FACULTAD DE DERECHO

ESCUELA PROFESIONAL DE DERECHO

MONOGRAFÍA

“LA DESCENTRALIZACIÓN CONSTITUCIONAL”

AUTORES:

 Sanchez Saavedra Nicolee Katiuska

 Santillan Valle Leni Humberto
 Suysuy Cespedes Katerine Yuliana
 Ternero Tumes Cecilia Elizabeth
 Terrones Banda Sonia Anali
 Torres García Carlos André (Coordinador)

DOCENTE:
Dr. Cabrera Leonardini Daniel

Pimentel, Diciembre 2020

 ÍNDICE
INTRODUCCIÓN........................................................................................................... 4
CAPITULO I: ASPECTOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
CONSTITUCIONAL.......................................................................................................5
1.1. Concepto de Descentralización.......................................................................5
1.2. Objetivos de la Descentralización....................................................................7
1.3. Dimensiones del Proceso de Descentralización..............................................7
1.3.1. Transferencia de responsabilidad y gestión de manera descentralizada..7
1.3.2. Mantener una correcta demarcación y organización del Territorio...........8
1.3.3. Correcta democratización de las decisiones públicas y concertación.......8
1.3.4. Fortalecer la institución.............................................................................8
1.3.5. Una adecuada implementación de sistemas administrativos....................8
1.3.6. Descentralización fiscal............................................................................9
1.3.7. Información para la descentralización......................................................9
1.3.8. Descentralización económica...................................................................9
1.4. Objetivos de la Ley de Bases de la Descentralización...................................10
1.4.1. Nivel político...........................................................................................11
1.4.2. Nivel Económico.....................................................................................11
1.4.3. Nivel Administrativo................................................................................11
1.4.4. Nivel Social.............................................................................................12
1.4.5. Nivel Ambiental.......................................................................................12
1.5. La Regionalización........................................................................................12
1.6. Importancia de la Descentralización:.............................................................13
1.7. Problemática actual de la Descentralización..................................................14
CAPITULO II: EL ESTADO ACTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN
CONSTITUCIONAL PERUANA...................................................................................16
2.1. Marco Normativo...........................................................................................16
2.1.1. Ley de Reforma Constitucional, Ley Nº 27680.......................................16
2.1.2. Ley de Elecciones Regionales, Ley Nº 27683........................................16
2.1.3. Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795...............16
2.1.4. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867..........................16
2.1.5. Ley Orgánica de Municipales, Ley Nº 27972..........................................16
2.1.6. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158...................................16
2.2. Reforma institucional para la gestión descentralizada...................................16
2.3. Conducción del proceso, articulación y coordinación para la gestión
descentralizada........................................................................................................17
2.4. Fortalecimiento de capacidades....................................................................19
2.5. Estado descentralizado y niveles de gobierno...............................................20
 2.6. Distribución del poder estatal unitario y descentralizado...............................21
2.6.1. Distribución funcional del poder..............................................................21
2.6.2. Distribución territorial del poder..............................................................23
CAPITULO III: RESULTADOS Y FINALIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN
CONSTITUCIONAL.....................................................................................................24
3.1. Reforma institucional para una gestión descentralizada................................24
3.1.1. Distribución inicial de competencias y funciones....................................24
3.1.2. Transferencia de programas y proyectos sociales..................................24
3.1.3. Transferencia de competencias sectoriales............................................24
3.1.4. Direcciones regionales...........................................................................24
3.1.5. Reforma institucional de los gobiernos regionales..................................24
3.1.6. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo...........................................................24
3.2. Regionalización y ordenamiento Territorial....................................................24
3.2.1. Regionalización......................................................................................24
3.2.2. Demarcación y Organización Territorial..................................................24
3.3. Democracia representativa y participación ciudadana...................................24
3.3.1. Democracia representativa.....................................................................24
3.3.2. Democracia participativa........................................................................24
3.3.3. Democracia directa.................................................................................24
3.4. Finalidad de la Descentralización..................................................................24
3.4.1. Principios generales...............................................................................24
3.4.2. Principios Específicos.............................................................................24
3.4.3. Objetivos Económicos............................................................................24
3.4.4. Objetivos Político – Administrativo..........................................................24
3.4.5. Objetivos Sociales..................................................................................24
Referencias..................................................................................................................25
 INTRODUCCIÓN

En la presente monografía trataremos de explicar el aspecto de los antecedentes y su

historia que abarca la descentralización en el Perú, además de sus conceptos y temas
de suma interés con el tema relacionado.

Se puede afirmar que en el Perú se considera dentro de los países del tercer mundo,
como casi en la mayoría de países de América Latina, los que se ve envueltos en
problemas comunes debido a su organización económica y política gubernamental

Es por ello que en el Perú el centralismo, esta explicado de varias formas diversas y
complejas. Se puede decir que se tomó, en algún momento, como una forma de
defender los intereses internacionales.

Sin embargo, en nuestro siglo, podemos decir que es todo un proyecto constitucional,
con el único fin de aplicar transformaciones, ya que la descentralización, es todo un
esfuerzo de justicia política y social, es por ello que el significado de descentralizar,
podemos decir que tiene una doble exigencia, uno de aquello es los males que se
padecen hoy en día del exceso de centralización de la vida política, tanto económica y
social, es lamentable que hoy en día existan diferentes ineficiencias por estos
aspectos mencionados, por otro encontramos que el centralismo, como cancela toda
posibilidad de participación en diferentes rubros de la sociedad.

La descentralización debe explicarse como una consolidación de una sociedad

equilibrada y plenamente desarrollada. Planteando un país con decisiones
democráticas, implicando de esta forma un nuevo ver, de vivir de hacer, una
descentralización que este unida y conformar instituciones que no se desligan.

La descentralización, se puede decir que siempre ha estado en nuestra vida política,

que es una tarea pendiente, que nuestro país ha vivido una seria de experimentos,
que nunca ha existido una voluntad concertada por descentralizar el poder político, ya
muchas veces se ha podido observas como las decisiones se ha tomado de manera
arbitraria por los gobernantes, y que si existe la descentralización es por acuerdo de
sus intereses particulares.

En esta breve pero explicativa monografía, se tocará puntos de relevante información

que dará a entender de manera más clara la descentralización, llegando a nuestras
propias conclusiones de un concepto más definido de la descentralización.
CAPITULO I: ASPECTOS GENERALES DE LA DESCENTRALIZACIÓN
CONSTITUCIONAL

1.1. Concepto de Descentralización

Podemos decir en manera más amplia que la descentralización es todo un

proceso a largo plazo, y que su forma es democrática con el objetivo de
organizar al nuestro país. Con ello la descentralización, en las regiones
podrán decidir un plan de desarrollo, que se prioricen sus necesidades.

Con ello tomando como referencia los elementos de la descentralización

estatal, exigiendo de esta forma más que transferencia de funciones a que se
produzca, que reduzca los vicios y la ineficiencia de la organización
centralista. Si bien es cierto la descentralización, como organización es una
modalidad alterna de la administración pública, por ende, implica una
readecuación estructural del sistema político, con el único de rendir frutos,
para la mejora del país. Como se sabe la descentralización administra las
funciones gubernamentales, implicando en ella la reestructuración de las
administraciones locales, las cuales se encargan de asignan
responsabilidades, y que tiene que proveer recursos suficientes para que se
cumplan dichas funciones, sin embargo, requiere modalidad de mayor
organización para lograr un buen funcionamiento y que no se basen en el
centralismo, sino más bien en los derechos del pueblo y en la automotivación.
Lograr que las organizaciones contemplen los problemas a resolver de
manera integral y puedan resolver las ineficiencias y necesidades ciudadanas
en el lugar y tiempo establecido y de manera precisa.
Tememos que mencionar que la administración pública es la que tiene que
responder sobre las funciones que varían y que deben estar cubiertas, por la
evaluación, ya que esto dependerá de los criterios que adopten para saber el
grado de eficiencia, para saber su visión de funcionamiento. Sin embargo, el
nivel de desempeño gubernamental tiene una atención de las demandas
ciudadanas y un nivel de control en los aspectos políticos, asi como su
capacidad de retroalimentación, siendo capaz de adecuarse a situaciones
cambiantes, que pueden medir y lograr evaluar, no solo su desempeño
presente, sino que pueda lograr una permanecía para el futuro de manera
inmediata.
Entonces la estructura de administración gubernamental se encuentra
sometida a presión de cualquier cambio institucional que requiere una
constante evaluación, para saber el grado de necesidad u lograr adecuar que
se incrementen su nivel de eficiencia y su capacidad institucional y funcional
de adaptación e incorporación de nuevas modalidades organizativas. Como
ya se sabe todo cambio de modalidad centralista a una descentralizada
impacta a muchas funciones y procedimiento inclusive aspectos de actitud,
también a su estructura, funciones y cualquier procedimiento.
Por lo antes expuesto, y por razones, generar cualquier tipo de cambio trae
consigo implicancias, sin embargo, identificar problemas y lograr resolverlo,
exige un programa de transformaciones que logre permitir, que se ataquen
organizaciones que generen desorden, desinformación e indudablemente
ineficiencia al país.

En el Título IV De La Estructura Del Estado Capítulo XIV de la

Descentralización, en su artículo 188°, hace mención que la
descentralización es una forma de organización democrática que constituye
una política permanente de Estado, y que es de carácter obligatorio, y que su
objetivo se basa fundamentalmente en el desarrollo del país. Tenemos que
mencionar que la descentralización, es todo un proceso, que se realiza por
etapas, de manera progresiva y ordenada, con criterios que permiten, de
manera adecuada una asignación de competencias y transferencia de
recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos tanto regionales como
locales, poderes del Estado, organismos autónomos, el presupuesto de la
Republica que se descentralizan de acuerdo en conformidad de la ley.
Entonces la descentralización es todo un proceso que forma parte de una
reforma del Estado peruano con el único fin de orientar, es decir el de dirigir
alcanzando un gobierno eficiente y efectivo que esté al servicio de la
ciudadanía. Siendo de esta forma, que se logre un desarrollo integral y
sostenible del país, con el único fin de beneficiar a la población.
El Estado peruano, con el fin de implementar un ejercicio equilibrado, para
con ello dar un paso a la descentralización, ha tenido que distribuir
competencias, funciones y recursos del Estado como lo mencionamos
anteriormente gobiernos nacionales, regionales y locales, todo para garantizar
el servicio a la ciudadanía.
1.2. Objetivos de la Descentralización

 Transferir de manera ordenada las competencias públicas del Gobierno

Nacional a todos los gobiernos regionales y locales.
 Redistribuir los recursos del Estado, entre los tres niveles de Gobiernos,
con la única finalidad de promover el desarrollo, de manera equitativa en
todo el territorio peruano.
 El desarrollo económico, tiene que ser auto-sostenible, para lograr la
competitividad de los departamentos y localidades del país.
 Mantener una correcta participación, por parte de la ciudadanía.

1.3. Dimensiones del Proceso de Descentralización

La descentralización se examina a partir de 8 dimensiones, la cuales se
analizan mediante un proceso de diversos componentes, en las que se
conjugan y complementan.

1.3.1. Transferencia de responsabilidad y gestión de manera

descentralizada

Al referirnos, de la transferencia de responsabilidad del gobierno

nacional, nos quiere decir a los gobiernos regionales provinciales y
distritales, con el fin de reestructurar un buen reparto de nuestras
competencias estatales, con la finalidad de permitir que la población
 pueda tener acceso a la toma de decisiones y una gestión de los
bienes y servicios que da el Estado.

1.3.2. Mantener una correcta demarcación y organización del

Territorio

Aquí nos da a entender de la necesidad de ordenar el territorio del

Estado, de forma racional, mediante la formación de bloques políticos
y económicos que hagan en si un contrapeso a la fuerza del capital.
Con el único fin de promover la integración entre departamentos y sus
regiones, para lograr superar sus limitaciones, y determinar los limites,
logrando erradicar conflictos que puedan presentarse. Siendo de esta
forma que se favorezca a las provincias y distritos con los espacios
regionales.

1.3.3. Correcta democratización de las decisiones públicas y

concertación

Aquí nos menciona, de cómo se fortalece el proceso de

descentralización a través de la participación de la ciudadanía, con el
fin de mantener un desarrollo concertado en la participación de las
autoridades, mediante prácticas de transparencia y mecanismos de
rendición de cuentas.

1.3.4. Fortalecer la institución

Aquí alude al desarrollo y fortalecimiento de capacidad y prestación de

asistencia técnica al Gobierno Nacional, tanto locales y regionales, y a
sus representantes de sociedad civil, los que participan de manera
activa en la gestión descentralizada, logrando alcanzar con éxito el
cumplimiento de las tareas que vienes asumiendo.

1.3.5. Una adecuada implementación de sistemas administrativos

Nos menciona la necesidad que tiene el sistema administrativo del

Estado, en la correcta aplicación de los tres niveles de gobierno
regionales y municipales del país. La cual su objetivo es que los
sistemas administrativos, como son los de presupuesto,
 abastecimiento, inversión pública o tesorería, logren convertirse en
herramientas de gestión del Estado descentralizado.

1.3.6. Descentralización fiscal

Aquí hace referencia a la autonomía financiera, que los gobiernos

descentralizados deben alcanzar el único fin de cumplir con todas sus
responsabilidades, a través de lo recaudado por los tributos en su
zona, definiendo un sistema de transferencias intergubernamentales
para lograr que se complemente lo recaudado, en las zonas pobres y
de bajo desarrollo.

1.3.7. Información para la descentralización

Es importante que la descentralización requiera que las autoridades

de diferentes gobiernos, instituciones públicas y la población reciban
una constante información sobre los avances y nuevos procesos. Con
el único fin de mantener su compromiso e interés en el proceso de
descentralización, y lograr su legitimación de los ajustes y precisiones
sobre el mismo.

1.3.8. Descentralización económica

Aquí se encarga de orientar el desarrollo económico de los diferentes

territorios, es por ello que el Estado y los gobiernos regionales, logren
establecer condiciones favorables para una iniciativa privada, con el
único fin de que los empresarios apuesten a dar valor a las
potencialidades que existen en los departamentos y localidades.

1.4. Objetivos de la Ley de Bases de la Descentralización

La descentralización en el desarrollo de su proceso cumplirá con los

siguientes objetivos a niveles político, económico, administrativo, social,
ambiental.
1.5.1. Nivel político
 El estado lo ejecuta con aptitud y unidad mediante una correcta
distribución, las contiendas públicas de manera ordenada de los
tres niveles de gobierno central regional y local.
 El estado representa políticamente y de intermediación en los
tres niveles de gobierno nacional, regional y local.
 Como estado influye que lo gobiernos centrales regionales y
locales sean conformados de manera sólida.

1.5.2. Nivel Económico

 Promueve el desarrollo económico de las regiones del interior
del país de manera competitiva en base a su vocación y
productividad de cada región.
 Brinda una cobertura nacional de los servicios sociales básicos
como servicio de información, asesoramiento, tele asistencia
muy necesaria para la población peruana.
 Promueve la inversión nacional en todas las modalidades y
brinda la disposición de la infraestructura económica y social que
esta necesita.
 Distribución igualitaria de los recursos del estado a niveles de
gobierno.
 Reconforta la capacidad de financiamiento a niveles de gobierno.

1.5.3. Nivel Administrativo

 Brinda mejoras en el sistema de administración de manera
moderna para una correcta y eficaz provisión de los servicios
públicos.
 Minimiza los trámites en las dependencias públicas para que los
ciudadanos accedan más rápido y oportunamente a sus
necesidades.
 Ejecuta una correcta asignación de funciones de los servidores
públicos a fin de que no se genere duplicidad en los cargos y
estos sean innecesarios de manera que puedan brindar un
excelente servicio al público.
 1.5.4. Nivel Social
 Brinda educación y capacitación permanente a todo el capital
humano a fin de que esta sea competitivo para cualquier tipo de
labor ya sea nacional o extranjera.
 Participación de los ciudadanos en cualquiera de su forma de
organización y control social.
 Genera y permita la representación de las comunidades
campesinas y etnias con la finalidad de evitar la discriminación
y promover la igualdad de derechos y el reconociendo de la
interculturalidad.
 Promueve el desarrollo humano y la mejora de calidad de vida
para así salir de la pobreza dándoles una mejor calidad de vida
con oportunidades laborales y sociales para todos.

1.5.5. Nivel Ambiental

 Organiza un entorno ambiental brindando enfoques de la
sostenibilidad del desarrollo.
 Promueve de manera sostenible los recursos que son naturales
y mejora la calidad ambiental libre de contaminantes.
 Coordinación a través de las instituciones y la ciudadanía que se
encargan de valar por un ambiente saludable y sostenible.

1.5. La Regionalización

Dentro de la estrategia central plasmada en el Plan Nacional de Inversión

Descentralizada (PNID), manifestaba que la identificación y priorización,
dentro del territorio nacional de corredores económicos y ejes de integración y
desarrollo en los que se debería concentrar la inversión pública y privada
durante los próximos 10 años”. Según Contraloría General de la República
(2014), clasifica en las siguientes áreas en:

 Corredores de integración económica, transversales a la Cordillera

de los Andes que integren actividades y demandas regionales
complementarias.
 Ejes económicos longitudinales, integrando producciones
similares con el fin de generar economías de escala y niveles
internacionales de competitividad.
  Circuitos económicos que integren centros urbanos y focos de
producción, actualmente dispersos dentro de extensos territorios,
como son la Sierra Sur, dominada por el Altiplano, o el Oriente
dominado por el llano amazónico (p. 107).

Estos corredores de integración económicas se trataban de rutas de

integración territorial transversales a los Andes, por lo que, incluían puertos,
aeropuerto y terminales de transporte que a la vez abastezcan o den salida a
la producción de estas áreas, y así, es fue un proyecto para integrar a estos
centros para su producción seleccionados, puesto que, se habían identificado
4 corredores naturales y 13 cuencas y vertientes; de las cuales pudo integrar
a la mayoría.

1.6. Importancia de la Descentralización:

 Contribuye a la estabilidad y crecimiento, ya que genera un clima de

estabilidad social que atrae a la inversión privada, al elegir a los gobiernos
locales y regionales, con el fin de contribuir a la gobernabilidad
democrática.
 La descentralización, es importante y que nuestro país tendrá una mejor
organización territorial.
 La población se distribuirá armónicamente.
 Con la descentralización, el país será más justo y equitativo.
 La descentralización ofrece una serie de oportunidades, pues mediante la
planificación participativa con los autores económicos locales, se puedan
crear nuevas estrategias y nuevas políticas electorales y generales que
contribuyan al desarrollo.
 Tambien contribuye a las capacidades locales en el terreno de la
producción y la gestión, con el manejo de nuevas estrategias de
información y educación.
 Nos permite un cambio de política económica hacia una que promueva la
creación de empleo, llevando al gobierno central a revisar las
exoneraciones tributarias y negociar mayores condiciones para el pago de
la deuda externa.
1.7. Problemática actual de la Descentralización

Si bien es cierto la descentralización es importante para el país, sin embargo,

este proceso es un continuo reto para el gobierno peruano. Los diversos
intentos de mejorar los gobiernos locales y nacionales han generado una
seria de conflictos, que han traído consigo, a que no se cumpla de manera
correcta una descentralización a favor de la población. A pesar de que la
descentralización es una de las reformas políticas más importantes de
nuestros últimos tiempos.

Sin duda alguna existen muchos problemas del porque la descentralización

no lleve a cabo de manera correcta, por ejemplo, las demandas de las
regiones, y el desarrollo desigual, y el problema más característico de la
descentralización es que no hay un consenso, simplemente no hay un
acuerdo que ponga fin a las irregularidades que existen, entre los gobiernos
locales como regionales, y que no decir de las deficiencias de las
municipalidades, sin dejar de lado que un problema es la corrupción de por
medio, llevando consigo a un proceso detenido. El avance que se pueda
observar, prácticamente se ha dado sin mucha planificación, como decir sin
que exista capacidad de mejoramiento en el proceso, es decir con una
voluntad de decaimiento con poco interés.

Cuando se quiso descentralizar, en vez de que exista un solo gobierno

nacional, este tuvo que aliarse con socios a nivel regional, con el único fin de
que puedan trabajar y coordinar. Sin embargo, en este proceso, una serie de
improvisaciones y de desorden que trajo consigo a perder fuerza y que logren
defenderse, de los problemas que aparecieron posteriormente. La evidente
incapacidad de gastos y que no decir de los niveles de corrupción de las
autoridades regionales convirtiéndose en un reflejo del Estado peruano. La
descentralización a pesar de sus mayores esfuerzos a se requiere de una
reforma que tenga mayor control en sus gobernantes.

Partiendo desde el gobierno nacional, siendo este un punto de partida para el

mejoramiento. Si el gobierno central no cambia, lamentablemente la
descentralización no tiene futuro, se requiere mayor voluntad y replantearse
las relaciones entre los niveles nacionales regionales y locales

Sin duda alguna, existen muchos factores por el que no se lleva a cabo de
manera eficiente una descentralización sin inconvenientes, pero esto se
puede superar con honestidad y con voluntad, y mejor control de los entes
gobernantes.
CAPITULO II: EL ESTADO ACTUAL DE LA DESCENTRALIZACIÓN
CONSTITUCIONAL PERUANA
2.1. Marco Normativo
En el aspecto normativo, la descentralización tuvo un impacto en las leyes
manifestadas a continuación:

2.1.1. Ley de Reforma Constitucional, Ley Nº 27680

Según Proyecto USAID/PERÚ ProDescentralización (2008), manifiesta
que:

Para el proceso de descentralización peruana dio inicio con la

reforma constitucional de marzo del 2002, con la ley aprobada
Nº 27680, la cual modificó íntegramente el capítulo de la
Constitución Peruana relativo a la descentralización y
ciertamente, implicó un cambio positivo respecto a la
distribución del poder estatal y un perfeccionamiento de los
mecanismos de partición mediante los cuales la ciudadanía se
relaciona y contribuye a la toma de decisiones estatales. (p. 9)

Por lo que la norma define descentralización como una nueva

organización democrática, donde muestra una política permanente y
de carácter obligatorio para el Estado, cuya finalidad es la integración
total de todo el país. Asimismo, este diseño constitucional a través de
la Ley Nº 27680 se plantea el desarrollo de un proceso de
descentralización por una serie de etapas, en forma progresiva y
ordenada atendiendo criterios que permitan una apropiada repartición
de competencias y transferencias de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales.

2.1.2. Ley de Elecciones Regionales, Ley Nº 27683

Según Contraloría General de la República (2014), manifiesta que:

Siendo promulgada en marzo de 2002, principalmente

regulando entre otros aspectos siendo los siguientes: la
periodicidad de las elecciones regionales, que las autoridades
objeto de elección son el Presidente, Vicepresidente y los
miembros del Consejo Regional, la iscripción de los candidatos
 (requisitos e impedimentos), así como las tacha e
impugnaciones. (p. 53)

Puesto que esta norma trata de regular las propias elecciones de cada
gobierno regional a través de sus propios candidatos, con los
requisitos e impedimentos, regulando el periodo para los candidatos y
puestos disponibles.

2.1.3. Ley de Demarcación y Organización Territorial, Ley Nº 27795

Según Contraloría General de la República (2014), manifiesta que: “En
el mes de Julio del 2002, se promulgó la Ley de Demanrcación y
Organización Territorial, establecinedo definiciones básicas, criterio
técnicos y procedimientos para el tratamiento de demarmación” (p.
56). Siendo el objetivo establecer plazos para la delimitaciñon de las
circunscripciones distritales, provinciales y departamentales,
asimismo, se establece un procedimiento para la integracones
regionales, que deberá ser aprobada mediante un Referendum por las
poblaciones departamentales involucradas.

2.1.4. Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Nº 27867

Según Contraloría General de la República (2014), manifiesta que:
“Siendo unaley promulgada en el mes de Noviembre del 2002, que
tiene finalidad regular con mayor detalle la estructura, organización,
competencias y funciones de los gobiernos regionales” (p. 56).
Introduciendo aspectos que no habían sido considerados por la
legislación anterior, como un Sistema de Acreditación para certificar
las capacidades de los gobiernos regionales antes de la transferencia
de competencias y el Plan de Capacitación en Gestión Pública.

2.1.5. Ley Orgánica de Municipales, Ley Nº 27972

Según Contraloría General de la República (2014), manifiesta que:

En el año 2003, aprobandose la Ley Nº 27972, con la finalidad

de ratificar la estructura de la básica municipal, fija al Concejo
Municipal como un órgano normativo y fiscalizador y al Alcalde
comoórgano ejecutivo; asimismo, precisando las competencias
municipales y funciones generales y específicas, de caráter
exclusivo y compartido según el nvel de las municipales. (p. 57)
 2.1.6. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, Ley Nº 29158
Como se ha podido observar anteriormente, hasta el 2007 solo se
habían definido los roles, estructura y organización de los gobiernos
regionales y locales, mas no existía una nueva Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo que estableciera los roles del Gobierno Nacional

se publica en diciembre del 2007 la Ley Orgánica del Poder

Ejecutivo (LOPE), completando así el paquete de normas
básicas que debían guiar el proceso de descentralización. El
objetivo de esta ley era adecuar la legislación del Gobierno
Nacional para que éste se adaptara al nuevo modelo de Estado
unitario descentralizado, y determinar su rectoría. La Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo establece los principios y normas
básicas de organización, competencias y funciones del Poder
Ejecutivo como parte del gobierno nacional. Se determina que
los Ministerios diseñan, establecen, ejecutan y supervisan
políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la rectoría
respecto de ellas (Contraloría General de la República, 2014, p.
59)

2.2. Reforma institucional para la gestión descentralizada

Existen diversas definiciones sobre la Reforma de Estado. Sin embargo,

podemos coincidir en que tiene un alcance muy extenso ya que incluye gran
cantidad de temas que pertenecen a los ámbitos de política económica,
política social, administración pública, administración de justicia, política
electoral y a la naturaleza del Estado.

En este marco los aspectos claves para la gestión pública

descentralizada son: Las reformas al Estado son procesos inducidos
que responden a grandes acuerdos e intereses que se pactan y
cuyos objetivos esenciales buscan que el Estado asegure su
supervivencia y su funcionalidad ante los incesantes cambios
económicos, políticos y sociales; frente a los cuales requiere
responder eficazmente.

La Ley Nº 30039, modificando a la Ley Nº 27658 en los artículos 12º, 14º y

15º, referidos a estrategia del proceso de modernización, Celebración de
Convenios de Gestión entre Entidades de la Administración Pública Central y
 Gobiernos Regionales y Locales, y Elaboración de los Convenios de Gestión,
respectivamente, incorporando a Gobiernos Regionales y Locales en la
estrategia de Modernización.

Para Alfredo Espinal (2013) : La Modernización de la gestión a nivel

subnacional, de la que forma parte esa Ley modificatoria, tiene su
génesis relacionado con el proceso de Descentralización iniciado en
el Perú con la Ley Nº 27680 (07/03/2002), Ley de la reforma
constitucional del Capítulo XIV del Título IV, sobre Descentralización,
que entre otras cita “El proceso de descentralización se realiza por
etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que
permitan una adecuada asignación de competencias y transferencia
de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y
locales”. A esta norma le sucede la Ley Nº 27783 (20/07/2002), Ley
de bases de la Descentralización, y desarrolla el Capítulo de la
Constitución Política sobre Descentralización, regulando la estructura
y organización del Estado en forma democrática, descentralizada y
desconcentrada, en gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y
Gobiernos Locales, definiendo asimismo las normas que regulan la
descentralización administrativa, económica, productiva, financiera,
tributaria y fiscal. El ciclo básico del marco normativo seria
completado en esta primera fase, con la aprobación de la Ley Nº
27867 (18/11/2002), Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.

El proceso de modernización de la gestión del Estado se apoya en la

suscripción de Convenios de Gestión y en la implementación de Programas
Pilotos de Modernización en los distintos sectores de la Administración
Pública Central, en todas sus instancias, de acuerdo a lo dispuesto en la
presente Ley. Estos últimos implican una reorganización integral del sector,
incluyendo aspectos funcionales, estructurales, de recursos humanos, entre
otros.

2.3. Conducción del proceso, articulación y coordinación para la

gestión descentralizada

Descentralización establece que los gobiernos regionales y locales, así como

el gobierno nacional, “están sujetos al control y supervisión permanente de la
Contraloría General de la República en el marco del Sistema de Control”. La
Contraloría de la República se ha estructurado de manera desconcentrada y
descentralizada con la finalidad de acercar el control a los ámbitos sub
nacionales, pero viene enfrentando limitaciones para desarrollar las
capacidades de los órganos de control institucional (OCI) ya que estos
dependen de cada institución. Ante ello, la Contraloría ha iniciado un proceso
de modernización que parte de la adscripción de las OCI de las entidades y
plantea un nuevo enfoque integral de control, incidiendo en aquellos factores
críticos que contribuyen a la mejora de la gestión pública y a lograr un Estado
moderno y eficiente al servicio del ciudadano.

Desde julio de 2011, no se han dado avances en este ámbito. En cuanto a los
espacios de articulación y coordinación intergubernamental, la falta de
funcionamiento del CCI y de institucionalización de otros espacios de
coordinación, limita la generación de consensos entre los tres niveles de
gobierno respecto a las políticas de la descentralización. En cuanto a la
Secretaría de Descentralización, la propia PCM reconoce sus debilidades
como conductor del proceso. Entre ellas: la falta de liderazgo y su posición
organizacional al interior de la PCM, que limitan su capacidad de ejecutar las
acciones que planifica y para monitorear y evaluar su impacto en las políticas
de descentralización. De igual modo, carece de un esquema de articulación y
coordinación institucionalizado que facilite su relación con los sectores del
Poder Ejecutivo y los gobiernos descentralizados.

De otro lado, el Consejo de Coordinación Intergubernamental (CCI)

permanece inactivo desde su instalación en mayo de 2011 y su
Reglamento de funcionamiento requiere ser modificado. Por su parte,
las 13 Comisiones Intergubernamentales Sectoriales conformadas
por representantes de los tres niveles de gobierno, han continuado
trabajando con diferente ritmo. Se encuentra pendiente de
conformación las comisiones del Ministerio de Cultura y Ministerio de
Desarrollo e Inclusión Social, como ministerios con competencias
compartidas. También se ha previsto que el Ministerio de Economía y
Finanzas conforme una comisión, a pesar de que se trata de un
sector del Poder Ejecutivo con competencias exclusivas; sin
embargo, el ejercicio de sus competencias tiene especial incidencia
en los diferentes ámbitos de la descentralización por lo que resulta
especialmente positivo este anuncio.
 Durante este periodo, también han sido ocasiones de articulación y
coordinación intergubernamentales las reuniones del presidente de la
República con los presidentes regionales y autoridades locales, en las que
participaron también representantes de la PCM y de otras entidades públicas.
Durante estas reuniones se trataron temas claves como: el diseño e
implementación de políticas de desarrollo e inclusión social; la
implementación de mecanismos para mejorar la transparencia institucional y
la comunicación intergubernamental; entre otros. Asimismo, fueron propicios
para compartir los problemas de gestión que enfrentan los gobiernos
descentralizados y buscar soluciones a sus necesidades puntuales. No
obstante, no tienen un nivel de institucionalización que permita considerarlos
como espacios claves para la generación de políticas concertadas.

2.4. Fortalecimiento de capacidades

El fortalecimiento de las capacidades definido como el proceso de liberar,

fortalecer y mantener la capacidad de las personas, las organizaciones y la
sociedad en general para la gestión exitosa de sus asuntos es parte esencial
del mandato de la FAO desde su fundación. Ahora, en el contexto de la
Estrategia Institucional de Fomento de la Capacidad recientemente aprobada,
se hace considerable énfasis en un nuevo enfoque.

Constitución Política del Perú De acuerdo a su Artículo 188°, donde

se menciona: La descentralización es una forma de organización
democrática y constituye una política permanente de Estado, de
carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país. El proceso de descentralización se
realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a
criterios que permitan una adecuada asignación de competencias y
transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos
regionales y locales.

El Plan Nacional de Fortalecimiento de Competencias para la Gestión

Descentralizada 2014 - 2018, lleva implícito el desarrollo de capacidades,
mediante el cual las personas, organizaciones y sociedades fortalecen las
competencias necesarias para alcanzar sus objetivos de desarrollo en sus
niveles individual y organizacional. Por ello, resulta prioritario articular el Plan
de Desarrollo de las Personas – PDP al Plan Nacional de Fortalecimiento de
Competencias para la Gestión Descentralizada, cuyo marco conceptual está
basado en las dimensiones del proceso de descentralización administrativa,
política, económica y fiscal; en tanto que el Plan para el Desarrollo de las
Personas, basa su marco conceptual en el Sistema de Recursos Humanos
para el Sector Público (desarrollo de capacidades). De ello se evidencia que
éste último forma parte importante del primero, pero no logra agotar todos y
cada uno de los componentes del Plan Nacional de Fortalecimiento de
Competencias para la Gestión Descentralizada, sino que interactúan
mutuamente.

Como sostiene Maintz (2001), “de lo que se trata en realidad en la

gobernanza moderna no es tanto de la pérdida de control del Estado,
sino más bien de que éste cambia de forma. Los actores estatales
que participan en las redes de política juegan un papel especial y
privilegiado, puesto que tienen medios fundamentales de
intervención. Cuando se delega la toma de decisiones a instituciones
de autorregulación social, el Estado conserva el derecho de
ratificación legal, así como el derecho de intervención mediante
acciones legislativas o ejecutivas si esa autorregulación demuestra
ser ineficaz. En la gobernanza moderna, el control jerárquico y la
autodeterminación cívica no están opuestos, sino que se combinan
entre sí, y esta combinación puede resultar más eficaz…”.

La gobernanza implica entonces condiciones y procesos de coordinación de

actores estatales, grupos sociales e instituciones para lograr metas
entendidas como propias y comunes, que se asumen colectivamente.

La implementación del PNFC será tangible en la medida que se logren

operativizar las estrategias y acciones planteadas dentro de los lineamientos
estratégicos. Dan el marco para implementar estrategias y acciones para
impulsar la relación de mecanismos de articulación necesarios para lograr
una coordinación.

El fortalecimiento de capacidades sigue siendo una debilidad del proceso de

descentralización y en general, del funcionamiento del Estado. Si bien la
oferta de capacitación existente desde los distintos sectores y niveles de
gobierno ha buscado incrementar los conocimientos y desarrollar las
habilidades de los recursos humanos del Estado, hace falta una estrategia
integral que articule tales acciones.
2.5. Estado descentralizado y niveles de gobierno

Un Estado Unitario y descentralizado es un tipo de Estado que, sin dejar de

ser un solo ente soberano, ha distribuido territorialmente su poder en niveles
de gobierno y cada nivel de gobierno cuenta con autonomía política,
económica y administrativa para el ejercicio de sus competencias y funciones.

Según la Constitución Política del Perú establece que el Estado Peruano es

unitario y descentralizado, y cuyo gobierno se ejerce en tres niveles:

2.6. Distribución del poder estatal unitario y descentralizado

Consiste en la distribución del poder del Estado en base a competencias y

funciones que deben ser cumplidas por las entidades y niveles de gobierno
del Estado. A partir de la distribución funcional del poder del Estado se
identifica las funciones de las entidades:

Para la Constitución Política, en su artículo 188, establece que la

descentralización

constituye una política permanente de Estado y de carácter

obligatorio.

Es por ello que impulsar la descentralización, que busca, en esencia, el

desarrollo integral y sostenible del país, mediante la separación de
competencia
Además, la distribución del poder se realiza en dos sentidos: distribución
funcional y distribución territorial.

2.6.1. Distribución funcional del poder

a) Poder Ejecutivo

Está encargado del diseño y supervisión de las políticas

nacionales que guían la gestión de todo el país. Estas son las
entidades del Poder Ejecutivo:

• Presidencia de la República

• Consejo de Ministros

• Presidencia del Consejo de Ministros

• Ministerios

b) Poder Legislativo:

Está a cargo de la elaboración y modificación del marco normativo

del Estado, en el cual se basan las políticas nacionales; así como
las funciones de fiscalización y representación. El Poder Legislativo
es potestad del Congreso de la República.

c) Poder Judicial:

Está encargado de administrar justicia en la sociedad, mediante la

aplicación de normas jurídicas. El Poder Judicial lo representan:

 La Corte Suprema.

 Cortes Superiores en cada departamento.

 Los Juzgados Especializados.

 Los Juzgados de Paz.

d) Órganos Constitucionales Autónomos:

 Son aquellas entidades a las que la Constitución Política les asigna,
especialmente, competencias y funciones referidas al
funcionamiento de todo el Estado Peruano. Algunos de los órganos
autónomos son:

 El Tribunal Constitucional.

 El Jurado Nacional de Elecciones.

 La Contraloría General de la República.

 La Defensoría del Pueblo.

 El Ministerio Público (Fiscalía).

 El Consejo Nacional de la Magistratura.

2.6.2. Distribución territorial del poder

Consiste en el reconocimiento de la autonomía política, económica y
administrativa a entidades territoriales que tienen la capacidad de
decidir y administrar sus propios asuntos, es decir, se descentraliza la
decisión y la gestión en cuanto al cumplimiento de competencias y
funciones ligadas a la provisión de bienes y servicios a la población.
CAPITULO III: RESULTADOS Y FINALIDAD DE LA DESCENTRALIZACIÓN
CONSTITUCIONAL
3.1. Reforma institucional para una gestión descentralizada
El proceso de descentralización representa una de las mayores reformas por
las que ha pasado el Estado peruano en los últimos años. En el presente
capítulo se evaluarán los avances del proceso en materia administrativa y se
identificarán las limitaciones y oportunidades de mejora.

3.1.1. Distribución inicial de competencias y funciones

La distribución de funciones administrativas entre los tres niveles de
gobierno (nacional, regional y local), que está contemplada en la Ley
de Bases de Descentralización, resulta confusa al determinar que las
competencias son exclusivas, compartidas o delegables, pero solo se
han determinado las competencias exclusivas del Gobierno Nacional.
Se deja la especificación de las competencias compartidas a las leyes
orgánicas regionales y locales.

En este contexto, antes de la formulación de las leyes orgánicas de

gobiernos regionales y locales, la Presidencia del Consejo de Ministros
inició un trabajo de coordinación con todos los sectores. El objetivo era
que los ministerios estructuraran un mapa de asignación de
competencias que sirviera como base para la negociación de las
competencias compartidas de los gobiernos descentralizados
(Consejo Nacional de Descentralización, 2006). Varios ministerios,
como el de Salud, realizaron un mapeo inicial, pero éste no fue
tomado en cuenta ni en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales ni
en la Ley Orgánica de Municipalidades. Como consecuencia, aún no
se cuenta con una delimitación clara y completa de funciones
sectoriales por gobierno, lo cual genera que se presenten casos de
superposición y duplicidad de funciones entre niveles de gobierno.

Un claro ejemplo de la deficiente delimitación de funciones sectoriales

es la gestión y administración del proceso de saneamiento físico-legal
de la propiedad agraria, función que corresponde a los gobiernos
regionales según la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales42. Sin
embargo, el Organismo de Formalización de la Propiedad Informal
(COFOPRI) tiene establecido dentro de sus objetivos “impulsar el
 saneamiento físico-legal y titulación” (Organismo de Formalización de
la Propiedad Informal - COFOPRI, 2013). De acuerdo a Walter
Aguirre, vicepresidente del Gobierno Regional de Arequipa, “hay una
competencia en Agricultura que transfiere a los gobiernos regionales el
manejo del catastro rural y el manejo de la titulación de tierras locales.

En la mayoría de regiones se han dado las transferencias, pero no en

Arequipa. Aquí esta competencia la maneja COFOPRI”. Es posible
argumentar que la retención de esta función por parte de COFOPRI no
se ha dado por falta de capacidades del Gobierno Regional de
Arequipa, sino básicamente por un problema de superposición de
funciones entre el nivel nacional y el nivel regional.

3.1.2. Transferencia de programas y proyectos sociales

En el 2003 se inició el proceso de transferencia de programas y
proyectos sociales del ex Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social
(MIMDES) a los gobiernos locales (Presidencia del Consejo de
Ministros, 2003). En una primera etapa, se transfirió el Programa de
Complementación Alimentaria (PCA) del Programa Nacional de
Asistencia Alimentaria (PRONAA) y los Proyectos de Infraestructura
Social y Productiva del Fondo de Cooperación para el Desarrollo
Social (FONCODES).

En una segunda etapa, se transfirió el Programa Integral de Nutrición

(PIN), los Servicios de Protección Social como los Wawa Wasi, los
Centros de Emergencia Mujer, los Centros de Desarrollo Integral
Familiar y el Programa Educadores de la Calle. También se
transfirieron las Sociedades de Beneficencia Pública y las Juntas de
Participación Social. Hacia diciembre de 2008, diversos gobiernos
locales lograron acreditar sus capacidades, y ello dio un impulso
considerable a la transferencia efectiva de dichos programas (USAID
Perú ProDescentralización, 2012).

En el 2011, el MIMDES fue reestructurado y esto dio paso a la

creación del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables, el cual
asumió el proceso de transferencia de los Centros de Emergencia
Mujer, los Centros de Desarrollo Integral de la Familia y las
Sociedades de Beneficencia Pública a los gobiernos locales.
Posteriormente, las funciones en desarrollo social que cumplía el
 Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social pasaron al nuevo Ministerio
de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) creado en el 2011.

Según la Oficina de Transferencia, Monitoreo y Evaluación de

Competencias de la Secretaría de Descentralización, hasta el año
2012 se obtuvo un avance de 58% en la transferencia de programas y
proyectos sociales (Secretaría de Descentralización, 2012).

Además de no haberse culminado la transferencia de los programas y

proyectos sociales, esta se ha realizado sin un previo costeo de los
servicios y las prestaciones a ser brindadas por los gobiernos locales
(USAID Perú ProDescentralización, 2012). Ello llevó a que los
gobiernos locales no reciban los recursos financieros, técnicos,
materiales y humanos vinculados a la implementación y
funcionamiento de los programas y proyectos sociales, lo cual a su vez
ha ocasionado que dicho nivel de gobierno enfrente serias
limitaciones.

3.1.3. Transferencia de competencias sectoriales

-Primera etapa de la transferencia de competencias sectoriales
(2004-2006).

A cada gobierno regional le corresponden 185 funciones sectoriales

atribuidas por la ley orgánica. La Municipalidad de Lima se encuentra
incluida en esta transferencia debido a que, de acuerdo a la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales, ésta ejerce funciones regionales
en el ámbito de la provincia de Lima (Secretaría de Descentralización,
2013). El proceso de transferencia de competencias sectoriales se
inició con la aprobación del Plan de Transferencias del 2004, que
establecía la transferencia en los sectores productivos Agricultura,
Comercio Exterior y Turismo, Energía y Minas y Producción
(Defensoría del Pueblo, 2009).

Sin embargo, las competencias no pudieron ser transferidas durante

dicho año debido a que el Reglamento de la Ley del Sistema de
Acreditación no fue aprobado hasta el 15 de noviembre del 2004. Por
esta razón, el Consejo Nacional de Estudio sobre la Descentralización
182 La Contraloría 183 Descentralización tuvo que regular, de manera
excepcional, un proceso de acreditación especial para efectos de la
transferencia del Plan Anual 2004 (Presidencia del Consejo de
Ministros, 2005).

Mediante este sistema de acreditación especial se dispuso que la

capacitación y la asistencia técnica se realicen una vez transferidas las
competencias, lo cual no coincidía con lo regulado en la Ley del
Sistema de Acreditación y su Reglamento que establecen
expresamente la importancia de llevar a cabo la capacitación y
asistencia técnica antes de transferir las competencias. Además, los
programas de capacitación que se llevaron a cabo posteriormente no
fueron consensuados entre los sectores del Gobierno Nacional y con
los niveles de gobierno. Como resultado, el contenido de dichos
programas no se encontraba vinculado a las funciones a ser
transferidas, ni se adecuaban a las necesidades reales de cada
gobierno regional (Defensoría del Pueblo, 2009). Por ello no se pudo
asegurar el adecuado desarrollo de capacidades en los gobiernos
descentralizados para asumir las nuevas competencias y funciones.

Una vez concluido el proceso de transferencia de competencias

establecidas en el Plan Anual 2004, se inició el proceso de
transferencia establecido en el Plan Anual 2005, el cual dispuso
continuar la transferencia en los sectores Agricultura y Energía y
Minas, e iniciar la transferencia en los sectores Salud y Transportes y
Comunicaciones (Defensoría del Pueblo, 2009).

El proceso de transferencia en esta primera etapa supuso tres

principales problemas. Primero, que no fue resultado de una
negociación y consulta, sino impuesto. Segundo, que las funciones
transferidas no fueron acompañadas de los recursos
correspondientes. Tercero, que el sistema de acreditación se convirtió
en una simple formalidad.

-Segunda etapa de la transferencia de competencias sectoriales:

transferencia acelerada a partir del 2006.

Hasta julio del 2006 se verificó la transferencia a los 25 gobiernos

regionales de 91 de las 185 funciones sectoriales previstas en la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales (USAID Perú
ProDescentralización, 2007). El Plan Anual 2006 proponía continuar
realizando la transferencia de competencias en materia de Agricultura,
 Energía y Minas, y Salud, así como iniciar la transferencia de
funciones en materia de Educación, Trabajo y Promoción del Empleo,
y en las materias relacionadas con el Cuerpo General de Bomberos
Voluntarios del Perú, el Consejo Nacional del Ambiente y la Dirección
Nacional Técnica de Demarcación Territorial (Defensoría del Pueblo,
2009). Estudio sobre la Descentralización 184 La Contraloría 185 No
obstante, el Plan Anual 2006 no se llegó a ejecutar debido a que, en
octubre de ese mismo año, el nuevo Gobierno del presidente Alan
García anunció la introducción del Shock Descentralizador: como
resultado de la decisión de concluir la transferencia de competencias
sectoriales a los gobiernos regionales a más tardar el 31 de diciembre
del 2007, el proceso de descentralización se aceleró
considerablemente. Esto ocasionó mayores cambios al proceso de
acreditación para la transferencia de competencias, ya que se
modificó, en cierta medida44, la Ley del Sistema de Acreditación de
los Gobiernos Regionales y Locales, y su Reglamento, respecto al
cumplimiento de requisitos generales, la certificación, la capacitación y
asistencia técnica, entre otros (Defensoría del Pueblo, 2009).

-Estado actual de las transferencias.

A diciembre del 2012, el Gobierno Nacional había transferido el 92.6%

de las 185 funciones que les corresponden a cada uno de los 25
gobiernos regionales y a la Municipalidad Metropolitana de Lima que
cuenta con régimen especial. Sin embargo, aún queda pendiente la
transferencia del 7.4% de funciones pertenecientes a 11 sectores del
Gobierno Nacional, en donde el mayor porcentaje pendiente por
transferir corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima
(Secretaría de Descentralización, 2012).

3.1.4. Direcciones regionales

Como se ha visto en el Modelo Conceptual, la Ley Orgánica de
Gobiernos Regionales estableció que las direcciones regionales de los
Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) pasaran a
depender de los gobiernos regionales en materia administrativa, y a
depender del correspondiente sector del Gobierno Nacional en materia
técnica y funcional (Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, 2002).
No obstante, en el 2006, la Ley N° 28926 que regula el régimen
transitorio de las direcciones regionales sectoriales a los gobiernos
regionales estableció que correspondía a los presidentes regionales
designar a los directores regionales y que las direcciones regionales
no dependerían más de los ministerios sino del Gobierno Regional,
atribuyéndoseles las funciones específicas de los sectores en el
ámbito regional correspondiente.

En general, las direcciones regionales aún no se sienten identificadas

con el Gobierno Regional correspondiente. Tanto los ministerios como
los funcionarios de las direcciones pasan por alto al Gobierno Regional
en las coordinaciones y tomas de decisión respecto a políticas
sectoriales. Finalmente, ello contribuye a la resistencia de los
ministerios porque les cortaron competencias que eran de ellos y
seguían actuando como si fueran de ellos. Un ejemplo de ello es que
los padres de familia o los maestros continuaron recurriendo a la sede
central del ministerio de educación a quejarse por problemas de
gestión que debían resolverse regionalmente. El Ministerio no tenía
capacidad para establecer una regulación que resolviera esos
conflictos. Estaba acostumbrado a resolverlos directamente y siguió
haciéndolo” (Molina, 2013).

Por otro lado, ciertos sectores perciben que, ahora que las direcciones
dependen de los gobiernos regionales, se encuentran aún más lejos
del ministerio en el sentido de que les es más difícil coordinar con
estas. Uno de estos es el Ministerio de Agricultura. En opinión del
Ministro de Agricultura, Milton Von Hesse: “Desde que las direcciones
regionales pasaron a depender de los gobiernos regionales, estas se
encuentran aisladas” (Von Hesse, Ministro de Agricultura, 2013).

Adicionalmente, los sectores, acostumbrados a ejercer un rol ejecutor,

recién han empezado a entender el rol rector del Poder Ejecutivo y de
las políticas nacionales sectoriales. No se ha delimitado aún
claramente el alcance de cada nivel de gobierno según funciones
específicas, lo que ocasiona conflictos de competencias. En el caso de
ciertas funciones difíciles de dividir territorialmente, como la gestión de
derechos de agua y de bosques en el sector Agricultura, se han dado
conflictos entre regiones, pero el ejercicio del rol rector por parte del
Ministerio es limitado.
3.1.5. Reforma institucional de los gobiernos regionales
La Constitución establece que los gobiernos regionales cuentan con
competencias exclusivas para aprobar su organización interna. Esta
norma fue posteriormente ratificada por la Ley de Bases de
Descentralización.

Sin embargo, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece un

único diseño organizacional para todas. Ese modelo impuesto consiste
en una yuxtaposición de consejos, gerencias y direcciones regionales
que ha resultado en una organización rígida, frondosa, de concepción
vertical, y con múltiples niveles jerárquicos. La inequitativa adscripción
de direcciones regionales a las gerencias, genera que las gerencias
regionales presentan desbalances entre ellas (Molina, 2010). Así, las
gerencias de Desarrollo Social, que incluyen las direcciones regionales
de salud y educación, que son muy grandes en términos de
presupuesto, planilla y escala de sus servicios, resultan de un tamaño
desproporcionado en relación a las demás.

3.1.6. Ley Orgánica del Poder Ejecutivo

En el 2007 solo se habían definido los roles, estructura y organización
de los gobiernos regionales y locales, mas no existía una nueva Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo que estableciera los roles del Gobierno
Nacional. En este contexto, se publica en diciembre del 2007 la Ley
Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), completando así el paquete de
normas básicas que debían guiar el proceso de descentralización.
Estudio sobre la Descentralización.

El objetivo de esta ley era adecuar la legislación del Gobierno Nacional

para que éste se adaptara al nuevo modelo de Estado unitario
descentralizado, y determinar su rectoría. La Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo establece los principios y normas básicas de organización,
competencias y funciones del Poder Ejecutivo como parte del gobierno
nacional. Se determina que los Ministerios diseñan, establecen,
ejecutan y supervisan políticas nacionales y sectoriales, asumiendo la
rectoría respecto de ellas.

Adicionalmente, se introducen las Comisiones Interministeriales como

instancias de coordinación y de discusión de políticas al interior del
Consejo de Ministros. Se determina como comisiones permanentes a
la Comisión Interministerial de Asuntos Económicos y Financieros
(CIAEF) y a la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (CIAS).

Se establece la naturaleza y creación de entidades públicas como

entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personería
jurídica de Derecho Público. Tienen competencias de alcance
nacional. Éstas se encuentran adscritas a los ministerios y pueden ser
de dos tipos:

• Organismos Públicos Ejecutores; ejercen funciones de ámbito

nacional y se crean cuando, por la magnitud de sus operaciones, se
requiera una entidad propia; o cuando se requiera una entidad
dedicada a la prestación de servicios específicos.

• Organismos Públicos Especializados; tienen independencia para

ejercer sus funciones con arreglo a su Ley de creación. Estos pueden
ser a su vez de dos tipos: organismos reguladores y organismos
técnicos especializados.

Asimismo, se establece la naturaleza y creación de los sistemas como

un conjunto de principios, normas, procedimientos, técnicas e
instrumentos mediante los cuales se organizan las actividades de la
Administración Pública que requieren ser realizadas por todas o varias
entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales
y los niveles de Gobierno. Estos son de dos tipos:

• Sistemas Funcionales; tienen por finalidad asegurar el cumplimiento

de políticas públicas que requieren la participación de todas o varias
entidades del Estado.

• Sistemas Administrativos; tienen por finalidad regular la utilización de

los recursos en las entidades de la administración pública,
promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.

En ambos casos se determina la existencia de un Ente Rector que se

constituye en su autoridad técnico-normativa a nivel nacional; dicta las
normas y establece los procedimientos relacionados con su ámbito;
coordina su operación técnica y es responsable de su correcto
funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes especiales y
disposiciones complementarias.
3.2. Regionalización y ordenamiento Territorial
3.2.1. Regionalización
“La regionalización, es un elemento que forma parte de las metas de
la descentralización, como proceso de conformación de regiones
sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural,
administrativa y económicamente, conformando unidades
geoeconómicas sostenibles” (Constitución Política del Perú, 1993).
La Contraloría 277 El modelo de regionalización diseñado se basó en
conceptos como la convergencia regional la cual se alcanzaría a
través de la conformación de corredores económicos y ejes de
integración y desarrollo para crear regiones autosostenibles. La idea
detrás de este concepto era que regiones con un crecimiento mayor
lograrían una mejora en la provisión de servicios y mayores
aglomeraciones de población que, a través del pago de impuesto,
harían cada región autosostenible.

3.2.2. Demarcación y Organización Territorial

En la Ley de Bases de Descentralización se estableció iniciar la fase
preparatoria del proceso y el desarrollo de la Ley de Ordenamiento
Territorial y Demarcación Territorial, que debía ocurrir entre junio y
diciembre del año 2002. Así, cumpliendo con los plazos establecidos,
el 24 de Julio de 2002 se aprobó la Ley de Demarcación y
Organización Territorial Ley N° 27795.

Esta ley estableció las definiciones básicas, criterios técnicos y los

procedimientos para el tratamiento de demarcación territorial. En ella
se estableció la priorización de saneamiento de límites entre el 2002-
2007 y se suspendió hasta 2006 la creación de distritos y
provincias.Estas dos medidas fueron luego modificadas: la
priorización de saneamiento de límites debería terminar el 2011 y
hasta el mismo año quedaba suspendida la creación de distritos y
provincias.

Sin embargo, hasta diciembre de 2011, el proceso de demarcación

territorial aún no había culminado. Las principales trabas para la
culminación de la demarcación, según los documentos revisados
son: (i) los conflictos relacionados a la distribución de recursos como
el canon, y (ii) los requerimientos para la validación. Así, por ejemplo,
 al 2011, 49% de los distritos no cumplían con el requisito mínimo de
población de la Ley de Demarcación y Organización Territorial.
Según el documento de evaluación del proceso de descentralización,
período legislativo 2007-2008, “este (el proceso) es muy largo porque
requiere de varias evaluaciones. Además, no existen normas de
delimitación ni conciliación entre circunscripciones” (Congreso de la
República, 2008).

Además de los problemas señalados, el proceso de demarcación y

ordenamiento territorial también se vio retrasado debido a una
posible falla en el diseño de las regiones - departamentos existentes
cuya “delimitación jurisdiccional no conversa con la estructura real
del territorio” (Molina, 2013). La alta fragmentación de distritos y
provincias, y la lejanía de las mismas de sus capitales, provoca que
muchas de estas circunscripciones tengan un muy difícil acceso a los
servicios de su región, provocando que en la práctica prefieran
acceder a los servicios en la región contigua. Esto genera conflictos
limítrofes y prolonga el proceso de culminación de la demarcación y
ordenamiento territorial.

3.3. Democracia representativa y participación ciudadana

Considero que la participación ciudadana es la base fundamental para que
exista un sistema democrático representativo, es por ello que, si la
participación no existiera, tampoco habría democracia. Sin embargo, un buen
gobierno siempre va a necesitar de la presencia de la política, pero a la vez
implica que la democracia participativa este de la mano con la democracia
representativa, ya se explicará cada uno de estos puntos y a la ves tiene
como finalidad dirigir todas aquellas acciones de gobierno.

Según Tanaka (2007), nos manifiesta que la participación no solo es

considerada como un derecho de todos los ciudadanos, sino que viene a ser
el elemento indispensable que ayuda a proporcionar la eficacia de la acción
política. Esto quiere decir que es la voluntad de distintos gobiernos locales
porque del mismo modo ayuda a reforzar las acciones que han sido tomadas
por el gobierno. Dicho esto, considero que se necesita de gobiernos que
primen con capacidad de liderazgo para cada uno de los ciudadanos, es por
ello que nosotros como ciudadanos necesitamos conocer, informarnos e
incluso capacitarnos sobre temas que tengan que ver con política, es decir,
asuntos públicos.

Pero todo esto no podrá lograrse mientras que no tengamos los instrumentos
adecuados para permitir estructurar cuales son los cargos y los mecanismos
de la participación ciudadana obteniendo beneficios para todos.

3.3.1. Democracia representativa

Este tipo de democracia también es conocido como democracia
indirecta, empezaremos diciendo que es una forma de gobierno en
donde cada uno de sus ciudadanos desempeña el poder político por
medio de sus representantes, que fueron elegidos a través del
llamado “sufragio”, y estas se dan en periodos o también de manera
libre.

Según Díaz (2018), nos manifiesta que la democracia representativa

o indirecta se caracteriza por otorgar mediante el voto, el poder
político a representantes electos, entonces al hablar de este tipo de
democracia, decimos que es aquel que proviene por parte del
pueblo, pero que no ha sido ejercido por este, sino que será
representado por medio de sus representantes que fueron elegidos a
través del voto.

Una de las principales características que posee este tipo de

democracia es la llamada representatividad, y se dice esto porque se
llega a someter a las decisiones de cada uno de los ciudadanos,
teniendo así a distintos candidatos pero a la vez existen mecanismos
democráticos, otra característica sería la existencia de los partidos
políticos que están conformados por determinados grupos de
ciudadanos, garantizando todo tipo de derechos y bienestar
ciudadano, regidos principalmente por los principios constitucionales.

3.3.2. Democracia participativa

Al hablar de democracia participativa, decimos que es aquel sistema
que posee de estructura política, otorgando a cada uno de los
ciudadanos la participación de manera más directa en cualquier tipo
de toma de decisiones, pero de carácter público.
Muchos autores consideran que la participación ciudadana ha ido
evolucionando, es decir ha ido cambiando con el pasar de los años,
 puesto que antes los ciudadanos a través de los llamados votos y
voz, tenían influencias en todas aquellas decisiones de carácter
público del Estado. Esto nos da a entender que dentro de la
democracia participativa los ciudadanos no toman a cargo su papel
dentro del sistema democrático, tal es el caso del sufragio, es todo lo
contrario a la democracia representativa.
Según Díaz (2018), nos manifiesta que la democracia participativa se
considera una forma directa de otorgar a los ciudadanos los
mecanismos para ejercer poder político, trayendo como
consecuencia una sociedad equitativa, actuando de manera justa y
además lo más importante sería que tendría mayor inclusión social,
teniendo del mismo modo valores, tales como la tolerancia y la
colaboración.
Se dice que la democracia participativa se hace cargo de un rol
activo, pero a la vez propositivo dentro del ámbito político, teniendo
en cuenta el nivel regional, nacional, pero también tienen en cuenta
el nivel comunitario.

3.3.3. Democracia directa

La democracia directa, es considerada como otro tipo de democracia
se dice que el poder es ejercido por el pueblo y esto se da en una
asamblea. De acuerdo a todo lo que se llegue a hablar en dicha
asamblea, los ciudadanos podrán aprobar o derogar cualquier tipo de
ley y del mismo modo ellos podrán elegir quienes serán sus
funcionarios públicos que los representaran.

Se dice que debido a la incapacidad de muchos electores de distintos

países no puedan reunirse en un lugar y tiempo establecido, ha
traído como consecuencia que no exista la aplicación práctica frente
a la toma de decisiones en sus diversas etapas.

Según Díaz (2018), nos manifiesta que, gracias al avance científico,

el uso del internet permite y brinda distintas propuestas para que así
pueda aplicarse la democracia directa.

La democracia directa, la cual denominamos referéndum, ha

adquirido vigencia plena en la Constitución de 1993, junto con otras
instituciones de participación popular directa, tales como la iniciativa
popular en la formación de las leyes, seguido de la revocatoria de
 autoridades, remoción de funcionarios públicos y rendimiento de
cuentas. La revocación se les aplica netamente a los alcaldes,
regidores, presidentes regionales, jueces de paz y, presumiblemente
siempre y cuando la ley lo establece, a los jueces de primera
instancia, pero en este caso no afecta a los congresistas. Asimismo,
existen leyes que regulan esta democracia directa, la 26300, Ley de
Participación y Control Ciudadanos, que en el capítulo V trata del
referéndum y las consultas populares; la Ley 26592, Modificatoria de
la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos y la
Ley 26670, que modifica el inciso "e" del artículo 39° de la Ley
26300. Estas dos últimas leyes fueron inconstitucionales.

3.4. Finalidad de la Descentralización

Analizando cada uno de los puntos a tratar, podemos decir que la finalidad de
la descentralización es de lograr tener un desarrollo integral, de manera
armónica y que sea sostenible para nuestro país, pero que esto se dé a
través de la separación de funciones y a la vez de competencias mediante
los| tres niveles de gobierno, siempre y cuando se vea beneficiada cada
integrante de la población.

Considero necesario mencionar que existió un largo proceso de

descentralización, sin embargo, se necesitaba de una implementación para
que sea llevado de manera gradual.

Según Arias (2014), nos manifiesta que la ley orgánica del Poder Ejecutivo
ha establecido el rol de los sistemas administrativos con la finalidad de que
nuestro estado funcione de una manera totalmente articulada. Sin embargo,
el proceso de descentralización no fue realizado de una manera correcta, es
decir no se realizó tal como lo decía la ley.

Se dice que ocurrió todo lo contrario, este proceso se dio de una manera muy
acelerada, el Estado no tuvo la capacidad de otorgar distintas funciones a
todas aquellas entidades públicas para que así pueda existir una buena
gestión dentro de dicho gobierno.

Como sostiene Arias, uno de los principales problemas de fondo en el

proceso de descentralización ha sido la falta de liderazgo y fiscalización
de los entes rectores tanto en los temas funcionales o sustantivos de
línea, como en los temas administrativos. Estos entes dictan normas
que han sido elaboradas en Lima, sin un diagnóstico de lo que pasa en
 el interior del país y sin previa consulta pública. Además, los procesos
no han sido diseñados con el fin de fortalecer las cadenas de valor, ya
que los sistemas administrativos, que son perfectos en sí mismos, no
están articulados de una manera comprensiva y eficiente al servicio de
los eslabones funcionales de estas (p,131).

Es por ello que se considera necesario e importante fortalecer todas aquellas

capacidades rectoras del gobierno nacional y del mismo modo se debería de
formular aquellos mecanismos que ayuden a armonizar los intereses y
conductas de todas aquellas personas que intervienen en dicho proceso.

Dicho esto, encontramos distintos principios tales como los principios

generales, los principios específicos y asimismo están los objetivos
económicos, objetivos político- administrativo y objetivos sociales, se
explicará de la manera más entendible cada uno de ellos.

3.4.1. Principios generales

Es necesario saber que dentro de los principios generales
encontramos distintos principios que son los siguientes:

1.8. Principios generales de la descentralización

La descentralización se basa y rige por los siguientes principios que a

continuación se detalla:

 Permanente. - Se basa en una política de carácter permanente de

un estado, por lo tanto, es de carácter obligatorio, sus efectos
alcanzan a todos los poderes del estado como el ejecutivo, legislativo
 y judicial, así como a los organismos constitucionales y al gobierno
general en su conjunto.

 Dinámica. - Es un suceso permanente y continuo y da cumplimiento

de forma regulada por etapas, promoviendo una adecuada
asignación de los recursos del gobierno central hacia los gobiernos
regionales y los gobiernos locales, promueve la unión regional y la
conformación de las macro regiones, así como los medios e
instrumentos para su solidificación.
 Irreversible. - El suceso debe afianzar un futuro de un país, mejor
organizado, en lo económico, su población más organizada más
equitativo y políticamente institucionalizado.
 Democrático. - Es la forma como se organiza un país, en los
ámbitos económicos, sociales, políticos y culturales también
promueve la oportunidad la igualdad de accesos a los puestos de
trabajo de diferentes niveles.
 Integral. - Es aquella que promueve al estado en su conjunto en todo
el territorio patrio ya sea en actividades privadas u otros mediante las
reglas que disponen la gestión del gobierno.
 Subsidiaria. - Es la estrategia del gobierno de subsidiaridad para
que adquiera mayor eficacia, alcance, control y una mejor prestación
de apoyo del estado a la ciudadanía cuando se hace una
descentralización adecuada de esa manera se efectuara un mejor
control en diferentes ámbitos de los gobiernos regionales y locales.
 Gradual. -La manera más eficaz de la descentralización se ejecuta
mejor de manera progresiva y en orden de acuerdo a los estudios
que realizan los encargados de gestión para que la asignación de los
recursos del estado, sea en forma igualitaria e imparcial para los
gobiernos nacionales regionales y locales.
3.4.2. Principios Específicos

Según Yáñez (2017) nos manifiesta que los principios específicos

son considerados cinco, y son los siguientes:

a) Competencias claramente definidas: Aquí se pretende tener una

división clara y precisa dentro de los ámbitos del gobierno local y
 regional y del mismo modo se pretende incentivar la rendición de
cuentas.
b) Transparencia y predictibilidad: Es necesario que se cuente con
mecanismos transparentes para así poder ver como se encuentra la
base de los recursos fiscales.
c) Neutralidad en la transferencia de recursos: En este punto se
debería de instaurar un programa sobre la transferencia de servicios
para que así se pueda asumir las responsabilidades de gasto.
d) Endeudamiento Público externo: Le corresponde al gobierno
nacional e incluso abarca todas las deudas del sector público, se dice
que solo los gobiernos regionales y locales pueden emitir cualquier
tipo de bono.
e) Responsabilidad Fiscal: Aquí se debería de incluir cualquier tipo de
reglas de endeudamiento para aquellos gobiernos sub nacional,
empleando siempre la transparencia y la prudencia fiscal.

3.4.3. Objetivos Económicos

Dentro de los objetivos económicos, prevalece la competitividad por
parte de todas las regiones y localidades de todo el país, además se
abastecen los servicios sociales de todo un territorio nacional, e
incluso se potencializa el financiamiento regional, pero a la vez local.
Y, por último, se dispone de la infraestructura económica y social
para promover la inversión de nuestro país.

3.4.4. Objetivos Político – Administrativo

Aquí se busca asegurar la provisión de los distintos servicios
públicos, además se encargan de tramitar las dependencias públicas
nacionales, regionales y locales e incluso se encargan de la elusión
sobre la prestación de los servicios.

3.4.5. Objetivos Sociales

Dentro de los objetivos sociales se encuentra la educación y
además existe la competitividad nacional e internacional, dentro de
estos objetivos se incluye la participación de aquellos pueblos
campesinos y nativos. Además, necesitamos de evitar todo tipo de
exclusión y discriminación. Dicho esto, también considero necesario
mejorar la sostenibilidad económica para así poder superar la
pobreza.
CONCLUSIONES
 Es sin duda alguna, que la ley de las Bases de la Descentralización, son un
proceso que se realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada, y se basa
en criterios las cuales permiten que las competencias y recursos se asignen y
transfieran a nivel de gobierno.
 El objetivo de la descentralización es la de organizar a nuestro país, por
regiones las cuales serán capaces de decidir un plan de desarrollo, y logren
priorizar las necesidades de la población.
 La descentralización es todo un proceso la cual forma parte de una reforma del
Estado peruano, la que tiene por finalidad dirigir, transferir, redistribuir recursos
del Estado entre niveles del gobierno, alcanzando un gobierno eficiente y
efectivo al servicio, y beneficio a la ciudadanía.
 La descentralización fiscal son gobiernos descentralizados que deben
alcanzar el único fin de cumplir con todas sus responsabilidades, a través de lo
recaudado por los tributos en su zona, definiendo un sistema de transferencias
intergubernamentales para lograr que se complemente lo recaudado.

 La descentralización económica se encarga de orientar el desarrollo

económico de los diferentes territorios, es por ello que el Estado y los
gobiernos regionales, logren establecer condiciones favorables para una
iniciativa privada, con el único fin de que los empresarios apuesten a dar valor
a las potencialidades que existen en los departamentos y localidades.

 Los objetivos de la ley de bases de la descentralización en sus procesos de

desarrollo cumplen con objetivos a nivel político, económico, administrativo,
social y ambiental.

 La Descentralización es una de las reformas más importantes, que ha

implicado una modificación en la estructura y funcionamiento de la
Administración Pública.

 La descentralización es parte de la modernización del Estado y como tal debe

orientarse a asegurar una gestión eficiente de los recursos públicos en
beneficio de los ciudadanos.
  El proceso de descentralización es uno de largo plazo y las decisiones que se
tomaron en el camino respondieron a coyunturas de corto plazo.

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