado como una cantidad mínima (Artículo 2º)*
Mandato de El porcentaje mínimo se considera cumplido cuando alcanza a la totalidad

posición de candidatos de la lista, incluyendo los que cada partido político,
confederación o alianza transitoria renueva (Artículo 3º).
Cuando un partido, confederación o alianza se presenta por primera vez o
no renueva ningún cargo, se considera la cantidad de cargos es igual a uno.
En este caso es indiferente colocar en primer puesto a un varón o una mujer,
pero en los siguientes lugares de la lista debe incluirse regularmente una
mujer cada dos varones (Artículo 4º).
En caso de que se renueven dos cargos, al menos uno de los dos primeros
candidatos de la lista debe ser mujer (Artículo 5º).
Las confederaciones y alianzas transitorias deben cumplir estos requisitos,
sin excepción alguna (Artículo 6º).
Contrariamente a lo buscado (a saber, establecer criterios uniformes y evitar
impugnaciones), la decisión de reglamentar la ley 24.012 y, particularmente el mandato
de posición asociado con la magnitud de partidos, fueron la piedra de toque de una
ardua lucha política que se desencadenaría a partir de entonces. En efecto, esta
intervención presidencial encaminada a unificar los criterios de cálculo del cupo
femenino y evitar, así, la impugnación de listas, animó tensiones vigorosas a lo largo del
país. La aplicación del cupo femenino despertó un sinnúmero de conflictos dentro de los
123
partidos, los cuales se plasmaron en numerosas causas judiciales y sólo terminaron de
saldarse en el año 2000, mediante una reforma de la reglamentación original.
1.3. Las controversias dentro de los partidos: casos ilustrativos
En 1993, cuando el presidente Carlos S. Menem dictó el Decreto 379, las posiciones
dentro del Justicialismo estaban divididas101 y la UCR ya había hecho pública su
oposición a esta salida. En esencia, el núcleo de disputas no era el mecanismo de acción
afirmativa como tal sino el mandato de posición vinculado con magnitud de partidos. Es
decir, el cupo femenino no era cuestionado desde una perspectiva normativa, asociada
con los valores últimos que habían informado esta ley nacional, sino desde una lógica
política vinculada con la asignación de espacios en las listas. Los casos de la UCR de
Mendoza y de Córdoba, que fueron muy publicitados, ilustran la lógica inherente a estos
conflictos.
En la provincia de Mendoza, el decreto presidencial era duramente criticado por
dirigentes radicales como Raúl Baglini, quien dos años antes había votado
afirmativamente la ley de Cupo Femenino en la Cámara baja y en 1993 buscaba ser
reelecto como diputado nacional. En declaraciones recogidas por los medios de prensa,
Baglini expresaba que el decreto dictado por el presidente Carlos S. Menem “se mete
dentro de la vida de los partidos, cuando debería dejar que lo resolviera la Carta
101
En la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, el gobernador Eduardo Duhalde tomaba distancia del
presidente Menem, mientras algunos funcionarios de su propio gabinete se declaraban dispuestos a seguir
el camino trazado por el Ejecutivo nacional y se reunían con mujeres del Justicialismo para impulsar una
ley de cupo femenino local.
124
Orgánica” e interpretaba que la reglamentación alteraba el porcentaje mínimo,
elevándolo a 50 por ciento102. Poco antes del dictado del Decreto 379, Raúl Baglini
había acordado con otro dirigente radical, Víctor Fayad, que ambos ocuparían el
primero y el segundo lugar de la lista de candidatos a diputados nacionales de la UCR
de la provincia de Mendoza, pero la reglamentación de la ley 24.012 frustraba esa
posibilidad.
En efecto, puesto en las elecciones nacionales de 1993 la UCR de Mendoza debía
renovar dos cargos en la Cámara de Diputados, se especulaba que Fayad sería
“desplazado” hacia un tercer lugar. Con el propósito de evitar ese desenlace,
previamente a la presentación de la lista algunos dirigentes del sector partidario liderado
por Raúl Baglini presentaron un recurso de amparo ante el juez federal con competencia
electoral Jorge Burad, alegando que la ley 24.012 era inconstitucional. Poco después, el
jugado rechazaba ese amparo y la decisión era apelada ante la Cámara Nacional
Electoral por un afiliado radical103. Dicha apelación también sería desestimada por la
Cámara al entender que “no existía lesión concreta del derecho a ser candidato si el
actor no figuraba en la lista que impugnaba” (Lázaro 2008: 58)104.
102
“Radicales y justicialistas rechazan decreto por cupos”. Ámbito Financiero, 11 de marzo de 1993.
103
Causa “Silvestri, José Luis s/acción de amparo Unión Cívica Radical” del distrito Mendoza.
104
En la Argentina, la justicia electoral federal (a la cual le competen las causas donde corresponda
aplicar el Código Electoral Nacional y la Ley Orgánica de los Partidos Políticos) está organizada en dos
instancias. La primera instancia está conformada por 24 jueces federales con competencia electoral, que
se desempeñan en cada provincia y en la Capital Federal (Buenos Aires). La segunda instancia está dada
por la Cámara Nacional Electoral, cuya competencia abarca todo el territorio de la República Argentina y
es la autoridad superior en materia electoral. La Cámara Nacional Electoral entiende en las resoluciones
definitivas iniciadas ante los jueces federales de primera instancia en grado de apelación, así como
respecto de las Juntas Electorales nacionales que se conforman sesenta días antes de cada elección
nacional (Lázzaro 2008: 56).
125
Otro caso resonante transcurriría en la provincia de Córdoba. En el mes de mayo, la
UCR se encaminaba a presentar su lista de candidatos a diputados nacionales
contrariando las disposiciones del decreto reglamentario de la ley de Cupo Femenino
nacional. En 1993, la UCR del distrito debía renovar cinco cargos en la Cámara de
Diputados y, como resultado de un acuerdo entre corrientes internas, su lista electoral
llevaba una candidata sobre cinco cargos “expectables”, y no dos como lo establecía la
flamante reglamentación. A modo de ilustración del tono que enmarcaba estos
conflictos, una nota publicada en un diario nacional indicaba, en alusión al caso, que los
dirigentes radicales de Córdoba se hallaban “embretados en una ley reglamentada que
fue presentada y votada por ellos” y que “Eduardo Angeloz, principal referente radical
cordobés, no lleva mayor interés en esta cuestión pero debe cargar con la compra de un
conflicto ajeno”105.
1.4. Una fallida tentativa de normalizar la situación
Frente a las convulsiones políticas desencadenadas en este breve lapso de meses —
particularmente resonantes en el Justicialismo de Entre Ríos, así como en la UCR de
Mendoza y de Córdoba— el presidente Carlos S. Menem y el Ministro del Interior
Gustavo Béliz idearon una vía para normalizar la situación. De ese modo, el 6 de mayo
de 1993 firmaron un decreto que establecía excepciones al decreto reglamentario de la
ley 24.012. En su único artículo, este decreto exceptuaba “de las disposiciones del
Decreto 379/93 a aquellos partidos, confederaciones o alianzas transitorias que a la
105
“Las mujeres, un problema político”. Ámbito Financiero, 4 de mayo de 1993 (énfasis nuestro).
126
fecha de entrada en vigencia del mismo, ya habían celebrado los actos comiciales
internos para la nominación de candidaturas a los cargos de parlamentarios nacionales,
sin perjuicio de la directa aplicación de la Ley 24.012”106. Con todo, esta iniciativa del
Poder Ejecutivo Nacional tampoco surtiría el efecto buscado, puesto que el decreto de
excepción fue desatendido por la Corte Suprema de Justicia en el mes de septiembre de
1993, al confirmar un fallo de la Cámara Nacional Electoral que instaba al Justicialismo
de Entre Ríos a rehacer su lista y emplazar a una mujer en el tercer lugar.
La sucesión de situaciones de conflicto al interior de distintos partidos a la hora de
confeccionar las listas de candidatos en 1993 pone de manifiesto una pugna entre
interpretaciones e intereses encontrados en torno de las exigencias de la ley de Cupo
Femenino nacional. Como lo hemos sugerido, lo que estaba en disputa no era el
porcentaje mínimo de candidaturas que debía asignarse a mujeres (el cupo femenino
como tal), sino el alcance de la expresión “con posibilidad de resultar electas” y,
fundamentalmente, los criterios establecidos en el decreto reglamentario dictado el 8 de
marzo de ese año.
Así pues, desafiando las exigencias que imponía la reglamentación presidencial, los
apoderados partidarios (principalmente de la UCR pero también del PJ) planteaban que
el requerimiento de postular a una mujer en el segundo puesto de una lista si a un
partido no le tocaba renovar más de dos bancas alteraba lo dispuesto en ley, puesto que
elevaba el cupo mínimo a 50 por ciento. Al mismo tiempo, se entendía que el enunciado
106
Decreto 939/93 del Poder Ejecutivo Nacional (“Partidos políticos, excepciones al Decreto 379/93”),
publicado en el Boletín Oficial el 11 de mayo de 1993.
127
“con posibilidad de resultar electas” hacía referencia al número de cargos que le
correspondía renovar a un distrito y no a cada partido (como lo establecía el Decreto
379/93) puesto que cualquier fuerza política podía ganar la totalidad de las bancas de su
provincia en la Cámara baja107. De este modo, “cuando se conformaron las listas de
diputados nacionales para las elecciones de 1993 […] en diversos casos los dirigentes
partidarios sostenían “el criterio del 30% en las listas y no en las bancas. Criterio que
subsistió aún en la elección de 1995” (Durrieu 1999: 150).
A título de ilustración del clima de opinión imperante, una nota publicada en Página 12
hacia fines de agosto de 1993 manifestaba que, “al margen de la letra fría de la ley
existen todo tipo de interpretaciones”108. Otra nota publicada en Clarín informaba sobre
la decisión de la justicia electoral de no oficializar la lista del Justicialismo de la
provincia de Buenos Aires y expresaba que “los problemas con el cupo se
multiplican”109. Ámbito Financiero publicaba, en estos meses, una serie de notas
tituladas “Guerra de polleras”.
1.5. Recapitulación
La decisión presidencial de reglamentar la ley 24.012, que se proponía evitar una
sucesión de impugnaciones de listas, tuvo efectos no intencionados. Lejos de clausurar
la discusión, la divergencia de criterios empleados por los partidos al confeccionar las
107
Esta posición fue sostenida, por ejemplo, en la causa “Merciadri de Morini, María Teresa
s/presentación – Unión Cívica Radical” (Expediente Nº 2.261/93 de la Cámara Nacional Electoral), que
se describe en la siguiente sección.
108
“Reclamo por el 30 por ciento. La ofensiva femenina”. Página 12, 20 de agosto de 1993.
109
“A Duhalde se le rebelan las mujeres”. Clarín, 19 de agosto de 1993.
128
listas se multiplicaron y ello despertó tensiones y querellas. Los procesos
desencadenados desde entonces ampliaron aún más el número de actores implicados en
el conflicto acerca del alcance del cupo femenino, involucrando a distintas instancias
del Poder Judicial y, como veremos, a organismos internacionales de derechos
humanos. En las elecciones de 1993 —cuando debía contemplarse por primera vez la
nueva norma— abundaron las impugnaciones de listas y las presentaciones judiciales,
exactamente lo que el decreto reglamentario dictado por el presidente Carlos S. Menem
había procurado evitar. Por su parte, los fallos de los juzgados federales con
competencia electoral tampoco establecían un criterio uniforme e, incluso, la Corte
Suprema de Justicia llegó a desestimar el decreto dictado por el Poder Ejecutivo para
exceptuar de las exigencias establecidas en la reglamentación del cupo femenino a los
partidos que habían acordado sus listas de candidatos antes del 8 de marzo de 1993. A
continuación, examinaremos el modo en que se fueron sorteando estos conflictos.
2. Batallas judiciales y acciones emprendidas para garantizar el cumplimiento del cupo
femenino: el papel crítico del Consejo Nacional de la Mujer
Los distintos criterios empleados en los partidos políticos frente al proceso electoral de
1993 alentaron un sinnúmero de solicitudes de impugnación de listas y presentaciones
ante la justicia, y los tribunales fallaron en distintos sentidos. Las principales cuestiones
acerca de las cuales discrepaban los fallos eran, primero, las posiciones que debían
ocupar las candidatas en las listas para cumplir el mandato de posición establecido en la
reglamentación de la ley y, segundo, quién/es tenían legitimidad para impugnar las
129
listas que no cumplieran las exigencias normativas (Lázzaro 2008). En relación con este
último punto, inicialmente la justicia electoral no consideraba a la ley de Cupo
Femenino de orden público y, por tanto, se negaba aceptar presentaciones que no fueran
efectuadas por un “particular damnificado”. De este modo, los únicos actores
legitimados para iniciar demandas eran las propias candidatas o precandidatas, que se
veían sometidas a fuertes presiones al interior de los partidos. En algunos distritos, las
mujeres que aspiraban a una candidatura e iniciaron acciones de impugnación de listas
fueron amenazadas con la expulsión de sus partidos y en algunos casos (como el de la
UCR de la provincia de Santiago del Estero) se procedió a su desafiliación110. Otro atajo
empleado por las autoridades partidarias para evitar estos desenlaces consistía en
eliminar a ciertas candidatas de su lista de modo tal que no pudiera concretarse la acción
de impugnación (Durrieu 1999; Tula 2002).
Las actividades desplegadas por el Consejo Nacional de la Mujer desde 1993 en
adelante fueron críticas para apuntalar la política de cuotas en su conflictiva etapa de
instrumentación. Las autoridades del Consejo, junto con las consejeras presidenciales
que actuaban desde el propio organismo (o en coordinación con él), no sólo impulsaron
la reglamentación presidencial del cupo femenino e idearon argumentos que modelaron
su contenido operativo, sino que llevaron adelante distintas estrategias de interpretación
del cupo y de monitoreo de su cumplimiento a lo largo del país.
110
En la provincia de Santiago del Estero, Mirta Pastoriza había sido emplazada en el tercer lugar de la
lista de candidatos de la UCR y reclamó ante la justicia que le correspondía ocupar el segundo puesto, en
conformidad con lo dispuesto por la ley de Cupo Femenino. La Convención provincial de la UCR
consideró su reclamo “extemporáneo e inconsulto” y, además de retirar su candidatura, procedió a su
desafiliación del partido.
130
En 1993, el Consejo Nacional de la Mujer se ocupó de elaborar y difundir un instructivo
destinado a dirigentes políticas para la presentación de acciones ante la justicia electoral
frente a situaciones de incumplimiento del cupo. Por su parte, el Gabinete de consejeras
presidenciales organizó una serie de seminarios de capacitación destinados a mujeres
políticas en los cuales se trabajó sobre negociación, comunicación y estrategias de
campaña, y también emprendió actividades de difusión y sensibilización. En este
sentido, por ejemplo, se elaboraron 40 mil cartillas sobre la ley de Cupo Femenino y se
promovió la creación de ámbitos multipartidarios en las áreas de Mujer de las
provincias (Gabinete de Mujeres 1993). Además, con el auspicio del Consejo Nacional
de la Mujer, llegó a confeccionarse una red de apoyo y de asesoramiento jurídico a las
candidatas que se proponían acudir a la justicia. Varias consejeras presidenciales se
trasladaron a las provincias para acudir a las sedes judiciales, así como para reunirse con
dirigentes del distrito111. En palabras de una integrante de dicho Gabinete que tuvo, en
esos años, un gran protagonismo:
“Nos comunicamos con las mujeres candidatas de todos los partidos políticos cuyas listas
no cumplían con la ley y organizamos un operativo bastante complejo con una abogada
que nos patrocinaba en cada provincia. Y digo bastante complejo porque carecíamos de la
estructura y los plazos electorales, lógicamente, son muy cortos y estrictos, y nos obligaba
a actuar simultáneamente en los 24 distritos electorales del país… Fue necesario organizar
una red de información para conocer rápidamente cómo se habían conformado las listas
111
Entre los meses de enero y agosto de 1993, se realizaron reuniones de consulta con dirigentes políticas
de las provincias de Salta, Santa Fe, Misiones, Buenos Aires, Córdoba, Santiago del Estero, Corrientes y
Capital Federal (Gabinete de Mujeres 1993).
131
de todos los partidos, y mandar a nuestras patrocinantes las impugnaciones, distintas en
cada caso” (Durrieu 1999: 150).
A pesar de la negativa de los tribunales a considerar la ley de Cupo Femenino de orden
público, el Consejo Nacional de la Mujer realizó varias presentaciones ante la
Justicia112. Si bien la totalidad de sus acciones sería rechazada, algunos jueces
decidieron no oficializar ciertas listas y las remitieron nuevamente a los partidos para
que procedieran a su reelaboración, tomando en cuenta lo establecido en el decreto
reglamentario nacional. Desde entonces, la Cámara Nacional Electoral dictó más de
cien fallos, la mayoría de ellos entre 1993 y 1995 (Lázzaro 2008)113. Entre los diversos
pleitos judiciales que se sucedieron, cabe mencionar dos casos que cobraron una
trascendencia singular, aunque tendrían desenlaces distintos.
2.1. Darci Sampietro contra el Justicialismo de Entre Ríos: la exigencia judicial de
reordenar la lista del partido
En 1993, concluido el proceso interno de nominación de candidatos a diputados
nacionales del Frente Justicialista de Entre Ríos, Darci Sampietro —postulada como
candidata en el quinto lugar— impugnó la lista partidaria ante el juzgado federal
electoral de primera instancia, reclamando su ubicación en alguno de los tres primeros
112
En este marco, se llegaría a apelar a una figura jurídica inexistente, la acción de “amparo preventivo”,
que recibió publicidad en los medios de prensa.
113
En 1993, el partido con mayor número de casos sería la UCR, seguido por el PJ y la UCeDé, cuyas
causas se concentraron en la provincia de Entre Ríos y en la Capital Federal, respectivamente (Lázzaro
2008). En 1995, en cambio, el PJ fue el partido con mayor número de casos, seguido por la UCR, el
FREPASO, Fuerza Republicana, Demócrata Cristiano, la UCeDé, el Partido Federal y el Movimiento
Integración y Desarrollo. En esta oportunidad, el distrito con mayor cantidad de causas fue Corrientes,
seguido por Córdoba, Buenos Aires y Tucumán (Lázzaro 2008: 61).
132
puestos. El juzgado desestimó esta solicitud y Sampietro apeló ante la Cámara Nacional
Electoral, que falló a su favor y exigió al Justicialismo de Entre Ríos que rehiciera su
lista. La fundamentación de este fallo manifestaba que la interpretación de la ley 24.012
y su decreto reglamentario 379 debía hacerse “con arreglo a la realidad”, desestimando
de ese modo la mera posibilidad de que todo candidato fuera potencialmente susceptible
de ser electo (Tula 2002: 70). Posteriormente, un fallo de la Corte Suprema de Justicia
confirmaría que la base de cálculo del cupo femenino era el número de cargos que cada
partido debía renovar y no la totalidad de los escaños en juego en cada distrito
electoral114.
2.2. María Teresa Merciadri de Morini contra la UCR de Córdoba: el fracaso de la
acción de impugnación y la presentación de una denuncia ante la OEA
En 1993, la lista de candidatos de la UCR de la provincia de Córdoba fue impugnada
ante la Junta Electoral por María Teresa Merciadri de Morini, una dirigente del partido,
pero este caso tendría un desenlace distinto. Esta dirigente planteaba que, en la lista de
seis candidatos a diputados nacionales de la UCR del distrito, se había posicionado a
dos mujeres en el cuarto y en el sexto lugar, con lo cual se violaba la ley 24.012 y su
decreto reglamentario 379, ya que a dicho partido le correspondía renovar cinco cargos.
La Junta Electoral rechazó la apelación considerando que la lista de candidatos había
114
La intervención de la Corte Suprema de Justicia en este caso se originó en una actuación de Mario
Matheu, candidato a diputado nacional por el Justicialismo de Entre Ríos posicionado en la lista de
candidatos en un tercer lugar. Entre los argumentos empleados para recurrir el fallo dictado por la Cámara
Nacional Electoral ante la corte, se apelaba al Decreto 939 del Poder Ejecutivo Nacional, que exceptuaba
de las exigencias de la reglamentación de la ley 24.012 a los partidos, confederaciones o alianzas que
hubieren realizado elecciones internas antes del 8 de marzo de 1993. Los ministros de la Corte Suprema
no hicieron lugar a ese argumento y se expresaron a favor del fallo de la Cámara Nacional Electoral.
133
sido el fruto de consenso alcanzado entre las distintas líneas internas del partido. Ante
dicho rechazo, María Merciadri de Morini apelaría ante la Cámara Nacional Electoral,
que le negó legitimación para actuar al exigirle “interés propio”. Finalmente, luego de
las elecciones del 3 de octubre de 1993, la Corte Suprema de Justicia desestimó su
apelación por considerarla “abstracta”, señalando que la UCR había obtenido cuatro
cargos de diputados nacionales y, en la causa, se disputaba quién debía haber ocupado el
quinto puesto de la lista electoral.
Al haber agotado las instancias judiciales internas, el 15 de junio de 1994 María
Merciadri de Morini presentó una petición ante la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos (CIDH) de la OEA, en la cual alegaba la violación de los derechos
al debido proceso, a los derechos políticos, a la igualdad ante la ley y a los recursos
efectivos, establecidos el Pacto de San José de Costa Rica, por parte de la República
Argentina en su perjuicio115. La CIDH declaró la admisibilidad del caso en 1999, lo
cual, como veremos, fue un factor de peso en el dictado de un nuevo decreto
reglamentario de la ley 24.012 en el año 2000.
115
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (conocida como Pacto de San José de Costa
Rica), fue suscrita en la Conferencia Especializada Interamericana sobre Derechos Humanos en 1969.
134
2.3. Las controversias en un nuevo escenario: el giro de la jurisprudencia luego de la
reforma constitucional de 1994
En las elecciones legislativas de 1995 nuevamente se generaron controversias en el
armado de las listas partidarias y se presentarían 49 casos ante la Cámara Nacional
Electoral (Lázzaro 2008: 61). Sin embargo, la reforma de la Constitución de 1994
imprimió un giro en la jurisprudencia, puesto la Cámara Nacional Electoral pasó a
reconocer que los afiliados partidarios que presentaran solicitudes de impugnación de
listas podrían ser considerados parte en las causas. Asimismo, la justicia electoral
invistió a la titular del Consejo Nacional de la Mujer de legitimidad para iniciar
demandas. El Consejo tenía la misión de velar por el cumplimiento de la CEDAW en la
Argentina y dicha Convención tenía, ahora, jerarquía constitucional.
Nutrido de esta potestad, en 1995 el Consejo Nacional de la Mujer presentó un conjunto
de causas (Marx, Borner y Caminotti 2007a). Además, este organismo nuevamente se
ocupó de brindar asistencia técnica en la formulación de denuncias por incumplimientos
de la ley de Cupo Femenino y su reglamentación (Consejo Nacional de la Mujer 1995a).
Frente a las elecciones de 1997, el Consejo Nacional de la Mujer publicó una guía
práctica de asesoramiento para el cumplimiento de la ley 24.012 y su decreto
reglamentario destinado a las mujeres que participaban en partidos políticos. Este
documento explicitaba el alcance de los nuevos artículos incorporados en la
Constitución de 1994, los requerimientos de la ley de Cupo Femenino y su
135
reglamentación, las pautas para determinar si sus exigencias eran incumplidas y los
recursos legales a los cuales se podía apelar (Consejo Nacional de la Mujer 1997).
Así pues, como lo sugerimos al inicio del presente capítulo, la existencia de una
‘maquinaria de género’ en el Estado fue fundamental para apuntalar la
institucionalización de las políticas de cuotas en la Argentina. En un conjunto de
momentos críticos, el Consejo Nacional de la Mujer proporcionó una plataforma eficaz
la elaboración de argumentos, la movilización recursos y la generación de canales de
comunicación con las mujeres partidarias de distintas provincias. Durante el período de
gobierno de Carlos S. Menem (1989/1999) las autoridades del Consejo y las integrantes
del Gabinete de consejeras presidenciales elaboraron argumentos, formaron redes y
proveyeron capacitación y asesoramiento en aras de asegurar que el cupo femenino
fuese respetado en la nominación de candidatos a cargos legislativos. Durante la
presidencia de Fernando De la Rúa (Alianza UCR/Frepaso, 1999/2001), el Consejo
Nacional de la Mujer —ahora conducido por Carmen Storani— contribuyó a precisar el
contenido de la reglamentación de la ley de Cupo Femenino y, nuevamente, emprendió
acciones de monitoreo de su cumplimiento en las listas.
3. El dictado de un segundo decreto reglamentario del cupo femenino
La reforma constitucional de 1994 elevó el número de senadores nacionales, redujo su
mandato de 8 a 6 años y estableció su elección directa116. Desde entonces, a cada
116
Anteriormente, los senadores nacionales eran elegidos por las Legislaturas provinciales.
136
provincia le corresponde elegir tres representantes en la Cámara alta por medio de un
sistema de mayoría atenuada que otorga dos bancas al partido que obtiene la mayor
cantidad de votos positivos y la restante a la segunda fuerza política más votada. El
Senado se renueva bianualmente por tercios, de modo tal que cada 6 años distintas
provincias eligen sus tres representantes. No obstante, cuando se incorporaron estos
cambios, se acordó que en 2001 (año en que los senadores en ejercicio culminaban su
mandato) excepcionalmente se renovaría la totalidad de las bancas.
El 28 de diciembre de 2000, en vísperas de ese proceso electoral, el presidente Fernando
de la Rúa dictó un nuevo decreto reglamentario de la ley 24.012, con el asesoramiento
del Consejo Nacional de la Mujer que se encargaría de redactar varios proyectos
orientados a subsanar las ‘lagunas’ del decreto anterior. Observando esa coyuntura de
modo prospectivo, hay razones convincentes para presuponer que no era posible ignorar
las controversias que se habían suscitado en los partidos políticos, las batallas judiciales
trabadas y la nueva jurisprudencia generada. De hecho, la fundamentación de este nuevo
decreto reconocía que los criterios divergentes aplicados para el cálculo del cupo
femenino en los partidos y los fallos judiciales discordantes hacían necesario “dictar una
norma que tenga en cuenta las más claras y garantizadoras interpretaciones”.
El 21 de septiembre de 1999, la CIDH había declarado la admisibilidad del caso
presentado ante esa instancia por María Merciadri de Morini, poniéndose a disposición
de las partes en aras de alcanzar “una solución amistosa fundada en el respeto de los
derechos consagrados en la Convención e [invitarlas] a pronunciarse sobre tal
137
posibilidad”117. En ese sentido, la fundamentación del decreto dictado por el presidente
Fernando De la Rúa también hacía mención a la necesidad de dar una respuesta ante esa
instancia, al tiempo en que ponía de relieve que las nuevas cláusulas referidas a las
acciones positivas en la Constitución hacían “indispensable el dictado de una norma que
garantice efectivamente el cumplimiento de las disposiciones de la Ley Nº 24.012, la
Constitución Nacional y los tratados internacionales de derechos humanos, que poseen
jerarquía constitucional”.
El Decreto 1246 extendió la aplicación del cupo femenino a las candidaturas al Senado,
mantuvo el criterio de cálculo del porcentaje mínimo vinculado con la magnitud de
partidos, pero precisó aún más sus exigencias en aras de evitar nuevos conflictos118.
Además, la nueva reglamentación dejó sentado que, en todos los casos, se privilegiarían
medidas de acción positiva. Finalmente, este decreto presidencial reconoció la facultad
de todas las personas inscriptas en el padrón electoral de un distrito de impugnar listas
que consideren violatorias de la ley de Cupo Femenino (véase la tabla 4.3).
117
Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Organización de Estados Americanos. Informe Nº
103/01 (Caso 11.307), María Merciadri de Morini, Argentina, 11 de octubre de 2001.
118
En este sentido, la nueva reglamentación estableció de manera inequívoca que el cómputo del
porcentaje mínimo debe realizarse siempre a partir del primer lugar de cada lista y sólo se consideraría
cumplido cuando se aplicara también al número de cargos que cada partido, alianza transitoria o
confederación renovara en cada elección nacional. Asimismo, este decreto determinó que si una mujer
incluida como candidata en una lista oficializada fallece, renuncia o se incapacita por cualquier
circunstancia antes de las elecciones, debe ser reemplazada por la candidata que le sigua en la lista. Otra
innovación de esta reglamentación nacional consistió en pautar que las listas de suplentes deben respetar
el cupo femenino y que, cuando los jueces con competencia electoral determinen que alguna de las
candidatas está posicionada en un lugar posterior al que le corresponde en una lista, deben instar al
partido a reubicarla en un plazo de 48 horas. Si el partido no actúa, el tribunal debe hacerlo de oficio.
138
Tabla 4.3
Síntesis del Decreto 1246, reglamentario de la ley de 24.012
Ámbito de Cargos electivos de cargos electivos de Diputados, Senadores y

aplicación Convencionales Constituyentes Nacionales (Art. 1º).
Cantidad mínima El 30 por ciento es una cantidad mínima (Art. 2º)*
Mandato de El porcentaje mínimo se aplica a la totalidad de candidatos de una lista,

posición pero sólo se considera cumplido cuando se aplique también cada partido
político, confederación o alianza transitoria renueve (Art. 3º).
Cuando un partido, confederación o alianza se presente por primera vez o

no renueve ningún cargo, la cantidad de cargos a renovar es igual a uno. En
este caso es indiferente colocar en primer puesto a un candidato varón o
mujer, y siempre en el segundo lugar debe figurar una persona del sexo opuesto
al nominado para el primer cargo (Art. 4º).
Cuando se renueven solamente dos cargos, en uno de ellos debe nominarse

siempre una mujer (Art. 4º).
Cuando se renueven más de dos cargos, debe figurar una mujer, como
mínimo, en alguno de los tres primeros lugares (Art. 4º).
Cuando se renueve uno, dos o más cargos, el cómputo siempre debe hacerse
a partir del primer lugar. La lista deberá tener por lo menos una mujer cada
dos varones para que se cumpla el porcentaje mínimo. En las listas no
puede ubicarse en forma contigua tres personas de un mismo sexo hasta,
por lo menos, el lugar en que, como mínimo, se haya cumplido con el 30 por
ciento (Art. 5º).
Luego de esta nueva reglamentación, y frente al escenario electoral de 2001, el Consejo
Nacional de la Mujer enviaría más de seiscientas notas a los presidentes de los partidos
políticos en el orden nacional y de distrito, que recordaban las exigencias de las nuevas
disposiciones de la ley. Asimismo, el Consejo solicitó al Procurador General de la
139
Nación que instruyera a los fiscales electorales del fuero federal a efectuar un
seguimiento del cumplimiento de la reglamentación119, requirió información sobre las
listas oficializadas a los juzgados federales con competencia electoral y se comunicó
con los fiscales solicitando su colaboración. Estas actividades, y en especial el
intercambio de información con funcionarios judiciales, garantizaron que la ley de Cupo
Femenino fuera cumplida en distintas provincias. En términos generales, las listas
presentadas por diversos partidos y alianzas se adecuaron a lo establecido y, en algunos
casos, los jueces las rectificaron a solicitud del Consejo Nacional de la Mujer o de
oficio120.
Tras una década de lucha política y pleitos judiciales, en las elecciones legislativas de
2001 no hubo grandes controversias en la confección de las listas. A título ilustrativo,
mientras en 1993 y 1995 se contabilizaron 70 casos presentados ante la Cámara
Nacional Electoral, en 2001 sólo se registraron nueve (Lázzaro 2008)121. La primera
aplicación de la ley 24.012 en la elección de senadores nacionales tuvo, como resultado,
un ingreso masivo de mujeres a la Cámara alta. De hecho, en la elección de senadores,
el mandato de posición del cupo femenino asegura que cada provincia elija, al menos,
una candidata.
119
El Procurador General de la Nación dio curso a esta solicitud por medio de la Resolución Nº 80/01, del
24 de agosto de 2001.
120
Las actividades emprendidas por el Consejo Nacional de la Mujer en relación con el monitoreo del
cumplimiento de la ley de Cupo Femenino en 2001 han sido publicadas en el sitio Web oficial de este
organismo. Véase http://www.cnm.gov.ar (consulta realizada el 1 de octubre de 2008).
121
Posteriormente, en 2003, sólo hubo dos causas presentadas ante la Cámara Nacional Electoral,
correspondientes a la UCR del distrito Capital Federal (Lázzaro 2008).
140
4. Recapitulación
La instrumentación de la ley de Cupo Femenino se vio signada por un arduo conflicto
que involucró a una multiplicidad de actores del sistema político y el Poder Judicial. La
ley 24.012, que ha posicionado a la Argentina entre los países del mundo con mayores
proporciones de mujeres en sus Parlamentos nacionales, fue instituida y modelada al
calor de esa lucha política. En ese marco, un grupo de mujeres del Justicialismo y la
UCR trabajó desde el Estado para definir el alcance y garantizar el cumplimiento del
cupo femenino en las listas de todos los partidos políticos.
En dos momentos relevantes —la primera elección con ley de Cupo Femenino en 1993
y la primera elección directa de senadores nacionales en 2001— los presidentes Carlos
S. Menem y Fernando de la Rúa apelaron a su poder regulatorio y dictaron decretos que
contribuyeron a clarificar las exigencias del cupo femenino. La primera reglamentación
de esta ley nacional amplió el alcance del conflicto e imprimió una dirección particular
al proceso de cambio, al clausurar otras opciones (como, por ejemplo, la posibilidad de
que cada partido adoptara sus propios criterios de cálculo del “porcentaje mínimo”). La
segunda reglamentación, dictada cuando dicho conflicto había logrado una amplia
escala, logró poner término a la lucha judicial e intra-partidaria trabada en torno de su
alcance efectivo.
La instrumentación de la ley nacional 24.012, orientada a hacer efectivo el derecho de
las mujeres a ejercer cargos electivos a los cuales no habían logrado acceder entre 1983
141
y 1991, conmovería prácticas establecidas de negociación en los partidos políticos. En
efecto, aunque esta norma no modificaba la estructura general de incentivos que
gobiernan el sistema político (Htun 2004) —como podrían hacerlo otras reformas de
naturaleza electoral— establecía exigencias novedosas para la nominación de
candidatos que impactaban sobre las decisiones referidas a quiénes competirían por
cargos nacionales en cada uno de los 24 distritos. Como hemos visto, el cupo femenino
desató controversias vigorosas, las cuales serían dirimidas en la arena pública mediante
la intervención del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo Nacional. Sólo después de
varios años lograron detenerse estas arduas disputas y el cupo femenino pasaría a
formar parte del repertorio de prácticas “dadas por sentadas” en la Argentina.
6. Conclusiones
En 1991, tras la aprobación de la ley 24.012 en el Congreso de la Nación, la discusión
sobre las cuotas fue trasladada claramente a la arena pública, pero el conflicto se
mantuvo latente hasta 1993. Ese año, cuando la ley de Cupo Femenino debía aplicarse
por primera vez en la confección de listas de candidatos a diputados nacionales, las
ideas plasmadas en esta política de acción afirmativa que planteaba la exigencia de
nominar mujeres y las reglas de juego establecidas para la negociación de las
candidaturas partidarias entraron en fricción. La ausencia de criterios precisos que
indicaran de qué modo debían ser emplazadas las candidatas en las listas facilitó la
aprobación de la ley de Cupo Femenino en el Congreso de la Nación, pero estas mismas
‘lagunas normativas’ dificultaron, posteriormente, su implementación.
142
A propósito de ello, este capítulo ha puesto en evidencia que la incertidumbre que
rodeaba a la aplicación del cupo femenino en vísperas del proceso electoral de 1993
nuevamente abrió un momento de elección prospectiva en el cual se manejaron distintas
salidas. Una alternativa, por la cual se inclinaba claramente la UCR e incluso
inicialmente fue alentada por el Ministro del Interior, era que cada partido político
determinara los criterios a emplear en sus cartas orgánicas (privatización del conflicto)
Otra alternativa, por la cual abogaba el Consejo Nacional de la Mujer, consistía en
reglamentar la ley de Cupo Femenino por medio de un decreto del Poder Ejecutivo que
impusiera criterios uniformes para todos los partidos políticos (socialización del
conflicto).
Tras una serie de advertencias efectuadas por jueces federales que vislumbraban
controversias e impugnación de listas, el presidente Carlos S. Menem se inclinó,
finalmente, por la segunda opción, la cual reafirmaba su propio liderazgo en el proceso
de institución del cupo femenino. Esta decisión presidencial, cuyo contenido elevó la
apuesta de las cuotas al plantear el requisito de calcular el porcentaje mínimo de
candidaturas de mujeres sobre la base de la magnitud de partidos, generó —en la
terminología de Lieberman (2001)— un desajuste crítico entre los fundamentos de esta
medida orientada a paliar la discriminación por género y la capacidad efectiva de
garantizar su observancia en el ámbito de los partidos.
143
Al abrigo de dicho desacople, las dirigencias partidarias de distintos distritos resistieron
las exigencias que imponía la reglamentación presidencial. Por su parte, desde la
plataforma del Consejo Nacional de la Mujer, un grupo de mujeres empleó recursos
institucionales y se movilizó para garantizar el cumplimiento del cupo femenino en los
procesos de confección de listas de candidatos nacionales de todos los partidos. En este
contencioso escenario, el ingreso de nuevos actores a la escena —inicialmente jueces
electorales y, posteriormente, organismos internacionales de derechos humanos—
culminaron modelando la trayectoria de esta reforma audaz.
La ampliación del alcance del conflicto desatado durante la implementación de la ley
nacional 24.012 en la Argentina y las acciones críticas desplegadas desde el Consejo
Nacional de la Mujer condujeron a precisar y a ampliar las exigencias del cupo
femenino, favoreciendo a mujeres que no contaban con suficiente capacidad de
negociación dentro de los partidos. Así pues, aunque las ideas innovadoras suelen
beneficiarse de la coherencia y consistencia (Schmidt 2008), el derrotero del cupo
femenino en la Argentina sugiere que, en ciertas situaciones, la vaguedad y ambigüedad
pueden facilitar la adopción de una nueva política, creando patrones de discurso que
luego no resulta sencillo abandonar y acotan el margen de contestación.
144
CAPÍTULO 5
Isomorfismo discursivo y heterogeneidad legal: la reinvención de las cuotas en

las provincias argentinas
El capítulo 4 ha destacado el carácter contencioso del proceso de institucionalización de
la ley 24.012, que exige la nominación de un porcentaje mínimo de mujeres en
posiciones “expectables” de las listas de candidatos nacionales. Este capítulo dirige la
atención hacia un fenómeno concomitante pero empíricamente muy poco investigado: la
rápida y generalizada adopción de cuotas por género mediante la reforma de la
legislación electoral de las provincias. En el marco del sistema político multinivel de la
Argentina—donde los actores participan del juego electoral en distintas arenas en forma
simultánea— la sanción de cuotas provinciales en un período signado por una
multiplicación de conflictos en torno de la aplicación del cupo en listas nacionales
representa un enigma122.
En un breve lapso, veinte jurisdicciones subnacionales de la Argentina instituyeron
cuotas para candidaturas provinciales y, en la mayoría de los casos, también
122
Este fenómeno no puede vincularse con una supuesta menor relevancia de los cargos legislativos
subnacionales vis-à-vis los nacionales, puesto que en la Argentina las Legislaturas provinciales son arenas
cruciales de la política de partidos y suelen ser importantes plataformas para la edificación de carreras
políticas y para el desempeño de cargos en los Ejecutivos (Jones et al. 2002).
145
municipales123. En 2009, los únicos distritos que no emplean cuotas en las listas
legislativas provinciales son Entre Ríos y Jujuy124.
Analíticamente, es posible diferenciar dos ciclos de adopción y reformas de las leyes
provinciales de cuotas. El ciclo de adopción se inició en 1992 en La Rioja, Santa Fe,
Chaco, Corrientes, Mendoza y Santa Cruz, culminando en 1997 en Catamarca y en San
Luis. En un segundo ciclo de reformas, en algunas provincias la legislación original fue
modificada (Córdoba, Mendoza, Misiones, Río Negro, Santiago del Estero y Tierra del
Fuego), o bien reglamentada (Buenos Aires, Chaco, Corrientes, Mendoza y Tucumán)
con el propósito de precisar sus exigencias, ampliarlas y/o minimizarlas (tabla 5.1).
123
En algunas provincias, como Córdoba y Neuquén, estas leyes sólo alcanzan a los municipios que no
tienen carta orgánica e invitan al resto de los municipios a adherir.
124
Entre Ríos no cuenta con una ley de cuotas provincial, aunque la Constitución reformada en 2008
“establece y sostiene la equidad de género en la representación política y partidaria y en la conformación
de candidaturas con probabilidad de resultar electas” (Art. 17). Chubut tampoco ha sancionado una ley de
cuotas propia, pero adhiriere al Código Electoral Nacional y emplea la ley 24.012 en las elecciones
provinciales. En la Ciudad Autónoma de Buenos Aires también aplica el cupo femenino nacional.
146
Tabla 5.1
Ciclos de adopción y de reforma de las leyes provinciales de cuotas
Ciclo de adopción Provincias Reglamentación

1992 Santa Fe, La Rioja, Chaco,
Mendoza, Santa Cruz, Corrientes
Legitimidad
1993 Misiones, Río Negro, Chaco (ley Mendoza,

complementaria) Corrientes
1994 Córdoba, Tucumán, San Juan, La
Pampa, Salta, Tierra de Fuego
1995 Formosa, Buenos Aires, San Luis Tucumán
(vetada)
1996 Neuquén, Santiago del Estero
1997 Catamarca, San Luis Buenos Aires
Ciclo de reformas de la ley Provincias Reforma de la
inicial* reglamentación
1998 Tierra del Fuego
2000 Mendoza, Córdoba, Santiago del
Eficacia
Estero
2001 Mendoza
2002 Río Negro
2003 Tucumán,
Corrientes
2004 Misiones (observada)
*Sólo se consideran casos en los cuales una segunda ley de cuotas modificó el contenido de la ley
anterior. La tabla no comprende a las provincias donde hubo cambios de numeración de las leyes como
resultado de modificaciones de la legislación electoral (Salta en 1998) o de partidos políticos (San Luis en
2003) que no alteraron el contenido de las cuotas.
En el ciclo inicial, la preocupación por la legitimidad de las cuotas ocupó un lugar
central. Las versiones taquigráficas de los debates legislativos provinciales sugieren
que, en los años tempranos, la eficacia de estos mecanismos tendería a verse colocada
en un segundo plano con respecto al propósito inmediato de brindar “una señal
147
política”125. La redacción de algunas leyes aprobadas durante ese período era limitada o
ambigua, en la medida en que no especificaba criterios precisos de implementación o
reproducía textualmente el articulado de la ley nacional. Estos rasgos, que podían
lesionar la capacidad de las cuotas para producir el efecto buscado (favorecer la
elección de mujeres) no fueron inadvertidos por los actores implicados en su discusión y
aprobación, pero prevalecía la idea de evitar dilaciones que imposibilitaran su
sanción126. En cambio, el ciclo posterior estuvo claramente gobernado por
consideraciones de eficacia, a la luz de la evidencia disponible sobre el impacto de las
cuotas en elecciones provinciales, e incluso de los fallos judiciales y las
reglamentaciones nacionales.
1. El fenómeno de la difusión subnacional
A la luz de esta vasta propagación de las cuotas por género en la federación argentina,
una argumentación convencional es que la ley nacional de Cupo Femenino tuvo
“efectos multiplicadores” o “de contagio” en las provincias (Archenti 2002; Jones
1998). En esta línea, una investigación reciente explica la institución de cuotas
electorales provinciales como resultado de un proceso de difusión —que implica la
migración de políticas e instituciones ideadas en un sitio hacia otros— y no de la
convergencia de “desarrollos paralelos”, una posible explicación alternativa (Crocker
125
Algunos ejemplos elocuentes al respecto pueden encontrarse en los debates que tuvieron lugar en
Santa Fe (1991, 1992), La Rioja (1992), Mendoza (1992), Misiones (1993) y Córdoba (1994).
126
En casos como Chaco (1993), Salta (1994), Formosa (1995), San Luis (1995) y Neuquén (1996), sin
embargo, se procuró especificar las cuotas con mayor claridad en aras de evitar la clase de conflictos que
habían suscitado las imprecisiones de la ley de Cupo Femenino nacional.
148
2005)127. Tomando en consideración el orden temporal de la sanción de cuotas
provinciales, que se inició en 1992 luego de la aprobación de la ley 24.012 en el
Congreso de la Nación, el argumento de la difusión institucional subnacional ofrece una
explicación plausible. De hecho, en nuestra indagación no hemos encontrado iniciativas
provinciales anteriores a la presentación de los proyectos de ley de cupo nacional
(1989), siendo en su gran mayoría posteriores a la promulgación de esa norma legal
(1991). Incluso, los argumentos empleados en los debates legislativos provinciales para
justificar las cuotas fueron notoriamente semejantes y dejan entrever la influencia de los
discursos comunicativos construidos durante la campaña por la ley 24.012 de Cupo
Femenino en el escenario nacional.
Más allá de esta constatación que toma en cuenta el orden temporal, un aspecto crucial
del proceso de difusión de leyes de cuotas en la federación argentina permanece
virtualmente inexplorado. Ese aspecto, al cual este capítulo dirige especialmente la
atención, es el contenido de las cuotas provinciales y la capacidad subnacional de
“reinvención” (Glick y Hays 1991). Para adelantar nuestro argumento, la aprobación de
la ley 24.012 activó la institución este tipo de normas prácticamente en todas las
provincias, puesto que se elaboraron argumentos, coaliciones multipartidarias y redes de
mujeres políticas de distintos distritos. Con todo, las respuestas subnacionales a la
política de cuotas variaron de manera expresiva.
127
Dicho estudio sigue la orientación de buena parte las investigaciones sobre difusión de instituciones y
políticas públicas, al concentrarse en la fecha de adopción de una medida en distintas unidades de
análisis, poniendo a prueba hipótesis sobre correlaciones de variables (Glick y Hays 1991).
Metodológicamente, Crocker (2005) indaga la difusión de cuotas en las provincias argentinas por medio
de un modelo estadístico EHA (Event History Analysis).
149
La ley de Cupo Femenino nacional —y, luego de 1993, las controversias sobre su
implementación— proveyeron ideas, generaron aprendizajes e informaron las prácticas
políticas de los actores provinciales. Sin embargo, la heterogeneidad de los arreglos
legales resultantes pone de manifiesto la relativa autonomía de la política provincial e
indica que, más allá del aparente isomorfismo institucional (DiMaggio y Powell 1991b),
la difusión subnacional de las cuotas no ha seguido una única trayectoria ni ha estado
exenta de conflictos. En suma, las leyes de cuotas no fueron medidas uniformes que se
propagaron desde la Nación a las provincias. Por el contrario, tanto el ciclo inicial de
adopción como el ciclo de reformas de la legislación original evidencian la introducción
de modificaciones en las exigencias y alcances de las cuotas en una serie de
dimensiones relevantes (los porcentajes, los criterios de cálculo y los mandatos de
posición, fundamentalmente); es decir, esfuerzos de reinvención de estas medidas en los
escenarios provinciales.
Este capítulo analiza los debates que tuvieron lugar en todas las Legislaturas
provinciales y el contenido del conjunto de las leyes de cuotas. Nuestro examen destaca,
en primer lugar, que las ideas que permitieron visualizar la baja representación política
de las mujeres como un ‘problema de la democracia’, así como de las tácticas de
“coerción suave” desplegadas durante la campaña por el cupo femenino nacional,
estimularon un proceso de isomorfismo discursivo que apuntalaría la adopción de cuotas
prácticamente en todas las provincias. En segundo lugar, el capítulo descubre una
pluralidad de arreglos normativos locales, la cual deja entrever que en la Argentina no
sólo ha habido emulación de las innovaciones nacionales sino una elevada dosis de
150
reinvención de las cuotas, así como procesos de imitación entre provincias. El capítulo
concluye con una discusión de casos provinciales que ilustran trayectorias de reforma
distintas.
En aras de contextualizar estos procesos, es preciso destacar la diversidad de reglas que
gobiernan el juego electoral en la Argentina. En efecto, la Argentina posee un sistema
electoral complejo que elige presidente, gobernadores, diputados y senadores
nacionales, diputados y senadores provinciales, y un elevado número de cargos
municipales, en distintas arenas y de acuerdo con diferentes reglas (Calvo et al. 2001:
66). En las elecciones legislativas locales, las provincias emplean distintas fórmulas
electorales128. En cuanto al tipo de boletas partidarias, la mayoría de las provincias
utiliza listas cerradas y bloqueadas (donde cada partido presenta una nómina de
candidatos ordenada que no puede ser modificada por los electores) y otras el método de
lemas o doble voto simultáneo, donde cada partido (lema) puede presentar una
diversidad de listas (sublemas)129. Las organizaciones partidarias provinciales gozan de
128
Algunas provincias utilizan fórmulas de representación proporcional (D’Hont y Hare) con y sin piso,
en distritos plurinominales o bien considerando al territorio provincial como distrito único. En otros casos
se emplean fórmulas de mayoría simple y de lista incompleta. Asimismo, un conjunto de provincias
utiliza sistemas mixtos segmentados en los cuales algunos legisladores son electos en un distrito único y
otros por región o por departamento. Tanto la cantidad y magnitud de distritos como la cantidad de
electores distribuidos en ellos varían.
129
Desde 1987, Chubut, Formosa, Jujuy, La Rioja, Misiones, Salta, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe y
Santiago del Estero instituyeron lemas y —con las excepciones Chubut, La Rioja y Jujuy— los
abandonaron con posterioridad. Hasta 1997, las leyes de lemas facilitaron al PJ el manejo de las internas
partidarias durante su proceso de reestructuración posterior a 1983. No obstante, “a partir de la formación
de la Alianza [UCR-FREPASO] y en la medida en que los lemas otorgaban a la oposición la posibilidad
de coordinarse políticamente sin tener que negociar la distribución de bancas, su utilidad política
decreció” (Calvo y Escolar 2005: 106). Tierra del Fuego, por su parte, emplea un sistema de voto
preferencial por candidatos (tachas).
151
una elevada autonomía en la confección de las listas de candidatos y en la formación de
alianzas electorales (Jones 2001).
Esta multiplicidad de instituciones electorales diferencia a la Argentina de federaciones
como Brasil, donde los legisladores nacionales y estaduales son electos mediante
métodos idénticos, y los Estados Unidos, donde se utilizan métodos muy similares
(Jones 1998). En el marco de esta variedad de reglas —que impactan en el modo en que
se organiza la competencia entre partidos— actualmente rigen 21 leyes de cuotas por
género.
152
Tabla 5.2
Argentina: sistemas electorales y leyes de cuotas, según cargo
Cargo Sistema electoral Magnitud de distrito Cuotas
Presidente Elección directa (desde 1994), Único (país) No aplica

ballotage atenuado
Gobernador Elección directa (fórmulas de Único (24 provincias) No aplica

(24 cargos) mayoría simple, absoluta,
ballotage clásico y atenuado)
Diputados nacionales RP D’Hont con una barrera Cada provincia es un Ley 24.012 y
(257 cargos) legal del 3% del padrón distrito de magnitud decreto 1246/00
distrital variable
Senadores nacionales Lista incompleta: dos cargos Cada provincia es un Ley 24.012 y
(72 cargos) para el partido ganador y uno distrito trinominal decreto 1246/00
para el segundo más votado
Diputados Determinado por cada Cantidad y magnitud Leyes

provinciales legislación provincial varían por provincia provinciales
(980 cargos)
Senadores Determinado por cada Cantidad y magnitud Leyes

provinciales legislación provincial varían por provincia provinciales
(180 cargos)
Fuente: elaboración propia basada en Calvo et al. (2001), Calvo y Escolar (2005) y leyes de cuotas.
2. Isomorfismo discursivo: ideas y tácticas políticas en el debate de las leyes de cuotas
provinciales
Esta sección examina los argumentos empleados para justificar las cuotas provinciales y
las tácticas políticas desplegadas para favorecer su aprobación. Por un lado, el análisis
del debate, tratamiento y votación de estas leyes pone de manifiesto una notoria difusión
de las ideas movilizadas durante la campaña nacional a favor de la ley nacional 24.012,
153
que ofrecería un modelo a las provincias. Por otro lado, las prácticas políticas empleadas
para favorecer el tratamiento y votación de las cuotas en las Legislaturas provinciales
evidencian una también notoria difusión de las tácticas de “coerción suave” movilizadas
en la campaña nacional, tales como la formación de coaliciones multipartidarias y la
política hacerse presente en los recintos.
Ambos fenómenos son interpretados como indicadores de isomorfismo discursivo, una
categoría construida a partir de los datos. El isomorfismo discursivo refiere a la
homogeneidad de ideas y prácticas utilizadas para legitimar las cuotas, persuadir a otros
actores y negociar su aprobación, diferenciándose del isomorfismo institucional (Powell
y DiMaggio 1991b), que remite a la homogeneidad de reglas (operativas) y estructuras.
En efecto, a pesar de la similitud de las ideas y tácticas, durante los debates en distintas
provincias surgieron desacuerdos en torno de la redacción y el alcance de las leyes de
cuotas, los cuales contribuyen a explicar el diferente contenido de las normas aprobadas,
que se analiza más detalladamente en la tercera sección.
2.1. El modelo nacional y los legados históricos
La ley nacional de Cupo Femenino —y, a partir de 1994, la incorporación de la
CEDAW y las acciones positivas en la Constitución del país— activó la presentación de
proyectos, la discusión y aprobación de leyes de cuotas provinciales. Margarita
Malharro de Torres (UCR), autora de la ley nacional, y el presidente Carlos S. Menem,
quien había favorecido su aprobación en el Congreso, fueron mencionados
154
prácticamente en todos los recintos. La Argentina había pasado a ser un modelo para el
mundo y las provincias no podían permanecer al margen de la innovación nacional. En
distintos debates, asimismo, se evocarían los avances de los derechos de las mujeres en
el mundo, las Conferencias patrocinadas por las Naciones Unidas y algunos ejemplos
internacionales (como, por ejemplo, las cuotas partidarias del Partido Socialista de
España)130. Como lo manifestaba un diputado provincial en 1994, “podremos discutir
mucho a favor o en contra de esta iniciativa [la ley de cuotas], pero esto es la expresión
de un movimiento mundial al cual le tenemos que dar lectura, es la historia de hoy” (H.
Cámara de Diputados de la provincia de La Pampa, Sesión del 1 de diciembre de 1994.
Cf. Gallo y Giacobone 2001: 278; énfasis nuestro).
Si la “historia de hoy” era un marco de referencia insoslayable, el pasado también sería
asiduamente visitado en los debates legislativos provinciales. Así pues, al igual que lo
observado durante el tratamiento de la ley 24.012 en el Congreso de la Nación, la
apelación a la tradición del Peronismo —partido que, como hemos visto en el capítulo
3, en la década de 1950 había elegido diputadas y senadoras nacionales provenientes de
su llamada rama femenina— y en particular a Evita, fue recurrente en la discusión de las
leyes de cuotas de las provincias argentinas131. Con el reconocimiento del voto
femenino el Peronismo había desempeñado un rol pionero en la transformación de la
Argentina y, en la década de 1990, era llamado a brindar un nuevo ejemplo al país.
130
Por su parte, hacia mediados de la década de 1990, las provincias que ya habían establecido cuotas
pasarían serían citadas como antecedentes en la discusión sobre las cuotas en otras, alegando que si no se
legislaba en esta dirección se correría el riesgo de “quedar atrás”. Este fue, por ejemplo, un argumento
empelado en el debate de la primera ley de cuotas sancionada en San Luis (1995).
131
Santa Fe y La Rioja, que fueron las primeras provincias en aprobar leyes de cuotas en 1992, lo
hicieron el 7 de mayo, día de conmemoración del natalicio de María Eva Duarte de Perón.
155
En palabras de un diputado que ilustran elocuentemente esta argumentación, el apoyo a
las cuotas por parte de los justicialistas no hacía más que “continuar con algo que
venimos reivindicando a lo largo de la historia de nuestro movimiento” (Diputado
Avellaneda, H. Cámara de Diputados de la provincia de Salta, Sesión del 1 de
septiembre de 1992; cf. Gallo y Giacobone 2001: 410)132. Desde el Radicalismo —que
carecía de una tradición análoga— en distintos recintos provinciales sus portavoces
lamentaban las pocas legisladoras existentes en sus filas y reindicaban la iniciativa
presentada en el Congreso Nacional por una senadora de esa fuerza política.
Detrás de esta retórica, las posiciones partidarias con respecto a las cuotas no fueron
análogas en todas las provincias. En términos generales, el Justicialismo y la UCR no se
oponían a las medidas de acción afirmativa como tales, pero, en distintos escenarios
provinciales, tendrían posiciones encontradas con respecto al contenido operativo de las
cuotas legales. Al igual que lo observado en la discusión del cupo femenino nacional,
las únicas fuerzas políticas que mostraron una perspectiva uniforme y contraria a la
sanción de estas leyes fueron la UceDé y algunos partidos locales calificados como
conservadores133.
132
Los Justicialistas planteaban, además, la necesidad de acompañar el proceso de “modernización” de las
instituciones emprendido por el gobierno nacional.
133
Desde esta óptica (sostenida, por ejemplo, desde las filas del Partido Demócrata de Mendoza en 1992),
las cuotas por género eran discriminatorias e incompartibles con criterios de mérito. Otro argumento
empleado en contra de las cuotas (que se pondría de relieve, por ejemplo, en 1992 Corrientes) era que
lesionaban la autonomía partidaria para seleccionar candidatos y ofrecer a la ciudadanía las mejores
opciones.
156
2.2. La difusión del argumento de la democracia
En el escenario nacional, la coalición de mujeres que abogó por la sanción de la ley de
Cupo Femenino había conseguido enmarcar la iniciativa en un discurso multipartidario
que asociaba la baja presencia femenina en las instituciones políticas con un ‘déficit de
la democracia’. A la luz de esa interpretación, la baja representación de las mujeres en
la arena legislativa era una consecuencia de prácticas partidarias discriminatorias que
lesionaban el ejercicio pleno de la ciudadanía política. Este argumento fue, por cierto,
recurrente en los debates que acompañaron la aprobación de leyes de cuotas en las
Legislaturas provinciales, destacado por mujeres y hombres. Las mujeres representaban
la mitad del electorado, participaban en los partidos políticos y se involucraban en las
actividades de campaña pero, a la hora de confeccionar las listas, no eran seleccionadas
como candidatas134. Veremos, a título de ejemplo, cómo se manifestaba esta idea en La
Rioja (1992) y en Neuquén (1996):
“…La presencia de la mujer en los cuerpos legislativos ha ido disminuyendo
considerablemente, desde que con Evita lograron entrar a las Legislaturas Nacionales […]
No se trata —yo creo— que no haya mujeres en los partidos políticos, ni tampoco se trata
de que éstas no tengan vocación de participación, sin embargo, a la hora de constituir las
134
Al respecto, cabe destacar que en 1991 la mitad de las Cámaras bajas y las Legislaturas provinciales
unicamerales tenía menos de 3 legisladoras, con una media de 3,4 y un rango de variación entre 0
(Corrientes, Entre Ríos y Santiago del Estero) y 8 (Tierra del Fuego). Ese año, el promedio de
legisladoras provinciales no alcanzada un 10 por ciento del total de las bancas (cálculos propios sobre
datos de Archenti y Tula 2008b). Entre los seis distritos ‘pioneros’ de las cuotas, La Rioja y Mendoza se
encontraban entre las provincias que presentaban los porcentajes de legisladoras más bajos del país, rasgo
entonces compartido por Tucumán y San Luis.
157
listas los nombres de mujeres se caen y a veces ni siquiera aparecen” (Diputado Aballay,
H. Cámara de Diputados de La Rioja, Sesión del 7 de mayo de 1992. Cf. Gallo y
Giacobone 2001: 287, énfasis nuestro).
“…En el momento de la reconstrucción de la democracia, cuando todos festejamos ese
derecho de expresar nuestra opinión, de elegir a nuestros gobernantes, nos olvidamos de
ellas [las mujeres] al confeccionar las listas y tuvieron, como a principios de siglo, que
organizarse para conseguir ese privilegio de ser dirigentes políticas, no sólo en los
barrios sino en los espacios donde se dirime la política con mayúscula, en el Congreso
Nacional… en las legislaturas provinciales” (Diputado Massei, H. Legislatura Provincial
de Neuquén, Sesión del 7 de marzo de 1996, cf. Gallo y Giacobone 2001: 362-363,
énfasis nuestro).
En el marco de los debates legislativos provinciales, la “integración efectiva” de las
mujeres en las instituciones políticas era interpretada como una deuda del proceso de
redemocratización de la Argentina, que las cuotas podían contribuir a remediar. Las
mujeres —“eternas militantes de las bases” pero “eternas ausentes de las listas”—
constituían una “holgada mayoría del padrón” y una “relegada minoría” en los espacios
de decisión. Así pues, sin su reconocimiento como “sujetos plenos” de derechos no
habría “democracia real” en el país. La estrecha vinculación entre las cuotas y la
democracia, que había sido instituida en la campaña por el cupo femenino nacional,
brindaría un poderoso argumento para apuntalar las discusiones en el nivel provincial.
Durante el ciclo inicial de adopción de las cuotas, esta idea fue reproducida en buena
158
parte de las Legislaturas y sería reeditada en posterior el ciclo de reformas, a la luz de
nuevos desafíos que la democracia pasaría a enfrentar135.
Con el propósito de disipar el argumento según el cual algunas mujeres habían
conseguido ocupar cargos electivos sin cuotas, legisladoras de distintas provincias
manifestaban que su propia trayectoria no era representativa sino excepcional136.
Asimismo, en respuesta a quienes alegaban que las cuotas podían introducir criterios de
“representación corporativa” en el marco de la democracia de partidos, otra idea
instalada en la campaña nacional que se expresó con fuerza en las provincias planteaba
que las mujeres no representan “un sector”. Por el contrario, la discriminación que
padecían las mujeres en las organizaciones partidarias no las afectaba sólo a ellas sino al
conjunto de la sociedad. Desde esa óptica, las cuotas no sólo harían efectivo el derecho
de las mujeres a ejercer cargos electivos (representación descriptiva) sino que podrían
mejorar la representación política en un sentido sustantivo, al incorporar nuevas
preocupaciones, experiencias y perspectivas sociales en los procesos de toma de
decisiones públicas.
135
En el debate que antecedió la aprobación de una segunda ley de cuotas provincial en Río Negro
(2002), por ejemplo, la discusión sobre las cuotas fue enmarcada en la idea de que, luego de la caída del
gobierno de la Alianza UCR/Frepaso en 2001, una “crisis de representación política” asolaba al país.
Desde esa perspectiva, la reforma de las cuotas era considerada parte de las iniciativas de ‘reforma
política’ que era necesario emprender para recuperar la credibilidad de la ciudadanía en los partidos y en
las instituciones democráticas de la provincia y del país.
136
Desde su banca en Santa Cruz, por ejemplo, en 1992 la entonces diputada provincial Cristina
Fernández de Kirchner reconocía no haber sufrido discriminación a lo largo de su participación en
política pero, al mismo tiempo, resaltaba que su “experiencia personal y sectorial no debe ser utilizada
como generalidad” (H. Legislatura provincial de Santa Cruz, Sesión del 29 de octubre de 1992, cf. Gallo
y Giacobone 2001: 495).
159
2.3. La difusión de tácticas de “coerción suave”: políticas de presencia y solicitud de
votaciones nominales
Como ha sido sugerido en capítulos previos, la emergencia de ideas vistas como
legítimas, la existencia de modelos a emular y su resonancia con legados históricos son
piezas importantes de los proceso de creación de instituciones novedosas. Sin embargo,
las ideas, modelos y legados no conducen al cambio institucional de manera automática.
La aprobación de la ley nacional de Cupo Femenino demandó acciones específicas,
como el despliegue de tácticas de persuasión y de negociación, por parte de integrantes
de la coalición de mujeres que proponía su adopción (policy entrepreneurs). El
tratamiento de las leyes de cuotas en las Legislaturas provinciales evidencia una notoria
difusión de estas prácticas.
De modo análogo a lo que había ocurrido en ambas Cámaras del Congreso de la Nación,
durante la discusión plenaria de la gran mayoría de las leyes de cuotas los recintos de las
Legislaturas provinciales se encontraban colmados de mujeres de distintos partidos.
Asimismo, al igual que lo acontecido en el nivel nacional, en diversas provincias
(Buenos Aires, Córdoba, Mendoza, Salta, Río Negro, entre otras) se crearon coaliciones
multipartidarias de mujeres con el propósito de impulsar estas normas y movilizar
militantes para hacerse presentes el día de su discusión. De hecho, buena parte de las
leyes de cuotas provinciales fueron promovidas por mujeres políticas, algunas de las
cuales habían estado involucradas en la campaña nacional. Más aún, con la excepción
de algunas Legislaturas íntegramente conformadas por hombres (como, como ejemplo,
160
la de Santa Fe en 1992), buena parte de las leyes de cuotas aprobadas fueron el fruto de
iniciativas firmadas por mujeres.
En Buenos Aires, Córdoba y Mendoza, los primeros proyectos sobre cuotas fueron
presentados por hombres (los senadores Ivoskus, Tejeda y Montrun, respectivamente)
pero no recibieron tratamiento alguno. En estos casos, las cuotas sólo se pusieron en
discusión cuando nuevas propuestas fueron impulsadas por legisladoras137. Esta
dinámica parece sugerir que una política —en nuestro caso, la institución de cuotas—
puede ser visualizada como más o menos “apropiada” dependiendo de quién encarne su
defensa y, fundamentalmente, de la existencia de actores capaces de alegar “interés
propio” o al menos de evocar un lenguaje de intereses. Las cuotas legales, orientadas a
enfrentar la discriminación de las mujeres, parecían cobrar más legitimidad al ser
presentadas por legisladoras138.
La cooperación entre mujeres de distintas expresiones partidarias (principalmente de la
UCR y el PJ) era celebrada por legisladores como un ejemplo de “madurez política” a
ser emulado en otras discusiones de política pública. En esos escenarios de debate, que
usualmente contaban con una nutrida audiencia femenina, la fundamentación en contra
de las cuotas en sí no parecía una opción cómoda para quienes procuraban sostenerla.
137
En el caso de Córdoba, la primera ley de cuotas aprobada en 1994 fue impulsada mediante una
Iniciativa Popular, un mecanismo de democracia semi-directa incorporado en la Constitución provincial.
138
En el capítulo 2, hemos caracterizado a la política como una actividad humana gobernada por dos
lógicas (analíticamente) diferentes: una lógica de conveniencia, guiada por un cálculo basado en
intereses, y una lógica de corrección, guiada por un sentido de legitimidad social y pertinencia. Este
aspecto de la institución de cuotas provinciales parece evidenciar el modo en que ambas lógicas se
entrelazaron empíricamente en los procesos bajo examen.
161
Generalmente, los actores que se expresaban de ese modo (e incluso quienes planteaban
que era necesaria una mayor discusión) eran abucheados por las mujeres presentes
desde las barras y los palcos, lo cual obligaba a las autoridades legislativas a solicitar
que fuera tolerado el disenso y permitida la libre expresión139. Retomando las categorías
empleadas en el capítulo 3 de esta investigación, estas políticas de presencia constituían
un mecanismo de “coerción suave” que imponía costos políticos a quienes se oponían a
la aprobación de las leyes en consideración. En el mismo sentido, fue bastante empleado
el recurso de solicitar votaciones nominales, para que se supiera “quién es quién…
quién tiene realmente solidaridad por su correligionaria o compañera” (diputada
Cantoni, H. Cámara de Diputados de la provincia de San Juan, Sesión del 13 de octubre
de 1994; cf. Gallo y Giacobone 2001: 438).
Finalmente, a diferencia de lo observado en el Congreso de la Nación —donde el
respaldo del presidente Carlos S. Menem fue crucial para lograr la votación positiva de
la ley 24.012— los titulares de los Ejecutivos provinciales asumieron diversas
posiciones. En algunos casos, los Ejecutivo presentaron proyectos (Santa Fe, La Pampa,
Córdoba y Santiago del Estero); en otros casos, se mantuvieron al margen de la
discusión pública o mostraron un posicionamiento ambivalente140. De modo
139
En el transcurso del debate legislativo de una segunda ley de cuotas provincial en Río Negro, por
ejemplo, la legisladora Olga Massachessi (UCR) manifestó su desacuerdo con algunos aspectos del
proyecto de en consideración y fue agredida con huevos arrojados a su banca desde los palcos del recinto
(Diario de Sesiones de la H. Legislatura provincial de Río Negro, 17 de diciembre de 2002).
140
En la provincia de Buenos Aires, por ejemplo, inicialmente el gobernador Eduardo Duhalde (PJ) no
respaldaba la institución de cuotas legales sino que se inclinaba por la reforma de las cartas orgánicas de
los partidos (privatización del conflicto). Sin embargo, cuando la idea de impulsar una ley de cuotas
provincial cobró impulso al calor del liderazgo de mujeres del Justicialismo, el gobernador no impidió su
aprobación en la Legislatura.
162
excepcional, los titulares de los Ejecutivos provinciales manifestaron disidencias con
respecto a una ley sancionada y la vetaron (Entre Ríos y San Luis)141.
2.4. Más allá del isomorfismo discursivo: los desacuerdos acerca del contenido de las
cuotas como fuentes de heterogeneidad legal
Los debates legislativos provinciales permiten entrever que, en los primeros años de la
década de 1990, la adopción de cuotas tuvo un importante componente ceremonial y
que, en buena parte de los casos, la preocupación por su eficacia tendería a verse
relegada frente al imperativo de legitimidad. En este marco, la redacción de varias
normas aprobadas era ambigua y, al igual que la ley nacional 24.012, no especificaba
los criterios que deberían emplearse en su implementación. En algunas provincias donde
el debate de las cuotas no despertó mayores desacuerdos —como, por ejemplo, La Rioja
(1992) y Mendoza (1992) — estas ambigüedades parecerían ser fruto de una emulación
ritual del cupo nacional. En cambio, en otras provincias donde los debates pusieron de
manifiesto discrepancias profundas, las mentadas “imprecisiones” de las leyes de cuotas
aprobadas expresaban los acuerdos posibles. Así pues, algunos proyectos presentados
141
En San Luis, una primera ley de cuotas aprobada en 1995 durante la gobernación de Adolfo Rodríguez
Saa (PJ) no establecía distinciones entre cargos ejecutivos y legislativos y fue vetada en su totalidad por el
Ejecutivo, con el argumento de que la iniciativa ameritaba una mayor discusión. En efecto, tras plantear
que “la norma propuesta instala en el ámbito de los partidos políticos una profunda modificación en el
modo de elección de sus candidatos”, el decreto expresaba que “resulta difícil imaginar que una
modificación como la propuesta, que avanza hacia la entraña misma del sistema, pueda ser promulgada
sin una consulta previa, amplia e indiscriminada… con todas las representaciones políticas en el marco de
la discusión democrática y el análisis sereno del consenso social, a través del diálogo y la participación
institucional” (Decreto Nº 2.162 GJC SEG y C-05; énfasis nuestro). En 1997, la legislatura de San Luis
sancionó una nueva ley que, a diferencia de la primera, sólo establecía cuotas para candidaturas
legislativas. En Entre Ríos —una de las provincias donde los conflictos desatados en la implementación
del cupo nacional tuvieron su epicentro en el Justicialismo— el Ejecutivo vetó una ley provincial
sancionada en 1993.
163
en las Legislaturas provinciales se vieron profundamente transformados como resultado
de negociaciones entabladas para viabilizar su aprobación142.
Al calor de la demanda de mujeres de distintos partidos y de las transformaciones que
signaban la “hora nacional”, en estos escenarios campeaba la idea de que había que
evitar dilaciones que hicieran peligrar la sanción de las cuotas, defraudando a las
mujeres presentes durante la sesión. Dos ejemplos tomados de los debates legislativos
provinciales echan luz sobre esta situación. En 1993, un legislador provincial de la UCR
de Misiones lamentaba la imposibilidad de sancionar una ley de cuotas “más clara” pero
manifestaba que, ante la falta de consenso, “nos conformamos con generar un precepto”
(diputado Daminani, H. Cámara de Representantes de la provincia de Misiones, Sesión
del 28 de abril de 1993; cf. Gallo y Giacobone 2001: 354; énfasis nuestro). Por su parte,
al fundamentar el apoyo del bloque de senadores del Radicalismo a la ley de cuotas
aprobada en 1994 en Córdoba —donde su tratamiento estaba pendiente desde 1991—
un legislador reconocía que el “proyecto de ley, tal cual fue girado con media sanción
por la Cámara de Diputados, es perfectible, pero nosotros asumimos la decisión política
de proponer que esta norma sea finalmente sancionada... Queremos que este tema no se
demore más” (Senador Caronni, H. Cámara de Senadores de la provincia de Córdoba,
Sesión del 3 de marzo de 1994; cf. Gallo y Giacobone 2001: 198; énfasis nuestro).
142
Ante la falta de consenso para dar curso a algunas iniciativas y producir dictámenes, varias leyes de
cuotas fueron tratadas ‘sobre tablas’ en sesiones especiales que, en ocasiones, se postergaron por falta de
quórum o peligraron (Corrientes, Río Negro, San Juan, Santa Fe). En varios casos, asimismo, las
comisiones encargadas de analizar las propuestas produjeron despachos de mayoría y minoría.
164
No obstante, al momento de sancionar leyes de cuotas, en algunas provincias se procuró
garantizar expresamente que su redacción fuese más clara, incorporando mandatos de
posición y otros criterios que, en el orden nacional, habían sido establecidos mediante la
reglamentación ejecutiva de 1993 (Chaco en 1993, Salta en 1994, Formosa en 1995,
San Luis en 1995 y 1997, Neuquén en 1996). En estos casos, los actores provinciales
extrajeron lecciones de la aplicación del cupo femenino en las listas de candidatos
nacionales y emprendieron acciones para evitar futuros conflictos judiciales143. En otras
provincias, por su parte, estos criterios no fueron establecidos en las leyes pero sí en su
reglamentación (Buenos Aires, Corrientes, Tucumán).
En suma, la ley nacional de Cupo Femenino sancionada en 1991 y la reforma
constitucional de 1994 estimularon la adopción de cuotas por género prácticamente en
todas las provincias argentinas144. La homogeneidad de los argumentos empleados y de
las prácticas utilizadas para favorecer la aprobación de cuotas provinciales evidencia un
fenómeno que hemos denominado isomorfismo discursivo. Sin embargo, como
resultado de los desacuerdos y de las negociaciones entabladas en distintas provincias,
143
En Chaco, por ejemplo, en la Legislatura provincial había sancionado una ley de adhesión al Cupo
Femenino nacional (ley 3.747). En 1993 —pocos meses después de la reglamentación de la ley 24.012—
sería sancionada una nueva ley complementaria de once artículos (ley 3.858), que buscaba evitar la clase
de conflictos habían comenzado a librarse en torno de la aplicación del cupo en las listas de candidatos
nacionales. Como lo sintetizaría un diputado chaqueño en el debate: “hay una ley que establece los
principios básicos para el régimen nacional y hay una provincial que adhiere a aquellos principios
básicos. De manera que lo que estamos haciendo es tratar de dejar las menores incógnitas con respecto a
las que deja abierta aquella legislación” (diputado Moro, H. Cámara de Diputados de la provincia de
Chaco, Sesión del 5 de mayo de 1993. Cf. Gallo y Giacobone 2001: 166).
144
Como lo hemos mencionado en el inicio del presente capítulo, los únicos distritos que no emplean
cuotas para candidaturas a cargos legislativos provinciales son Entre Ríos y Jujuy. En Jujuy, desde la
década de 1990 se presentaron distintos proyectos que no lograron ser tratados, uno de los cuales
(presentado en 2008), aún tiene estado parlamentario. De acuerdo con un funcionario de la Legislatura
provincial, los proyectos de cuotas han sido sistemáticamente “cajoneados” ante la resistencia de las
autoridades de Cámara y de bloques (comunicación personal, marzo de 2009).
165
el contenido operativo de las cuotas legales es heterogéneo. Al análisis de la variación
del contenido de estas leyes se dedica la siguiente sección.
3. El contenido operativo de las leyes de cuotas provinciales: variaciones de una política
de acción afirmativa
Las cuotas por género son mecanismos institucionales de acción afirmativa que exigen
incorporar mujeres en las listas partidarias en aras de apuntalar sus posibilidades de
acceder a cargos electivos. Estas leyes pueden favorecer la elección de mujeres, pero
esa posibilidad se ve condicionada por el modo en que se logra conjugar su contenido
con las características de cada sistema electoral. Usualmente, los trabajos comparativos
sobre leyes de cuotas analizan su impacto sobre la elección de mujeres centrando la
atención en variables tales como el tipo de listas partidarias y la magnitud de los
distritos electorales, pero son poco sensibles a la variación del contenido operativo de
las cuotas145. Así pues, dichos trabajos agrupan leyes diferentes dentro de una misma
categoría general (cuotas legales), perdiendo de vista atributos significativos.
Esta sección examina, precisamente, el contenido de las leyes de cuotas adoptadas en
las provincias argentinas a la luz de las siguientes variables: a) los porcentajes mínimos
de candidaturas de mujeres o genéricas; b) la incorporación (o no) de mandatos de
posición que indican en qué lugar u orden de las listas se deben emplazar las candidatas
145
Una excepción a destacar es la investigación de Reynoso (2008) sobre el impacto de las cuotas por
género en México. Al igual que en la Argentina, en México cada unidad de la federación ha dictado leyes
de cuotas propias con rasgos distintivos pero, a diferencia de Argentina, las reglas electorales empleadas
en la elección de los legisladores locales no varían significativamente.
166
y sus características. Otro atributo relevante de las leyes de cuotas es la existencia de
algún tipo de penalización frente a su incumplimiento. Sin embargo, este aspecto no es
desarrollado en nuestro análisis porque prácticamente no se registran variaciones entre
las normas provinciales146. De este modo, nuestra indagación se orienta hacia un terreno
de investigación escasamente transitado, dilucidando aspectos de estas normas que no
han sido examinados sistemáticamente en investigaciones previas. Básicamente, nuestro
examen evidencia una diversidad de arreglos normativos provinciales, que se sintetizan
la tabla 5.3 a continuación.
146
Al igual que la ley de Cupo Femenino nacional, la observancia de las cuotas es un requisito para la
oficialización de las listas, con la excepción de Santa Cruz.
167
Tabla 5.3
Isomorfismo discursivo y heterogeneidad legal

Los porcentajes, los mandatos de posición y las penalidades establecidas en las leyes de cuotas provinciales
ISOMORFISMO DISCURSIVO
La escasa representación política de las mujeres como problema de la democracia
Formación de coaliciones multipartidarias y tácticas de coerción suave
Desacuerdos y negociaciones respecto del contenido operativo de las cuotas
HETEROGENEIDAD LEGAL
Porcentajes Mandatos de posición Penalización
Emulación Reinvención Emulación Reinvención Emulación

Cuotas femeninas Cuotas mínimas Cuotas paritarias No en la ley sino en En la ley Ni en la ley ni en No oficialización
neutrales (50 por ciento) su reglamentación reglamentación
Chaco, Catamarca, Buenos Aires, Córdoba, Santiago Buenos Aires, Chaco, Córdoba (2000), Catamarca, Misiones, Todas las provincias con
Corrientes, Salta, Tierra del del Estero, Río Corrientes, Tucumán, Formosa, Neuquén, La Pampa, La Rioja, cuotas, menos Santa
Formosa, La Fuego Negro Mendoza Santiago del Estero Santa Cruz, Santa Fe, Cruz
Pampa, La Rioja, (2000), San Luis, Salta, San Juan, Tierra del
Mendoza, Misiones, Misiones Río Negro (2002) Fuego
Neuquén, Santa (observada)
Cruz, Santa Fe, San
Juan, San Luis,
Tucumán
168
3.1. Los porcentajes: cupos femeninos, cupos neutros y cupos paritarios de 50 por
ciento
Típicamente, las leyes de cuotas de las provincias argentinas establecen porcentajes
mínimos similares al incorporado en la ley nacional 24.012 (30 por ciento de mujeres) y
algunas de ellas reproducen su articulado textualmente. Sin embargo, las normas
sancionadas en las provincias de Buenos Aires, Salta y Tierra del Fuego no instituyen
cupos femeninos sino cuotas mínimas y máximas de candidaturas de cada
sexo/género147. Así pues, estas provincias reinventaron la redacción de porcentajes,
considerando que —si bien las normas sancionadas podían operar, de hecho, a la
manera de un cupo femenino— para enfrentar la discriminación era más apropiado
establecer cuotas neutrales que ofrecieran la misma garantía para varones y mujeres.
Santiago del Estero (2000), Córdoba (2000), Río Negro (2002) y Misiones (2004), por
su parte, siguieron claramente otro patrón, al establecer porcentajes de 50 por ciento
mediante la reforma de su legislación de cuotas inicial. Estas provincias reinventaron las
cuotas en un sentido más profundo, al apartarse del modelo de porcentajes mínimos,
sean éstos femeninos o neutros.
147
De acuerdo con la ley 11.733 de la provincia de Buenos Aires, las listas de candidatos “deberán tener
un mínimo de treinta (30) por ciento del sexo femenino y de igual porcentaje del sexo masculino”. Por su
parte, la ley 7.008 de la provincia de Salta establece que “las listas no podrán incluir más del setenta por
ciento (70%) de personas del mismo sexo”. Finalmente, la ley 408 de la provincia de Tierra del Fuego
determina que “las listas de candidatos para cuerpos colegiados que se presenten para su oficialización
deberán tener un mínimo de treinta por ciento (30%) de cada sexo”. Este mismo criterio era seguido en
una primera ley de cuotas aprobada en Río Negro (1993) y en Córdoba (1994). De acuerdo con la ley
2.642/93 de Río Negro, “las listas de candidatos a cargos de representación legislativa, integrantes de los
concejos deliberantes y comunales deberán constituirse de modo tal que ninguno de los dos sexos supere
el sesenta y seis por ciento (66%) de los cargos en disputa en disputa”. La ley 8.365/92 de Córdoba
planteaba que “toda lista de candidatos a diputados provinciales y convencionales constituyentes
provinciales […], a los fines de la oficialización, no podrá contener más de un setenta por ciento (70%) de
candidatos pertenecientes al mismo sexo”.
3.2. Los mandatos de posición: cargos ‘elegibles’ y cargos ‘renovables’
En un conjunto de provincias, los actores extrajeron lecciones de las reglamentaciones
nacionales148. En efecto, si bien algo menos de la mitad de las provincias emuló la ley
24.012 y no fue receptiva a las reformas realizadas desde 1993 en adelante, las
provincias restantes avanzaron en la definición de los criterios de aplicación de las
cuotas legales. Al igual que la ley 24.012 (1991), que originalmente carecía de un
mandato de posición preciso, ninguna de ley de cuotas provincial sancionada en 1992
especificaba cómo debían emplazarse las candidatas en las listas. En cambio, en nueve
provincias las leyes aprobadas a partir de 1993 establecieron mandatos de posición en
sus articulados149 y, en otros tres casos, mediante la reglamentación150. Los mandatos de
posición de las leyes provinciales de cuotas actualmente vigentes se apoyan, sin
embargo, en criterios distintos. En Buenos Aires, Chaco, Corrientes, San Luis, Santiago
del Estero y Tucumán, éstos siguen la pauta establecida en las reglamentaciones
nacionales (cargos a renovar), mientras en Córdoba, Formosa, Mendoza, Neuquén, Río
Negro y Salta hacen referencia a la totalidad de los cargos en juego en la elección.
148
Como fue indicado en el capítulo 4, la expresión “con posibilidad de ser electas” contenida en la ley
nacional de Cupo Femenino era una cláusula ambigua que podía ser interpretada de diferente modo. En
aras de reducir la ambigüedad, su primer decreto reglamentario dictado en 1993 (Decreto 379) estableció
un mandato de posición basado en la magnitud de partidos, que exigía considerar la cantidad de cargos
que a cada partido le correspondía renovar. Posteriormente, el segundo decreto reglamentario nacional
dictado en el año 2000 (Decreto 1246) siguió la misma pauta pero tornó más exigente sus criterios de
cálculo.
149
Son los casos de Chaco (1993), Río Negro (1993, 2002), Salta (1994), Formosa (1995), San Luis
(1995, 1997), Neuquén (1996), Córdoba (2000), Santiago del Estero (2000) y Mendoza (2001).
150
Es el caso de los decretos reglamentarios de las leyes de cuotas de las provincias de Buenos Aires
(1997), Tucumán (1995, 2003) y Corrientes (2003).
170
Los mandatos de posición (especialmente cuando toman en cuenta los cargos
renovables) suelen ser fundamentales para apuntalar la eficacia de las cuotas ya que, en
su ausencia, los partidos pueden cumplir los porcentajes ubicando a las mujeres
candidatas en los últimos puestos. Sin embargo, la mera existencia de mandatos de
posición no garantiza la elección de mujeres, puesto que aquellos pueden operar de
diferente modo de acuerdo con los rasgos de los sistemas electorales. Las cuotas con
mandatos de posición tienden a ser más eficaces cuando se emplean en sistemas de
representación proporcional con listas cerradas y bloqueadas (donde la posibilidad de
una candidata de resultar electa se relaciona con su ubicación en la lista) y distritos
electorales de magnitud elevada (que incrementan la posibilidad de elegir varios
candidatos de una misma lista). En cambio, cuando se utilizan sistemas de “doble voto
simultáneo” (leyes de lemas)151 o cuando la magnitud de los distritos es pequeña, las
posiciones realmente “expectables” pueden las primeras152.
Entre 1991 y 1995, las leyes de cuotas fueron más eficaces en aquellas provincias donde
se combinaron magnitudes de distrito relativamente elevadas con listas cerradas y
151
En los sistemas de “doble voto simultáneo”, cada partido o coalición (lema) puede presentar una
diversidad de listas (cerradas y bloqueadas) que se denominan sublemas. La suma de los votos de los
distintos sublemas define la cantidad de escaños que conquista el partido, pero los cargos son asignados
de acuerdo con el caudal electoral de cada lista. De este modo, si un lema logra conquistar tres bancas,
pueden resultar electos tres candidatos nominados en el primer puesto de tres listas distintas y no ingresar
a la Legislatura ninguna candidata emplazada en segundo lugar. También puede ocurrir que uno o más
sublemas sumen votos al lema pero no logren elegir un candidato.
152
En la década de 1990, ocho provincias que establecieron cuotas empleaban el método de lemas
(Formosa, La Rioja, Misiones, Salta, San Juan, Santa Cruz, Santa Fe y Santiago del Estero) y sólo dos de
ellas instituyeron MP asociados a la totalidad de cargos a elegir. En el caso de Salta, la ley 6.782/94
establece que cada dos candidatos de igual sexo debe ubicarse uno del otro sexo, del primero al último
lugar en el orden numérico, pero se exceptúan los cargos unipersonales y todos aquellos “que aparezcan
como residuales una vez cubierto el porcentaje, no alcanzando número suficiente para cumplir el
mecanismo”. En Formosa, la ley 1.155/95 contempla que si el primer puesto de una lista es masculino, el
segundo debe ser femenino. Al partir del segundo lugar, debe posicionarse una mujer cada dos varones
hasta completar la tercera parte de los cargos.
171
bloqueadas. En contrapartida, las cuotas han sido menos eficaces allí donde se
combinaron con mecanismos de voto preferencial y la reducción de la magnitud de los
distritos (Jones 1998). Así pues, ciertas reglas electorales provinciales (sistemas de
“doble voto simultáneo”, tachas y distritos mixtos segmentados) pueden haber facilitado
la aprobación de las leyes de cuotas, al tornarlas menos desafiantes para los actores que
las debían discutir y votar153. Más aún, la pluralidad de reglas electorales que se emplea
en las provincias estimuló el proceso subnacional de ‘reinvención’, en la medida en los
actores políticos que discutieron y aprobaron estas leyes de cuotas incorporaron
modificaciones con la mirada atenta a su posible interacción con otras reglas.
3.3. Recapitulación
A través del análisis del contenido del conjunto de las leyes de cuotas provinciales a la
luz de un conjunto de dimensiones relevantes (básicamente, los porcentajes, los
mandatos de posición y sus características), esta sección ha descubierto y sistematizado
una diversidad de arreglos normativos que permite extraer la siguiente conclusión
parcial. Más allá del isomorfismo discursivo anteriormente evidenciado, la difusión de
cuotas electorales en la federación argentina no remite a un proceso de isomorfismo
institucional y difusión “desde arriba”. Por el contrario, aunque algunas provincias
imitaron la ley nacional 24.012 reproduciendo sus exigencias textualmente, en un
153
Curiosamente, en el debate de las cuotas en la Legislatura de Formosa, se argumentaba que la ley de
lemas había postergado el tratamiento del proyecto de ley, con el argumento de que podrían presentarse
sublemas conformados íntegramente por mujeres (Véase H. Cámara de Diputados de la Provincia de
Formosa, Sesión del 26 de julio de 1995; cf. Gallo y Giacobone 2001). Sin embargo, ello no ocurrió en
esa provincia ni en ninguna de las restantes que tenían leyes de lemas (Jones 1998).
172
conjunto de casos los actores locales reinventaron las cuotas en aras de adaptarlas a las
condiciones y los acuerdos alcanzados, con la mirada atenta a las reglas electorales
locales y a los conflictos desencadenados en torno de la instrumentación del cupo en las
listas nacionales. La siguiente sección de este capítulo examina más detenidamente
algunos casos que ilustran trayectorias provinciales de reinvención distintas.
4. Trayectorias provinciales de reinvención distintas
Esta sección final ofrece una perspectiva más dinámica de los procesos de adopción y
de reforma de leyes provinciales de cuotas, mediante la descripción de casos que
ilustran nuestro argumento principal: la difusión de cuotas por género en la federación
argentina ha seguido distintas trayectorias que ponen de manifiesto dinámicas de
reinvención e imitación entre provincias. Más aún, esta sección revela que la
reinvención de las cuotas ha tenido variantes. Los actores que adoptan una institución o
una política originalmente ideada en otro sitio —en nuestro caso, las cuotas por
género— pueden reinventarla en distintos sentidos, ya sea para perfeccionar o ampliar
su contenido o para limitarlo, alumbrando arreglos institucionales híbridos y procesos
de institucionalización incompleta (Powell 1991). Los casos Mendoza, Santa Cruz y
San Juan ejemplifican la segunda variante, mientras que la primera es ilustrada con los
casos de Córdoba y Río Negro.
173
4.1. Institucionalización incompleta: el caso de Mendoza
Mendoza fue una de las provincias que instituyeron leyes cuotas más tempranamente
(1992), junto con Corrientes, La Rioja, Santa Cruz y Santa Fe. Margarita Malharro de
Torres (UCR), autora de la ley de nacional 24.012, era senadora nacional por el distrito
y su iniciativa en el Congreso influenciaría el impulso de una primera ley de cuotas
provincial. Asimismo, Mendoza contaba con un Instituto de la Mujer en el Estado
provincial cuya presidenta, Cristina Zucardi de Flamarique, había participado
activamente en la campaña por el cupo femenino nacional. Sin embargo, el proceso de
adopción (1992), reglamentación (1993) y posterior reforma (2000) de las cuotas en
Mendoza siguió un rumbo diferente al nacional. Como resultado de las negociaciones
entabladas entre las dirigencias del PJ y la UCR locales, las exigencias de las cuotas
fueron desacopladas de las pautas establecidas en las reglamentaciones del Cupo
Femenino nacional.
4.1.1. El escenario de adopción de la primera ley de cuotas: el papel de la
Multipartidaria de Mujeres Políticas
Desde la recuperación de la democracia en adelante, en Mendoza la UCR y el PJ se
alternaron en el gobierno provincial. En estos años, la Legislatura bicameral de la
provincia siempre contó con la representación de tres partidos: el Radicalismo, el
Justicialismo y el Partido Demócrata (PD). Durante la década de 1980, las mujeres
escaseaban en la Cámara de Diputados y en el Senado provincial. Entre 1983 y 1985,
174
sólo fueron electas dos senadoras sobre un total de 38 senadores y tres diputadas sobre
un total de 48 diputados. Hacia inicios de la década de 1990, dicha situación no
evidenciaba cambios. Asimismo, las pocas mujeres que accedieron a la Legislatura
entre 1983 y 1991 provenían, exclusivamente, del Justicialismo154.
En 1991, la aprobación de la ley de Cupo Femenino en el Congreso de la Nación tuvo
una visible repercusión en la provincia. El 16 de diciembre de ese año, el senador
Alberto Montrun —quien militaba con Margarita Malharro de Torres en la UCR del
distrito— presentaría un primer proyecto de ley de cupo femenino provincial155. Según
sus fundamentos, la ley 24.012 era un “un ejemplo al cual Mendoza no puede
permanecer ajena”. Esta iniciativa no tuvo tratamiento en el Senado provincial. Las
cuotas sólo se pusieron en discusión cuando una diputada del Justicialismo presentó una
iniciativa similar en 1992156.
La ley 5.888 de cupo femenino, aprobada el 6 de agosto de 1992 en la Cámara de
Senadores, tras recibir media sanción en Diputados la jornada anterior, fue fruto de un
154
La UCR recién eligió una diputada provincial en 1993 y una senadora en 2003. Por su parte, la
Legislatura de Mendoza recién contó con una diputada y con una senadora del PD en 1997 (Diarios de
Sesiones de ambas Cámaras de la H. Legislatura provincial de Mendoza).
155
El 10 de noviembre de 1990, el Comité de la UCR Capital (presidido por Alberto Montbrun) había
organizado una “Jornada de Reflexión: La Participación Política de la Mujer”, donde se discutió el
proyecto presentado por Margarita Malharro de Torres en el Senado de la Nación (Unión Cívica Radical,
Comité Capital 1990).
156
Al brindar su interpretación de las razones por las cuales su proyecto no avanzó en el Senado, Alberto
Montbrun manifestó que la iniciativa no era bien vista por parte de sus pares. En sus propias palabras:
“cuando yo hablaba de la Ley de Cupo, el 99,9% de mis colegas me quería matar […] no querían ni oír
hablar de la Ley de Cupos” (entrevista personal, 2007, Mendoza). Desde la óptica de otro entrevistado,
que era legislador provincial cuando la ley de cuotas fue aprobada, “la ley del Cupo Femenino tuvo más
auge por María Teresa, porque es la impronta de una mujer”. Además, el oficialismo tenía mayoría en
Diputados, lo cual habría posibilitado “que el Justicialismo diera más acuerdos, más rápido, más fácil”
(entrevista personal confidencial, 2007, Mendoza).
175
proyecto presentado por la diputada María Teresa Oldrá, quien pertenecía al partido
oficialista (PJ)157. El debate desarrollado en la Legislatura de Mendoza no mostró
grandes desacuerdos y la ley fue aprobada de modo casi unánime, con la única
oposición de legisladores del PD y la UceDé158. Como lo recordaría un ex legislador
provincial entrevistado:
“[El debate del cupo] fue un momento de lucimiento y de discurso, se hizo más demoroso
porque se lo quería investir de una significación que durara en el tiempo, pero podría
haber sido un trámite muy rápido: ‘el que vote positivo que levante la mano’ y todo el
mundo levanta la mano, adiós… Hubiera quedado así, porque era como si yo tuviera que
decirle el sentimiento de los legisladores, no discutamos… Podes estar de acuerdo o no,
pero no discutamos más. Esta es una pelea histórica, ya está”159.
Al igual que lo ocurrido un año antes en el Congreso Nacional, durante la sesión de
tratamiento del proyecto de ley de cuotas, la Legislatura de Mendoza estaba colmada de
mujeres de todos los partidos que habían acudido desde distintas localidades del
interior. La propuesta había recibido un vigoroso aval de mujeres del Justicialismo, la
UCR y el Partido Demócrata, quienes habían conformado la llamada Multipartidaria de
157
El proyecto de ley presentado por la diputada María Teresa Oldrá fue co-firmado por las dos restantes
diputadas provinciales en ejercicio, Hilda Ibarra de Battini y María Estela Sosa, ambas del Justicialismo.
158
De acuerdo con un ex legislador provincial entrevistado, el Justicialismo tuvo “unanimidad en el
apoyo” por fidelidad a sus propias tradiciones y porque el cupo femenino ya había sido avalado en el
Congreso Nacional. El Radicalismo, en cambio, tenía reticencias, a pesar de que una senadora de esa
fuerza política había sido autora de la ley de Cupo Femenino nacional. Desde la óptica de nuestro
entrevistado, “el Peronismo tenía otra base cultural y otra historia, le era menos difícil. Sin embargo, en la
medida en que era una puja de poder por espacios políticos también, la situación generó controversias y
discusiones, ¿no? […] En ese momento el Justicialismo estaba muy ordenado en Mendoza y, si bien tenía
debates internos, había capacidad de conducción y se ordenaba la fuerza. No quiere decir que todos
estuvieran de acuerdo, ni mucho menos” (Entrevista personal, 2009, Buenos Aires).
159
Entrevista personal, 2007, Mendoza.
176
Mujeres Políticas de Mendoza con el propósito de impulsar su aprobación160. Esta
coalición desplegó actividades a favor de la propuesta a lo largo de toda la provincia
(incluso se constituyeron unidades departamentales en la mayoría de los municipios) y
logró que se enviara una multiplicidad de notas de adhesión al Presidente de la Cámara
de Diputados los días previos al tratamiento del proyecto del ley. Es decir que, al igual
que lo observado en la Nación, la ley de cuotas de Mendoza fue impulsada por mujeres
políticas que actuaron, más allá de las fronteras partidarias, como policy entrepreneurs.
Como lo destacan distintas notas publicadas en los medios de prensa, el marco
simbólico de la sesión realizada el 5 de agosto de 1992 en la Cámara baja provincial era
impactante. En cada banca se habían distribuido flores; en los palcos flameaban
banderas argentinas; antes del inicio del debate se entonó espontáneamente el Himno
Nacional; las pancartas desplegadas carecían de referencias partidistas. El debate se
extendió durante varias horas, seguido “con atención y gran entusiasmo por más de
medio millar de mujeres políticas (sic), que colmaron la parte alta del recinto, los palcos
ubicados a los costados de la mesa de la presidencia y un amplio sector del salón de
Pasos Perdidos”161. Asimismo, el Diario de Sesiones indica la presencia de dirigentes
provinciales de peso (como, por ejemplo, senadores e Intendentes). Tras la votación
positiva, cuando el presidente de la Cámara anunció la media sanción del proyecto de
ley, la diputada Oldrá recibió el abrazo de sus colegas y fue llevada en andas finalizado
el acto.
160
La Multipartidaria, integrada por dirigentes y militantes políticas de los tres principales partidos
políticos de la provincia, era conjuntamente liderada por Argentina Rodríguez Flores (PJ), Margarita
Malharro de Torres (UCR) y Cristina Gentile (PD).
161
“El proyecto de ley de cupo para la mujer se aprobó en Diputados” Los Andes, 6 de agosto de 1992.
177
4.1.2. El contenido operativo de la ley de cuotas inicial
La ley 5.888 de Mendoza, modificatoria del artículo 17 del título III del Régimen
Electoral de la Provincia, era similar a la ley de Cupo Femenino nacional en dos
aspectos esenciales. En primer lugar, esta norma establecía una cuota mínima de 30 por
ciento de mujeres “en proporciones con posibilidad de resultar electas”, a ser aplicado
en las listas de candidatos a diputados y senadores provinciales, así como de concejales.
En segundo lugar, la ley de cuotas provincial planteaba que no serían oficializadas las
listas de candidatos a senadores, diputados provinciales y concejales que no cumplieran
estos requisitos162.
En cambio, a diferencia de la ley nacional, esta norma instituía que “la disposición sobre
el porcentual de mujeres en las listas aludidas, será aplicable a las seis (6) elecciones
siguientes a la promulgación de la presente ley”. Esta cláusula, que imponía un plazo de
vigencia de las cuotas, no estaba contemplada en el proyecto sino que sería incorporada
en un despacho de comisión por iniciativa de su autora y de otras dirigentes de la
Multipartidaria163. Básicamente, la idea que inspiraba esta cláusula era que las cuotas
constituían un mecanismo de “discriminación positiva” encaminado a producir un
“cambio cultural” y la transformación de las prácticas de los partidos políticos.
162
Por una descripción de las reglas electorales empleadas para las categorías de diputados y senadores
provinciales de Mendoza, véase el Anexo 3.
163
Expediente No. 12.128/92 (Despacho de Comisión), con fecha 4 de agosto de 1992. Los debates de la
comisión no se registran en el expediente, pero tanto una entrevista realizada a la autora de la ley como la
revisión de noticias publicadas en los medios de prensa indican que ésta fue una iniciativa de la
Multipartidaria de Mujeres Políticas de Mendoza, conformada para apoyar su aprobación.
178
4.1.3. La privatización del conflicto mediante la reglamentación del Poder Ejecutivo
provincial
Aunque la ley de cuotas provincial de Mendoza fue tratada y sancionada sin
dificultades, tras su promulgación comenzaron surgir inquietudes acerca de su
implementación en las listas. En vísperas de las elecciones de 1993, cuando debían
elegirse legisladores nacionales y provinciales, el juez con competencia electoral
aventuraba, por ejemplo, que podrían presentarse dificultades para “resolver las
fracciones” cuando el número de cargos fuese impar, así como para interpretar cuáles
eran los cargos “elegibles”. En este sentido, era posible tomar en consideración el
resultado de la elección anterior, de varias elecciones anteriores, o adoptar algún otro
criterio. Asimismo, el juez se preguntaba quién decidiría el criterio a emplear, los
órganos de los partidos o la Justicia Electoral164.
Como ha sido sugerido en el capítulo 4, la exigencia de calcular el porcentaje mínimo
de candidaturas de mujeres de acuerdo con la magnitud de partidos fue el aspecto más
controvertido de la reglamentación de la ley de Cupo Femenino nacional. Mendoza ha
sido, en este aspecto, uno de los casos provinciales donde más claramente se advierte la
repercusión local de esa polémica, frente a la cual los actores políticos idearon una
“solución de compromiso” distintivamente provincial.
164
“Interrogantes sobre la aplicación de la ley de cupos”. Los Andes, 11 de agosto de 1992.
179
En medio de la incertidumbre que despertaba la instrumentación de las cuotas, pocos
meses después de la primera reglamentación del Cupo Femenino nacional (1993), la ley
5.888 de Mendoza fue reglamentada por medio de un decreto firmado por el
Vicegobernador de la provincia. Este decreto establecía que “el treinta por ciento (30%)
de los cargos a integrarse por mujeres […] se consideraría “cumplido cuando el mismo
corresponda a la totalidad de candidatos de la lista respectiva”. No obstante, a diferencia
del decreto reglamentario nacional de 1993 —que se proponía establecer pautas
generales que permitieran “dar un tratamiento homogéneo al tema en todos los partidos
políticos”— la reglamentación provincial trasladaba la decisión acerca de los criterios a
emplear precisamente a los partidos, facultándolos a “optar por formar su lista
considerando los cargos como elegibles o bien como renovables”165. (Véase la tabla 5.4
al final de esta sección). El reconocimiento de esta prerrogativa partidaria fue fruto de
las negociaciones entabladas entre el Poder Ejecutivo provincial de signo peronista y los
líderes de la oposición política, particularmente del Radicalismo.
En 1993, algunos dirigentes de la UCR de Mendoza habían hecho pública su crítica al
decreto reglamentario del cupo femenino nacional. Específicamente, desde la UCR del
distrito se entendía que los criterios a seguir en la implementación del cupo nacional
debían establecerse en los partidos y esa fue, precisamente, la opción que habilitó la
reglamentación de la ley provincial. Esta decisión permitió a los líderes partidarios
locales (particularmente a la dirigencia de la UCR del distrito) evitar los conflictos y las
solicitudes de impugnación de listas que no lograron contenerse en la arena de
165
Decreto 600 del Poder Ejecutivo Provincial de Mendoza, dictado el 7 de mayo de 1993 (énfasis
nuestro).
180
competencia nacional y, en este sentido, puede ser interpretada como una “cláusula de
escape” de la ley de cuotas provincial. En declaraciones efectuadas a la prensa años más
tarde, una dirigente del Partido Demócrata manifestaba que dicha reglamentación había
desvirtuado “el espíritu de la ley y el sentido que las mujeres políticas dimos a una
lucha que consideramos legítima”166.
Tras las elecciones de 1993, cuando la ley de cuotas fue empleada por primera vez para
la confección de listas de candidatos legislativos provinciales, la representación
femenina en ambas Cámara de la Legislatura de Mendoza se elevó con respecto a los
períodos previos, alcanzando un 15 por ciento en la Cámara de Diputados y un 13 por
ciento en el Senado provincial167. En estos años, sin embargo, algunas mujeres
dirigentes de la UCR denunciaban una falta de compromiso partidario en nominar
candidatas en las listas provinciales y de concejales, mientras que desde el PJ se
destacaba la “actitud positiva” de la dirigencia del partido. Por cierto, en todas las
elecciones realizadas desde entonces el Justicialismo envío mujeres a la Legislatura.
4.1.4. La sanción de una segunda ley de cuotas provincial
En el año 2000, durante la gobernación de Roberto Iglesias (UCR), en Mendoza volvió
a planearse la discusión del cupo femenino, ya que se aproximaba la fecha de
finalización del plazo de vigencia previsto en la ley de cuotas aprobada en 1992. En el
nuevo escenario, tras seis elecciones provinciales con cuotas, primaba la inquietud por
166
Cristina Gentile. “Cupo femenino: una lucha que no termina”. Los Andes, 13 de abril de 1997.
167
Estas cifras se mantuvieron por debajo del 20 por ciento en ambas cámaras legislativas hasta 2003.
181
su eficacia y el debate giraría en torno de dos criterios enfrentados: cargos elegibles
(propuesto en un proyecto presentado por un diputado provincial del PJ) versus cargos
renovables (planteado en un proyecto presentado por una diputada provincial de la
UCR)168. Durante la sesión del 4 de octubre de 2000 en la Cámara de Diputados, los
magros resultados alcanzados durante la vigencia de la ley en vigor fueron destacados
por varias oradoras.
La principal oposición al criterio de considerar los cargos renovables —que seguía las
pautas asumidas en la reglamentación del cupo femenino nacional— surgió de las
propias filas de la Alianza UCR / Frepaso, contando en cambio con el aval de mujeres
de todos los partidos y del Justicialismo en el Senado provincial169. Alicia Zicato
(UCR), la autora del proyecto que proponía ese criterio, denunciaba públicamente la
oposición de su propio partido y enfatizaba que “esta no es una discusión filosófica sino
política… Si en un distrito [electoral] se cambian dos legisladores, entonces uno tiene
que ser mujer y otro hombre”170. En el transcurso del debate, la diputada Zicato
enfatizaba que la ley 5.888 “tenía un vicio que es la interpretación” y que la intención
que había inspirado su proyecto era “modificar la mala interpretación, que en el caso
nacional está salvado por el decreto reglamentario y en el caso de la provincia no pudo
ser así” (Cf. Gallo y Giacobone 2001: 322; énfasis nuestro). Las demás legisladoras
provinciales acordaban con esta posición. Algunas diputadas del PJ, por ejemplo,
168
La autoría de ambos proyectos correspondía al diputado provincial Ernesto Nieto (PJ) y a la diputada
provincial Alicia Zicatto (Alianza UCR/Frepaso), respectivamente.
169
Puesto que en las listas electorales de la Alianza los candidatos Frepaso solían secundar a los de la
UCR, algunos dirigentes de aquel primer partido temían verse relegados en la confección de las mismas.
170
“Fuerte pulseada por la Ley de Cupo Femenino”. Diario Uno, Mendoza, 4 de octubre de 2000.
182
criticaban el decreto provincial dictado en 1993, al entender que dicha norma había
contrariado el “verdadero espíritu” de la ley171.
La ley provincial 6.831, sancionada el 10 de octubre de 2000 en el Senado de Mendoza,
asumió el criterio de cargos elegibles, tras un duro debate. Esta norma —actualmente
vigente en la provincia— establece que “las listas que se presenten para candidatos a
Diputados y Senadores Provinciales, Concejales y Convencionales Constituyentes que
corresponda elegir según la convocatoria, deben contener un mínimo de treinta por
ciento (30%) de mujeres con posibilidad de resultar electas, lo que se materializará
dividiendo cada lista en tercios, asegurando como mínimo la participación de una
mujer en cada tercio”172. Esta “división de cada lista en tercios” fue propuesta en el
debate plenario por Teresa Peltier —quien entonces presidía el bloque Demócrata en la
Cámara de Diputados— en aras de asegurar la presencia de, al menos, una candidata en
el tercer lugar.
De este modo, la nueva ley de cuotas de Mendoza se ubicaría a mitad de camino entre la
norma provincial anterior (que no establecía ningún orden de las candidatas en las listas
y facultaba a los partidos a establecer los criterios de aplicación del cupo) y la
reglamentación nacional, que establece claramente que el criterio de cálculo del cupo
debe ser la magnitud de partidos (cargos renovables). La tabla 5.4 ofrece una síntesis de
los contrastes entre la ley nacional 24.012 y sus reglamentaciones, y el régimen de
cuotas provincial.
171
Ibíd., 4 de octubre de 2000.
172
La ley 6.831 también contempla la no oficialización de las listas que incumplan dichos requisitos.
183
Tabla 5.4
Ley 24.012, reglamentaciones y régimen de cuotas en Mendoza

Síntesis comparativa
Código Electoral Nacional Régimen Electoral de la Provincia de Mendoza

Ley 24012/1991 Ley 5888/1992 Ley 6.831/2000
Las listas deberán tener mujeres en un Las listas de candidatos a Las listas deben
mínimo del 30% de los candidatos a los cargos diputados y senadores contener como mínimo
a elegir y en proporciones con posibilidad de provinciales, concejales y un 30% de mujeres en
resultar electas. convencionales deben proporciones con
contener un mínimo de posibilidad de resultar
No será oficializada ninguna lista que no 30% de mujeres en electas; “lo que se
cumpla estos requisitos. proporciones con materializará
posibilidad de resultar dividiendo cada lista en
electas. tercios, asegurando
como mínimo la
No será oficializada participación de una
ninguna lista que no mujer en cada tercio”.
cumpla estos requisitos.
“La disposición sobre el

porcentual de mujeres en las
listas será aplicable a las
seis (6) elecciones
siguientes a la
promulgación de la presente
ley”.
Decreto 379/1993 Decreto 1.246/2000 Decreto 600/1993 Decreto 1641/2001
El porcentaje No se podrán ubicar en El 30% se considerará El 30% se cumplirá

mínimo se forma contigua tres cumplido cuando incorporando, por lo
considerará personas del mismo corresponda a la totalidad menos, una mujer en
cumplido cuando sexo hasta que, como de candidatos de la lista los tres primeros lugares
alcance a la mínimo, se haya respectiva. de cada lista y así
totalidad de cumplido el 30%. sucesivamente cada
candidatos de la tres cargos hasta
lista, incluyendo los “En todos los casos se “Cada Partido Político, completar el total.
que cada partido privilegiarán medidas Confederación o Alianza
político, de acción positiva a Transitoria, podrá optar por
confederación o favor de la igualdad real formar su lista considerando
alianza transitoria de oportunidades entre los cargos como elegibles o
renueve. varones y mujeres para bien como renovables”.
el acceso a cargos
electivos”.
Fuente: elaboración propia (los principales contrastes se indican en itálicas).
184
A partir de las elecciones celebradas tras la sanción de la segunda ley de cuotas en el
año 2000, la proporción de legisladoras provinciales en Mendoza se elevó, alcanzando
un 21 por ciento en la Cámara de Diputados y un 24 por ciento en la Cámara de
Senadores en el período 2005/2007173. Sin embargo, la representación legislativa
femenina se ha mantenido siempre por dejado del 30 por ciento y, en 2007, Mendoza se
encontraba entre las provincias que exhibían los niveles más bajos de legisladoras
provinciales del país. (Véase el Anexo 2 de esta investigación). Mendoza no ha sido, sin
embargo, la única provincia de Argentina donde la reforma de las leyes de cuotas se
orientó a moderar las exigencias establecidas en la ley de Cupo femenino y las
reglamentaciones nacionales. A continuación se describen, menos detalladamente, los
casos de Santa Cruz y San Juan, que ilustran “arreglos institucionales híbridos” (Powell
1991b).
4.2. Arreglos institucionales híbridos: los casos de San Juan y Santa Cruz
En 1994, cuando la Legislatura de San Juan aprobó una ley de cuotas, se manifestaron
desacuerdos insalvables en torno de cuatro proyectos que no habían logrado unificarse
antes de la sesión. El debate legislativo de las cuotas que tuvo lugar en la provincia —la
primera de la Argentina en otorgar a las mujeres el derecho de voto en los comicios
locales— fue, por cierto, uno de los más controversiales. La sesión se vio plagada de
solicitudes de cuartos intermedios para acercar posiciones entre distintos bloques. Sin
embargo, al mismo tiempo se temía que los legisladores abandonaran el recinto y no se
173
La fuente de estos datos son los Diarios de Sesiones de ambas Cámaras de la H. Legislatura provincial
de Mendoza.
185
lograra reanudar la discusión. Como lo manifestaba una legisladora en el debate, “todos
[los proyectos] tienen fallas que van en perjuicio de la mujer, y por otra parte queremos
que [la ley] salga hoy” (diputada Farías de Uzair, H. Cámara de Diputados de la
provincia de San Juan, Sesión del 13 de octubre de 1994. Cf. Gallo y Giacobone 2001:
449, énfasis nuestro).
Tras horas de discusión profundamente tensas, la ley finalmente aprobada estableció
que las listas partidarias debían “incorporar mujeres en un mínimo de treinta por ciento
(30%) de los candidatos a los cargos a elegir”, pero omitió la exigencia de que fueran
nominadas en proporciones “con posibilidad de resultar electas”, como lo establecía la
ley de Cupo Femenino nacional. Esta omisión hizo posible la sanción de una norma
considerada una “ley híbrida… que no sirve para nada porque da lo mismo que dijera el
20, el 30, el 50 o el 100 si no se determina para qué se está haciendo esta diferencia”
(Diputado Lima, H. Cámara de Diputados de la provincia de San Juan, Sesión del 13 de
octubre de 1994; cf. Gallo y Giacobone 2001: 456, énfasis nuestro). La proporción de
legisladoras provinciales de San Juan, que en 1991 alcanzaba un 15 por ciento del total
de las bancas, había descendido a 12 por ciento en 2007174. Más aún, en 2007 San Juan
formaba parte del conjunto de provincias con los porcentajes de legisladoras más bajos
del país (véase el Anexo 2)175.
174
El dato de 1991 es tomado de Archenti y Tula (2008) y el correspondiente a 2007 del Ministerio del
Interior de la Nación.
175
Por una descripción de las reglas electorales que rigen la elección de legisladores provinciales en San
Juan, véase el Anexo 4.
186
Un caso similar al de San Juan es el de Santa Cruz. En 1992, en la Legislatura
provincial se debatió un proyecto de cuotas presentado por un diputado del
Justicialismo, cuyo articulado emulaba la ley nacional 24.012 y había recibido un
despacho favorable de comisión. Sin embargo, en el transcurso de sesión plenaria donde
dicho proyecto fue tratado, integrantes del bloque de la UCR solicitaron su
modificación y lograron, luego de una discusión espinosa, que la ley aprobada omitiera
tanto la referencia a las posiciones “expectables” de las listas como a su no
oficialización. (Véase la tabla 5.5 al final de esta sección).
Cuando ya se advertía que ésta iba a ser la ley posible, el autor de la propuesta
denunciaba que “el proyecto, tal cual va a salir, no va a modificar nada, y creo que es
casi una cachetada hacia la mujer porque, en definitiva, vamos a sancionar una ley
híbrida” (diputado De Cristófaro, H. Cámara de Diputados de la provincia de Santa
Cruz, Sesión del 29 de octubre de 1992; cf. Gallo y Giacobone 2001: 498, énfasis
nuestro). La proporción de legisladoras provinciales de Santa Cruz, que alcanzaba un 13
por ciento en 1991, era de 17 por ciento en 2007176, mostrando en este aspecto un
itinerario análogo al de San Juan177.
176
El dato de 1991 es tomado de Archenti y Tula (2008) y el correspondiente a 2007 del Ministerio del
Interior de la Nación.
177
Otra provincia en la cual las exigencias de las cuotas fueron minimizadas, aunque por una vía
diferente, es Tucumán. En 1994, durante la gobernación de Ramón Ortega (PJ), en esa provincia había
sido sancionada una ley de cuotas similar al Cupo Femenino nacional, que no precisaba criterios de
cálculo del porcentaje mínimo. En 1995, un decreto reglamentario provincial estableció un mandato de
posición que tomaba en consideración la magnitud de partidos, como también ocurrió en la nación y en
algunas provincias (Decreto 423/14). No obstante, un segundo decreto reglamentario dictado en 2003 por
el vicegobernador de la provincia modificaría este criterio, al entender que planteaba exigencias que
“exceden el espíritu de la norma legal atento a que la aplicación práctica de sus disposiciones lleva a
que las mujeres deban ocupar el 50% de los cargos a elegir con posibilidades de resultar electas”
(Decreto 269/14). En la fundamentación de este segundo decreto, se manifestaba que “si bien [la ley de
cuotas] es una medida correctora de desigualdades, la misma va más allá de lo dispuesto sobre el
187
Tabla 5.5
Ley 24.012 y leyes de cuotas de Santa Cruz y San Juan. Síntesis comparativa
Ley nacional 24.012/1991 Ley 6.515 / 1994 (San Juan) Ley 2.302 / 1992 (Santa Cruz)
Las listas deberán tener Las listas que se presenten Las listas que se presenten
mujeres en un mínimo del 30% deberán incorporar mujeres en deberán tener mujeres en un
de los candidatos a los cargos a un mínimo de 30 por ciento de mínimo del 33 por ciento de los
elegir y en proporciones con los candidatos a los cargos a candidatos a los cargos a elegir.
posibilidad de resultar electas. elegir.
No será oficializada ninguna No será oficializada ninguna

lista que no cumpla estos lista que no cumpla este
requisitos. requisito
4.3. Córdoba: la reinvención del modelo de cuotas
La Legislatura provincial de Córdoba —una de las provincias más pobladas y de mayor
desarrollo relativo de la Argentina— sancionó una primera ley de cuotas en 1994,
durante la gobernación de Eduardo Angeloz (UCR). Entre 1983 y 1999, la provincia
estuvo gobernada por el Radicalismo, hasta que ese último año el Justicialismo
accedería a la gobernación. Durante la instrumentación de la ley nacional de Cupo
Femenino, la UCR del distrito fue uno de los partidos donde se suscitaron los mayores
conflictos. Como ha sido descrito en el capítulo 4, en 1993 su lista fue impugnada por
particular en las normas nacionales y, tratándose de la materia electoral, es aconsejable seguir el

principio de homogeneidad de las normas a aplicar”. En 2007, el porcentaje de legisladoras provinciales
de Tucumán alcanzaba un 13 por ciento de las bancas y sólo superaba las proporciones de legisladoras
registradas ese año en La Rioja (4 por ciento) y San Juan (12 por ciento).
188
María Teresa Merciadri de Morini, una dirigente que inició varias demandas judiciales y
luego, agotadas las vías de reclamo domésticas, efectuó una presentación ante la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos de la OEA.
4.3.1. La referencia a la CEDAW y el impulso de las cuotas mediante una Iniciativa
Popular
La ley 8.365 de la provincia de Córdoba, sancionada en 1994, establecía que las listas
de candidatos a diputados y convencionales constituyentes provinciales no podían
contener más de un 70 por ciento de candidatos del mismo sexo y, al igual que en
Mendoza, incorporaba un plazo de vigencia que expiraría en 2002. A diferencia de
Mendoza, sin embargo —donde esa cláusula había sido propuesta por las mujeres que
impulsaban el proyecto de ley— en Córdoba fue introducida en el debate apelando al
criterio de “discriminación inversa”, en referencia al artículo 4º la CEDAW178. En
efecto, la “temporalidad” de las cuotas fue el fruto de las resistencias suscitadas durante
su tratamiento, particularmente espinosas en el Senado provincial (Crocker 2005: 219).
Con todo, un rasgo distintivo de la ley cordobesa es que su tratamiento y su sanción
resultaron del empleo de un mecanismo de democracia semidirecta, la Iniciativa
Popular, impulsada por una Comisión Multipartidaria y Multisectorial coordinada por
Beatriz Leyba de Martí, dirigente de la UCR y esposa de Rubén Martí (entonces
Intendente de la ciudad capital), que logró cosechar 20.000 firmas. La Multisectorial,
178
Como lo hemos indicado en el capítulo 1, dicho artículo de la CEDAW recomendaba el empleo de
medidas temporales para combatir la inequidad por género.
189
conformada para abogar por una ley de cuotas provincial, estaba integrada por mujeres
de los principales partidos y por organizaciones de mujeres la sociedad civil (Crocker
2005). El instituto de la Iniciativa Popular había sido incorporado en la Constitución de
la provincia de Córdoba en 1987 (Artículo 31) y era empleado por primera vez en esta
oportunidad.
Pocos meses después de la sanción de la ley nacional de Cupo Femenino, en Córdoba se
presentaron varios proyectos de institución de cuotas provinciales que no lograron ser
tramitados en la Legislatura. Fundamentalmente, las cuotas enfrentaban una profunda
resistencia del partido de gobierno (UCR), en vistas del conflicto que había generado la
instrumentación de la ley 24.012 en sus filas y de las acciones judiciales emprendidas en
su contra. En ese marco, el éxito de la Iniciativa Popular impuso una presión a los
legisladores y el proyecto pudo ser tratado en ambas Cámaras y sancionado, aún con
hondas discusiones179. Entre 1991 y 1999, la proporción de diputadas provinciales de
Córdoba se elevaría de 7 por ciento a 30 por ciento180. (Véase el Anexo 2).
4.3.2. La hora nacional como argumento empleado en el debate
En el debate del proyecto de ley en ambas Cámaras de la Legislatura cordobesa, varias
voces alegaban que se trataba de un “tema instalado” en la sociedad argentina, que
179
Como lo manifestaba una legisladora provincial en la sesión realizada el 28 de julio de 1993 en la
Cámara de Diputados, “fue necesario que mujeres de la Iniciativa Popular juntaran más de 20.000 firmas,
movilizaran la Provincia de Córdoba para marcarle los tiempos al bloque oficialista” (Diputada López, cf.
Gallo y Giacobone 2001: 180).
180
El dato de 1991 es tomado de Archenti y Tula (2008) y el correspondiente a 1999 del Consejo
Nacional de la Mujer. La Legislatura provincial de Córdoba fue bicameral hasta 2001, cuando una
reforma eliminó el Senado.
190
había pasado a marcar el rumbo para otros países. En las palabras de la senadora Haidé
Giri (PJ)— quien entonces era la única mujer que ocupaba una banca en la Cámara alta
provincial— “quizás sea en esta hora histórica, donde el vendaval de cambios arrasa no
sólo con ideologías fosilizadas sino también con creencias y valores, cuando más
tengamos que detenernos a considerar lo beneficioso para todos, hombres y mujeres, de
la presencia de las mujeres en las decisiones”. Asimismo, la senadora Giri destacaba la
importancia decisiva de la movilización de las mujeres de todos los partidos para el
tratamiento del proyecto de ley, al tiempo en que planteaba que la norma en
consideración, aunque era perfectible, marcaba un hito en el reconocimiento de
derechos políticos:
“…esta ley no es nueva; hace mucho que varios diputados habían presentado leyes
semejantes, pero estaban cajoneadas, señor presidente, no se iban a tratar nunca, y debió
existir el trabajo tesonero de esas mujeres que trataron de utilizar la iniciativa popular, con
las cuales yo estuve conversando mucho antes de esta audiencia… cuando ellas estaban
buscando adhesiones pueblo por pueblo de la Provincia. La lucha tesonera de esas
mujeres —reitero, señor presidente— es lo que posibilitó que hoy estemos tratando esta
ley, que es imperfecta, que debe tener modificaciones, pero que es un paso trascendental
en la historia de la participación política de la mujer” (Senadora Giri, H. Cámara de
Senadores de la provincia de Córdoba, Sesión del 3 de marzo de 1994. Cf. Gallo y
Giacobone 2001: 207; énfasis nuestro).
191
4.3.3. Del cupo mínimo a la paridad
En el año 2000, cuando se acercaba de la finalización del plazo de vigencia previsto en
la ley 8.365/94, la Legislatura provincial sancionó una nueva que ley de cuotas que no
sólo eliminó la cláusula de temporalidad sino que instituyó la paridad de género en la
nominación de candidatos a cargos legislativos provinciales, municipales (en casos de
localidades que no hubieren sancionado Cartas Orgánicas) y comunales. La “ley de
Participación Equivalente de Géneros”, aprobada el 20 de noviembre de ese año, fue
impulsada por Olga Ruitort, entonces Secretaria General de la Gobernación de la
provincia y esposa del gobernador José Manuel de la Sota (PJ). La presencia de esta
policy entrepreneur en el Ejecutivo pone de manifiesto la importancia de contar con una
plataforma para el impulso de las políticas de acción afirmativa en el Estado.
En esta ocasión, la mayoría justicialista en la Legislatura facilitó un rápido tratamiento
del proyecto, lo cual suscitó críticas de la oposición (principalmente de la UCR) que
entendía que era preciso un análisis más dilatado. Nuevamente, el argumento ofrecido
por quienes apoyaban esta ley era que se trataba de un debate largamente “instalado” y
que la discusión sobre la legitimidad de las acciones positivas había sido
“absolutamente superada” en la Argentina tras la reforma constitucional de 1994.
Asimismo, algunos oradores pondrían de relieve la capacidad de innovar que había
demostrado la provincia de Córdoba puesto que, a partir de la denominada “ley Martí”,
se había dado un paso importante al transformar la ley de Cupo Femenino ideada en la
Nación en una “ley de género”.
192
En 2007, la proporción de diputadas provinciales cordobesas era de 32 por ciento, de
modo que esta ley no parecería ser más eficaz que la ley de cuotas anterior181. Con todo,
Córdoba se ubica entre aquellas provincias argentinas que exhiben una participación
relativamente elevada de mujeres en su Poder Legislativo (véase el Anexo 2), y su ley
de “participación equivalente” se transformaría en nuevo modelo a seguir.
4.4. Migración del principio de “participación equivalente de géneros” e imitación entre
provincias
A partir del año 2000, la idea de “participación equivalente” operaría como un nuevo
principio, adoptado en otras provincias (como Río Negro) e incorporado en proyectos
de reforma de la ley nacional de Cupo Femenino. En efecto, la “participación
equivalente de géneros” en la nominación de candidatos comenzaría a difundirse,
reeditando la apelación al vínculo entre las cuotas y la democracia pero reformulado en
términos de paridad182.
En 2004, la Legislatura de Misiones sancionó una ley de cuotas que fija “en cincuenta
por ciento (50) la base de representación por género para candidaturas a cargos públicos
181
Por una descripción de las reglas electorales empleadas para la elección de legisladores provinciales en
Córdoba, véase el Anexo 3.
182
Poco antes de la reforma acontecida en Córdoba, la Legislatura provincial de Santiago del Estero había
aprobado una ley de cuotas de 50 por ciento, aunque sin emplear este lenguaje ni apelar al discurso de la
democratización política. Esa ley provincial, sancionada el 5 de septiembre de 2000 durante la quinta
gobernación de Carlos Juárez (PJ), fue expresamente promovida por María Mercedes “Nina” Aragonés,
entonces vicegobernadora provincial y líder de la vigorosa rama femenina del Justicialismo local.
Santiago del Estero —calificada como un enclave subnacional autoritario dados los rasgos represivos del
Juarismo (Gibson 2007)— era, en 2007, el distrito con mayor proporción de legisladoras provinciales de
la Argentina (46 por ciento).
193
legislativos del ámbito provincial y municipal y para la designación de cargos políticos
del Poder Ejecutivo” (ley 4.108). Dicha norma recibió un veto parcial, de modo tal que
rige para las candidaturas legislativas de orden provincial y no así para el Ejecutivo ni
para los municipios. Ese mismo año, una diputada provincial de Entre Ríos (que es,
junto a Jujuy, la única provincia donde no se emplean cuotas), presentaba un proyecto
que apelaba, explícitamente, al “principio de participación equivalente de géneros”,
pero no prosperó. En sus fundamentos, esta iniciativa alegaba que las mujeres de Entre
Ríos sufren una “doble discriminación”; primero, frente “a la legislación nacional
destinada a asegurar en la participación política la igualdad de derechos” y, segundo,
“frente a las 22 provincias argentinas que establecieron oportunamente leyes de cupo
con el mismo fin”. De acuerdo con la fundamentación de este proyecto:
“[Las mujeres entrerrianas] son discriminadas porque desde el retorno a la vida
democrática en 1983 la composición de la legislatura, por ejemplo, refleja la falta de
oportunidades reales para acceder a las bancas, ya que nunca operaron mecanismos de
garantías para cumplir con el precepto de igualdad de derechos, sino que, por el contrario,
se justificaron todos los dispositivos de desigualación […] Los números son
contundentes, desde el año 1983 hasta hoy, de los 305 legisladores electos sólo 19 fueron
mujeres. Para revertir esta situación, es necesario aplicar el principio de participación
equivalente de géneros para llegar a igualar la representación de varones y mujeres en
nuestra provincia y en todos los municipios entrerrianos, partiendo del concepto de acción
positiva”183.
183
Proyecto de ley presentado por la diputada Grimaldi en la Cámara de Diputados de Entre Ríos el 9 de
marzo de 2004.
194
4.5. La idea de “participación equivalente” en Río Negro
A diferencia de Mendoza y de Córdoba —donde ha habido alternancia partidaria en el
Poder Ejecutivo— desde la recuperación de la democracia Río Negro ha sido gobernada
por el Radicalismo. En 1993, la Legislatura provincial sancionaría la primera ley de
cuotas que se diferenciaba del cupo femenino nacional. La ley 2.642, aprobada en 17 de
junio de ese año, establecía que “las listas de candidatos a cargos de representación
legislativa de nivel provincial, municipal y comunal no podían incorporar más de un 66
por ciento de personas del mismo sexo, respetando dicho porcentaje en cada tramo de
tres candidaturas desde el primero al último lugar”. Al igual que en otros casos
provinciales, esta ley fue apoyada por una coalición multipartidaria de mujeres —el
Foro de Mujeres Políticas— con el respaldo de activistas de otras provincias que habían
estado activamente involucradas en la campaña por una ley de cuotas nacional184.
En el transcurso del debate legislativo desarrollado en 1993, se discutieron distintas
propuestas que no lograron suficiente acuerdo y, por tanto, no fueron incorporadas en el
texto aprobado. En particular, una iniciativa proponía elevar el cupo a 50 por ciento y
hacerlo extensivo a los poderes ejecutivo y judicial. El diputado Nemirovsci (PJ), que
favorecía dicha alternativa, manifestaba que “el único equilibrio correcto —hablamos
de justicia, de igualdad, de equidad— es el de la mitad y mitad, con lo cual evitamos
tener versiones diferentes sobre cuánto es un tercio de tres, en qué lugar tiene que ir y
demás” (H. Legislatura de la provincia de Río Negro, Sesión del 28 de abril de 1993.
184
Entre ellas se encontraba, por ejemplo, la ex senadora nacional por Santa Fe, Liliana Gurdulich,
entonces Secretaria del Consejo de la Mujer del PJ.
195
Cf. Gallo y Giacobone 2001: 385; énfasis nuestro). Con todo, el bloque de la UCR no
brindó su aval185.
La ley de cuotas inicial tendría, en Río Negro, resultados muy magros. La proporción de
legisladoras provinciales, que alcanzaba un 19 por ciento en 1991, apenas superaba esa
cifra en 1999 (21 por ciento)186. La discusión sobre las cuotas se plantearía nuevamente
en 2002, al calor de una iniciativa más amplia de ‘reforma política’ impulsada tras la
crisis abierta con la caída del gobierno nacional de la Alianza UCR/Frepaso. En efecto,
el 17 de diciembre de 2002 la Legislatura provincial de Río Negro sancionó la ley
3.717, que establece “el principio de Participación Equivalente de Géneros para la
conformación de las listas de candidatos a cargos electivos en cuerpos colegiados”. La
gran similitud existente entre las leyes de “participación equivalente” de Río Negro y
Córdoba sugiere un proceso de imitación entre provincias en el marco de la difusión de
las cuotas por género en la Argentina (véase la tabla 5.6).
185
Un legislador oficialismo reconocía, en el debate, que el texto finalmente aprobado podía tener
“alguna deficiencia de instrumentación”, pero también consideraba probable que no fuera “la última vez
que tengamos que tocar este tema [aunque] preferimos darle un corte a esta situación […] porque estamos
al borde de un proceso eleccionario” (Legislador Salto, H. Legislatura de la provincia de Río Negro,
Sesión del 28 de abril de 1993, cf. Gallo y Giacobone 2001: 391). Por una descripción de las reglas
electorales provinciales, véase el Anexo 3.
186
El dato de 1991 es tomado de Archenti y Tula (2008) y el correspondiente a 1999 del Consejo
Nacional de la Mujer.
196
Tabla 5.6
Las leyes de “Participación Equivalente de Géneros” de Córdoba y Río Negro.

Síntesis comparativa
Ley 8901 (Córdoba) Ley 3717 (Río Negro)

Sancionada el 20 de noviembre de 2000 Sancionada el 17 de diciembre de 2002
Artículo 1º.- Establécese, como regla general, el Establécese, como regla general, el principio de
principio de participación equivalente de géneros Participación Equivalente de Géneros para la
para la elección de candidatos comprendidos en la conformación de las listas de candidatos a cargos
presente ley. electivos […] en conformidad con lo siguiente:
Artículo 5º.- A los fines de garantizar a los

candidatos de ambos géneros una equitativa
posibilidad de resultar electos, la participación
equivalente […] deberá respetar
imperativamente el siguiente orden de inclusión:
a) Cuando se convoquen números pares, las listas a) Cuando se convoquen números pares, las listas
de candidatos titulares y suplentes deberán de candidatos titulares y suplentes deberán
efectuar la postulación en forma alternada, es efectuar la postulación en forma alternada,
decir intercalando uno (1) de cada género por intercalando (1) uno de cada género, por cada
cada tramo de dos (2) candidaturas. tramo de (2) dos candidaturas, hasta el final de la
lista.
b) Cuando se trate de números impares, las listas b) Cuando se trate de números impares, las listas
de candidatos titulares convocados deberán de candidatos titulares convocados deberán
cumplimentar el orden previsto en el inciso cumplimentar el orden previsto en el inciso
anterior, y el último cargo podrá ser cubierto anterior y el último cargo podrá ser cubierto
indistintamente. indistintamente.
El orden de los suplentes deberá invertirse en la El orden de encabezamiento del género de los
misma proporción, de modo que si un género suplentes deberá invertirse, de modo que si un
tiene mayoría en la lista de candidatos titulares, género tiene mayoría en la lista de titulares, el
el otro género deberá tenerla en la nómina de otro género deberá tenerla en la de suplentes.
candidatos suplentes.
c) Cuando se convoque para elegir un (1) sólo c) Cuando se convoque para elegir (1) un solo
cargo titular, el candidato suplente deberá ser de cargo titular, siempre el candidato suplente
género distinto al que se postule para aquél. deberá ser del género distinto al nominado para el
primer cargo.
197
5. Conclusiones
Este capítulo ha puesto en evidencia que las leyes de cuotas no fueron medidas
homogéneas que se difundieron linealmente desde la Nación a las provincias. Por el
contrario, tanto el ciclo inicial de adopción de cuotas provinciales inaugurado en 1992,
como las reformas posteriores de esa legislación, han permitido divisar la incorporación
de modificaciones en dimensiones relevantes (los porcentajes, los criterios de cálculo y
los mandatos de posición); es decir, esfuerzos de reinvención subnacional de estas
En primer lugar, este capítulo examinó los argumentos empleados en veinte
Legislaturas provinciales y, posteriormente, el contenido operativo del conjunto de las
leyes de cuotas sancionadas, destacando que las ideas que visualizaron la baja
representación política femenina como un “déficit de democratización” y las tácticas de
“coerción suave” desplegadas durante la campaña por el cupo femenino nacional
incitaron un proceso de isomorfismo discursivo que apuntaló la aprobación de cuotas
prácticamente en todas las provincias. Al mismo tiempo, el capítulo ha descubierto una
diversidad de arreglos normativos locales, permitiendo entrever que en la Argentina no
sólo ha habido emulación de las innovaciones nacionales sino también reinvención
subnacional e, incluso, dinámicas de imitación entre provincias.
El análisis del tratamiento y de la votación de las cuotas legales provinciales demostró
una notoria difusión en las ideas y los argumentos empleados para justificar su
198
aprobación. Asimismo, las prácticas políticas desplegadas para favorecer la aprobación
de las cuotas provinciales demuestran una notoria difusión y homogeneidad de tácticas
de “coerción suave”, como la formación de coaliciones multipartidarias y la política de
presencia en los recintos.
Estas dinámicas han sido interpretadas como indicadores de isomorfismo discursivo,
una categoría construida a partir de los datos empíricos. A diferencia del isomorfismo
institucional (Powell y DiMaggio 1991b), que remite a la homogeneidad de reglas
(operativas) y estructuras, el isomorfismo discursivo destaca la homogeneidad de las
ideas y de las prácticas para legitimar las cuotas, persuadir a otros actores y negociar su
aprobación en las provincias. Más allá del isomorfismo discursivo, el tratamiento de las
cuotas en las Legislaturas provinciales despertó desacuerdos sobre su redacción y
alcance, los cuales contribuyen a explicar la heterogeneidad del contenido operativo de
estas leyes en distintos escenarios institucionales.
En los inicios de la década de 1990, la aprobación de leyes de cuotas provinciales tuvo
un componente ritual y, en varios casos, la consideración de su eficacia se vería
supeditada a la exigencia de “brindar una señal”. Así pues, el articulado de varias leyes
de cuotas era impreciso y, del mismo modo que la ley de Cupo Femenino nacional, no
detallaba criterios de implementación. En provincias como Mendoza, por ejemplo, las
“imprecisiones” parecerían ser el resultado de la emulación del cupo nacional. En otros
casos provinciales donde el tratamiento de estas leyes despertó discrepancias profundas,
como San Juan y Santa Cruz, las cuotas “imprecisas” expresaban los acuerdos logrados.
199
Con todo, en algunas provincias se buscó expresamente arribar a una redacción más
precisa, incorporando mandatos de posición y criterios establecidos mediante la
reglamentación ejecutiva de la ley de Cupo Femenino nacional. Posteriormente, en las
provincias que emprendieron procesos de reforma de sus leyes de cuotas, la
preocupación por la eficacia ocuparía un lugar central.
En síntesis, la ley nacional de Cupo Femenino y la incorporación de acciones positivas
en la reforma constitucional de 1994 instalaron la discusión de las políticas de acción
afirmativa en el ámbito público e inspiraron la adopción de cuotas electorales en la gran
mayoría de las provincias argentinas. Por su parte, los desacuerdos y las negociaciones
entabladas en las arenas provinciales alentaron la heterogeneidad legal. La adopción de
cuotas electorales en la federación argentina ha seguido distintas trayectorias, que
destacan dinámicas de reinvención subnacional de estas medidas. Esta reinvención ha
tenido, además, importantes variantes.
Empleando las categorías ofrecidas por Powell (1991), el caso de Mendoza (1992,
2000) ilustraría un proceso de institucionalización incompleta de las cuotas por género,
mientras que Santa Cruz y San Juan ejemplifican arreglos institucionales híbridos.
Ambas modalidades de reinvención subnacional se vieron estimuladas por la tentativa
de limitar el contenido operativo de las cuotas electorales, más que por emular el cupo
femenino nacional. En cambio, la reforma de las cuotas en Córdoba y Río Negro ilustra
otra modalidad de reinvención, inspirada en la tentativa de ampliar las exigencias y aún
a transformar el fundamento normativo de las cuotas por género, en un lenguaje de
200
mayor equidad. A partir del establecimiento del principio de “participación equivalente”
en el año 2000 en Córdoba, una nueva idea comenzaría a difundirse hacia otras
provincias e, incluso, alentaría iniciativas de reforma de la ley de Cupo Femenino
nacional. Nuevamente, el “discurso de la democratización de la política” sería reeditado,
pero planteado en términos de paridad de género en las listas electorales.
201
CONCLUSIONES
Las cuotas electorales se han expandido extraordinariamente en las últimas décadas, al
abrigo de una nueva agenda internacional de derechos humanos que visualiza la
inequidad de género en la arena de toma de decisiones públicas como un problema que
amerita respuestas políticas. En condiciones democráticas, las cuotas son un medio para
ampliar los derechos políticos, en tanto buscan atenuar las desventajas que atentan
contra el ejercicio de la ciudadanía activa por parte de la mitad de los electorados.
Desde esta óptica, el sistemático menor acceso de mujeres a las instituciones
representativas en comparación con los hombres lesiona la premisa igualitaria de la
democracia política.
Al apuntalar la representación descriptiva de mujeres, las cuotas también suelen afectar
la representación democrática en un sentido sustantivo, facilitando la expresión de
perspectivas más diversas en la deliberación que informa la forma de enfrentar los
problemas sociales. Así pues, la afirmación de la equidad de género en el ejercicio de
cargos representativos puede acrecentar la receptividad de las instituciones,
incorporando otras preocupaciones y experiencias en las decisiones que organizan,
modelan y transforman la realidad a través de políticas.
Las cuotas electorales poseen múltiples implicancias para la democracia, la equidad y el
vínculo representativo, con lo cual su empleo y su propagación son un fenómeno de
202
relevancia para la ciencia política. A la luz de esa premisa, esta tesis abordó la invención
y la difusión subnacional de las cuotas por género en la Argentina, cuya ley nacional
24.012 instaló un modelo novedoso que no tenía precedentes internacionales.
Con respecto a la invención de las cuotas legales, en 1991 la ley de Cupo Femenino
reformó el Código Electoral Nacional exigiendo la nominación de un porcentaje
mínimo de 30 por ciento de mujeres en las listas de candidatos de todos los partidos
políticos. Además de su condición innovadora, esta norma legal se transformaría en un
“ejemplo” por su destacada eficacia. A partir de su vigencia, los porcentajes de
legisladoras nacionales aumentaron sistemáticamente, posicionando a la Argentina a la
vanguardia en cuanto a la representación parlamentaria de mujeres. Sin embargo, esta
investigación puso de manifiesto que esta ley nacional no fue aprobada y observada de
manera serena por parte de las dirigencias partidarias. Por el contrario, las precisiones y
exigencias que apuntalaron críticamente la eficacia del cupo se vieron modeladas por
una contienda política y judicial en la cual activistas, funcionarias y autoridades
estatales, dirigentes políticos y jueces con competencia electoral asumieron
interpretaciones en conflicto, desplegaron estrategias y movilizaron recursos
institucionales tanto para ampliar como para moderar su alcance. El curso que asumió
ese proceso, y no una serie de variables abstractas, hizo posible comprender de qué
modo el cupo femenino nacional alcanzó una eficacia acentuada.
Con respecto a la difusión de esta medida de acción afirmativa novedosa, en la década
de 1990 la Argentina también sería el escenario de un rápido y generalizado proceso de
203
adopción de cuotas electorales provinciales. Desde 1992, veinte provincias adoptaron
leyes de cuotas propias, aunque la representación de las mujeres en las instituciones
políticas subnacionales muestra cifras variadas. Si bien los efectos numéricos de las
cuotas legales se encuentran fuertemente asociados con rasgos de los sistemas
electorales, esta tesis ha enfatizado que los actores involucrados en su diseño e
instrumentación pueden establecer criterios que aumenten o disminuyan su eficacia a la
luz de las reglas vigentes, ubicando a la agencia y a las estrategias políticas en un plano
central.
Las preguntas de investigación y la lógica de procesos que guió nuestro estudio han
dado por supuesto que, entre el impacto de las cuotas por género y el sistema electoral,
media un conjunto de decisiones políticas cruciales asumidas por actores reflexivos con
suficiente información, conocimiento de las reglas y capacidad de anticipar resultados.
Esta tesis, pues, se interrogó por la dinámica de creación, institucionalización y difusión
de cuotas electorales, con la mirada atenta a las ideas, los argumentos e intereses en
juego. En esa dirección, y a diferencia de otros estudios sobre cuotas enfocados en
niveles nacionales o en la comparación entre países, esta investigación efectuó un
cambio de unidad de análisis en aras de dilucidar la dinámica de invención y difusión
de estos mecanismos de acción afirmativa innovadores en distintas arenas superpuestas
(nacional, subnacionales) de un país federal. De ese modo, esta tesis ofrece un abordaje
novedoso del caso de Argentina, que otorga valor analítico a su organización política y
descubre rasgos hasta el momento inexplorados de la política de cuotas en el orden
204
nacional y provincial. A continuación, recapitularemos los principales hallazgos e
implicancias de esta investigación.
1. Invención, difusión y conflicto: principales hallazgos
Con la guía de un marco teórico que combina aportes de distintas corrientes “neo-
institucionalistas”, pero fuertemente informado por premisas de raíz constructivista, esta
tesis se abocó a analizar el proceso de formulación, aprobación e institucionalización
del cupo femenino nacional en la Argentina, y la difusión de cuotas electorales en las
provincias. En esa tarea, el nuevo institucionalismo sociológico nos brindó lentes para
considerar las dimensiones cognitivas implicadas en la creación de este mecanismo de
acción afirmativa novedoso y las preocupaciones por la legitimidad que se pusieron en
juego en la invención y difusión de las cuotas por género. Por su parte, el nuevo
institucionalismo histórico nos permitió situar esta política de cuotas en una serie de
legados y tradiciones heredades, y esclarecer el modo en que las instituciones formales
(especialmente las estructuras del Estado) proporcionaron plataformas para anclar la
demanda de cuotas y emprender acciones críticas por parte de una coalición
multipartidaria de mujeres políticas. El enfoque de elección racional, al echar luz sobre
el comportamiento de los actores políticos en escenarios de interacción estratégica,
brindó categorías útiles para el examen de las instancias de votación legislativa de las
cuotas. En cambio, la perspectiva del nuevo institucionalismo discursivo fue crucial
para dilucidar que la definición de ideas potentes y el despliegue de tácticas de
comunicación, negociación y persuasión, proveyeron recursos de poder a las dirigentes
205
políticas que impulsaron esta iniciativa, pero que se encontraban desaventajadas al
interior de sus partidos.
Hacia fines de la década de 1980, nuevas ideas internacionales sobre equidad de género,
los modelos ofrecidos por partidos políticos de Europa y las redes transnacionales de
transmisión de experiencias inspiraron la formulación de la ley nacional de Cupo
Femenino en la Argentina. Con todo, esa iniciativa se vio beneficiada por su resonancia
con tradiciones, “mitos y ceremonias” nacionales. En un contexto signado por la
clausura de la década del reestablecimiento de la democracia y el ascenso del Peronismo
al gobierno nacional, los legados institucionales vinculados con la participación de las
mujeres en el Partido Peronista modelaron las respuestas ideadas para enfrentar la
inequidad de género en la política electoral. Además de sugerir dónde se originaron las
ideas que inspiraron la invención de las cuotas legales, esta investigación puso de
relieve de qué modo esas ideas ganaron prominencia y poder, destacando la importancia
de la creación de significados y la edificación de coaliciones en esta reforma audaz de la
legislación electoral del país. A la luz de nuestra interpretación, las coaliciones
multipartidarias de mujeres políticas, que operaron como policy entrepreneurs, fueron el
engranaje que conectó las influencias externas y la experiencia histórica local. La
socialización del conflicto (que planteó la demanda de reforma en el escenario público)
abrió una ‘ventana de oportunidades’ que estas policy entrepreneurs aprovecharon.
En un primer momento, la iniciativa de las mujeres que idearon las cuotas confinaba la
discusión al ámbito de la UCR (tendiendo hacia la privatización del conflicto), pero la
206
negativa de la dirigencia del Radicalismo a establecer cuotas por género en sus cartas
orgánicas trasladó la demanda a otro escenario, el Congreso de la Nación, marcando un
giro hacia la socialización de un reclamo que podría haberse dirimido en el seno del
partido. Cuando las mujeres del Radicalismo acuñaron la iniciativa de instituir un cupo
obligatorio en la legislación electoral, un conjunto de mujeres dirigentes del
Justicialismo hizo propia esa idea y dio impulso a una campaña nacional. Cuando esa
campaña entró en marcha, el modo de enmarcarla en un discurso que asociaba las
cuotas por género con la democratización de los espacios de poder fue fundamental para
lograr apoyos.
La movilización de mujeres del Peronismo y del Radicalismo, las estrategias
impulsadas desde una agencia estatal (el Consejo Coordinador de Políticas Públicas
para las Mujeres) y el discurso construido para justificar las cuotas electorales
incentivaron el respaldo de un actor central del sistema político argentino, el Presidente
de la Nación, que viabilizó la aprobación de la ley de Cupo Femenino en el Congreso.
Puesto que las votaciones legislativas no son decisiones discretas asumidas por cada
individuo, sino “juegos iterados” donde los actores políticos toman decisiones pensando
en una “cartera” amplia de políticas públicas (Calvo 2007), los legisladores del
oficialismo tenían incentivos para apoyar una ley respaldada por la autoridad
presidencial, aún cuando pudieran verse personalmente desafiados por la reforma
emprendida. El respaldo de la bancada del oficialismo al proyecto de ley incentivó el
voto afirmativo del bloque del Radicalismo, la segunda fuerza política con
representación legislativa nacional. Esta lógica de incentivos políticos instrumentales
207
dista de agotar nuestra interpretación de los procesos estudiados, pero ilumina una
faceta relevante del comportamiento legislativo destacada por la ciencia política.
Durante el debate del cupo femenino, buena parte de los legisladores que no estaban
persuadidos de la conveniencia de aprobar el proyecto de ley no cuestionaban la
legitimidad de las cuotas por género, sino aspectos “operativos” que proponían revisar.
Con todo, las imprecisiones del articulado de esta ley nacional, que exigía incorporar
mujeres en las listas “en proporciones con posibilidad de resultar electas” pero no
especificaba criterios a seguir, facilitó una fuga hacia adelante del conflicto político, que
se tornaría manifiesto en vísperas del proceso electoral de 1993.
En la fase de instrumentación de la ley de Cupo Femenino, el desajuste entre el precepto
de equidad plasmado en este mecanismo novedoso de acción afirmativa y las prácticas
partidarias de negociación de las listas alentó una pugna de intereses e interpretaciones.
El conflicto se activó notoriamente luego de la primera reglamentación presidencial, que
estableció un mandato de posición del cupo mínimo asociado con la cantidad de cargos
a renovar en cada distrito, y fue la piedra de toque de una lucha política y judicial que
involucró a una pluralidad de actores de distintas provincias. Entonces, diversas
dirigencias partidarias buscaron flexibilizar las exigencias del cupo nacional, pero el
discurso de las acciones positivas avalado mediante el voto positivo a la ley 24.012 en
el Congreso y la incorporación de acciones positivas en la reforma constitucional de
1994 acotaría el margen de contestación. En este contencioso escenario, sin embargo,
dicho discurso debió ser reafirmado.
208
Con el propósito de garantizar la observancia del cupo, un grupo de mujeres dirigentes
del Justicialismo llevó adelante acciones de monitoreo de las listas, así como de apoyo y
asesoramiento a candidatas de distintos partidos que emprendían acciones judiciales,
desde la plataforma institucional del Consejo Nacional de la Mujer. De ese modo, el
aparato estatal brindó un punto de apoyo que fue clave para el despliegue de actividades
coordinadas y la movilización de recursos. Las controversias respecto del “alcance” del
cupo femenino sólo terminarían de saldarse con el dictado de un segundo decreto
reglamentario nacional en el año 2000, tras casi una década de pleitos y la mediación de
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, que declaró admisible una demanda
contra el Estado argentino presentada por una dirigente del Radicalismo de Córdoba,
poniéndose a disposición de las partes para lograr una “solución amistosa”.
Durante este período, veinte provincias sancionaron leyes de cuotas para candidaturas
legislativas subnacionales. Puesto que en el sistema político argentino los actores
participan del juego electoral en distintas arenas (nacional y subnacionales) en forma
simultánea, la instauración de cuotas provinciales al compás del conflicto trabado en
torno de la aplicación del cupo en listas nacionales parecería paradójica, en principio.
Despejando esa aparente paradoja esta investigación evidenció que, en la federación
argentina, las cuotas electorales distan de haber sido reglas uniformes propagadas de
manera lineal desde un centro (la arena nacional) a las provincias. Por el contrario,
nuestro estudio identificó distintos patrones provinciales de reinvención de estas
209
Por cierto, la sanción de la ley nacional 24.012 activó la presentación de proyectos en
las Legislaturas y la aprobación de leyes de cuotas prácticamente en todas las provincias
argentinas, al proveer argumentos, estimular la construcción de coaliciones
multipartidarias y redes de mujeres políticas de distintos distritos. Sin embargo, los
actores provinciales extrajeron lecciones de la instrumentación del cupo nacional y
respondieron de distinta manera al imperativo de instituir cuotas por género. Como esta
investigación lo demostró, el contenido operativo de las cuotas provinciales es
heterogéneo y se vio modelado por desacuerdos y negociaciones entabladas en el
ámbito de cada provincia.
2. El enigma de las cuotas por género
Al favorecer la inclusión de mujeres en las listas partidarias, las cuotas electorales
comportan una disminución de las vacantes asignadas a hombres, quienes suelen
protagonizar la toma de decisiones al interior de los partidos políticos. Así pues, el
carácter redistributivo de estos dispositivos de acción afirmativa despierta interrogantes
sugerentes para la ciencia política. En particular, la adopción y la difusión de cuotas
electorales parecerían desafiar una asunción corriente sobre el comportamiento
legislativo, que visualiza a los actores políticos como agentes interesados en la
preservación de poder, que procuran proteger sus posiciones mediante cálculos
instrumentales extensivos. Entonces, ¿por qué los hombres, numéricamente sobre-
representados en las instituciones encargadas de aprobar leyes de cuotas, han consentido
210
un cambio del estatus quo que podría poner en peligro sus prerrogativas? Más aún, ¿de
qué modo las cuotas lograron divulgarse cuando su adopción y su instrumentación con
frecuencia despiertan controversias vibrantes?
Esta tesis abordó dicho enigma a partir de dos preguntas principales de investigación.
Nuestro primer interrogante se orientó a examinar de qué modo una ley nacional que
buscaba afianzar la equidad de género en el ámbito de los partidos, pero que conmovía
intereses y prácticas de negociación establecidas, ha logrado aprobarse, mantenerse y
aún ampliar sus exigencias, pasando a formar parte del repertorio de reglas “dadas por
sentadas” en la política argentina. En segundo lugar, nos interrogamos qué factores
estimularon la difusión de leyes de cuotas provinciales en un período signado por el
conflicto en torno de la instrumentación del cupo femenino nacional en las listas de
distintos partidos, y si ese fenómeno ha provocado isomorfismo o heterogeneidad
institucional.
En respuesta a la primera pregunta, esta investigación planteó que la historia del cupo
femenino nacional —la primera ley de cuotas del mundo— puede ser interpretada como
la historia de la exitosa construcción de un discurso democratizador y multipartidario
por parte de mujeres de las principales fuerzas políticas de la Argentina, que eran
partícipes activas de las organizaciones partidarias pero se encontraban desaventajadas
en las negociaciones de las candidaturas. Estas dirigentes construyeron coaliciones,
aprovecharon intersticios provistos por las plataformas institucionales del Estado, se
movilizaron y lograron apoyos críticos para impulsar un mecanismo de acción
211
afirmativa inédito hasta entonces. El discurso de la democratización del poder y la
capacidad de definir un sentido de legitimidad y “corrección” emergen como piezas
centrales de la lucha política que modeló la creación de las cuotas legales, su
mantenimiento y su institucionalización.
Estos ingredientes, y su resonancia con legados históricos, fueron fundamentales para
impulsar el reclamo de cuotas, primero, y garantizar su cumplimiento, luego,
conjurando el riesgo de “evaporación”. Otro ingrediente clave de esta historia está dado
por el respaldo ejecutivo a la política de cuotas, que resultó vital para su aprobación e
instrumentación posterior. En definitiva, la invención de las cuotas legales en la
Argentina de 1990, su puesta en práctica e institucionalización, respondió a la virtuosa
combinación de ideas, legados y estrategias políticas, plasmadas en un discurso
multipartidario que no tendría un punto de apoyo en las estructuras partidarias pero sí en
el Estado. Su historia es comprensible, pues, a la luz de esta singular configuración de
elementos, y no de las ideas, los legados, las estrategias políticas y las plataformas
institucionales consideradas de modo separado.
A la luz del acertijo de las cuotas por género, una expectativa corriente es que estas
medidas sean impulsadas por mujeres que se verían beneficiadas por ellas, y despierten
resistencia entre hombres interesados en la preservación de posiciones de poder y
privilegios políticos. Si bien los hallazgos de esta investigación se ajustaron bastante a
dicha expectativa, el respaldo brindado al cupo femenino por actores clave de sexo
masculino pone de manifiesto que esa mirada resulta, sin embargo, algo simplificadora.
212
Al concebir a los hombres como un grupo con “intereses de género” homogéneos,
independientemente de las posiciones que ocupen en redes de poder, se corre el riesgo
de perder de vista importantes diferencias entre dichos actores, capaces de habilitar
opciones estratégicas dispares con respecto a las cuotas electorales. Para algunos actores
centrales (como un Presidente, por ejemplo), el apoyo a estas medidas puede ser
consistente con la afirmación de su propio liderazgo o, al menos, no desafiar su
posición. En un país como Argentina, además, donde las nominaciones de candidatos
nacionales se dirimen en los partidos de nivel de distrito, un Presidente puede
mantenerse aislado de la presión de pares ejercida por otros dirigentes que sí podrían ver
peligrar sus posiciones. La literatura contemporánea sobre género y política acentúa la
necesidad de evitar esencialismos y de contemplar las diferencias entre mujeres, pero
dichos planteos no siempre se toman debidamente en cuenta al interpretar el
comportamiento de los hombres políticos.
En relación con la segunda pregunta, referida a la difusión de cuotas subnacionales, esta
investigación encontró que la generalizada adopción de estas medidas en las provincias
argentinas se vio impulsada por la difusión del discurso multipartidario construido
durante la campaña que impulsó la ley 24.012 de Cupo Femenino. La socialización del
conflicto que desató el reclamo de cuotas en el escenario público generó canales de
comunicación y correas de transmisión de prácticas e ideas entre mujeres de distintos
distritos, “nacionalizando”, de ese modo, la ‘bandera’ del cupo. Dicho discurso
estableció un sentido de legitimidad y corrección de las cuotas por género, reafirmado
en la reforma constitucional de 1994. Sin embargo, la fricción entre este componente
213
normativo y el desacuerdo operativo acerca de cómo plasmar el principio de equidad de
género en la legislación electoral de las provincias provocaría heterogeneidad legal. De
hecho, esta investigación descubrió una variedad de respuestas provinciales a la política
de cuotas, poniendo de relieve la relativa autonomía de la política subnacional y la
capacidad de reinvención.
En términos más generales, este hallazgo sugiere que el isomorfismo y la
heterogeneidad o hibridación no son categorías dicotómicas, como tiende a concebirlas
la literatura, sino que pueden combinarse en distintas dimensiones institucionales. Las
instituciones tienen “capas”, se encuentran imbuidas de ideas y fundamentos
normativos, y al mismo tiempo expresan reglas operativas. En este sentido, una
limitación del abordaje convencional de la noción de isomorfismo es que no distingue
estas dimensiones, asumiendo que la institucionalización provoca homogeneidad de
modo general y, recíprocamente, que la heterogeneidad indica una institucionalización
débil, incompleta o parcial. Esta tesis encontró otras dinámicas empíricas que develan la
importancia de considerar diferentes capas institucionales de análisis.
En vistas de las limitaciones de las categorías establecidas en la literatura, nuestros
hallazgos nos llevaron a construir una categoría propia, el isomorfismo discursivo, que
procura capturar la homogeneidad de ideas, argumentos y prácticas desplegadas para
legitimar las cuotas provinciales, diferenciándose de la noción convencional de
isomorfismo institucional como homogeneidad de reglas (operativas) y estructuras.
Desde esta perspectiva, los procesos provinciales han estado fuertemente ensamblados
214
con el proceso “nacional” en una dimensión discursiva vinculada con la justificación de
las cuotas legales. En cambio, el acople en torno al contenido de las cuotas en su
condición de reglas operativas ha sido muy variable, y en modo alguno unidireccional.
3. Implicancias para el estudio de las instituciones y líneas de indagación futura
A la luz de los hallazgos comentados, cabe poner en discusión algunas implicancias de
esta investigación para el estudio de la creación, el mantenimiento y la difusión de
instituciones. En primer lugar, esta tesis ofrece pistas para interpretar la emergencia de
arreglos institucionales que desafían prerrogativas de actores políticos que controlan
recursos (como el acceso a cargos electivos), por parte de actores partícipes pero
desaventajados en el juego político.
Desde la perspectiva de este estudio, la lógica de los procesos de emergencia de ese tipo
de arreglos puede ser descifrada prestando atención a las estrategias desplegadas en
coyunturas críticas por policy entrepreneurs capaces de definir y transmitir ideas que
imponen estándares de “comportamiento apropiado”, y entran en fricción con prácticas
establecidas, tornando inestable su justificación. En dichos escenarios, la socialización
del conflicto (es decir, el planteo de la demanda de cambio en el ámbito público), puede
abrir condiciones que tiendan a favorecer a los actores desaventajados por el estatus
quo. Por su parte, la capacidad de esos actores de establecer premisas, elaborar
discursos y definir pautas legitimidad y “corrección” es una fuente de poder tan
importante como el control de otros recursos, capaz de orientar el proceso en una
215
dirección que no puede ser explicada solamente en un lenguaje de intereses materiales y
cálculos instrumentales. En definitiva, aquello que los actores políticos juzgan
conveniente conjuga cálculos instrumentales y consideraciones sobre la legitimidad. A
propósito de ello, nuestro análisis abona las ventajas de un enfoque teórico que visualiza
a la política como una actividad parcialmente orientada a producir resultados materiales
y como la actividad humana a través de la cual se construyen significados que pautan,
organizan y transforman la acción social, por sobre los enfoques que dirigen su atención
hacia uno de ambos fieles de la balanza.
Una segunda implicancia de esta investigación está relacionada con el estudio de la
difusión de arreglos institucionales. En esa dirección, los hallazgos de esta investigación
sugieren que las dinámicas de difusión no pueden ser adecuadamente capturadas
mediante el empleo de categorías binarias que contraponen homogeneidad y
heterogeneidad, puesto que ambos atributos pueden expresarse simultáneamente en
distintas dimensiones o “capas” institucionales. En nuestro estudio, encontramos
isomorfismo en los fundamentos discursivos de las cuotas por género y una apreciable
hibridación en el contenido de estas normas legales en su dimensión de reglas
operativas. Cabe, pues, reiterar la importancia de no perder de vista qué ocurre en
diferentes “capas” en las investigaciones sobre la creación, el mantenimiento y la
difusión de otras instituciones y políticas públicas.
Finalmente, esta tesis indica que en los sistemas de múltiples niveles la política
subnacional puede ser relevante respecto del diseño y las reformas institucionales. Ello
216
amerita, pues, una mayor atención en el campo de estudios sobre cuotas electorales, que
tiende a concentrarse en países, considerados casos nacionales. Una línea de indagación
para avanzar en esa dirección implicaría el diseño de estudios comparativos que aborden
distintos niveles de gobierno en países con instituciones nacionales y subnacionales
diferenciadas. En América Latina, México es un caso que se presta a ser examinado
desde esta perspectiva, puesto los estados de la federación se rigen por su propia
legislación electoral y en varios de ellos se han adoptado cuotas por género para
candidaturas legislativas. En Brasil, en cambio, las elecciones federales y estaduales se
rigen por una misma ley electoral, y no existen leyes de cuotas de nivel subnacional. A
partir de estudios existentes, sabemos que el contenido operativo de las cuotas
estaduales en México varía, pero nos resta conocer sus fundamentos discursivos y las
fuentes de dicha variación, a la luz de la evidencia del caso de Argentina.
4. Coda
Esta tesis ha orientado la investigación sobre la invención y difusión de cuotas
electorales en una dirección novedosa, analizando los ingredientes en juego y los
procesos en marcha en distintas arenas (nacional, subnacionales) del país pionero en el
establecimiento de estos dispositivos institucionales. En ese sentido, la investigación
arrojó luz sobre los patrones discursivos generales y los arreglos operativos singulares
que modelaron el diseño de las cuotas legales. Una ventaja de nuestro trabajo es la
extensión de la comparación, puesto que hemos considerado el universo de leyes de
cuotas aprobadas en la Argentina, examinando su discusión legislativa, aprobación y
217
(eventual) reglamentación, a partir de una amplia recopilación y análisis de información
primaria. La extensión de la comparación implicó un sacrificio de la profundidad de
nuestro examen de las dinámicas políticas provinciales, a la cual sólo nos acercamos de
manera parcial en un número reducido de casos ilustrativos. Esperamos haber abierto
nuevos andariveles de indagación y emprender las tareas pendientes en investigaciones
sucesivas.
218
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Sesión Ordinaria.17 de diciembre de 2002.
Provincia de San Luis. Decreto 2162 GJC – SEG y C-95. 22 de noviembre de 1995.
Provincia de Tucumán. Decreto 269/14 del Poder Ejecutivo Provincial, publicado en el

Boletín Oficial el 18 de febrero de 2003.
República Argentina. Decreto 1426/1992 del Poder Ejecutivo Nacional (Consejo de la

Mujer, creación), publicado en el Boletín Oficial del 13 de agosto de 1992.
República Argentina. Decreto 84/1993 (Ministerio del Interior. Consejera Presidencial,

creación del cargo) del Poder Ejecutivo Nacional, publicado en el Boletín Oficial del 29
de enero de 1993.
República Argentina. Decreto 291/1995 del Poder Ejecutivo Nacional (Consejo Federal
de la Mujer), publicado en el Boletín Oficial del 17 de agosto de 1995.
República Argentina. Decreto 379 del Poder Ejecutivo Nacional, publicado en el

Boletín Oficial el 11 de marzo de 1993.

Boletín Oficial el 11 de mayo de 1993.

Boletín Oficial el 4 de enero de 2001.
Unión Cívica Radical de Mendoza, Comité Capital (1990). “Jornada de Reflexión: La

Participación Política de la Mujer”.
236
Notas publicadas en la prensa
“Participación femenina en la política y la vida pública”. Los Andes (Mendoza), 4 de

agosto de 1991.
“La participación femenina en las listas todavía no llegó al interior”. La Nación (Buenos
Aires), 27 de noviembre de 1991.
“Desde Evita, la mujer postergada en la política”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 4

de diciembre de 1991.
“Proponen que el 30% de cargos legislativos corresponda a mujeres”. Los Andes

(Mendoza), 17 de diciembre de 1991.
“Mujeres, a las listas”. Clarín (Buenos Aires), 13 de abril de 1992.
“Analizan la participación de mujeres en cargos legislativos”. Los Andes (Mendoza), 29

de julio de 1992.
“Queremos trabajar desde los ámbitos de decisión”. Los Andes (Mendoza), 2 de agosto
de 1992.
“Tratan hoy la ley de cupos para la mujer”. Los Andes (Mendoza), 5 de agosto de 1992.
“La segregación de la mujer en la política es una forma de racismo”. Los Andes

(Mendoza), 5 de agosto de 1992.
“El proyecto de ley de cupos para la mujer aprobó Diputados”. Los Andes (Mendoza), 6
de agosto de 1992.
“Ya es ley el proyecto sobre los cupos para las mujeres”. Los Andes (Mendoza), 7 de
agosto de 1992.
“La mujer no tendrá espacios por decretos sino por idoneidad (Opiniones de la
justicialista Marta Valle)”. Los Andes (Mendoza), 10 de agosto de 1992.
“Detrás de un fin noble se equivocó el camino”. Los Andes (Mendoza), 10 de agosto de

1992.
“Juez Jorge Burad. Interrogantes sobre la aplicación de la ley de cupos”. Los Andes
“Lo que piden las radicales”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 23 de febrero de 1993.
237
“Nuevo proyecto para el cupo de mujeres”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 1 de
marzo de 1993 (por Jorge Pedro Barceló).
“Confirmado: el gobierno no tiene fondos para comicios”. Ámbito Financiero (Buenos

Aires), 3 de marzo de 1993 (por Jorge Pedro Barceló).
“Las mujeres de Menem avanzan”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 3 de marzo de

1993.
“Ya hay decreto para el cupo femenino”. Clarín (Buenos Aires), 9 de marzo de 1993.
“Reglamentan el cupo de mujeres para cargos electivos”. La Nación (Buenos Aires), 9

de marzo de 1993.
“Bendito entre mujeres, Menem aprobó el cupo”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 9
de marzo de 1993 (por Jorge Pedro Barceló).
“Menem reglamentó la ley de cupos”. Página 12 (Buenos Aires), 9 de marzo de 1993.
“A Duhalde no le gusta el cupo femenino”. Clarín (Buenos Aires), 10 de marzo de

1993.
“Radicales y justicialistas rechazan decreto por cupos”. Ámbito Financiero (Buenos

“El discutido decreto”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 11 de marzo de 1993.
“Las polleras mendocinas tienen ley por 12 años”. Ámbito Financiero (Buenos Aires),
11 de marzo de 1993.
“Propuesta de reglamentación de la ley de cupo femenino”. Los Andes (Mendoza), 18

de marzo de 1993.
“Mujeres políticas quieren que se reglamente la ley de cupos”. Los Andes (Mendoza),
25 de marzo de 1993.
“Matzkin-Baglini en contra de la ley de cupo femenino”. Ámbito Financiero (Buenos

“En la práctica, ¿superarán la ambigüedad de la ley?”. Los Andes (Mendoza), 25 de

abril de 1993.
“Para que las mujeres sumen hay que restar varones”. Los Andes (Mendoza), 30 de abril
de 1993.
238
“Las mujeres, un problema político”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 4 de mayo de
1993 (por Jorge Pedro Barceló).
“Aprobación unánime tuvo la ley de cupo en Río Negro”. La Nación (Buenos Aires), 9
de mayo de 1993.
“El gobernador sufre presiones de dirigentes”. Los Andes (Mendoza), 6 de mayo de

1993.
“Refutan conceptos de Malharro de Torres”. Los Andes (Mendoza), 8 de mayo de 1993.
“Reglamentaron en Mendoza la participación política femenina”. Los Andes (Mendoza),

10 de mayo de 1993.
“Reglamentaron el cupo femenino en Mendoza”. Los Andes (Mendoza), 11 de mayo de

1993.
“No hubo voluntad política para jugarse”. Los Andes (Mendoza), 12 de mayo de 1993.
“Lanzan la batalla legal contra el cupo”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 12 de mayo
de 1993 (por Jorge Pedro Barceló).
“El cupo femenino no es solo un mal menor”. Clarín (Buenos Aires), 7 de junio de
1993.
“El cupo obligatorio”. Clarín (Buenos Aires), 11 de agosto de 1993.
“A Duhalde se le rebelan las mujeres”. Clarín (Buenos Aires), 19 de agosto de 1993.
“La ofensiva femenina”. Página 12 (Buenos Aires), 20 de agosto de 1993.
“Las listas, en suspenso por el cupo femenino”. Clarín (Buenos Aires), 20 de agosto de
1993.
“Continúa la polémica sobre el cupo femenino. Los recursos de amparo”. Los Andes
“Mujeres de a caballo por los cupos”. Página 12 (Buenos Aires), 21 de agosto de 1993.
“La UCR expulsó una mujer que reclamó por el cupo femenino”. Ámbito Financiero
(Buenos Aires), 23 de agosto de 1993 (por Jorge Pedro Barceló).
“El cupo femenino según el PD”. Diario Uno (Mendoza), 20 de septiembre de 1993.
“Definitivo: la Corte avaló inclusión del cupo femenino”. Ámbito Financiero (Buenos
Aires), 24 de septiembre de 1993.
239
“A pesar de la Ley de Cupo las mujeres van a ser apenas 15 por ciento del nuevo
Congreso”. Ámbito Financiero (Buenos Aires), 28 de septiembre de 1993.
“Leyes con tacos altos”. Página 12 (Buenos Aires), 21 de noviembre de 1993.
“Denuncian a las ‘mujeres pactadas’”. Diario Uno (Mendoza), 30 de noviembre de

1993 (por Pablo Lacoste).
“Réplica de mujeres del ‘té canasta’”. Diario Uno (Mendoza), 2 de diciembre de 1993.
“Cupo Femenino para elegir convencionales del justicialismo”. Los Andes (Mendoza),
23 de diciembre de 1993.
“Convencionales constituyentes y cupo femenino”. Los Andes (Mendoza), 23 de

diciembre de 1993.
“Quieren cincuenta por ciento de mujeres en la Constituyente”. Diario Uno (Mendoza),

27 de diciembre de 1993.
“1984-1994. Las mujeres en la década democrática. Entre el debe y el haber”. Página

12 (Buenos Aires), 24 de septiembre de 1994.
“Un fallo del Tribunal de la UE pone en jaque el cupo femenino”. El Cronista

Comercial (Buenos Aires), 23 de enero de 1995 (por Enrique Zuleta Puceiro).
“Impugnarán la lista del candidatos del Frepaso local”. Diario Uno (Mendoza), 5 de
abril de 1995 (por Luis Gregorio).
“Piden impugnar listas del PD y del Frepaso”. Diario Uno (Mendoza), 7 de abril de
1995 (por Roxana Badalona).
“Denuncian violación de la Ley de Cupo”. Diario Uno (Mendoza), 28 de abril de 1995

(por Alejandra Rossignoli).
“Las mujeres ahora piden un tercio de las bancas del Senado”. Ámbito Financiero
(Buenos Aires), 29 de junio de 1995.
“Reclaman que se respete el cupo femenino”. Los Andes (Mendoza), 27 de julio de

1995.
“Pedido femenino por el tercer senador”. Diario Uno (Mendoza), 27 de julio de 1995
(por Federica Mariconda).
“Italia: fue derogado el cupo electoral femenino”. Clarín (Buenos Aires), 29 de julio de
1995.
240
“En el nuevo Congreso habrá un récord de mujeres: 24,5%”. Ámbito Financiero
(Buenos Aires), 13 de octubre de 1995.
“Cupo femenino: fue aprobado por diputados bonaerenses”. Ámbito Financiero (Buenos
Aires), 22 de noviembre de 1995.
“Cupo femenino: una lucha que no termina”. Los Andes (Mendoza), 13 de abril de
1997.
“Cupo femenino divide a la UCR” Diario Uno (Mendoza), 11 de julio de 1997.
“Solidaridad con mujeres radicales”. Diario Uno (Mendoza), 12 de julio de 1997 (por
Claudia Pagliarulo).
“Sigue polémica por el cupo femenino”. Diario Uno (Mendoza), 14 de julio de 1997
(por Andrea Catalano).
“Más quejas de las mujeres por el cupo”. Diario Uno (Mendoza), 19 de julio de 1997.
“Propuestas de mujeres radicales en la ley de cupos”. Los Andes (Mendoza), 28 de

noviembre de 1997.
“Iniciativa en el Congreso. Más cupo femenino”. Clarín, 17 de enero de 1999.
“El cupo lleva la agenda de la igualdad entre sexos”. Página 12 (Buenos Aires), 19 de
agosto de 2000 (por Mariana Carbajal).
“Debate por Ley de Cupo Femenino”. Diario Uno (Mendoza), 21 de agosto de 2000.
“Sólo el 20 por ciento de los gobernantes son mujeres”. Diario Uno (Mendoza), 27 de
agosto de 2000 (por Gabriela Malizia).
“Pronostican caliente debate legislativo por la nueva ley de cupo femenino”. Diario
Uno (Mendoza), 28 de septiembre de 2000 (por Paola Piquier).
“Mañana se tratará la ley de cupo femenino”. Los Andes (Mendoza), 3 de octubre de

2000.
“Fuerte pulseada por la ley de cupo femenino”. Diario Uno (Mendoza), 4 de octubre de
2000 (por Gabriela Malizia).
“No prosperó el avance de las mujeres sobre el cupo”. Los Andes (Mendoza), 5 de
octubre de 2000 (por Lorenzo Sartori).
241
“Sancionaron la ley de cupo femenino”. Diario Uno (Mendoza), 11 de octubre de 2000
(por Gabriela Malizia).
“Mujeres radicales, conformes con el cupo”. Los Andes (Mendoza), 10 de enero de

2001.
“La ley de cupo permite que las mendocinas sueñen con el Senado”. Los Andes
(Mendoza), 14 de enero de 2001 (por Mario Fiore).
“Evaluaron el impacto de la Ley de Cupo”. Diario Uno (Mendoza), 23 de abril de 2001

(por Claudia Pagliarulo).
“Podrían ampliar el cupo femenino”. La Nación (Buenos Aires), 27 de mayo de 2001.
“Las mujeres pierden poder político en la Legislatura”. Diario Uno (Mendoza), 26 de

mayo de 2002 (por Claudia Pagliarulo).
“En Río Negro, el cupo femenino llegó al 50%”. Río Negro On Line, 18 de diciembre
de 2002.
“Muy lejos del cupo de 30%”. Diario de Cuyo (San Juan), 8 de marzo de 2004.
“No se cumple el cupo femenino en la Legislatura ni en los concejos”. Diario Uno

(Mendoza), 3 de agosto de 2004 (por Paola Piquier).
“Quieren elevar el cupo femenino”. La Capital (Rosario), 16 de abril de 2006.
“Primero Jujuy impulsa la Ley de cupo femenino”. El Libertario, 16 de junio de 2008.
“Sin representación política no hay igualdad”. Nuevo Diario de Salta, 10 de marzo de

2009.
Entrevistas
María Inés Valencia, diputada provincial de Mendoza (mandato cumplido). Mendoza,

2007.
María Teresa Oldrá, diputada provincial de Mendoza (mandato cumplido). Mendoza,

2007.
Alberto Montbrun, senador provincial de Mendoza (mandato cumplido). Mendoza,

2007.
Carlos Vollmer, senador provincial de Mendoza (mandato cumplido). Mendoza, 2007.
242
Milki Correa, diputada provincial de Mendoza (mandato cumplido). Mendoza, 2007.
María Inés Abrile de Vollmer, diputada provincial de Mendoza (mandato cumplido).

Buenos Aires, 2008.
Margarita Stolbitzer, diputada nacional (mandato cumplido). Buenos Aires, 2008.
Silvia Ausgburguer, diputada nacional (PS, Santa Fe). Buenos Aires, 2008.
Patricia Fadel, diputada nacional (PJ/FPV, Mendoza). Buenos Aires, 2008.
Jorge Landau, diputado nacional (PJ/FPV) y apoderado del PJ. Buenos Aires, 2008.
Raúl Ramírez, diputado provincial de Mendoza (mandato cumplido). Buenos Aires,

2009.
Virginia Franganillo, presidenta del Consejo Nacional de la Mujer entre 1992 y 1995.
Buenos Aires, 2009.
Silvina Leonelli, diputada provincial de Córdoba (mandato cumplido). Buenos Aires,

2005 (entrevista realizada en el marco del Proyecto PNUD ARG/04/028).
Haidée Giri, senadora provincial de Córdoba (mandato cumplido). Buenos Aires, 2005
(entrevista realizada en el marco del Proyecto PNUD ARG/04/028).
Cyntia Hernández, diputada provincial de Río Negro (mandato cumplido). Buenos

Aires, 2005 (entrevista realizada en el marco del Proyecto PNUD ARG/04/028).
243
ANEXO 1
Cuotas por género en la Argentina (leyes y decretos)
Jurisdicción Norma Año Cuota Mandato de posición Penalidades
NACIÓN Ley 24.012 1991 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
Decreto 379 (derogado) 1993 √ Sí (cargos a renovar)
Decreto 1246 2000 √ Sí (cargos a renovar) Faculta al juez electoral a

reordenar las listas de oficio
LA RIOJA Ley 5705 1992 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
SANTA FE Ley 10802 1992 33% de mujeres --- No oficialización de las listas
CHACO Ley 3747 1992 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
Ley 3858 1993 √ Sí (cargos a renovar) √

(complementaria)
MENDOZA Ley 5888 (derogada)* 1992 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
Decreto 600 (derogado) 1993 √ No
Ley 6831 2000 √ Sí (cargos a elegir) √
Decreto 1641 2001 √ √

Continuación
SANTA CRUZ Ley 2302 1992 33% de mujeres --- ---
CORRIENTES Ley 4673 1992 30% mujeres --- ---
Decreto 872 1993 Sí (cargos a renovar) ---

Intervención federal
Decreto 1669 1993 Sí (cargos a elegir) ---

Intervención federal
Decreto 1332 2003 Sí (cargos a renovar) No oficialización de las listas

Faculta al juez electoral a
actuar de oficio
MISIONES Ley 3011 (derogada) 1993 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
Ley 4080 (Ley 2004 √ --- ---

Electoral)
Ley 4108 (observada) 2004 50% --- ---
RÍO NEGRO Ley 2642 (derogada) 1993 Genérica máxima Sí (un candidato de cada sexo en cada No oficialización de las listas
66% tramo de tres candidaturas)
Ley 3717 2002 50% Sí (un candidato de cada género en cada No oficialización de las listas
tramo de dos candidaturas) Faculta al Tribunal y
Juntas Electorales a actuar
de oficio
245
Continuación
CÓRDOBA Ley 8365 (derogada)* 1994 Genérica máxima --- No oficialización de las listas
70%
Ley 8901 2000 Genérica 50% Sí (un candidato de cada género en cada Faculta al juez electoral a
tramo de dos candidaturas) actuar de oficio
TUCUMÁN Ley 6592 1994 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
Decreto 423/14 1995 Sí (cargos a renovar) √

Dos cargos: una mujer en segundo lugar
Decreto 269/14 2003 Sí (cargos a renovar) √

(modifica el decreto Dos cargos: una mujer no más allá del
423/14) tercer lugar
SAN JUAN Ley 6515 1994 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
LA PAMPA Ley 1593 1994 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
SALTA Ley 6782 (Ley 1994 Genérica máxima Sí (cargos a elegir) No oficialización de las listas
Electoral) 70% Cada dos candidatos de un sexo, uno del
otro
Ley 7008 1998 √ √ √
246
Continuación
FORMOSA Ley 1155 1995 33% de mujeres Sí (cargos a elegir) No oficialización de las listas
A partir del segundo lugar, cuanto menos
una mujer cada dos varones.
Si el primer lugar es masculino, el segundo
debe ser femenino.
SAN LUIS Ley 5050 (vetada) 1995 30% de mujeres Sí (cargos a renovar) No oficialización de las listas
Ley 5105 (derogada 1997 √ Sí (cargos a renovar) √

pero contenido Aplicación de las disposiciones contenidas
replicado en la Ley XI- en el Código Electoral Nacional)
0346-2004 (de los
Partido Políticos, 2003)
BUENOS Ley 11733 1995 Genérica de 30% --- No oficialización de las listas
AIRES
Decreto 439 1997 √ Sí (cargos a renovar)
NEUQUÉN Ley 2161 1996 30% de mujeres Sí (cargos a elegir) No oficialización de las listas
SANTIAGO Ley 6286 (derogada) 1996 30% de mujeres Sin datos Sin datos
DEL ESTERO
Ley 6509 2000 50% de mujeres Sí No oficialización de las listas

(las mujeres deben ser emplazadas de
modo tal que accedan a los cargos en la
proporción asignada)
247
Continuación
CATAMARCA Ley 4916 1997 30% de mujeres --- No oficialización de las listas
TIERRA DEL Ley 201 (Ley Electoral) 1994 30% de mujeres Sin datos No oficialización de las listas
FUEGO
Ley 408 1998 Genérica de 30% --- √
248
ANEXO 2
Agrupamiento de las provincias argentinas (incluida la CABA) según el porcentaje de

mujeres en su Legislatura unicameral o su Cámara baja, 2007
Provincias con porcentajes de legisladoras superiores a 35 por ciento

1. Santiago del Estero 46
2. Corrientes y Chaco 38
3. Ciudad de Buenos Aires y Formosa 37
4. La Pampa, San Luis y Río Negro 35
Provincias con porcentajes de legisladoras en torno del promedio*
1. Santa Fe 34
2. Tierra del Fuego 33
3. Catamarca 32
4. Córdoba 31
5. Chubut 30
6. Buenos Aires, Neuquén y Misiones 29
7. Jujuy y Salta 27
Provincias con porcentajes de legisladoras inferiores a 24 por ciento
1. Mendoza 23
2. Santa Cruz 17
3. Entre Ríos 14
4. Tucumán 13
5. San Juan 12
6. La Rioja 4
*En torno del promedio = 29% +/- 5 por ciento.
Fuente: Elaboración propia sobre datos publicados del Ministerio del Interior de la Nación (agosto de
2007).
ANEXO 3
Reglas electorales empleadas en las elecciones provinciales de Córdoba, Santa Cruz,

San Juan, Mendoza y Río Negro
Distrito Categoría Reglas electorales
Córdoba Cámara de Sistema mixto segmentado. 70 escaños: 26

Diputados departamentos uninominales (mayoría simple) y 44 por
distrito único plurinominal (D’Hont sin piso).
Renovación total cada cuatro años.
Santa Cruz Cámara de Sistema mixto segmentado. 24 escaños: 14 distritos

Diputados uninominales y 10 por distrito único plurinominal
(D’Hont con piso del 3% para lemas y sublemas).
Renovación parcial cada dos años.
San Juan Cámara de Sistema mixto segmentado. 45 escaños: 19

Diputados departamentos uninominales (mayoría simple con ley
de lemas) y 26 por distrito único plurinominal (D’Hont
con piso del 3%). Renovación total cada cuatro años.
Mendoza Cámara de Sistema de representación proporcional. 48 escaños: 4

Diputados secciones plurinominales de magnitud variable (entre 5
y 8). D’Hont con piso del 3% de cada sección.
Senado Sistema de representación proporcional. 38 escaños: 4

secciones plurinominales de magnitud variable (entre 4
y 6). D’Hont con piso del 3% de cada sección.
Río Negro Cámara de Sistema mixto segmentado. 43 escaños: 24 por

Diputados representación regional, a razón de tres diputados por 8
regiones (D’Hont con piso del 22%) y 19 por distrito
único (D’Hont con piso del 5%).
Renovación total cada 4 años.
Fuente: elaboración propia basada en Calvo y Escolar (2005).
250

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EN EL NOMBRE DE LA DEMOCRACIA

La invención del cupo femenino y la difusión de cuotas

Tesis presentada para obtener el grado de Doctor en Ciencia Política

electoral de orden nacional y, subsiguientemente, en la de veinte provincias. Al

desempacar los rasgos que asumió la instauración de estos dispositivos institucionales

de acción afirmativa en distintas arenas de un país federal, la investigación efectúa una

contribución original al conocimiento acumulado, puesto que el análisis de la adopción

de leyes de cuotas provinciales en perspectiva comparada ha sido virtualmente

de negociación establecidas, pudo instituirse, mantenerse y ampliar sus exigencias,

argentina. En segundo lugar, esta tesis destaca la variedad de respuestas subnacionales a

la política de cuotas, poniendo de relieve la capacidad de reinvención de las provincias.

De este modo, la investigación ofrece una interpretación novedosa de la

institucionalización de una política de acción afirmativa signada por la tensión entre el

precepto normativo de equidad plasmado en ella, y el desacuerdo acerca de cómo

traducirlo operativamente en reglas.

1. Singularidad de la Argentina y andariveles de

2. Objeto de estudio y preguntas de investigación .................................................... 7

3. Métodos y datos .................................................... 10

4. Hoja de ruta de la tesis .................................................... 14

CAPÍTULO 1. Género, política y mecanismos

1. La baja representación política de las mujeres

2. Las cuotas por género como políticas de acceso y

2.1. Los argumentos a favor y en contra de las

3. Las cuotas electorales en perspectiva comparada .................................................... 29

3.1. Las cuotas partidarias .................................................... 30

3.2. Las cuotas legales .................................................... 32

3.3. Los escaños reservados .................................................... 37

4. La eficacia de las cuotas electorales .................................................... 38

5. El escenario de difusión de cuotas en América

1. Cálculos instrumentales e interacciones

2. Interpretación, legitimidad e institucionalización .................................................... 53

3. Asimetrías de poder, trayectoria dependiente y .................................................... 58

4. El discurso y la agencia .................................................... 62

5. Lentes teóricas para el estudio de la creación y

CAPÍTULO 3. La invención de las cuotas legales:

1. Del surgimiento del reclamo de cuotas a la

1.1. El escenario nacional: participación sin .................................................... 80

1.2. Las fuentes de inspiración de la propuesta .................................................... 83

1.2.1. El entorno internacional: ideas, modelos y

1.2.2. Legados institucionales y experiencia

1.3. De la tentativa de instituir cuotas partidarias a

2. La aprobación de la ley 24.012: ‘coerción suave’

2.1. Tácticas de negociación y persuasión .................................................... 94

2.2. Liderazgo presidencial y disciplina partidaria .................................................... 102

4. Conclusiones .................................................... 108

CAPÍTULO 4. Innovación, incertidumbre y

1. Lagunas normativas y ‘sobredosis de

1.1. La alternativa de reglamentar o no reglamentar

1.2. La decisión presidencial de reglamentar el cupo

1.3. Las controversias dentro de los partidos: casos

1.4. Una fallida tentativa de normalizar la situación .................................................... 126

1.5. Recapitulación .................................................... 128

2. Batallas judiciales y acciones emprendidas para 129

2.1. Darci Sampietro contra el Justicialismo de

2.2. María Teresa Merciadri de Morini contra la

2.3. Las controversias en un nuevo escenario: el

3. El dictado de un segundo decreto reglamentario

4. Recapitulación .................................................... 140

CAPÍTULO 5. Isomorfismo discursivo y

1. El fenómeno de la difusión subnacional .................................................... 148

2. Isomorfismo discursivo: ideas y tácticas políticas

2.1. El modelo nacional y los legados históricos .................................................... 154

2.2. La difusión del argumento de la democracia .................................................... 157