Recursos Didácticos - Unidad IV A VI

Universidad de la Cuenca del Plata 1
Derecho Constitucional y Administrativo
Recursos
didácticos
Unidad I
Introducción al Derecho Constitucional
y Administrativo
1. Derecho Constitucional: concepto. Objeto. Contenido.

1.1. El Derecho Constitucional en el orden jurídico y en la organización estatal. Su
función. Pertenencia al Derecho Público. Origen histórico.
1.2. Constitución. Noción y estructura. Supremacía.
2. Derecho Administrativo: Concepto. Objeto. Contenido.
2.1. Génesis histórica del Derecho Administrativo actual.
2.2. El Derecho Administrativo actual como régimen exorbitante.
2.3. Prerrogativas estatales.
3. Derecho Tributario. Concepto. Objeto.
Unidad II
Constitución y reforma. Funciones del Estado.
Derechos y garantías
1. Constitución y Reforma.
1.1. Poder constituyente originario y derivado. Límites a su ejercicio. Reforma
constitucional: Procedimiento del artículo 30 de la Constitución Nacional. La
Convención Reformadora: competencia material y temporal.
2. Estado y gobierno.
2.1 Estado: concepto. Elementos: población, territorio, gobierno y poder.
2.2 Gastos y recursos públicos. Poder tributario del Estado. Límites constitucionales
al ejercicio del poder fiscal: Legalidad, capacidad contributiva, generalidad, igualdad,
proporcionalidad, no confiscatoriedad.
3. Funciones del Estado.
3.1. Funciones Jurídicas del Estado: Legislativa, Jurisdiccional, Administrativa.
Criterios de conceptualización.
3.2. La denominada actividad administrativa jurisdiccional.
4. Garantías individuales. Derechos y Garantías Constitucionales.
4.1. Nuevos Derechos y Garantías. La relación de consumo y el ambiente. La acción
de Amparo. Conceptos generales. El Habeas Corpus. Concepto. Hábeas data.
Concepto.
Unidad III
Los Tratados Internacionales y las fuentes
del Derecho Administrativo
1. Fuentes del Derecho Administrativo. Noción.

1.1. Bloque de Constitucionalidad: Constitución Nacional e Instrumentos
Internacionales de Derechos Humanos.
1.2. Tratados Internacionales. Jerarquía. Incidencia de la reforma constitucional.
1.3. Leyes de la Nación.
1.4. Reglamentos. Clases de reglamentos: reglamentos de ejecución, reglamentos
autónomos o independientes, reglamentos delegados, reglamentos de necesidad y
urgencia.
2. Otras fuentes. Articulación con los ordenamientos provinciales y municipales.
Prelación de fuentes.
Unidad IV
Personalidad del Estado y Organización Administrativa
1. Personalidad del Estado.

1.1. Concepto y clasificación de las personas en el Código Civil y Comercial.
1.2. Teorías sobre la imputabilidad de conductas al Estado: la Teoría del órgano.
Noción de órgano.
1.3. El agente y el órgano: relaciones. Relaciones interadministrativas e
interorgánicas.
1.4. Personas públicas estatales y no estatales. La importancia actual de los entes no
estatales en ejercicio de la función administrativa. Los Consejos Profesionales. El
Consejo Profesional de Ciencias Económicas: funciones.
2. Relaciones entre el Estado Federal y los Estados Provinciales: coordinación,
participación y subordinación: concepto y análisis.
2.1 Las provincias en el Estado federal. Poder constituyente derivado provincial.
Límites.
2.2 Reparto competencias en la Constitución Nacional: competencias exclusivas,
concurrentes y compartidas del Estado federal y de las provincias.
2.3. El poder de imposición fiscal. Coparticipación Federal.
2.4. Órganos recaudadores nacionales, provinciales y municipales.
3. El régimen municipal argentino. Autonomía municipal en la reforma
constitucional.
Unidad V
La parte Orgánica de la Constitución (1)
Poder Legislativo y Poder Ejecutivo
1. El Congreso de la Nación Argentina. Cámara de Senadores y de Diputados.

Integración de cada Cámara. Número de miembros, requisitos, elección, duración y
renovación de mandatos. Asambleas Legislativas: procedencia y funciones.
Inmunidades legislativas. Desafuero.
1.2. Formación y sanción de las leyes. Procedimiento constitucional. Leyes fiscales.
Creación y modificación.
2. Organización del Poder Legislativo en el derecho público provincial.
3. El Poder Ejecutivo Nacional. Órgano Ejecutivo. Caracteres y atribuciones del
órgano Ejecutivo. Titularidad y requisitos.
3.1. Elección del Presidente y Vicepresidente. Sistema. Duración del mandato y
reelección. Acefalía presidencial.
3.2. Función colegislativa del Ejecutivo: potestad de veto y promulgación parcial de
leyes.
4. El Jefe de Gabinete y los Ministros del Poder Ejecutivo. Funciones y atribuciones.
5. Organización del órgano Ejecutivo en el derecho público provincial.
Unidad VI
El Poder Judicial. Los Nuevos Órganos Constitucionales.
1. El Poder Judicial.
1.1 La organización de la Administración de Justicia. Jueces de primera instancia.
Cámara de Apelaciones. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Jurisdicción
internacional.
1.2 Requisitos y nombramiento de los Jueces. Inamovilidad de cargo e intangibilidad
de sueldos.
2. Organización del Poder Judicial en el derecho público provincial. Obligación de las
provincias de asegurar la administración de justicia.
3. Los Nuevos órganos constitucionales.
3.1. La Auditoría General de la Nación. Independencia funcional. Organización.

Elección del presidente. Atribuciones en el texto constitucional. Naturaleza jurídica.
3.2. El Defensor del Pueblo. Función que debe cumplir. Naturaleza jurídica.
3.3. El Consejo de la Magistratura. Independencia funcional. Funciones
constitucionalmente reconocidas.
3.4. El Jurado de Enjuiciamiento. Independencia funcional. Función que debe
cumplir.
3.5. El Ministerio Público. Independencia funcional. Funciones a su cargo. Su
composición: el Ministerio Público Fiscal y el Ministerio Público de la Defensa.
Unidad VII
Acto Administrativo.
Concepto y elementos.
1. Acto administrativo. Noción. Función.

1.1. Distinción entre hechos y actos administrativos. Las vías de hecho.
1.2. Actos administrativos de alcance particular y actos administrativos de alcance
general. Los actos de alcance general no normativo.
1.3. Actos administrativos de los órganos legislativo y judicial.
1.4. Requisitos de validez y de eficacia del acto administrativo. Importancia del
procedimiento previo.
1.5. Régimen de la invalidez. Los tipos de invalidez. Teoría del acto inexistente.
1.6. Saneamiento. Ratificación. Confirmación. La conversión.
2. Caracteres del acto administrativo. Presunción de legitimidad. Concepto.
Fundamento. Efectos. Alcance. Ejecutoriedad. Concepto. Fundamento. Límites. La
suspensión de los efectos del acto administrativo en sede administrativa y en sede
judicial.
3. La denominada "cosa juzgada administrativa".
4. Los recursos Administrativos. Concepto. Régimen jurídico.
4.1. La denuncia de ilegitimidad y el Amparo por Mora. Aspectos generales.
5. El Proceso Contencioso Administrativo. Noción.
Unidad VIII
Los servicios públicos y Poder de Policía
1. Servicios públicos. Noción. Caracteres y clasificación.

2. La gestión de los servicios públicos. La colaboración de los particulares.
2.1. Los usuarios. Retribución del servicio.

3. Entes Reguladores de servicios públicos. Concepto. Finalidad de su creación.
4. Concepto de policía y de poder de policía.
4.1. Régimen jurídico de la actividad de policía. Principios que la rigen.
4.2. Competencia nacional, provincial y municipal en materia de poder de policía.
5. Actividad interventora favorable a los particulares: el fomento. Concepto.
6. La expropiación. Noción conceptual. Aspectos generales del Régimen jurídico.
Unidad IX
Teoría general del Contrato Administrativo
y contratos en particular
1. Concepto de contrato administrativo. Elementos. Caracteres.

2. La selección del contratista.
2.1. Licitación Pública. Concepto. Principios.
2.1.1. Pliego de condiciones: concepto, clases, naturaleza jurídica y efectos.
2.1.2. Etapas de la licitación: Invitación, apertura de pliegos, comisión evaluadora,
adjudicación, perfeccionamiento del contrato. Impugnaciones. Rol del Contador
Público.
2.1.2.2. El concepto de “oferta más conveniente”. Distinción entre oferta inadmisible
y oferta inconveniente.
2.2. Otros sistemas de selección.
3. Ejecución de los Contratos Administrativos.
3.1. Principios generales: Continuidad de la ejecución y mutabilidad.
3.2. Derechos y obligaciones de las partes.
4. Modos de conclusión de los contratos administrativos.
5. Contratos en particular: Contrato de concesión de servicios públicos. Concepto.
Contrato de obra pública. Concepto. Contrato de concesión de obra pública.
Concepto. Contrato de suministro. Concepto. Empréstito Público. Concepto y
finalidad.
6. Contrato de empleo público. Concepto. Régimen legal. Estabilidad del Empleado
Público. La Responsabilidad del Funcionario Público. Tipos.
Unidad IV
Personalidad del Estado y Organización Administrativa

Noción de órgano.
interorgánicas.
1.4. Personas públicas estatales y no estatales. La importancia actual de los entes no
estatales en ejercicio de la función administrativa. Los Consejos Profesionales. El
Consejo Profesional de Ciencias Económicas: funciones.
2. Relaciones entre el Estado Federal y los Estados Provinciales: coordinación,
participación y subordinación: concepto y análisis.
2.1 Las provincias en el Estado federal. Poder constituyente derivado provincial.
Límites.
2.2 Reparto competencias en la Constitución Nacional: competencias exclusivas,
concurrentes y compartidas del Estado federal y de las provincias.
2.3. El poder de imposición fiscal. Coparticipación Federal.
constitucional.
El ordenamiento jurídico, es decir las normas jurídicas que componen las reglas
que rigen la sociedad, le otorga una personalidad jurídica al Estado para que pueda
existir y relacionarse con los particulares y demás instituciones públicas y privadas
que funcionan dentro de la comunidad. Esta personalidad jurídica le permite
obligarse y adquirir derechos, tanto en su faz interna como en sus relaciones con los
individuos u otras personas jurídicas.
Conforme señala Dromi, el reconocimiento de la personalidad jurídica del

Estado cumple las siguientes funciones:
-Permite resolver el problema de la continuidad jurídica del Estado, no obstante

los sucesivos cambios de formas de gobierno o regímenes políticos.
-Explica las relaciones patrimoniales entre el Estado y los ciudadanos.
-Hace posible las distintas formas jurídicas del obrar administrativo, llámese:
actos administrativos, reglamentos, contratos y simples actos de la Administración.
-Legitima las acciones de responsabilidad contractual y extracontractual contra

el Estado, que responde así con sus propios bienes.
-Da lugar a las relaciones de “distintos Estados entre sí” (por ejemplo, entre
municipios y provincias o entre el Estado Nacional y las provincias).
-Asimismo posibilita que las distintas personas jurídicas públicas puedan estar
en juicio, como demandados o demandantes.
Lo expuesto nos lleva a la necesidad de referirnos al concepto de persona que se

encuentra desarrollado en el Código Civil y Comercial.
El Código Civil y Comercial de la Nación diferencia entre las personas humanas

(físicas, visibles o naturales) y las personas jurídicas (morales, o de existencia ideal).
Y el artículo 141 define a las personas jurídicas como: “todos los entes a los
cuales el ordenamiento jurídico les confiere aptitud para adquirir derechos y contraer
obligaciones para el cumplimiento y los fines de su creación”.
El artículo 143, por su parte, dispone que la persona jurídica tiene una
personalidad distinta de la de sus miembros, es decir, de las personas humanas que
la integran. De allí que el mismo artículo precisa que: “los miembros no responden por
las obligaciones de la persona jurídica, excepto en los supuestos que expresamente se
prevén en este Título y lo que disponga la ley especial”.
A continuación el artículo 145 diferencia entre personas jurídicas públicas y

privadas.
Clasificación de las personas en el Código Civil y Comercial

Personas Humanas
Jurídicas Públicas
Privadas
Y el artículo 146 realiza una enumeración de las personas jurídicas públicas.
Personas jurídicas públicas (art. 146 Código Civil y Comercial)

-Estado Nacional
-Provincias
-Ciudad Autónoma de Buenos Aires
-Municipios
-Entidades autárquicas
-Demás organizaciones constituidas en la República a las que el ordenamiento
jurídico atribuya ese carácter
-Estados extranjeros
-Organizaciones a las que el derecho internacional público reconozca personalidad
jurídica
-Toda otra persona jurídica constituida en el extranjero cuyo carácter público
resulte de su derecho aplicable
-La Iglesia Católica
El artículo 148 enumera, a su vez, las personas jurídicas privadas, que son las
sociedades; asociaciones civiles; las simples asociaciones; las fundaciones; iglesias,
confesiones, comunidades o entidades religiosas; mutuales; cooperativas, consorcios
de propiedad horizontal y toda otra contemplada en las disposiciones del Código Civil
y Comercial o en otras leyes cuyo carácter de tal se establece o resulte de su finalidad
y normas de funcionamiento.
En virtud de que el Código Civil y Comercial sólo contiene una enumeración de

personas jurídica públicas y privadas, resulta necesario precisar cuál es el criterio de
distinción entre ambas categorías1.
Cabe señalar que son varios los criterios elaborados por la doctrina nacional y
extranjera, cuya importancia práctica es indudable, en atención al diferente régimen,
predominantemente público o privado, aplicable a dichas categorías, según la
naturaleza jurídica que corresponde aplicar en cada caso.
Los principales criterios tienen en cuenta estos aspectos son los siguientes:
a) La creación estatal del ente: Se sostiene como principio, que los entes públicos
son creados por el Estado, en tanto que los privados lo son por los particulares, aun
cuando su voluntad requiera ser integrada por el reconocimiento estatal. La
excepción a esta regla la constituiría la Iglesia Católica.
Este criterio, aunque indicativo en algunos casos, resulta insuficiente, atento a

la posible existencia de entidades públicas no creadas por el Estado y de entidades
privadas creadas por éste.
b) El fin público: Según este criterio son personas jurídicas públicas las que
persiguen un fin público, de interés público o de utilidad general, en tanto que las
personas jurídicas privadas persiguen fines privados, de interés o utilidad particular.
Esta postura, si bien resulta también insuficiente dado que hay personas
privadas -como las fundaciones- que persiguen fines de interés público, proporciona
una pauta importante a los efectos de decidir el encuadramiento del ente. No
obstante, según las épocas y los lugares, varían los fines que pueden considerarse de
interés público pero, en el caso concreto, no es tan difícil su distinción con los fines o
intereses puramente particulares, presentes en las entidades privadas.
c) La existencia de prerrogativas de poder público: Conforme con esta tesis, los

entes públicos se caracterizan por el ejercicio de prerrogativas de poder público, de
los cuales no gozan las entidades privadas.
Si bien es cierto que el principio señalado tiene aplicación en un gran número de

supuestos, el mismo no es absoluto, ya que pueden existir entidades privadas con
prerrogativas del poder público (por ejemplo, concesionarios de servicios públicos) y
entidades públicas sin esas prerrogativas (que es el caso de algunas que cumplen
fines comerciales).
d) El grado de control estatal: La distinción se apoya en el grado de vigilancia que

el Estado ejercite sobre el ente. En razón de la importancia o fuerza de este contralor,
la entidad será pública o privada.
Luego del análisis realizado cabe concluir que los distintos criterios expuestos,
resultan insuficientes de por sí solos, pero suministran en conjunto importantes
elementos de valoración para llegar a caracterizar a una persona jurídica como
pública o privada. No obstante, en primer término siempre habrá que atenerse al
texto del Código Civil y Comercial.
1 Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis Nexis, 7ª ed., pág. 262/263.
Siguiendo con nuestro análisis, el Código precisa en su artículo 147 que las
personas jurídicas públicas se rigen en cuanto a su reconocimiento, comienzo,
capacidad y funcionamiento, organización y fin de su existencia por las leyes y
ordenamientos de su constitución.
Las personas jurídicas privadas se rigen por el Código Civil y Comercial de la

Nación y por leyes especiales.
Una última distinción relevante, en lo que hace a la personalidad del Estado, se

realiza en el artículo 149, que dispone que: “La participación del Estado en personas
jurídicas privadas no modifica el carácter de éstas. Sin embargo, la ley o el estatuto
pueden prever derechos y obligaciones diferenciados, considerando el interés público
comprometido en dicha participación”.
Además, distintos artículos de la Constitución Nacional, al referirse a la Nación

o a la Nación Argentina, reconocen la personalidad jurídica del Estado (así, por
ejemplo, los artículos 1°, 9°, 14, 14, 16, 20, 31 y 35).
El Estado tiene, por ende, una única personalidad, que es de derecho público.

Noción de órgano.
Ahora bien, admitida la personalidad única del Estado, hay que decir también
que éste se desenvuelve en el orden existencial, en el mundo de la realidad, por medio
de una estructura de órganos desempeñados por sujetos físicos, cuyos actos se
imputan y atribuyen al Estado.
Tanto el Estado como las demás personas jurídicas expresan su voluntad por
medio de personas físicas que las integran, y estas personas físicas constituyen los
llamados “órganos individuos” del Estado. La voluntad expresada por dichas
personas físicas es imputable o atribuible a la persona jurídica de que forma parte.
Sobre el particular se han esgrimido tres teorías para justificar esta

imputabilidad o atribuibilidad, a saber:
1) Teoría del Mandato: Sostiene que las personas físicas (funcionarios o

empleados) actúan como mandatarios de la persona jurídica estatal, que es el
mandante.
2) Teoría de la representación: Postula que las personas físicas cuya conducta se

le imputa o atribuye a la persona estatal, son los “representantes” de ésta. Es decir,
que al Estado se le confiere un representante, tal como sucede en ámbito civil cuando
se designa a un representante para que actúe en nombre de un incapaz o de un
menor.
Estas dos teorías han sufrido serias objeciones, siendo la principal que al
basarse ambas en principios de derecho civil contienen un errado razonamiento,
puesto que sostienen que existe una voluntad estatal distinta a la del representante
(funcionario público).
Las teorías del mandato y de la representación presuponen la existencia de dos

personas, ya sea el mandatario y el mandante, o bien el representante y el
representado, es decir, del funcionario público (persona humana) y del Estado
(persona jurídica pública), cuando es evidente que el segundo no tiene una voluntad
distinta de la del primero.
3) Teoría del órgano: Esta teoría señala que los servidores del Estado (personas
físicas que cumplen funciones públicas) no deben considerarse personas ajenas a la
persona jurídica (Estado); antes bien, se incrustan en la organización estatal como
una parte integrante o constitutiva de la misma. Gráficamente, Gierke –autor de
la teoría- afirma que cada uno de los órganos forma parte de la persona jurídica
Estado. El funcionario público, pues, no es un representante que quiere para el
Estado; sino que quiere y actúa por el Estado, en cuanto que forma parte de él,
constituyendo una y la misma persona, a la que presta su voluntad psicológica.
Entre el órgano (el funcionario) y la persona jurídica (el Estado) se da una

relación de práctica identidad, que hace que sea el funcionario quien quiera por y en
lugar del Estado2.
Kelsen aporta a la teoría del órgano el concepto fundamental de imputación, es

decir, que la atribución al Estado de las consecuencias jurídicas de los actos que
realizan las personas que son órganos suyos no tiene lugar en virtud de ningún
mecanismo misterioso de integración o incorporación, sino mediante la imputación.
Así, no se trata de que el hecho interno de voluntad de un hombre se traslade al

Estado, sino de que una determinada acción humana es "imputada" a éste y se la
considera realizada por él.
Puesto que a los hombres se les imputan las acciones porque se las considera
"propias" de éstos, porque las ha querido, también las acciones imputadas al Estado
se las considera "propias" de éste y se dice que han sido "queridas" por él. Sin
embargo, y a diferencia de lo que ocurre con la persona humana, una acción no es
imputada al Estado porque éste la "quiso", sino a la inversa: el Estado "quiere" una
acción porque y en tanto le es imputada. El Estado es, por tanto, un centro de
imputación al que se atribuyen las consecuencias del obrar jurídico de sus
órganos3.
La teoría del órgano pretendió dar respuesta a la insuficiencia de las teorías del
mandato y representación, señalando que existen dos órganos que se complementan
e integran: el órgano persona o individuo y el órgano institución.
El órgano institución es el conjunto de competencias previstas por el ordenamiento jurídico,

es decir, el cargo del funcionario. Este conjunto de atribuciones o competencias están
previstas en la Constitución, en la ley, en el reglamento, Ordenanza, etc.
El órgano individuo (funcionario: elemento subjetivo), es la persona física que desempeña el

cargo, que se encuentra legitimado jurídicamente a través de la elección popular, concurso,
designación o nombramiento directo, quién tendrá las prerrogativas del cargo y ejercerá las
competencias (facultades) del órgano institución.
Así, el órgano individuo y el órgano institución, se integran y complementan,

constituyendo una unidad jurídica, ya que el elemento personal (individuo), al
actuar o realizar su actividad en el marco de sus competencias, producirá la
mencionada imputación o atribución de sus actos al Estado.
Por ello, se imputará a la entidad estatal la voluntad expresada por el

funcionario en los distintos actos que adopte en el ejercicio de su cargo.
2 Ver Santamaría Pastor Juan Alfonso, La teoría del órgano en el Derecho Administrativo, Revista Española de
Derecho Administrativo, Civitas, 040-041, Sección Estudios, pág. 43.
3 Ver Santamaría Pastor Juan Alfonso, La teoría del órgano…,op. cit.
Así, la teoría del órgano intenta explicar en el Derecho Público, la existencia

material del Estado, dado que el órgano deriva de la propia constitución de la persona
jurídica, integrando su estructura. De ese modo, cuando actúa el órgano es como si
actuara la propia persona jurídica, no existiendo vínculos de representación entre
ambos. El órgano no actúa en base a un vínculo exterior con la persona jurídica
estatal, sino que la integra, formando parte de la organización y generándose una
relación de tipo institucional que emana de la propia organización y constitución del
Estado o de la persona jurídica pública estatal.

interorgánicas.
Como hemos indicado en el apartado anterior, la idea de órgano supone la

existencia de dos elementos que, aunque susceptibles de diferenciación, constituyen
una unidad. Ellos son un elemento objetivo, caracterizado por un centro de
competencias –integrado por poderes o facultades, que se refieren tanto a potestades
en sentido técnico como a cometidos –y otro elemento subjetivo, representado por
la voluntad y capacidad necesaria de las personas físicas que desempeñan la
titularidad del órgano, cuya voluntad –emitida dentro de los límites que marca el
principio de la especialidad- se imputa al órgano (en su unidad) que al expresar la
voluntad del sujeto, hace posible sustentar la responsabilidad de la persona jurídica
estatal.
Esta idea unitaria sobre el órgano –comprensiva de sus dos elementos (objetivo y
subjetivo)- es sostenida, aun cuando con distinta terminología, afirmándose la
existencia de dos órganos (órgano institución y órgano persona física), por cuanto
ninguno de éstos tiene existencia autónoma, no pudiendo concebirse su actuación
separada, sin referencia a la unidad requerida para que pueda configurarse el órgano
como tampoco es posible circunscribir el concepto sólo al llamado “órgano
institución”.
En definitiva, esta concepción sostiene que el órgano, si bien forma parte de la

persona jurídica pública estatal, no es sujeto de derecho, lo cual no obsta para que el
ordenamiento le atribuya potestades y facultades para actuar en el mundo jurídico.
Las Relaciones Interorgánicas. Como vimos, los órganos no son sujetos de

derecho, careciendo por ende de personalidad jurídica propia. Esta circunstancia no
impide reconocer la existencia de vínculos jurídicos entre los órganos de una
misma persona jurídica pública estatal.
Pensemos, por ejemplo, en las relaciones que pueden establecerse entre dos
ministerios del Estado Nacional para llevar a cabo un proyecto de forma conjunta.
Este tipo de relaciones denominada “interorgánicas” permite sustentar la idea de

una subjetividad interna, limitada a las vinculaciones que se establecen en el seno de
una misma persona jurídica.
La actividad interorgánica -contrariamente a lo que se sostuvo antiguamente-

debe ser considerada una actividad jurídica que debe encuadrarse en el
ordenamiento, observando el principio de unidad de acción que tiene que
caracterizar el obrar de la persona jurídica pública estatal de que se trate, ya que no
cabe, en virtud del mismo, admitir la existencia de voluntades contrapuestas (al
menos en la llamada administración activa). De lo contrario, no tendría sustento el
poder jerárquico que tiende precisamente a brindar unidad al poder que el Estado
ejerce a través de sus órganos al realizar la función administrativa.
Tipos de relaciones interorgánicas

-De colaboración (por ejemplo, propuestas)
-De conflicto (por ejemplo, las cuestiones de competencias positivas o negativas)
-De jerarquía (por ejemplo, órdenes)
-Consultivas (opiniones o dictámenes de los servicios jurídicos permanentes)
-De control (por ejemplo observaciones de la Sindicatura General de Empresas Públicas)
La juridicidad que poseen este tipo de relaciones hace que se les apliquen, en
principio, en forma supletoria o analógica, según sea el caso, los principios y normas
que rigen para el acto administrativo, aun cuando ostentan un régimen jurídico
peculiar que justifica su encuadre diferenciado.
Relaciones interadministrativas. Mientras las relaciones interorgánicas se

establecen entre dos órganos sin personalidad jurídica, pertenecientes a una misma
persona pública estatal; las relaciones interadministrativas se establecen entre dos
o más personas jurídicas públicas estatales (Nación, provincia, municipio, entidades
autárquicas) o no estatales, cada una de las cuales tiene personalidad jurídica
propia.
Las relaciones interadministrativas se traducen en actos administrativos –cuyo

régimen analizaremos en la Unidad VII- y se rigen por el Derecho Administrativo.
En el caso de personas públicas estatales correspondientes a diversas esferas de

competencia constitucional (Nación, provincia, municipio), no existe subordinación ni
supremacía de una entidad respecto de otra, ni es admisible tampoco el ejercicio de
prerrogativas públicas entre ellas, ni la Administración central o el Estado Nacional
tiene respecto de las provincias y municipios otros poderes que los que autoriza la
Constitución, razón por la cual los conflictos que pudieran existir entre ellos, se
resuelven en sede judicial, es decir, ante los tribunales del Poder Judicial.
1.4. Personas públicas estatales y no estatales. La importancia actual de los

entes no estatales en ejercicio de la función administrativa4. Los Consejos
Profesionales. El Consejo Profesional de Ciencias Económicas: funciones.
Frente al concepto tradicional o clásico que identificaba entidad pública con

entidad estatal, se reconoce actualmente la existencia de entidades públicas no
estatales.
Aunque nuestro Código Civil y Comercial no reconoció en forma expresa esta

clasificación, cabe concluir que no la excluye, desde el momento mismo que
menciona a la Iglesia Católica entre las personas jurídicas públicas, es decir, a una
persona jurídica pública que no es estatal.
En cuanto a los criterios de diferenciación entre ambas categorías, expuestos

por nuestra doctrina, pueden señalarse:
a) La satisfacción de fines específicos del Estado: Este criterio, sostenido por

Marienhoff, considera que una persona pública ha de ser tenida por persona estatal,
vale decir, encuadrada en la organización estatal, cuando concurran, en forma
conjunta o separada, los siguientes elementos: 1) Potestad de imperio ejercida en
nombre propio para el cumplimiento total de su actividad; 2) creación directa del ente
por el Estado; 3) obligación del ente, para con el Estado, de cumplir sus fines propios;
4 Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo…, op. cit., pág. 264/268.

4) tutela o control del Estado sobre el ente, a efectos de asegurar que éste cumpla sus
fines y; 5) satisfacción de fines específicos del Estado, y no de fines comerciales o
industriales.
Si se compara esta enunciación con la de los elementos que se estima pueden

caracterizar como pública a una entidad, resulta que, para esta doctrina, la
verdadera distinción radica en la finalidad perseguida por el ente, ya que las
entidades públicas no estatales basta que cumplan fines “de interés general”, sin que
sea necesario que coincidan en todo en parte con los fines específicos del Estado.
En realidad, el criterio de la finalidad específica del Estado, considerado como

opuesto a la actividad industrial o comercial, no puede erigirse en condición
indispensable para atribuir carácter estatal a una entidad, porque tal criterio puede
no guardar correspondencia con las circunstancias que pueden generar la
intervención del Estado, que lo han llevada muchas veces a encarar la realización de
actividades reservadas tradicionalmente a la iniciativa de los particulares.
b) Capital estatal: En un enfoque diferente, Gordillo sostiene que el carácter

estatal del ente radica en que el capital sea íntegramente de propiedad estatal.
Este criterio resulta, con relación a las personas jurídicas públicas, cuando
menos impreciso, teniendo en cuenta la dificultad para caracterizar como estatal el
capital de la entidad y las posibles transferencia de accionarias que puedan realizarse
durante la vida de la entidad, cuando se trata de una sociedad anónima, lo cual
supone la configuración de un régimen cambiante inorgánico. Por lo demás, no es un
criterio suficiente de distinción, si se advierte que un mismo procedimiento de
integración de capital o de provisión de los recursos puede darse en entidades
públicas y privadas.
c) Encuadramiento del ente en la Administración Pública: Por su parte, Cassagne

entiende que las personas públicas son o no estatales según que pertenezcan o no a
los cuadros de la Administración Pública, conforme a las normas vigentes sobre
organización administrativa.
A los efectos de verificar dicho encuadramiento será fundamental analizar la

naturaleza de las relaciones o vínculos que ligan a la entidad con la Administración
Central y la amplitud de la injerencia o control de ésta sobre aquella.
Completando dicho criterio básico, puede señalarse que esas entidades

ineludiblemente han de ser de creación estatal, persiguen fines de bien común y en
principio, gozan de ciertas prerrogativas de poder público, además de hallarse sujetas
a un control estatal de cierta intensidad.
De esta forma, las personas públicas no estatales no integran la estructura

estatal y no pertenecen a la Administración Pública, pudiendo señalarse como sus
principales características las siguientes:
a) Generalmente, aunque no siempre, su creación se efectúa por ley.
b) Persiguen fines de interés público o de interés general.
c) Gozan, en principio, de ciertas prerrogativas de poder público. Así, la

obligación para las personas por ellas alcanzadas de afiliarse o incorporarse a la
entidad creada o contribuir a la integración de su patrimonio.
d) Las autoridades estatales ejercen un control intenso sobre su actividad. En

cierta medida, el Estado controla su dirección y administración. Esa injerencia puede
hacerse efectiva mediante la designación por aquella de uno o más miembros de sus
órganos directivos.
e) Por lo general, su capital o recursos provienen principalmente de aportaciones

directas o indirectas de las personas afiliadas o incorporadas a ellas.
f) Como no son personas públicas estatales, quienes trabajan para esas

entidades no son funcionarios públicos.
g) Por idéntica razón, las decisiones que dictan sus órganos no constituyen
actos administrativos en tanto no cumplan las funciones que el estado le ha delegado
como fines de interés general (como por ejemplo el gobierno de la matrícula por parte
de los Colegios Profesionales), lo cual no excluye la aplicación de las normas y
principios del Derecho Público para reglar determinados aspectos de la actividad de
estos entes.
Los Consejos Profesionales. Las normas de creación de los Consejos y Colegios

Profesionales suelen caracterizarlos como entes de derecho público no estatal.
El Estado se vale de ellos para vigilar y controlar el ejercicio profesional.
Los Consejos y Colegios Profesionales realizan una doble actividad: por un lado,
la defensa y representación de los intereses profesionales de sus miembros, y
por otro la ordenación, control y disciplina del ejercicio de la profesión.
Las potestades que tienen los Colegios Profesionales se concretan mediante

actos, que son actos administrativos dotados de eficacia y validez por sí mismos,
cuando son declaraciones unilaterales en ejercicio de la función administrativa que
produzcan efectos jurídicos directos de alcance particular.
Así, se considera que son actos administrativos dictados por los Colegios
Profesionales los vinculados con la administración a la matrícula como colegiado, la
aplicación de sanciones disciplinarias a un matriculado, la aplicación de multas
por la falta de pago en término de la cuota profesional y la determinación de dicha
cuota.
El Consejo Profesional de Ciencias Económicas:

funciones. En 1978 se creó el Consejo Profesional de
Ciencias Económicas de la Provincia de Corrientes,
mediante la Ley Nº 3.409/78 (en realidad un Decreto
Ley).
Se encuentra integrado por la Asamblea, el Consejo

Directivo y el Tribunal de Ética.
Los miembros del Consejo Directivo y del Tribunal de

Ética son elegidos por voto secreto de todos los
profesionales inscriptos en las matrículas y duran tres
años en sus funciones, renovables anualmente por tercios.
Entre las funciones del Consejo se encuentran:
-Llevar las matrículas correspondientes a las profesiones de licenciado en

Economía, Contador Público, licenciado en Administración, Actuario y sus
equivalentes.
-Conceder, denegar y cancelar la inscripción en las matrículas mediante

resolución fundada.
-Velar por el cumplimiento de la presente Ley y demás disposiciones atinentes al

ejercicio profesional.
-Dictar las medidas y disposiciones de todo orden que estime necesarias o

convenientes para el mejor ejercicio de la profesión respectiva.
-Dictar el Código de Ética Profesional y las normas de procedimiento para su

aplicación.
-Proponer al Poder Ejecutivo los aranceles indicativos correspondientes a cada

profesión en los casos en que la intervención del profesional es obligatoria.
-Formar parte mediante representantes, de organismos permanentes o

transitorios de carácter regional o nacional que agrupen a profesionales en general o
de Ciencias Económicas en particular.
-Promover todas las medidas que tiendan a jerarquizar conceptualmente la

profesión y defender la dignidad profesional evitando que sea lesionado tanto en lo
colectivo como en lo individual, arbitrando en su caso las medidas conducentes para
hacer efectiva la defensa de la profesión o de graduados.
-Ejecutar las multas que se impongan por el procedimiento de apremio, a cuyo

efecto servirá de título ejecutivo la resolución del Tribunal de Ética.
Adquiere relevancia, en especial, el Tribunal de Ética, órgano que tiene por

objeto fiscalizar el correcto ejercicio de la profesión y el decoro profesional, para lo
cual la ley le confiere poder disciplinario, en cuya virtud puede aplicar las sanciones
de advertencia, amonestación privada, apercibimiento público, suspensión en el
ejercicio de la profesión de hasta un año y cancelación de la matrícula.
Son causas para la aplicación de las sanciones señaladas, entre otras:
-Condena criminal firma dictada contra el profesional y que afecte su buen

nombre y honor.
-Retención indebida de fondos o efectos pertenecientes a sus comitentes,

representados o asistidos.
-Negligencia reiterada y manifiesta u omisiones graves en el cumplimiento de los

deberes y obligaciones profesionales.
-Protección manifiesta o encubierta al ejercicio ilegal de la profesión.
Debemos recordar que el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de cada

provincia se encuentra regido por una ley provincial propia. Así, el Consejo
Profesional de Ciencias Económicas del Chaco se encuentra regido por la Ley
Provincial (Decreto Ley) Nº 2.349 y el de Misiones por la Ley Provincial I (Decreto
Ley) Nº 34.
Páginas Web de los Consejos Profesionales
http://www.cpcecorrientes.org.ar
http://cpcechaco.org.ar
http://www.cpcemnes.org.ar
2. Relaciones entre el Estado Federal y los Estados Provinciales:

coordinación, participación y subordinación. Concepto y análisis.
Nuestra constitución de 1853 adoptó la forma federal de Estado en su artículo

primero producto de un doble sistema de fuentes: en él se plasman - siguiendo a
Segretti – por un lado el federalismo rioplatense basado en el modelo norteamericano,
más cercano a la figura confederal; y el federalismo del interior liderado por
Córdoba5. Por ello nuestra forma de vinculación entre las autonomías provinciales y
la Nación no se ha generado a la usanza del modelo estadounidense. Es que nuestro
sistema de distribución de poder en relación al territorio no responde a un tipo puro
de federación, ya que nuestra constitución instaura un sistema que trasciende los
intereses de la Nación y las provincias, arrojando como resultado una forma mixta,
definida como Federación unitaria o Unidad federativa de Alberdi.
Entendemos que estos elementos no han sido modificados sustancialmente con

la reforma de 1994. Por el contrario, continúa siendo muy fuerte la supremacía del
gobierno central, respecto de los de las provincias, supremacía jurídica y política.
Además podemos agregar - junto con la doctrina más destacada - que la Constitución
real refleja una situación totalmente diferente de la querida por el constituyente. Los
factores que han generado este estado de cosas son de variada índole, ya que
responden a diferentes razones.
Una buena manera de describir

nuestro actual Estado Federal podría
ser verificar lo que Germán Bidart
Campos describe como doble relación
de fuerzas: centrípeta y centrífuga.
Sabemos que este sistema compensa la
unidad de un solo Estado y la
autonomía de varios que lo componen.
Así nuestro federalismo se presenta
como un esquema de transición que
históricamente nació del
reconocimiento de una autonomía provincial “débil” pero que – por expresa confesión
de sus autores intelectuales – pretendía terminar siendo un unitarismo. No es casual
que todos los intentos previos a la constitución de 1853 hayan seguido esa línea
directriz. Por eso si leemos las fuentes históricas - en ese contexto - verificaremos las
dos líneas de pensamiento.
Básicamente nuestro federalismo parte de un esquema que no sufre

modificaciones con las diferentes reformas. El común denominador está dado por la
mencionada supremacía del poder central sobre las autonomías provinciales. A ello
agregamos la incidencia de los partidos nacionales que han desvirtuado la naturaleza
de la Cámara de Senadores como representantes de las provincias, hoy dominados
por los designios del partido político nacional al que pertenece el representante. Por
5Segretti Carlos, Federalismo rioplatense y federalismo argentino, órdoba, Centro de Estudios Históricos, 1995,
Cuadernos 7 y 8; citado por María Celia Castorina de Tarquini, Federalismo e integración, Ediar, Bs.As., 1997, pág.
59/60.
ello es que luego de la reforma vemos más débiles a las autonomías provinciales, ya
que se ha fortalecido el poder central, eliminándose los controles verticales que
implicarían un verdadero régimen de descentralización territorial del poder. Además
de ello, en lo que hace a la atribución de facultades a la Nación y a las Provincias, se
han aumentado las relaciones de concurrencia “pura”, las que en el punto de
conflicto siempre serán resueltas a favor de la supremacía del orden federal, lo que
implica un nuevo paso en detrimento de las autonomías provinciales.
Ahora bien nuestro sistema federal presenta tres principios, que serán reflejo de
tres tipos de relaciones que se generan entre los elementos que lo integran: a)
Subordinación; b) Participación; y c) Coordinación.
La relación de subordinación se expresa en la llamada supremacía federal. La

participación implica reconocer en alguna medida la colaboración de las provincias
en la formación de decisiones del gobierno federal a través del órgano legislativo. Y
finalmente nos encontramos con la relación de coordinación, por la cual se delimitan
las competencias propias del estado federal y de las provincias.
Es decir, el artículo 1º de la Constitución Nacional establece la forma federal de

Estado, cuya característica es la descentralización territorial del poder en unidades
políticas autónomas, denominadas provincias.
La autonomía de las provincias, es decir la capacidad que tienen de darse sus

propias instituciones, su gobierno y dictar sus leyes, conlleva el reconocimiento del
poder político soberano de la Federación de la cual forman parte.
Es dable observar entonces, que el derecho federal tiene primacía sobre el

derecho de los miembros; es decir, que las normas jurídicas establecidas por los
Estados provinciales, pierden validez si están en contradicción con las normas
jurídicas establecidas por el Estado Nacional.
El Estado Federal (Nacional) se expresa, pues, en un solo orden jurídico, cuya

validez descansa en la constitución federal (Nacional). La supremacía de las normas
federales, y la consiguiente subordinación de las normas provinciales, establece la
llamada relación de subordinación.
Pero cuidado. La relación de subordinación no implica la absoluta subsunción

de las provincias en la Nación. El Estado Federal presenta una dualidad de poderes:
el poder de la Federación por un lado, y tantos poderes locales cómo unidades
políticas lo forman.
Esta configuración dual denota su complejidad: existen, sobre un mismo

territorio diversos centros de poder y decisión política que, en el marco de sus
competencias, van a funcionar como un “todo” en clave de unidad. No debe olvidarse
que las entidades autónomas federadas (las provincias) tienen la voluntad de vivir en
común en forma permanente, pero no se funden en la unidad mayor (el Estado
Federal) que las absorbe o disuelve, sino que cada una preserva su identidad y su
personalidad jurídica y política.
La Federación reconoce por finalidad el mantenimiento de la existencia política

de todos sus miembros en el marco de la Federación. De aquí se sigue que la
Constitución federal contiene en todo caso, incluso cuando no habla de ello
expresamente, una garantía de la existencia política de cada uno de los miembros
frente a todos y de todos frente a cada uno y frente a todos juntos. Esta garantía de
existencia política de cada miembro se manifiesta, entre otras cuestiones, en su
participación en el gobierno de la Federación. Los Estados Federados, en cierta
medida y en tanto tales, forman parte del gobierno de la Federación,
denominándose a esta cuestión relación de participación.
La superposición de los poderes del Estado Federal y de los Estados Federados

en un mismo territorio genera, asimismo, la necesidad de delimitar el reparto de
potestades y competencias entre ellos. Este proceso, que se denomina relación de
coordinación, pondrá en pugna principios y fuerzas contrapuestas y buscará su
equilibrio: la unión y la diversidad, la solidaridad y la subsidiariedad, las fuerzas
centrípetas y las centrífugas.
Existen dos métodos para la delimitación formal de competencias. Uno, tal vez
más general, consiste en enumerar las materias de competencia del Estado federal,
quedando reservadas todas las restantes a los Estados miembros. El otro, a la
inversa, enumera los poderes de los Estados parte, quedando el resto reservados a la
Federación. La Constitución Nacional ha seguido la primera opción.
2.1 Las provincias en el Estado federal. Poder constituyente derivado

provincial. Límites.
Poder constituyente derivado provincial. Los artículos 5°, 122 y 123 de la

Constitución Nacional reconocen y garantizan a las provincias integrantes del Estado
Federal la “autonomía institucional”, status jurídico que implica la posibilidad de
dictar una Constitución que organice sus propias instituciones locales sin
intervención del Gobierno Nacional.
Tradicionalmente, en virtud de dichas normas constitucionales, se afirma que

las provincias son titulares de un poder constituyente de segundo grado6, es decir,
poder constituyente derivado.
En realidad, tales entidades no gozan de poder constituyente -noción

estrictamente política que supone la ausencia de todo tipo de condicionamiento
normativo en su ejercicio- sino que están investidos de competencia constituyente -de
segundo grado-, en tanto que aquella facultad que tienen de establecerla se
encuentra jurídicamente limitada por las restricciones impuestas por el artículo 5 de
la Constitución Nacional, complementada, luego de la reforma constitucional federal
de 1994, por el artículo 123 de la Constitución Nacional.
Esta atribución que tienen las provincias de organizarse mediante el dictado de

una Constitución local, respetando obviamente las pautas fijadas en la Ley Suprema
Federal que le da fundamento, evidencia que éstas titularizan una verdadera facultad
jurídica -y no un poder político- mediante el cumplimiento del principio de la lógica
de los antecedentes7. Esta concepción permite aseverar que la competencia
constituyente provincial tiene un origen jurídico y no político y que, en nuestro
sistema constitucional, los Estados provinciales no son soberanos sino
autónomos.
Límites. Efectuada esta breve aclaración terminológica, debemos analizar las

diferentes condiciones que las provincias deben respetar a la hora de dictar su
Constitución local.
En tal sentido, por expresa disposición del constituyente federal, las provincias,
para gozar de autonomía institucional y que la misma le sea garantizada por el
gobierno nacional, deben observar cinco directrices emergentes del art. 5 de la
Constitución Nacional, una de las cuales se ha visto especificada por la modificación
6 Entre otros: Sagües, Néstor Pedro, “Elementos de derecho constitucional”, Astrea, Buenos Aires, 1997, T. II, pág. 6;
Bidart Campos, Germán, “Manual de la constitución reformada”, Ediar, Buenos Aires, 1996, T. I, pág. 386 y Quiroga
Lavié, Humberto – Benedetti, Miguel Ángel y Cenicacelaya, María de las Nieves, “Derecho Constitucional Argentino”,
Rubinzal Culzoni, Santa Fé, 2001, T. II, pág. 872. Los autores mencionados reconocen que este poder constituyente
secundario que titulariza cada Estado provincial debe ser caracterizado necesariamente como derivado o constituido,
pues se encuentra jurídicamente limitado por las condiciones impuestas por el texto constitucional federal.
7 Idem nota anterior.
introducida por la convención constituyente de 1994 al artículo 123 de la

Constitución Nacional.
Conforme estas normas jurídicas, la Constitución local que tienen la facultad de

establecer y la obligación de dictar debe:
- Consagrar un “sistema representativo republicano” de gobierno.
- Respetar los “principios, declaraciones y garantías” estipulados

constitucionalmente
- Asegurar la “administración de justicia”
- Disciplinar un “régimen municipal” de tipo “autónomo”
- Establecer la “educación primaria”
Debemos señalar que aunque a través de este dispositivo se pretende lograr un

mínimo de homogeneidad institucional en la federación, bajo ningún punto de
vista se exige que las constituciones provinciales sean una copia literal o
reproducción idéntica de la Constitución Federal. Sólo deben adecuarse a ésta, por lo
que haciéndolo, pueden crear todas aquellas instituciones que consideren útiles y
convenientes. Dentro del molde jurídico-político demarcado por la Constitución
Nacional, cabe la más grande variedad organizativa.
En lo que interesa, debe destacarse que la garantía federal deparada a las

provincias por el último párrafo del artículo 5 de la Constitución Nacional, se
encuentra subordinada a que la Constitución Provincial instaure un sistema
republicano de gobierno, cumpla con los derechos y garantías fundamentales y
asegure la administración de justicia.
La Constitución Nacional, a través de esta regla, ha querido excluir la existencia

de una Carta Provincial no republicana. Sin embargo, con ello simplemente sabemos
qué se encuentra prohibido, no alcanzando a visualizar qué está permitido desde el
punto de vista organizacional de las provincias. Fácil es percibir, entonces, que la
cuestión se circunscribe a determinar el concepto o significado de “república”.
El artículo 1° de la Constitución Nacional, que constituye una declaración de

fundamental trascendencia para el sistema político-institucional argentino8, no
enuncia o describe cuáles son las características que debe presentar un régimen de
gobierno para ser catalogado como republicano. Empero, esta omisión no debe
asustarnos o sumergirnos en la incertidumbre, pues de la letra y finalidad de todas
las restantes normas de la Ley Fundamental, es dable inferir las notas salientes o
principios vertebrales que conforman el sistema republicano.
Con base en un análisis integral y armónico del texto constitucional, la doctrina

reconoce que la forma republicana de gobierno exige el respeto de los siguientes
postulados:
- División de los poderes estatales

- Soberanía popular
- Igualdad ante la ley
- Periodicidad en el ejercicio de los cargos públicos
- Responsabilidad de los gobernantes
- Publicidad de los actos de gobierno
8Conforme Gabino Ziulu, Adolfo, “Derecho Constitucional”, Ed. Depalma, Buenos Aires, 1996, T. I, pág. 252 y Midón,
Mario, “Manual de Derecho Constitucional Argentino”, La Ley, Buenos Aires, 2005, pág. 212.
- Elección popular de los gobernantes

- Declaración de derechos humanos y garantías fundamentales
- Principio de legalidad
- Razonabilidad de la actividad estatal
- Independencia judicial
Por cierto, la obligación estadual de asegurar la “administración de justicia” se

vincula estrechamente con esta exigencia, por lo cual estimamos conveniente
estudiarlas en forma conjunta. Solamente la desconfianza del constituyente histórico
respecto del afianzamiento del poder judicial en el ámbito provincial explica la
especificidad dada a este deber, pues era suficiente la obligación de respetar el
sistema republicano, principio que, entre otros aspectos, importaba instalar
localmente la división de poderes, reconociendo al menos tres órganos de gobiernos
con funciones diferentes, siendo éstos el legislativo, el ejecutivo y el judicial.
Reiteramos, el cuidado y la previsión en la redacción de la cláusula constitucional, a
fin que las provincias organizaran su propio régimen de justicia independiente,
justifica acabadamente la redundancia en que pudo haberse incurrido.
El principio de separación de poderes, que no sólo implica distinción de órganos

y funciones gubernamentales sino que también apareja una teoría de los controles
estatales, impone que las constituciones provinciales organicen un poder judicial
independiente del legislativo y del ejecutivo. Las provincias deben delinear su aparato
judicial a fin de resolver todas aquellas controversias que se susciten en su ámbito de
competencia. Por mandato constitucional, no resulta posible que los conflictos locales
sean resueltos definitiva e irrevocablemente en la órbita de alguno de los restantes
órganos estatales o que la función judicial esté en manos de los poderes políticos. En
virtud de ello, los Estados provinciales deben sancionar todas las normas necesarias
a fin de estructurar su sistema judicial, lo que comprende, entre otras cosas, la
consagración de reglas sobre organización de la judicatura (poder judicial) y
procedimiento ante los tribunales.
Tal es la obligación que los convencionales federales impusieron a las

constituyentes locales, y lo que demuestra por qué razón las provincias no son
entidades dotadas de soberanía. Recién una vez establecido internamente por lo
menos tres órganos estatales con funciones diferentes, y asegurada la existencia de
un poder judicial independiente, emerge la potestad de las provincias de organizar y
estructurar el régimen gubernamental de la manera que estimen más conveniente a
sus intereses. En ello reside el poder autonómico que constitucionalmente invisten;
satisfechas las condiciones básicas prescriptas por la Constitución Nacional, las
provincias detentan un amplio margen de discrecionalidad organizativa.
En conclusión, esta exigencia constitucional importa que las provincias no

puedan incluir en sus Constituciones provinciales reglas opuestas a los principios
republicanos federales, sino que -por lo menos- deben reconocer las mismas
directrices derivadas de aquella. No obstante, no existe obstáculo jurídico para que
consagren alternativas republicanas diferentes a las previstas en la Constitucional
Nacional.
En segundo orden, según expresamos anteriormente, las provincias deben dictar

su propia Constitución Provincial de acuerdo a los “principios, declaraciones y
garantías” de la Constitución Nacional.
Más allá del silencio del constituyente federal, cabe enfatizar que también deben
asegurar los “derechos” consagrados en la Ley Fundamental. Entendemos que no
corresponde efectuar una interpretación literal de la norma, sino que el término
“declaraciones” debe ser reinterpretado como “derechos”, pues las provincias no están
obligadas a dictar su Constitución local adoptando las “declaraciones federales” sino
respetando los “derechos fundamentales” contenidos en la Carta Magna Federal.
Además, debe resaltarse que la base de principios, derechos y garantías

federales se encuentran consagradas en la Constitución Nacional y en los Tratados
Internacionales de Derechos Humanos con jerarquía constitucional.
La Constitución Nacional estipula todo un conjunto de derechos y garantías con

la pretensión que sean normas vigentes en todo el territorio argentino,
independientemente del lugar de nacimiento o residencia de las personas. Se trata de
un plexo básico de derechos y garantías reguladas federalmente que obliga a las
provincias, operando como un piso mínimo que éstas pueden elevar pero no
disminuir.
En este orden, no sólo pueden prescribir en las Constituciones provinciales

nuevos derechos y garantías no regulados en el Texto Supremo Federal, sino que
incluso pueden especificar los ya existentes, ampliándolos y mejorándolos. Un plus
de acrecimiento y perfeccionamiento en sede provincial del catálogo de derechos y
garantías reconocidos a nivel federal no resulta inconstitucional.
Explicados liminarmente los alcances derivados de esta exigencia constitucional,

resta indicar cuáles son aquellos principios, derechos y garantías que, guardando
íntima conexión con el deber de instaurar el principio de separación de poderes y
asegurar la administración de justicia, deben ser reconocidos por las Constituciones
Provinciales.
Entre ellos caben destacar los siguientes: 1) derecho a la tutela administrativa

efectiva; 2) derecho a la revisión judicial suficiente de la actividad administrativa
estatal; 3) principio de tutela judicial efectiva; 4) derecho de acceso a la jurisdicción;
5) derecho a ser oído por un tribunal independiente, imparcial y competente; 6)
principio del juez natural o prohibición de comisiones especiales; 7) garantía del
debido proceso adjetivo; 8) principio del juicio previo; 9) derecho de defensa en juicio
y 10) derecho a ser juzgado en un plazo razonable sin dilaciones indebidas.
En definitiva, más allá de la óptica con que se enfoque el asunto, constituyen un

conjunto de derechos y garantías procesales mínimos que las personas pueden hacer
valer frente a las autoridades públicas y, en última instancia, ante la judicatura.
2.2 Reparto competencias en la Constitución Nacional: competencias

exclusivas, concurrentes y compartidas del Estado federal y de las provincias.
Como ya lo adelantamos, el primer elemento relevante a efectos de explicar el

reparto de competencias en nuestra Constitución es el artículo 121.
En este aspecto la Constitución establece como principio general que: “las

provincias conservan todo el poder no delegado por ésta Constitución al gobierno
federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de
su incorporación”.
Esta norma no ha sido dada a favor de la Nación por oposición a las provincias,
sino a favor de la conciliación de ambos intereses. La que ha operado la delegación es
la Constitución y su texto es un llamado a armonizar las posiciones que
históricamente fueron antagónicas.
Conforme esta norma, sabemos que las provincias reservan el poder no delegado
al gobierno federal en la Constitución. Esto quiere decir que a partir de esta cláusula
residual las competencias que no han sido atribuidas expresamente al Gobierno

Federal serán reservadas a las provincias.
Porque nuestra Constitución – apartándose de otros modelos - no contiene un

listado de materias en las que se dividen las competencias atribuidas al estado
central (Gobierno Nacional) y a las autonomías federadas (Provincias).
Nosotros poseemos el artículo 75, o el 126 que van distribuyéndose

funcionalmente tanto a favor del estado federal como expresamente a favor de las
provincias algunas competencias. Pero para los supuestos no previstos se aplicará
la cláusula residual que resolverá el reparto de competencias en situaciones no
previstas. De esta forma no hay conflictos por los supuestos no previstos porque la
forma residual nos asegura la asignación competencial para todos los supuestos.
Así, siendo la Constitución Nacional un acuerdo de distribución de

competencias entre las provincias – que son anteriores a la Nación – y el Estado
Nacional, que surge precisamente con la sanción de la Constitución, resulta
imprescindible conocer los grandes lineamientos de la distribución de competencias y
atribuciones entre ambos ordenes de poder, Nación y provincias.
Si bien el tema está sujeto siempre a las cambiantes circunstancias de la

dinámica de los procesos políticos, la Constitución tiene claras disposiciones al
respecto. Las atribuciones de las provincias se fortalecieron también con la sanción
de la reforma de 1994.
Distinguimos cinco tipos básicos de poderes:
-Conservados (por las provincias)
-Concurrentes y Compartidos (entre la Nación y las provincias)
-Delegados (por las provincias a la Nación)
-Prohibidos (a las provincias, a la nación o a ambas).
Competencias o Poderes conservados: Son aquellos que las provincias no han

delegado en el gobierno nacional y por lo tanto los conservan exclusivamente para sí.
Por ejemplo, la facultad de dictar sus propias constituciones, y de elegir y regirse por
sus propios organismos de gobierno. Se encuentran, entre otras, en los artículos 5,
121, 122, 123, 124, 125 1° parte, etc.
Competencias o Poderes concurrentes: Son aquellos que pueden ser ejercidos

tanto por el gobierno nacional como por los gobiernos provinciales, en forma
independiente y en ejercicio de su propia autonomía. Ambos órdenes de gobierno
pueden acordar su ejercicio pero no es requisito esencial. Por ejemplo, el artículo 75
inciso 2 dispone que el establecimiento de impuestos indirectos es atribución
concurrente de la Nación y las provincias. También lo son la promoción del progreso
y el desarrollo (artículo 75 incisos 18 y 19) y la preservación de las culturas indígenas
(artículo 75 inciso 17).
Competencias o Poderes compartidos: Son aquellos que requieren para su

ejercicio la concurrencia de la voluntad del gobierno nacional y el de las provincias
involucradas. Ambos órdenes de poder “comparten” el ejercicio de la atribución, es
decir que para ejercerla ambas partes deben ponerse de acuerdo. Por ejemplo, es
necesario el acuerdo para la fijación de la sede de la capital federal (artículo 3), la
determinación de nuevas provincias (artículo 13) y artículo 75, inciso 2
(coparticipación federal).
Competencias o Poderes delegados: Son aquellos poderes que las provincias han
conferido al gobierno nacional al momento de sancionarse la Constitución o al
momento de su incorporación a la confederación. Se encuentran establecidos, entre
otros, en los artículos 2°, 4°, 6°, 7°, 9°, 23, 26, 75, 99, 100 y 116. El artículo 75
inciso 32 se refiere a los poderes delegados implícitos.
Competencias o Poderes prohibidos: Ambos órdenes jurisdiccionales tienen

prohibido el ejercicio de atribuciones que son propias de otro. Tampoco puede el
Ejecutivo ejercer atribuciones del Legislativo o del Judicial. Ninguna autoridad puede
conferir o conceder facultades extraordinarias o la suma del poder público a otra.
Entre otras disposiciones sobre poderes prohibidos podemos mencionar los artículos
12, 18,19, 28, 29, 32, 99 inciso 3, 109, 126 y 127.
2.3. El poder de imposición fiscal9. Coparticipación Federal.
Nos hemos referido en la Unidad II al poder de imposición fiscal bajo la

denominación de potestad tributaria del Estado, por lo que nos remitimos a las
nociones generales allí desarrolladas.
Interesa en este punto abordar el poder de imposición fiscal desde el reparto de

competencias en el Estado Federal.
En efecto, tal como señala Villegas, en los países federales pueden surgir
conflictos en razón de la doble o múltiple imposición entre el Estado Nacional y las
Provincias o entre las Provincias entre sí. Este fenómeno es perjudicial porque
significa multiplicidad administrativa, recaudación onerosa, fomento de la
burocracia, inconvenientes y molestias al contribuyente, además de aumentar la
presión fiscal.
Sin embargo, este tipo de doble imposición no es de por sí inconstitucional, pero

puede serlo cuando por su conducto se viola alguna garantía constitucional o cuando
implica una extralimitación de la competencia territorial del poder que sancionó
determinado gravamen.
En términos generales hay dos soluciones principales al problema de la doble

imposición interna.
a) Separación de Fuentes: que consiste en distribuir taxativamente los tributos

entre los distintos organismos de gobierno con potestad tributaria.
b) Coparticipación: que, en su estado puro, consiste en que la autoridad central

(el Gobierno Federal) se hace cargo de la recaudación y distribuye todo o parte del
producto entre las provincias, sobre la base de lo que a cada uno le corresponde por
su contribución al fondo común.
Nuestra Constitución adoptó en principio el sistema de la separación de fuentes,

pero la realidad llevó a que se utilice el régimen de coparticipación con diferentes
modalidades desde 1935 hasta su recepción constitucional con la reforma de 1994.
Debemos comenzar reiterando, como lo hemos hecho en otras oportunidades,

que las provincias conservan todas las facultades no delegadas a la Nación.
Con esta base, el artículo 75 de la Constitución Nacional dispone, en sus incisos

1 y 2, primera parte, lo siguiente: “Corresponde al Congreso: 1. Legislar en materia
aduanera. Establecer los derechos de importación y exportación, los cuales, así como
las avaluaciones sobre las que recaigan, serán uniformes en toda la Nación. 2. Imponer
9 Seguimos en este punto a Villegas, conforme expone el tema en Villegas, Héctor B, Curso de Finanzas, Derecho
Financiero y Tributario, 7ª ed., Buenos Aires, Depalma, 2001, pág. 215/221.
contribuciones indirectas como facultad concurrente con las provincias. Imponer

contribuciones directas, por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el
territorio de la Nación, siempre que la defensa, seguridad común y bien general del
Estado lo exijan”.
De la disposición transcripta concluye Villegas que los impuestos indirectos

son concurrentes, es decir pertenecen tanto a la Nación como a las Provincias, salvo
en lo que respecta a los gravámenes de importación y exportación (aduaneros),
que son exclusivamente nacionales.
Los impuestos directos, por su lado, son exclusivamente provinciales, pero son
fuente de recursos utilizables por la Nación durante un tiempo limitado y siempre
que la defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan.
Para tener en cuenta

Enseña Villegas que la aptitud económica de los obligados a tributar (capacidad contributiva) se
exterioriza por circunstancias o situaciones de tipo objetivo.
Esa exteriorización puede ser inmediata, cuando existen circunstancias o situaciones objetivas
que revelen en forma bastante aproximada un determinado nivel de riqueza (por ejemplo, los
incrementos patrimoniales debidamente comprobados). Los impuestos que toman como hechos
imponibles estas circunstancias son impuestos directos.
En cambio, si la exteriorización de la capacidad contributiva es mediata, es decir, que las

circunstancias o situaciones objetivas que se tienen en cuenta hacen solamente presumir un
determinado nivel de riqueza pero con un nivel de aproximación inferior (por ejemplo, la adquisición
de bienes), los impuestos que tomen como hechos imponibles estas circunstancias serán impuestos
indirectos.
A su vez, la potestad tributaria de las provincias tiene otras limitaciones

originadas en disposiciones de la Constitución Nacional.
Así, puesto que es facultad de la Nación reglar el comercio internacional e

interprovincial (conforme el artículo 75, inciso 13), las disposiciones impositivas
provinciales no pueden afectar esa potestad nacional.
Y el artículo 75 inciso 18, que faculta a la Nación a proveer lo conducente a la

prosperidad, adelanto y bienestar del país mediante la “concesión temporal de
privilegios” ha sido interpretado como una facultad nacional para otorgar exenciones
fiscales, lo que no podría ser obstaculizado por leyes impositivas provinciales.
A su vez, el artículo 75 inciso 30, que dispone que el Congreso de la Nación es

competente para dictar la legislación necesaria para el cumplimiento de los fines
específicos de los establecimientos de utilidad nacional en el territorio de la república
y establece que: “Las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes
de policía e imposición sobre estos establecimientos, en tanto no interfieran en el
cumplimiento de aquellos fines” ha sido interpretado en el sentido de que si el ejercicio
de la potestad tributaria provincial o municipal interfiere con los fines específicos de
estos establecimientos, tal ejercicio será inconstitucional.
Coparticipación Federal. Ahora bien, a partir

de la reforma constitucional de 1994 el artículo 75,
inciso 2, -cuya primera parte transcribimos en el
apartado anterior- dispone que: “Las contribuciones
previstas en este inciso, con excepción de la parte o
el total de las que tengan asignación específica, son
coparticipables.
“Una ley convenio, sobre la base de acuerdos

entre la Nación y las provincias, instituirá regímenes
de coparticipación de estas contribuciones,
garantizando la automaticidad en la remisión de los
fondos.
“La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de Buenos Aires y

entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y funciones
de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
“La ley convenio tendrá como Cámara de origen el Senado y deberá ser
sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara,
no podrá ser modificada unilateralmente, ni reglamentada, y será aprobada por las
provincias.
“No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin la respectiva

reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere y por
la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso.
“Un organismo fiscal federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la

ejecución de lo establecido en este inciso, según lo determina la ley, la que deberá
asegurar la representación de todas las provincias y la ciudad de Buenos Aires en su
composición”.
Y, finalmente, el artículo 75 inciso 3 faculta al Congreso de la Nación a:

“Establecer y modificar asignaciones específicas de recursos coparticipables, por
tiempo determinado, por ley especial aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad
de los miembros de cada Cámara”.
Sin embargo desde la reforma de 1994 en adelante continuaron las prórrogas de

los acuerdos existentes a través del dictado de sucesivas normas como la Ley Nº
25.235 (de Compromiso Federal, de 1999) que fueron parches ante la demora de los
acuerdos políticos básicos para la instrumentación del sistema de coordinación
federal. Por lo que a la fecha el régimen de coparticipación aún no ha sido dictado, y
ello obedece, como se vio, al intrincado laberinto y al delicado edificio de consensos
que es necesario articular para lograr un régimen de asignación de recursos que
respete la letra de la Constitución. La reforma de 1994 no pudo, así, en relación a las
dificultades previsibles que resultaran de articular tal consenso, establecer entre sus
disposiciones una solución normativa a la mora esperable en tal tema10.
10Conf. Aguirre Astigueta, Sebastián F., Régimen de coparticipación federal: realidad actual y alternativas posibles”,
SAIJ DACC030081, 2003.
Para saber más

El siguiente enlace les permite acceder a la página del Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas de la
Nación donde pueden visualizar y descargar las normas, antecedentes legales y pactos y convenios
suscriptos entre la Nación y las Provincias referidos a la coparticipación federal de recursos:
http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/normativa.html
Puesto que tanto la Nación como las provincias y los municipios deben afrontar
gastos, necesitan contar con recursos. Los órganos administrativos encargados de la
percepción de recursos fiscales son denominados órganos recaudadores. Cada
jurisdicción (Nación, provincia, municipio) tendrá su propio órgano recaudador con
facultades propias y definidas.
La Administración Federal de Ingresos

Públicos (AFIP). La Administración Federal de
Ingresos Públicos es un organismo autárquico
del Estado Nacional, que depende del Ministerio
de Economía y Finanzas Públicas y fue creado en
el año 1997 por el Decreto Nº 618/97.
Es el encargado de la aplicación, percepción, recaudación y fiscalización de las

rentas e impuestos nacionales, tanto internos -a través de la Dirección General
Impositiva (DGI)-, como sobre la nómina salarial a través de la -Dirección General de
los Recursos de la Seguridad Social- y externos -a través de la Dirección General de
Aduanas-.
La Dirección General
de Rentas de la
Provincia de Corrientes
(DGR). Fue creada por
la Ley provincial Nº 1.757, como órgano encargado de la recaudación y “estricta
vigilancia” de toda la renta pública de la Provincia. Depende del Ministerio de
Hacienda y Finanzas de la Provincia.
Su misión institucional es: “Asegurar la aplicación y recaudación de los tributos

provinciales garantizando la correcta, imparcial y firme aplicación de la legislación
tributaria, maximizando el cumplimiento voluntario y oportuno de las obligaciones
fiscales, minimizando la deuda en mora, y desalentando la evasión y elusión; a través
de la educación del Contribuyente, un servicio de calidad, y la realización de acciones
de fiscalización; cumpliendo con la premisa de la calidad en todas sus instancias”.
Conforme el artículo 10 del Código Fiscal de la Provincia de Corrientes, sus

funciones son:
1. Formar y actualizar los registros y padrones correspondientes a los distintos

tributos.
2. Verificar, fiscalizar, determinar, recaudar, contabilizar, acreditar, compensar,

los tributos vigentes o no, y los que en el futuro se establezcan.
3. Intervenir en la preparación de todo proyecto de disposiciones legales

vinculados con las obligaciones fiscales.
4. Pronunciarse originariamente en las consultas sobre la forma de aplicación de

este Código y otras leyes especiales.
5. Recabar directamente de los demás organismos de la Administración

Provincial y estos estarán obligados a suministrarle, los informes y la colaboración
necesarias a los fines del mejor cumplimiento de las funciones que se le asignan por
este Código o leyes especiales.
6. Dictar normas generales con el objeto de aplicar e interpretar este Código y

leyes especiales y fijar procedimientos administrativos.
7. Ejercer las funciones de juez administrativo en las materias de este Código y

otras leyes especiales y reglamentaciones.
8. Aplicar sanciones por infracciones a las disposiciones de este Código y otras

leyes especiales.
9. Resolver las cuestiones atinentes a las exenciones tributarias y a las vías

recursivas previstas en este Código en las cuales sea competente.
10. Hacer constar en las boletas que remita a los Contribuyentes para el pago de
los tributos, la existencia de deudas por el tributo respectivo.
La Agencia Correntina de Recaudación de la

Municipalidad de la ciudad de Corrientes (Acor). Acor fue
creada en el año 2014, mediante la Ordenanza Nº 6.225 del
Concejo Deliberante, ante la necesidad de: “contar con un
organismo fiscal ágil y eficiente, que instrumente en forma
activa la política tributaria de la actual gestión gubernamental municipal”.
Actúa dentro del ámbito de la Secretaría de Economía y Finanzas de la

Municipalidad y tiene por finalidad, conforme el artículo 3º de la Ordenanza de
creación, la ejecución de la política tributaria mediante la fiscalización y percepción
de los tributos y accesorios dispuestos por el Código Fiscal Municipal y ordenanzas
tributarias municipales.
La dirección superior y la Administración de la Agencia se encuentra a cargo de

un Director Ejecutivo, designado y removido por el Intendente Municipal.

constitucional.
Conforme los artículos 5° y 123 de la Constitución Nacional, las provincias

deben asegurar y disciplinar un “régimen municipal” de carácter “autónomo”.
Ello por cuanto la Constitucional Nacional sancionada en 1853 estableció, en su

artículo 5°, que cada provincia debía dictar para sí una Constitución que “asegure su
régimen municipal”. Luego de la reforma de 1994, el artículo 123 añadió que aquella
obligación debía efectuarse “asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance
y contenido en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero”.
No obstante la incorporación de esta última previsión, la cuestión referente a la

determinación de la naturaleza jurídica de la institución municipal ha traído disputas
doctrinarias y controversias jurisprudenciales.
Las desavenencias, bajo el imperio de la Constitución histórica, se debían a la

existencia de un único precepto que mencionaba escuetamente a la institución
municipal, el cual se hallaba redactado en forma genérica y ambigua. La
determinación del status jurídico de los municipios dividió a los académicos y suscitó
distintas posiciones en la jurisprudencia de nuestra Corte Suprema de Justicia de la
Nación, evidenciando que el régimen municipal garantido por aquella cláusula no
parecía como bastante y suficiente para implicar automáticamente la autonomía de
tales entidades.
A grandes rasgos, puede decirse que en la doctrina nacional existían tres

posturas: 1) De un lado estaban quienes sostenían que el artículo 5º de la
Constitución Nacional traía aparejada la “autonomía” del municipio11. 2) En la vereda
opuesta aparecían aquellos que consideraban que la regla constitucional sólo
reconocía carácter “autárquico” a los municipios12. Y finalmente, 3) Entre ambos,
adoptando una postura intermedia, estaban quienes entendían que la norma
constitucional no obligaba a las provincias a asegurar un régimen municipal
autónomo o autárquico, sino que dejaba esta caracterización al arbitrio del derecho
público provincial.
Para tener en cuenta

Autarquía significa que un ente determinado tiene capacidad para administrarse a sí mismo.
Como mencionamos en el apartado anterior, la AFIP es un ente administrativo autárquico.
Autonomía significa, en cambio, que un ente tiene capacidad para administrarse a sí mismo y,
además, tiene capacidad de dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por
un ente superior. Tradicionalmente se reconoce que las provincias argentinas son entidades
autónomas preexistentes al Estado Nacional. Y la Constitución, tras la reforma de 1994, afirma
asimismo la autonomía municipal (artículo 123) y de las Universidades Nacionales (artículo 75, inciso
19).
La jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación pasó por

distintas etapas. En sus comienzos se pronunció por la “autonomía municipal”. Con
posterioridad adscribió a la tesis de la “autarquía municipal”. Por último abandonó
11 Entre los exponentes de esta postura cabe mencionar a Germán Bidart Campos (“Tratado elemental de derecho
constitucional argentino”, Ediar, Buenos Aires, 1995, T. I. pág. 258), Jorge Vanossi (“Teoría Constitucional”,
Depalma, Buenos Aires, 2000, T. I, pág. 474), Néstor Pedro Sagüés (“El régimen municipal de la Constitución”, LL
1985-C-997), Pedro Frías (“Las nuevas constituciones provinciales”, Depalma, Buenos Aires, 1989, pág. 209), Carlos
Sánchez Viamonte (“Manual de Derecho Constitucional”, Kapeluz, Buenos Aires, 1958, pág. 331), Antonio Hernández
(“Derecho Municipal”, Depalma, Buenos Aires, 1997, T. I, pág. 401), José Dromi (“Federalismo y municipio”, Ciudad
Argentina, Buenos Aires, 1983, pág. 161), Néstor Losa (“Justicia Municipal y Autonomía Comunal”, Ad-Hoc, Buenos
Aires, 1991, pág. 73), Ricardo Zuccherino, (“Derecho público provincial y municipal”, Lex, La Plata, 1977, T. II, pág.
199), Carlos Mouchet (“Las ideas de Echeverría, de Alberdi y de los constituyentes de 1853 sobre el régimen
municipal”, LL 84-640), Tomás Diego Bernard (“Régimen municipal argentino”, Depalma, Buenos Aires, 1976, pág.
10), Salvador Dana Montaño (“Las funciones municipales”, Universidad Nacional de Córdoba, Córdoba, 1963, pág.
167), Alcides Greca (“Derecho y Ciencia de la Administración Municipal”, Imprenta de la Universidad de Santa Fé,
Santa Fé, 1943, pág. 70) y Adolfo Korn Villafañe (“Derecho Público Político. La República representativa municipal”,
La Plata, 1941, pág. 50). Asimismo Antonio Hernández cita a José Manuel Estrada y Arturo Bas.
12 Entre los defensores de esta tesis cabe destacar a Rafael Bielsa (“Estudios de derecho público”, Depalma, Buenos
Aires, 1952, T. III, pág. 58 y “Principios de régimen municipal”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 1962, pág. 33), Miguel
Marienhoff (“Tratado de Derecho Administrativo”, Abeledo- Perrot, Buenos Aires, 1972, T. I, pág. 504 y “La supuesta
autonomía municipal”, LL 1990-B-1012), Pedro Altamira (“Curso de Derecho Administrativo”, Depalma, Buenos Aires,
1971, pág. 138), Bartolomé Fiorini (“Manual de Derecho Administrativo”, La Ley, Buenos Aires, 1968, T. I, pág. 146),
Segundo V. Linares Quintana (“Gobierno y Administración de la República Argentina”, Tea, Buenos Aires, 1959, T. II,
pág. 64), Benjamín Villegas Basavilbaso (“Derecho Administrativo”, Tipográfica Editora Argentina, Buenos Aires,
1950, T. II, pág. 406), Juan Carlos Cassagne (“Derecho Administrativo”, Abeledo-Perrot, Buenos Aires, 2002, T. I. pág.
461), José Canasi (“Derecho Administrativo”, Depalma, Buenos Aires, 1976, T. I, pág. 502) y César Romero (“Derecho
Constitucional”, Zavalía, Buenos Aires, 1975, T, I, pág. 103).
esta postura, pues si bien no reconoció expresamente la autonomía de los

municipios, rechazó enfáticamente que esta institución pueda ser considerada un
mero ente autárquico por delegación de los poderes provinciales.
En este contexto, la reforma de 1994 incorporó al artículo 123 de la

Constitución Nacional una referencia expresa a la “autonomía municipal”,
imponiéndola como una condición normativa a las Constituciones Provinciales. Esta
norma jurídica intentó dar precisión y respuesta al largo debate doctrinario y
jurisprudencial habido respecto de la naturaleza jurídica de tales entes. El propósito
del constituyente reformador ha sido, indudablemente, consolidar la autonomía de
los municipios, respetando el federalismo argentino. Dicha regla, que completa la
mención contenida en el artículo 5° de la Constitución Nacional, aclara que las
constituciones provinciales tienen el deber de asegurar la “autonomía municipal”,
reglando su alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,
económico y financiero.
De esta forma, la última convención constituyente federal introdujo aquel

concepto.
Más allá de las dudas interpretativas que pueda generar el significado de los
términos utilizados por el nuevo artículo 123 de la Constitución Nacional, está claro
que la regla tiene la virtualidad de excluir cualquier tipificación autárquica que
pretenda otorgársele a los municipios.
Como señalamos, la regla constitucional no se limita a imponer a las provincias

el deber de consagrar la autonomía municipal en sus Cartas locales. La norma
admite explícitamente la potestad provincial para reglar el alcance y contenido de tal
calidad en el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero.
Esta particular redacción de la cláusula constitucional nos provoca varias

reflexiones:
1) No define la autonomía municipal, indicando claramente qué debe contener

tal modelo comunal.
2) Tampoco describe cuáles son sus notas características a fin de poder

diferenciarlo de cualquier otro régimen organizativo municipal.
3) No precisa el contenido de los distintos órdenes de autonomía municipal

enunciados, estipulando qué es lo que involucra cada una de las órbitas. Todo ello ha
sido dejado en manos de las provincias, quienes a través de sus constituciones
deberán regular la cuestión.
Esto último es trascendental. Las constituciones provinciales deben asegurar la

autonomía de sus municipios, pero simultáneamente deben reglar el contenido y
alcance de la misma, pudiendo adjudicarles un grado de autonomía absoluta o
relativa. Los artículos 5° y 123 de la Constitución Nacional no imponen la obligación
provincial de adoptar un modelo autonómico municipal único y uniforme en todo el
país, sino que brindan un marco abierto de posibilidades, cuya elección final
corresponde a los constituyentes locales en base a las tradiciones y realidades
locales.
Tampoco exigen un reconocimiento de autonomía en su máxima expresión. La

graduación de la autonomía municipal en los órdenes institucional, político,
administrativo, económico y financiero constituye una facultad reservada por la
Constitución Nacional a las provincias.
En todo caso, el reconocimiento de esta amplia discrecionalidad provincial para

delimitar el contorno de la autonomía municipal hallaría una única restricción: la
observancia del “principio de razonabilidad” (artículo 28 de la Constitución Nacional).
En virtud de esta directriz, las constituciones provinciales no podrían, con la excusa

de reglamentar la autonomía de los municipios, ir más allá de lo racional y razonable
en los términos de la norma fundamental.
La competencia constituyente provincial para reglarla no podría, en los hechos,

anular, suprimir o limitar, más allá de lo legítimo o racionalmente pertinente, esa
cualidad. Indefectiblemente, los municipios deberían tener autonomía en materia
institucional, política, económica, financiera y administrativa, pudiendo presentar
distinta extensión según el orden que se trate, pero siempre estipulando un conjunto
de facultades mínimas en esas órbitas, necesarias a fin que el ente cumpla con los
objetivos y cometidos asignados constitucionalmente.
En conclusión, por mandato constitucional, las provincias no pueden negarle a

los municipios un grado de autonomía mínimo en las esferas indicadas, pero pueden
consagrarlos con “autonomía plena o semiplena”, cuya estructura y facultades difiera
de otras comunas que integran la misma provincia y aún con municipios de una
provincia distinta.
Finalmente, luego de la reforma constitucional de 1994, la Corte Suprema de

Justicia de la Nación intervino en diferentes casos en que se denunció violación al
nuevo artículo 123 de la Constitución Nacional, reconociendo que el perímetro de la
autonomía municipal debe ser trazado por las provincias13.
En líneas generales, admitió la competencia provincial para delimitar la

autonomía municipal con un límite: la reglamentación no puede negarla o
desconocerla.
13 CSJN Fallos 325:1249 “Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de La Plata s/Inconstitucionalidad del
decreto-ley 9111/1978” (2002). Concretamente indicó que “…el artículo 123 de la Constitución Nacional -incorporado
por la reforma de 1994- no confiere a los municipios el poder de reglar las materias que le son propias sin sujeción a
límite alguno. La cláusula constitucional les reconoce autonomía en los órdenes institucional, político,
administrativo, económico y financiero e impone a las provincias la obligación de asegurarla, pero deja librado a la
reglamentación que éstas realicen la determinación del alcance y contenido. Se admite así un marco de autonomía
municipal cuyos contornos deben ser delineados por las provincias, con el fin de coordinar el ejercicio de los poderes
que éstas conservan (arts. 121, 122, 124 y 125, Constitución Nacional) con el mayor grado posible de atribuciones
municipales en los ámbitos de actuación mencionados por el artículo 123…”.
Unidad V
Poder Legislativo y Poder Ejecutivo

Integración de cada Cámara. Número de miembros, requisitos, elección, duración y
renovación de mandatos. Asambleas Legislativas: procedencia y funciones.
Inmunidades legislativas. Desafuero.
1.2. Formación y sanción de las leyes. Procedimiento constitucional. Leyes fiscales.
Creación y modificación.
2. Organización del Poder Legislativo en el derecho público provincial.
órgano Ejecutivo. Titularidad y requisitos.
3.1. Elección del Presidente y Vicepresidente. Sistema. Duración del mandato y
reelección. Acefalía presidencial.
3.2. Función colegislativa del Ejecutivo: potestad de veto y promulgación parcial de
leyes.
4. El Jefe de Gabinete y los Ministros del Poder Ejecutivo. Funciones y atribuciones.
5. Organización del órgano Ejecutivo en el derecho público provincial.

Integración de cada Cámara. Número de miembros, requisitos, elección,
duración y renovación de mandatos. Asambleas Legislativas: procedencia y
funciones. Inmunidades legislativas. Desafuero14.
Cámara de Senadores y de Diputados.

El Poder Legislativo es ejercido en la
República Argentina por el Congreso
Nacional, compuesto por dos Cámaras:
la de Diputados y la de Senadores.
La representatividad que da sustento a

la democracia en nuestro país, se halla
asegurada por la Constitución
Nacional en lo atinente a la
conformación de ambas Cámaras del
Congreso.
Palacio del Congreso
14Todo el punto 1 del programa de Derecho Constitucional y Administrativo referido al Congreso de la Nación,
Formación y sanción de leyes (1.2) y el Juicio Político, corresponde al muy buen trabajo presentado en el marco del
ICE N° 2 en la Comisión A: a cargo del Dr. Casaro Lodoli, en el primer cuatrimestre de ciclo lectivo año 2011, por el
Grupo integrado por los siguientes alumnos: Fiant, María Luz; De Domingo, Esteban; Simón, Mauro, Bojanich, María
Auxiliadora y Capeletti, Janet Evelin.
El artículo 44 de la Constitución Nacional dispone: “Un Congreso compuesto de

dos cámaras, una de diputados de la Nación y otra de senadores de las provincias y
de la ciudad de Buenos Aires, será investido del Poder Legislativo de la Nación.”
Esta disposición define el carácter bicameral del Congreso de la Nación

Argentina. Además, se expresa sobre la naturaleza de la representación de cada una
de las Cámaras. Pudiendo destacar que el Senado permite la participación de las
Provincias en el proceso de toma de decisiones del Gobierno Nacional.
Ambas Cámaras se reúnen por sí mismas en sesiones ordinarias cuyo período es

inaugurado por el Presidente de la Nación el 1° de marzo, y se extiende hasta el 30
de noviembre de cada año. No obstante, pueden ser convocadas a sesiones
extraordinarias o prorrogadas sus sesiones por el Poder Ejecutivo Nacional. En el
primer caso el Presidente de la Nación determina el temario a tratar, y en el segundo
las Cámaras tienen libre iniciativa. Esta última convocatoria debe efectuarse antes
que expire el periodo ordinario.
Sin embargo, cabe señalar que tanto el Honorable Senado como la Cámara de
Diputados han interpretado que el Congreso tiene facultades suficientes para
disponer la prórroga de las sesiones ordinarias.
Cámara de Diputados. La
Cámara de Diputados de la Nación
es una de las dos cámaras que
forman el Congreso de la Nación
Argentina. Los Diputados representan
al pueblo y son elegidos directamente
por éste, dependiendo su número de
la cantidad de habitantes. A los fines
electorales, el país se divide en
distritos, eligiendo cada uno de ellos
sus candidatos en forma proporcional
al número de habitantes (artículo 45
de la Constitución Nacional).
Integración y Elección. La Cámara de Diputados está formada por 257

diputados. La cantidad de diputados nacionales no es siempre la misma porque su
elección es proporcional al número de habitantes, de modo tal que el número de
diputados varía de acuerdo con el resultado de cada censo de población pero no
puede ser menor a 5 (piso mínimo que determina la legislación electoral en la Cámara
Baja para cada Provincia) para asegurar una mayor representación a las provincias
menos pobladas
Al respecto, el artículo 45 de la Constitución Nacional dispone que: “La Cámara

de Diputados se compondrá de representantes elegidos directamente por el pueblo de
las provincias, de la ciudad de Buenos Aires, y de la Capital en caso de traslado, que
se consideran a este fin como distritos electorales de un solo Estado y a simple
pluralidad de sufragios. El número de representantes será de uno por cada treinta y
tres mil habitantes o fracción que no baje de dieciséis mil quinientos. Después de la
realización de cada censo, el Congreso fijará la representación con arreglo al mismo,
pudiendo aumentar pero no disminuir la base expresada para cada diputado.”
Y el artículo 46 establece que: “Los diputados para la primera Legislatura se

nombrarán en la proporción siguiente: por la provincia de Buenos Aires, doce; por la de
Córdoba, seis; por la de Catamarca, tres; por la de Corrientes, cuatro; por la de Entre
Ríos, dos; por la de Jujuy, dos; por la de Mendoza, tres; por la de La Rioja, dos; por la
de Salta, tres; por la de Santiago, cuatro; por la de San Juan, dos; por la de Santa Fe,
dos; por la de San Luis, dos; y por la de Tucumán, tres.”
Y para la Segunda Legislatura, y las subsiguientes, el artículo 47 dispone que:

“deberá realizarse el censo general, y arreglarse a él el número de diputados; pero este
censo sólo podrá renovarse cada diez años”.
Requisitos. El artículo 48 de la Constitución Nacional establece que, para que

un ciudadano argentino pueda ser elegido diputado nacional, debe cumplir una serie
de requisitos: debe haber cumplido la edad de veinticinco años, tener cuatro años de
ciudadanía en ejercicio, y ser natural de la provincia que lo elija, o con dos años de
residencia inmediata en ella. El cargo es incompatible con posibles empleos en el
Poder Ejecutivo nacional, a excepción de los empleos de escala. Un diputado tampoco
puede ser eclesiástico regular, ni gobernante provincial en ejercicio.
Duración y renovación de los mandatos. Según el artículo 50: “Los diputados

durarán en su representación por cuatro años, y son reelegibles; pero la Sala se
renovará por mitad cada bienio, a cuyo efecto los nombrados para la primera
Legislatura, luego que se reúnan, sortearán los que deban salir el primer período.”
Cámara de Senadores. El Senado de la Nación Argentina es la Cámara Alta del

Congreso. Los Senadores representan a las provincias como entidades autónomas,
por lo que cada provincia tiene un número igual de votos en la Cámara de Senadores,
cualquiera que sea su población o su riqueza. La composición y los poderes del
Senado están establecidos en la Constitución Nacional Argentina. Es el órgano
federal por excelencia donde cada senador representa los intereses de su provincia.
El Senado es presidido por el Vicepresidente de la República.
Integración y Elección. El Senado de la Nación se encuentra compuesto por

setenta y dos Senadores a razón de tres por cada provincia y por la Ciudad de
Buenos Aires. Como se advierte, todos los distritos tienen igual representación,
atribuyéndose dos al partido mayoritario y uno al que le sigue en cantidad de
sufragios obtenidos. Son electos directamente por el pueblo.
El artículo 54 establece que: “El Senado se compone de tres senadores por cada
provincia y tres por la ciudad de Buenos Aires, elegidos en forma directa y conjunta,
correspondiendo a dos bancas al partido político que obtenga el mayor número de
votos, y la restante al partido político que le siga en número de votos. Cada senador
tendrá un voto”.
Requisitos. En el artículo 55, se expresa que los requisitos para ser senador son:
tener la edad de treinta años, haber sido seis años ciudadano de la Nación, disfrutar
de una renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente, y ser
natural de la provincia que lo elija, o con dos años de residencia inmediata en ella.
Duración y renovación de mandatos. Según el artículo 56 de nuestra

Constitución Nacional: “Los Senadores duran seis años en el ejercicio de su mandato,
y son reelegibles indefinidamente; pero el senado se renovará a razón de una tercera
parte de los distritos electorales cada dos años.”
Asambleas Legislativas: Procedencia y funciones. La asamblea legislativa es

un órgano de la Constitución conformado por la totalidad de los miembros del
congreso (diputados más senadores).
Aunque la fórmula a través de la cual se sancionan las leyes dice que ambas
Cámaras “reunidas en Congreso…decretan o sancionan con fuerza de Ley” (conforme
al artículo 84 de la Constitución Nacional), lo cierto es que, en la práctica, esto nunca

ocurre. Es decir, las Cámaras no se reúnen para legislar sino que, como está
perfectamente descripto en el Capítulo quinto de la Segunda Parte de la Constitución
Nacional (“De la formación y sanción de las leyes”, art. 77 y ss.), lo hacen por
separado y de manera sucesiva, no simultánea, respecto de cada proyecto en
consideración que debe pasar por la aprobación de ambas Cámaras. De forma tal
que, pese a la fórmula aludida, las Cámaras jamás se reúnen en asamblea para
legislar.
La Asamblea de apertura de las sesiones tiene un carácter eminentemente

protocolar, por lo que es, en realidad, irrelevante que exista quórum o no, a diferencia
de otros casos que ya veremos.
El artículo 63 de la Constitución Nacional dice que “Ambas Cámaras se reunirán

por sí mismas en sesiones ordinarias todos los años desde el primero de marzo hasta
el treinta de noviembre…”, de forma tal que la Asamblea con la presencia del
Presidente de la República no es la que verdaderamente da inicio al período
legislativo. Y de hecho, entre el 28 de febrero y el 1° de marzo de 2002, la Cámara de
Diputados, que estaba tratando el Presupuesto para ese año, comenzó la sesión a las
16.00 del 28 de febrero y la concluyó, con la votación del Presupuesto,
aproximadamente a las 6.00 de la mañana del 1° de marzo, sesionando sin
interrupción alguna, haciendo una lógica y primera aplicación de lo establecido en el
artículo 63. Ese mismo día —el 1° de marzo de 2002—, a las 10.00 de la mañana, se
celebró la asamblea con la presencia del entonces presidente Duhalde.
Otro caso previsto en la Constitución es el del inciso 21 del artículo 75, cuando
se reúne la Asamblea para “admitir o desechar los motivos de dimisión del
presidente o vicepresidente de la República; y declarar el caso de proceder a
nueva elección”. Este tipo de asamblea se ha producido en trece oportunidades a lo
largo de la historia constitucional argentina, siendo el último el del Dr. Rodríguez
Saá.
También se reúne la Asamblea para

tomar juramento al Presidente y al
Vicepresidente electos, quienes en ese
momento toman posesión de sus cargos,
conforme lo establece el artículo 93 de la
Constitución Nacional. Este acto está a cargo
del Presidente del Senado; es decir, el
Presidente provisional, tal como lo determina el
artículo 58.
Jura del Presidente De la Rúa (1999)
Un cuarto caso de Asamblea es el que prevé el artículo 88, complementado por

la ley de acefalía. En caso de acefalía total por ausencia del presidente y del
vicepresidente, “el Congreso determinará qué funcionario público ha de desempeñar la
Presidencia, hasta que haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente
sea electo”. El procedimiento está reglamentado en la Ley Nº 20.972, modificada por
la Ley Nº 25.716, la cual establece que quien preside tiene voto —como los demás
miembros de la asamblea—, además de otro voto en caso de empate. Este
procedimiento es el establecido en el Reglamento del Senado cuando el cuerpo es
presidido por un senador.
La reforma constitucional de 1994, en sus artículos 97 y 98, incorporó

tácitamente un quinto caso de asamblea legislativa: la que proclama al presidente y
vicepresidente electos directamente por el voto popular. Los artículos dicen que
deben ser proclamados, pero no establecen por quién.
El Congreso interpretó acertadamente que era él, precisamente, a quien le

correspondía formalizar esa proclamación. Y lo hizo a través de la Ley Nº 24.444,
modificatoria del Código Electoral Nacional.
Conforme a la modificación introducida en dicho cuerpo legal, corresponde a la

Junta Electoral o a “la Asamblea Legislativa, en su caso”, la proclamación de los
electos. Tanto en 1995, como en 1999 y 2003, los candidatos electos fueron
proclamados por la Asamblea Legislativa. De conformidad con la modificación
introducida por dicha ley, también le corresponde a la Asamblea Legislativa
determinar —llegado el caso de lo establecido en el artículo 96 de la Constitución
Nacional —, si se debe convocar a una segunda vuelta electoral para la elección de
presidente y vicepresidente.
Fuera de estas ocasiones, el Congreso suele reunirse protocolarmente en

asamblea a efectos de recibir a mandatarios extranjeros, en particular a presidentes
de otras naciones, o bien a primeros ministros de países con regímenes
parlamentarios; es decir, cuando los primeros ministros tienen jerarquía de Jefes de
Estado.
Inmunidades legislativas. Las “inmunidades” son correlativas a las

“potestades” o “poderes”, porque la existencia de una inmunidad en cabeza de una
persona u órgano (por ejemplo, un miembro del Congreso) se correlaciona por
definición con la carencia, por parte de otra persona u órgano (por ejemplo, los
jueces), de ciertas potestades o poderes.
Sin embargo, a diferencia de los derechos subjetivos propios del derecho

privado, las inmunidades no se otorgan en interés o beneficio de los legisladores, sino
como una forma de proteger a la institución parlamentaria como órgano
deliberativo y representativo de la voluntad popular. Ello significa que la justificación
de las inmunidades legislativas remite al funcionamiento general del sistema
republicano de gobierno, y no a la protección del interés de expresar opiniones, la
libertad corporal u otro bien de los legisladores.
La Constitución Nacional reconoce dos inmunidades a Senadores y Diputados:

la inmunidad de opinión y la inmunidad de arresto (en los artículos 68 y 69). Ambas
tienen contenido y contornos diferentes.
Según el artículo 68, “ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado,
interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita
desempeñando su mandato de legislador”.
Según resolvió la Corte Suprema de Justicia de la Nación en el caso “Eduardo

Varela Cid”, de 1992, las opiniones o discursos: “en el desempeño de la función de
legislador no pueden ser enjuiciados ante los tribunales de justicia y sólo pueden ser
pasibles de las sanciones por abuso o desorden de conductas previstas en el art. 58 de
la Constitución Nacional” (hoy art. 66), (ED 150.323). Y ha interpretado que la
inmunidad de opinión es un elemento central de la forma representativa y
republicana de gobierno, porque su finalidad es proteger la existencia misma del
parlamento como órgano deliberativo.
La inmunidad de arresto está contemplada en el art. 69, que dispone que

“Ningún senador o diputado, desde el día de su elección hasta el de su cese, puede ser
arrestado; excepto el caso de ser sorprendido in fraganti en la ejecución de algún
crimen que merezca pena de muerte, infamante, u otra aflictiva; de lo que se dará
cuenta a la Cámara respectiva con la información sumaria del hecho”.
Desafuero. El desafuero es el acto jurídico mediante el cual a una persona

aforada se le retiran sus privilegios.
El desafuero o “juicio de procedencia” se impone cuando se presume y

fundamenta que el funcionario ha cometido un delito. Con el desafuero se elimina la
restricción procesal que impide que sea juzgado, y se le puede por ende juzgar como a
cualquier ciudadano.
Por lo general, el fuero sólo limita en cuanto a acusaciones penales. Puede

juzgarse por la vía civil o administrativa al funcionario con fuero, e incluso
sometérsele a juicio político.
El artículo 70 de la Constitución prevé el allanamiento de los fueros

parlamentarios, es decir, el llamado “desafuero”, que debe tener lugar por decisión de
dos tercios de cada Cámara. Así, dispone que: “Cuando se forme querella por escrito
ante las justicias ordinarias contra cualquier senador o diputado, examinado el mérito
del sumario en juicio público, podrá cada Cámara, con dos tercios de votos, suspender
en sus funciones al acusado, y ponerlo a disposición del juez competente para su
juzgamiento”.
La Ley de Fueros Nº 25.320, promulgada el 12 de septiembre del año 2000,

reglamentó el procedimiento de desafuero. El desafuero no puede tener lugar por
acciones relativas a “opiniones o discursos”, puesto que estas conductas están
amparadas por la inmunidad de opinión.
1.2. Formación y sanción de las leyes. Procedimiento constitucional. Leyes

fiscales. Creación y modificación.
La ley es un acto complejo que requiere la voluntad conjunta de ambas Cámaras

del Congreso y del Poder Ejecutivo.
El Congreso es denominado “Órgano Legislativo” o “Poder Legislativo”. La

función primordial de este órgano es emitir ley, pero no es su función única ya que
también cumple funciones administrativas y a veces jurisdiccionales; así como
también controla al Poder Ejecutivo.
Lo dijo…Benito Juárez
“Tengo la persuasión de que la respetabilidad
del gobernante le viene de la ley y de un recto
proceder y no de trajes ni de aparatos militares
propios sólo para los reyes de teatro”
Político mexicano de origen indígena. Fue presidente de México en

varias ocasiones durante el Siglo XIX.
.
Ahora bien, el proceso de formación de una ley consta de tres etapas:
1) Iniciativa o formulación del proyecto. Puede provenir del mismo Congreso, del
Poder Ejecutivo o del Cuerpo Electoral.
2) Etapa constitutiva. Consiste en la sanción del proyecto está a cargo del
Congreso, también puede insertarse el mecanismo de consulta popular.
3) La etapa de eficacia. Está a cargo del Poder Ejecutivo. En los casos en que la
Constitución dispone de promulgación automática, la ley no puede ser vetada. A su
vez, se reputa aprobado por el Poder Ejecutivo todo proyecto no devuelto en el
término de diez días útiles.
Procedimiento constitucional. Conforme el artículo 78 de la Constitución

Nacional, la ley transita separadamente en cada Cámara, la Cámara donde empieza
el tratamiento se llama Cámara de origen y la otra Cámara revisora.
Cuando en el proceso de formación de ley se intercala una consulta popular,

participa la sociedad a través de un voto positivo o negativo, y si es positivo convierte
en ley al proyecto consultado.
Una vez que una ley ingresó por la mesa de entrada de alguna de las dos
cámaras, el proyecto pasa a una o más comisiones de asesoramiento, que emiten
un dictamen. En ocasiones, frente a temas de gran urgencia o relevancia, un
proyecto puede ser tratado “sobre tablas” en el recinto, es decir, sin que haya pasado
previamente por las comisiones. Sin embargo para la aprobación, en este caso, se
requerirá de los votos afirmativos de una mayoría especial, es decir dos tercios.
Un proyecto de ley aprobado en la cámara de origen pasa luego a ser

discutido en la cámara revisora, que lo puede aprobar, rechazar o devolver con sus
correcciones, según se detalla a continuación:
• Aprobación del proyecto por ambas cámaras
Este punto se refiere al caso en que ambas cámaras aprueban por sí el proyecto
y constituye el procedimiento ordinario o simple.
Para considerar aprobada la iniciativa, es necesario que haya recibido en ambas

cámaras el voto de la mayoría absoluta de los miembros presentes en la sesión
correspondiente, salvo exigencia de mayoría calificada para casos específicos.
Aprobado un proyecto de ley por la cámara de origen, pasa para su discusión a

la otra cámara, Lograda la aprobación de ambas, el proyecto queda sancionado y es
enviado al Poder Ejecutivo, usándose la fórmula establecida por el artículo 84 de la
Constitución Nacional: “El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina,
reunidos en Congreso, … decretan o sancionan con la fuerza de ley”.
• Proyecto desechado totalmente por una de las cámaras
Cuando un proyecto es desechado totalmente por una de las cámaras, no puede

repetirse en las sesiones de ese año legislativo. La discrepancia total de una de las
cámaras significa la falta de voluntad para integrar el acto complejo de la sanción.
Sin embargo, ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que
hubiese tenido origen en ella y luego hubiese sido adicionado o enmendado por la
cámara revisora.
• Desacuerdo parcial de una de las cámaras
El artículo 81 d la Constitución Nacional contempla el supuesto en que la

cámara revisora discrepa parcialmente con la “media sanción” de la cámara
iniciadora. Es decir, enmienda el proyecto devolviéndolo a la cámara de origen.
Las enmiendas pueden no implicar adiciones o supresiones, sino también meras

correcciones. En este caso debe indicarse el resultado de la votación, es decir, si tal
modificación es realizada por mayoría absoluta o por las dos terceras partes de los
miembros presentes en la cámara revisora, ya que ello incide sobre el trámite
posterior del proyecto. Esto es importante aclarar porque a igualdad de mayorías
prevalece la voluntad de la cámara indicadora.
Ninguna de las cámaras puede desechar totalmente un proyecto que hubiese

tenido origen en ella y hubiese sido adicionado o corregido por la otra cámara, Solo se
puede pronunciar sobre las modificaciones realizadas por esta última. Por todo esto,
ante el desacuerdo parcial de la cámara revisora, la cámara de origen puede adoptar
dos posiciones:
La primera posición es aceptar, por mayoría absoluta de los miembros

presentes, las adiciones o modificaciones introducidas por la cámara de recisión,
quedando sancionado el proyecto.
La segunda posibilidad es la de rechazar las correcciones o adiciones efectuadas

por la cámara revisora, en cuyo caso pueden darse varios supuestos, teniendo en
cuenta las mayorías logradas por esta última:
Si la cámara revisora aprueba las modificaciones por mayoría absoluta de sus

miembros presentes, la cámara iniciadora puede insistir, por igual mayoría, en la
redacción originaria.
S la cámara revisora aprueba las modificaciones con el voto de las dos terceras
partes de sus miembros presentes, la cámara iniciadora debe lograr igual mayoría
para insistir en la redacción originaria, caso contrario el proyecto queda sancionado
conforme las modificaciones introducidas por la cámara de revisión.
Para distinguir:
Mayoría especial o calificada: 2/3 de los votos.
Mayoría absoluta: El voto de la mitad más uno de los miembros.
Mayoría simple: Cuando en una votación un candidato o propuesta obtiene
mayor número de votos que cualquier otro, pero no alcanza la mayoría absoluta.
¿Qué sucede si una vez aprobado el proyecto por ambas Cámaras el Poder
Ejecutivo lo desecha en todo o en parte? Conforme el artículo 83, en estos casos
el proyecto vuelve con sus objeciones a la Cámara de su origen. Ésta lo discute de
nuevo, y si lo confirma por mayoría de dos tercios de votos, pasa otra vez a la
Cámara de revisión. Si ambas Cámaras lo sancionan por igual mayoría, el
proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgación. Las votaciones de
ambas Cámaras serán en este caso nominales, por sí o por no. Si las Cámaras
difieren sobre las objeciones, el proyecto no puede repetirse en las sesiones de
aquel año.
Por otra parte, el artículo 77 establece que las leyes pueden tener principio en
cualquiera de las Cámaras, que actuará como Cámara de Origen, o en el Poder
Ejecutivo. Sin embargo existen excepciones.
Proyectos que sólo pueden tener su origen en…

La Cámara de Diputados
Leyes sobre contribuciones
Leyes sobre reclutamiento
Acusar ante el senado al presidente, vicepresidente, jefe de gabinete, ministros
del poder ejecutivo y miembros de la Corte Suprema en juicio político
Leyes cuyos proyectos son propuestos por ciudadanos
La Cámara de Senadores
Ley-convenio entre el Estado federal y las provincias
Ley que promueve el crecimiento armónico de la Nación
Prestar acuerdo al presidente para que se nombre miembros de la Corte
Suprema, demás Jueces Federales, oficiales superiores de las Fuerzas Armadas
A su vez, la reforma de 1994 ha incluido de forma expresa tres prohibiciones

relativas a la formación de leyes:
-Prohibición de la delegación legislativa a favor del Poder Ejecutivo.

- Prohibición al Poder Ejecutivo de emitir disposiciones de carácter legislativo.
-Promulgación parcial de leyes por el Ejecutivo si ello no implica afectar la

unidad del proyecto de ley.
El procedimiento para la sanción de leyes no puede eximirse del control judicial

de constitucionalidad ya que una ley sancionada defectuosamente no es una ley
sancionada en la forma que la Constitución lo exige.
Leyes fiscales. Creación y modificación. Atento a la importancia que adquiere la

percepción de recursos fiscales para el cumplimiento de fines estatales, y con el
objeto de evitar posibles abusos de las autoridades en la fijación de tributos en
perjuicio de los habitantes de la Nación, la Constitución contiene disposiciones
específicas referidas a la sanción de leyes de contenido fiscal.
En primer término, la facultad general del Congreso de imponer contribuciones

se encuentra contenida en los artículos 4º y 17 de la Constitución. Y el artículo 75
inciso 2 precisa que corresponde al Congreso imponer contribuciones indirectas de
forma concurrente con las Provincias, e imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre
que la defensa, seguridad común y bienestar del Estado lo exijan.
A su vez, y para reforzar el carácter exclusivo de esta atribución en cabeza del

Congreso de la Nación, el artículo 99, inciso 3, prohíbe la delegación legislativa al
Poder Ejecutivo en materia tributaria en todos los casos.
Así, el artículo 52 de la Constitución Nacional establece que: “A la Cámara de

Diputados corresponde exclusivamente la iniciativa de las leyes sobre contribuciones y
reclutamiento de tropas”.
¿Por qué debe ser Cámara de origen la Cámara de Diputados, y no la de

Senadores? Porque en nuestro diseño constitucional los Senadores representan a las
provincias, mientras que los Diputados representan al pueblo, razón por la cual –y
atento a que la imposición de tributos implica la afectación del patrimonio de los
habitantes- se da a sus representantes la posibilidad de actuar como Cámara de
origen.
Sin embargo, constituir a la Cámara de Diputados en Cámara de Origen dando

preeminencia a los representantes de la población no implica dejar en manos de los
propios habitantes las iniciativas de contenido fiscal.
Por ello, el propio artículo 39, que establece el derecho de iniciativa ciudadana
para presentar proyectos de ley en la Cámara de Diputados, prohíbe expresamente –
sin embargo- que tales proyectos refieran a tributos.
En lo demás, se aplica el procedimiento general para la creación y modificación

de leyes.
2. Organización del Poder Legislativo en el derecho público provincial15.
Los poderes legislativos de las 23 provincias y el de la Ciudad Autónoma de

Buenos Aires tienen muchas diferencias entre sí.
Existen parlamentos provinciales unicamerales y bicamerales; en estos últimos

la cámara de diputados suele ser elegida por un sistema proporcional con la
provincia como distrito único, mientras que la de senadores suele tener alguna base
territorial subprovincial: departamentos, municipios, seccionales electorales de la
provincia, etc.
Igualmente, cada provincia tiene diferente cantidad de legisladores, procesos de

aprobación de leyes, periodos ordinarios de trabajo, reglamentos, facultades, etc.
Por ejemplo, la provincia de Río Negro –que opta por el sistema unicameral-
establece una doble votación para la aprobación de las leyes. Así, una vez aprobado
un proyecto en general y particular: “se difunde a la población de la Provincia por los
medios de comunicación a los efectos de conocer la opinión popular” (artículo 141 de la
Constitución provincial). Una vez transcurridos quince días desde la aprobación: “se
someterá a nueva votación en general y en particular; si obtiene la mayoría requerida
queda sancionada como ley” (artículo 142 de la Constitución provincial).
La duración de los mandatos de los

parlamentarios es de cuatro años. La mayoría de
las provincias tienen cláusulas de renovación
bienal de la mitad del Parlamento, pero otras lo
renuevan totalmente cada cuatro años. Todas las
jurisdicciones admiten la reelección de sus
parlamentarios, pero algunas ponen límites a
una reelección indefinida.
Cámara de Diputados de la Provincia del Chaco
Por lo general, el vicegobernador provincial es presidente del Parlamento. En el

caso de sistemas bicamerales, suele serlo de la de Senadores.
15Seguiremos en este punto a la obra: AAVV, Introducción a la Administración Pública Argentina. Nación, Provincias
y Municipios, Horacio Cao (Coordinador), Buenos Aires, Biblios, 2007, pág. 93/94.
De los tres poderes, el Legislativo es el de menor presupuesto. Si bien varía

mucho de provincia en provincia, suelen insumir entre 1 y 2% del total provincial.

Órgano Ejecutivo. Titularidad y requisitos16.
Órgano Ejecutivo. De acuerdo a la Constitución Nacional el Poder Ejecutivo es

desempeñado por un ciudadano que ostenta el título de Presidente de la Nación
Argentina, quien es el Jefe Supremo de la Nación y responsable político de la
administración general del país (Constitución Nacional, arts. 87 y 99 inc. 1).
Para comprender cabalmente la naturaleza del Poder Ejecutivo y sus

atribuciones resulta necesario advertir que se trata del núcleo originario del cual, por
aplicación de la doctrina de separación de poderes, fueron desprendiéndose
funciones legislativas y jurisdiccionales que se atribuyeron a otros órganos
especializados. Aun cuando inicialmente se pretendió reconocerle sólo la función
administrativa, sus funciones no se limitan, como su nombre lo parece sugerir, a la
mera ejecución de las leyes, por el contrario, él es quien tiene a su cargo el impulso
de la actividad estatal.
En este aspecto, nuestra organización constitucional se apartó del modelo

norteamericano para que el Poder Ejecutivo tuviera el vigor y estabilidad que la
realidad del país y su historia aconsejaba, teniendo en cuenta, en cierto modo, la
figura de los virreyes españoles. Alberdi, inspirador de este criterio, resumió su tesis
del siguiente modo: “Dad al Poder Ejecutivo todo el poder posible, pero dáselo por
medio de una Constitución”17.
Con el transcurso del tiempo el liderazgo del Poder Ejecutivo fue acentuándose
como resultado de diversas causas. El Estado ha asumido nuevos cometidos,
tomando a su cargo asuntos librados a la actividad de los particulares, interviniendo,
incluso en la economía y fijando hasta la política en materia de población y
educativa. Como se ha afirmado, el Estado llegó a convertirse en el máximo
protagonista de la sociedad. Esta tendencia crece o disminuye en virtud de la
influencia que ejercen las entidades intermedias existentes entre el individuo y el
Estado, pese a que en la actualidad el Estado ha comenzado a reconocer esas
entidades, encomendándoles el desempeño de funciones públicas.
Bernardino Rivadavia, primer Presidente argentino.
Las nuevas funciones que el Estado debió asumir

fueron mayoritariamente tomadas por el Poder Ejecutivo,
ya que, por su estructura y dinamismo, es quién está en
mejores condiciones para llevarlas a cabo.
La doctrina ha debatido intensamente el significado

de la expresión utilizada por la Constitución Nacional al
afirmar que el Poder Ejecutivo es el “Jefe Supremo de la
Nación”, entendiéndose que ello no significa que éste por
encima de los otros poderes ya que, necesariamente, debe
haber un equilibrio entre ellos, el término indica que es
cabeza del Ejecutivo.
16 Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T I, Lexis-Nexis (Abeledo-Perrot), séptima edición, pág. 307/312.
17 Alberdi, Juan Bautista, Obras Completas, TIII, pág. 491.
En cambio, hay quienes consideran que la actividad política o gubernamental

que se origina y se limita en la18 propia Constitución le confiere el liderazgo del poder
político, lo que resulta expresamente prescripto en la Constitución Reformada
(artículo 99 inciso 1°). En consecuencia, el Presidente de la República es el más alto
magistrado, es el que ejerce la representación de la soberanía del Estado ante los
estados extranjeros y es quien debe impulsar la actividad política. Asimismo, es el
comandante en jefe de las fuerzas armadas y provee a la formación de todos lo
poderes del Estado, ya sea por medio de la convocatoria electoral o por medio de su
nombramiento.
Su liderazgo, en la práctica, también se ve afirmado por tratarse de un órgano

unipersonal, en definitiva, ello determina que en una sola persona física se reúne
toda la potestad pública atribuida a un poder del Estado.
Si bien el artículo 87 de la Constitución Nacional establece que el Poder

Ejecutivo será desempeñado por un ciudadano con el título de “Presidente de la
Nación Argentina”, teniendo en cuenta que el artículo 100 dispone que el Jefe de
Gabinete y los Ministros “refrendarán y legalizarán los actos del Presidente por medio
de su firma, sin cuyo requisito carecen de eficacia”, se ha discutido si el Poder
Ejecutivo es unipersonal o colegiado, cuestión que debe resolverse a favor del
carácter unipersonal del órgano a tenor que el Presidente es el que concentra
unipersonal la potestad decisoria sobre todos los asuntos que se le ha confiado.
Caracteres y atribuciones del Órgano Ejecutivo. Las atribuciones del Poder

Ejecutivo se encuentran expresamente previstas en los distintos incisos del artículo
99 de la Constitución Nacional, aun cuando esta enumeración no es taxativa, ya que
la misma se completa con otras disposiciones de la propia Constitución. En tal
sentido, no se requiere norma expresa para asignar funciones al Ejecutivo por cuanto
las funciones estatales no asignadas a otros poderes le pertenecen.
En una sistematización de sus atribuciones, teniendo en cuenta la índole de la

actividad material desarrollada, ellas pueden clasificarse en:
a) Facultades de gobierno o políticas: previstas por el artículo 99 inciso 1° de

la Constitución Nacional y otros incisos del mismo artículo (4°, 11 y 15) se ejercen en
un marco de discrecionalidad en cuanto al poder de iniciativa, no obstante que se
trata siempre de una actividad vinculada a la Constitución Nacional.
b) Facultades normativas: se encuentran atribuidas básicamente por el inciso

1° del artículo 99 de la Constitución. Por dicha norma “expide las instrucciones y
reglamentos” (reglamentos autónomos), asignándosele también potestad para el
dictado de reglamento de ejecución. Igualmente también se le atribuye potestad para
dictar reglamentos delegados conforme lo prevé el artículo 76 de la Constitución
Nacional.
c) Facultades colegislativas: participa de la actividad tendiente al dictado de

leyes por el Congreso. El artículo 99, inciso 3° establece que “participa de la formación
de las leyes con arreglo a la Constitución, las promulga y hace publicar”; puede
presentar al Congreso proyectos de leyes, teniendo el derecho de iniciativa. En
circunstancias excepcionales dicta Decretos de Necesidad y Urgencia.
Al propio tiempo, el Poder Ejecutivo anualmente realiza la apertura de las

sesiones del Congreso, recomendando las medidas que juzgue necesarias y
convenientes (artículo 99 inc. 8° de la Constitución Nacional), prorroga las sesiones
ordinarias del Congreso y convoca a extraordinarias (artículo 99, inciso 9 de la
Constitución Nacional).
d) Facultades administrativas: Como Jefe Supremo de la Nación y responsable

político de la Administración General del país le corresponde la titularidad de la
función administrativa (artículo 99 inciso 1° de la Constitución Nacional).
e) Facultades jurisdiccionales: Las funciones jurisdiccionales de los órganos

del Poder Ejecutivo han sido aceptadas conforme al criterio sostenido por la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, a condición de que exista un control judicial
posterior suficiente, con amplitud de debate y prueba.
A su vez, en el ejercicio de las potestades que hacen a su jerarquía

constitucional el Poder Ejecutivo ejerce tres jefaturas:
1) Es el Jefe del Estado y como tal representa a la Nación en el ámbito

internacional (artículo 99 inciso 1).
2) Es el jefe de Gobierno y cabeza de la Administración (artículo 99 inciso 1°) y

por ello es el superior jerárquico de todos los órganos creados en el ámbito del Poder
Ejecutivo, y ejerce la supremacía de tutela, a los efectos de la dirección de sus
actividades y el control sobre las entidades descentralizadas.
3) Es el Comandante en Jefe de todas las fuerzas armadas (art. 99 inciso 12) sin
que ello excluya los poderes militares del Congreso (artículo 75 inc. 25, 26, 27 y 28).
La Constitución Nacional también atribuye al Poder Ejecutivo el ejercicio de

algunas facultades excepcionales, como es la relativa al indulto y conmutación de
penas (artículo 99, inciso 5 de la Constitución Nacional).
El indulto no puede ser calificado como un acto jurisdiccional ya que no

resuelve una controversia sino que supone, por razones de interés público, eliminar
la aplicación de la pena correspondiente a una conducta delictiva. Al respecto, si bien
una parte de la doctrina la conceptúa dentro de la categoría de los actos políticos o de
gobierno, entendemos que, si en definitiva implica un acto que produce efectos
directos en la esfera de los particulares, puede perfectamente someterse al régimen
que rige los actos administrativos.
Titularidad y requisitos. El Poder Ejecutivo es el órgano que tiene a su cargo la

aplicación de las leyes, el gobierno y la administración general del país.
El artículo 87 de la C.N. define al Poder Ejecutivo como unipersonal y

presidencialista al decir: “El Poder Ejecutivo de la Nación será desempeñado por un
ciudadano con el título de presidente de la Nación Argentina”.
La reforma constitucional de 1994 pretende haber atenuado el cesarismo de

nuestro Poder Ejecutivo, llevándolo hacia un semi - presidencialismo a través de la
creación del cargo de jefe de gabinete, lo cual es falso pues el jefe de gabinete debe
sujetarse en todo a las instrucciones del presidente no teniendo la menor autonomía
funcional. Es decir que nuestro sistema político sigue siendo marcadamente
presidencialista.
La Convención de 1994 reduce el plazo del mandato presidencial de seis a

cuatro años, pero se introduce la posibilidad de reelección inmediata por un período
más. Además el nuevo texto acepta que quien haya sido vicepresidente por un
período de cuatro años pueda ser elegido presidente en el siguiente período sin
solución de continuidad y viceversa.
Hasta la reforma constitucional de 1994 se mantenía el régimen de elección

indirecta de presidente y vicepresidente, mediante Juntas o Colegio Electoral. El
nuevo artículo 94 modifica el procedimiento por el régimen de elección directa por el
cuerpo electoral, con doble vuelta electoral.
Así:
⇒ En la elección directa los ciudadanos votan en un solo distrito electoral

por el candidato de su preferencia al cargo de presidente sin intermediarios. Es
decir, se vota directamente una boleta con la fórmula.
⇒ Respecto al sistema de doble vuelta electoral, en los Artículo 97 y 98 se

establecen dos excepciones a la doble vuelta: a) si la fórmula más votado lograse
obtener más del 45% de los votos afirmativos válidamente emitidos o bien; b) si la
fórmula más votada obtiene el 40% de los votos afirmativos (no incluyen votos en
blanco) y además una diferencia con la fórmula que le sigue en número de votos
superior al 10%.
Lo dijo…Domingo Faustino Sarmiento
“Fui nombrado Presidente de la República, y no de

mis amigos”
Presidente de la República Argentina entre 1868 y 1874.
3.2. Función colegislativa del Ejecutivo: potestad de veto y promulgación

parcial de leyes.
El Poder Ejecutivo participa en la formación de las leyes mediante la

promulgación de las mismas, esto es, una facultad mediante la cual el Presidente
manifiesta su consentimiento a en la vigencia de la ley. La promulgación puede ser
expresa mediante decreto o bien por medio del silencio – tácita –. La promulgación
tácita se configura cuando pasado los diez días hábiles de haber recibido la
comunicación de las cámaras el Ejecutivo no devuelve el proyecto con observaciones;
como consecuencia de ello, la ley queda promulgada. Esto no ha sufrido
modificaciones.
También el Ejecutivo tiene la facultad de veto, esto es, una manifestación de

voluntad contraria a la vigencia de la ley.
Anteriormente, no estaba contemplado el veto parcial, con lo cual la ley que es

vetada en parte por el Ejecutivo, éste devolvía todo el texto de la ley al Congreso.
La reforma de la constitución incorpora el veto parcial, facultando al Ejecutivo a

promulgar la parte no vetada siempre que tenga autonomía normativa y la
aprobación parcial no altere la unidad del proyecto sancionado por el Congreso.
4. El Jefe de Gabinete y los Ministros del Poder Ejecutivo. Funciones y

atribuciones.
El Jefe de Gabinete. La idea de incorporar este órgano a la Constitución ha

surgido de tendencias partidarias del sistema parlamentario que piensan que al
atenuar el poder del Presidente se superaría todos los problemas de nuestro país.
Se ha pretendido la aproximación de nuestro sistema a los que adjudican la

función de gobernar y administrar a un primer Ministro y que, correlativamente
reservan la jefatura del Estado al Presidente, o al Monarca según los casos.
De esta forma, la reforma constitucional del año 1994 incorporó la figura del
Jefe de Gabinete de Ministros en el Capítulo Cuarto de la Sección Segunda de la
Constitución Nacional.
Este funcionario es nombrado y removido por el Poder Ejecutivo con lo cual su

dependencia real es del Presidente. No obstante, también puede ser removido por una
moción de censura del Congreso. Esta (la moción de censura) es una típica
atribución del sistema parlamentario de gobierno. Consiste en la facultad que tiene el
Parlamento en destituir al Jefe de Gabinete o Primer ministro, algún ministro o
incluso a todo el gabinete cuando han perdido la confianza de los legisladores. Para
que esto ocurra el texto del artículo 101 exige el voto de la mayoría absoluta de los
miembros de cada una de las Cámaras.
La vinculación entre el Presidente y el Jefe de Gabinete se encuentra

determinada con fórmulas que suponen la existencia de una relación jerárquica entre
ambos. Esta relación encuentra apoyo en varias normas constitucionales, como ser:
1) la facultad del presidente de nombrar y remover por sí solo al Jefe de Gabinete (art.
99 inc. 7 de la C.N.); 2) el poder de impartirle instrucciones (art. 99 inc. 2° de la C.N.);
3) Las delegaciones administrativas expresamente previstas (art. 100, incs. 2° y 4° de
la Constitución Nacional. A todo ello, se añade la facultad de mando, que lo habilita a
impartir indicaciones para resolver sobre determinadas materias en los Acuerdos de
Gabinete (artículo 100 inc. 4° de la C.N.).
Además, en nuestro sistema el Presidente como Jefe del Gobierno conserva la

jefatura de la Administración.
La relación que vincula al Jefe de Gabinete con los Ministros también constituye
un problema interpretativo que plantea la Constitución reformada.
Algunos entienden que existe una relación jerárquica entre el Jefe de Gabinete y
los Ministros en razón de las siguientes facultades: 1) La presidencia de las reuniones
de Gabinete en caso de ausencia del Presidente (art. 100, inc. 5° de la Constitución
Nacional; 2) la de hacer recaudar las rentas de la Nación y de ejecutar la ley de
presupuesto (art. 100, inc. 7° de la Constitución Nacional; 3) la más genérica que es
la que atribuye al Jefe de Gabinete la de “ejercer la administración general del país”
(art. 100, inc. 1° de la Constitución Nacional).
En tanto que los que se oponen a una relación jerárquica entre el Jefe de
Gabinete y los demás Ministros, señalan que en el Capítulo IV, de la Sección II, se
equipara al Jefe de Gabinete con los Ministros al igual que los preceptos
concernientes al refrendo de los actos del Poder Ejecutivo (artículo 100, primera parte
de la Constitución Nacional), a lo que cabe añadir la atribución de coordinar las
reuniones de los Ministros.
Funciones y atribuciones. El nuevo artículo100 regula las funciones del Jefe de

Gabinete, el que:
-Ejerce la administración general del país.
-Expide actos y reglamentos relativos a su área y aquella que le delegue el

Presidente.
-Nombra los empleados del Poder Ejecutivo, facultad que también tiene el
presidente.
-Bajo la supervisión y contralor del presidente hace recaudar las rentas y

ejecuta el presupuesto. El organismo que recauda los impuestos aun está en el área
del ministerio de Economía.
-Refrenda los decretos delegados, reglamentarios y conjuntamente con los

demás ministros los decretos de necesidad y urgencia como también los decretos que
promulgan parcialmente leyes. Esta función se superpone al menos parcialmente con
las atribuciones del Presidente del inciso 2 Artículo 99.
-Coordina, prepara y convoca las reuniones de gabinete de ministros.
-Envía al Congreso los proyectos de ley de Ministerio y de Presupuesto, previo

tratamiento en acuerdo de gabinete y aprobación del Presidente, es tarea de un
simple mensajero.
-El Artículo 101 lo obliga a concurrir a las sesiones del Congreso, si bien esta es
una tarea de unificar la actividad política del Poder Ejecutivo con el poder legislativo
que le encomienda la constitución, en ésta no se establece ningún tipo de pena para
el caso que el jefe de gabinete no cumpla.
Recordemos que más allá del texto constitucional, la real entidad del Jefe de
gabinete es muy restringida en nuestro país ya que los presidentes han delegado
hasta ahora muy pocas atribuciones en ellos.
Los Ministros del Poder Ejecutivo. Funciones y atribuciones19. La institución

ministerial es una institución peculiar dentro de nuestro sistema constitucional, toda
vez que el Poder Ejecutivo tiene carácter unipersonal y se concentra en el Presidente
de la Nación. De ese modo el Gabinete de Ministros como tal no se encuentra
previsto en nuestro modelo constitucional, aunque desde el principio existe la
práctica de reunir “en gabinete” a los responsables y jefe de cada una de las áreas de
la administración.
En esencia, el Gabinete de Ministros es un cuerpo ejecutante de las directivas y

órdenes del presidente, al que normal y regularmente le pide consejo, pero sin que
esté obligado a seguirlo y sin que sea no ya la única sino ni siquiera la principal
fuente de asesoramiento político del presidente. La relación con el Congreso se
verifica a través de informes ante las comisiones, pero sin que en ningún caso se les
pueda obligar a ello si cuentan con el apoyo del Presidente.
El artículo 100 de la Constitución Nacional se refiere a los Ministros,

llamándolos “Ministros Secretarios” que tienen a su cargo “el despacho de los negocios
de la Nación”. El artículo 102 establece que cada ministro tiene plena responsabilidad
por los actos que legaliza, y solidariamente de los que acuerda con los demás
ministros, siendo que tal responsabilidad puede ser civil, penal, administrativa e
incluso política.
Por su parte el artículo 103 fija un límite muy preciso que afirma el carácter
unipersonal del Poder Ejecutivo cuando dispone que: “Los ministros no pueden por sí
solos en ningún caso, tomar resoluciones, a excepción de lo concerniente al régimen
económico y administrativo de sus respectivos departamentos”.
Los decretos del Poder Ejecutivo, además de la firma del presidente, necesitan la
firma o refrendo del o los ministros que correspondan según el tema de que trata el
decreto y del jefe de gabinete en muchos casos, exceptuándose de tal regla los actos
personales del presidente (renuncia, pedido de licencia, etc.).
19 Dalla Via, Alberto Ricardo, Manual de Derecho Constitucional, Abeledo Perrot, segunda edición, pág. 463 y ss.
5. Organización del órgano Ejecutivo en el derecho público provincial20.
El Poder Ejecutivo de cada provincia está a cargo de un órgano unipersonal de

elección popular directa, denominado Gobernador. En la ciudad Autónoma de
Buenos Aires, en tanto, se denomina Jefe de Gobierno.
Desde el punto de vista administrativo, sus atribuciones son similares a las del
Presidente de la República y, de igual manera, replican a escala provincial el
presidencialismo de nuestra Constitución.
Mientras ejercen el cargo, los gobernadores no pueden ser enjuiciados. Si

cometieran un delito federal, para ser juzgados previamente deben ser destituidos de
su cargo mediante juicio político llevado adelante por la Legislatura provincial.
En las elecciones provinciales se elige una fórmula compuesta por gobernador y

vicegobernador, quien tiene a su cargo dos responsabilidades básicas: reemplazar al
gobernador temporalmente en caso de viaje o enfermedad y definitivamente en caso
de renuncia, muerte, incapacidad, juicio político o destitución, y presidir la
legislatura provincial. Adicionalmente, y más allá de que no pertenece formalmente al
Ejecutivo provincial, el vicegobernador suele participar de las reuniones de gabinete
por tratarse de un referente importante del gobierno y la política regional.
La Administración Pública Provincial depende del Poder Ejecutivo. Su

conducción se realiza a través de un gabinete, conformado por el gobernador, los
ministros y los secretarios de rango ministerial. Este gabinete, que en buena medida
replica en el nivel regional los cargos nacionales, es en los hechos el equipo de trabajo
técnico político que está en la cúspide de la Administración Pública Provincial.
20Seguiremos en este punto a la obra: AAVV, Introducción a la Administración Pública Argentina. Nación, Provincias
y Municipios, Horacio Cao (Coordinador), Buenos Aires, Biblios, 2007, pág. 68/69.
Unidad VI
El Poder Judicial. Los Nuevos Órganos Constitucionales.
1.1 La organización de la Administración de Justicia. Jueces de primera instancia.
Cámara de Apelaciones. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Jurisdicción
internacional.
1.2 Requisitos y nombramiento de los Jueces. Inamovilidad de cargo e intangibilidad
de sueldos.
2. Organización del Poder Judicial en el derecho público provincial. Obligación de las
provincias de asegurar la administración de justicia.
Elección del presidente. Atribuciones en el texto constitucional. Naturaleza jurídica.
cumplir.
1.1 La organización de la Administración de Justicia. Jueces de primera

instancia. Cámara de Apelaciones. Corte Suprema de Justicia de la Nación.
Jurisdicción internacional.
El sistema de justicia de la República Argentina está compuesto por el Poder

Judicial de la Nación y el Poder Judicial de cada una de las provincias. Integran
también el sistema de justicia argentino el Ministerio Público Fiscal, el Ministerio
Público de la Defensa y el Consejo de la Magistratura.
La organización judicial responde al carácter federal del Estado Argentino. De

este modo, existe por un lado una Justicia Federal con competencia en todo el país
que atiende en materia de estupefacientes, contrabando, evasión fiscal, lavado de
dinero, y otros delitos que afectan a la renta y a la seguridad de la Nación. Por otro
lado, cada una de las provincias argentinas cuenta con una Justicia Provincial que
entiende en el tratamiento de los delitos comunes (también denominada justicia
ordinaria), con sus propios órganos judiciales y legislación procesal.
El Poder Judicial de la Nación se encuentra conformado por la Corte Suprema

de Justicia de la Nación, el Consejo de la Magistratura de la Nación, los Juzgados de
Primera Instancia y las Cámaras de Apelaciones.
La relación entre la Corte Suprema de Justicia de la Nación, las Cámaras de

Apelaciones y los Juzgados de Primera Instancia puede visualizarse como una
pirámide.
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Cámaras de Apelaciones
Juzgados de Primera Instancia
En principio, los particulares presentan su caso ante los Juzgados de Primera

instancia, que tramitan los procesos judiciales que permiten dictar sentencia
decidiendo el conflicto puesto a su consideración. Si el particular no está conforme
con la sentencia del Juzgado de Primera Instancia, puede apelar la sentencia, y
solicitar a la Cámara de Apelaciones que revea la decisión.
La Corte Suprema, a su vez, es el máximo tribunal de la Nación, con

competencia originaria y exclusiva–actuando en primer y única instancia- en los
casos en que así lo establece el artículo 117 sobre determinadas materias, entre ellas,
las referentes a embajadores, ministros y cónsules extranjeros y también los juicios
entre provincias argentinas. Con competencia originaria se alude a que cualquier
caso judicial que contenga esos elementos deberá ocurrir directamente a la Corte
Suprema como órgano judicial decisor.
La Corte Suprema interviene, además, en los denominados recursos

extraordinarios, donde se discuten puntos regidos por la Constitución, los Tratados
internacionales y las leyes de la
Nación.
Finalmente, la Corte Suprema

tiene –junto con el Consejo de la
Magistratura- la administración del
Poder Judicial de la Nación, es
decir, que se encarga de las
cuestiones de organización
administrativa de los diversos
juzgados.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación
La Corte Suprema se encuentra compuesta por 5 miembros: un presidente y 4

ministros. No debemos confundir a los Ministros de la Corte Suprema de Justicia,
que son jueces y pertenecen al Poder Judicial; con los Ministros del Poder Ejecutivo
Nacional, que cumplen funciones administrativas y pertenecen al Poder Ejecutivo
Nacional.
A su vez, dentro del Poder Judicial de la Nación se encuentran distintos fueros,

los cuales funcionan separadamente unos de otros. Estos fueros están dados, en
general, en razón de la materia. Así tenemos fuero civil, fuero comercial, fuero penal,
fuero laboral, contencioso-administrativo federal, etc. Dentro de cada fuero actúan
los Juzgados de Primera Instancia y las Cámaras de Apelaciones. Como hemos
mencionado estas Cámaras son Tribunales que revisan lo actuado en Primera
Instancia, se dividen en "Salas" y son tribunales pluripersonales.
Jurisdicción internacional. La jurisdicción es el poder que tienen los jueces y

tribunales de un Estado para decidir casos (conflictos) llevados a su conocimiento.
Los artículos 116 y 117 de la Constitución Nacional regulan la jurisdicción de

los tribunales nacionales, ubicados en el territorio de la Nación Argentina y que
integran el Poder Judicial de la Nación.
Sin embargo, la internacionalización de las relaciones jurídicas en todos los

ámbitos lleva al planteo respecto a la posibilidad de reconocer y ejecutar sentencias
cuando las mismas han sido emitidas por jueces estatales y árbitros que actúan
fuera del territorio de la Nación.
En nuestro país, la competencia legislativa en lo atinente a la jurisdicción

internacional corresponde a la Nación como poder implícito contenido en el artículo
75 inciso 32 de la Constitución, puesto que –al ser normas que deben aplicarse en
todo el territorio de la Nación- son normas federales que deben ser dictadas por el
Congreso de la Nación21.
Así, por ejemplo, mediante la sanción de la Ley Nº 23.054, previa a la reforma

constitucional de 1994, la Argentina se sometió a la jurisdicción supranacional de la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en relación al juzgamiento de hechos
que puedan implicar una violación a los derechos y garantías contenidos en la
Declaración Americana de Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica).
Y por la Ley Nº 25.390 se aprobó el Estatuto de Roma de la Corte Penal

Internacional, reconociendo la jurisdicción de ésta sobre personas respecto a graves
crímenes de trascendencia internacional, que incluyen el crimen de genocidio, lesa
humanidad y crímenes de guerra. Cabe señalar, asimismo, que la jurisdicción de la
Corte Penal Internacional es complementaria de las jurisdicciones penales
nacionales.
De igual manera, la Convención Interamericana contra la Corrupción y la

Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o
Degradantes reconocen la jurisdicción de otros países sobre hechos acaecidos en
nuestro territorio.
Y numerosos tratados internacionales autorizan a los inversores extranjeros a

acudir a un tribunal arbitral internacional, que aplican como base las leyes
nacionales, pero a la luz de los principios jurídicos internacionales.
1.2 Requisitos y nombramiento de los Jueces. Inamovilidad de cargo e

intangibilidad de sueldos.
Requisitos. Conforme el artículo 111 de la Constitución Nacional: “Ninguno

podrá ser miembro de la Corte Suprema de Justicia sin ser abogado de la Nación con
ocho años de ejercicio, y tener las calidades requeridas para ser senador”.
Nombramiento. La legitimidad de los jueces, desde una perspectiva formal,

proviene del procedimiento constitucional regulado por la Constitución para su
designación, con la participación de los otros dos poderes del Estado. Empero, desde
21All, Paula María, Las normas de jurisdicción internacional en el sistema argentino de fuente interna, en “DeCITA
(Derecho del Comercio Internacional. Temas y actualidades), nº 4, 2006, Buenos Aires, Zavalía, 2005, pág. 422/444.
un punto de vista sustancial, la legitimidad proviene de su idoneidad moral e

intelectual y, sobretodo, de la objetividad del mismo derecho que tiene la obligación
de aplicar. Su independencia se pone en evidencia cuando los jueces dirimen el caso
concreto con la neutralidad y la imparcialidad que prescribe el propio orden jurídico
al cual le deben absoluta subordinación. Su cometido no es crear normas legislativas
ni ejercer el poder político o discrecional para satisfacer los intereses sociales.
De allí que una eventual designación mediante el sufragio o una duración

limitada de su función, podrían afectar seriamente la división de poderes, la
independencia, la imparcialidad, la neutralidad política, la competencia e idoneidad,
porque el Poder Judicial no está capacitado para gobernar sino para dar efectividad
al derecho.
En definitiva, el juez no administra ni legisla, interpreta el orden jurídico

existente y sólo excepcionalmente tiene amplias facultades para explicitar el derecho
en el caso concreto. Su campo de acción en aquel ámbito, es mucho más reducido
que el de la época del "pretor romano" o del "canciller inglés", quienes atento a las
transformaciones sociales y el escaso perfeccionamiento del derecho actuaban con
mayor libertad22[2]. Es fundamental entonces, la idoneidad del juez para comprender
profundamente el ordenamiento legal y sus principios, que deben ser aplicados en el
caso concreto.
Debe resaltarse que, nuestra Constitución subraya expresamente que el único

que realiza la función judicial es el Poder Judicial, razón por la cual, las reformas
legales o aún constitucionales deben respetar ciertos principios claves del diseño
originario. De lo contrario, estamos sujetos a complejas interpretaciones que siempre
dejarán un cono de dudas, si por encima de las palabras de la norma analizamos
contextualmente el orden jurídico existente y sus principios fundantes.
Ahora bien, hasta la reforma de 1994, los jueces eran nombrados por el Poder
Ejecutivo Nacional con acuerdo del Senado. De conformidad con el nuevo texto
constitucional y la Ley Nº 24.937, la designación se efectúa con base en la propuesta
en terna vinculante del Consejo de la Magistratura (art. 114). El Consejo de la
Magistratura se integra periódicamente de modo que se procure el equilibrio entre la
representación de los órganos políticos resultantes de la elección popular, de los
jueces de todas las instancias y de los abogados de la matrícula federal, como
asimismo por otras personas del ámbito académico y científico, en el número y la
forma que indica la ley especial de su creación.
Lo dijo…Baltazar Garzón
“Soy juez, por tanto un hombre para el derecho y
esclavo de la ley”
Jurista español, tuvo a su cargo-entre otros- la investigación

de delitos de lesa humanidad, corrupción política y
narcotráfico.
Inamovilidad de cargo e intangibilidad de sueldos. Conforme los principios y

preceptos constitucionales interpretados de acuerdo a los Pactos Internacionales, la
independencia del Poder Judicial consagrada por la Constitución Nacional en los
arts. 18, 110 y concordantes, comporta para el ciudadano algo más que un derecho
fundamental, constituye, en realidad, una garantía institucional.
Ello implica en la praxis una protección intensa de ciertas instituciones que ni

siquiera el legislador puede suprimir su núcleo esencial, atento su finalidad
preeminente para garantizar la vida, la libertad, la propiedad y el honor de los
habitantes.
La independencia del Poder Judicial no sólo debe ser resguardada por el propio
poder en su ámbito interno, sino también por los otros poderes del Estado y la
comunidad en su conjunto.
La independencia del Poder Judicial implica el respeto de una zona de reserva

constitucional, inviolable, dentro de la cual el juez debe dirimir una controversia con
imparcialidad, independencia, objetividad, calidad, sin interferencias o intromisiones
de la propia organización judicial, ni del resto de los poderes del Estado. Pero
también debe tener asegurada la tranquilidad espiritual necesaria para resolver con
equilibrio y justicia las cuestiones que se le plantean.
En la praxis, la independencia la efectiviza cada juez al resolver el caso

particular. Frente a cada conflicto el juez debe ser independiente. Pero al mismo
tiempo requiere un soporte institucional efectivo que proteja este ámbito funcional de
factores de crítica o intromisión externos. Este es el rol que incumbe a quien ejerce la
función de gobierno y administración del Poder Judicial en su más alto nivel.
El artículo 110 de la Constitución Nacional consagra, en este sentido, dos

garantías imprescindibles para la independencia del Poder Judicial cuando dispone
que: “Los jueces de la Corte Suprema y de los tribunales inferiores de la Nación
conservarán sus empleos mientras dure su buena conducta y recibirán por sus
servicios una compensación que determinará la ley, y que no podrá ser disminuida de
manera alguna mientras permaneciesen en sus funciones”.
La garantía a la que refiere la primera parte del artículo hace a la inamovilidad

del cargo, puesto que los ministros de la Corte Suprema y demás jueces conservan
sus empleos mientras dure su buena conducta. A lo que debemos agregar que su
remoción, conforme lo determina el artículo 115, es decidida por un jurado de
enjuiciamiento integrado por legisladores, magistrados y abogados de la matrícula. A
su vez, de acuerdo al artículo 53, son causales de remoción el mal desempeño, delitos
cometidos en el ejercicio de sus funciones y la comisión de crímenes comunes.
La segunda parte de la disposición consagra la intangibilidad de los sueldos de

los magistrados, es decir, la imposibilidad de disminuir la retribución que perciben
por el desempeño de su cargo mientras duran sus funciones.
2. Organización del Poder Judicial en el derecho público provincial. Obligación

de las provincias de asegurar la administración de justicia.
En el régimen judicial argentino la administración de justicia es un poder

concurrente de la nación y de las provincias. Por ello, como hemos mencionado,
existen en el país, por un lado una Justicia Nacional (federal) que ejerce sus
atribuciones en todo el territorio de la república, con respecto a los asuntos
mencionados en el artículo 116 de la Constitución Nacional (competencia federal), y
sin esa limitación en los lugares sometidos a la potestad del gobierno nacional; y por
el otro lado, una Justicia ordinaria y común que ejerce sus funciones a través de los
órganos judiciales que cada provincia debe crear y organizar con prescindencia del
gobierno central (artículos 5, 121, 123 de la Constitución Nacional).
La competencia del Poder Judicial de cada provincia abarca el conocimiento

de todos los puntos regidos por el derecho común y local, con las limitaciones
establecidas en el artículo 75 inc. 12 de la Carta Magna Nacional (naturalización,
nacionalidad, bancarrotas, falsificación de moneda corriente y documentos públicos

del Estado y las materias que requieran el establecimiento del juicio por jurados).
Es así que al poder judicial de cada provincia corresponde la administración de

justicia ordinaria, dentro del territorio provincial, aplicando los códigos mencionados
en el artículo 75, inciso 12º -esto es, los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería y
del Trabajo y Seguridad Social-, según que las cosas o personas cayeren bajo sus
respectivas jurisdicciones.
El fundamento constitucional de la organización de los poderes judiciales de

cada provincia se encuentra en los artículos 5 y 123 de la Constitución Nacional, que
establecen que cada provincia dictará para sí una constitución de acuerdo con los
principios, declaraciones y garantías de la ley suprema "que asegure su
administración de justicia".
A su vez, los habitantes de las provincias eligen sus propios funcionarios y

jueces sin intervención del Gobierno federal (art. 122). Concordantemente, el artículo
31 de la Constitución Nacional dispone que ella misma, las leyes que en su
consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con Potencias extranjeras son
la ley suprema de la nación; y las autoridades de cada provincia están obligadas a
conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario que contengan
las leyes o constituciones provinciales.
Los poderes judiciales provinciales replican, a su vez, la organización piramidal

de la justicia nacional, donde podemos encontrar en la base de la pirámide los
juzgados provinciales de primera instancia, cuyas sentencias pueden ser apeladas
ante las Cámaras de Apelaciones, cuyas sentencias –a su vez- pueden ser apeladas
ante los Superiores Tribunales de cada Provincia.
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Cámaras Nacionales de Apelaciones
Juzgados Nacionales de Primera

Instancia
(puede interponerse Recurso Extraordinario Federal contra sentencias de los

Superiores Tribunales de Justicia Provinciales cuando se debate directamente
puntos relativos a la Constitución Nacional, Tratados Internacionales o Leyes
de la Nación, accediendo así al Máximo Tribunal)
Superior Tribunal de la Provincia de Corrientes
Cámaras provinciales de Apelaciones
Juzgados Provinciales de Primera Instancia

La teoría clásica de división de poderes consideraba que las funciones del

Estado debía distribuirse entre el Poder Legislativo, encargado de dictar normas que
regulen conductas; el Poder Ejecutivo, encargado de ejecutar las normas dictadas por
el Poder Legislativo; y el Poder Judicial, encargado de resolver conflictos entre
particulares y entre particulares y el Estado.
Sin embargo, la reforma de la Constitución Nacional llevada a cabo en 1994, así

como muchas reformas introducidas en Constituciones provinciales en las últimas
décadas, han incorporado nuevos organismos denominados extrapoderes o
auxiliares de alguno de los poderes del Estado, de neto tinte europeo.
Al insertarse en nuestro sistema constitucional, que tiene una contundente

división tripartita de poderes siguiendo el modelo americano, produce algunos
inconvenientes interpretativos acerca de la verdadera naturaleza jurídica de los
mismos y su ubicación institucional.
Al respecto, el Dr. Alberto Bianchi considera que los órganos extrapoderes no se

encuentran separados ni son independientes de los tres poderes del Estado; sino que
cada órgano extrapoder se encuentra dentro de la órbita de la rama o departamento
de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
Ahora bien, estos órganos extrapoderes no configuran "poderes del Estado", sino
que al otorgarles efectiva independencia funcional se les da jerarquía constitucional a
fin de que sean respetados como tales y no puedan ser extinguidos por el legislador.
En definitiva, en el marco de nuestro ordenamiento constitucional es dable

aceptar la existencia de "órganos de jerarquía constitucional" (Sandulli) o
"garantizados por la constitución" (Giannini), dotados de independencia funcional,
que actúan "ex orbita" como colaboradores o auxiliares de alguno de los únicos tres
poderes del Estado que recepta la Carta Magna. En modo alguno constituyen un
cuarto o quinto poder, tampoco debería considerárselos extrapoderes porque
induciría al equívoco de suponerlo como un nuevo o diverso "poder del Estado", aun
cuando en algunos casos su ubicación formal no se encuentre bien definida, o
incluso esté situado en un lugar conceptualmente erróneo.
Por último, debe quedar en claro que cuando hablamos de autonomía o

independencia funcional en el ámbito de alguno de los tres poderes del Estado, ello
no implica relación jerárquica con la cabeza de poder, sino que por el contrario, los
órganos con jerarquía constitucional, gozan de una "zona de reserva independiente",
que en cuanto a su misión específica no dependen de nadie.

Elección del presidente. Atribuciones en el texto constitucional. Naturaleza
jurídica.
La Auditoría General de la Nación (AGN)

es el organismo que asiste técnicamente al
Congreso en el control del estado de las
cuentas del sector público. Verifica el
cumplimiento contable, legal y de gestión por
parte del Poder Ejecutivo Nacional; controla la exposición completa, clara y veraz de
las cuentas públicas y analiza la administración de los intereses fiscales.
Tiene la misión de controlar y no coadministrar la cosa pública: examina

hechos, actos y documentos una vez finalizados los ejercicios contables de los entes
que se haya decidido auditar. Con sus Informes de Auditoría, que incluyen
comentarios, conclusiones y recomendaciones, asesora al Poder Legislativo sobre el
desempeño de la Administración Pública Nacional y la situación de la hacienda
pública.
El objetivo primario de la Auditoría General de la Nación es contribuir a que se

adopten decisiones eficaces, económicas y eficientes en materia de gastos e ingresos
públicos, es decir, que la AGN enfrenta un importante desafío: lograr una mayor
racionalidad del accionar del sector público.
La Auditoría General de la Nación es definida como órgano de asistencia técnica

del congreso, con autonomía funcional.
La autonomía se refiere al ejercicio de la función que se le ha confiado, ya que la

norma dice “autonomía funcional”, como para prohibir toda interferencia –así sea del
congreso al cual aquel organismo asiste técnicamente-. Algunos sostienen que es un
órgano extrapoder.
El Artículo 85 de la Constitución Nacional dice: “El control externo del sector

público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos,
será una atribución del poder legislativo.
El examen y la opinión del poder legislativo sobre el desempeño y situación

general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la
Auditoría General de la Nación.
Este organismo de asistencia técnica del congreso, con autonomía funcional se

integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento,
que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada cámara. El
presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición
con mayor número de legisladores en el congreso.
Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad

de la administración pública centralizada y descentralizada cualquiera fuera su
modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue. Intervendrá
necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e
inversión de los fondos públicos”.
La norma antes transcripta, le ha otorgado jerarquía constitucional al control de

la hacienda pública nacional. Este artículo ha impuesto como atribución del poder
legislativo el control externo del sector público nacional en sus aspectos
patrimoniales, económicos, financieros y administrativos el cual se sustenta en
dictámenes de la Auditoria General de la Nación.
La Auditoria no solo ejerce el control de legalidad, análisis de gestión y auditoria

de toda la administración de la hacienda pública tanto centralizada, descentralizada,
como también de las empresas privatizadas, sino que asesora al legislativo en el
control sobre desempeño y situación de la administración pública nacional.
Cabe destacar que, al comenzar la década de 1990, la hacienda productiva del

Estado continuaba sometida al control de la SIGEP, mientras que su hacienda
erogativa era controlada por el Tribunal de Cuentas de la Nación. Este esquema de
control se mantuvo hasta la sanción de la Ley N° 24.156 de Administración
Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público Nacional, actualmente
vigente, que configura dos grandes sistemas, el de Administración Financiera y el de
Control.
El sistema de control quedó así conformado hasta la actualidad por dos

organismos: la Sindicatura General de la Nación (SiGEN) y la Auditoría General de la
Nación (AGN), que son los órganos rectores de los sistemas de Control Interno y de
Control Externo respectivamente.
La Ley de Administración Financiera introdujo un nuevo enfoque del control, al

establecer como objetivos generales, entre otros, los criterios de economía, eficiencia y
eficacia, que, utilizados de manera precisa y oportuna, permitieron ingresar en el
campo de la auditoría integral, de naturaleza más abarcativa que las auditorías
tradicionales.
Cumple su función a través de equipos multidisciplinarios, la auditoría emite su

opinión y da recomendaciones sobre la forma en que se conducen las instituciones
auditadas, la eficacia, eficiencia y economía de sus logros y, por último, el impacto y
significado de sus quehaceres en el medio, la comunidad e instituciones a las que se
vinculan.
El defensor del pueblo u ombusman, que significa “dar trámite”, es una

institución que recibe quejas de ciudadanos agredidos o no adecuadamente
atendidos por la administración pública y que tiene el poder para investigar y
recomendar acciones correctivas.
Si bien la Convención de 1994 lo institucionaliza, incorporándolo al texto

constitucional en el artículo 86 de la Constitución Nacional, el defensor del pueblo es
una creación legislativa anterior a la reforma constitucional, mediante la sanción de
la Ley Nº 24.284 actualmente en vigencia.
Se trata de un órgano extrapoder pues goza de autonomía funcional, no integra

el Congreso nacional pero le pertenece y colabora con él en el ejercicio de la función
de control que le ha sido asignada.
Es designado y removido por el voto de las dos terceras partes de los miembros
presentes de cada cámara. Goza de las mismas inmunidades de los legisladores y
dura en el cargo cinco años, pudiendo ser reelegido una sola vez.
Tiene como misión la defensa y garantía de los derechos y garantías reconocidos

en la Constitución nacional y en los tratados internacionales contra los actos u
omisiones lesivos de ellos que provengan de la administración pública y el control del
ejercicio de las funciones administrativas públicas. Esta última función se ejerce para
verificar el cumplimiento de la ley e impedir que en la aplicación de ella se causen
perjuicio a los administrados y alcanza también a los servicios públicos privatizados.
También por el artículo 43 se le otorga legitimación para interponer acción de

amparo contra cualquier forma de discriminación o en protección al medio ambiente,
a la competencia, al usuario y en general respecto de cualquier derecho de incidencia
colectiva.
Es decir que, el Defensor del Pueblo es una institución de la Nación que actúa
con plena independencia y autonomía funcional, cuya misión es la defensa y
protección de los derechos, garantías e intereses tutelados en la Constitución
Nacional y las leyes, ante hechos, actos u omisiones de la Administración y el control
del ejercicio de las funciones administrativas públicas.
El Defensor del Pueblo de la Nación, en el ejercicio de las misiones que la

Constitución Nacional y la Ley le encomiendan, pueden iniciar y proseguir de oficio o
a petición del interesado cualquier investigación en todos aquellos casos originados
por cualquier repartición de la Administración Pública Nacional y las empresas

prestadoras de servicios públicos, aún las privatizadas, en relación a mal
funcionamiento, ilegitimidad, falta de respuesta a reclamos efectuados, mala
prestación, atención o trato, insuficiencia de información, violaciones a los derechos
humanos, del usuario y del consumidor, cuestiones atinentes a la preservación del
medio ambiente, casos de incumplimiento de sentencias judiciales por parte del
Estado.
Sin embargo, no puede intervenir en conflictos entre particulares, cuando

respecto a la cuestión planteada se encuentre pendiente resolución administrativa o
judicial.
Para atender su reclamo, el Defensor del Pueblo de la Nación está facultado para
realizar investigaciones, inspecciones, verificaciones, solicitar expedientes, informes,
documentos, antecedentes, determinar la producción de toda otra medida probatoria
o elemento que estime útil a los fines de la investigación.
A su vez, puede requerir la intervención de la Justicia para obtener la remisión

de toda la documentación que le hubiere sido negada.
El Defensor también está facultado para proponer al Poder Legislativo y a la

Administración Pública la modificación de aquellas normas cuyo cumplimiento
riguroso pueda provocar situaciones injustas o perjudiciales.
El Defensor del Pueblo de la Nación dispone de un equipo interdisciplinario

constituido por abogados, ingenieros, contadores, asistentes sociales, psicólogos,
biólogos, ecólogos y geólogos, que analizan las actuaciones que se promueven, ya sea
de oficio o como consecuencia de la presentación de una queja, y elaboran
propuestas sobre los cursos de acción a seguir mediante técnicas modernas de
gestión y procesamiento de la información.

Con la finalidad de despolitizar y despartidizar el mecanismo de selección de los

jueces y fomentar el ingreso y la promoción en el escalafón según los méritos de cada
candidato, buscando articular mecanismos de selección por idoneidad, se incorpora a
la constitución una importante institución que es el Consejo de la Magistratura.
La estructura y funcionamiento de este Consejo está regulada por medio de una

ley especial, que debe ser aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada cámara. Este órgano tiene asignadas básicamente dos funciones:
1. Ser órgano de autogobierno

del Poder Judicial, esto es,
administrar los recursos y ejecutar
el presupuesto del poder judicial
como así también dictar
reglamentos internos.
2. Intervenir en el proceso de
designación de los magistrados
judiciales.
Consejo de la Magistratura
El Artículo 114 especifica el procedimiento que debe seguir para la selección de

los candidatos a ingresar a la magistratura: seleccionar por concurso público – es de
suponer que será de antecedentes y de oposición – a los postulantes a las
magistraturas inferiores y proponer al Ejecutivo ternas vinculantes por cada cargo
que deba cubrirse.
Otra de las funciones que tiene asignada este órgano es la de ejercer facultades
disciplinarias sobre magistrados y decidir la apertura del jury de enjuiciamiento de
los magistrados.
Respecto a la composición del Consejo de Magistratura La ley que lo regula el

deberá dar participación a cuatro sectores:
1. Representantes de órganos políticos resultantes de elección popular. Estos

órganos son: Poder Ejecutivo, Cámara de Diputados y Cámara de Senadores.
2. Representantes de los jueces de todas las instancias
3. Representantes de los abogados de la matrícula
4. Personas del ámbito académico y científico cualquier profesor

universitario, hombre de la cultura o académico aunque no sea abogado puede
integrar el Consejo
La modificación parcial en el sistema de designación de los jueces inferiores a la

Corte Suprema implico limitar las facultades discrecionales del Presidente. Este debe
elegir a los futuros jueces de una terna vinculante presentada por el Consejo de
Magistratura. Luego, el Senado debe prestar su acuerdo.
Con respecto a los miembros de la Corte Suprema se mantiene el sistema

tradicional (designación por el Poder ejecutivo con acuerdo del Senado) pero se exige
que el Senado preste acuerdo con los dos tercios de sus miembros presentes y en
sesión pública, convocada especialmente.

cumplir.
Como hemos mencionado anteriormente, los jueces duran en sus cargos

mientras dure su buena conducta. Para ser removidos se requiere un procedimiento
especial. El nuevo Artículo115 crea el Jury de enjuiciamiento de los magistrados
judiciales inferiores a la Corte Suprema de Justicia.
Las causales de remoción son las mismas que las de los funcionarios que
pueden ser sometidos a juicio político. El Artículo 115 se remite al Artículo 53 que
solo menciona:
1. Mal desempeño
2. Delito en el ejercicio de sus funciones
3. Crímenes comunes después de haber conocido de ellos y declarado haber

lugar a la formación de causa.
El segundo párrafo del artículo establece que el fallo será irrecurrible. La

finalidad del enjuiciamiento por el jury es destituir al acusado. No puede imponer
otro tipo de sanciones, por ejemplo inhabilitaciones.

El Ministerio Público es el organismo encargado de velar por el cumplimiento de

las leyes, investigando a posibles infractores y accionando contra ellos a través del
ejercicio de la acción penal.
Tradicionalmente, el Ministerio Público ha sido parte del Poder Judicial pero

esta situación cambia en argentina a partir de la reforma constitucional de 1994. La
constitucionalización de este órgano se estableció en el Pacto de Olivos que dio origen
a la ley declaratoria de la necesidad de reforma.
El artículo 120 ubicado en la Sección Cuarta del Título Primero de la Segunda

Parte de la Constitución establece “el ministerio público es un órgano independiente
con autonomía funcional y autarquía financiera”.
La ubicación del artículo dentro del texto constitucional, en una sección aparte,
intenta mostrar que no forma parte de ninguno de los tres poderes clásicos. Pero
además dicho artículo establece expresamente la independencia del Ministerio
Público.
Por autonomía funcional se entiende que este órgano no está sujeto a cumplir
las reglamentaciones de otros poderes y solo debe adecuar su actuación a la ley.
Para asegurar su independencia, la constitución le da facultad de administrar

sus recursos presupuestarios, para que ejecute las decisiones adoptadas en virtud de
su autonomía funcional.
Las Leyes Nº 24.946 y Nº 27.149 reglamentaron este mandato constitucional

otorgándole una partida independiente dentro de la ley de presupuesto; el cálculo de
los recursos será elaborado por la cabeza de este instituto.
Las funciones del ministerio público se pueden agrupar en:
1. Ejercicio de la acción penal (fiscalizadora)
2. Tutela del principio de legalidad (controladora)
3. Defensa de los intereses de los más débiles (defensora)
Para el ejercicio de estas tres funciones el Ministerio Público se divide en dos

ramas:
a. Ministerio Público Fiscal: que actúa en los procesos penales interponiendo

las acciones por delitos de acción pública y también en los procesos civiles
(comprendido los comerciales y los laborales), deduciendo pretensiones en los casos
en que se halla afectado el bien común. Está compuesto por el Procurador General de
la Nación – que actúa ante la Corte – y los fiscales de todos los fueros e instancias.
b. Ministerio Público de la Defensa: tiene a su cargo la defensa y protección de

los derechos humanos, garantizando el acceso a la justicia y la asistencia jurídica
integral en casos individuales y colectivos, atendiendo en especial a quienes se
encuentran en una situación de vulnerabilidad.
Los funcionarios del Ministerio Público tienen las inmunidades funcionales y la

intangibilidad de las remuneraciones de los miembros de la Justicia. No obstante no
se les otorga a sus miembros la misma inamovilidad judicial y la remoción por el
mismo procedimiento que los jueces.

Recursos Didácticos - Unidad IV A VI

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Universidad de la Cuenca del Plata 1

Derecho Constitucional y Administrativo

1. Derecho Constitucional: concepto. Objeto. Contenido.

Constitución y reforma. Funciones del Estado.

Los Tratados Internacionales y las fuentes

del Derecho Administrativo

1. Fuentes del Derecho Administrativo. Noción.

Personalidad del Estado y Organización Administrativa

1. Personalidad del Estado.

La parte Orgánica de la Constitución (1)

Poder Legislativo y Poder Ejecutivo

1. El Congreso de la Nación Argentina. Cámara de Senadores y de Diputados.

La parte Orgánica de la Constitución (2)

El Poder Judicial. Los Nuevos Órganos Constitucionales.

3.1. La Auditoría General de la Nación. Independencia funcional. Organización.

1. Acto administrativo. Noción. Función.

Los servicios públicos y Poder de Policía

1. Servicios públicos. Noción. Caracteres y clasificación.

2.1. Los usuarios. Retribución del servicio.

Teoría general del Contrato Administrativo

1. Concepto de contrato administrativo. Elementos. Caracteres.

Personalidad del Estado y Organización Administrativa

1. Personalidad del Estado.

1. Personalidad del Estado.

Conforme señala Dromi, el reconocimiento de la personalidad jurídica del

-Permite resolver el problema de la continuidad jurídica del Estado, no obstante

-Explica las relaciones patrimoniales entre el Estado y los ciudadanos.

-Legitima las acciones de responsabilidad contractual y extracontractual contra

Lo expuesto nos lleva a la necesidad de referirnos al concepto de persona que se

1.1. Concepto y clasificación de las personas en el Código Civil y Comercial.

El Código Civil y Comercial de la Nación diferencia entre las personas humanas

A continuación el artículo 145 diferencia entre personas jurídicas públicas y

Clasificación de las personas en el Código Civil y Comercial

Y el artículo 146 realiza una enumeración de las personas jurídicas públicas.

Personas jurídicas públicas (art. 146 Código Civil y Comercial)

En virtud de que el Código Civil y Comercial sólo contiene una enumeración de

Este criterio, aunque indicativo en algunos casos, resulta insuficiente, atento a

c) La existencia de prerrogativas de poder público: Conforme con esta tesis, los

Si bien es cierto que el principio señalado tiene aplicación en un gran número de

d) El grado de control estatal: La distinción se apoya en el grado de vigilancia que

Las personas jurídicas privadas se rigen por el Código Civil y Comercial de la

Una última distinción relevante, en lo que hace a la personalidad del Estado, se

Además, distintos artículos de la Constitución Nacional, al referirse a la Nación

1.2. Teorías sobre la imputabilidad de conductas al Estado: la Teoría del órgano.

Sobre el particular se han esgrimido tres teorías para justificar esta

1) Teoría del Mandato: Sostiene que las personas físicas (funcionarios o

2) Teoría de la representación: Postula que las personas físicas cuya conducta se

Las teorías del mandato y de la representación presuponen la existencia de dos

Entre el órgano (el funcionario) y la persona jurídica (el Estado) se da una

Kelsen aporta a la teoría del órgano el concepto fundamental de imputación, es

Así, no se trata de que el hecho interno de voluntad de un hombre se traslade al

El órgano institución es el conjunto de competencias previstas por el ordenamiento jurídico,

El órgano individuo (funcionario: elemento subjetivo), es la persona física que desempeña el

Así, el órgano individuo y el órgano institución, se integran y complementan,

Por ello, se imputará a la entidad estatal la voluntad expresada por el

Así, la teoría del órgano intenta explicar en el Derecho Público, la existencia

1.3. El agente y el órgano: relaciones. Relaciones interadministrativas e

Como hemos indicado en el apartado anterior, la idea de órgano supone la

En definitiva, esta concepción sostiene que el órgano, si bien forma parte de la

Las Relaciones Interorgánicas. Como vimos, los órganos no son sujetos de

Este tipo de relaciones denominada “interorgánicas” permite sustentar la idea de

La actividad interorgánica -contrariamente a lo que se sostuvo antiguamente-

Tipos de relaciones interorgánicas