TEMA 1

LA CONSTITUCIÓN DE 1978: ESTRUCTURA Y CONTENIDO.

DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES. LA ORGANIZACIÓN
TERRITORIAL DEL ESTADO: LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y LAS
CORPORACIONES LOCALES.
1. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978: CARACTERÍSTICAS.
1.1. Introducción.
1.2. Características.
1.3. Estructura y contenido.

2. EL TÍTULO PRELIMINAR.
2.1. Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1).
2.2. Valores superiores del ordenamiento jurídico español (art. 1.1).
2.3. Soberanía Nacional (art. 1.2).
2.4. Forma Política del Estado (art. 1.3).
2.5. Unidad de la Nación española (art. 2).
2.6. Idioma (art. 3).
2.7. Banderas (art. 4).
2.8. Capital (art. 5).
2.9. Partidos Políticos (art. 6).
2.10. Sindicatos y Asociaciones Empresariales (art. 7).
2.11. Fuerzas Armadas (art. 8).
2.12. Garantías jurídicas (art. 9.3).

3. DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES.

3.1. Capítulo II: “Derechos y libertades”.
3.1.1. Sección 1ª: “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas”.
3.1.2. Sección II: “De los derechos y deberes de los ciudadanos”.
3.2. Capítulo III: “De los principios rectores de la política social y económica”.
3.3. Otros derechos. Capítulo I: “De los españoles y los extranjeros”.

4. SU GARANTÍA Y SUSPENSIÓN.
4.1. De las garantías de los derechos y deberes fundamentales.
4.1.1. Artículo 53 de la Constitución.
4.1.2. El Defensor del Pueblo (art. 54 CE).
4.2. Suspensión de los derechos fundamentales.
4.2.1. Suspensión general.
4.2.2. Suspensión individual.

5. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (TÍTULO VIII).

5.1. Principios generales.
5.2. Las Comunidades Autónomas.
5.2.1. Acceso a la Autonomía.
5.2.2. Desarrollo de la iniciativa autonómica.
5.3. Los Estatutos de Autonomía.
5.3.1. Concepto y naturaleza de los Estatutos de Autonomía.
5.3.2. Elaboración y reforma de los Estatutos.
5.3.3. Contenido de los Estatutos de Autonomía.
5.4. Control estatal de las Comunidades Autónomas.
5.4.1. Artículo 153 CE: control ordinario.
5.4.2. Artículo 155 CE: control excepcional.
5.5. Distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
5.5.1. Competencias exclusivas.
5.5.2. Competencias compartidas.
5.5.3. Competencias concurrentes.
5.5.4. Leyes marco, de transferencia y armonización.
5.5.5. Reglas de aplicación de las normas.
5.6. La Administración Local.
5.6.1. Regulación.
5.6.2. La Provincia.
5.6.3. El Municipio.
5.6.4. Financiación de las entidades locales.

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1. LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978: CARACTERÍSTICAS.

1.1. Introducción.

La Constitución Española de 1978 representa el paso de un Régimen Autoritario a un Régimen

Democrático Constitucional. El instrumento normativo previo que desbloqueó la situación del anterior
régimen fue la Ley 1/1977, de 4 de enero, Ley para la Reforma Política. Dicha Ley fue ratificada por
Referéndum el día 15 de diciembre de 1976, lo que permitió que finalmente se celebraran elecciones
generales el 15 de junio de 1977 (las primeras de la democracia).

El proceso de la Constitución de 1978 se inicia, tras la muerte del General Franco el 20 de

noviembre de 1975. Las fechas fundamentales del mismo serían las siguientes:

Aprobación Ratificación Sanción y Publicación

promulgación •En el BOE el 29
•Por las Cortes •En Referéndum,
Generales por el pueblo •Por el Rey de diciembre de
•El 31 de octubre español •El 27 de 1978
de 1978 •El 6 de diciembre de •Entrando en
diciembre de 1978 vigor ese mismo
1978 día

También hay que tener en cuenta, que el texto constitucional ha sufrido únicamente dos reformas:

- 27 de agosto de 1992. La reforma consistió en introducir las palabras “y pasivo” en el

artículo 13.2 del texto constitucional, para adaptarla al artículo 8 B.1 del Tratado de la
Unión Europea.
- 27 de septiembre de 2011. Se reforma el artículo 135 a fin de introducir el principio de
estabilidad presupuestaria, límites al déficit estructural y a la emisión de deuda pública.

La Constitución española de 27 de diciembre de 1978 es la novena de las constituciones

españolas, la primera de las cuales fue la Constitución de Cádiz de 1812.

1.2. Características.

La Constitución Española de 1978, tiene las siguientes características:

- Extensa: es una Constitución larga, con muchos artículos (169) y disposiciones (15 en
total). Algunos de los artículos son largos y complejos (ej.: art. 148 y 149). Después de la
Constitución de 1812 es la Constitución española más extensa.
- Escrita: sigue la tradición del constitucionalismo continental europeo, donde las
constituciones se redactan en un código. Al contrario del constitucionalismo británico, que
se basa en la costumbre.
- Rígida: en lo referido al procedimiento especial o agravado previsto para la reforma de la
misma.
- Consensuada: la Constitución fue posible gracias al acuerdo o consenso de las fuerzas
políticas. Este acuerdo permite su duración, pero por otro lado produce ambigüedad en
algunos preceptos, dando lugar a interpretaciones diversas.
- Popular: el origen de la Constitución está en el pueblo español. Fue elaborada por los
representantes del pueblo elegidos al Parlamento, y posteriormente ratificada por el
Pueblo en referéndum (06.12-1978).

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1.3. Estructura y contenido.

La Constitución es una norma jurídica estructurada en Títulos, capítulos, secciones y artículos.

La estructura sería la siguiente:

— Un Preámbulo, que no está estructurado en artículos, en el que: “La Nación española,

deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la
integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de:

• Garantizar la convivencia democrática dentro de la Constitución y de las leyes

conforme a un orden económico y social justo.
• Consolidar un Estado de Derecho que asegure el imperio de la ley como expresión
de la voluntad popular.
• Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos
humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
• Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una
digna calidad de vida.
• Establecer una sociedad democrática avanzada.
• Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz
cooperación entre todos los pueblos de la Tierra”.

— Once títulos. Un Título Preliminar y diez Títulos numerados del uno al diez:

• Título Preliminar. Recoge los principios generales del ordenamiento constitucional

(Artículos 1 a 9).

• Título I “De los derechos y deberes fundamentales” (artículos 10 a 55).

- Capítulo I. “De los españoles y los extranjeros” (artículos 11 a 13).

- Capítulo II “Derechos y libertades” (art. 14 a 38).

◦ Sección 1ª “De los derechos fundamentales y de las libertades

públicas” (art. 15 a 29).
◦ Sección 2ª “De los derechos y deberes de los ciudadanos” (art. 30
a 38).

- Capítulo III. “De los principios rectores de la política social y económica”

(art. 39 a 52).
- Capítulo IV “De las garantías de las libertades y derechos fundamentales”
(art. 53 a 54).
- Capítulo V “De la suspensión de los derechos y libertades” (art. 55).

• Título II “De la Corona” (art. 56 a 65).

• Título III “De las Cortes Generales” (art. 66 a 96).

- Capítulo I. “De las Cámaras” (art. 66 a 80).

- Capítulo II “De la elaboración de las leyes” (art. 81 a 92).
- Capítulo III “De los tratados Internacionales” (art 93 a 96).

• Título IV “Del Gobierno y de la Administración” (art. 97 a 107).

• Título V “De las relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales” (art. 108 a
116).

• Título VI “Del Poder Judicial” (art. 117 a 127).

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• Título VII “Economía y Hacienda” (art. 128 a 136).

• Título VIII “De la organización territorial del Estado” (art. 137 a 158).

- Capítulo I. “Principios generales” (art. 137 a 139).

- Capítulo II “De la Administración Local” (art. 140 a 142).
- Capítulo III “De las Comunidades Autónomas” (art. 143 a 158).

• Título IX “Del Tribunal Constitucional” (art. 159 a 165).

• Título X “De la reforma constitucional” (art. 166 a 169).

— 4 Disposiciones Adicionales, 9 Disposiciones Transitorias, 1 Disposición Derogatoria, 1

Disposición Final.

En total, la Constitución se divide en:

11 Títulos 11 2 169
(incluido el Capítulos Secciones Artículos
Preliminar)

4 9 1 1
disposiciones disposiciones disposición disposición
adicionales transitorias derogatoria final

Tradicionalmente, también se divide la Constitución en dos partes:

- Parte Dogmática: abarca los principios generales del Sistema Político, y los derechos y
deberes fundamentales de los ciudadanos. Comprende el Título Preliminar y el Título
Primero.
- Parte Orgánica: abarca la composición y funcionamiento de los Poderes Públicos, y el
reparto de las competencias y relaciones entre ellos. Comprende los Títulos Segundo a
Décimo de la Constitución.

2. EL TÍTULO PRELIMINAR.

El Título Preliminar de la Constitución (artículos 1 al 9) recoge los principios constitucionales y

los valores superiores.

2.1. Estado social y democrático de Derecho (art. 1.1).

Ante esta primera declaración habría que definir los siguientes conceptos:

a) Estado: España es una nación (como comunidad histórica, cultural, sociológica...) y

declara que su organización Jurídico-Política, será el Estado.

b) Estado Social: el Estado español es una herramienta en favor de los sectores socialmente
discriminados.

Así, según el artículo 9.2 CE, “corresponde a los poderes públicos promover las
condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se
integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su

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 plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica,
cultural y social”.

Además, la Constitución recoge un amplio elenco de derechos prestación en el Capítulo

III del Título I.

c) Estado democrático: significa que la Soberanía reside en el pueblo (art. 1.2 de la CE). Los
poderes públicos han de facilitar la participación de los ciudadanos en la vida política,
social, cultural y económica.

Supone la aceptación por consentimiento y no por coacción, del poder político por la
voluntad popular expresada a través de elecciones periódicas de representantes por
sufragio universal, libre, igual, directo y secreto (art. 68).

d) Estado de Derecho: para ser un Estado de Derecho, no basta con tener leyes, sino que
a esas leyes, cuyo conjunto forma el Ordenamiento Jurídico, han de estar sometidos
todos los ciudadanos y los poderes públicos.

El artículo 9.1 CE establece que “los ciudadanos y los Poderes Públicos están sometidos
a la Constitución y al resto del Ordenamiento Jurídico”.

Estado donde impere la Ley y no la arbitrariedad, donde tanto los ciudadanos como los
poderes públicos estén sujetos a la Constitución y a una legislación elaborada por los
representantes elegidos según la voluntad popular, aplicada imparcialmente, de acuerdo
con la división de poderes, por la Administración y por los Tribunales de Justicia, y que
reconozca y garantice que los derechos fundamentales de la persona son anteriores y
superiores al propio Estado.

2.2. Valores superiores del ordenamiento jurídico español (art. 1.1).

España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurídico:

Estado social y
Pluralismo
Libertad Justicia Igualdad democrático
político
de Derecho

2.3. Soberanía Nacional (art. 1.2).

La soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado.

2.4. Forma Política del Estado (art. 1.3).

La forma política del Estado español es la Monarquía Parlamentaria.

2.5. Unidad de la Nación española (art. 2).

La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e

indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas.

De este artículo se deducen tres principios:

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- Indisoluble unidad de la nación española, patria común e indivisible de todos los

españoles.
- Derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran.
- Solidaridad entre todas ellas.

2.6. Idioma (art. 3).

El castellano es la lengua española oficial del Estado. Todos los españoles tienen el deber de
conocerla y el derecho a usarla.

Las demás lenguas españolas, serán también oficiales en las respectivas Comunidades
Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos.

La riqueza de las distintas modalidades lingüísticas de España es un patrimonio cultural que será
objeto de especial respeto y protección.

2.7. Banderas (art. 4).

La bandera de España está formada por tres franjas horizontales, roja, amarilla y roja, siendo la
amarilla de doble anchura que cada una de las rojas.

Los Estatutos podrán reconocer banderas y enseñas de las Comunidades Autónomas. Estas se
utilizarán junto a la bandera de España en sus edificios públicos y en sus actos oficiales.

2.8. Capital (art. 5).

La capital del Estado es la villa de Madrid.

2.9. Partidos Políticos (art. 6).

Los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación

de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política.

Su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley.
Su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

2.10. Sindicatos y Asociaciones Empresariales (art. 7).

Son organizaciones que contribuyen a la defensa y promoción de los intereses económicos y

sociales que les son propios.

Igualmente, su creación y el ejercicio de su actividad son libres dentro del respeto a la

Constitución y a la ley y su estructura interna y funcionamiento deberán ser democráticos.

2.11. Fuerzas Armadas (art. 8).

Las Fuerzas Armadas estarán constituidas por el Ejército de Tierra, la Armada y el Ejército del
Aire.

Tienen como misión:

- Garantizar la soberanía e independencia de España.

- Defender su integridad territorial y el ordenamiento constitucional.

Una ley orgánica regulará las bases de la organización militar conforme a los principios de la
presente Constitución.

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2.12. Garantías jurídicas (art. 9.3).

La Constitución garantiza:

• El principio de legalidad.
• La jerarquía normativa.
• La publicidad de las normas.
• La irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de
derechos individuales.
• La seguridad jurídica.
• La responsabilidad de los poderes públicos.
• La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

3. DERECHOS Y DEBERES FUNDAMENTALES.

Se encuentran regulados en el Título I de la Constitución.

El artículo 10 como apertura del Título establece que:

“La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de
la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y
de la paz social.

Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución
reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los
tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”.

Los principales Tratados y Acuerdos internacionales ratificados por España son: la mencionada,
Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU de 1948; el Pacto internacional de Derechos
Civiles y Políticos de 1966; el Pacto internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de
1966; y, la Convención Europea de Derechos del Hombre, del Consejo de Europa de 1950.

3.1. Capítulo II: “Derechos y libertades”.

Artículo 14: Igualdad.

Los españoles son iguales ante la ley y nadie puede ser objeto de discriminación por razón de:

– Nacimiento.
– Raza.
– Sexo.
– Religión.
– Opinión.
– Cualquier otra condición o circunstancia personal o social.

3.1.1. Sección 1ª: “De los derechos fundamentales y de las libertades públicas”.

Artículo 15: Derecho a la vida y a la integridad física y moral.

El derecho a la vida es el más importante de todos. La Constitución reconoce este derecho frente
a todos, incluso frente a la sociedad o el Estado.

Declara abolida la pena de muerte, dejando una salvedad: lo que puedan establecer las leyes
penales militares para tiempos de guerra.

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Por la Ley Orgánica 11/1995, de 27 de noviembre, ha quedado abolida la pena de muerte en

período de guerra.

Igualmente declara la Constitución que “nadie podrá ser sometido a torturas ni a penas o tratos
inhumanos o degradantes”.

Artículo 16: Libertad ideológica, religiosa y de culto.

Se garantiza la libertad ideológica, religiosa y de culto de los individuos y las comunidades sin
más limitación, en sus manifestaciones, que la necesaria para el mantenimiento del orden público
protegido por la ley.

Nadie podrá ser obligado a declarar sobre su ideología, religión o creencias.

Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes públicos tendrán en cuenta las creencias
religiosas de la sociedad española y mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la
Iglesia Católica y las demás confesiones.

Artículo 17: Libertad personal.

Todos tienen derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie podrá ser privado de su libertad, sino
con la observación de lo establecido en este artículo y en los casos y en la forma prevista en la ley.

a) Detención preventiva:

– No podrá durar más del tiempo estrictamente necesario para la realización de las
averiguaciones tendentes al esclarecimiento de los hechos.
– En todo caso, en el plazo máximo de 72 horas, el detenido deberá ser puesto en
libertad o a disposición de la autoridad judicial.

b) Derechos del detenido:

– Debe ser informado de forma inmediata, y de modo que le sea comprensible, de

sus derechos y de las razones de su detención.
– No podrá ser obligado a declarar.
– Se garantiza la Asistencia de abogado en las diligencias policiales y judiciales, en
los términos que la ley establezca.

c) Prisión provisional: tendrá la duración máxima que determine la Ley.

d) La ley regulará un procedimiento de “Habeas Corpus”: Es un procedimiento para proteger

a toda persona detenida ilegalmente. Mediante el mismo, se obtiene la inmediata puesta
a disposición de la Autoridad Judicial competente de dicha persona.

Artículo 18: Derechos al honor, a la intimidad personal y familiar, a la inviolabilidad del

domicilio, al secreto de las comunicaciones y límites al uso de la informática.

La Constitución garantiza el derecho al honor, a la intimidad familiar y personal y a la propia

imagen (18.1).

El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del
titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito (18.2).

Se garantiza el secreto de las comunicaciones y, en especial, de las postales, telegráficas y

telefónicas, salvo resolución judicial (18.3).

La ley limitará el uso de la informática para garantizar el honor y la intimidad personal y familiar
de los ciudadanos y el pleno ejercicio de sus derechos (18.4).
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 Artículo 19: Libertad de residencia y circulación.

Es un derecho que tienen todos los españoles de elegir libremente su residencia y circular por el
territorio nacional.

Igualmente, tienen derecho a entrar y salir libremente de España en los términos que la ley
establezca. En ningún caso este derecho podrá ser limitado por motivos políticos o ideológicos.

Artículo 20: Libertad de expresión.

Es este un derecho básico de todo Estado democrático. La Constitución reconoce más que una
única libertad de expresión, una amplia forma de libertades que tienen por eje común la libertad de
emisión y transmisión de las opiniones.

En concreto, el artículo 20 protege los siguientes derechos:

a) A expresar y difundir libremente los pensamientos, ideas y opiniones mediante la palabra,

el escrito o cualquier otro medio de reproducción.
b) A la producción y creación literaria, artística, científica y técnica.
c) A la libertad de cátedra.
d) A comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión.

La Constitución, también establece unos mecanismos que garanticen y protejan la libertad de

expresión:

– Regula la cláusula de conciencia y el secreto profesional.

– Prohíbe la censura previa y el secuestro de publicaciones, grabaciones y otros medios de
información, salvo lo que establezca una resolución judicial.

El ejercicio de las libertades reconocidas en el artículo 20 tiene su límite en el respeto a los

derechos reconocidos en el Título I, en los preceptos de las leyes que lo desarrollen y especialmente en
el derecho al honor, a la intimidad, a la propia imagen y a la protección de la juventud y de la infancia.

Artículo 21: Derecho de reunión.

Este derecho es una libertad clásica. La Constitución la reconoce como un derecho cuando es
pacífica y sin armas, no necesitando autorización previa para su ejercicio.

Cuando la reunión o manifestación transcurra por lugares de tránsito público se dará

comunicación previa a la Autoridad, que sólo podrá prohibirla cuando existan razones fundadas de
alteración del orden público, con peligro para personas o bienes.

Dicha prohibición podrá recurrirse ante los Tribunales ordinarios, que decidirán en un
procedimiento sumario y urgente.

Artículo 22: Derecho de asociación.

Este artículo regula las asociaciones como un derecho que no necesita autorización previa; sólo
exige la inscripción en un registro a efectos de publicidad.

La Constitución prohíbe las asociaciones secretas y las de carácter paramilitar.

Igualmente, declara ilegales las asociaciones que persiguen fines o utilicen medios tipificados
como delito.

Finalmente, la Constitución establece como garantía de este derecho, el que sólo podrán ser
disueltas o suspendidas en virtud de resolución judicial motivada.

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Artículo 23: Derecho de participación.

Es el derecho a participar en los asuntos públicos, bien directamente o por medio de

representantes. Estos representantes serán libremente elegidos en elecciones periódicas por sufragio
universal.

Asimismo, tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos

públicos, con los requisitos que señalen las leyes.

Artículo 24: Derechos relacionados con la Administración de Justicia.

El importante artículo 24 de la Constitución establece una serie de garantías y principios jurídicos,

que van a proteger a los ciudadanos en su relación con la Administración de Justicia. Serían los
siguientes:

– Tutela efectiva de Jueces y Tribunales: no se puede impedir a nadie el acceso a la

Administración de Justicia, ya que en caso contrario se produciría indefensión.
– Derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley.
– Defensa y asistencia de letrado.
– Ser informado de la acusación formulada.
– Proceso público, sin dilaciones indebidas y con todas las garantías.
– Utilizar los medios de prueba pertinentes para su defensa.
– No declarar contra sí mismo.
– No confesarse culpable.
– Presunción de inocencia.

La ley regulará los casos en que, por razón de parentesco o de secreto profesional, no se estará
obligado a declarar sobre hechos presuntamente delictivos.

Artículo 25: principio de legalidad penal y administrativa.

Es este un principio básico de todo Estado de Derecho. Señala la CE que “nadie puede ser
condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de producirse no constituyan
delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente en aquel momento”.

Las penas privativas de libertad y las medidas de seguridad estarán orientadas hacia la
reeducación y reinserción social y no podrán consistir en trabajos forzados. El condenado a pena de
prisión que estuviere cumpliendo la misma gozará de los derechos fundamentales de este Capítulo, a
excepción de los que se vean expresamente limitados por el contenido del fallo condenatorio, el sentido
de la pena y la ley penitenciaria. En todo caso, tendrá derecho a un trabajo remunerado y a los beneficios
correspondientes de la Seguridad Social, así como al acceso a la cultura y al desarrollo integral de su
personalidad.

La Administración civil no podrá imponer sanciones que, directa o subsidiariamente, impliquen

privación de libertad.

Artículo 26: Tribunales de honor.

Quedan prohibidos los Tribunales de Honor en el ámbito de la Administración civil y de las

organizaciones profesionales.

Significa que no hay más Tribunales que los de la jurisdicción ordinaria legalmente establecidos.

Artículo 27: Derecho a la educación.

El artículo 27 de la Constitución reconoce el derecho a la educación, que tendrá por objeto el

pleno desarrollo de la personalidad humana. Este derecho de todos a la educación será garantizado por

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los poderes públicos mediante un programa general de la enseñanza, con participación de todos los
sectores afectados y la creación y promoción de centros docentes.

Este importante derecho se concreta en los siguientes puntos:

– La educación es un derecho para todos. Se reconoce la libertad de enseñanza.

– El objeto de la educación es el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto
a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.
– Formación religiosa y moral. Los poderes públicos garantizan el derecho que asiste a los
padres para que sus hijos reciban formación religiosa y moral que esté de acuerdo con
sus propias convicciones.
– Obligatoriedad y gratuidad. La enseñanza básica es obligatoria y gratuita.
– Programación general. Los poderes públicos garantizan el derecho de todos a la
educación, mediante una programación general de la enseñanza, con participación
efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.
– Libertad de creación de centros por las personas físicas y jurídicas, dentro del respeto a
los principios constitucionales.
– Participación. Los diversos sectores educativos (profesores, padres y alumnos)
intervendrán en el control y gestión de todos los centros sostenidos con fondos públicos.
– Inspección. Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán el sistema educativo
para garantizar el cumplimiento de las leyes.
– Centros subvencionados. Los poderes públicos ayudarán a los centros docentes que
reúnan los requisitos que la ley establezca.
– Autonomía universitaria. Una ley regulará la autonomía de las Universidades.

Artículo 28.1: Libertad sindical.

La libertad sindical es un derecho tradicional de la democracia, para la defensa de los intereses

profesionales de los trabajadores. La Constitución lo proclama expresamente:

“Todos tienen derecho a sindicarse libremente”.

La libertad sindical comprende:

– Derecho a fundar sindicatos.

– Derecho a afiliarse al de su elección.
– Derecho de los sindicatos a formar confederaciones y pertenecer a organizaciones
internacionales.
– Derecho a no ser obligado a afiliarse a un sindicato.

La ley (orgánica) regulará las peculiaridades de su ejercicio para los funcionarios públicos. Una
ley orgánica podrá limitar o exceptuar el ejercicio de este derecho. Más concretamente:

– Las Fuerzas Armadas y Cuerpos sometidos a disciplina militar, tienen exceptuada la

libertad sindical.
– El Cuerpo de Policía Nacional (Instituto armado) tienen este derecho limitado.
– Los Jueces, Magistrados y Fiscales, mientras se hallen en activo no pueden pertenecer a
partidos políticos o sindicatos (art. 127.1. CE). Pueden pertenecer a asociaciones
profesionales, tal como regula la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Artículo 28.2: Derecho de huelga.

La Constitución, en su artículo 28.2 reconoce el derecho de huelga de los trabajadores para la

defensa de sus intereses. La ley que regula el ejercicio de este derecho establecerá las garantías
precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.

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Artículo 29: Derecho de petición.

Es un derecho de carácter político, y supone la posibilidad de todo ciudadano de dirigirse a las

autoridades refiriéndose a cuestiones que le incumben y de cuya resolución son competentes aquéllas.
Se trata de cualquier sugerencia, iniciativa, información, queja o súplica que tiene como destinatario a
cualesquiera Poderes Públicos.

La Constitución lo regula así:

“Todos los españoles tienen el derecho de petición individual y colectiva, por escrito, en la forma
y con los efectos que determine la ley”.

Por el contrario, los miembros de las Fuerzas o Institutos armados o de los Cuerpos sometidos a
disciplina militar podrán ejercer este derecho sólo individualmente y con arreglo a lo dispuesto en su
legislación específica.

3.1.2. Sección II: “De los derechos y deberes de los ciudadanos”.

Se encuentran regulados en la sección 2ª del capítulo 2º del Título I de la Constitución: artículos

30 a 38 (ambos inclusive). Serían los siguientes (los artículos 30 y 31, se refieren a deberes
constitucionales y se examinan más adelante):

Derecho al matrimonio (art. 32):

Es una novedad de la Constitución de 1.978. En nuestra historia constitucional se remite siempre

a una ley ordinaria para reconocer el derecho.

La Constitución reconoce “el derecho del hombre y la mujer a contraer matrimonio con plena
igualdad jurídica. La ley regulará las formas de matrimonio, la edad y capacidad para contraerlo, los
derechos y deberes de los cónyuges, las causas de separación y disolución y sus efectos”.

Derecho a la propiedad privada y a la herencia (art. 33):

Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.

La función social de estos derechos delimita el contenido de los mismos.

Nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública
o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las
leyes.

Derecho de fundación (art. 34):

Se reconoce el derecho de fundación para fines de interés general. Son fundaciones ilegales las
que persigan fines o utilicen medios tipificados como delito.

Sólo podrán ser disueltas o suspendidas en sus actividades en virtud de resolución judicial
motivada.

Derecho al trabajo (art. 35):

La Constitución reconoce el derecho al trabajo de todos los españoles (también veremos que
existe el deber de trabajar). Pero más que un derecho es una serie de derechos inherentes a la relación
laboral:

– Libre elección de profesión u oficio.

– Promoción profesional.

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 – Remuneración suficiente.
– No discriminación por razón de sexo.

En el apartado 2, el artículo 35 se establece que una ley regulará el derecho al trabajo mediante
“un Estatuto de los Trabajadores”. Actualmente es el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre
por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores.

Colegios profesionales (art. 36):

Los Colegios Profesionales son entes que se encargan del control del ejercicio de las profesiones
tituladas. Su régimen jurídico será regulado por una ley. Su estructura interna y funcionamiento deberán
ser democráticos.

Derecho a la negociación colectiva (art. 37.1):

La ley garantizará el derecho a la negociación colectiva laboral entre los representantes de los
trabajadores y empresarios, así como la fuerza vinculante de los convenios.

Conflictos laborales (art. 37.2):

Se reconoce el derecho de los trabajadores y empresarios a adoptar medidas de conflicto

colectivo. La ley que regule el ejercicio de este derecho, sin perjuicio de las limitaciones que puedan
establecer, incluirá las garantías precisas para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales
de la comunidad.

Libertad de empresa (art. 38):

Reconoce la libertad de empresa en el marco de la economía de mercado. Los poderes públicos

garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo con las exigencias de la
economía general y, en su caso, de la planificación.

3.2. Capítulo III: “De los principios rectores de la política social y económica”.

Más que auténticos derechos, lo que aparece recogido en los artículos 39 a 52 de la Constitución
son mandatos morales que deben informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de
los poderes públicos.

Se pueden sistematizar por grupos de protección:

1º. Protección a determinados colectivos:

– Familia (art. 39.1). Los poderes públicos aseguran la protección social, económica
y jurídica de la familia.
– Infancia (art. 39.2). Protección integral de los hijos, iguales éstos ante la ley con
independencia de su filiación.
– Juventud (art. 48). Participación libre y eficaz de la juventud en el desarrollo
político, social, económico y cultural.
– Disminuidos (art. 49). Previsión, tratamiento, rehabilitación e integración de los
disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos.
– Tercera Edad (art. 50). Promover pensiones adecuadas y su bienestar.
– Emigrantes (art. 42). Proteger sus derechos económicos y sociales, y orientar su
retorno.

2º. Principios laborales y de Seguridad Social (art. 40 y 41):

– Redistribución de la Renta.
– Seguridad e higiene en el trabajo.

13
Gestión Administrativa para la mejora de la calidad en el entorno público

– Pleno empleo.
– Descanso necesario.
– Sistema público de Seguridad Social.
– Formación profesional.

3º. Servicios Sociales:

– Salud (art. 43.1 y 2): protección de la salud, medidas preventivas, prestaciones y

servicios necesarios.
– Deporte (art. 43.3): fomentar la educación sanitaria, la educación física y el
deporte.
– Cultura (art. 44): promover y tutelar el acceso a la cultura como derecho de todos.
– Medio ambiente (art. 45): derecho de todos, y deber de su conservación.
Protección de los recursos naturales.
– Patrimonio artístico (art 46): conservación y enriquecimiento del patrimonio
histórico, cultural y artístico de los pueblos de España.
– Vivienda (art. 47): derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada de todos
los españoles.
– Consumidores (art. 51): se protege mediante procedimientos eficaces la
seguridad, la salud y los legítimos intereses de consumidores y usuarios.
– Organizaciones Profesionales (art. 52): reguladas por ley. Su estructura interna y
funcionamiento deberán ser democráticos.

3.3. Otros derechos. Capítulo I: “De los españoles y los extranjeros”.

Nacionalidad (art. 11):

La nacionalidad española se adquiere, se conserva y se pierde de acuerdo con lo establecido por

la ley.

Ningún español de origen podrá ser privado de su nacionalidad.

El Estado podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con
aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España. En estos mismos países,
aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho recíproco, podrán naturalizarse los españoles
sin perder su nacionalidad de origen.

Mayoría de edad (art. 12):

Los españoles son mayores de edad a los 18 años.

Extranjeros (art. 13):

Gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el Título I de la Constitución, en los
términos que establezcan los tratados y la ley.

Los derechos del artículo 23 (participación) sólo corresponderán a los españoles, salvo lo que
atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio
activo y pasivo en las elecciones municipales.

De la extradición quedan excluidos los delitos políticos, no considerándose como tales los actos
de terrorismo. La extradición sólo se concederá en cumplimiento de un tratado o de la ley, atendiendo al
principio de reciprocidad.

La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán
gozar del derecho de asilo en España.

14
4. SU GARANTÍA Y SUSPENSIÓN.

4.1. De las garantías de los derechos y deberes fundamentales.

Todos los derechos y libertades reconocidos en la Constitución, comprendidos en los tres

primeros Capítulos del Título I (art. 10 a 52) requieren un sistema de defensa y garantía, de modo que
cualquier ciudadano pueda exigir que se hagan efectivos.

Las garantías están previstas en los artículos 53 y 54 de la Constitución y en su Título IX dedicado

al Tribunal Constitucional, además de lo ya visto para su reforma.

4.1.1. Artículo 53 de la Constitución.

El artículo 53 distingue en función de los derechos y para cada uno de ellos establece una forma
de garantía y defensa.
Nivel superior de protección:

Los derechos y libertades fundamentales recogidos en los artículos 15 a 29, junto con el principio
de igualdad recogido en el artículo 14, gozan de la máxima protección jurídica:

a) Vinculan a todos los poderes públicos.

b) Se exige ley orgánica para el desarrollo de los derechos y libertades de la Sección 1.ª,
Capítulo II, Título I (art. 15 a 29).
c) Dicha ley orgánica es susceptible de recurso de inconstitucionalidad si no respeta el
contenido esencial del derecho.
d) Se puede pedir la tutela del derecho o libertad fundamental ante los tribunales
ordinarios por un procedimiento preferente y sumario. Se aplica, de acuerdo con la
Constitución, al artículo 14 y a la Sección 1.ª, Capítulo II del Título I (art. 15 a 29).
e) Se puede interponer recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional por la violación
de uno de estos derechos. Este recurso es aplicable también a la objeción de conciencia
reconocida en el artículo 30.2, además del artículo 14 y de los artículos 15 a 29 regulados
en la Sección 1ª del Capítulo II.

Nivel medio de protección:

Esta protección la tienen el resto de derechos reconocidos en el Capítulo II. Tendrían los
siguientes mecanismos de protección:

a) Vinculan a todos los poderes públicos.

b) Su desarrollo será por ley ordinaria.
c) Dicha ley es susceptible de recurso de inconstitucionalidad si no respeta el contenido
esencial del derecho.

Nivel mínimo de protección:

Esta protección mínima la tienen los principios rectores de la política social y económica,
recogidos en el Capítulo III del Título I (art. 39 a 52). Se trata de mandatos morales que deben
informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos. Solo podrán
ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen.

4.1.2. El Defensor del Pueblo (art. 54 CE).

Para defender a cualquier ciudadano que le reclame la protección de los derechos reconocidos
en el Título I, la Constitución crea la figura del Defensor del Pueblo, un alto comisionado de las Cortes
Generales, designado por éstas para la defensa de los derechos comprendidos en este Título, a cuyo
efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales.

15
Gestión Administrativa para la mejora de la calidad en el entorno público

Por imperativo de este mismo artículo 54 sobre el defensor del pueblo pesa una reserva de ley
orgánica, quedando regulado este en la actualidad mediante la Ley Orgánica 3/1981, de 6 de abril, del
Defensor del Pueblo.

4.2. Suspensión de los derechos fundamentales.

4.2.1. Suspensión general.

De acuerdo con el artículo 116 de la Constitución y la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio,

reguladora de los estados de alarma, excepción y sitio, en estos dos últimos estados pueden
suspenderse algunos de los derechos fundamentales.

Ahora bien, antes de mencionar los derechos que pueden ser suspendidos en dichos dos estados,
conviene definir los mismos, dando un concepto también del estado de alarma.

Idea común de los tres estados:

Procede la declaración de los estados de alarma, excepción o sitio cuando circunstancias

extraordinarias hagan imposible el mantenimiento de la normalidad mediante los poderes ordinarios de
las Autoridades competentes.

La declaración de los estados de alarma, excepción y sitio no interrumpe el normal

funcionamiento de los poderes del Estado.

Estado de alarma:
Lo declara el Gobierno, en todo o en parte del territorio nacional, cuando se produzca alguna
de las alteraciones graves de la normalidad previstas en la Ley como: “catástrofes, calamidades o
desgracias públicas; crisis sanitarias...”.

El Estado de Alarma lo declara el Gobierno, mediante Decreto acordado en Consejo de Ministros,

por un plazo que no puede exceder de 15 días, dando cuenta al Congreso de los Diputados, que podrá
autorizar la prórroga del plazo.

Estado de excepción:

El Gobierno puede, previa autorización del Congreso de los Diputados, declarar el estado de
excepción “cuando el libre ejercicio de los derechos y libertades de los ciudadanos, el normal
funcionamiento de las instituciones democráticas, el de los servicios públicos esenciales para la
comunidad o cualquier otro aspecto del orden público, resulten tan gravemente alterados que el ejercicio
de las potestades ordinarias sea insuficiente para restablecerlo y mantenerlo”.

El Estado de Excepción se declara por el Gobierno, mediante Decreto acordado en Consejo de

Ministros, por un plazo que no exceda de 30 días, prorrogables por otros 30.

Estado de sitio:

Lo declara el Congreso de los Diputados por mayoría absoluta de sus miembros, a propuesta del
Gobierno. El Congreso determinará su ámbito territorial, duración y condiciones. “Cuando se produzca
o amenace producirse un acto de fuerza contra la soberanía o independencia de España, su integridad
territorial o el ordenamiento constitucional, que no pueda resolverse por otros medios”.

Derechos que pueden suspenderse en el Estado de excepción:

La declaración del estado expresará los derechos que se suspenderán en cada caso, pudiendo
serlo sólo los que se contienen en los siguientes artículos de la Constitución:

16
 Art. 17.1: Libertad y seguridad.
Art. 17.2: Duración máxima de la detención preventiva, sin que pueda exceder de 10 días.
Art. 17.4: Procedimiento de “habeas corpus”.
Art.18.2: Inviolabilidad del domicilio.
Art. 18.3: Secreto de las comunicaciones.
Art. 19: Libertad de circulación y residencia.
Art. 20.1.a: Libertad de prensa e imprenta.
Art. 20.1.d: Libertad de otras formas de información (sobre todo las audiovisuales).
Art. 20.5: Secuestro de publicaciones solo por resolución judicial.
Art. 21: Derecho de reunión y manifestación.
Art. 28.2: Derecho de huelga.
Art. 37.2: Derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo.
Derechos que pueden suspenderse en el estado de sitio:

En el supuesto de declaración del estado de sitio pueden suspenderse, además de los derechos
anteriores, las garantías jurídicas del detenido que se reconocen en el artículo 17.3 de la Constitución y
que se refieren a que el detenido debe ser informado de sus derechos, garantizándosele la asistencia
de abogado en las diligencias policiales y judiciales, sin que pueda ser obligado a declarar.

4.2.2. Suspensión individual.

El artículo 55.2 de la Constitución establece que “una ley orgánica podrá determinar la forma y
los casos en los que, de forma individual y con la necesaria intervención judicial y el adecuado control
parlamentario, los derechos reconocidos en los artículos 17.2. y 18.2 y 3 pueden ser suspendidos para
personas determinadas en relación con las investigaciones correspondientes a la actuación de bandas
armadas o elementos terroristas”.

La Ley Orgánica donde se recoge la suspensión individual de dichos derechos es actualmente la

4/1988, de 25 de mayo, de reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal. Así, cuando se trate de
personas integradas o relacionadas con bandas armadas o individuos terroristas o rebeldes:

- El artículo 520 bis (17.2 CE) permite la prórroga de la detención preventiva en 48 horas
más, siempre que sea autorizada por el Juez. Igualmente, en este caso, el Juez podrá
autorizar la incomunicación del detenido.
- El artículo 553 (18.2 CE) permite el registro domiciliario por los agentes de policía sin
autorización judicial en casos de excepcional o urgente necesidad, dando cuenta
inmediata al Juez del registro efectuado.
- El artículo 579 (18.3 CE) establece que en caso de urgencia, y cuando las
investigaciones se realicen para la averiguación de delitos relacionados con la actuación
de bandas armados o elementos terroristas, lo anterior podrá ordenarlo el Ministro del
Interior, o el Director de la Seguridad del Estado (actualmente estas competencia
corresponde al Secretario de Estado de Seguridad), comunicándolo inmediatamente por
escrito al Juez competente.

5. LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DEL ESTADO (TÍTULO VIII).

La Organización Territorial del Estado, está regulada en la Constitución en su artículo 2, donde

establece los principios del sistema, y en su Título VIII, que bajo la rúbrica “De la Organización Territorial
del Estado” comprende:

— En su Capítulo I “Principios Generales”.

— En su Capítulo II “De la Administración Local”.
— En su Capítulo III “De las Comunidades Autónomas”.

17
Gestión Administrativa para la mejora de la calidad en el entorno público

5.1. Principios generales.

El artículo 2 establece que: “La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la nación

española, patria común e indivisible de todos los españoles y reconoce y garantiza el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas”.

De este artículo 2 y del Capítulo I del Título VIII de la Constitución (artículos 137 a 139) se
deducen como principios generales de la Organización Territorial:

1º. Principio de Unidad (art. 2 CE):

La Constitución parte de la unidad de la nación española que se constituye en un Estado Social

y Democrático de Derecho, cuyos poderes emanan del pueblo español, en el que reside la soberanía
nacional.

2º. Principio de Autonomía (art. 2 y art. 137 CE):

La Constitución no ofrece un concepto de Autonomía, es un derecho que reconoce y garantiza

para las nacionalidades y regiones que integran España (artículo 2) y que en su artículo 137 extiende,
también, a los Municipios y Provincias.

La Autonomía implica un poder de dirección política distinto al del propio Estado. De manera que
la Constitución establece una distribución vertical del poder público entre entidades de distinto nivel, que
son fundamentalmente:

— El Estado, titular de la soberanía.

— Las Comunidades Autónomas, caracterizadas por una autonomía política.
— Los Municipios y Provincias, dotados de autonomía administrativa.

3º. Principio de Solidaridad (art. 2, art. 138 y art. 158 CE):

El artículo 138 establece que “el Estado garantiza la realización efectiva del principio de
solidaridad consagrado en el artículo 2 de la Constitución, velando por el establecimiento de un equilibrio
económico adecuado y justo entre las diversas partes del territorio español y atendiendo en particular a
las circunstancias del hecho insular”.

Continúa el artículo 138 diciendo que “las diferencias entre los Estatutos de las distintas
Comunidades Autónomas no podrán implicar, en ningún caso, privilegios económicos o sociales”.

4º. El principio de igualdad de los españoles en los territorios del Estado (art. 139 CE):

Todos los españoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio
del Estado.

Ninguna autoridad podrá adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad
de circulación y de establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio
español.

5.2. Las Comunidades Autónomas.

5.2.1. Acceso a la Autonomía.

Territorios que pueden acceder a la autonomía:

Según el artículo 143.1 de la Constitución en el ejercicio del derecho a la autonomía reconocido

en el artículo 2 de la Constitución podrán acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades
Autónomas con arreglo a lo previsto en este Título (el Título VIII) y en los respectivos Estatutos:

18
 - Las provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes
(caso de: Andalucía, Extremadura, Cataluña, Castilla León...).
- Los territorios insulares (caso de Islas Baleares y Canarias).
- Determinadas provincias, por sí solas y sin necesidad de unirse a otras, si poseen
"entidad regional histórica" (caso de Navarra, Asturias, La Rioja...).

Con carácter excepcional, el artículo 144 de la Constitución establece que: “Las Cortes
Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos de interés nacional:

a) Autorizar la constitución de una comunidad autónoma cuando su ámbito territorial no

supere el de una provincia y no reúna las condiciones del apartado 1 del artículo 143
(caso de Madrid).
b) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonomía para territorios que no estén
integrados en la organización provincial (caso de Ceuta y Melilla)”.

5.2.2. Desarrollo de la iniciativa autonómica.

La iniciativa autonómica admite dos vías:

Vía general del artículo 143.2 de la CE:

La iniciativa del proceso autonómico corresponde a todas las Diputaciones Provinciales

interesadas -u órgano interinsular correspondiente- y de las 2/3 partes de los municipios de cada
provincia o isla, cuya población represente, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia
o isla.

Las ciudades de Ceuta y Melilla podrán constituirse en Comunidades Autónomas si así lo deciden
sus respectivos Ayuntamientos, mediante acuerdo adoptado por la mayoría absoluta de sus miembros
y así lo autorizan las Cortes Generales, mediante una ley orgánica, en los términos previstos en el
artículo 144 (D Tª 5ª de la Constitución).

Según el artículo 144 letra c) las Cortes Generales, mediante ley orgánica, podrán, por motivos
de interés nacional sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales.

Vía especial del artículo 151.1 de la CE:

La iniciativa autonómica requiere la iniciativa, además de todas las Diputaciones Provinciales

interesadas -u órgano interinsular correspondiente-, de las 3/4 partes de los municipios de cada una de
las provincias afectadas, que representen al menos la mayoría del censo electoral de cada provincia.

Esta iniciativa autonómica debe ser ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la
mayoría absoluta de los electores de cada provincia.

Siguiendo ésta vía se puede alcanzar el techo autonómico de modo inmediato: asumiendo
competencias tanto del art. 148 como dentro del marco del artículo 149 de la Constitución.

5.2.3. Mapa autonómico actual.

Conforme a la Constitución de 1978, se han configurado 17 Comunidades Autónomas, y 2

ciudades con Estatuto de Autonomía (Ceuta y Melilla).

19
Gestión Administrativa para la mejora de la calidad en el entorno público

5.3. Los Estatutos de Autonomía.

5.3.1. Concepto y naturaleza de los Estatutos de Autonomía.

El artículo 147.1 de la Constitución, establece que “los Estatutos serán la norma institucional
básica de cada Comunidad Autónoma y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de
su ordenamiento jurídico”.

Esto significa una naturaleza doble del Estatuto.

a) En primer lugar, los Estatutos son una parte integrante del ordenamiento jurídico del
Estado; es decir, son leyes estatales, de carácter orgánico (leyes orgánicas), pero con un
procedimiento peculiar de elaboración, tramitación y reforma.
b) En segundo lugar, el Estatuto dentro de cada Comunidad Autónoma es la norma
institucional básica, o sea, la que regula sus principios, la organización propia, las
competencias asumidas...

5.3.2. Elaboración y reforma de los Estatutos.

Elaboración:

a) Elaboración del Estatuto de las Comunidades Autónomas que accedieron por la vía
general del art. 143:

— El proyecto de Estatuto -según el artículo 146- será elaborado por una asamblea
compuesta por:

• Los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias

afectadas.
• Los Diputados y Senadores elegidos en ellas.

— Una vez elaborado el proyecto de Estatuto, se eleva a las Cortes para su

tramitación como ley orgánica.

b) Elaboración del Estatuto de las Comunidades Autónomas que accedieron por la vía
especial del art. 151.1 de la Constitución, regulado en el art. 151.2:

1º El Gobierno convocará a todos los Diputados y Senadores elegidos en las

circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al
autogobierno, para que se constituyan en Asamblea, a los solos efectos de
elaborar el correspondiente proyecto de Estatuto de autonomía, mediante el
acuerdo de la mayoría absoluta de sus miembros.
2º Aprobado el proyecto de Estatuto por la Asamblea de Parlamentarios, se remitirá
a la Comisión Constitucional del Congreso, la cual, dentro del plazo de dos meses,
lo examinará con el concurso y asistencia de una delegación de la Asamblea
proponente para determinar de común acuerdo su formulación definitiva.
3º Si se alcanzare dicho acuerdo, el texto resultante será sometido a referéndum del
cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del
proyectado Estatuto.

Reforma:

Según el artículo 147.3 de la CE, y con carácter general, “la reforma de los Estatutos se ajustará
al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo caso, la aprobación por las Cortes
Generales, mediante ley orgánica”.

20
 Con carácter especial y para los Estatutos aprobados por el procedimiento del artículo 151.2 de
la CE, el artículo 152.2 de la CE establece que “una vez sancionados y promulgados los respectivos
Estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con
referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes”.

5.3.3. Contenido de los Estatutos de Autonomía.

El contenido mínimo de los Estatutos:

Según el artículo 147.2 de la Constitución, los Estatutos de Autonomía deben contener:

a) La denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su entidad histórica.

b) La delimitación de su territorio.
c) La denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases
para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

Se considera también contenido mínimo el párrafo 3º del propio artículo 147 al establecer que:
“La reforma de los Estatutos se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá, en todo
caso, la aprobación por las Cortes Generales, mediante ley orgánica”.

Especial examen de la organización institucional que deben contener los Estatutos:

La Constitución establece un modelo de organización que se impone de modo obligatorio para

las Comunidades Autónomas que aprueban sus Estatutos por el Procedimiento del artículo 151 CE.

Sin embargo, este modelo institucional no se impone como obligatorio para las Comunidades que
aprueban sus Estatutos por el artículo 146 CE. Éstas últimas no obstante han seguido voluntariamente
tal modelo.

De éste modo, según el artículo 152.1 de la CE, la organización institucional autonómica se

basará en:

- Una Asamblea legislativa

- Un Consejo de Gobierno
- Un Presidente
- Un Tribunal Superior de Justicia

5.4. Control estatal de las Comunidades Autónomas.

5.4.1. Artículo 153 CE: control ordinario.

El control de la actividad de los órganos de las Comunidades Autónomas se ejercerá:

a) Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones

normativas con fuerza de ley.
b) Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, el del ejercicio de funciones
delegadas a que se refiere el apartado 2 del artículo 150.
c) Por la jurisdicción contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus
normas reglamentarias.
d) Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

5.4.2. Artículo 155 CE: control excepcional.

Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución u otras leyes le
impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo
requerimiento al Presidente de la Comunidad Autónoma y, en caso de no ser atendido, con la aprobación

21
Gestión Administrativa para la mejora de la calidad en el entorno público

por la mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquélla al
cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general.

Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno podrá dar
instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades Autónomas.

5.5. Distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La Constitución no determina cuales son las competencias que deben asumir las CCAA, sino
que, según establece en su art. 147.2, corresponde a los Estatutos de Autonomía determinar las
competencias asumidas, dentro del marco establecido por la Constitución. Este marco constitucional
está recogido en los artículos 148 y 149 CE.

Hay que señalar que las competencias que las CCAA podrán asumir, a través de sus Estatutos
de Autonomía, son, como ya se ha dicho, las del artículo 148 y aquellas otras que no están reservadas
al Estado en el artículo 149, pero estas últimas, siempre que:

a) Hayan transcurrido 5 años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las Comunidades

Autónomas.
b) Sin necesidad de dejar transcurrir dicho plazo, si se accedió a la autonomía en virtud del
art. 151 CE.

5.5.1. Competencias exclusivas.

Competencias exclusivas son aquellas en las que la totalidad de funciones (legislativa,

reglamentaria y ejecutiva) sobre una misma materia corresponden al mismo ente, ya sea el Estado o la
CCAA. Las competencias exclusivas que pueden asumir las CCAA se recogen en el artículo 148 y las
exclusivas del Estado son algunas de las enumeradas en el artículo 149.

Según el artículo 148 de la Constitución, las Comunidades Autónomas podrán asumir

competencias en las siguientes materias:

Funciones organizativas:

- Organización de instituciones de autogobierno.

- Las alteraciones de los términos municipales comprendidos en su territorio y, en general,
las funciones que correspondan a la Administración del Estado sobre las Corporaciones
locales y cuya transferencia autorice la legislación sobre Régimen Local.
- Ordenación del territorio, urbanismo y vivienda.
- La vigilancia y protección de sus edificios e instalaciones. La coordinación y demás
facultades en relación con las policías locales en los términos que establezca una ley
orgánica.

Funciones de administración y fomento económico:

- Obras públicas de interés de la Comunidad Autónoma en su propio territorio.

- Ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la
Comunidad Autónoma y, en los mismos términos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable.
- Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos y, en general, los que no
desarrollen actividades comerciales.
- La agricultura y ganadería, de acuerdo con la ordenación general de la economía.
- Los montes y aprovechamientos forestales.
- Los proyectos, construcción y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales
y regadíos de interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales.
- La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, la caza y la pesca fluvial.
- Ferias interiores.

22
 - El fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma dentro de los objetivos
marcados por la política económica nacional.

Funciones de naturaleza cultural y de bienestar social:

- La gestión en materia de protección del medio ambiente.

- Artesanía.
- Museos, bibliotecas y conservatorios de música de interés para la Comunidad Autónoma.
- Patrimonio monumental de interés de la Comunidad Autónoma.
- El fomento de la cultura, de la investigación y, en su caso, de la enseñanza de la lengua
de la Comunidad Autónoma.
- Promoción y ordenación del turismo en su ámbito territorial.
- Promoción del deporte y de la adecuada utilización del ocio.
- Asistencia social.
- Sanidad e higiene.

Las materias sobre las que el Estado tiene competencia exclusiva y no pueden ser asumidas por
las CCAA son las siguientes:

- Nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo.

- Relaciones internacionales.
- Sanidad exterior.
- Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental contra exportación.
- Defensa y Fuerzas Armadas.
- Régimen de producción, comercio, tenencia y uso de armas y explosivos.
- Administración de Justicia.
- Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad.
- Régimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
- Hacienda general y Deuda del Estado.
- Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales
marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio
aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves.
- Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una
Comunidad Autónoma; régimen general de comunicaciones; tráfico y circulación de
vehículos a motor; correos y telecomunicaciones; cables aéreos, submarinos y
radiocomunicación.
- La legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma, y la autorización de
las instalaciones eléctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra Comunidad o el
transporte de energía salga de su ámbito territorial.
- Obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una Comunidad
Autónoma.
- Regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos
académicos y profesionales.
- Estadística para fines estatales.
- Autorización para la convocatoria de consultas populares por vía de referéndum.

5.5.2. Competencias compartidas.

En muchos de los puntos del art. 149, la reserva a favor del Estado, no se refiere a la totalidad
de funciones (legislativa y ejecutiva) sobre una materia, sino solo a parte de ellas. Por lo tanto, en estos
supuestos el Estado ya no sería titular de una competencia exclusiva sobre la totalidad de la materia,
puesto que se admite que la CCAA asuma parte de las funciones referentes a esa competencia (por
ejemplo, funciones ejecutivas). Cuando esto sucede se habla de competencias compartidas, con lo que
se quiere indicar que la competencia sobre una materia está repartida entre el Estado y la CCAA. Así
podemos distinguir los siguientes casos:

23
Gestión Administrativa para la mejora de la calidad en el entorno público

Primero:

El Estado se reserva la legislación básica, es decir, se reserva la potestad legislativa, pero

solamente a efectos de establecer las bases comunes dejando la posibilidad de que las CCAA ejerzan
la potestad legislativa siempre que respeten las bases establecidas por la normativa estatal. En estos
casos las CCAA pueden asumir competencias legislativas de desarrollo de las bases estatales y
competencias reglamentarias y ejecutivas.

Las materias que siguen este criterio de reparto competencial, reservando al Estado la normativa
básica son:

- La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los

españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales.
- Bases y coordinación general de la sanidad.
- Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
- Legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la
ejecución de sus servicios por las Comunidades Autónomas.
- Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario
de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los administrados un tratamiento
común ante ellas.
- Legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de
responsabilidad de todas las Administraciones Públicas.
- Legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de
las Comunidades Autónomas para establecer normas adicionales de protección;
legislación básica sobre montes, aprovechamientos forestales y vías pecuarias.
- Bases de régimen minero y energético.
- Normas básicas del régimen de prensa, radio y televisión, y, en general, de todos los
medios de comunicación social, sin perjuicio de las facultades que en su desarrollo y
ejecución corresponden a las Comunidades Autónomas.
- Bases de la ordenación de crédito, banca y seguros.
- Normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el
cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Segundo:

El Estado se reserva la legislación sobre una materia. En estos casos las CCAA pueden asumir
competencias ejecutivas:

- Legislación mercantil, penal y penitenciaria.

- Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas.
- Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
- Legislación sobre pesas y medidas; determinación de la hora oficial.
- El procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de
la organización propia de las Comunidades Autónomas.
- Legislación sobre expropiación forzosa.
- Legislación sobre productos farmacéuticos.
- Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
- Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se
atribuyan a las Comunidades Autónomas.
- Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la expoliación;
museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte
de las Comunidades Autónomas.
- Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en
el marco de lo que disponga una ley orgánica.
- Legislación mercantil, penal y penitenciaria.
- Legislación laboral, sin perjuicio de su ejecución por las Comunidades Autónomas.
24
 - Legislación sobre propiedad intelectual e industrial.
- Legislación sobre pesas y medidas; determinación de la hora oficial.
- El procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de
la organización propia de las Comunidades Autónomas.
- Legislación sobre expropiación forzosa.
- Legislación sobre productos farmacéuticos.
- Fomento y coordinación general de la investigación científica y técnica.
- Pesca marítima, sin perjuicio de las competencias que en la ordenación del sector se
atribuyan a las Comunidades Autónomas.
- Defensa del patrimonio cultural, artístico y monumental español contra la expoliación;
museos, bibliotecas y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestión por parte
de las Comunidades Autónomas.
- Seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las
Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos en
el marco de lo que disponga una ley orgánica.

A este respecto señalar, que el TC ha declarado reiteradamente que cuando la CCAA tenga
únicamente competencias ejecutivas sobre una materia, dicha competencia ejecutiva no incluye la
potestad reglamentaria de desarrollo de la legislación estatal.

5.5.3. Competencias concurrentes.

La realidad nos muestra que las materias enumeradas en los art. 148 y 149 están muchas veces
interrelacionadas, de tal forma que se producen espacios comunes en los que coincidirían las
competencias de ambos entes. Así, por ejemplo, podría llegar a concurrir el ejercicio de la competencia
del Estado en materia de puertos y el ejercicio de la competencia de la Comunidad Autónoma en materia
urbanística. Los casos que se pueden dar en la realidad son múltiples. Asimismo, en la propia
enumeración de los artículos 148 y 149 hay materias que se atribuyen a ambos entes. En todos estos
casos nos encontramos ante competencias concurrentes del Estado y de la CCAA sobre una misma
materia, es decir, ambos entes tienen títulos competenciales distintos que les habilitan para regular una
misma materia. A este respecto señalar que el art, 149.3, para solucionar estos supuestos, establece
que las normas del Estado prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas
en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas.

5.5.4. Leyes marco, de transferencia y armonización.

Hay que tener en cuenta que este reparto competencial recogido en los art. 148 y 149 no es
inamovible, y puede verse afectado mediante una serie de técnicas constitucionalmente reconocidas:

Leyes Marco:

El artículo 150.1 establece que “Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal,
podrán atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autónomas la facultad de dictar, para sí mismas,
normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Sin
perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada Ley marco se establecerá la modalidad del control
de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades Autónomas”.

Estas leyes suponen una delegación legislativa.

Se trata, por lo tanto, de leyes ordinarias (no orgánicas) que facultan o habilitan a las CCAA para
dictar normas legislativas en materias de competencia estatal.

Estas leyes marco, deben fijar también los principio, bases y directrices, a los que deberán
ajustarse las leyes que dicten las CCAA, en virtud de esta delegación legislativa.

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Gestión Administrativa para la mejora de la calidad en el entorno público

Leyes de transferencia o delegación:

El art. 150.2 establece que “El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas,
mediante Ley Orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia
naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La Ley preverá en cada caso la
correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el
Estado”.

Se trata por lo tanto de leyes orgánicas que permiten transferir o delegar en las CCAA facultades
correspondiente a materias de titularidad estatal. La primera cuestión que se planteó respecto de esta
técnica es que tipo de facultades podían ser transferidas. Actualmente, y a la vista de las leyes de
transferencia y delegación realizadas hoy se puede afirmar que estas facultades pueden ser tanto
ejecutivas o administrativas como legislativas.

Leyes estatales de armonización:

Art. 150.3: establece que “El Estado podrá dictar Leyes que establezcan los principios necesarios
para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas, aun en el caso de
materias atribuidas a la competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las
Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.

5.5.5. Reglas de aplicación de las normas.

En lo que se refiere al régimen de distribución de competencias hay que señalar que el artículo
149.3 establece reglas para el ejercicio de este reparto competencial:

- En caso de conflicto entre dos normas: las normas del Estado prevalecerán en caso de
conflicto sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia
de estas.
- En caso de la ausencia de norma en la CCAA: el derecho estatal será, en todo caso,
supletorio del derecho de las CCAA.

5.6. La Administración Local.

5.6.1. Regulación.

La Administración Local se encuentra regulada en la Constitución en el Capítulo II del Título VIII,

artículos 140, 141 y 142. Ésta regulación constitucional es muy escueta y para desarrollarla es necesario
acudir a su normativa reguladora, a saber:

— Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local.

— Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local,
aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

5.6.2. La Provincia.

El artículo 141 de la Constitución afirma el carácter dual de la provincia, ya que es definida a la

vez:

Como entidad local con personalidad jurídica propia:

Estableciéndose como característica principal que se trata de una agrupación de municipios,

donde su Gobierno y la administración autónoma de las mismas provincias estarán encomendados a
Diputaciones u otras Corporaciones de carácter representativo.

Amplia también la propia Constitución en parte precisamente esta capacidad de los municipios
para agruparse pudiendo crearse agrupaciones de municipios diferentes de la provincia

26
 Como división territorial para el cumplimiento de las actividades estatales:

Especificando el artículo 141.3 CE que cualquier alteración de los límites provinciales habrá de
ser aprobada por las Cortes Generales mediante ley orgánica.

5.6.3. El Municipio.

La Constitución establece, en el art. 140, el siguiente tratamiento de los Municipios:

– La Constitución garantiza la autonomía de los Municipios.

– Estos gozarán de personalidad jurídica plena.
– Su gobierno y administración corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados
por los Alcaldes y los Concejales.
– Los Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal
igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley.
– Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales (en los Ayuntamientos) o por los Vecinos
(en los Concejos Abiertos).
– La Ley regulará las condiciones en las que proceda el régimen de Concejo Abierto (como
alternativa al Ayuntamiento en cuanto a la forma de gobierno y administración del
Municipio).

5.6.4. Financiación de las entidades locales.

Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las
funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos
propios y de participación en los del Estado y de las Comunidades Autónomas.

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