Facultad de Ciencias Sociales

Maestría en Relaciones Internacionales

Orientación Seguridad, Conflicto y Paz

“La protección de civiles en el sistema de paz y seguridad de la ONU. La

operacionalización de consensos e instrumentos en el caso MONUSCO (2010-2020)”

Tesista: Patricia Eugenia de Valenzuela

Director de Tesis: Cesar Recalde
Presentación: Agosto 2022

I
RESUMEN
Contexto
El emergente de daño a la población civil que surge como consecuencia del cambio en
el carácter y naturaleza de los conflictos a partir del fin de la Guerra Fría dio lugar al surgimiento
de nuevos campos de conocimiento teórico y práctico en el ámbito de las ciencias sociales: la
protección de civiles (POC). La reacción de la comunidad internacional ante el sufrimiento
humano en estas circunstancias se puso de manifiesto en la construcción de una nutrida agenda
de preocupaciones compartidas que se trasladó a diversos consensos e instrumentos al respecto
y al desarrollo de capacidades específicas en el entorno del sistema de paz y seguridad de la
Organización de las Naciones Unidas (ONU).
Las operaciones de paz son la herramienta sistémica de tales consensos e instrumentos
frente a los casos específicos. Con sus capacidades y limitaciones, incorporan en sus mandatos
nuevos propósitos destinados a la protección de civiles, sumando desafíos en tanto el diseño de
capacidades, planeamiento, despliegue y empleo de los medios asignados.
En este contexto, se hace evidente una brecha entre tales consensos e instrumentos y los
resultados tangibles derivados de su operacionalización. En efecto, la cantidad e intensidad de
los escenarios en los cuales la población civil se ve afectada crece de un modo sostenido, lo cual
expande los desafíos de la comunidad internacional. Diversos y complejos factores geopolíticos,
estratégicos, operacionales y tácticos se transforman en condicionantes severos de la protección
de civiles, así como las propias capacidades de las operaciones de paz para construir entornos
de seguridad, estabilidad y desarrollo.

Objetivo
El objetivo de esta tesis es explorar la operacionalización de los consensos e
instrumentos del sistema de paz y seguridad de la ONU en materia de POC a través del caso de
estudio sobre Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del
Congo (MONUSCO) en el período 2010-2020.
Para tal fin, este trabajo analiza la evolución de la naturaleza y carácter del conflicto y
el daño emergente para la población civil, la incorporación del concepto de POC en las
operaciones de paz de la ONU y la dinámica particular de la temática en el caso de estudio.

II
 Como todo trabajo exploratorio y como producto del poco desarrollo del conocimiento
en el campo de estudio, este trabajo sirve también al objetivo de transformarse en una plataforma
para futuros estudios al respecto mediante la compilación de un extenso y disperso marco
referencial.

Metodología
Ante la carencia y dispersión de contenidos en el campo de estudio esta tesis adopta una
metodología de naturaleza cualitativa-exploratoria a fin de contar con una perspectiva flexible
que permita un análisis de profundidad de la temática investigada. Se emplea una dinámica de
recolección de datos, revisión crítica de documentos, análisis de hechos y aportes desde
experiencias en el terreno y de observación participante.
Frente a la complejidad y amplitud del tema, este trabajo emplea una matriz de análisis
de 9 categorías basada en la Resolución N°1265 del año 1999 del Consejo de Seguridad de la
ONU. A fin de generar un eje argumental y dar coherencia a la investigación, se propone una
conjetura sujeta a refutación como resultado del análisis.

Resultados
El producto de esta investigación se expresa en términos de hallazgos y reflexiones
finales. Los hallazgos constituyen el producto directo de la investigación y surgen
principalmente de la aplicación de matriz de análisis propuesta para el caso de estudio. Las
evidencias obtenidas no permiten refutar la conjetura de que los consensos e instrumentos de
protección civil se operacionalizan con limitaciones y dificultades en el caso de estudio en el
período analizado. Asimismo, se contribuye a fortalecer la capacidad de comprensión de la
dinámica de la protección de civiles en el marco de la Organización. Las reflexiones finales
identifican los desafíos emergentes en el sistema de paz y seguridad de la ONU.

Palabras clave
Organización de las Naciones Unidas; operaciones de paz; protección de civiles; mandato;
operacionalización; MONUSCO; República Democrática del Congo.

III
PRÓLOGO
“No basta con hablar de paz. Uno debe creer en ella y trabajar para conseguirla”.
(Eleanor Roosevelt)

El interés académico, profesional y personal por el tema de esta tesis se fue construyendo
y ampliando con el correr del tiempo y las experiencias vividas.
En un primer momento, la temática de la protección de civiles me interpelaba desde un
punto de vista más político, en virtud del lugar cada vez más importante que este tema ocupaba
en la agenda internacional, entendiéndolo como un asunto principal para lograr alcanzar
escenarios seguros y estables. Ello, evidenciado en debates y compromisos de alto nivel,
derivaba en la necesidad de considerar como debían ser operacionalizadas de mejor manera esas
intenciones y lineamientos en terrenos específicos.
He tenido la oportunidad de trabajar por más de 12 años el tema de la protección de
civiles vinculado directamente con las operaciones de paz de la ONU, desde el ámbito del
gobierno nacional argentino, pasando por la investigación del tema en el tercer sector, hasta mi
labor actual como miembro del sistema de Naciones Unidas en la Argentina. Ello me permitió
ver las diferentes aristas derivadas del tema de la protección de civiles, sus complejidades, sus
diferentes interpretaciones de acuerdo con el ámbito desde el cuál se trate, así como los desafíos
en materia de coordinación y consenso que existen para lograr “bajar” las decisiones político-
estratégicas a la realidad que cada escenario requiere y que cada población afectada necesita.
Entendiendo a la protección de civiles como un tema complejo y diverso, es que quise
sumar a esta tesis no solo el interés por la temática desde el punto de vista académico y teórico,
sino también aportar desde la experiencia personal de aproximación etnográfica en el terreno1 y
de experiencias de observación participante que tuve la oportunidad de realizar.
Las experiencias de terreno aportaron información de primera mano respecto de los
alcances y limitaciones de los mandatos y del sistema de paz y seguridad de la ONU en materia
de protección de civiles, pero también contribuyeron a comprender las dificultades de
coordinación percibidas entre los numerosos actores que conforman cada misión, y cómo varían

1
Participación en proyectos de investigación en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití
(MINUSTAH) y en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo
(MONUSCO).

IV
las visiones y modalidades de trabajo entre los diferentes actores y países contribuyentes de
tropa a una misma misión, las que generan una dinámica siempre cambiante y particular.
Esas experiencias desde el terreno me resultaron imprescindibles y reveladoras a nivel
personal en tanto dejar “caer el velo” existente entre el idealismo que se genera alrededor de
este tema y del rol de la ONU, vis a vis la dura y compleja realidad que se experimenta una vez
con los pies en el terreno. Esa impresión, muchas veces desalentadora y hasta indignante, la
valoro hoy como necesaria a los efectos de comprender de manera exhaustiva la realidad y, por
lo tanto, capaz de enriquecer el análisis de esta investigación.
Por otro lado, más allá de las experiencias en el terreno, tuve la intención y oportunidad
de ser parte de diferentes experiencias de observación participante (cursos, talleres y
entrenamientos) respecto de la temática de protección de civiles durante el tiempo de cursada
de la maestría y en el proceso de desarrollo de esta tesis. Estas actividades tenían el propósito
de mostrar una aproximación real a la situación y a las dificultades que experimentan, en carne
propia, aquellos que tienen la responsabilidad de llevar a cabo la protección civil en el terreno.
Estas experiencias, de carácter predominantemente práctico y a través de juegos de rol,
tenían por objeto presentar de manera intensa y prolongada todo lo que implica a nivel personal
la protección efectiva de terceros. De este modo, pude apreciar de qué forma cuestiones tales
como la importancia de velar por la seguridad propia, el manejo de los factores emocionales, el
stress, los miedos y las reacciones humanas más básicas que se generan ante una situación de
peligro, afectan de manera directa la voluntad y el modo en que se lleva adelante la tarea de
proteger a otro en una situación hostil.
Esta tesis procura procura transmitir que para lograr la protección de los civiles es
necesario el involucramiento desde las más altas esferas hasta en el nivel más individual. Más
allá de las aptitudes que en todo nivel es necesario construir, los resultados terminan
dependiendo de las actitudes. Para que dicha protección sea posible y efectiva, el apoyo y
compromiso de la comunidad internacional en el nivel estratégico es fundamental, sumado a la
capacidad y la voluntad de cada efectivo y/o civil desplegado en el terreno.

V
AGRADECIMIENTOS

El agradecimiento a mis padres, Carlos y Patricia, por siempre haberme apoyado en mis
intereses, mis decisiones y caminos elegidos, así como haberme transmitido desde el ejemplo la
importancia del trabajo, la voluntad y la responsabilidad, pero también - y aquí sumo a Norma
y Mayte como familia ampliada- su sensibilidad innata y su compromiso continuo y
desinteresado cuando se trata del cuidado de un otro. A mi hermana Andrea, pilar de mis
decisiones y referente. A Diego, mi compañero de vida quien me brinda su energía y constante
apoyo para que pueda desarrollarme sin límites, haciéndome sentir siempre valiosa y
acompañada. A mis amigos de la vida, Nancy, Mónica, Natalia y Agustín por estar siempre; y
a los que han sido primero colegas y compañeros de trabajo, Sabrina, Natalia, Javier, Marisol,
Candela, Ana, Angie, Verónica, Cecilia, y que con el correr de los años, y gracias también a los
intereses y experiencias compartidas, hoy nos une una amistad enorme, fundamental y duradera.
A Sabrina, especialmente por haberme brindado sus ideas, sus habilidades para el diseño y el
último empujón emocional para la entrega. A mi actual compañero de trabajo y amigo, Juan
Marcos, quien aportó muchísimo a esta tesis desde su experiencia y conocimiento a través de su
interés, su lectura minuciosa, sus siempre certeras sugerencias y su tiempo, definitivamente
invaluable. A mi director, César, con quien cada encuentro para el avance de esta tesis derivaba
en charlas apasionantes sobre el valor de abordar esta temática y la trascendencia de lo
investigado, recordándome y reafirmándome, una vez más, por qué elegí estudiar y
profesionalizarme en esta disciplina.
Todos ellos, aportaron desinteresadamente, ya sea a veces solo desde el acompañamiento
y la paciencia, para que este camino fuera realmente interesante, provechoso y alegre de
transitar.
Por último, una mención a las poblaciones civiles que continúan sufriendo como
principales víctimas de los conflictos actuales en diversos lugares del mundo, así como el
reconocimiento a todos aquellos que, a pesar de las adversidades y lo abrumador de la tarea,
trabajan incansablemente para proteger al prójimo, sumando con su labor y compromiso diario
al objetivo último de alcanzar un mundo más justo y una paz duradera.

VI
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN

1. Planteo del problema ………………………………………………………………...5

2. Pregunta problema, objetivos de investigación y conjetura ……………………..…..9
3. Estado del arte ………...……………………………………………………………10
4. Estrategia metodológica ……………………………………………………………12
5. Estructura y contenido del trabajo………………………………………………….14

CAPÍTULO 1 -PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONAL: EL MARCO TEÓRICO

1.1 Teorías de las relaciones internacionales en el contexto de esta investigación ……….16
1.2 La transformación de los conflictos…………………………………………………..21
1.3 La Organización de las Naciones Unidas……………………………………………..27
1.4 Las operaciones de paz………………………………………………………………..30
1.4.1 Historia y características……………………………………………………30
1.4.2 Mandatos del Consejo de Seguridad………………………………………..36
1.4.3 Niveles de conducción……………………………………………………...39
1.5 Actuales debates y desafíos…………………………………………………………...41
1.6 Conclusiones………………………………………………………………………….52

CAPÍTULO 2 – LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL EN

MATERIA DE PROTECCIÓN DE CIVILES
2.1 Tensión soberanía vs. intervención humanitaria………………………………………54
2.1.1 La transformación de los conflictos y su impacto en el derecho
internacional………………………………………………………………………54
2.1.2 El compromiso moral de proteger ante el sufrimiento……………………...58
2.1.3 Operaciones de paz: consentimiento de las partes vs imposición
de la paz……………………………………………………………………..……59
2.1.4 La tensión estratégica……………………………………………………….60
2.2 Responsabilidad internacional en protección de civiles………………………………62
2.2.1 Protección de civiles (POC)…………………………………………………62
2.2.2 Responsabilidad de proteger (R2P)………………………………………….68

1
 2.2.3 Superposición e interacción………………………………………………….75
2.3 Operacionalizando la protección de civiles………………………………….………..77
2.3.1 Los desafíos de pasar del nivel político a la acción: la tensión
operacional……………………………………………………..……………...….77
2.3.2 Aristas del mandato de POC………………………………….………….....82
2.3.3 Entrenamiento pre-despliegue………………………………………….…...89
2.3.4 ¿Un mandato “imposible”?............................................................................92
2.4 Un marco de referencia para el análisis……………………………………………….96
2.5 Conclusiones……………………………………………………………...…………103

CAPÍTULO 3 – MISION DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS

EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO (MONUSCO)
3.1 La República Democrática del Congo (RDC)……………………………………....106
3.2 ONU en RDC……………………………………………………………………..….112
3.2.1 Misiones anteriores…………………………………………………..…….113
3.2.2 MONUSCO………………………………………………………….…….115
3.3 POC en MONUSCO…………………………………………………………..……..122
3.3.1 Abordaje metodológico: 9 categorías de la operacionalización del
mandato de POC ………………………………………………...................123
3.3.2 Consideraciones estratégicas alrededor de POC en MONUSCO……….….159
3.4 Conclusiones………………………………………………………………………...162

CAPÍTULO 4 –CONCLUSIONES
4.1 Hallazgos……………………………………………………………………..……...165
4.1.1 En relación con la operacionalización de POC en MONUSCO…….……..166
4.1.2 En relación con las consideraciones estratégicas en torno a POC
en MONUSCO………………………………………………………………….172
4.1.3. En relación con la validación de la conjetura…………………………….175
4.2 Reflexiones finales ..……………………………………………………………......175
4.2.1 La confianza institucional al sistema de paz y seguridad de la ONU……..176
4.2.2 La importancia del liderazgo………………………………………………178

2
 4.2.3 La “brecha” moral: compromiso internacional vs. resultados…………….179

BIBLIOGRAFÍA
Libros……………………………………………………………………………………182
Artículos/conferencias…………………………………………………………………..186
Documentos ONU……………………………………………………………………….195
Informes AFPs ONU/ ONGs/Actores humanitarios…………………………………….199
Páginas web……………………………………………………………………………..202

ANEXOS…………………………………………………………………………………….205
Anexo I: Listado de acrónimos
Anexo II: Listado de aproximaciones etnográficas realizadas
Anexo III: Listado de actividades de observación participante realizadas
Anexo IV: Líneas futuras de investigación

ÍNDICE DE CUADROS

Cuadro 1: Teorías de las RRII en el marco de esta investigación………………………..21

Cuadro 2: Comparativo guerras tradicionales/nuevas guerras……………………………25
Cuadro 3: Documentos de operacionalización del mandato……………………………...38
Cuadro 4: Comparativo POC/R2P……………………………………………………..…75
Cuadro 5: Acciones concretas de operacionalización del mandato de POC………………81
Cuadro 6: Matriz de análisis……………………………………………………………...97

ÍNDICE DE GRÁFICOS

Gráfico 1: Violencia organizada posterior a la II Guerra Mundial por tipo de conflicto…24

Gráfico 2: Bajas en guerra civiles con posterioridad a la Guerra Fría……………………26
Gráfico 3: Estructura sistema de las Naciones Unidas……………………………………28
Gráfico 4: Departamentos vinculados con operaciones de paz en la ONU………………30
Gráfico 5: Despliegue 2021 operaciones de paz de Naciones Unidas……………………31
Gráfico 6: Tipos de operaciones de paz…………………………………………………..33

3
 Gráfico 7: Niveles de conducción sistema de paz y seguridad Naciones Unidas………..40
Gráfico 8: Bajas de personal de operaciones de paz 1948-2017………………………….43
Gráfico 9: Porcentaje de utilización del presupuesto aprobado para operaciones de paz…47
Gráfico 10: Operacionalización de los mandatos…………………………………………51
Gráfico 11: Línea de tiempo POC- R2P………………………………………………….77
Gráfico 12: Ciclo de proceso de la información………………………………………….80
Gráfico 13: Organigrama MONUSCO………………………………………………….118
Gráfico 14: Línea de tiempo República Democrática del Congo………………………..122
Gráfico 15: Percepción MONUSCO por parte de la población local……………………132

ÍNDICE DE ILUSTRACIONES

Ilustración 1: Bajas combatientes y civiles en la I y II Guerra Mundial…………………23

Ilustración 2: Países contribuyentes con recursos y personal a operaciones
de paz de la ONU………………………………………………………………………...47
Ilustración 3: Mapa República Democrática del Congo…………………………………107
Ilustración 4: Impacto genocidio de Rwanda 1994……………………………………..110
Ilustración 5: Mapa despliegue MONUSCO……………………………………………116
Ilustración 6: Ubicación de oficinas de MONUSCO y de grupos armados……………..119
Ilustración 7: Distancia Kinshasa- zona este del país/Kivus……………………………124
Ilustración 8: Numero de violaciones a los Derechos Humanos
ocurridos por provincia- RDC (2018) …..……………………………………………...131

4
INTRODUCCIÓN
“…too little, too late”
(Kofi Annan - Secretario General de las Naciones Unidas, 1999)

1. Planteo del problema

El conflicto, y su expresión más cruel, la guerra, evoluciona constantemente cambiando
su naturaleza y su carácter en función de complejas conexiones y equilibrios entre los fines, los
medios disponibles y los límites morales en los que se inscriben los actores. En ese contexto,
hay una sola variable que creció de un modo exponencial: el sufrimiento de la población civil.
En la Primera Guerra Mundial grandes masas de hombres y materiales son trasladados
a campos de batalla estáticos montados sobre una línea donde la única variable es la capacidad
de sostener el ritmo de bajas con un flujo logístico de personal y material. Las poblaciones
civiles sufrían indirectamente la guerra en la forma de penurias económicas para subsistir.
Luego de la Primera Guerra Mundial se vuelve evidente que la manera de hacer la guerra
ha cambiado. Como da cuenta Jünger (1995), estos cambios se evidencian en la forma y tipo de
movimiento de materiales e individuos que se encuentran consignados, ya sea de manera directa
o indirecta, a llevar adelante un conflicto armado.
Para la Segunda Guerra Mundial, el espacio de batalla se amplía desde los grandes
campos y líneas fronterizas para llegar a los grandes centros urbanos. Ya no son sólo los ejércitos
los que sufren los efectos del combate, sino que el daño a la población civil se transforma en un
objetivo estratégico. De esta manera, teniendo un objetivo enemigo tan amplio como el de una
población entera, las modalidades de hacer la guerra necesariamente también son otras.
A partir de ese momento, el terreno donde se llevan adelante las contiendas también
varía, ya que en lugar de ser ejércitos los que chocan entre sí ahora son las masas en su conjunto
lo que desencadena, a su vez, procesos de guerras civiles difíciles de resolver.
El fin de la Guerra Fría profundizó y propagó una gran cantidad de conflictos que se
encontraban congelados durante este período en el cual dos súper potencias, de algún modo,
controlaban la estabilidad a nivel global.
Los principios de la década del 90´ marcaron una nueva dinámica particular en el
desarrollo de los conflictos armados; siendo definidos por la académica británica Mary Kaldor
(2006) como “nuevas guerras”. Este concepto busca explicar las características que poseen los

5
conflictos modernos que, en su mayoría, se encuentran asociados a las “nuevas amenazas”
reinantes. Estos conflictos se caracterizan por ser “no interestatales”; por contar con la
participación de una multiplicidad de actores- estatales y no estatales-, ser más perdurables pero
cambiantes en el tiempo; y por encontrar entre sus principales víctimas a la población civil.
Una de las consecuencias más relevantes de la transformación del carácter del conflicto
ha sido que el ejercicio de la fuerza y los enfrentamientos dejaron de librarse en los tradicionales
y bien definidos campos de batalla para librarse en las ciudades; donde los límites entre
combatientes y no combatientes se hicieron difusos. En conflictos tales como guerras civiles,
disputas por motivos territoriales, conflictos de raíz étnica, social, económica y cultural, se
convirtió a la población civil en un objetivo político y militar explícito. Esta situación basada
en la inestabilidad y la ruptura social causó entre dos y quince veces más muertes de civiles que
las guerras propiamente dichas hasta el momento, y en algunos casos, representando los civiles
hasta el 90% del número total de víctimas (Giannou y Baldan, 2011).
Estas características, sumadas a la particular asimetría de los conflictos actuales,
dificultan el conocimiento y análisis de sus modalidades, la comprensión de sus raíces y causas,
la determinación de sus consecuencias y la construcción de posibles canales para alcanzar la paz
y la seguridad. De este modo, se ha vuelto imperativa la necesidad del apoyo internacional frente
a la incapacidad de los Estados Nación para hacerse del monopolio de la fuerza, controlar
efectivamente su territorio y cumplir con su responsabilidad principal de proteger a sus
habitantes. Si bien ante el sufrimiento humano y las tragedias humanitarias en su conjunto se
percibe una empatía global creciente que moviliza a la comunidad internacional hacia la acción,
la tensión entre la necesidad internacional de proteger al ser humano y las fallas en la protección
de los civiles por parte de los Estados soberanos se hace cada vez más evidente.
En este marco se comienza a delinear una creciente tensión entre soberanía e
intervención, principalmente en escenarios donde el conflicto amenaza de forma directa e
inminente a la población civil y los Estados son incapaces o bien no pretenden defenderla
(Annan, 1999).
Esta tensión se instala en el nivel político/estratégico ya que, por un lado, la comunidad
internacional no debería permanecer al margen cuando se producen violaciones graves y
sistemáticas de los Derechos Humanos en cualquier parte del globo y, por el otro, la intervención
podría implicar una violación a la soberanía de los Estados, si no fuera consensuada, en base a

6
criterios legítimos, principios universales, en el marco de acción de las Naciones Unidas o de
otras organizaciones regionales con mandatos otorgados y en estricta observancia del orden
basado en el Derecho Internacional Público.
A partir de 1945 la Organización de las Naciones Unidas (ONU) tiene, en base a la cesión
de esta facultad soberana por parte de los Estados miembros, la capacidad de actuar cuando se
determina que un hecho o una situación configuran una amenaza a la paz, un quebrantamiento
de la paz o un acto de agresión (Gutiérrez Posse, 1995). De este modo, se inicia el desarrollo de
diversas herramientas y mecanismos que tienen por objetivo mantener la paz y seguridad
internacional. Una de las más relevantes, y foco de este trabajo: las operaciones de paz.
El Departamento de Operaciones Paz (DPO2) asiste a los Estados miembros y al
Secretario General en sus esfuerzos para mantener la paz y seguridad internacional. El DPO
provee dirección política y ejecutiva a las operaciones de paz desplegadas alrededor del mundo
y mantiene contacto con el Consejo de Seguridad, los países contribuyentes de tropas (TCC´s)3,
los contribuyentes financieros y las partes en conflicto, para la implementación de los mandatos
del Consejo de Seguridad en el terreno.
Las operaciones de paz son autorizadas por el Consejo de Seguridad y se llevan a cabo
por fuerzas multinacionales, contando como máxima autoridad con un Representante Especial
del Secretario General de la Organización. Su objetivo es garantizar el cumplimiento de los
acuerdos de cese a las hostilidades entre las partes en conflicto y proveer un ambiente de
seguridad y estabilidad. Para tal fin, debe cumplir con los siguientes criterios básicos: mantener
imparcialidad frente a las partes en conflicto; contar con el consentimiento y cooperación de las
partes involucradas y la prohibición de hacer uso de la fuerza, excepto que se trate de casos de
legítima defensa.
Los resultados de las operaciones de paz son objeto de debate. El Informe Brahimi
(Organización de las Naciones Unidas, 2000) marca un punto de inflexión en las posiciones de
Naciones Unidas sobre las operaciones de paz. Dicho informe surge como resultado de un
pedido de Kofi Annan, entonces Secretario General de las Naciones Unidas, para que se
evaluaran las deficiencias del sistema vigente y se hicieran recomendaciones de cambio
específicas y realistas. Esto fue consecuencia directa de la decepción en materia de prevención

2
Por sus siglas en inglés: Department of Peace Operations (DPO)
3
Por sus siglas en inglés: Troop Contributing Countries (TCCs)

7
de la ONU ante el genocidio de Rwanda de 1994 y la masacre de Srebrenica en Bosnia y
Herzegovina de 1995, plasmadas en informes publicados en el año 1999.
Asimismo, el Consejo de Seguridad se reúne el 12 de febrero de 1999, utilizando por
primera vez del concepto de la Protección de Civiles (POC4) en el marco de la ONU y
solicitando al Secretario General la presentación de un reporte con recomendaciones concretas
para mejorar la protección física y legal de los civiles en situaciones de conflicto armado,
poniendo de manifiesto el lugar preponderante que toma esta temática.
La protección de civiles como concepto integral y comprehensivo se tornó en un tema
sensible que ha ganado un lugar preponderante en el marco de las operaciones de paz de la ONU,
dado que es esencial a la hora de alcanzar el objetivo último de una misión que es asegurar la
paz y la reconstrucción de las sociedades afectadas por situaciones de conflicto o post conflicto.
Es por ello que la gran mayoría de las operaciones de paz de la ONU desplegadas en la
actualidad poseen un mandato explícito de protección de civiles5 (Naciones Unidas, 2019).
Si se consideran las múltiples aristas que implica la protección de civiles, así como la
gran cantidad de actores involucrados (tanto en niveles como en nacionalidades), y las
características propias de cada conflicto y de cada escenario, no es difícil imaginar porqué, para
la ONU, la protección de civiles constituye hoy su principal objetivo y, al mismo tiempo, su
desafío más complejo. (Naciones Unidas, 2019).
Los escenarios de conflicto, y en particular los de extrema violencia en los cuales existe
la necesidad de asegurar la protección de los civiles, se han multiplicado desde el final de la
Guerra Fría. Desde entonces, el foco de las preocupaciones y esfuerzos de la ONU en materia
de operaciones de paz se fue concentrando cada vez más en África, donde son inclementes y
sostenidos los conflictos, las amenazas hacia la población local y la incapacidad de los Estados
para hacerles frente y garantizar la protección de sus habitantes. Las luchas armadas, los tejidos
sociales no constituidos o desgarrados a partir de los procesos de colonización y descolonización
europeos, las economías destruidas, las catástrofes antrópicas y naturales derivadas de una
geografía muchas veces hostil, configuran amenazas directas y permanentes a millones de seres
humanos de este continente.

4
Por sus siglas en inglés: Protection of Civilians (POC)
5
UNAMSIL (Misión de las Naciones Unidas en Sierra Leona) fue la primera misión en tener mandato de POC
(1999-2005)

8
 De las misiones actualmente desplegadas en África por la Organización, la Misión de
Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO),
establecida en julio de 2010, resulta paradigmática y un caso de estudio relevante. En efecto, las
características históricas, geográficas, sociales y del conflicto son altamente complejas y la
misión actualmente desplegada allí enfrenta todo el espectro de desafíos en materia de
protección de civiles disponiendo de la estructura, los procesos y los recursos previstos por el
sistema de paz y seguridad de la ONU para hacerles frente.
En este contexto, y a la luz de los antecedentes respecto de dificultades en el pasaje de
las ideas a la acción, intrínsecas al multilateralismo en general y en el marco del sistema de paz
y seguridad en particular, resulta necesario y fundamental analizar la dinámica con la cual los
consensos e instrumentos desarrollados por la ONU para la protección de civiles son
implementados en las operaciones de paz. Dicha implementación, que en las operaciones de paz
recibe la denominación de operacionalización, se constituye ni más ni menos que en la condición
esencial de la efectividad de todo el sistema de paz y seguridad de la ONU. La amplitud y
complejidad del tema aconsejan el análisis de una misión como caso de estudio de la cual
obtener inferencias de carácter más general.

2. Pregunta problema, objetivos de investigación y conjetura

En este contexto, cabe preguntarse ¿Cómo es la dinámica de la operacionalización de
consensos e instrumentos del sistema de paz y seguridad de la ONU en materia de protección
de civiles en las operaciones de paz?, lo cual se convierte en la pregunta problema de la que
parte esta investigación.
En esta línea, y a los efectos de inferir respuestas a dicho interrogante, el objetivo general
de esta tesis consiste en explorar la operacionalización de consensos e instrumentos del sistema
de paz y seguridad de la ONU en materia de protección de civiles en el caso MONUSCO
durante el período 2010-2020.
A fin de proveer una línea argumental uniforme y homogeneidad a la tarea de
investigación, este trabajo conjetura que en el período analizado entre 2010 y 2020, la
MONUSCO operacionaliza, con limitaciones y dificultades los consensos e instrumentos del
sistema de paz y seguridad de la ONU en materia de protección de civiles.

9
 A fin de contribuir a una comprensión más profunda de los fenómenos a explorar, este
trabajo define los siguientes objetivos contribuyentes de investigación:
1) Describir la transformación que han sufrido los conflictos desde el Siglo XX a la
actualidad y el surgimiento de la preocupación sobre POC por parte de la comunidad
internacional.
2) Analizar el desarrollo y evolución del concepto de POC, los consensos logrados al
respecto y su institucionalización dentro del sistema de paz y seguridad de la ONU en la
forma de instrumentos normativos.
3) Analizar el contexto estratégico del conflicto de la República Democrática del Congo,
el marco institucional de la MONUSCO y las acciones de operacionalización de tales
consensos e instrumentos en el período 2010- 2020 en relación con la protección de
civiles.

3. Estado del arte

El conocimiento disponible hasta el presente, en relación con las categorías implícitas
en los objetivos general y contribuyentes, que permitiría dar respuesta a la pregunta problema
es extenso y, fundamentalmente disperso en orden a ese fin.
Respecto del concepto de conflicto, Marx (1995) aborda la concepción del conflicto
como generador de cambios y avances y da cuenta que la idea de conflicto no tiene
necesariamente una concepción negativa si encuentran los canales adecuados para la resolución
de sus problemas de origen. Jünger (1995) y Van Creveld (2007) dan luz a las trasformaciones
y particularidades que los conflictos fueron adoptando desde la antigüedad hasta hoy, en lo que
hace a contexto, actores y objetivos, y plantea también tendencias esperadas hacia el futuro que
sirven de marco para el análisis. Específicamente, como contexto post Guerra Fría, Kaldor
(2006,2013) aporta el concepto de “nuevas guerras” y sus particularidades en contraposición
con la idea de guerras o conflictos “tradicionales” planteados hasta el momento.
También en relación también con la transformación de los conflictos, Fassin (2016),
además de aportar la idea de la aparición de nuevas características, actores y objetivos, también
plantea el crecimiento exponencial de los niveles de violencia y las bajas entre la población civil
como factor determinante. En este sentido, a modo de consecuencia, aparece el sentimiento
moral, la compasión y el lugar que “lo humanitario” ocupa tanto a nivel humano como en el

10
marco de la comunidad internacional, de manera creciente ante el conocimiento del sufrimiento
del “otro”. Este sentimiento moral actúa como “call to action” de los grandes consensos
logrados en la materia.
Holt y Berkman (2006) constituyen la base referencial de esta investigación respecto de
su tema central, la operacionalización de consensos e instrumentos para la protección de civiles
en operaciones de paz por medio de los mandatos emanados por el Consejo de Seguridad
introduciendo la visión del “mandato imposible” como paradigma que explica el estado del arte.
Mahony (2006) identifica la importancia de una presencia proactiva en el terreno como
clave del éxito a la hora de la acción en materia de protección de civiles dando cuenta de
estrategias y herramientas propias de la tarea. Schutte (2012), aporta el análisis de los mandatos
del Consejo de Seguridad, destacando como las dificultades en la construcción de consensos
entre los países miembros lleva, en muchas ocasiones, a la vaguedad y ambigüedad de estos lo
cual se evidencia luego en limitaciones severas en su operacionalización.
En lo que respecta de la temática de la protección de civiles, desde los orígenes del
concepto hasta la actualidad, la base de la investigación se encuentra en los documentos oficiales
emitidos por la ONU, así como artículos académicos e informes que tanto las Agencias,
organizaciones no-gubernamentales y think tanks han hecho hasta el momento sobre la materia:
Bellamy (2008,2010), Bellamy y Hunt (2019) y Day y Freeman (2005) abordan la temática POC
y su operacionalización; IPI6 (2017, 2018), GCR2P7 (2016, 2019) y RESDAL (2013) como think
tanks especializados sobre la temática y su aplicación directa en contextos de operaciones de
paz. Por último, se toman también las importantes aportaciones que desde su experiencia como
Force Commander en el terreno hace el General Dos Santos Cruz (2017,2021) sobre la temática.
En este marco referencial del estado del arte, es muy relevante destacar la Resolución 1265 del
año 1999 del Consejo de Seguridad de la ONU que aborda de un modo holístico y, por primera
vez explícito, los desafíos y aristas de la protección de civiles, constituyéndose en la base de
análisis para el proceso de descripción que lleva adelante esta investigación.
En relación con el caso de estudio, Fanon (1961) quien, como psiquiatra y filósofo,
además de haber sido un autor de influencia en los movimientos independentistas-
revolucionarios de los años 1960 y 1970, realiza una crítica muy rica hacia las potencias

6
International Peace Insitute
77
Global Center for the Responsability to Protect

11
colonizadoras europeas en África. En ese marco, identifica el impacto de los procesos de
descolonización en el mantenimiento y complejización de los conflictos. Este factor se torna
más que relevante a la hora de identificar condicionantes geoestratégicos y culturales que
enfrentan los mandatos en su dimensión de protección de civiles.
Gressly (2019), Perazzo (2019), Shannon (2010) RESDAL (2013) y Dos Santos Cruz
(2017,2021), aportan el análisis de las particularidades propias de la República Democrática del
Congo y su contexto regional en relación con la MONUSCO.
Las investigaciones recientes y posturas de Hultman (2020,2021) dan cuenta de la
actualidad y relevancia del tema y presentan las graves dificultades en la operacionalización de
los mandatos de POC. Sin embargo, destaca que la mera presencia de una operación de paz, con
independencia de su grado de efectividad, constituye de por si un factor de reducción de los
índices de violencia y por lo tanto de amortiguación al sufrimiento de la población civil.
Sin embargo, en relación con el grado de operacionalización de los grandes consensos
morales y estratégicos y los instrumentos desarrollados por el sistema de paz y seguridad de la
ONU, no se han encontrado relevamientos profundos en lo que hace a la dinámica de dicha
operacionalización desde un punto de vista holístico en relación con los resultados obtenidos en
el terreno.

4. Estrategia metodológica
En función de los objetivos de investigación indicados en el punto 2 y el escenario de
campo disciplinar sintetizado en el estado del arte detallado en el punto 3, la estrategia
metodológica adoptada tiene tres características esenciales:
(1) Ante la carencia y dispersión de contenidos identificada en el estado del arte, sumada
a la complejidad intrínseca del tema en relación con la pregunta problema, la
investigación desarrollada es de naturaleza exploratoria.
(2) Si bien dicha naturaleza limita la formulación de una hipótesis con rigor
correlacional o explicativo (Sampieri, 2014:104) este trabajo plantea un constructo
teórico compuesto por una conjetura y una matriz de análisis.
(3) En virtud de la magnitud de la temática de la protección de civiles como campo de
conocimiento teórico y práctico, este trabajo delimita en espacio / tiempo el alcance

12
 de la investigación al caso de estudio de MONUSCO en el período entre 2010 y
2020.
En relación con la naturaleza exploratoria del trabajo, esta investigación emplea
principalmente la interpretación y análisis de textos (Denzin & Lincoln, 2011). El método de
análisis es del tipo inductivo a partir de la revisión y estudio de datos e información reflejados
en fuentes que incluyen documentos oficiales de la Organización de las Naciones Unidas,
investigaciones académicas, informes de agencias, fondos y programas (AFPs) de la ONU,
informes de organismos no gubernamentales, reportes de medios de difusión pública,
investigaciones y análisis de expertos en la materia desde el campo teórico y/o práctico. Sin
embargo, y en relación con las líneas planteadas por Sautu (2005), este trabajo cuenta además
con la profundidad en la comprensión y contextualización de lo observado a partir del aporte de
la experiencia personal de la autora en:
(1) La aproximación etnográfica a la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas
en Haití (MINUSTAH) y la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la
República Democrática del Congo (MONUSCO) según se detalla en el Anexo II y,
(2) En la observación participante en diversos cursos, seminarios, entrenamientos sobre
la temática en el país y el exterior según se detalla en el Anexo III.
En relación con el constructo teórico, cabe considerar que la conjetura, como
instrumento de investigación, encuentra su sustento en los principios epistémicos fundamentales
establecidos por Popper (1972)8 para la construcción del pensamiento científico como una
secuencia recursiva de, justamente, conjeturas y refutaciones. La matriz de análisis se basa en
un conjunto de categorías adoptadas y/o adaptadas de la Resolución 1265/99 del Consejo de
Seguridad. Ambos componentes se articulan con la finalidad de proveer una línea argumental
convergente con los objetivos propuestos, una dinámica de análisis homogénea y mayor
sistematicidad para la refutación. Asimismo, la matriz constituye otro ejemplo de la recursividad

8
“El conocimiento, especialmente el conocimiento científico, progresa a través de anticipaciones injustificadas (e
injustificables), de presunciones, de soluciones tentativas para nuestros problemas, de conjeturas.... La crítica de
nuestras conjeturas es de importancia decisiva: al poner de manifiesto nuestros errores, nos hace comprentler las
dificultades del problema que estamos tratando de resolver. Es así como llegamos a adquirir un conocimiento
más profundo de nuestro problema y a estar en condiciones de proponer soluciones más maduras: la misma
refutación de una teoría —es decir, de una solución tentativa seria para nuestro problema— es siempre un paso
adelante que nos acerca a la verdad.” (Popper, 1972:13)

13
circular con que Sampieri (2014:7-8) describe el proceso de indagación en las investigaciones
cualitativas. En efecto, la mencionada matriz es una herramienta de análisis valiosa y a la vez
un hallazgo relevante en sí mismo, puesto que, desde un punto de vista sustantivo, sintetiza la
esencia de la protección de civiles en sus categorías más importantes y permitiría su empleo en
el estudio de otros casos. El uso de esta herramienta provee, por otra parte, un marco más simple
para el análisis puesto que permite que el objeto de investigación sea particionado en sus
categorías componentes, permitiendo un espacio más acotado para el análisis.
La delimitación en tiempo y espacio al caso de MONUSCO, más allá de las razones de
enfoque, se basa en que dicha misión cuenta con características y particularidades que la vuelven
una de las más complejas en tanto su estructura y herramientas relativas a la operacionalización
del mandato de POC y, consecuentemente rica como caso de estudio. En tal sentido, el enfoque
en el caso otorga a la investigación profundidad al realizar una descripción específica y
minuciosa de la realidad que analiza, pudiendo focalizarse en más de un factor o variable y su
interrelación particular, prestando atención a los detalles y la preocupación por detallar y
especificar los hechos, sus razones y su contexto (Sautu, 2015).
Diversos temas que surgen de la investigación que exceden el alcance de esta tesis, pero
son relevantes y de interés para la mejor comprensión de la temática, se sintetizan en el Anexo
IV como líneas futuras de investigación.

5. Estructura y contenido del trabajo

El presente trabajo se estructura en 4 capítulos. El capítulo 1 da cuenta de las teorías de
las relaciones internacionales que atraviesan esta investigación, aborda la transformación de los
conflictos desde las grandes guerras del Siglo XX hasta los conflictos actuales y el rol del Estado
Nación en un contexto de “nuevas guerras” y “nuevas amenazas”. La estructura y procesos de
la Organización de las Naciones Unidas, en relación con el propósito de asegurar la paz y
seguridad internacional son analizados, y las operaciones de paz como su principal herramienta
son descriptas en relación con POC.
El capítulo 2 aborda la tensión entre soberanía e intervención e introduce los conceptos
y características de la responsabilidad de proteger y la protección de civiles. En el marco de las
operaciones de paz, el trabajo hace foco en los mandatos de POC derivados de los consensos e
instrumentos generados en este sentido y en las dificultades que se generan en torno a su

14
operacionalización. La matriz de análisis derivada de la Resolución del Consejo de Seguridad
1265/99 es presentada como marco de referencia.
El capítulo 3 describe la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la
República Democrática del Congo (MONUSCO). Para ello, se aborda la historia, perfil cultural,
económico y político del país, y como estos impactaron en la situación humanitaria y en los
niveles de violencia emergentes en su territorio y la región. Se describe en el rol de las Naciones
Unidas en el territorio desde los años 60´ hasta la misión actualmente desplegada. Se analiza el
mandato de la misión en materia de POC, así como los instrumentos para su operacionalización
en el terreno. En tal contexto, se emplea la matriz de análisis basada en la Resolución 1265/99
del CS para analizar las características de la operacionalización del mandato en cada una de 9
categorías adoptadas. Este desarrollo constituye el núcleo de la investigación realizada.
Asimismo, se efectúa un análisis de aspectos estratégicos que actúan como factores
determinantes en dicho proceso de operacionalización.
El capítulo 4 presenta los resultados de la investigación como un conjunto integrado por
los hallazgos derivados de la utilización del constructo teórico formado por la conjetura y la
matriz de análisis y reflexiones finales en relación con los desafíos emergentes para el sistema
de paz y seguridad de la ONU.

15
CAPÍTULO 1
PAZ Y SEGURIDAD INTERNACIONAL: EL MARCO TEORICO

“…las Naciones Unidas no fueron creadas para llevarnos al cielo,

sino para salvarnos del infierno”.
(Dag Hammarskjöl- Secretario General de las Naciones Unidas, 1954)

Este primer capítulo, entendido como el marco teórico general de la investigación, da

cuenta primeramente de las teorías de las relaciones internacionales que se encuentran
transversalmente presentes durante esta tesis, luego se aborda la transformación de los conflictos
poniendo el foco en las características de los conflictos actuales y cómo la estructura del sistema
de paz y seguridad de la ONU hace frente a este contexto cambiante. Se explica la estructura y
alcances de las operaciones de paz desplegadas por la Organización, presentando los principales
debates y desafíos en aspectos que hacen al mantenimiento de la paz y la seguridad
internacional.

1.1. Teorías de las relaciones internacionales en el contexto de esta investigación

El marco teórico más amplio en el que se inserta esta investigación es el de la ciencia
política y las relaciones internacionales.
Distintas escuelas en el marco de las relaciones internacionales pueden ser utilizadas
para abordar el tema de investigación desde diferentes aristas, desde un punto de vista teórico.
Por un lado, la teoría idealista, que puede encontrar su origen en el trabajo de Immanuel
Kant (2012) “Sobre la Paz Perpetua” de 1795, tenía por objetivo avanzar en una estructura de
gobierno mundial que favorezca la paz. Esta tendencia encuentra su auge en el escenario político
internacional durante el período de entre guerras de la mano del entonces presidente de los
Estados Unidos Woodrow Wilson, en el marco del impulso liberalista para la creación de la
Sociedad de las Naciones en 1919 (organismo antecesor de la Organización de las Naciones
Unidas), fundada sobre los principios del idealismo. En esta línea es clave el rol de los
organismos internacionales y las posibilidades de cooperación basadas en la configuración de
intereses comunes y la generación de espacios de interrelación entre los Estados.

16
 En el marco propio de la ONU, la teoría idealista “en acción” logró establecer
lineamientos y alcanzar resultados trascendentes a fin de garantizar la seguridad y favorecer la
paz y solidaridad entre los pueblos. Acciones concretas han servido para acompañar acuerdos
de cese al fuego y proveer ayuda a poblaciones en necesidad, salvando millones de vidas desde
su creación. MONUSCO, como caso de estudio de esta investigación, aplica en este sentido al
ser una misión de paz que despliega la Organización con el objetivo último de alcanzar la paz y
disminuir las consecuencias del conflicto.
Las Naciones Unidas, como representación funcional del idealismo en este sentido, fue
reaccionando ante el recrudecimiento de las situaciones de conflicto en el ámbito internacional
con mayor o menor efectividad en los resultados de pacificación y/o mitigación de los impactos,
respecto de la capacidad de respuesta e implementación de mecanismos de decisión por parte el
Consejo de Seguridad. En este sentido, las operaciones de paz entendidas como la herramienta
principal de presencia y accionar de manera operativa de la Organización en los escenarios de
conflicto, han encontrado -y encuentran- diversas dificultades para lograr el éxito de sus
objetivos por la propia dinámica cambiante de los conflictos, planteando desafíos políticos,
operativos y logísticos. Estas dificultades, son las que se ponen de manifiesto en el marco del
análisis del caso de estudio elegido y son, de hecho, el núcleo del análisis de esta investigación.
Si bien la ONU ha desarrollado y despliega operaciones y herramientas con el fin de
cumplir con su principal objetivo que es mantener la paz y la seguridad internacional a través
de alcanzar arreglos de las controversias por medios pacíficos en línea con el enfoque idealista,
a la hora de la acción, ello se topa con la realidad del escenario internacional y las
particularidades de los terrenos específicos.
En este sentido, es donde la teoría realista de las RRII, teniendo a Hans Morgenthau
(1986) como uno de sus principales exponentes, se inserta en esta investigación de manera muy
clara, entendiéndola como la escuela que describe a las relaciones internacionales como una
lucha de poder en el contexto internacional donde los Estados se ubican en el centro de la escena,
haciendo valer sus intereses en un marco de una anarquía política internacional. El realismo
entiende que las relaciones entre los Estados se dan siempre en términos de poder, en búsqueda
de lograr equilibrios, compensando el poder de los otros Estados a fin de evitar su
preponderancia. Todo ello basándose en su autosuficiencia y/o en las capacidades nacionales,
siendo el principal elemento para ello: la capacidad militar. En este sentido, si bien el espíritu

17
de la ONU se basa en la cooperación de la comunidad internacional, no debe olvidarse que esta
Organización está compuesta, ni más ni menos, que por una suma de voluntades y de
instancias/ámbitos donde se debaten y se ponen en juego los intereses contrapuestos, muchas
veces, de los Estados que conforman la Organización.
Ante los cambios de contexto luego del fin de la Segunda Guerra Mundial, esta teoría
fue presentado nuevas variantes como por ejemplo el llamado realismo estructuralista o
neorrealismo, incorporando principalmente la idea de la existencia de una estructura política
dentro de esa idea original de anarquía internacional. Esta estructura internacional evidencia
entonces un ámbito de centro/hegemónico y un área periférica/ de subdesarrollo. Esta
diferenciación en la situación y capacidad de los actores dentro del escenario internacional
define y explica las diferencias respecto del crecimiento económico y poder real, no solo de los
Estados como actores principales, sino también la aparición de nuevos actores e intereses con
capacidad política (empresas, actores no gubernamentales trasnacionales, etc.)
En el marco de la esta investigación, esta teoría cabe, por un lado, desde el análisis de
que luego de la Guerra Fría los conflictos que incluían principalmente cuestiones étnicas,
religiosas y/o guerras civiles, y que fueron acentuados por conflictos políticos, desastres y
emergencias, se instalaron principalmente en la periferia del mundo desarrollado. El propio
subdesarrollo constituye la causa estructural determinante de la generación y permanencia de
los conflictos actuales. Por otro lado, la visión neorrealista también determina una facilitación
de consensos e intereses compartidos (cada vez por más numerosos y diversos actores del
escenario internacional) a la hora de querer brindar ayuda a las poblaciones en riesgo,
intenciones éstas, que se ven canalizadas a través de la ONU en el marco de la seguridad global
generando a su vez una legitimación y prestigio creciente para la Organización.
En este sentido, si bien el avance de la globalización y el desdibujamiento de las fronteras
nacionales constituye una preocupación en tanto los niveles de seguridad estatales y la rapidez
en la propagación de los conflictos, también la mayor difusión y rapidez en la información
favorece a una mayor sensibilidad social desde el centro hacia las situaciones de violencia y
dolor de las poblaciones de la periferia. Todo ello contribuye al fortalecimiento y mayor
voluntad de reacción, flexibilidad y eficiencia de herramientas tales como las operaciones de
paz de la ONU.

18
 En el marco de un enfoque sistémico, entendiendo que el Estado deja de ser el único
protagonista de las relaciones internacionales, y haciendo foco en los teóricos de la
interdependencia, se entiende que, debido a una mayor interdependencia entre los Estados,
donde las diferentes aristas que configuran el poder no son solamente militares, sino también
económicas y políticas, el poder deja de ser absoluto para entenderse como relativo. De este
modo, existen diversos actores y múltiples canales que conectan a las sociedades, así como una
amplia gama de temas de agenda que no presentan una jerarquía ni orden establecido. Esta
ausencia de jerarquía entre los temas deja ver que no siempre los asuntos vitales de seguridad
de un país y/o población tienen que ver necesariamente con la necesidad del accionar de una
fuerza militar. En este sentido, teóricos tales como Keohane y Nye (1997) argumentan el
deterioro del uso de la fuerza militar como una herramienta política en tanto se incrementan
otras formas de interdependencia, aumentando la probabilidad de cooperación entre Estados.
Se entiende entonces que de la dinámica entre centro y periferia se generan condiciones
favorables para el desarrollo económico y la cooperación.
En el marco de las operaciones paz y los escenarios de conflicto en los que éstas se
encuentran desplegadas, se evidencia cada vez más la multiplicidad de actores involucrados, así
como la variedad y complejidad de los temas de agenda. Si bien se podría plantear que la
preocupación del centro es de donde surgen las iniciativas para la eficaz resolución de los
conflictos en las zonas de la periferia, es en estos escenarios operativos donde también se
evidencia la tendencia hacia una natural división internacional del trabajo, donde son los actores
del centro hegemónico los que con su mayor poder e influencia avanzan en las decisiones y en
la aportación de recursos mientras que los actores de la periferia son los que realizan el mayor
esfuerzo físico, operativo. Esta segmentación en las tareas y responsabilidades lleva, al final del
día, a la generación de dificultades y falta de comprensión entre los actores involucrados,
dificultando cumplir con los mandatos debido a los desafíos existentes a la hora de su
operacionalización, y las estrategias de salida de las propias misiones.
Por su parte, esta investigación hace importante foco durante su desarrollo en la
concepción constructivista, escuela que surge para dar respuesta a las nuevas preocupaciones
que surgen post Guerra Fría y que dan cuenta de una cierta incapacidad de predecir y explicar
el cambio por parte de las escuelas clásicas del idealismo/liberalismo y el realismo. El
constructivismo permite un acercamiento diverso a factores no materiales de la política

19
internacional, como los intereses de los actores, las identidades y los valores, haciendo foco en
la reflexión humana (Santa Cruz, 2013). En este sentido, se entiende que las propias ideas,
juicios y lo que cada organización, sociedad y/o grupos de personas entienden por aspectos tales
como identidad, amenazas y seguridad, son claves desde lo subjetivo hasta conformar
estructuras de pensamiento que se constituyen y relacionan entre sí; dando especial relevancia
al poder que tienen esas ideas a la hora de definir, generar y moldear las dinámicas del sistema
de paz y seguridad internacional basado, en gran medida, en las creencias, valores y la voluntad
individual.
Por último, la incidencia que la teoría del conflicto tiene en esta investigación es clara,
concibiendo que el conflicto, en línea con Marx (1995), lejos de entenderse en todo momento
desde una connotación negativa y como un síntoma de falla social y con consecuencias
destructivas, puede ser comprendido en sí mismo como una relación social con una función
positiva, generadora de avances y cambios sociales. Aquí cabe lo interesante del análisis del
conflicto en el marco de las operaciones de paz entendidas como herramientas para ayudar a
mitigar los impactos que los conflictos tienen sobre la población civil, así como también para
apoyar la desescalada de la violencia hasta cumplir con su objetivo último que es la finalización
del conflicto.
Hoy, la confianza en las Naciones Unidas para cumplir eficazmente con este último
objetivo se encuentra puesta a prueba. Los desafíos complejos a los que se enfrentan estas
misiones en el terreno sumado a la puja de intereses nacionales existente en el nivel estratégico
(evidenciando una realidad desde una perspectiva realista) y las consecuencias de todo ello,
evidenciadas, muchas veces, en la poca capacidad para generar un desarrollo sustentable,
dificulta el camino necesario para el alcance de la paz (objetivo basado en propósitos idealistas).
Trabajar para lograr mejorar las condiciones que hagan posible alcanzar la paz es un requisito
para que estas operaciones no se transformen en factores determinantes para el mantenimiento
del conflicto.
A modo de ordenamiento, el siguiente cuadro busca identificar interrelaciones concretas
desde las teorías a la hora de explicar los temas abordados en esta investigación, los que se
transversalizan desde el nivel estratégico, operativo, hasta el táctico:

20
Cuadro 1: Teorías RRII en el marco de esta investigación

Fuente: Elaboración propia.

Finalmente cabe destacar que, desde una perspectiva más general, este trabajo se basa
en la tensión entre el concepto y valor de la soberanía vis a vis la intervención humanitaria en
tanto acción derivada de la responsabilidad internacional en materia de protección de civiles.
Esta tensión resulta una expresión clara, desde un marco teórico, de los postulados y supuestos
clásicos del idealismo como principio fundador de la ONU, por un lado, y del realismo respecto
de los juegos de poder existentes en el marco de las relaciones internacionales.

1.2 La transformación de los conflictos

La propia existencia social implica la posibilidad de conflicto. Karl Marx (1995) definió
a la violencia como “la partera de la historia”9 dando cuenta que son las situaciones violentas
las que históricamente hicieron posible el cambio. Sin embargo, la historia ha dado cuenta,
también, que no siempre las situaciones de violencia y conflicto llevan a una resolución esperada
y exitosa, así como tampoco necesariamente sirven a un cambio de visión dentro de una
sociedad.

9
“La violencia es la partera de toda sociedad vieja preñada de una nueva”.

21
 En la Antigüedad la guerra, o cualquier situación de conflicto armado entre dos o más
bandos contrincantes, era el ámbito específico de aquellos soldados combatientes que
pertenecían a una casta determinada y especialmente preparada a tal fin. Estos soldados
profesionales se encontraban bajo el mando de un General el que respondía y era fiel a su
monarca. Al solo estar esta porción de la población comprometida en las batallas, este tipo de
guerras se entendían como una “movilización parcial”. Pero en el siglo XX las cosas cambiaron,
“la defensa armada de un país no es ya sólo la obligación y el privilegio de soldados de oficio;
sino que se convierte en la tarea de todos los que son susceptibles de empuñar las armas”.
(Jünger, 1995: 4)
La “movilización total” implica, entonces, la movilización forzosa de máquinas y masas;
el fin del mundo humanista donde ahora todos los individuos que son parte de la población son
parte de la guerra y, por lo tanto, susceptibles de poder convertirse en objetivos militares.
Entendido de este modo, resulta aparentemente sencillo comprender por qué el principio
que domina las grandes guerras del siglo XX es el de “la aniquilación total del enemigo”, de la
población en su conjunto. Como decía Jünger: “el jefe de escuadrilla que, desde las alturas en
la noche da la orden de bombardear, no distingue entre combatientes y civiles, del mismo modo
que las nubes de gas se propagan sobre todo lo que vive con la indiferencia de un fenómeno
meteorológico”. (Jünger, 1995: 5)
Martín Van Creveld (2007) destaca que: “Deliberadamente se empezó a matar civiles,
sin excluir mujeres y niños. Ciudades enteras fueron destruidas por tormentas de fuego de una
manera no vista en Europa en tres siglos. El climax de violencia se alcanzó el 1945, cuando
dos bombas atómicas fueron lanzadas sobre Japón, matando a 150.000 personas sin considerar
el hecho de que, al mismo momento, se estaban desarrollando negociaciones de paz en Moscú.
Oficialmente, la destrucción de civiles enemigos estuvo justificada por la intrínseca maldad de
estos. En la práctica, muchas veces fueron declarados malvados para que pudiesen ser
destruidos en forma indiscriminada con las armas disponibles” (p.77-78).
La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) tuvo como saldo unos sesenta millones de
víctimas fatales aproximadamente, de los cuales el 60% fueron civiles; a diferencia de la Primera
Guerra Mundial (1914-1918) donde el número de éstos últimos no superó al número de víctimas
combatientes. (Ponte Iglesias, 2014). (ver ilustración 1)

22
 Si bien es posible contar con cifras exactas de víctimas combatientes luego de los
conflictos, no sucede lo mismo con las cifras de las bajas civiles. Ello se explica, por un lado,
por una cuestión de intereses e intencionalidad política respecto del número real y, por otro lado,
al considerar que las cifras varían si se considera también a aquellas víctimas civiles que mueren
con posterioridad, ya sea debido a cambios socioeconómicos; de infraestructura; derivados del
crecimiento del contexto de violencia criminal y/o de la generación de desplazamientos y
miseria en los escenarios de postconflicto.
Ilustración 1: Bajas combatientes y civiles en la I y II Guerra Mundial

Fuente: Elaboración propia en base a Ponte Iglesias (2014)

La brutalidad del Siglo XX, en particular lo sucedido en el marco de las guerras
mundiales, dio lugar a la construcción de un espacio amplio de coincidencias en relación con
los conflictos interestatales y sus consecuencias, los que se vieron reflejados en la génesis de la
Organización de las Naciones Unidas.
Los temas que antes se encontraban referidos a la resolución de conflictos y construcción
de paz se veían circunscriptos, solamente, a aspectos de guerra y paz en el marco de los Estados
Nación. Luego de 1945, lentamente, se comienza a entender que la paz es un proceso de
construcción dinámico, con múltiples actores y aristas que incluye temas de defensa, militares
y de relaciones internacionales, así como aspectos sociales, políticos y de protección civil. Es
así como los caminos adoptados para alcanzar la paz necesariamente deben ser abordados de
manera interdisciplinaria, centrada en las necesidades humanas y en la resolución de las causas
raíz de los conflictos en el corto, mediano y largo plazo.
El bipolarismo generado por la Guerra Fría incentivó todo un espectro de
enfrentamientos indirectos en regiones y países periféricos que fortalecieron la virulencia y
complejidad de los conflictos. Numerosos y nuevos conflictos se propagaron generando un

23
contexto en el cual el sistema internacional estaría sujeto a desafíos que pondrían a prueba las
capacidades de la propia Organización. (ver gráfico 1)
Gráfico 1: Violencia organizada posterior a la Segunda Guerra Mundial por tipo de conflicto

Fuente: Elaboración propia en base a Hultman (2020)

Con el fin de la Guerra Fría el escenario mundial se modifica, advirtiéndose la aparición
de “nuevas amenazas” que comienzan a (re)definir la agenda de la seguridad internacional.
La académica británica Mary Kaldor (2006) a comienzos de la década del 90´ acuña el
concepto de “nuevas guerras”. Este concepto da cuenta de las características de los conflictos
actuales que, para Krahmann (2005), son el resultado de “nuevas amenazas” y “nuevos actores”
identificables en el campo de la seguridad internacional. Si bien estas amenazas, tales como el
terrorismo, el crimen organizado, las guerras civiles, no son “nuevas” en el tiempo, sí se
volvieron más habituales y comunes tomando nuevas formas y manifestaciones, involucrando
a nuevos actores de tipo no estatal, por lo que ocupan hoy un lugar relevante en la agenda de
seguridad a nivel internacional.
Al decir que “no son interestatales”, se entiende que estas nuevas guerras poseen un
carácter híbrido, contando con elementos de conflictos interestatales más elementos de
conflictos intraestatales. Esta caracterización pone de manifiesto que circunscribir a las nuevas
guerras solo a aquellos conflictos intraestatales resulta muy acotado ya que las influencias
provenientes del exterior (intereses de la comunidad internacional, ONGs, empresas, medios de
comunicación, entre otros), más la capacidad que tienen los conflictos de expandirse fuera de
las fronteras de los Estados nación (Ej: refugiados, amenazas transnacionales) hacen que deban
comprenderse como “no interestatales”.

24
 Asimismo, y quizás pudiendo referenciarla como la característica más notoria, las nuevas
guerras se definen como “asimétricas”. Una guerra asimétrica implica que frente a una facción
de mayor poder (generalmente actores estatales), el de menor poder (organizaciones, grupos
armados no estatales, por ejemplo) pasa a utilizar medios de combate no convencionales, a los
que el bando de mayor poder no puede responder del mismo modo al adherir a las normas del
Derecho Internacional Humanitario – las que garantizan la diferenciación entre blancos militares
y civiles y determinan el tipo de armas a utilizar durante los conflictos, entre otros- marcando
diferencias claras en las reglas del juego entre ambas partes.
En el siguiente cuadro se comparan las características de las guerras tradicionales y las
nuevas guerras:
Cuadro 2: Comparativo guerras tradicionales/nuevas guerras

Fuente: Elaboración propia.

Al hablar de los nuevos temas de seguridad internacional es necesario mencionar la
situación de incertidumbre que caracteriza al escenario internacional actual. Incertidumbre que,
en palabras de Tello (2010) es “estratégica”: “la incertidumbre estratégica (…) guarda relación
directa con una realidad conformada por Estados debilitados y con la inexistencia de un
enemigo identificado” (pp. 21-34.).
De este modo, existiría una conexión entre la erupción de los conflictos actuales y la
situación institucional de debilidad de los Estados Nación. Ello, sumado a razones económicas
tales como la competencia por recursos minerales, las tierras cultivables, y hasta la recepción

25
de ayuda humanitaria internacional, promueven y facilitan la aparición numerosos conflictos
armados.
Como destaca Bartolomé (2010) “El mecanismo de seguridad global para el presente
Siglo XXI debe descansar en tres pilares básicos: que las amenazas actuales no reconocen
fronteras nacionales, que están interconectadas entre sí y que deben ser enfrentadas
simultáneamente en los planos estatal, regional y global” (p.35-56).
Cabe destacar, entonces, la afectación a la gobernabilidad estatal que las características
de las “nuevas guerras” imprimen sobre los Estados Nación. La disminución en la capacidad del
Estado para hacer frente de manera aislada a las amenazas transnacionales y para ejercer sus
funciones en un marco de legitimidad, llevan a que los Estados se debiliten -entrando en lo que
algunos académicos encuadran como “Estados fallidos”10- volviéndose más atractivos para
albergar y/o ser territorio de paso para el terrorismo y la criminalidad internacional.
Como explica Woodward (2006) “Los Estados fallidos representan una amenaza
genuina al sistema internacional, en parte porque este sistema está basado en Estados y, por
otro lado, debido a que los Estados fallidos se han convertido en la causa principal de los
conflictos armados, las guerras civiles y toda amenaza a la seguridad de las personas que viven
sus territorios”11
En este contexto, el siguiente gráfico destaca como desde el fin de la Guerra Fría, las
bajas registradas derivadas de conflictos civiles se han vuelto exponenciales hasta la actualidad:
Gráfico 2: Bajas en guerra civiles con posterioridad a la Guerra Fría

Fuente: Elaboración propia en base a Hultman (2020)

10
Se entiende por “Estado fallido” a un Estado soberano que, se considera, ha fallado en la garantía de servicios
básicos que son de su responsabilidad primera para con su población. (Woodward, 2006/ Battaleme y Vigliero,
2003/ Chomsky,2017) Desde 2005, Fund For Peace (FFP) utiliza doce indicadores para elaborar su Índice anual
de Estados Fallidos.
11
Traducción propia.

26
1.3 Organización de las Naciones Unidas
Visto el intento fallido de la conformación de un organismo internacional como fue la
Sociedad de las Naciones12 -creado por el Tratado de Versalles y vigente durante el período de
entreguerras-; en 1945, con el fin de la Segunda Guerra Mundial se crea la Organización de las
Naciones Unidas (ONU).
Con anterioridad al año 1945, declarar y participar de una guerra era una decisión
soberana de los Estados. De este modo, ante una situación de violencia que desencadenara en
un conflicto existían dos maneras de resolverlo, de manera pacífica – esto es a través de canales
diplomáticos- o bien, por la fuerza. Es con la creación de la ONU cuando se pone un límite al
recurso del uso de la fuerza para la resolución de las controversias internacionales.
La ONU no es una estructura rígida e inmóvil, sino que la “hacen” las personas que la
componen. Más allá que a veces se tiende a apreciar como una organización casi autónoma y
supranacional, la ONU se encuentra conformada –y responde- a las decisiones e intereses de los
países miembros.
La Organización cuenta con una estructura que se organiza por temáticas y niveles de
decisión en base a sus propósitos y principios definidos en su carta fundacional13 (ver gráfico
3). El órgano principal es la Asamblea General. Allí es donde todos los Estados miembros se
encuentran representados con la facultad de discutir cualquier asunto dentro de los límites de la
Carta pudiendo hacer “recomendaciones” a los Estados miembros y al Consejo de Seguridad.
El Consejo de Seguridad14., por su parte, es el órgano cuya responsabilidad primordial
es mantener la paz y seguridad internacional. Compuesto por 15 miembros: 5 permanentes -
Estados Unidos, China, Rusia, Francia y Reino Unido- y 10 no permanentes a quienes elige la
Asamblea General por un período de 2 años, respetando una representación geográfica de todos
los continentes.
El Secretario General es el más alto funcionario de la Organización designado por la
Asamblea General por recomendación del Consejo de Seguridad. La Secretaría General que él

12
Creada el 28 de junio de 1919, la Sociedad de las Naciones fue la primera organización de su tipo en la historia,
la que tenía entre sus objetivos hacer posible una seguridad colectiva que garantizase la integridad de todos los
estados, fuertes y débiles, el arbitraje de los conflictos internacionales y el desarme. Durante los años 20 y 30 la
Sociedad no logró resolver los graves problemas que se fueron planteando a nivel internacional. Disuelta el 18 de
abril de 1946, fue el antecedente de la ONU.
13
Carta de las Naciones Unidas (1945) Capítulo I “Propósitos y principios” artículo 1 y 2.
14
Carta de las Naciones Unidas (1945) Capítulo V “El Consejo de Seguridad” artículo 24: funciones y poderes.

27
preside, es un órgano de carácter internacional que no puede recibir instrucciones de ninguna
autoridad nacional. Algunas de las funciones principales de la Secretaría son las de administrar
las operaciones de paz; mediar en controversias internacionales; y realizar exámenes y estudios
sobre temas políticos, sociales y de Derechos Humanos.
Gráfico 3: Estructura sistema de las Naciones Unidas

Fuente: Pagina web Organización de las Naciones Unidas (2019)

La Carta de la ONU, como instrumento vinculante para todos los Estados firmantes,
establece como principal objetivo de la Organización: mantener la paz y la seguridad
internacional a través de prevenir y eliminar las amenazas a la paz, logrando el arreglo de las
controversias por medios pacíficos15.
En base a lo que puede entenderse como una cesión de facultad soberana por parte de
los Estados miembros, la ONU tiene la capacidad de actuar cuando se determina que un hecho
o una situación configuran una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de
agresión. (Gutiérrez Posse, 1995).
Dentro de este marco, la prohibición del uso de la fuerza por parte de los Estados
miembros debe entenderse como la prohibición del uso de fuerza armada, el que también incluye

15
Carta de las Naciones Unidas (1945) Capítulo VI “Arreglo pacífico de controversias”.

28
la “amenaza” de este uso. Cabe aclarar que esta prohibición, la que tiene por objetivo último el
mantenimiento de la paz, presenta algunas excepciones. La primera, y tal vez más usual, es el
fundamento del principio de legítima defensa (artículo 51 de la Carta), el que puede ser invocado
ante un ataque individual y/o colectivo inminente que requiera necesariamente su uso.
La segunda excepción que se expresa en la Carta es frente a una situación de violencia
y conflicto que amenace a la seguridad internacional, donde el Consejo de Seguridad de la ONU
podrá enviar una fuerza armada internacional estable al terreno comandada por un Comité de
Estado Mayor de la Organización16. Cabe destacar que este instrumento – el de la fuerza armada
internacional- nunca fue llevado a la práctica, aunque, sobre esta base, se han desarrollado
mecanismos alternativos como son las operaciones de mantenimiento de paz.
Esto último, lleva a la tercera excepción que consiste en la autorización del Consejo de
Seguridad para hacer uso de la fuerza armada por parte de un tercero (en este caso una fuerza
multinacional desplegada en un escenario de conflicto).
Dentro de la estructura de la Organización existen tres departamentos vinculados
específicamente con el planeamiento y la gestión de las operaciones de paz. Los dos más
importantes son el Departamento de Operaciones de Paz (DPO17) y el Departamento de Asuntos
Políticos y de Construcción de Paz (DPPA18), el tercer departamento vinculado con la temática
es el Departamento de Apoyo Operacional (DOS19).
Dada la complejidad y la superposición de asuntos entre las áreas, en enero de 2019 hubo
una importante reestructuración que modificó no solo la propia denominación20 de las
estructuras, sino que también alteró la manera de trabajar entre las mismas al “unir” los dos
principales departamentos con tres “oficinas regionales” las que asesoran y reportar de igual
manera a ambos cuerpos (DPO y DPPA), buscando con ello facilitar un mayor intercambio y
homogeneidad en la información que se posee desde los diferentes teatros de operaciones,
considerando la importancia de contar con información veraz, actualizada, y analizada a la hora

16
Carta de las Naciones Unidas (1945) Capítulo VII “Acción en caso de amenazas a la paz, quebrantamiento de la
paz o actos de agresión”.
17
Por sus siglas en inglés. Department of Peace Operations (DPO).
18
Por sus siglas en ingles. Department of Political and Peacebuilding Affairs (DPPA).
19
Por sus siglas en inglés. Department of Operational Support. (DOS).
20
Previamente a enero de 2019 el DPO era denominado DPKO Department of Peacekeeping Operations; el
DPPA era denominado DPA Department of Political Affairs, y el DOS era denominado DFS Department of Field
Support.

29
de trabajar en escenarios tan cambiantes y complejos como los actuales. Ello se detalla en el
siguiente gráfico:
Gráfico 4: Departamentos vinculados con operaciones de paz en la ONU

Fuente: Elaboración propia en base a Kennedy (2019)

1.4 Las operaciones de paz
1.4.1 Historia y características
En el año 1948 la Organización de las Naciones Unidas despliega por primera vez una
operación de mantenimiento de paz21 al aplicar la capacidad que le confieren los Estados
miembros que la componen. Es el Consejo de Seguridad quien autoriza a realizar una
intervención internacional cuando se determina que un hecho o una situación configuran una
amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión.
Este tipo de operaciones se conforman como una suma de estructuras y coordinaciones
que se desprenden de las premisas y principios estipulados en la Carta de la Organización.

21
Resolución 50 (1948) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas para ayudar al mediador de las Naciones
Unidas y a la Comisión de la Tregua a supervisar el cumplimiento de la tregua en Palestina (conocida como
ONUVT por sus siglas en castellano, o UNTSO por sus siglas en inglés), en la misma solamente se desplegaron
observadores militares.

30
 Estas operaciones encuentran legitimidad en la comunidad internacional al basarse en la
autorización del Consejo de Seguridad quien, a su vez, insta a los Estados miembros de la
Organización a participar de las mismas en la medida de sus posibilidades. Es importante
destacar que el Consejo de Seguridad es el único órgano de la Organización con capacidad de
emitir decisiones obligatorias para los Estados parte.
Es importante remarcar que estas operaciones deben contar con el consentimiento de las
partes en conflicto respondiendo al Capítulo VI de la Carta o bien, como se mencionara
anteriormente, deben fundarse en la capacidad que posee el Consejo de seguridad para aplicar
medidas coercitivas de imposición de la paz de acuerdo con el Capítulo VII de la Carta22.
Desde el año 1948 hasta la actualidad se han establecido 71 operaciones de paz en zonas
de violencia y conflicto. Hoy, son 12 las operaciones de paz que se encuentran bajo la órbita del
Departamento de Operaciones de Paz de la ONU (DPO) en 4 continentes (ver gráfico 5) donde
contribuyen 121 países, alcanzando un total de 87.889 personal desplegado (militares: 67.577,
policía: 7.135, civiles: 13.177)23
Gráfico 5: Despliegue 2021 operaciones de paz de Naciones Unidas

Fuente: Elaboración propia en base a Organización de las Naciones Unidas (2021).

Estas misiones poseen tres principios fundamentales:
- Contar con el consentimiento de las partes involucradas en el conflicto para actuar,

22
Carta de las Naciones Unidas (1945) Capítulo VII- Artículo 39 “El Consejo de Seguridad determinará la
existencia de toda amenaza a la paz, quebrantamiento de la paz o acto de agresión y hará recomendaciones o
decidirá qué medidas serán tomadas de conformidad con los Artículos 41 y 42 para mantener o restablecer 1a paz
y la seguridad internacional”.
23
Peacekeeping.un.org. Mayo 2021.

31
 - Mantenerse imparciales ante ambos bandos
- No hacer uso de la fuerza con excepción de los casos de legítima defensa propia y del
mandato.
Si bien se describe generalmente a estas misiones como “operaciones de mantenimiento
de la paz”, no son el único tipo de operaciones que la ONU lleva adelante. Pueden identificarse
5 tipos de actividades de paz y seguridad: (Kanade, 2018)
1) Prevención de conflictos (o Diplomacia preventiva): medidas para prevenir que las
disputas devengan en conflictos violentos.
2) Peacemaking (o pacificación): el uso de medidas políticas y diplomáticas para
acercar a las partes en conflicto a negociar un acuerdo. Con el correr de los años este
concepto fue contemplando la utilización de una amplia gama de medidas, así como
la incorporación de nuevos actores.
3) Peacekeeping (o mantenimiento de la paz): con el consentimiento de las partes en
conflicto, el uso de personal militar, policial y civil para sentar las bases para una paz
sostenible. Esto no solo refiere a fuerza “externa” desplegada en el país anfitrión sino
también contar con capacidades civiles y locales existentes.
4) Peace Enforcement (o imposición de la paz): el uso de la fuerza militar y otras
medidas para hacer cumplir la decisión del Consejo de Seguridad.
5) Peacebuilding (o construcción de la paz): una diversidad de medidas que buscan
reducir el riesgo de recaer en el conflicto. Una combinación de apoyo externo y
medidas locales a nivel nacional a fin de abordar los factores causales del conflicto.
En el siguiente gráfico se pueden apreciar estos tipos de operaciones desde una lógica
temporal:

32
Gráfico 6: Tipos de operaciones de paz

Fuente: Elaboración propia en base a St. Pierre (2008). Pearson Peacekeeping Center
Si bien a los fines analíticos estos tipos de operaciones se examinan de manera separada,
es esencial que al desplegar una operación en terreno (ya sea en un conflicto en su etapa
incipiente, o bien en curso), se establezcan elementos y mecanismos que prevean acciones a
llevarse a cabo en tiempos de terminación y/o recuperación post conflicto (medidas de
peacebuilding). Se ha comprobado que, si estos elementos no se encuentran previstos desde el
despliegue mismo de la misión, luego resulta más dificultoso ir “transformado” la operación
durante su desarrollo, lo que compromete la estrategia de salida. “La salida de una operación
de paz implica el cumplimiento de su mandato (…) Es justamente la transición hacia el control
del Estado donde está el centro de gravedad de la estrategia de salida. (…) Para Ban - Ki moon
la clave para una salida exitosa está en una “buena entrada””. (Recalde, 2010: 7-8)
Asimismo, desde el primer despliegue en 1948, con el correr de los años y el propio
cambio de las características de los conflictos, las operaciones de paz se han visto modificadas
en su estilo y modalidades de hacer frente a los nuevos desafíos de la manera más apropiada
Así, pueden analizarse las operaciones por “generaciones” como se detalla a continuación:
Las operaciones de paz de Primera generación (también llamadas tradicionales),
tuvieron lugar durante la época de la Guerra Fría. Estas misiones se caracterizaban por
encontrarse en conflictos que se encontraban geográficamente localizados (como el caso de la
zona de Medio Oriente o misiones como UNFICYP en la isla de Chipre) en donde se enfrentaban
dos Estados/bandos diferenciados. Se caracterizaban por ser misiones de observación de
acuerdos de fin de las hostilidades y del cese al fuego, hasta permitir que se llegase a un arreglo

33
político del conflicto. Generalmente, en ellas se establecía una zona de amortiguación (“buffer
zone”) separando físicamente a los bandos en conflicto. Asimismo, las operaciones de primera
generación respetan los tres principios fundamentales: consentimiento, imparcialidad y la
autorización de hacer uso de la fuerza solo en caso de legítima defensa
A partir del fin de la Guerra Fría y el surgimiento de una diversidad de conflictos de
carácter interno, comienzan a desplegarse operaciones de Segunda generación (también
llamadas complejas o multidimensionales). En esa generación más allá de la observación del
cese de las hostilidades y el respeto por los tres principios fundamentales, estas operaciones
desplegadas también velan por la creación de condiciones políticas, económicas, sociales y la
protección de los Derechos Humanos.
Visto el éxito de esta segunda generación de operaciones para hacer frente a los
conflictos surgidos con posterioridad al fin de la Guerra Fría, las operaciones de tercera
generación, promovidas por el Secretario General Boutros Ghali (1992)24 en su informe “Un
programa para la paz”, buscan garantizar la asistencia humanitaria en conflictos internos donde
los bandos contendientes no respetaran los acuerdos de paz firmados o bien no tuvieran la
voluntad de llegar a la instancia de acuerdo. Ello implica que estas operaciones poseen
autorización para hacer uso de la fuerza también en cumplimento de los mandatos (bajo Capitulo
VII). En estas operaciones los tres principios fundamentales suelen verse afectados, por
completo o parcialmente.
Si bien en pos de garantizar la asistencia humanitaria, la no observancia de los principios
fundamentales en las misiones de tercera generación implicó un resquebrajamiento en su propia
naturaleza y fundamentos. Así, las operaciones de cuarta generación surgen como un modo de
replantear un escenario más realista, considerando los terrenos de operaciones vis a vis las
capacidades de la Organización. Atendiendo al antes mencionado Informe Brahimi, la ONU
busca aprender de los errores cometidos y repensar el modo de desplegar operaciones de paz en
los escenarios actuales. Por un lado, haciendo foco en la necesidad de dotar a las operaciones
de los recursos necesarios para hacer frente a los actores hostiles y, por el otro, utilizando como
base el tipo de operación: mantenimiento de la paz (dividiéndolas en aquellas de primera
generación -tradicionales- y complejas o de segunda generación).

24
Butros Butros-Ghali fue un diplomático egipcio que ocupó el cargo de Secretario General de las Naciones Unidas
entre enero de 1992 y diciembre de 1996.

34
 Cabe destacar que, así como los tipos de misiones enumerados anteriormente poseen en
la práctica elementos que se presentan de manera superpuesta y combinada, de igual modo, las
diferentes generaciones de operaciones de paz existen de manera simultánea en la actualidad.
Hoy en día coexisten misiones de primera generación, tradicionales, que cuentan con más de 50
años de permanencia en el terreno-como ser el Organismo de las Naciones Unidas para la
Vigilancia de la Tregua en Medio Oriente (UNTSO) o la Fuerza de las Naciones Unidas para el
Mantenimiento de la Paz en Chipre (UNFICYP)- junto con misiones de cuarta generación,
complejas, de establecimiento reciente como ser la Misión Unidimensional Integrada de las
Naciones Unidas para la Estabilización en la República Centroafricana (MINUSCA),
establecida en abril del 2014.
Respecto de las bajas de personal vinculado a las operaciones de paz se evidenció un
primer pico importante en los años 1960-1962 en el marco de la misión de las Naciones Unidas
en el Congo (ONUC); luego entre 1994-1996 nuevamente el número de fatalidades aumentó
dramáticamente relacionado con las misiones desplegadas en Somalia y Yugoslavia. Cabe
destacar que a partir del año 2013 –con la misión en Mali (MINUSMA) principalmente- el
número de bajas aumentó y continúa creciendo ya que, y a diferencia de años anteriores, hoy en
día las Naciones Unidas se han vuelto objetivo de los grupos armados, siendo vistos como parte
del problema al no necesariamente desplegar contando con el consentimiento del país anfitrión
(Kennedy, 2019).
Como destaca Alan Doss (2011), los desafíos para las operaciones de paz que tuvieron
lugar en la década de 1990, particularmente los fracasos en casos tales como el genocidio de
Rwanda, la masacre de Srebrenica y Somalia obligó a las Naciones Unidas a repensar sus
estrategias de acción.
“... Hay cientos de miles de civiles en las actuales áreas de misión de las Naciones
Unidas que están expuestos a riesgos potenciales de violencia, y las fuerzas de las Naciones
Unidas actualmente desplegadas no pueden proteger más que a una pequeña fracción de ellos,
incluso si están autorizados para hacerlo”25, así evaluaba el Informe Brahimi (2000) las
deficiencias de las operaciones de paz en materia de protección, y a partir de las cuales se
hicieron recomendaciones al respecto. Otros documentos se sumaron en esta línea:

25
Traducción propia.

35
 -la “Doctrina Capstone” (2008). La que tuvo por objetivo definir la naturaleza, foco y
características de las operaciones de paz llevadas adelante por la Organización en un marco
multidimensional.
- “New Horizon” (2009). Documento que tuvo la intención de funcionar como un canal
de diálogo con los países miembros y actores vinculados al respecto del nuevo escenario
definido.
A través de estos documentos y sucesivas recomendaciones más cercanas en el tiempo
que se encuentran explicitados en el apartado 1.4.1, las operaciones de paz fueron, por un lado,
contemplando en sus mandatos una multiplicidad de aristas a abordar con el objetivo de alcanzar
la paz (Derechos Humanos (DDHH), reforma del sector de la seguridad (SSR), garantizar
elecciones, mejoras en el sistema de salud) y, por otro lado, buscaron comprender cada escenario
con su complejidad social y cultural propia a fin de no repetir “recetas” sino considerar las
heterogeneidades de cada terreno y sociedad.
1.4.2 Mandatos del Consejo de Seguridad
En lo que respecta a instrumentos legales de carácter vinculante dentro del sistema de
las operaciones de paz, el primero y más importante son las Resoluciones emitidas por el
Consejo de Seguridad, las que autorizan el despliegue de una misión en un escenario de conflicto
o postconflicto y establecen su mandato (alcances y objetivos).
El mandato es un documento realizado por negociación que entrega las directrices y
objetivos para una operación de paz determinada. El Consejo de Seguridad monitorea la
implementación del mandato, a través del requerimiento de informes regulares del Secretario
General, pudiendo modificar este documento si la situación lo requiere.
En el marco de este trabajo cabe preguntarse en qué medida las Resoluciones del Consejo
de Seguridad reflejan los consensos alcanzados a nivel político por la comunidad internacional.
Estos documentos se confeccionan conforme al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario (DIH), entendiendo que el respeto de los
mismos en todos los niveles de una operación de paz reduce las consecuencias negativas del
conflicto; permite lograr una paz sostenible y duradera y es, a su vez, un factor importante para
contar con la legitimidad del país anfitrión aunque, como vimos en algunos casos particulares,
ello no resulta un impedimento, en algunas ocasiones, para la decisión de despliegue en el
terreno.

36
 El mandato siempre ordena a los mandos de la misión a promover y proteger los DDHH,
especialmente los de las mujeres y los niños, que son los grupos que más a menudo se ven
afectados por el conflicto de manera particular.
Con el correr de los años los mandatos de las operaciones de paz se han vuelto cada vez
más complejos, extensos y con mayor cantidad de tópicos a abordar, lo que los hizo volverse
muchas veces ambiguos en su interpretación y “vacíos” de contenido operacional. A raíz de
ello, y como se verá más adelante, la Organización busca simplificar estos mandatos con el
objetivo de volverlos más realistas a las posibilidades de éxito, más acordes con las capacidades
operacionales y contemplando las realidades del terreno en cada caso (Kennedy, 2019).
A partir de cada Resolución se desprenden diversos documentos que hacen posible la
operacionalización de ese mandato a nivel del terreno, los que se detallan en el cuadro a
continuación:

37
Cuadro 3: Documentos de operacionalización del mandato

Fuente: Elaboración propia

38
1.4.3 Niveles de conducción
Además de los principales órganos de la ONU involucrados en el nivel estratégico en el
mantenimiento de la paz con su sede en Nueva York (UNHQ26), al nivel de cada misión, existe
una estructura interna que también comienza en un nivel estratégico, pasando por un nivel
operacional y hasta el nivel táctico.
Esta división de niveles de conducción: entre lo estratégico, operacional y táctico
presenta responsabilidades, alcances y actores diferenciados en cada caso, así como la necesidad
de generar y mantener canales de coordinación entre los tres niveles. De igual forma, es clave
considerar la particularidad que estos niveles de conducción presentan en cada escenario/misión.
(ver gráfico 7)
A nivel de la misión entonces, la autoridad más importante y que pertenece al nivel
estratégico es el Representante Especial del Secretario General (SRSG27), esta persona, es civil
y tiene el cargo de “jefe de misión”. Bajo el SRSG suele haber dos Representantes Adjuntos al
SRSG (DSRSG28), uno de ellos de carácter político y el otro de carácter humanitario (el que
suele ser también el coordinador residente de las oficinas de Naciones Unidas en el país
anfitrión). Estas autoridades pertenecen aún al nivel estratégico del sistema, pero son, a su vez,
el nivel más alto del ámbito operacional de la misión, el que contiene además a las oficinas y
personal que trabajan para el cuartel general de la misión y a los jefes de componentes
(militar/policial y civil). El jefe del componente militar o Force Commander es un militar de
alto rango quien tiene la responsabilidad de liderar la fuerza militar desplegada en la misión. Sin
bien con anterioridad en el tiempo, y principalmente en las misiones de carácter tradicional, el
Force Commander se constituía en la mayor autoridad de la misión, en las misiones actuales su
tarea es la de apoyar al componente civil de la misión y trabajar en línea con y bajo los objetivos
e indicaciones del SRSG.
Los jefes de componentes, como parte del ámbito operacional, son también el eslabón
más alto del nivel táctico donde se encuentran los diferentes batallones, unidades y efectivos
desplegados en el terreno.

26
Por sis siglas en inglés: United Nations Headquaters
27
Por sus siglas en inglés. Special Representative of the Secretary General (SRSG).
28
Por sus siglas en inglés. Deputy of the Special Representative of the Secretary General (DSRSG).

39
Gráfico 7: Niveles de conducción sistema de paz y seguridad Naciones Unidas

Fuente: Elaboración propia en base a Organización de las Naciones Unidas (2021)

Cabe destacar el desafío que implica, particularmente en materia de protección de
civiles, la necesidad de identificar y reducir las brechas que puedan presentarse entre lo
establecido en el nivel estratégico y lo que sucede efectivamente en el nivel operacional y táctico
(el terreno). Como describe Martín Van Creveld (2007): “Tampoco están estos problemas
limitados solo al nivel comúnmente conocido como “estratégico”; vale decir a las grandes
operaciones de guerra. Por el contrario, la razón para discutir este punto es que existen donde
sea y como sea que es librada una guerra. Empezando con el grupo de infantería tratando de
avanzar en el barro y terminando en los elegantes despachos donde los problemas militares,
sociales, económicos y políticos se reúnen y se confunden para hacer sentir la inflexibilidad, la
fricción y la incertidumbre; tanto que el grado de rendimiento en esos niveles es juzgado,
mayormente, por la capacidad de neutralizar dichas influencias. Aun así, generalmente es
verdad que a mayor nivel los problemas son mayores y también mayores las dificultades para
resolverlos”. (p. 148)
La diferencia que se encuentra entre la toma de decisiones políticas en el ámbito
internacional y la práctica real en el terreno está relacionado con la calidad y efectividad de la
operacionalización de los mandatos emanados por el Consejo de Seguridad para cada misión en
particular.

40
 Asimismo, hay conceptos o distinciones que actualmente se vuelven obsoletos, por
ejemplo, la distinción dura en lo militar entre lo que es considerado estratégico y lo que le
compete al soldado en el terreno. Por ello, estos niveles no deben ser pensados como
compartimentos estancos ya que en la práctica se encuentran fuertemente interrelacionados.

1.5 Actuales debates y desafíos

Los últimos años se han caracterizado por un marcado dinamismo en el análisis y la
reevaluación de la arquitectura y el modo de funcionamiento del sistema de operaciones de paz,
sobre todo teniendo en cuenta los diferentes aspectos que deben abordarse de manera coordinada
y complementaria para lograr mantener y consolidar la paz en escenarios cada vez más
complejos. A continuación, se enumeran algunos de los temas que representan los principales
debates y desafíos en este sentido.
• Revisiones y recomendaciones para las operaciones de paz
-Informe del Panel Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz (HLIPPO) - (2015)
El 31 de octubre de 2014 el Secretario General de Naciones Unidas estableció un Grupo
Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz con la intención de “actualizar” el
Informe Brahimi (2000), evaluar operaciones y detectar las necesidades y desafíos para el
futuro. En las reuniones de consulta que organizó dicho panel se hizo evidente que existían
mayores consensos entre los países de la región que los que previamente se podía presuponer
en áreas centrales de debate tales como: el uso ofensivo de la fuerza, las brechas reales que se
perciben en el sistema y la situación de los países contribuyentes de tropas en el proceso de toma
de decisión de las Naciones Unidas.
El trabajo del Panel Independiente de Alto Nivel sobre Operaciones de Paz (HLIPPO)
culminó con un informe presentado el 15 de junio de 2015 al Secretario General con las
observaciones recogidas en las instancias regionales, en el que se analiza cómo la ONU puede
responder de manera más efectiva a las operaciones de paz en un escenario global cambiante.
En el mismo, se identifican cuatro cambios esenciales que deben darse en este sentido:
- La política debe conducir el diseño y la implementación de las operaciones de paz.
- El amplio espectro de herramientas e iniciativas que comprenden las operaciones de
paz de la ONU deben ser usadas de manera más flexible.

41
 - Una más fuerte, y más inclusiva alianza para la paz y seguridad es necesaria para el
futuro.
- La Secretaría General de la ONU debe volverse más enfocada al terreno y las
operaciones de paz de la ONU deben encontrarse más centrada en las personas.
Para alcanzar esto, el informe entiende necesario que:
- La prevención de los conflictos y las capacidades de mediación deben ser traídos de
vuelta a un primer plano.
- La protección de los civiles es la obligación central de la ONU, pero las expectativas
y la capacidad deben converger.
- Es necesaria mayor claridad en el uso de la fuerza y en el rol de las operaciones de
paz de la ONU en el manejo de los conflictos armados.
- La vigilancia política es requisito para el sostenimiento de la paz.
Finalmente, el informe identifica que los siguientes cambios deben llevarse adelante:
- Establecer una dirección clara y forjar un propósito común.
- Mejorar la velocidad, capacidades y desempeño del personal uniformado.
- Fortalecer las alianzas regionales y globales.
- Poner “la política en práctica”.
- Enlazar con los países anfitriones y comunidades locales.
- Abordar temas de abuso y aumentar los mecanismos internos de control.
- Mejorar los sistemas de apoyo que permitan operaciones de paz más responsables y
capaces de rendir cuentas.
- Apoyar la innovación y requerimiento de mayores recursos.
- Mejorar el liderazgo de la sede central de la Organización, así como su administración
y otras reformas necesarias.
Cabe mencionar que el informe, si bien exhaustivo y meticuloso sobre las áreas a trabajar
y mejorar, también da cuenta objetivamente del inmenso desafío que conllevan temas tales como
la protección de los civiles: “Ninguna cantidad posible de tropas, helicópteros, buen liderazgo
y buen entrenamiento podrán asegurar la protección de todos los civiles que se encuentran en
los 11 millones de kilómetros cuadrados donde 106.000 peacekeepers están operando
actualmente (…) Las misiones deben hacer, y deben ser vistas haciendo todo lo posible dentro
de sus capacidades. Sin embargo, incluso con el mejor de los esfuerzos, ninguna misión puede

42
proteger a todos civiles en todo momento (…) las expectativas, aunque entendibles, son a
menudo poco realistas” (HLIPPO, 2015: 26-27).
- “Mejorar la seguridad de los peacekeepers de Naciones Unidas” - (2017)
“Si no puedes protegerte, no puedes proteger a los demás”29 (Kennedy, 2019). En línea
con esta afirmación y a pedido del Secretario General Guterres, el Teniente General Carlos
Alberto Dos Santos Cruz30 (2017), elaboró un informe orientado a identificar los principales
aspectos y recomendaciones hacia el sistema, con relación a la seguridad de los peacekeepers
en el terreno de las operaciones de paz, reforzando la responsabilidad de la Organización para
con el “duty of care” (“obligación de cuidar”).
De acuerdo con este informe, desde el año 1948, más de 3500 peacekeepers han perdido
la vida sirviendo en operaciones de paz de la ONU (ver gráfico 8), de los cuales 943 casos han
sido consecuencia de actos de violencia. Asimismo, se destaca que entre 2013 y 2017 hubo un
incremento consistente en el número de bajas como resultado de actos de violencia contra
personal propio. Algunos de los datos recolectados de este último periodo reflejan que: 1) el
grueso de las bajas pertenece al componente militar, 2) que se dan principalmente durante
acciones de patrullaje, convoy y escoltas, 3) que la misión con mayores bajas fue MINUSMA
(Mali) y, 4) que los países contribuyentes con personal con la mayor cantidad de bajas fueron
Chad y Tanzania.31
Gráfico 8: Bajas de personal de operaciones de paz 1948-2017

Fuente: Elaboración propia en base a Dos Santos Cruz (2017).

29
Traducción Propia.
30
Militar de alto rango brasileño y quien fuera Force Commander de MONUSCO durante el periodo 2013-2015
31
Total de víctimas fatales en todas las operaciones de paz desde 1948: 4077. Total, de víctimas fatales en las
operaciones en curso: 1428. Fuente: Peacekeeping.un.org (mayo 2021)

43
 Entre los 18 aspectos claves identificados en el informe se encuentran: la necesidad de
cambio y adaptación organizacional; responsabilidad y transparencia dentro de la organización;
preparación y entrenamiento de los países contribuyentes de tropa; realización de entrenamiento
en la zona de misión; mitigación de amenazas tales como emboscadas, ataques a campos,
manejo de explosivos improvisados; inteligencia; y acceso a sistema de salud y médico en el
terreno.
Las recomendaciones realizadas por este informe se centran en la necesidad de
consolidar las relaciones y alianzas entre la Secretaría General y los países miembros de la
Organización, así como también con el compromiso y liderazgo en todos los niveles de
conducción para con la seguridad del personal desplegado.
-Action for Peace (A4P) - (2018)
A4P es una iniciativa que busca promover un cambio real en las necesidades y mejoras
de la Organización para con las operaciones de paz, al dar cuenta que este ámbito se enfrenta a
diversos desafíos que socavan su capacidad para cumplir con sus mandatos. “Las soluciones
políticas son a menudo inexistentes y los mandatos de las misiones parecen carecer de objetivos
específicos y prioridades claras. Las complejas amenazas en varios entornos están causando
un aumento de los decesos y lesiones entre el personal de mantenimiento de la paz y, en
ocasiones, el personal y el equipo de las misiones ha sido insuficientes para afrontar estas
amenazas” (Mantenimiento de la Paz. Naciones Unidas, 2019)
El 6 de noviembre de 2018, 153 países firmaron una declaración conformada por 45
compromisos en 8 áreas específicas para fortalecer las operaciones de paz. Estas áreas son: 1)
generar mandatos realistas en base a soluciones políticas, 2) rendimiento y responsabilidad, 3)
mujer, paz y seguridad, 4) protección de civiles, 5) duty of care , 6) promover la construcción
de la paz y paz sustentable, 7) alianzas, y 8) conducta y disciplina.
• Contribuciones, entrenamiento y capacidades
La capacitación de recursos humanos es un aspecto clave en el marco de las
recomendaciones que efectúa el Panel de Alto Nivel, ya que se entiende que todo el personal
que participa de estas misiones debe contar con capacidades adecuadas para hacer frente a las
nuevas realidades y características de los conflictos actuales.
La Organización establece que todo el personal de mantenimiento de la paz debe actuar
como modelo de comportamiento con respecto a los alcances y límites que estos poseen en su

44
accionar individual como efectivos desplegados en misión (militares, policías y civiles). Más
allá de su país de origen, todos ellos son considerados como "embajadores" de las Naciones
Unidas, debiendo respetar las normas y costumbres del país anfitrión, y actuar de acuerdo con
las normas internacionales de los Derechos Humanos.
Dentro del sistema ONU, no cumplir con estos parámetros acarrea sanciones. Por
ejemplo, la violación al DIH o a los DDHH es considerada una falta grave, a la que corresponde
la repatriación y enjuiciamiento en los tribunales del país de origen.
Más allá de la instrucción del personal en lo que respecta al cumplimiento de normas de
conducta y de DDHH, capacidades tales como habilidades de negociación y mediación
constituyen herramientas básicas para el trabajo cotidiano en los escenarios actuales de
operaciones de paz, así como aptitudes para desenvolverse en ambientes internacionales y
multiculturales sorteando barreras idiomáticas y diferencias culturales a fin de alcanzar un
objetivo común.
Para ello son claves el entrenamiento y la capacitación pre-despliegue donde se abordan
las diferentes temáticas y la mejor manera de verlas aplicadas al nivel de cada misión. De este
modo, se busca nivelar conocimientos y salvar las diferencias culturales que puedan existir entre
los diferentes países contribuyentes a operaciones de paz, con el fin de asegurarse que los
objetivos propuestos por la Organización sean comprendidos de igual manera por todos los
integrantes de la misión a la hora de llevar adelante su trabajo en el terreno. El DPO es quien
genera el material de entrenamiento estandarizado a ser utilizado por los países contribuyentes
de tropa (TCCs) en sus instancias de pre-despliegue.
En este sentido, cabe destacar que la responsabilidad primera en materia del
entrenamiento y capacitación de efectivos recae sobre los TCCs.
En lo que se refiere al aporte de medios y capacidades, los países contribuyentes, a través
de los MOU firmados con el DPO, acuerdan los medios a aportar en base a las necesidades
planteadas en cada misión y las capacidades propias.
A partir del Informe del HLIPPO se busca reforzar la logística y capacidades de
despliegue rápido a través de la mejora del sistema administrativo y de gerenciamiento de los
equipos y medios existentes en el terreno. En ese sentido, cabe mencionar que los países
contribuyentes de medios forman parte del sistema PCRS (Peacekeeping Capability Readiness

45
System)32, sistema a través del cual ponen a disposición de la Organización diferentes
capacidades. Estas son auditadas por la Organización, debiendo cumplir diversos estándares
hasta estar en condiciones adecuadas para desplegar.
Los medios efectivamente desplegados por los países contribuyentes se denominan COE
(contingent-owned equipment) sobre los cuales la ONU establece un sistema de reembolso, así
como sobre los servicios de auto sostenimiento (self sustainment services) que los países
contribuyentes proveen a sus contingentes.
El aspecto financiero y de presupuesto es actualmente un tema sensible para la
Organización, la que se ve dificultada y hasta restringida en su capacidad para llevar adelante
los diversos y ambiciosos programas y acciones que a nivel global buscan implementarse.
Al ser una Organización internacional son los propios países miembros los aportantes al
presupuesto de la misma. El punto es que, actualmente, los países o bien no quieren aportar los
porcentajes establecidos (los que fueran estipulados en 1945 y los que se consideran
inadecuados y no actualizados en relación con lo que aportan otras potencias hoy); o, pagan solo
una parte o lo hacen con retraso. Todo ello, genera grandes inconvenientes en las posibilidades
de planificación e implementación de políticas y acciones (Kennedy, 2019).
Respecto del presupuesto aprobado por la Organización para operaciones de paz el
mismo alcanza aproximadamente los 7 billones de dólares (menos que el 0.5% del gasto militar
global) (ONU, 2021). Este monto, el que se distribuye de acuerdo con la envergadura y
necesidades de las misiones desplegadas, al interior de cada una de ellas se ejecuta
aproximadamente en la proporción descripta en el siguiente gráfico:

32
Sistema que con anterioridad se denominaba UNSAS (United Nations Standby Arrangements System)

46
Gráfico 9: Porcentaje de utilización del presupuesto aprobado para operaciones de paz

Fuente: Elaboración propia en base a Kennedy (2019).

Asimismo, y en materia de contribución por parte de los Estados miembros de la ONU,
resulta interesante destacar que aquellos países que son los mayores contribuyentes financieros
raramente participan contribuyendo con personal en el terreno. De este modo, y como se observa
en la Ilustración 2, mientras que entre los contribuyentes con dinero más importantes se
encuentran las principales potencias, los TCCs que lideran el ranking de aportes con personal
uniformado provienen de las regiones de Asia y África.
Ilustración 2: Países contribuyentes con recursos y personal a operaciones de paz de la ONU

47
Fuente: Elaboración propia en base a Kennedy (2019).

• Misiones complejas y en el continente africano

Actualmente, las principales operaciones de paz se caracterizan por ser complejas. La
cantidad de actores y temas involucrados conllevan dificultades para la coordinación de los
distintos componentes de la misión, principalmente en lo que respecta a las diferencias en
materia de estructura, cultura organizacional, canales de comunicación y modos de operar en el
terreno.
Las acciones en materia de seguridad, desarrollo, promoción y protección, para su
efectividad deben ser llevadas adelante de manera coordinada por todos los componentes de la
misión (militar, policial y civil), así como con organizaciones locales e internacionales
desplegadas en el terreno a fin de alcanzar de manera más acabada los objetivos del mandato de
la misión.
Lograr la legitimidad de una misión –tanto para con la comunidad internacional, así
como para con la población local- resulta un aspecto fundamental, a fin de garantizar la
estabilidad local y hacer más simple el traspaso final de las responsabilidades estatales al país
una vez que la misión se retira.
En esta línea, es clave tener una visión de trabajo de “abajo hacia arriba” en materia de
acciones para ayudar a la población local, de reconstrucción y de sustentabilidad estatal. Es
importante que estas acciones se realicen en un marco de multilateralismo, donde el mando civil
se imponga sobre el militar y se haga partícipe a organizaciones y actores regionales en la
resolución de sus propios conflictos como forma de legitimar y volver duradera la paz alcanzada.

48
En este sentido, se invoca al Capítulo VIII de la Carta de la Organización sobre Acuerdos
Regionales33.
Asimismo, con el correr de los años se identificó un viraje en los terrenos de operaciones
de las operaciones de paz. Actualmente estas operaciones se desarrollan mayormente en el
continente africano, ya que allí se concentra la agenda de intereses y preocupaciones de la
Organización. Este territorio se distingue por la alta proliferación de conflictos de carácter
intraestatal, a los que se añaden problemáticas tales como amenazas transnacionales; flujos
migratorios (desplazados/refugiados); crimen internacional organizado y diversas situaciones
de carácter humanitario.
Las operaciones de paz allí desplegadas tienen por objetivo no solo establecer el cese al
fuego, vigilar y hacer valer los acuerdos de paz que se alcancen entre las partes en conflicto,
sino también:
- actuar en materia de protección de los Derechos Humanos;
- protección de civiles;
- acciones de desarme, desmovilización y reintegración;
- desminado humanitario;
- apoyo a los procesos eleccionarios;
- reconstrucción del sistema político y judicial
Es decir, a nivel de la misión son varios componentes los que incluyen los DDHH de
forma transversal dentro de sus tareas cotidianas, contribuyendo a su promoción y protección,
como ser: oficinas de asuntos judiciales; asuntos civiles; asuntos electorales; asuntos
humanitarios; DDR (desarme, desmovilización y reinserción); asuntos políticos; las
instituciones penitenciarias; oficinas de género; protección de la niñez; crear las condiciones
que permitan el regreso voluntario, seguro, digno y sostenible de refugiados y desplazados, así
como garantizar la seguridad en los campos y sus alrededores; reforma del sector seguridad;
entre otros.

33
Carta de las Naciones Unidas (1945) Capítulo VIII- Artículo 52 “Ninguna disposición de esta Carta se opone a
la existencia de acuerdos u organismos regionales cuyo fin sea entender en los asuntos relativos al mantenimiento
de la paz y la seguridad internacionales y susceptibles de acción regional (…). Los Miembros de las Naciones
Unidas que sean partes en dichos acuerdos (…) harán todos los esfuerzos posibles para lograr el arreglo pacífico
de las controversias de carácter local por medio de tales acuerdos u organismos regionales antes de someterlas al
Consejo de Seguridad. El Consejo de Seguridad promoverá el desarrollo del arreglo pacífico de las controversias
de carácter local por medio de dichos acuerdos u organismos regionales (…)”.

49
 • Protección de civiles
Ante la creciente incertidumbre y volatilidad de los escenarios de conflicto actuales, la
necesidad de proteger a la población civil emerge como una prioridad para la comunidad
internacional y para las operaciones de paz de la ONU en particular, en tanto responsables de
implementar mecanismos para garantizar una protección proactiva y efectiva.
Si bien la burocracia de la ONU, sobrecargada y marcada por complicados procesos y
flujos administrativos no siempre contribuiría al desarrollo de respuestas efectivas frente a las
amenazas contra los civiles (IPI, 2017), se evidencia también que el despliegue de operaciones
de mantenimiento de la paz de la ONU en zonas de guerras civiles mitiga la violencia (Hultman,
2020). Así, el desafío se encuentra hoy en consolidar un sistema que asegure la eficaz
operacionalización de los mandatos, así como la presencia, control y efectividad de los
mecanismos y acciones ante la responsabilidad de protección, necesidad que se presenta de
manera cada vez más inminente, dificultando su prevención34.
• Operacionalización de los mandatos
Es a través de los documentos operacionales que el mandato busca ajustarse a las
características de cada escenario para volverse efectivo y lograr los objetivos de la misión a
través de los diferentes niveles de conducción. (ver gráfico 10)
El principal desafío de la operacionalización es el de disminuir la brecha existente entre
lo emanado de los ámbitos estratégico-políticos y los resultados concretos en el terreno. Como
menciona Dos Santos Cruz (2021), la ONU no fue originalmente pensada como una
organización operacional, sino un instrumento de carácter político y diplomático el que, con el
correr del tiempo, fue adaptándose y generando herramientas para volver prácticos sus
principios fundamentales. En el marco de las operaciones de paz es necesario que los países, así
como la Organización en su conjunto, realicen una rendición de cuentas periódica, dinámica y
flexible respecto de su participación. De esta manera, podrán hacer frente a los cambios
estratégicos y operacionales necesarios a fin de dar respuesta a los escenarios actuales
cambiantes y complejos.
Asimismo, es preciso acortar las distancias existentes entre las acciones autorizadas por
los mandatos cada vez más robustos para las operaciones de paz actuales, y las restricciones

34
United Nations Secretary General “The vision of the Secretary- General on Prevention”
https://un.int/sites/www.un.int/files/Permanent%20Missions/delegate/attachment_the_vision_of_the_sg_on_prev
ention.pdf

50
nacionales de cada país contribuyente en materia del alcance para el uso de la fuerza e injerencia
en asuntos internos.
Todo ello se hace evidente en los temas referidos a POC, donde la necesidad de generar
misiones más realistas y efectivas (por ejemplo: mandatos y documentos operacionales más
ajustados a la realidad del terreno), así como una mejor integración entre todas las partes
involucradas, definen el éxito -o fracaso- de las acciones de protección civil.
Gráfico 10: Operacionalización de los mandatos

Fuente: Elaboración propia en base a Kennedy (2019).

Una efectiva operacionalización de mandatos de POC requiere del fortalecimiento del
liderazgo y de mayores requerimientos operacionales (por ejemplo: en áreas tales como DDR35
y SSR36), donde agencias, fondos y programas (AFPs) de la ONU y agentes humanitarios
trabajen de manera coordinada con los componentes militar y policial en acciones de protección
de la población civil ante una amenaza inminente o en instancias de post conflicto.
• Cooperación internacional vs. soberanía del Estado
La concepción tradicional de soberanía del Estado en su sentido más básico se ha
redefinido en el marco de un contexto de mayor cooperación internacional, globalización
creciente y generación de alianzas regionales y globales de cooperación en temas específicos de

35
Por sus siglas en inglés: disarmament demobilization and reintegration (DDR) /Desarme, desmovilización y
reinserción.
36
Por sus siglas en inglés: Security Sector Reform (SSR) /Reforma del sector seguridad.

51
paz y seguridad; así como también del crecimiento de intereses contrapuestos y las “nuevas
amenazas” tal como se definió anteriormente.
Resulta interesante en la actualidad pensar en “dos conceptos de soberanía” (Annan,
1999) donde, por un lado, se entiende al concepto ligado a la autoridad de los Estados para con
su población, pero al mismo tiempo la aparición transversal de una soberanía individual basada
en una mayor conciencia y reconocimiento de los derechos individuales, y la afirmación de que
los Estados son instrumentos al servicio de sus pueblos y no a la inversa.
Esta concepción nos lleva a pensar en, por ejemplo, situaciones de crisis humanitaria
donde los Estados individualmente no tienen la capacidad de hacer frente a acontecimientos de
muerte o sufrimiento de sus poblaciones y, en base al consenso de la comunidad internacional,
se llega a la decisión de intervenir por el “bien común”.
Por otro lado, existe consenso en torno al hecho de que en situaciones de violación a los
DDHH es imperiosa una intervención en territorio, ya que la “acción humanitaria” no se limita
a poner freno al conflicto, sino que es preciso que esta intervención sea sucedida por una
estrategia comprehensiva, extensa y coordinada que tenga por objetivo último promover las
capacidades del Estado para reconstruirse luego del conflicto y alcanzar una paz duradera y
sostenible.
Este enfoque se hace presente en las operaciones de paz modernas, de carácter
multidimensional e integrado, característica que cobra mayor relevancia cuando se trata de
acciones y herramientas derivadas de la responsabilidad de proteger a la población civil, tema
que será abordado en el siguiente capítulo.

1.6 Conclusiones
La transformación que los conflictos han sufrido- y continúan sufriendo- desde el siglo
XX a la fecha han dado lugar a un campo de batalla mucho más amplio, difuso, complejo y con
actores múltiples y de difícil distinción. Es en este escenario donde las bajas civiles ascienden
exponencialmente al difuminarse las reglas y objetivos de la guerra.
Y ese contexto, y con el fin de la Segunda Guerra Mundial, es que la Organización de
las Naciones Unidas, con su objetivo principal de velar por la paz y seguridad internacional,
busca hacer frente con mecanismos multilaterales al flagelo de la guerra y la violencia contra
la población civil. En este sentido, y si bien sin existir explícitamente en la Carta de la

52
Organización, desde 1948 la Organización utiliza el mecanismo de desplegar operaciones de
paz las que con el correr de los años se han ido adaptando a los cambios y necesidades de los
escenarios de acción, así como sumando a sus mandatos temáticas variadas y transversales que
se volvieron claves para lograr su objetivo final. Ello, no sin dificultades en la implementación
de sus mandatos derivados de aspectos tales como: la cantidad de actores involucrados en los
diferentes niveles de conducción; la brecha entre las capacidades/recursos y los objetivos
establecidos; y las heterogeneidades respecto del entrenamiento de los efectivos desplegados.
Desde el punto de vista del marco teórico este capítulo se encuentra vinculado
primeramente a la teoría del conflicto haciendo foco en la función positiva del conflicto en tanto
generadora de cambios sociales y avances lo que permitió, a través de la adaptación de la
comunidad internacional ante la realidad de los conflictos la creación de mecanismos y
herramientas a fin de prevenir los mismos o bien disminuir sus impactos. Es aquí donde la teoría
idealista se presenta vinculada a los fundamentos y objetivos que dieron origen a la ONU
basándose en el propósito de alcanzar la cooperación entre los Estados a partir de intereses y
objetivos comunes definiendo los principios base del sistema de paz y seguridad internacional.
A la hora de generar consensos dentro de Consejo de Seguridad y el despliegue de
herramientas tales como las operaciones de paz es que se comienzan a evidenciar debates y
desafíos que surgen tanto de las realidades políticas estratégicas como de los propios escenarios
de acción dando cuenta, ya desde una visión más realista, como los intereses nacionales y las
luchas de poder en el contexto de la comunidad internacional afectan al desempeño y al
cumplimiento de los objetivos fundantes de la Organización.

53
CAPÍTULO 2
LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL EN MATERIA DE PROTECCIÓN DE
CIVILES

“Hoy es hoy, mañana será mañana, y es hoy cuando tengo la responsabilidad,

no mañana si ya estoy ciega. Responsabilidad de qué.
La responsabilidad de tener ojos cuando otros los han perdido”
(José Saramago - Ensayo sobre la ceguera, 1995)

El presente capítulo aborda la relación vinculante entre la responsabilidad internacional

de proteger y la tensión entre soberanía e intervención humanitaria. Luego, se desarrollan los
conceptos de protección de civiles y responsabilidad de proteger, atendiendo tanto a su
construcción, como así también el alcance, características e interrelación. Seguidamente, se hace
foco en las particularidades y aristas de los mandatos de POC en operaciones de paz, abordando
los entrenamientos previos al despliegue y algunas de las consideraciones logísticas derivadas
del desafío de la operacionalización; complementando el desarrollo con un breve análisis de la
obra de Holt y Berkman en los aspectos referidos a la brecha operacional que se genera en la
implementación de los mandatos de POC de las operaciones de paz actuales. Finalmente, se
presenta una herramienta para el análisis de la temática, a fin de ser utilizada para dar respuesta
al objetivo de investigación.

2.1 Tensión soberanía vs. intervención humanitaria

2.1.1 La transformación de los conflictos y su impacto en el derecho internacional
Retomando el punto 1.1 donde se dio cuenta que con el correr de los años los conflictos
se fueron transformando de guerras tradicionales a un innovador concepto denominado “nuevas
guerras”, se hace foco en la particularidad de “movilización total” que involucra a la sociedad
en su conjunto en los conflictos.
De igual forma, se observa el avance en la redefinición de la concepción tradicional del
concepto de soberanía del Estado en su sentido más básico, enmarcado en un contexto
globalizado. En esta línea, se planteó que ante situaciones de crisis humanitarias y/o de
violaciones a los DDHH donde los Estados no puedan dar respuesta de manera aislada, se vuelve

54
imperioso buscar el consenso de la comunidad internacional, a partir del cual se puede llegar a
la decisión de intervenir en un territorio por el “bien común”.
Así, en su libro la Transformación de la Guerra, Van Creveld (2007) menciona: “En la
medida que las fronteras se esfumen, también lo harán los estados territoriales. Aunque de
todos ellos se puede decir que así tanto como el perro mueve la cola, es que la cola mueve al
perro. Hasta un extremo en que la guerra es verdaderamente la continuación de la política, un
cambio en la guerra inevitablemente será seguido por importantes cambios en la política” (p.
302).
En vista de los efectos devastadores de las prácticas de genocidio perpetradas por
Estados nacionales durante la Segunda Guerra Mundial, la Asamblea General de las Naciones
Unidas aprobó el 9 de diciembre de 1948 la Convención para la Prevención y la Sanción del
Delito de Genocidio. Dicha convención declaraba al genocidio como un delito del Derecho
Internacional, identificando que el mismo “ha infligido grandes pérdidas a la humanidad (…) y
que se precisa de la cooperación internacional para liberar a la humanidad de este flagelo”. Esta
Convención entendió por “genocidio” a todo acto perpetrado con la intención de destruir, total
o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso.
La importancia de esta Convención en el marco de garantizar la protección en materia
de Derechos Humanos en el ámbito del Derecho Internacional luego favoreció la constitución
de Tribunales Penales Internacionales Ad Hoc, que fueron puestos en práctica a partir del año
1992 con el TPI Ad Hoc para la ex Yugoslavia.
Asimismo, en el año 1949, la Conferencia de Ginebra, convocada por el gobierno suizo
y la influencia de la Cruz Roja (CICR) tuvo por intención delimitar el ejercicio de la guerra y
“suavizar” sus consecuencias a fin de lograr un trato humanitario y evitar abusos en contextos
de conflictos. Entre sus codificaciones se incluye, por ejemplo, el dar trato humano a prisioneros,
heridos y náufragos; no bombardear hospitales; la utilización de cierta clase de armas y regular
el trato y las relaciones entre los Estados en guerra.
Esta Conferencia produjo cuatro Convenciones aplicables a cualquier conflicto armado
y las que regulan el Derecho Internacional Humanitario (DIH). La primera Convención de
Ginebra comprende la situación de los heridos y enfermos de las fuerzas armadas en combate;
la segunda Convención comprende la suerte de los militares heridos, enfermos o náufragos de
las fuerzas armadas en el mar; la tercera Convención se refiere al trato de los prisioneros de

55
guerra; y finalmente la cuarta Convención es relativa a la protección de personas civiles en
tiempo de guerra. Luego, en 1977, se suman dos protocolos: el primero, aborda la prohibición
de armas que causen “sufrimientos innecesarios”; los daños al medio ambiente y las
obligaciones de los combatientes en la protección de civiles en conflictos armados
internacionales. Y el segundo protocolo, está orientado a conflictos armados no internacionales
(el que contó con poco interés por parte de los Estados firmantes).
De este modo, las normas derivadas del DIH buscan atenuar las consecuencias nocivas
de un conflicto armado, protegiendo a aquellas personas que no participan (o que dejan de
participar temporal o permanentemente) en las hostilidades como ser civiles, combatientes que
han resultado heridos, prisioneros, personal médico y personal de cualquier servicio
humanitario. Así, bajo el DIH, los civiles son “personas protegidas” y, por lo tanto:
- No pueden ser objetivos, por lo que su vida y dignidad debe ser respetada.
- Se presume que no están participando directamente de las hostilidades, por lo tanto,
gozan de protección.
- La posesión de armas no le da a la persona el estatus de “combatiente”.
- Si individuos incitan violencia contra otro grupo o se encuentran preparados para
vincularse en hostilidades, entonces esos individuos pueden ser tratados como
“combatientes”.
La protección de los civiles, como se ampliará más adelante, es responsabilidad primaria
de cada gobierno para con su población, pero cuando los Estados no pueden (o no tienen la
voluntad de) hacer frente a la protección de sus habitantes, los mismos se encuentran obligados
a aceptar la ayuda internacional de acuerdo con las Convenciones de Ginebra. Cómo describe
Gareth Evans37 (2008): “Las atrocidades masivas no pueden ser ignoradas de manera universal,
así como la soberanía no es una licencia para matar”38 (pp. 11-30)
Sin embargo, casos tales como la guerra civil en Somalia (1991), el genocidio de Rwanda
(1994) y la masacre de Srebrenica (1995) dan cuenta de acontecimientos paradigmáticos de
conflictos en los cuales se puso de manifiesto tanto el fracaso en la obligación del Estado de
proteger a su población, así como también la falta de respuesta adecuada por parte de la
comunidad internacional y la ONU en particular, donde habiendo existido alertas tempranas de

37
Político australiano. Co-presidente de la International Commission on Intervention and State Sovereignty (2000–
01).
38
Traducción propia.

56
que se estaban gestando masacres de forma sistemática, planeadas y organizadas, se demoró o
bien no se autorizó la capacidad de actuar en tiempo y forma (Gil, 2015).
En el capítulo dedicado a la “guerra del futuro” Martín Van Creveld (2007) predice:
“…cambios importantes en la distinción entre soldados y civiles probablemente ocurrirán. Al
margen de la “guerra total” librada durante la Segunda Guerra Mundial, las guerras más
convencionales de los últimos tres siglos han sido conducidas contra los soldados… Sin
embargo, la estrategia se focalizará en borrar la línea existente entre aquellos que pelean y
aquellos que miran, pagan y sufren. Por lo tanto, también en este punto, las convenciones de
guerra vigentes serán tiradas por la borda” (p. 274).
Respecto de los Derechos Humanos en el ámbito del Derecho Internacional, como
destaca Forsythe (2006), los mismos están aquí para quedarse, pero también sucede lo mismo
con la primacía de la soberanía nacional para con los derechos de la población. De este modo,
si bien la soberanía por parte de los Estados se mantiene como un eje importante del sistema
político internacional, al mismo tiempo, estos se encuentran cada vez más obligados a compartir
el escenario internacional con otros actores.
Este escenario internacional, cada vez más compartido, posee una multiplicidad de
aristas, actores involucrados e iniciativas que buscan garantizar no solo la promoción de los
DDHH (impulsar su desarrollo; generar conciencia y compromiso al respecto), sino también
garantizar su protección. Es aquí donde, como menciona Habermas (2008), la necesidad de una
consecución global de los Derechos Humanos no es sujeto de discusión, pero la controversia se
encuentra en ver cuáles son los canales actuales para hacer realidad estos objetivos de la mejor
manera posible.
Se podría conjeturar que, más allá de las iniciativas puestas en marcha luego de sucesos
como el de Rwanda, la garantía efectiva de los Derechos Humanos a nivel internacional se
encuentra pendulando indefectiblemente entre dos diadas. Primero, con el gran conflicto a nivel
del sistema internacional entre intervención y soberanía, pero también – y de no menor peso -
con el conflicto que existe entre la salvaguarda de intereses propios de nivel nacional - sobre
todo los de aquellas potencias con mayor voz dentro de la ONU - y la responsabilidad
internacional para con el individuo.
Este aspecto de la salvaguarda de intereses propios a la hora de actuar, en desmedro de
la protección de los Derechos Humanos es lo que destaca Guillermo Levy (2013) haciendo

57
mención al caso de Rwanda frente a otras intervenciones llevadas adelante sobre todo por
Estados Unidos “…el genocidio de casi un millón de personas en cien días en Rwanda no
mereció intervención militar alguna. Esa región, (…) no merecía la pasión belicista en defensa
de los Derechos Humanos…”.
2.1.2 El compromiso moral de proteger ante el sufrimiento
“El espectáculo del sufrimiento del otro despierta a su vez el horror y el placer: ponemos
a prueba la tristeza viendo la desgracia de los otros y, mientras tanto, no podemos separarnos
de esa visión porque amamos probar la piedad”. De este modo, Fassin (2016: 369) retoma a
San Agustín dando cuenta que el ser humano, aligerando los sufrimientos de los demás, transita
y aligera, de algún modo, su propio sufrimiento. Y destaca: “(…) aligerando los sufrimientos,
se aligera del mismo modo el peso de nuestro orden mundial desigual” (Fassin, 2016: 371).
Frente a ello, mantener la neutralidad ante el sufrimiento o pedido de socorro del prójimo
se torna un inconveniente; un sufrimiento del que resulta dificultoso permanecer al margen. La
mayor información y conocimiento que posee actualmente la comunidad internacional sobre
situaciones de violencia y conflicto que ocurren en otros escenarios del mundo, resulta en un
compromiso moral y apoyo creciente hacia acciones de intervención de carácter humanitario.
En la actualidad 1,5 billones de personas viven en países afectados por la guerra y/o por
violencia política y criminalidad. En estos contextos, las víctimas civiles ascienden a una
proporción de 9 de cada 10 en relación con las bajas de combatientes (UNITAR, 2019).
Cabe destacar que no solo es importante la información objetiva que circula respecto de
los conflictos contemporáneos, sino también y en mayor medida el rol del “testigo”. “El
testimonio, que se inscribe en un espacio mediático mundializado, es también una dimensión
esencial de la acción humanitaria que es el socorro (…) el actor humanitario, en nombre de un
imperativo moral, se convierte en testigo de aquel a quien él socorre: si bien muy raramente
enviado explícitamente, él se instituye en portavoz de los oprimidos para anunciar públicamente
su sufrimiento” (Fassin, 2016: 301-302). Así, el testimonio humanitario39, a través de “la
defensa de las víctimas y el llamado a la emoción se vuelve parte de la intervención
humanitaria” (Fassin, 2016: 322).
Este “llamado” a la emoción y a poner fin al sufrimiento, devino en una “modalidad
moralmente superadora a la ya clásica intervención occidental sobre escenarios

39
“(…) expresa más el sentimiento moral del testigo que la experiencia vivida por la víctima” (Fassin 2016, p. 323)

58
internacionales de conflicto” (Fassin, 2016: 326 – 327), trazando una división entre lo político
y lo humanitario, entre los derechos del ciudadano y los derechos del hombre.
2.1.3 Operaciones de paz: consentimiento de las partes vs imposición de la paz
La justificación para el despliegue de las operaciones de paz de la ONU se encuentra
siempre sobre la delgada línea que separa el pensarlas como una herramienta útil para garantizar
la paz y seguridad internacional, y el entenderlas como una herramienta de la que se valen
actores con intereses intervencionistas.
La capacidad que posee la ONU de hacer uso de la fuerza a través de estas operaciones
responde a cumplir con el objetivo primero de la Organización de garantizar la paz y seguridad
internacional, pero ¿es posible garantizar/imponer la paz a través del uso de la fuerza y la
intervención internacional en una zona de conflicto?
Podría pensarse que la imposición de la paz es posible siempre y cuando nos estemos
refiriendo a una paz de carácter “negativa”, esto es, alcanzar una situación de paz simplemente
poniendo fin al conflicto. Sin embargo, la dificultad se presenta en términos de pensar si es
posible imponer una paz “positiva” -de carácter duradera y sostenible -una vez que la paz
negativa fuera alcanzada-.
Es allí donde hablar de “imposición” parece resultar inverosímil, ya que alcanzar una
paz duradera implica un proceso constructivo donde necesariamente tenemos que pensar la paz
en términos positivos y comprenderla de manera compleja y estructural, por un lado, y
atravesada por la cultura y las características locales, por el otro.
Aquí, resulta interesante describir el concepto de “seguridad humana” planteado por
Mary Kaldor (2013), para describir los objetivos y métodos de este nuevo sistema mundial. De
este modo, la seguridad humana se entiende como una seguridad que moviliza el apoyo popular
y que establece un concepto cohesivo que puede ayudar a reunir instituciones multilaterales
diversas y complejas y, asimismo, que ofrece una alternativa clara a la guerra contra el terror
como único relato organizador para la seguridad mundial.
El concepto de “seguridad humana” hace foco en la seguridad de los individuos y sus
comunidades; en la naturaleza interrelacionada de la seguridad, así como en el alcance global
de la seguridad en tanto la pérdida de distinción entre la seguridad interna (leyes nacionales) y
la seguridad exterior (en el marco de las políticas de defensa). Para alcanzar la paz vista como

59
un proceso constructivo, es vital contar con el consentimiento de las partes involucradas en el
conflicto.
A partir de los casos anteriores planteados -donde las operaciones de la ONU destinadas
a proteger civiles han fracasado-, la Organización advirtió que sus misiones deberían centrarse
en la protección de civiles para ganar la legitimidad necesaria de la población. La protección de
civiles se volvió así su prioridad, acción donde, muchas veces, ante la inminencia o
recrudecimiento de las amenazas, la línea entre el consentimiento y la intervención oscila a fin
de adecuarse a las necesidades.
El despliegue de una operación de paz debe responder en materia de protección ante una
amenaza inminente y evitar sumarse a una escalada de violencia. Su extensión en el tiempo irá
de la mano de la generación de un abanico de herramientas y acciones de mediano y largo plazo
en pos de alcanzar un ambiente seguro y estable.
En el marco del DIH, el personal de Naciones Unidas (peacekeepers) no debe ser ni
verse como una parte del conflicto, sino como una tercera parte que está allí para proteger y
como parte de una misión que tiene prevista una estrategia de salida.
En palabras de Holt y Berkman (2006) la diferencia entre imponer la paz y contar con el
consentimiento de las partes en la construcción de una paz duradera, es lo que diferencia una
intervención militar de una operación de paz con mandato de POC.
Como destaca Hultman (2020) el despliegue de operaciones de mantenimiento de la paz
ha evidenciado ser una forma eficaz de reducir el sufrimiento humano que se encuentra asociado
con la guerra civil. Utilizando palabras del ex Secretario General de la ONU Dag Hammarskjöld
(1954), Hultman concluye que las operaciones de mantenimiento de la paz de la ONU son
un instrumento imperfecto, pero indispensable para la comunidad internacional.
2.1.4 La tensión estratégica
Las interpretaciones y alcances de los conceptos de soberanía e intervención humanitaria
generan una tensión que se evidencia primeramente en el nivel estratégico o político.
Esta tensión en el marco de las acciones de protección puede explicarse, como indica
Didier Fassin (2016) en base al sentimiento moral que nos genera emociones que “…nos
conducen sobre el malestar de los otros y nos hacen querer corregirlo (…) es la simpatía ante
el infortunio del prójimo la que produce la indignación moral susceptible de generar una acción
que busque hacerlo cesar” (p. 9). De este modo, los sentimientos morales, la compasión y lo

60
humanitario “han penetrado en la vida pública en los últimos decenios” (Fassin, 2016: 16),
sobrepasando la intervención del Estado hacia el nivel internacional.
En palabras de Holt y Berkman (2006) “Las ambiciones para proteger civiles de
violencia masiva y genocidio energizan el debate internacional sobre la soberanía del Estado
y sus responsabilidades”40 (p. 179)
La idea de soberanía implica, como se vio en el apartado 1.4.6, pensar en“ dos conceptos
de soberanía, donde la soberanía estatal se superpone con una soberanía individual, de alcance
global.
Asimismo, en este nivel, se juega también la situación de debilitamiento de los Estados
Nación -y por consiguiente de la soberanía estatal-, ante un mundo cada vez más globalizado y
con conflictos con características trasnacionales. Esta crisis del Estado Nación va dejando mayor
lugar para el avance de medidas de intervención internacional en lo que a seguridad y protección
de civiles se refiere.
Se plantea que esta tensión se ubica en el nivel político, ya que están en juego -en el
contexto de la comunidad internacional- por un lado, la soberanía, pero también el compromiso
moral respecto de la responsabilidad en materia de protección de civiles. Ello, genera una brecha
que obstaculiza la toma de decisiones para la intervención humanitaria y/o despliegue de una
operación de paz ante una amenaza hacia la población civil que requiera de una acción
internacional expedita.
En palabras de Fassin (2016)“Para unos, la intervención humanitaria, incluyendo
aquella que es conducida por militares en nombre de la protección de las poblaciones, es un
hecho conocido que no es puesto en dudas en tanto que tal (…) Para los otros, la intervención
humanitaria es objeto de una crítica radical: aun dando crédito a los actores políticos de una
voluntad de defender causas justas, la acción emprendida en esas condiciones muestra no solo
una violación a la soberanía, sino también de una imposición de modelos y de valores” (p. 24)
En este sentido, Liam Mahony (2006) indica “…las estrategias de respuesta
internacional tienen a menudo un limitado impacto debido a que están dirigidos principalmente
a tomadores de decisión de alto nivel. La comunidad internacional aplica incentivos o
amenazas externas al conflicto para persuadir o disuadir a los gobiernos o líderes de grupos

40
Traducción propia.

61
armados para que pongan fin al abuso de civiles. La presión internacional es importante, pero
a menudo insuficiente”41(p. 13).
En el ámbito de las operaciones de paz específicamente, está la tensión entre soberanía
e intervención humanitaria da como resultado la elaboración de mandatos de POC (emanados
desde el nivel estratégico en el Consejo de Seguridad de la ONU) que pueden resultar complejos,
ambiguos y débiles operacionalmente. Cabe destacarse también que, ante temas tan sensibles
como estos, los mandatos terminan siendo lo suficientemente vagos y abiertos a diferentes
interpretaciones con el objetivo de asegurarse que los países miembros de la Organización lo
aprueben sin mayores resistencias. Claro que ello, luego, da lugar a vacíos y/o entendimientos
diversos, lo que dificulta la operacionalización de estos mandatos en el terreno. Así mismo, estas
ambigüedades en el nivel político terminan fomentando, de algún modo, la dificultad de generar
consenso y apoyo estratégico ante situaciones de conflicto que ameriten de una respuesta eficaz,
tanto por parte de los propios países anfitriones de las operaciones de paz, como por parte de
sus países vecinos y el propio Consejo de Seguridad. (Buscaglia, 2019)

2.2 Responsabilidad internacional en protección de civiles

2.2.1 Protección de civiles (POC)
- Documentos / construcción del concepto
El 12 de febrero de 1999, se reúne por primera vez el Consejo de Seguridad (CS) por el
tema de protección de civiles42 con el objetivo de solicitar al Secretario General (SG) de la
Organización la presentación de un reporte (para septiembre de 1999) que contuviera
recomendaciones concretas al CS para mejorar la protección física y legal de los civiles en
situaciones de conflicto armado. Ello, pone de manifiesto el lugar preponderante que toma esta
temática en el marco de lo que se puede denominar como las “nuevas guerras” (Kaldor, 2013)
en general y en el marco de las operaciones de paz en particular, siendo cada vez más
ampliamente entendida la situación de los civiles como las principales víctimas de los conflictos,
y la necesidad esencial de abordar el tema de la protección como clave para alcanzar la
reconstrucción y asegurar una paz duradera en las zonas de conflicto donde estas operaciones
se encuentran desplegadas.

41
Traducción propia.
42
S/PRST/1999/6

62
 El 8 de septiembre de ese año, el SG presenta su informe al CS43 sobre la protección de
civiles en los conflictos armados, abordando temas tales como: desplazamiento forzado;
combatientes y elementos armados mezclados con civiles en campos de refugiados y IDP´s44;
niños y mujeres; operaciones de mantenimiento de la paz; protección jurídica, entre otros.
Asimismo, se realizan recomendaciones al Consejo de Seguridad en torno a trabajar en la
prevención de conflictos, el fomento de confianza, el tratamiento de armas pequeñas y minas
antipersonales y acciones de DDR.
En base a este informe y recomendaciones, el CS emite el día 17 de septiembre de 1999
la Resolución N°1265, donde retoma la temática instando a los países miembros a trabajar para
mejorar las acciones de protección de civiles en el largo plazo. De igual modo, se considera al
tema dentro de los mandatos de las operaciones de paz como la mejor manera de abordar el
impacto negativo que tienen los conflictos armados sobre la población civil. Esta resolución
resulta particularmente relevante y valiosa porque sintetiza de algún modo como un llamado a
la acción y definición de lineamientos a la sazón en materia de POC.
El 19 de abril de 2000, a través de la Resolución 1296, el CS le solicita al SG un segundo
reporte sobre la protección de civiles en conflictos armados para el 30 de marzo de 2001. De
este modo, el SG presenta el reporte informalmente conocido como “Towards a culture of
protection”, que buscó aportar un enfoque multidimensional y holístico a la temática de la
protección de civiles. En este reporte, se reitera la alta proporción de víctimas civiles en los
conflictos contemporáneos (llegando hasta el 75% de las bajas, a veces más) principalmente en
aquellos conflictos de carácter étnico o religioso, donde los civiles son el principal objetivo.
La protección es identificada como un proceso de múltiples capas que requiere del
trabajo y la responsabilidad coordinada de una diversidad de actores y acciones involucradas:
desde la labor de las cortes penales internacionales en el enjuiciamiento de los perpetradores;
pasando por el trabajo en pos de garantizar el acceso a las poblaciones vulnerables por parte de
la ONU y organismos no gubernamentales; hasta el rol que los medios y el tratamiento de la
información juegan en la incitación o apaciguamiento de la violencia.
El 28 de abril de 2006, en base a la Resoluciones 1265 (1999) y 1296 (2000), el CS emite
una nueva Resolución, 1674 (2006), que provee algunos lineamientos específicos para los

43
S/1999/957
44
Por sus siglas en inglés: Internal Displaced People (IDP) / Desplazados internos.

63
escenarios de operaciones de paz y la responsabilidad de la Organización, así como de los países
contribuyentes.
Cabe destacar que, a partir de esa fecha, y como se verá más adelante en este capítulo,
las menciones y documentos emanados de la ONU contribuyeron a “ampliar” y a la vez “diluir”
el concepto de POC, el que se ha ido convirtiendo en una concepción de consenso que raramente
encuentra oposición y se ha ido utilizado con el fin de avalar diversas acciones y enfoques.
- Alcances (niveles y fases):
En lo que respecta a sus alcances, la protección de civiles es un término de amplias
significaciones y derivaciones. Básicamente, el mismo puede abordarse a través de tres enfoques
o niveles:
-Un primer nivel de protección política del individuo (basado en la garantía de
derechos, el dialogo y el compromiso),
-Un segundo nivel orientado a la protección ambiental o de contexto (de estabilización
y construcción de paz como formas sostenibles de protección) y,
-Un tercer nivel referido a la protección física.
Holt y Berkman (2006), respecto de este término, avanza e identifica hasta 6 niveles en
materia de protección:
- POC como una obligación de los efectivos militares durante la guerra (basado en lo
emanado de las Convenciones de Ginebra y el Derecho Internacional Humanitario)
- POC como resultado del uso de la fuerza de manera tradicional (más vinculado con la
protección física).
- POC como provisión de un aspecto más amplio de la seguridad (el concepto de “espacio
humanitario”)
- POC a través del diseño de asistencia operacional
- POC como una definición de tareas en el marco de las operaciones de paz
- POC a través de una intervención militar para prevenir matanzas masivas (más orientado
a la responsabilidad de proteger, como se verá más adelante).
Todo ello da cuenta de la importancia y necesidad de abordar la protección como un
aspecto compuesto simultáneamente por diferentes aristas y niveles en pos de hacer efectiva una
protección real y duradera en el tiempo.

64
 Además de los niveles de abordaje, las acciones de protección de civiles pueden
estudiarse a partir de la identificación de fases a desarrollarse a lo largo del tiempo. Pueden
tipificarse cuatro fases (Negreiros, 2015) compuestas por diversas acciones y actividades:
- Prevención: Patrullaje; monitoreo de DDHH; mediación y prevención de conflictos;
campañas de divulgación y sensibilización.
- Anticipación (pre-emption): Patrullaje intensificado; presencia militar y policial;
interposición; presión de nivel político.
- Respuesta: Operaciones de carácter ofensivo y defensivo; mitigación del sufrimiento;
evacuaciones; garantizar DDHH; asistencia humanitaria.
- Consolidación: Mediación; investigación sobre violaciones a los DDHH; asistencia
humanitaria; restablecimiento de vínculos/lazos sociales y políticos; reajustar
sistemas de seguridad.
Los autores consultados para esta investigación coinciden en la importancia de la sola
presencia de los efectivos militares y policiales como principal medida de disuasión,
entendiéndola como una de las herramientas más efectivas para la protección45.
Entonces, ¿Qué significa proteger? Comprendiéndola en su sentido amplio, no es solo la
acción de cuidar y/o defender ante un peligro o amenaza inminente (aunque allí se vuelve mucho
más necesario y vital), sino también es la variedad de acciones que se llevan adelante en pos de
generar ambientes seguros y estables para el desarrollo de la población civil, garantizando la
paz y el respeto de los Derechos Humanos.
- Características
POC proporciona un conjunto amplio de herramientas y políticas con el objetivo de
anticipar la necesidad de una intervención, entendiendo a la prevención como la mejor forma de
protección. Cabe destacar, que la protección no se refiere solamente a la protección física, sino
que también abarcar otros aspectos que hacen a la protección integral del individuo y las
poblaciones.
De este modo, las acciones de protección de civiles se dan tanto en situaciones de
conflicto armado como en tiempos de paz, ya que - a diferencia de conceptos con alcances más

45
Schutte, 2012, pp. 49-50: “Protection by deterrence”/Doss, 2011, p. 9: “Physical presence is vital for
protection”/ Mahony, 2006, p.13 en adelante: “Protection with presence (…) deterrence by encouragement and
influence”. Hultman, 2020

65
acotados como es R2P -, POC se refiere a la protección de civiles/ciudadanos ante todo tipo de
violaciones a los DDHH.
Como se mencionó en el capítulo 1, el rol de los civiles en los conflictos adopta, en
contextos de movilización total, una doble representación. Por un lado, como una parte activa y
necesaria de los conflictos, pero a su vez, siendo los principales actores a ser protegidos de las
secuelas violentas de los mismos. No debe olvidarse tampoco que estos civiles vueltos objetivos
militares no son solo aquellos que por su edad y capacidad son “útiles” con su trabajo para la
guerra, sino también aquellos grupos vulnerables (ancianos, niños, mujeres) que se encuentran
de igual modo amenazados y con menor capacidad para defenderse.
Es en esta franja donde las acciones de protección de civiles se vuelven más evidentes y
necesarias. Las tareas que contemplen ayuda ante el flagelo de las minas antipersonales; el
desplazamiento forzoso; los casos de violencia sexual, y las situaciones de restricciones al
acceso de la ayuda humanitaria, entre otros, se tornan cada vez más relevantes y urgentes.
Retomando la noción de la doble representación de los civiles en situaciones de conflicto
como principales actores protegidos y, a su vez, como quienes pueden posibilitar la paz, Mahony
(2006) da cuenta de otro importante aspecto de las acciones de protección, remarcando lo
siguiente: “La protección también implica empoderar a las personas para que se organicen y
se protejan a sí mismas. La integridad de los civiles y los DDHH son más fácilmente respetados
y protegidos cuando las personas y las comunidades son lo suficientemente fuertes como para
hacer valer y reclamar por sus derechos”46(p. 24). Esto vuelve a poner de manifiesto la
importancia de entender a la protección como una tarea comprehensiva que debe trascender la
protección física y tener resultados duraderos y sostenibles en el tiempo.
En el ámbito de las operaciones de mantenimiento de paz, este amplio aspecto de POC
debe contemplarse al considerar las acciones, responsabilidades y entrenamiento particular que
posee cada uno de los diferentes actores que allí se encuentran desplegados (militares, policías
y civiles); los que dan forma a cada misión específica respecto de la manera de innovar, aplicar,
y coordinar para llevar adelante el mandato de POC en el terreno.
- Responsabilidad primaria
La responsabilidad primaria de la protección de los habitantes de un territorio recae en
cada Estado nacional. Por lo que todo esfuerzo internacional en este sentido debe orientarse en

46
Traducción propia.

66
primera medida en apoyar los esfuerzos nacionales de protección. Sin embargo, cuando el país
afectado se vea incapacitado o bien no tenga la voluntad de proteger a sus habitantes, la
comunidad internacional se encuentra obligada a actuar para proteger a los civiles en lugar del
Estado. Asimismo, al ser POC un concepto con un enfoque tan multidimensional/holístico y
para alcanzar el éxito de esta tarea, es necesario el compromiso y trabajo coordinado de la
multiplicidad de actores involucrados (estatales y no estatales). “POC debe ser un esfuerzo de
toda la misión en su conjunto” (Kennedy, 2019).
“La exigencia más importante de cualquier comunidad a ser satisfecha será su demanda
de protección. Una comunidad que no pueda salvaguardar las vidas de sus miembros, sujetos,
ciudadanos, camaradas, hermanos o como quiera que se llamen difícilmente podrá demandar
su lealtad o sobrevivir por mucho tiempo. Lo contrario, también es correcto: cualquier
comunidad con la capacidad y lo que es más importante, deseosa de ejercer la protección de
sus miembros, será capaz de tener la lealtad de sus miembros hasta un punto en que ellos
estarán dispuestos a dar la vida por ella” (Van Creveld, 2007: 268). Es interesante pensar esta
aseveración como válida no solo en términos nacionales, sino también pensando en términos de
responsabilidad de la comunidad internacional.
Respecto de las responsabilidades específicas en el marco de las operaciones de paz,
actualmente 8 de las 12 misiones desplegadas por la ONU poseen mandatos específicos de POC
(habiendo sido el primero el mandato de UNAMSIL- Sierra Leona, de octubre de 1999), las que
contienen a un 90% de la totalidad de los peacekeepers en servicio.
Es importante mencionar que desde el 1 de enero de 2017 al comenzar el mandato de
Antonio Guterres como Secretario General de la Organización, se ha promovido el foco en las
acciones de prevención “Shift to prevention”, como clave para poder hacer frente de manera
más amplia y eficiente a las necesidades propias de la protección de civiles en un estadio previo,
y no solo esperar a reaccionar ante situaciones de peligro inminente a la población cuando ya
los esfuerzos resultan insuficientes. (Kennedy, 2019)
Cabe destacar que, a la fecha, 47 países miembros de la Organización han firmaron los
“Principios de Kigali sobre la Protección de Civiles” (2015) donde se comprometieron, entre
otras cosas, a entrenar adecuadamente a sus tropas en materia de POC; no establecer
restricciones nacionales que pudieran ir en contra de los objetivos de la misión en materia de
POC; identificar y comunicar la existencia de brechas en las capacidades de la misión; a

67
demandar clarificaciones del mandato y documentos operacionales derivados en tanto POC;
accionar mecanismos de respuesta rápida; monitorear y vigilar abusos a los DDHH; tomar
medidas disciplinarias para con personal nacional que falle en su conducta y/o acciones de POC.
- Criterios de instrumentación
La instrumentación del concepto de POC tiene, por un lado, un proceso de
operacionalización e institucionalización a partir de los distintos documentos y mecanismos que
se desprenden del mandato de POC para cada operación de paz como se vio en el Capítulo 1.
Por otro lado, y de manera simultánea, la instrumentación tendrá diferentes configuraciones
como tipos de escenarios y necesidades existan, dado que cada misión a nivel operacional debe
identificar las siguientes preguntas: ¿A quién se debe proteger? ¿De qué /de quienes se lo debe
proteger?, ¿De qué manera?, ¿Dónde?, ¿Cuándo? Este proceso minucioso de identificación
responde a que la misión no puede proteger a todos los civiles en peligro, pero sí debe hacer el
esfuerzo para identificar a la población más vulnerable y poner allí su foco.
La forma de instrumentación u operacionalización de los mandatos de POC
(mecanismos/ herramientas/ documentos/acciones), y teniendo en cuenta la complejidad y
multidimensión de su alcance, genera dificultades, vacíos y/o superposiciones de acciones.
Holt y Berkman (2006) describe: “la cantidad de tareas militares que implican los
mandatos de protección de civiles traccionan a los peacekeepers en direcciones opuestas”47
(…) “con la variedad de enfoques que implica la protección de civiles, puede ser difícil de
explicar el rol de las fuerzas militares, especialmente en operaciones de paz”48 (pp. 36 y 49).
Es en base a ello que cobra importancia la necesidad de abordar la protección de civiles
como una acción que debe ser coordinada y llevada adelante por diferentes actores en el terreno
(fuerzas policiales, civiles, ONG´s, gobierno, población local, entre otros).
2.2.2 Responsabilidad de proteger (R2P)
- Documentos/ construcción del concepto
La ICISS (Comisión Internacional sobre la Intervención y la Soberanía Estatal)49,
fundada por Gareth Evans y Mohamed Sahnoun, actuando bajo la autoridad del gobierno
canadiense y conformada por miembros de la Asamblea General, publica un reporte en

47
Traducción propia.
48
Traducción propia.
49
Por sus siglas en inglés: International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS).

68
diciembre de 200150 en respuesta a la siguiente pregunta planteada por Kofi Annan -el SG de la
Organización en ese entonces-: "Si la intervención humanitaria es, necesariamente, un ataque
inaceptable a la soberanía, ¿cómo deberíamos responder a casos como Rwanda o Srebrenica; a
las violaciones crudas y sistemáticas de los Derechos Humanos que afectan cada precepto de
nuestra propia humanidad?".
Es en este reporte donde por primera vez se menciona el concepto de Responsabilidad
de Proteger (R2P) identificando y examinando sus principios, elementos y alcances.
Describiendo a la R2P como un nuevo enfoque, este reporte plantea el dilema de la intervención
humanitaria como un aspecto a mejorar por parte de la comunidad internacional ante escenarios
de conflicto cambiantes y sus implicancias para con la soberanía estatal.
Para el año 2005, y en el marco de la “Cumbre Mundial de ONU” -ocasión donde un
gran número y alto nivel de funcionarios de países miembros la Organización se reunieron para
dar seguimiento a la Cumbre del 2000 que derivara en los Objetivos de Desarrollo del Milenio
(ODS)-, se incluyó en sus resultados un apartado particular sobre “Responsabilidad de proteger
a las poblaciones del genocidio, crímenes de guerra, limpieza étnica y crímenes contra la
humanidad”, incluyendo así dentro de la órbita de la ONU los aspectos definidos en el reporte
de la ICISS del 2001.
La doctrina R2P expresada por la ICISS en su Informe, y tal como fue adoptado en la
Cumbre Mundial de 2005, deja al descubierto que responder a las atrocidades masivas, como
un Rwanda o Srebrenica, tampoco significa “elegir” entre la opción de ir al terreno o la inacción,
no es un juego de suma cero. Más bien, su logro significativo radica en identificar un continuo
de acciones que van desde la prevención de atrocidades, la protección de las poblaciones en caso
de que ocurran, hasta la reconstrucción en las consecuencias (Rosenberg, 2009).
Más adelante, el siguiente Secretario General de la ONU Ban Ki moon, emite un informe
a la Asamblea General con fecha del 12 de enero de 2009 (A/63/677, 2009) denominado: “Hacer
efectiva la responsabilidad de proteger”. Allí, el SG detalla los 3 pilares de
implementación/instrumentación para el concepto de R2P, los que se detallan a continuación.

50
http://www.globalr2p.org/media/files/iciss_report.pdf

69
 - Alcances
De acuerdo con el reporte de la Cumbre Mundial de ONU de 2005 y el posterior
informe del SG de 2009, el concepto de R2P se limita a los siguientes 4 flagelos51:
1) Genocidio
2) Crímenes de guerra
3) Limpieza étnica
4) Crímenes contra la humanidad
Cabe destacar que, si bien los crímenes de guerra se dan, como su nombre lo indica, en
tiempos de guerra, los demás flagelos pueden tener lugar tanto en tiempos de guerra como de
paz.
En base al reporte del ICISS (2001), la R2P posee 2 principios básicos:
- La soberanía del Estado implica responsabilidad, y la principal responsabilidad del
Estado es la protección de su gente.
- Cuando una población se encuentra sufriendo un daño grave como resultado de
guerras internas, insurgencia, represión o fallas del Estado, y el Estado en cuestión es
incapaz o no está dispuesto a detener o evitar estas situaciones, el principio de no
intervención cede ante la responsabilidad internacional de proteger.
Respecto de estos últimos principios, y en referencia a los 4 flagelos que implica R2P,
es que Holt y Berkman (2006) hace la siguiente referencia “La comunidad internacional tiene
la responsabilidad de actuar cuando las naciones de manera manifiesta fallan en proteger a su
población ante estas categorías de violencia”52 (p. 32).
Asimismo, el concepto encuentra su base en los siguientes fundamentos:
- Obligatoriedad de cumplimiento inherente al concepto de soberanía
- La responsabilidad del Consejo de Seguridad, bajo el artículo 24 de la Carta, respecto
del mantenimiento de la paz y seguridad internacional.
- Obligaciones legales específicas en virtud de las declaraciones de DDHH y
protección humana, pactos y tratados, DIH y el derecho nacional.

51
Los cuales son los crímenes de competencia de la Corte Penal Internacional de acuerdo a lo establecido en el
Estatuto de Roma, artículo 5. “La competencia de la Corte se limitará a los crímenes más graves de trascendencia
para la comunidad internacional en su conjunto. La Corte tendrá competencia, de conformidad con el presente
Estatuto, respecto de los siguientes crímenes: a) El crimen de genocidio; b) Los crímenes de lesa humanidad; c)
Los crímenes de guerra; d) El crimen de agresión”. (Documento “Elements of crime” CPI).
52
Traducción propia.

70
 - El desarrollo de prácticas de los Estados, organizaciones regionales y del propio
Consejo de Seguridad.
- Características
Luego de todas las especificaciones referidas a los fundamentos y alcances del concepto,
resulta interesante poder identificar 4 diferencias entre R2P y la intervención humanitaria:
La intervención humanitaria se refiere solo al uso de la fuerza militar mientras que R2P
es ante todo un principio preventivo que hace énfasis en una variada gama de medidas para
frenar los riesgos de genocidio, crímenes de guerra, limpieza étnica y crímenes contra la
humanidad, antes que los crímenes y amenazas ocurran.
1) Relacionado con lo anterior, R2P se encuentra firmemente basado en el derecho
internacional existente, especialmente en el derecho relacionado con la soberanía,
la paz y seguridad internacional, los DDHH y DIH,
2) Mientras que la intervención humanitaria ha sido históricamente justificada en
contextos de situaciones diversas, R2P se enfoca solamente en cuatro crímenes
atroces.
3) Mientras que la intervención humanitaria asume el “derecho a intervenir”, R2P se
encuentra basado en la “responsabilidad de proteger”.
En una nota de opinión publicada en el diario New York Times en noviembre de 2008
por Desmond Tutu53 titulada “Taking the Responsibility to Protect”, el autor destaca:
“Desafortunadamente, la responsabilidad de proteger es frecuentemente malinterpretada. No
es una justificación para la intervención militar. Solo requiere que los Estados protejan a su
población y la ayuda a otros Estados a construir la capacidad para hacer lo propio. Eso quiere
decir que las organizaciones internacionales como la ONU tienen la responsabilidad de
advertir, de generar estrategias de prevención efectivas y, cuando sea necesario, movilizar
respuestas efectivas”54
R2P tiene, entonces, un carácter primordialmente preventivo, ante los 4 crímenes
masivos descriptos. Asimismo, estos crímenes para ser considerados como tales deben contar
con las siguientes características: ser sistemáticos, planeados y organizados. (Popovski, 2011)

53
Clérigo y pacifista sudafricano, luchador de la paz y activista contra el Apartheid. Tutu fue el primer sudafricano
de raza negra en ser elegido y ordenado como Arzobispo Anglicano de Ciudad del Cabo. Ganador del Premio
Nobel de la Paz en 1984.
54
Traducción propia.

71
 Ante la identificación de avisos y/o alertas tempranas que indiquen que un crimen
masivo puede llegar a cometerse, es donde una intervención humanitaria en nombre de la R2P
entra en juego. Y, es allí, donde Roland Paris55 identifica 5 problemas estructurales que se dan
entre la lógica propia de la R2P y de las intervenciones humanitarias (Paris, 2014):
1) El problema de los motivos mixtos: así como R2P responde a objetivos altruistas, las
intervenciones, que son dirigidas por fuerzas militares, usualmente comprenden una
multiplicidad de motivos, incluidos el propio interés. Esto hace que las
intervenciones de R2P sean propensas a ver cuestionada su legitimidad.
2) El problema contra fáctico: esto implica la dificultad de justificar una intervención
cuando la misma tiene por objetivo prevenir un evento que no ha ocurrido aún.
3) El problema del daño evidente: da cuenta que la destructividad y los costos de la
intervención en sí tiene un impacto más inmediato y visible que el imaginario de la
atrocidad evitada.
4) El problema del “estado final”: luego de cumplir con el objetivo inmediato de
proteger a la población amenazada, la misión debe tener prevista una estrategia de
salida. El problema, sin embargo, es que la intervención humanitaria parece tener
una tendencia incorporada hacia la expansión del mandato.
5) El problema de la inconsistencia: en casos donde se avecinan atrocidades masivas,
los extranjeros no intervienen para proteger a los civiles por diversas razones, tales
como pensar que es probable que la acción militar haga más daño que bien. El
resultado inevitable es una apariencia de inconsistencia, que a su vez erosiona la
credibilidad de R2P.
Por último, respecto de las características de R2P, resulta importante mencionar el
concepto de “Responsability while protecting- RWP”56 acuñado por Brasil, diferenciando la
responsabilidad de proteger de la responsabilidad al proteger, comprendiendo esto como un plus
en el control político de la operacionalización de los mandatos de protección en operaciones de
paz. La conclusión principal es: “Existe una percepción cada vez mayor de que el concepto de

55
Profesor de Estudios Internacional de la Universidad de Ottawa. Fundador del Centro para Estudios de Política
Internacional y ex asesor de política exterior del Primer Ministro de Canadá.
56
El 9 de noviembre de la Representación Permanente de Brasil ante Naciones Unidas circuló durante un debate
sobre protección de civiles en el marco del Consejo de Seguridad una “Nota Conceptual sobre Responsabilidad al
proteger y promoción del concepto” /Conceptual Note on Responsibility while Protecting and promotion of a
concept” (Doc A/66/551 – S/2011/701).

72
R2P se puede utilizar de forma indebida con fines distintos a los de proteger a los civiles, como
ser la injerencia en asuntos políticos internos y/o promover cambios de régimen” (Marcelo,
2015).
Si bien Brasil no pretende desacreditar el concepto de R2P, con RWP busca
complementarlo a favor de un mayor refinamiento, específicamente en lo que se refiere en su
implementación en el terreno a fin de contar con “garantías conceptuales para evitar su
manipulación (del concepto) con el fin de avanzar en agendas ocultas”. “La propuesta de la
RWP no es sustituir la de R2P, sino complementarla con la creación de reglas más claras en
sus temas más polémicos: máximo de prevención antes de intervenir, máximo de cautela y
accountability ante el CS al intervenir” (Rodrigues, 2012: 176) Este concepto es apoyado por
la gran mayoría de los Estados miembros de la ONU y la Secretaría General.
- Responsabilidad primaria:
La responsabilidad de prevenir las atrocidades masivas articuladas en R2P está
firmemente arraigada, como se mencionó, en el Derecho Internacional, con respecto al deber
que tienen los Estados de proteger a las personas dentro de su propio territorio y de la
responsabilidad de comunidad internacional de no permanecer inactiva cuando se enfrentan a
crímenes que conmocionan la moral de la humanidad.
Derivados de sus dos principios básicos, R2P se basa en tres pilares:
1) Responsabilidad primaria de los Estados en materia de protección a sus poblaciones
antes genocidios, crímenes de guerra, crímenes contra la humanidad y limpieza
étnica.
2) Responsabilidad de la comunidad internacional de brindar asistencia a los Estados
cuando estos no puede cubrir esta responsabilidad.
3) La comunidad internacional debe usar los canales diplomáticos, humanitarios y
medios pacíficos adecuados para proteger a las poblaciones de estos crímenes. Si un
Estado falla en esto, la comunidad internacional debe estar preparada para accionar
colectivamente de manera “oportuna y decisiva” de acuerdo con la Carta de la ONU.
Respecto del primer y segundo pilar, la siguiente mención de Holt y Berkman (2006)
refiere acerca de los aspectos morales y de responsabilidad frente a R2P: "El instinto de acoger
la R2P es fundamentalmente moral. Las naciones están en lo cierto al pedir a los países que

73
hagan frente a sus responsabilidades soberanas y que protejan a los ciudadanos de la violencia
y los asesinatos en masa. Ninguna nación debería rehuir esa posición"57 (p. 198)
Sin embargo, respecto del último pilar es donde autores como Paris (2014), Schutte
(2012: 49) y el propio concepto brasileño de RWP, se focalizan ya que es allí donde la cuestión
de los objetivos y características de la intervención militar bajo R2P se torna controversial. Esto
es, el modus operandi de las intervenciones de la comunidad internacional58 en tanto sus
características “oportunas y decisivas” de llevar a cabo la protección.
- Criterios de instrumentación:
Avanzando en los niveles de responsabilidad y su instrumentación, R2P abarca 3
elementos /responsabilidades específicas:
- La responsabilidad de prevenir: hacer foco tanto en las causas estructurales como
las causas directas del conflicto interno u otras crisis provocadas por el hombre que
ponen poblaciones en riesgo.
- La responsabilidad de reaccionar: responder ante situaciones apremiantes de
necesidades humanas con los medios adecuados, lo que puede incluir medidas
coercitivas como sanciones, procesamiento internacional y, en casos extremos,
intervención militar.
- La responsabilidad de reconstruir: proporcionar, particularmente luego de
intervenciones militares, asistencia completa para la recuperación, reconstrucción y
reconciliación, abordando las causas del daño que la intervención fue diseñada para
detener o evitar.
Cabe mencionarse la iniciativa de establecer puntos focales de R2P del Global Centre
for the Responsibility to Protect (GCR2P)59 lanzada en septiembre de 2010 por los gobiernos
de Dinamarca y Ghana en asociación con GCR2P60, durante la Reunión Ministerial sobre R2P
mantenida durante las sesiones de apertura de la AG de la ONU. El objetivo es conformar una

57
Traducción propia.
58
Intervenciones humanitarias, intervenciones militares o, como menciona Schutte (2012), “Mass Atrocity
Response Operations” (MARO).
59
Establecido en febrero de 2008, el GCR2P busca promover la aceptación universal y la implementación operativa
efectiva de la norma de R2P a las poblaciones de genocidio, crímenes de guerra, limpieza étnica y crímenes de lesa
humanidad. A través de sus programas, eventos y publicaciones, sirve como un recurso y un foro para gobiernos,
instituciones internacionales y ONGs que trabajan para proteger a las poblaciones de atrocidades en masa.
http://www.globalr2p.org/about_us#history
60
National R2P Focal Points Recommendations - http://www.globalr2p.org/publications/124

74
red global de puntos focales que tengan la función de: promover y coordinar conexiones inter e
intra gubernamentales; promover políticas existentes en material de protección; monitorear
sistemas de alerta temprana; brindar apoyo a líderes políticos y movilizar efectivamente recursos
y acciones.
2.2.3 Superposición e interacción
Luego de la descripción de cada uno de los conceptos, podemos resumir lo visto en el siguiente
cuadro:
Cuadro 4: Comparativo POC/R2P

Fuente: Elaboración propia

Lo interesante del caso, es que POC y R2P presentan espacios donde se diferencian
claramente- como se describió en el cuadro anterior-, pero también muchos ámbitos donde los
mismos suelen superponerse e interactuar.
Derivaciones del lenguaje, así como contradicciones y desafíos políticos llevan a
interpretaciones endebles de los conceptos generando inconsistencias en las respuestas de
planeamiento y protección en el terreno (Gil, 2015).

75
 La principal limitación es que R2P no cubre todo tipo de violaciones a los DDHH, así
como tampoco cubre el sufrimiento derivado de desastres naturales (Popovski, 2011). En el caso
de POC, la principal limitación es que el concepto surge como relevante solo en situaciones de
conflicto armado. Si no hay conflicto armado POC se transforma en protección de ciudadanos
en tiempos de paz, lo que ya se encuentra cubierto por los DDHH. “ (…) el foco de POC se ha
extendido hasta incluir todo tipo de violencia física, respondiendo a amenazas multifacéticas y
consolidando un ambiente seguro para las poblaciones y la preservación de los DDHH.” (IPI,
2017: 1)
R2P resulta ser un concepto más estrecho que POC en tanto este no puede aplicarse a
cualquier conflicto armado, sino solo a aquellos en donde las atrocidades masivas han sido
planeadas sistemáticamente y como parte de una estrategia de guerra.
Asimismo, R2P se presenta como una responsabilidad privativa del Estado y POC como
una obligación también de actores no estatales, lo que a la hora de su instrumentación en el
terreno se vuelve complejo ya que toda acción de protección se potencia y logra mayor
efectividad con la coordinación y compromiso de todos los actores involucrados.
A nivel de su operacionalización, podemos destacar que R2P se verá más ligada a
intervenciones militares de respuesta rápida diseñadas para proteger a civiles de crímenes
atroces, mientras que POC se presenta en el marco de mandato de operaciones de paz con
muchos menos riesgos esperados y mayores alcances para la acción a mediano y largo plazo, ya
que las operaciones de paz balancean el mandato de POC con otros numerosos objetivos también
orientados a la población civil (Holt y Berkman, 2006).
POC y R2P comparten la misma preocupación- el sufrimiento humano-, “(…) cabe
señalar que POC proporciona orientación táctica y operativa, mientras que R2P es un
compromiso político general para prevenir crímenes atroces. Sin embargo, se hace hincapié en
su objetivo común que es salvar vidas civiles”61 (GCR2P, 2016: 1).
Por otro lado, cabe destacar el caso de la intervención internacional en Libia en el año
201162, la cual se realizó bajo la invocación a la doctrina de R2P y donde sus resultados no solo

61
Traducción propia.
62
La Resolución 1973 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas del 17 de marzo de 2011 autorizó el
despliegue de una operación militar multinacional en Libia, autorizando la adopción de “todas las medidas
necesarias (…) para proteger a los civiles y las zonas pobladas por civiles que estén bajo amenaza de ataque de las
fuerzas leales al gobierno de Muamar el Gadafi y en la que se establecía la prohibición de todos los vuelos en el

76
fallaron en proteger a la población civil, sino que la misma se vio emparentada con el uso de la
fuerza para generar un cambio de régimen político en el país. Ello, no hizo más que reforzar la
percepción existente entre la vinculación entre R2P y la justificación para llevar adelante
intervenciones militares, volviendo cada vez más delicada e improbable la posibilidad de
invocar este principio para futuros escenarios.
En el siguiente gráfico, se resumen los principales hitos anteriormente mencionados en
formato de línea de tiempo:
Gráfico 11: Línea de tiempo POC- R2P

Fuente: Elaboración propia

2.3 Operacionalizando la protección de civiles

2.3.1 Los desafíos de pasar del nivel político a la acción: la tensión operacional
El Consejo de Seguridad de la ONU emana Resoluciones que determinan el mandato de
cada misión, estableciendo sus objetivos y tareas específicas. Dentro de los mandatos de cada
operación de paz se explicitan los objetivos encomendados respecto de la necesidad de proteger
a las poblaciones civiles que se encuentran en cada teatro de operaciones. El tipo de frase que
suele utilizarse es la siguiente: “el Consejo de Seguridad autoriza a (nombre de la misión) a
utilizar todos los medios necesarios (incluido el uso de la fuerza), dentro de los límites de sus

espacio aéreo”, al tiempo que se autorizaba a adoptar “todas las medidas necesarias para hacer cumplir dicha
prohibición”.

77
capacidades y áreas de despliegue, para prevenir y proteger civiles bajo amenaza inminente de
violencia física sin perjuicio de la responsabilidad del gobierno anfitrión”. (Kennedy, 2019)
Estos mandatos redactados a nivel estratégico -Cuartel General de Naciones Unidas en
Nueva York-, luego, deben ser instrumentados al nivel operacional y táctico, en cada caso y de
acuerdo con las características del terreno, del conflicto y de las capacidades propias de cada
misión. Una vez a nivel del terreno, es preciso contar con herramientas para hacer efectiva la
protección de civiles, así como llevar adelante acciones que contribuyan a mejorar la situación
y capacidades de la población local afectada.
Aquí se retoma, por un lado, lo visto en el capítulo 1 sobre los mandatos del Consejo de
Seguridad y sus diferentes documentos operacionales derivados y, por el otro, el foco en la
necesidad de achicar la brecha existente entre los mandatos de POC emanados del nivel
estratégico y su reflejo en los niveles operacional y táctico, visto en el marco de la
operacionalización.
Los mandatos de POC ordenan a la misión a orientar sus esfuerzos a la protección de la
población civil local que se encuentra afectada por los conflictos. En este contexto, el rol de los
militares, así como de los civiles que forman parte de una operación de paz se vuelve una
situación muy compleja que precisa de una coordinación y comunicación fluida entre los
diferentes componentes y niveles al interior de la misión.
Asimismo, es muy importante incluir a los hombres y mujeres locales y a los grupos de
la sociedad civil para avanzar de la manera más efectiva en materia de esfuerzos para la
protección de civiles en el terreno.
Cuando no existen definiciones claras desde el nivel estratégico o bien se vuelven
contradictorias o ambiguas “incluso oficiales militares experimentados y líderes humanitarios
pueden sentirse confundidos. Por eso no debe sorprender que los mandatos del CS no traduzcan
fácilmente el concepto a nivel operacional” (Holt y Berkman, 2006: 183).
Justamente es Holt y Berkman quien en “El mandato imposible” describe los diferentes
desafíos que implica la protección de civiles para las operaciones militares (2006: 6-8):
1) Autoridad poco clara para el accionar del personal desplegado, incluso en
situaciones de genocidio y matanzas masivas.
2) La falta de voluntad de los países contribuyentes de tropa de ofrecer personal a
operaciones donde esté permitido el uso de la fuerza para la protección de civiles.

78
 Ello, ya que los TCC no quieren enviar tropas que puedan entrar en conflicto con
grupos armados y/o desafiar la soberanía de la autoridad nacional.
3) La falta de capacidades para actuar de las operaciones de paz. Ya sea en lo que
respecta al tamaño de la operación, equipamiento, movilidad, financiación y
coordinación.
4) Falta de dirección operacional y preparación militar de las tropas para misiones
específicas. Si se autoriza para intervenir para proteger civiles, las fuerzas deben
estar preparadas para hacer juicios tácticos y estratégicos respecto de cómo
reaccionar ante la amenaza de abuso hacia grupos civiles. Estas ciertamente no son
decisiones fáciles. Las tropas en muchas situaciones deben transitar una delgada
línea entre el insuficiente o bien el excesivo uso de la fuerza.
Ello da cuenta de la complejidad que implica la protección efectiva de civiles en terreno.
Complejidad que atraviesa todos los niveles, desde el nivel estratégico donde la complicación
se evidencia en la dificultad para emitir mandatos de POC claros, pasando por el nivel
operacional que logre “bajar” estos mandatos en operaciones de protección que se adapten a las
realidades de cada terreno, hasta el nivel táctico donde el personal (militar, policial y civil) debe
lidiar con decisiones, valoraciones y voluntades propias ante amenazas y necesidades de
protección inminentes.
La protección de civiles requiere, entonces, un concepto operacional que guíe a las tropas
y un marco estratégico integrado para avanzar en estas cuestiones de manera rápida y efectiva.
La comunidad internacional no puede esperar que la protección de civiles recaiga sólo en las
fuerzas militares per sé, sino que, las operaciones de paz con mandato de POC, necesitan contar
con mucha más orientación al respecto, traduciendo estos mandatos en términos que los
militares puedan comprender operacionalmente tales como: doctrina, entrenamiento, reglas de
empeñamiento, a fin de traducir estas ideas de nivel estratégico a acciones concretas sobre el
terreno (Holt y Berkman, 2006).
Para llevar adelante de manera efectiva los mandatos de POC a la práctica se requiere
tomar conocimiento del contexto particular a fin de: identificar a las poblaciones vulnerables,
identificar actores clave (mapa de actores) y hacerse de información fehaciente para comprender
limitaciones y alcances de las acciones a llevar a cabo (Mahony, 2006). Esta información

79
recopilada será luego analizada para desarrollar una estrategia, como se ve en el siguiente
gráfico:
Gráfico 12: Ciclo de proceso de la información

Fuente: Elaboración propia en base a MAHONY (2006)

De este modo, cada misión desarrollará una estrategia específica para operacionalizar el
mandato de POC, que debe estar en línea con el CONOPS y las ROE/DUF. Cuando esto no
sucede, los documentos operacionales pueden llegar a convertirse en limitaciones y/o guías
imprecisas. “En situaciones donde los civiles enfrentan extrema violencia, las ROE para los
peacekeepers puede resultar en algunos casos muy restrictivas, limitando su habilidad para
intervenir para proteger grupos de individuos bajo amenaza”63 (Holt y Berkman, 2006: 82).
La fragilidad en los conceptos de operaciones de las operaciones de paz contribuye a la
debilidad para desarrollar estrategias coherentes, así como en los cuestionamientos de la opinión
pública sobre el impacto de la ONU respecto de sus esfuerzos para con la protección de civiles.
(Doss, 2011)
Doss (2011) enumera algunos factores que deben darse para una exitosa protección de
civiles:
- La protección debe construirse sobre un marco político que ataque las causas, así
como las consecuencias de la violencia armada contra los civiles.
- La estrategia de POC debe construirse en la instancia de planificación de la misión,
y no como una acción posterior al acaecimiento de los hechos.
- El uso de la fuerza debe ser una posibilidad enmarcada dentro de la estrategia de
protección y no un substituto de ésta.

63
Traducción propia.

80
 - La estrategia de POC debe buscar alinear el mandato de POC con los objetivos y
capacidades de la misión.
Contar con una estrategia en POC permite, entre otras cosas, identificar actores clave a
nivel nacional; mejorar la coordinación con estos; priorizar el uso de los recursos disponibles;
clarificar roles y actividades a desarrollar; minimizar brechas existentes y generar coherencia y
efectividad en la tarea. La clave está en establecer procedimientos y mecanismos internos para
llevar adelante la protección y monitorear la estrategia a nivel nacional y local mientras se
desarrolla. De este modo, se busca que la estrategia sea flexible a fin de que pueda ir adaptándose
a las eventualidades y cambios inesperados que la necesidad de protección requiere en cada
caso. A su vez, la estrategia debe identificar los esfuerzos locales en curso evitando duplicar y/o
socavar los mismos, generando consecuencias no intencionadas (Mahony, 2006).
Respecto de las acciones concretas para la operacionalización del mandato de POC en
el terreno, las mismas se detallan en el siguiente cuadro:
Cuadro 5: Acciones concretas de operacionalización del mandato de POC

Fuente: Elaboración propia.

En la reunión del Consejo de Seguridad N° 8218 celebrada el 28 de marzo de 2018 donde
se avanzó en una acción colectiva para mejorar las operaciones de Paz de la ONU -Action for
Peace -A4P- (Naciones Unidas, 2018), el SG instó a los miembros del Consejo a ajustar y
racionalizar los mandatos con el objetivo de “poner fin a los mandatos que parecen árboles de
Navidad. La Navidad terminó, y la Misión de las Naciones Unidas en Sudán del Sur no puede

81
implementar 209 tareas encomendadas”. Dando cuenta, de este modo, la imposibilidad real de
dar cumplimiento a mandatos ambiciosos y diversos.
Sin embargo, como nada resulta tan taxativo en esta temática, la idea de acabar con los
mandatos "árboles de navidad” puede no ser una buena idea, como da cuenta Bellamy y Hunt
(2019) en su artículo “Los beneficios de reducir los mandatos de mantenimiento de la paz
también conllevan riesgos”, indicando que no es solo un tema de reducción de objetivos sino
también de mejorar la articulación entre política y medios: “Poner fin a los mandatos “árboles
de Navidad” es solo una buena idea si esta medida burocrática se complementa con los otros
compromisos políticos y materiales en las declaraciones A4P".64
Es este sentido, la tensión operacional se evidencia cuando a la hora de querer dar
cumplimiento a los objetivos del mandato de POC de nivel estratégico nos encontramos con los
diversos riesgos y debilidades existentes (en materia de medios, recursos, capacitación,
coordinación), en el marco de la propia misión en el terreno.
2.3.2 Aristas del mandato de POC
A partir del mandato de POC se desprenden, no sólo una multiplicidad de acciones de
protección, como se vio anteriormente, sino que el propio mandato se encuentra atravesado por
una gran cantidad de temáticas a abordar bajo el paraguas de la protección civil. Aquí se
describen brevemente aquellas temáticas más importantes y/o que implican mayores esfuerzos
en la zona de misión.
- Desarme, Desmovilización y Reinserción (DDR)
Una de las funciones de carácter más relevante y de peso en materia de protección dentro
de las operaciones de paz actuales son las acciones de Desarme, Desmovilización y Reinserción
(DDR). Esta acción, entendida como un proceso, tiene por objetivo no solo reducir el nivel de
violencia e inseguridad al promover el desarme de los grupos armados locales, sino también
trabajar sostenida y coordinadamente en mecanismos que permitan la desmovilización ordenada
de los excombatientes, a la vez que asistirlos en su reinserción dentro de la sociedad.
Esta función de la misión se encuentra también muy vinculada, por un lado, a la cuestión
de la niñez principalmente en la extendida práctica de reclutamiento de niños soldados y, por el
otro, a la situación de las mujeres secuestradas por estos grupos armados como cocineras y/o
esclavas sexuales (Mantenimiento de la Paz de la ONU, 2019).

64
Traducción propia.

82
 Cabe destacar que dentro del organigrama de MONUSCO existe una división llamada
DDR/RR lo que implica acciones de Desarme, Desmovilización, Repatriación; Reintegración y
Reasentamiento.
- Refugiados/Desplazados internos
La proliferación de situaciones de violencia dirigidas directa y deliberadamente hacia la
población civil, tales como violaciones masivas, prácticas genocidas, saqueos de comunidades,
entre otras, hace que una gran cantidad de personas se vean obligadas a abandonar sus lugares
de origen y pasen a situación de desplazados o refugiados.
La labor de las operaciones de paz se ve muy ligada con las acciones llevadas adelante
por organizaciones internacionales y locales que brindan ayuda humanitaria dentro de los
campos de refugiados y/o desplazados, así como con las AFPs65 de las Naciones Unidas con
gran injerencia en estos temas, como ser el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los
Refugiados (ACNUR) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF).
Desde el componente civil de la misión se deben generar los canales de comunicación y
coordinación necesarios para hacer más efectivos estos esfuerzos de asistencia, mientras que
por parte del componente militar y policial se debe trabajar en pos de brindar la seguridad
necesaria para que estos esfuerzos puedan llevarse adelante en un ambiente estable y sin
inconvenientes.
- Género
La incorporación de la perspectiva de género se ha vuelto el tema transversal de mayor
trascendencia, dando cuenta de la importancia clave de la consideración de las diferentes
perspectivas, necesidades, responsabilidades y potencialidades de hombres y mujeres en
escenarios de conflicto.
El 31 de octubre del 2000 el Consejo de Seguridad emite la Resolución N°1325 sobre
Mujer, Paz y Seguridad. Esta Resolución tiene 3 pilares básicos:
- Prevenir el desproporcionado impacto de los conflictos armados sobre mujeres y
niñas.
- Proteger a mujeres y niñas.

65
Agencias, Fondos y Programas de ONU.

83
 - Promover la participación de mujeres en puestos de toma de decisión sobre
prevención, manejo y resolución de conflictos, en organizaciones de nivel nacional,
regional e internacional.
Derivadas de la Resolución 1325, tuvieron lugar numerosas resoluciones subsecuentes
las que buscaron reforzar los compromisos y la coordinación entre los países miembros sobre la
temática así como incorporar aspectos tales como la violencia sexual entendida como crimen de
guerra y el aumento en la participación de mujeres en toma de decisión en situaciones de post
conflicto (Kennedy, 2019).
Promover una mayor visibilización y participación de la mujer en temas de paz y
seguridad se refiere no solo a considerar las necesidades de protección y desarrollo de mujeres
y niñas víctimas de situaciones de conflictos, sino su incorporación como parte de las estructuras
que promueven su participación.
Al respecto, Mahony (2006) indica: “El personal internacional desplegado para
proteger civiles debe estar adecuadamente preparado para prever y abordar la violencia y la
persecución basada en el género. Esto sugiere contar con un entrenamiento sensible a los temas
de género con capacidad para identificar riesgos y reportar situaciones de violencia, pero
también el compromiso con la diversidad de género al interior de la composición del
personal”66 (p. 134).
Otro de los flagelos más recurrentes en la actualidad en las zonas de conflicto, es la
utilización por parte de grupos armados y milicias, de la violencia sexual y basada en género
como arma de guerra -(SGBV) Sexual and Gender-Based Violence/ (CRSV) Conflict Related
Sexual Violence-; esta práctica busca no solo infundir terror en las poblaciones en su conjunto,
sino además generar situaciones de humillación y estigmatización en las mujeres y hombres
locales ya que, la víctima, a menudo es rechazada por su comunidad, incluso llegando a ser
expulsada de su propia familia.
Asimismo, los hombres también sufren de la vergüenza de no haber podido proteger a
sus mujeres, destruyendo familias y comunidades enteras, y dejando también en el abandono y
desprotección a aquellos niños que fueran fruto de las violaciones perpetradas (Huhtanen, 2019).
Estas prácticas pueden darse ya sea en el contexto de saqueo y destrucción de poblados
enteros, o a través del ataque furtivo a mujeres y niñas cuando éstas recorren largos trayectos en

66
Traducción propia.

84
busca de leña, agua o comida. Este tipo de flagelo se refiere a situaciones tales como:
violaciones, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazos forzados, castración y
esterilización forzada (de Valenzuela, Dic 2012).
La violencia sexual basada en género constituye uno de los mayores desafíos de
protección a nivel global ya que: es considerada un arma de guerra; resulta en un quiebre en el
orden público; es una práctica que puede ser fácilmente generalizada e invisibilizada; su
principal objetivo es la población civil; es utilizada por actores estatales y no estatales; tiene
mayor impacto en mujeres y niñas, pero también en hombres y niños; tiene alto impacto en el
ámbito de desplazados y refugiados; es una situación que permanece altamente “sub-informada”
debido a los riesgos, estigmatización, y miedo a represalias que atraviesan quienes lo reportan;
la impunidad y falta de confianza en el sistema de justicia; entre otros.
Esta tarea tiene por objetivo alertar a la población sobre la situación en este sentido –
creando por ejemplo mecanismos de alerta temprana- así como también aumentar el
conocimiento respecto de sus derechos y brindar asistencia sobre cómo acceder a los canales de
atención médica, psicológica y legal disponibles.
Asimismo, vinculado a cuestiones de conducta y disciplina de los peacekeerpes
desplegados, se encuentra la temática de Abuso y explotación sexual -(SEA) Sexual Exploitation
and Abuse- referida a la prevención de situaciones de abuso o explotación por parte de personal
de la ONU en base a la utilización de su situación de poder y acceso a recursos frente a la
vulnerabilidad de la población local. Para ello, la Organización posee una política de tolerancia
cero y la obligación de reportar cualquier tipo de sospecha sobre casos al respecto.
Es importante destacar que, en la percepción misma de los efectivos de la Organización,
y muchas veces hasta en el marco de los entrenamientos pre-despliegue, tiende a entenderse que
la temática de género se agota en los aspectos relativos a SEA vinculados al comportamiento y
disciplina de los peacekeepers en el terreno, sin terminar de comprender que la adopción de la
perspectiva de género es una temática mucho más amplia y transversal que hace a la
planificación y desarrollo de las acciones y objetivos de la misión en su conjunto.
En este sentido, el rol y responsabilidad de los TCCs para con la incorporación de una
perspectiva de género es vital. El diseño y posterior implementación de planes de acción a nivel
nacional basados en las resoluciones de Mujer, Paz y Seguridad emanadas de la ONU permiten:
Incorporar de manera tangible la Resolución 1325 del Consejo de Seguridad de la ONU al

85
interior del país.; incrementar el conocimiento del tema y la coordinación entre los diferentes
actores nacionales relacionados con la temática; e incluir la perspectiva de género en los
procesos de entrenamiento pre despliegue para operaciones de paz. (de Valenzuela, 2012)
- Coordinación Cívico-Militar (CIMIC)
En lo que se refiere a acciones de protección civil, la coordinación cívico-militar -la que
implica la interacción entre personal de diferentes ámbitos (militar, civil, policial)- resulta un
aspecto clave para tener en cuenta, y uno de los principales desafíos a la hora de planificar y
ejecutar acciones en el terreno.
Cabría preguntarse ¿existen diferentes maneras de “proteger” por parte de civiles y
militares? Sin duda, la propia idiosincrasia, valores, tradiciones, entrenamiento y capacitación
varía de un ámbito a otro. Por ello, es que se vuelve aún más importante la comunicación para
alcanzar el objetivo común (la protección), a fin de no solapar ni interferir en el accionar y
promoviendo los beneficios que implica trabajar de manera integrada conformando equipos de
trabajo mixtos.
“El concepto integrado implica que tanto la parte civil como la parte militar y policial
de la misión deben actuar coordinadamente. Se trata de un concepto muy avanzado que no es
fácil de traducir en la práctica, pues en los países de origen de los funcionarios o de las fuerzas
policiales y militares no siempre se dan procesos integrados, y porque los recursos humanos y
financieros para poner en la práctica la integración suelen escasear” (RESDAL, 2013: 11)
Cabe mencionar que, dentro del ámbito civil nos referimos a actores variados: civiles de
la misión; AFPs de la ONU; civiles locales; gobierno local y actores humanitarios67 (ONGs),
los que presentan, cada uno de ellos, sus características y objetivos particulares.
La coordinación con todos estos actores se vuelve vital ya que la misión debe convertirse
en un enlace claro entre las necesidades de la población (a través de su capacidad de recoger y
procesar información; tener llegada a los lugares geográficos y tener contacto directo con actores
donde el Estado nacional no tiene presencia ni llegada), y el gobierno nacional local, a fin de
construir y/o fortalecer los vínculos al interior del país anfitrión.
Asimismo, una importante razón para coordinar con otros actores en el terreno en el
marco de las acciones de protección de civiles es el evitar reiteradas entrevistas y reportes por

67
Cabe destacar que las organizaciones humanitarias también precisan contar con el consentimiento del país
anfitrión para operar en el terreno. Una intervención bajo la doctrina de R2P no implica una autorización a las
organizaciones humanitarias para actuar.

86
parte de diferentes organizaciones y actores a una misma persona que haya sido víctima de una
situación de violencia, con el fin de no “re-traumatizarla” innecesariamente (Espiniella, 2019).
Una vez que las operaciones de paz pasan al nivel de estabilización, es la intención que
las labores de la policía, de control civil y orden público, vayan tomando mayor predominancia
en desmedro de la presencia y accionar de las fuerzas militares. Esto hace que las funciones de
los efectivos militares y policiales suelan muchas veces superponerse generando conflictos
respecto de la manera de llevarlas adelante, visto las diferencias en el entrenamiento propio de
cada fuerza.
Por otro lado, y cada vez en mayor medida, el rol de los actores humanitarios agrupados
en organizaciones no gubernamentales se ha vuelto de gran importancia para con el
cumplimiento exitoso del objetivo de la misión. Los actores humanitarios, como indica Fassin
(2016), gracias a su posición de neutralidad manifiesta y su no alineación a ningún tipo de interés
nacional, se han vuelto testigos y comunicadores claves del sufrimiento de los civiles en zonas
de conflicto “mientras que el silencio había parecido durante largo tiempo ser la condición
necesaria para beneficiar la autorización de todas las partes involucradas en el conflicto en las
intervenciones de socorro (…) al punto tal que casi había devenido sinónimo de neutralidad,
las organizaciones no gubernamentales reivindican, además, lo contrario: no solo el derecho
sino también la obligación de hablar públicamente de los abusos, los crímenes y más allá, de
la falta de derechos que ellas ponen en evidencia” (p. 293).
Si bien, por una cuestión de principios y valores algunos actores humanitarios no quieren
ser vinculados ni trabajar de manera coordinada con efectivos militares de la ONU en zonas de
misión, no por ello debe dejar de considerarse su importante alcance y accionar en materia de
protección, por lo que es preciso no interferir con su tarea, por un lado, e intentar alinear
esfuerzos, canalizando su potencial mientras se garantiza su seguridad en pos del objetivo de la
misión. (Fuentenebro, 2019).
- Acción contra las minas
En 1999 entra en vigor el Tratado de Ottawa de prohibición del empleo, almacenamiento,
producción y transferencia de minas antipersonales. En base a ello, la acción contra las minas
se compone de cinco pilares (Mantenimiento de la Paz de la ONU, 2019):
- Desminado humanitario per sé (minas terrestres y explosivos peligrosos).

87
 - Educación en riesgo de minas, para sensibilizar a la población de los peligros e
identificación de zonas minadas.
- Asistencia a las víctimas (asistencia médica, rehabilitación y reintegración).
- Apoyo a tratados internacionales en favor de la acción contra las minas.
- Destrucción de almacenamiento de minas y explosivos remanentes de guerra.
En 1997 se estableció el Servicio de Acción contra las Minas de Naciones Unidas –
(UNMAS) United Nations Mine Action Service- el que lidera, coordina e implementa los
esfuerzos de la Organización en materia de eliminación de minas terrestres, explosivos
peligrosos y la mitigación de su impacto en la vida de las personas (UNMAS, 2019).
- Reforma del Sector seguridad (SSR)
La arista referida a la reforma del sector de la seguridad tiene por objetivo transformar,
fortalecer y/o consolidar las instituciones de seguridad del país anfitrión con foco en lograr un
efectivo y verificable nivel de seguridad para los Estados y sus ciudadanos. SSR incluye temas
de defensa, aplicación de la ley, servicios de inteligencia e instituciones responsables del sistema
de justicia, gestión de fronteras, aduanas y emergencias civiles. Los actores que desempeñan un
papel en el sector de la seguridad incluyen ministerios, cuerpos legislativos y grupos de la
sociedad civil.
Esta reforma debe darse a partir de fomentar un debate nacional respecto de los asuntos
de seguridad propios, apoyando la generación de capacidades nacionales, la coordinación inter-
agencial y el desarrollo de normativa y documentos.
- Salud mental
Si bien esta noción suele aparecer en el período post conflicto, no por eso debe dejar de
ser considerada como parte de la propia planificación de las acciones de protección. Por las
características propias de la labor que llevan adelante los actores relacionados con la protección
de civiles, situaciones de tensión, stress post traumático, situaciones de violencia y de peligro
de vida, resultan cotidianas.
Si bien este tema antes de los años 90´ no era considerado un aspecto fundamental, con
la transformación de los conflictos contemporáneos se fue tomando en consideración: “Un
cambio importante se produce a comienzo de los años 90 con el despliegue de psiquiatras y
psicólogos en las misiones humanitarias. Anteriormente, solo los médicos, los cirujanos, las
enfermeras y matemáticos tenían su lugar. En poco más de 10 años los especialistas en salud

88
mental, hasta entonces improbables actores en urgencias, se impusieron como intervinientes
indiscutibles” (Fassin, 2016: 294)
Sin embargo, el rol de los psiquiatras y psicólogos no termina en su capacidad para
apoyar y ayudar a los actores humanitarios, sino que también se han vuelto esenciales en tanto
su rol en la visibilización de manera profesional del sufrimiento de las víctimas en escenarios
de conflicto: “Los psicólogos y los psiquiatras documentan, describen y diagnostican el estado
de stress pos-traumático y las otras consecuencias traumatizantes de la muerte, de la violación,
de la tortura, del maltrato y de otras formas de brutalidad (…) ellos proponen (…) nuevas
grillas de lectura de la conflictividad contemporánea (…) en otras palabras, producen un nuevo
léxico de la guerra y hacen existir el sufrimiento, nombrándolo.” (Fassin, 2016: 295- 296).
2.3.3 Entrenamiento pre-despliegue
El entrenamiento de efectivos para operaciones de paz merece un apartado especial en
la lista de aristas que comprenden la protección.
Primeramente, a nivel macro, existen los materiales de entrenamiento modulares
estandarizados que el ITS68 DPKO/DFS de la ONU produce con la intención que estos sean
tomados por los TCCs como base para el entrenamiento y capacitación de los efectivos en sus
etapas de pre-despliegue.
Los llamados CPTM (Core Predeployment Training Materials) (United Nations
Peacekeeping Resource Hub. Core Predeployment Training materials, 2019), son módulos que
abarcan una gran cantidad de temas que se consideran básicos para introducirse en el sistema
ONU en general, y el sistema de paz y seguridad y las operaciones de paz en particular. (Por Ej.
introducción al Sistema ONU, marco legal, DDHH, conciencia cultural, género, POC, violencia
sexual, conducta y disciplina69, seguridad del personal, entre otros.)
Asimismo, los STM (Specialized Training Materials) (United Nations Peacekeeping
Resource Hub. Specialized Training Materials, 2019), se abocan a temas más específicos,
especialmente en áreas prioritarias que hacen a la implementación del mandato como ser POC,
violencia sexual, CIMIC, protección infantil; o bien entrenamiento específico para un puesto
y/o función en particular dentro de la misión.

68
Por sus siglas en inglés: Integrated Training Service (ITS)
69
Ten rules – Code of personal conduct for blue helmets.

89
 En la Argentina el entrenamiento pre-despliegue para las Fuerzas Armadas se imparte
en el CAECOPAZ -Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz-
(CAECOPAZ, 2019), siendo el primero de su clase de la región –creado en junio de 1995- se
mantiene siendo ejemplo regional de entrenamiento y capacitación tanto de personal militar
como civil que se encuentre pronto a desplegar y/o esté relacionado con la temática de las
operaciones de paz.
El Centro cuenta con instalaciones específicas que recrean el ambiente de misión con el
objetivo de aportar al entrenamiento las condiciones similares a las que se enfrentarán los
efectivos una vez en el terreno.
La mayoría de los TCCs cuentan con centros de entrenamiento similares o bien su
entrenamiento se imparte en centros regionales cercanos, o mediante clases ad hoc dentro de las
Fuerzas en base a los materiales estandarizados de la ONU.
Cabe destacar que los materiales de entrenamiento plantean dos limitaciones: por un
lado, no pueden llegar a prever la gran cantidad de temas y la naturaleza inesperada de los
mismos tal como se presentan en el terreno y, por el otro, como describe Holt y Berkman (2006):
“Los módulos de entrenamiento de la ONU no hacen foco en como los países deben entender el
significado de los mandatos de la ONU en tanto la protección de civiles bajo amenaza inminente
o bien como las fuerzas militares deben prepararse para operar en misiones con este tipo de
mandatos”70 (p. 144).
Los entrenamientos pre-despliegue deben contar, entonces, tanto con la capacitación en
temas básicos y generales sobre el sistema ONU y el funcionamiento y características de las
operaciones de paz, así como con un entrenamiento específico en las particularidades del
escenario y la misión en la cual desplegarán.
Un buen entrenamiento general puede ser inadecuado, y hasta peligroso, si se aplica en
un contexto equivocado. “La toma de decisiones correctas también requiere de un conocimiento
del ambiente, conocimiento de los objetivos de la misión y entrenamiento previo en el manejo
de amenazas potenciales”.71 (Holt y Berkman, 2006, p. 80). Esto señala que un pobre
entrenamiento en la etapa de pre-despliegue repercutirá necesariamente en una baja calidad en
la labor, una vez en el terreno.

70
Traducción propia.
71
Traducción propia.

90
 Respecto del conocimiento del contexto de la misión, debe señalarse la importancia de
los entrenamientos “ongoing”, esto es, el entrenamiento que reciben los efectivos una vez
desplegados en la misión y orientado a la misión específica. Un entrenamiento específico y
complementario, es aquel que se centra en potenciar las capacidades individuales de los
efectivos en tanto, por ejemplo, capacidades de negociación, toma de decisiones y manejo del
stress.
En su libro “Proactive Presence”, Mahony (2006) destaca que este tipo de
entrenamiento, donde se mezcla lo operativo junto con las habilidades para la toma de decisiones
de carácter político, deben ser adiestramientos experimentales y prácticos, donde se fomenten
las aptitudes para la resolución de problemas complejos a partir de la participación activa que
promueva las respuestas y estrategias individuales de los efectivos, ya que esas serán las
herramientas que necesitarán emplear en el terreno.
La tarea de dar cumplimiento efectivo a los mandatos de POC suele ser un caso claro
donde la necesidad de entrenamiento en este tipo de herramientas personales se vuelve esencial,
al tener en cuenta que el personal de las Fuerzas, tradicionalmente se encuentran entrenados
para actividades vinculadas con la guerra y el enfrentamiento. “… cuando el personal militar
no está listo para afrontar una situación y no ha recibido un entrenamiento adecuado para ello,
pueden responder erróneamente y estar mal preparado para situaciones desconocidas, como
aquellas en las que se requiere que los mandatos de protección de civiles sean llevados a cabo
por fuerzas militares solo entrenadas para el combate”72 (Holt, y Berkman, 2006: 153).
Asimismo, y como se mencionó anteriormente, por las características de las acciones
que se desprenden del mandato de POC, existe una necesidad de interrelación y coordinación
con otros actores (con las fuerzas policiales, por ejemplo) así como la necesidad de llevar
adelante tareas que no son tradicionalmente propias de cada Fuerza. Roles que no son
regularmente parte del entrenamiento militar a nivel nacional, pero que en el contexto de
operaciones de paz se requieren para establecer la seguridad y el orden civil (Holt y Berkman,
2006, p.134).
En base a todo ello, puede decirse que el feedback obtenido desde el terreno en base a
las experiencias actualizadas y propias de cada contingente, conforman la base necesaria para

72
Traducción propia.

91
nutrir el entrenamiento pre-despliegue volviéndolo más eficaz y ajustado a la realidad del
contexto a desplegar.
A partir de ello, y destacando la importancia de la labor individual del efectivo y la
relevancia de su accionar a la hora de tomar decisiones de protección, puede aventurarse que el
entrenamiento de nivel táctico recibido a nivel nacional puede generar un cambio positivo “hacia
arriba” en los resultados obtenidos con posterioridad en el terreno y, por ende, los resultados de
la Organización en su conjunto en lo que se refiere a POC.
2.3.4 ¿Un mandato “imposible”?
Ante la multiplicidad de aristas y actores involucrados en la tarea de POC, resulta
interesante para esta investigación retomar la inquietud que se plantea en Holt y Berkman (2006)
respecto de si pudiera caracterizarse al mandato de POC como un mandato imposible. En base
a ello, se busca aportar algunas reflexiones que contribuyan a dar respuesta a esta pregunta.
Como se abordó anteriormente, los mandatos de POC se presentan, en general, como
ambiguos y/o pocos claros como resultado, por un lado, de limitaciones e intereses desde el
ámbito político-estratégico ante las necesidades de protección (quedando, los mandatos, lo
suficientemente vagos y ambiguos para asegurarse que nadie los objete y así obtener su
aprobación) y, por el otro, como reflejo de la falta de familiaridad para con una temática que,
hasta los años 90´, no constituía un aspecto de relevancia en el escenario de los conflictos
armados.
“En el pasado, la protección de civiles no era una prioridad para el mantenimiento de
la paz de la ONU. Desde 1945 a 1990, las operaciones de mantenimiento de paz se centraban
esencialmente en monitorear y supervisar acuerdos de cese al fuego y la retirada de fuerzas
nacionales contendientes involucradas en hostilidades transfronterizas”73 (Doss, 2011: 9).
Holt y Berkman (2006) plantea, entonces, algunos aspectos a fin de explicar las
dificultades para llevar a la práctica este tipo de mandatos:
- Diferentes interpretaciones
La imposibilidad para la aplicación de los mandatos de POC puede entenderse,
primeramente, desde el punto de vista de una falta de explicación clara de los mismos, lo que
abre a la posibilidad de una variada gama de interpretaciones.

73
Traducción propia.

92
 “El Consejo de Seguridad y las naciones que apoyan a las operaciones de paz son
conscientes de que dichas operaciones se encuentran con una necesidad urgente de claridad
conceptual y mejoras en las herramientas para preparar y apoyar a aquellos que despliegan
para fortalecer la paz”74 (Holt y Berkman, 2006: 178).
Dejar espacio abierto a interpretaciones genera, especialmente en este tipo de mandatos
que buscan hacer frente a situaciones tan sensibles, un vacío que resulta peligroso y que puede
derivar en errores de implementación o bien en la propia inacción ante la necesidad de proteger.
De este modo, es en el terreno donde los efectivos miembros de la misión suelen tener
dificultades para entender un mandato que terminan percibiendo como imposible de cumplir o,
en su defecto, entendiéndolo como un mandato sin límites- “open-ended mandate”- el que puede
permitir la conducción de operaciones militares ofensivas bajo su nombre (IPI, 2017).
Schutte (2012) también destaca que el Consejo de Seguridad se pronuncia de manera
muy vaga en términos usualmente utilizados tales como “amenaza inminente a civiles” y
“utilizar todos los medios necesarios para proteger”, sin dejar en claro bajo qué circunstancias
se considera que la población se encuentra en peligro; qué se entiende por inminente -si el
momento previo a que el agresor ataque a los civiles o bien la etapa previa donde las señales de
alerta temprana empiezan a presentarse-; y cuáles serían los medios necesarios a utilizar para
protegerla. Estas formulaciones se volvieron ampliamente utilizadas y estandarizadas en base a
su primera adopción en el mandato de UNAMSIL75 en 1999 (Artículo 14 de la Resolución 1270
del CS).
- Brechas entre niveles
Se evidencia una separación entre las consideraciones propias del nivel político y
aquellas consideraciones de nivel operacional, sin establecer un canal de operacionalización
entre estas. Así, los mandatos de protección emanados del nivel político, si bien se van
fortaleciendo y volviendo cada vez más presentes en el ámbito de las operaciones de paz, dejan
sin resolver la pregunta practica de cómo deben conducirse las acciones de protección tomando
en consideración las realidades propias de cada terreno (Schutte, 2012).
Esta disociación lleva a que la protección de civiles sea percibida como una tarea
separada a llevar adelante por los efectivos de la misión, la que se contradice o compite muchas

74
Traducción propia.
75
Misión de las Naciones Unidas en Sierra Leona (UNAMSIL)

93
veces con otras tareas tales como el apoyo al proceso político, o la generación de capacidades
de reconstrucción que fortalezcan la autoridad estatal (IPI, 2017).
Cuando este aspecto no es claro para todos los actores, se corre el riesgo de generar
grandes expectativas que terminen en grandes decepciones (Doss, 2011). En esta línea, es
importante que exista un sistema de reporte y control “hacia arriba” de las acciones de
protección llevadas adelante en el terreno, sirviendo como una suerte de guía y control para los
efectivos al ser avalados por su cadena de comando hacia los niveles superiores. “Los
peacekeepers a menudo se encuentran respondiendo ataques, en lugar de prevenirlos.”76(Doss,
2011: 38).
Por su complejidad y urgencia POC requiere de un esfuerzo de toda la misión,
considerándose los aspectos políticos y operacionales de manera conjunta. A través del
desarrollo de una estrategia de protección amplia (actores y aristas involucradas) y enfocada
(población objetivo a proteger), las estructuras vinculadas requieren trabajar de manera
coordinada y compartiendo información obtenida a fin de lograr una planificación lo más eficaz
posible.
- Mandato vs. Recursos
Así como sucede con otras tareas y objetivos, respecto de POC también se evidencian
los desajustes que existen entre los objetivos planteados por el mandato y los recursos
disponibles. Aquí se vuelve evidente la falta y/o retraso en las contribuciones de los países a la
Organización en materia de aportes al sistema de paz y seguridad y a las operaciones de paz en
particular, las que se comprueban en la diferencia que existe entre las capacidades autorizadas
por mandato y los recursos efectivamente desplegados en el terreno. La falta de los mismos se
traduce en grandes desafíos logísticos que presentan los terrenos de operaciones, los que
dificultan y hasta imposibilitan la accesibilidad, efectividad y cumplimiento de las acciones de
protección. (Kennedy, 2019)
- Rol- responsabilidad de los Países Contribuyentes de Tropas (TCC)
De acuerdo a Holt y Berkman (2006), con mucha frecuencia la razón por la cual los
mandatos de POC se tornan “imposibles” derivan de fallas que se evidencian al nivel de los
países contribuyentes de tropa.

76
Traducción propia.

94
 Las debilidades en la etapa de entrenamiento pre-despliegue del personal es una de ellas.
Esto es, países que no cumplen en impartir los materiales estandarizados proporcionados por la
ONU, ni promueven un entrenamiento de características prácticas basado en la experiencia
propia de cada país en el terreno. Ello hace que, al llegar al terreno, se les dificulte a los efectivos
trabajar de manera coordinada con otros actores al no encontrarse en la misma página y bajo los
parámetros de acción compartidos por el resto de la misión.
El rol-responsabilidad de los TCCs para con la protección de civiles se hace presente a
la hora de celebrar los MOU entre la ONU y los países contribuyentes. En esa instancia los
TCCs pueden establecer ciertas limitaciones -caveats- en su accionar que pueden ir en contra
de la necesidad de hacer uso de la fuerza para cumplir con el mandato de protección.
Asimismo, suelen proporcionarse recursos que no sean acordes con las necesidades de
protección de un escenario en particular. Si bien evitar este tipo de situaciones también recae en
el control de la propia Organización a la hora de sentarse a negociar, no debe olvidarse que la
Organización es, necesariamente, la sumatoria de los países que la componen.
Una vez en el terreno, el rol del comandante de tropa-contingente nacional, es de gran
importancia, ya que es a través de su figura y función en la cadena de comando que los
documentos operacionales serán incorporados y cumplimentados al nivel táctico. Como destaca
Fassin (2016) “En el terreno de los conflictos contemporáneos, los militares que intervienen, en
nombre del interés de sus países, o incluso en nombre de intereses superiores (…) no niegan en
teoría la idea y el sentimiento de humanidad, pero los ponen en duda con sus prácticas. Ellos
se dejan llevar, en particular bajo la presión del discurso de sus gobernantes y de sus
superiores, a hacer del enemigo una categoría de humanidad lo suficientemente distante como
para poder ser asesinado en masa por fuera de toda compasión” (p. 354).
Así, los mandatos de POC se verán necesariamente mezclados con las percepciones
nacionales de cada contingente para con el conflicto y el sufrimiento de la población, así como
con la propia capacidad y voluntad del comandante para llevar adelante las acciones de
protección a través de su personal desplegado. (Bove, 2020)
Los aspectos antes mencionados, así como otros que se abordan en el caso de estudio de
esta investigación -Capítulo 3-, repercuten directamente en el éxito de los objetivos de la misión
en su conjunto, ya que un fracaso en el cumplimiento del mandato de protección de civiles

95
repercute en resultados que son de alta visibilidad, como ser: pérdida de vidas humanas; pérdida
de confianza en la misión; y pérdida de legitimidad y credibilidad de la ONU en su conjunto.
Hacia el final de su escrito, Holt y Berkman (2006) indica que, si bien los mandatos de
POC revisten una alta dificultad basada en la cantidad de aristas y actores involucraos, eso no
implica que sean imposibles de llevarse a la práctica si se cuenta con varios aspectos clave:
“POC no es un mandato imposible. El éxito requiere que las fuerzas comprendan los objetivos
de la misión, conozcan su rol para alcanzar ese objetivo, y estén preparados para cumplir ese
rol, (…) las características básicas para misiones exitosas son fáciles de identificar: contar con
capacidades básicas, contar con un concepto de operaciones, contar con la autoridad y la
voluntad para actuar, y contar con personal militar bien preparado y entrenado para ofrecer
protección con características coercitivas, de así requerirse. Por lo tanto, un mandato que es
posible todavía puede ser difícil de lograr”77 (pp.192-193).

2.4. Un marco de referencia para el análisis

Como se puede constatar en los puntos anteriores, a la complejidad que presenta el
propio concepto de POC, por un lado, y a la dificultad empírica que se evidencia para llevar este
concepto a la práctica, se suma también la dispersión normativa existente en relación con el
concepto.
De hecho, no existe ningún documento del sistema de paz de la ONU que tenga una
explicitación completa y holística de POC con una enunciación normativa de principios,
métodos y procedimientos. Las fuentes de POC en dicho sistema están dispersas en diversos
instrumentos, pero no organizados como un cuerpo de normativo y de conocimiento. Esta
carencia no es asimilable a una falla, sino que es una evidencia de la presencia transversal del
tema POC en prácticamente toda la agenda de preocupaciones y de acción del sistema de paz
de Naciones Unidas.
Las complejidades antes descriptas dificultan el análisis de la temática de POC,
obstaculizando o limitando su captura en los mandatos, su operacionalización en el terreno y la
evaluación de los resultados.
Frente a este panorama, resulta pertinente preguntarse, ¿cómo operacionalizar el vasto
despliegue conceptual y normativo de POC en los mandatos/consensos o en los instrumentos de

77
Traducción propia.

96
nivel operacional? La Resolución 1265/99 del Consejo de Seguridad resulta, en ese sentido, una
guía de importante valor puesto que organiza las decisiones más importantes que la comunidad
internacional pudo consensuar en materia de POC, y dispone de potencial normativo para su
referencia en los mandatos y otros documentos derivados.
En este sentido, resultaría imposible tratar de formular una ponderación holística del
desempeño de una misión o del sistema de paz y seguridad de Naciones Unidas, en virtud de la
complejidad de variables en juego. Frente a tal dificultad este trabajo identifica, a partir de lo
normado en la Res. 1265/99 del Consejo de Seguridad, un conjunto de 9 categorías relevantes
en las cuales puede particionarse el universo de asuntos involucrado en POC, identificando las
dinámicas propias y la brecha entre lo deseable, lo posible, lo planeado y el resultado de la
acción en materia de POC.
Cuadro 6: Matriz de análisis

MATRIZ DE ANALISIS
OPERACIONALIZACION DEL COMPONENTE POC DEL MANDATO
(basada en la Resolución 1265/99 del Consejo de Seguridad de la ONU)

1 Presencia efectiva en una

2 Disposición para reaccionar
3 Protección del personal
geometría táctica efectivamente humanitario y de ONG´s
adecuada

4 Protección de grupos
5 Construcción de capacidades de
6 Medidas de DDR, desminado
vulnerables justicia y de policía y control de armas pequeñas

7 Entrenamiento específico
8 Estrategia de Comunicación
9 Desarrollo sostenible
para POC Pública
Fuente: Elaboración propia.
Estas categorías se constituyen en una matriz adoptada por este trabajo de investigación
y resultan de agrupamientos de temas vinculados entre sí a efectos de facilitar el análisis. A
saber:
Categoría 1: Presencia efectiva y establecimiento de zonas de seguridad, corredores
humanitarios y zonas de amortiguamiento para la protección de civiles
Como menciona Hultman (2021) en base a investigaciones recientes, la sola presencia
de peacekeepers de la ONU en el terreno a modo de disuasión ya cambia las reglas del juego
entre los actores en conflicto. Evidenciándose que los niveles de violencia, así como las víctimas
fatales dentro de la población civil, se ven reducidas en una proporción que se encuentra

97
directamente relacionada con la cantidad de peacekeepers desplegados demostrando una
presencia real en el terreno.
La clave se encuentra entonces en hacer un uso hábil de esta presencia ubicando a los
efectivos militares y policiales de la misión en aquellas zonas donde se identifica mayor
manifestación y/o riesgo de incremento de los niveles de violencia.
Desde un punto de vista de los principios de la estrategia, luego de la definición del Área
de Responsabilidad, con las dificultades políticas que ello implica, resulta imprescindible la
formulación de un mapa del riesgo para POC. El mapa de riesgo representa la distribución
geográfica de vulnerabilidad y amenaza que ha de configurar el despliegue de los medios
asignados a la operación de paz. Esta “geometría de la estrategia”, que es una buena práctica
común en el planeamiento operacional de las misiones de paz, se consolida en el diseño de
“zonas de seguridad”78, “corredores humanitarios” 79 y “zonas de amortiguamiento” 80, así como
recursos para la conducción de las operaciones. El valor y la importancia de estas medidas en
POC se pone en evidencia en una recomendación expresa del Secretario General al Consejo de
seguridad en tal sentido81.
La definición de zona de seguridad, corredores humanitarios y zonas de
amortiguamiento tiene su base en cuestiones operacionales, pero las implicancias políticas de

78
Las zonas de seguridad -reconocidas por el derecho internacional– son establecidas y controladas por la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) como parte de sus operativos de paz. Para que puedan cumplir con
su cometido, estas zonas deben ser respetadas por todos los bandos en conflicto. (https://definicion.de/zona-de-
seguridad/)
79
Los llamados “corredores humanitarios” son vías que facilitan la circulación segura, libre de ataques, de la ayuda
humanitaria y de las víctimas de los conflictos armados. Las Naciones Unidas, en la resolución 45/100 de diciembre
de 1990 indicaban que, como medio para facilitar las labores de asistencia humanitaria, se podría «crear a título
provisional, en los casos en que sea necesario, y en forma concertada entre los gobiernos afectados y las
organizaciones intergubernamentales, gubernamentales y no gubernamentales interesados, corredores de socorro
para la distribución de ayuda médica y alimentaria de emergencia. (https://www.fundeu.es/consulta/corredor-
humanitario-2/)
80
Una “zona de amortiguamiento” es generalmente una zona zonal que se encuentra entre dos o más áreas, pero
dependiendo del tipo de zona de amortiguación, la razón puede ser segregar regiones o unirlas. Los tipos más
comunes de zonas de amortiguación son las zonas desmilitarizadas, las zonas fronterizas (para prevenir la violencia)
y ciertas zonas de servidumbre restrictivas y los cinturones verdes. (https://educalingo.com/es/dic-en/buffer-
zone#:~:text=Una%20zona%20de%20amortiguaci%C3%B3n%20es,ser%20segregar%20regiones%20o%20unirl
as).
81
“…recommended the deployment of preventive peacekeeping operations; the control of media by closing hate
media assets, special measures for the protection of children and women; targeted sanctions; control of small
arms and anti-personnel landmines; use of peacekeeping operations to protect civilians; separation of
combatants and armed elements from civilians in camps; disarmament and demobilization; and the creation of
humanitarian zones, security zones and safe corridors” (Abass, 2017, pp. 21). The Security Council and the Use
of Peace United Nations Peace Operations to Protect Civilians The case of MONUC/MONUSCO in the
Democratic Republic of Congo.

98
estas decisiones hacen necesario que sean expresadas en el mandato del Consejo de Seguridad
y que sean objeto de negociación y coordinación con el país anfitrión y, eventualmente, países
limítrofes.

Categoría 2: Disposición a reaccionar ante situaciones que afecten la protección de civiles y

a adoptar las acciones más eficaces
En la Res. 1265/99, el Consejo de Seguridad expresa su voluntad de que los mandatos
aseguren la mejor forma de responder ante las amenazas a los civiles. En el nivel estratégico, el
mandato es el vehículo que representa esa voluntad y su alcance. En particular, el recurso
doctrinario para estructurar el proceso de la reacción ante las situaciones que afecten a la
protección de civiles es la definición de documentos operacionales hasta llegar a las reglas de
empeñamiento para las fuerzas militares y las directivas para el uso de la fuerza, para las
policiales. Estos instrumentos proveen la validación legal y moral para la reacción.
En el nivel operacional, el mandato debe ser operacionalizado mediante la organización,
el entrenamiento y la asignación de medios adecuados. De nada vale que el Consejo de
Seguridad evidencie su disposición para POC si en el nivel operacional se falla en alguno de
estos requerimientos.
La disposición para POC en el terreno se choca con la realidad, y a la hora de tomar
decisiones es la determinación, la voluntad y, en definitiva, el liderazgo, los factores
determinantes de los resultados. Asimismo, el potencial para accionar estará determinado por el
desarrollo de los medios necesarios para generar capacidades. Los mejores planes pueden
diluirse si el liderazgo es débil. A su vez, la calidad del liderazgo es un producto de los procesos
internos de cada país contribuyente de tropas en la formación y selección de personal, así como
también de los esquemas de incentivos que alimentan la motivación a participar dentro del
sistema de las operaciones de paz que gestiona el DPO.

Categoría 3: Protección, libertad de circulación y acceso del personal humanitario, efectivos

de la ONU y de las ONGs autorizadas en el marco del mandato.
Al ser los terrenos de operaciones cada vez más complejos en tanto amenazas, temas a
abordar y cantidad de actores (locales e internacionales) involucrados, las propias misiones se
han vuelto de un carácter multidimensional y con una necesidad vital de coordinación y

99
planificación conjunta entre todos sus ámbitos (militar, policial, civil, ONGs). Esto no solo para
garantizar el cumplimiento de las acciones de protección de la mejor manera, sino también para
garantizar la protección de los propios efectivos de la misión y actores humanitarios que se
encuentran en el terreno82.
Cabe destacar las dificultades y desafíos que plantean la necesidad de generar consenso
y coordinación entre ámbitos tan diversos como organización, idiosincrasia, valores, criterios,
no solo entre de los actores de la propia misión sino, y en mayor medida, entre la misión y las
organizaciones del tercer sector, en las que muchas veces hay que salvar barreras existentes en
tanto los conceptos y valores relativos a la neutralidad y no uso de la fuerza, entre otros.

Categoría 4: Identificación y adopción de disposiciones especiales para grupos vulnerables,

mujeres y niños.
Desde el punto de vista de POC, uno de los primeros pasos es la identificación del
objetivo de la protección. En este sentido, con el correr de los años y diversos documentos de
nivel estratégico (Resoluciones del CS, informes de SG), se reafirma la identificación del
particular impacto que tienen los conflictos en grupos vulnerables como las mujeres y los
peligros de la violencia basada en género; los derechos y necesidades especiales referentes a los
niños; así como también la vulnerabilidad particular que sufren los refugiados y desplazados
internos en contextos de conflicto.
Las necesidades particulares y posteriores acciones de protección orientadas a estos
grupos implican, por un lado, un compromiso político desde el alto nivel ya que se encuentran
íntimamente vinculados con los principios y fundamentos de los Derechos Humanos y el
Derecho Internacional Humanitario y, por el otro, desde el nivel y ámbito militar, implica
planificación y acción en la logística sanitaria, asistencia humanitaria e identificación de
amenazas en cada área y para cada grupo vulnerable.

Categoría 5: Construcción de capacidades de justicia en el país anfitrión e inclusión de un

componente policial.
Esta categoría se encuentra en línea con el objetivo último de toda operación de paz que
es el de contar con una estrategia de salida a través del establecimiento temprano de políticas y

82
S/PRST/1997/13 Statement by the president of the Security Council. 12 marzo 1997.

100
herramientas operacionales que den lugar al fortalecimiento y la posterior transferencia de
medios y capacidades desde la misión al país anfitrión.
Asimismo, destaca la responsabilidad de los Estados de poner fin a la impunidad y
enjuiciar a los responsables de genocidio, crímenes de lesa humanidad y graves violaciones al
Derecho Internacional Humanitario subrayando, de igual modo, la importancia de la policía civil
local como componente esencial a fin de garantizar la seguridad y el bienestar de la población.
A este respecto, reconoce la necesidad de mejorar la capacidad de las Naciones Unidas para el
despliegue rápido de personal calificado y policía civil bien entrenada a fin de dar apoyo y
capacitación a las fuerzas policiales locales.
Todo ello, puede entenderse como una medida indirecta pero fuertemente vinculada con
las acciones de POC relativas a la misión.

Categoría 6: Adopción de previsiones concretas de DDR, control de armas pequeñas y

medidas especiales contra las minas.
Dentro de la gran variedad de temas vinculados con acciones en materia de POC se
encuentra también el apoyo, tanto para la inclusión en acuerdos de paz como en los mandatos
de las misiones, de medidas adecuadas para el desarme, la desmovilización y la reintegración
de excombatientes, con especial atención a la desmovilización y reintegración de niños
soldados, así como arreglos claros y detallados para la destrucción de armas pequeñas,
municiones y artefactos explosivos.
Asimismo, las medidas que hacen a la prohibición o restricción del almacenamiento,
producción y uso de minas, trampas explosivas y otros artefactos. Las medidas de acción contra
minas incluyen una secuencia que comienza con la identificación, la demarcación, el propio
desminado per sé y la recuperación de tierras para la comunidad local, una vez limpias.
Todos estos artefactos letales tienen el potencial de exacerbar y prolongar los conflictos,
poniendo en peligro la vida de la población civil, socavando la seguridad en su conjunto. Por
otro lado, las acciones vinculadas con el desarme, limpieza y la reinserción de actores armados
a la vida en comunidad, contribuye a la protección y sustentabilidad de las poblaciones locales
en el largo plazo.

101
Categoría 7: Entrenamiento específico para el personal a desplegar en las operaciones de
paz.
La capacitación adecuada de los efectivos de la misión, así como de todo el personal
implicado en actividades de POC en temas tales como: Derecho Internacional Humanitario;
Derechos Humanos; cuestiones de género; niñez; comunicación; negociación; conciencia
cultural y coordinación entre organizaciones, resulta esencial ya que el resultado final de los
objetivos planteados a nivel estratégico en materia de protección dependerá principalmente de
la buena ejecución de las acciones en el terreno, íntimamente vinculado con el entrenamiento
previo.
Se encuentra entre las decisiones de máximo nivel y dentro de las principales
responsabilidades de la comunidad internacional, en general -de los países contribuyentes de
tropa a misiones en particular- lo referente al entrenamiento en los temas entendidos como de
estándar básico para todo el personal a ser desplegado bajo bandera de Naciones Unidas.

Categoría 8: Adopción de herramientas de comunicación social/pública en el terreno.

Una parte esencial vinculada con todas las acciones y/ herramientas que se llevan
adelante en materia de protección es la necesidad de generar canales de comunicación de la
mejor manera y con el mayor alcance posible respecto de las amenazas existentes -a modo de
prevención- y las acciones realizadas y herramientas disponibles, a modo de alcanzar a la mayor
cantidad de población con estas acciones.
Esta categoría da cuenta de la importancia de la interacción entre la misión y la
comunidad para el éxito del mandato. Los vínculos generados y el rol de la comunidad local
favorecen a volver los objetivos realizables, siendo más expeditamente internalizados,
facilitando la transición de capacidades y el empoderamiento de la población local.

Categoría 9: Desarrollo sostenible y apoyo a la comunidad

Esta categoría busca dar cuenta de aquellas acciones y herramientas que lleva adelante
la misión en el marco de la realidad existente en RDC y las que, si bien no se encuentran
vinculadas directamente con tareas de prevención de la violencia, seguridad, y protección civil,
tienen un impacto indirecto pero esencial respecto de POC. Esto se manifiesta en acciones que
brindan apoyo e instrumentos necesarios a la comunidad local, así como también el generar y

102
fortalecer enlaces vitales entre los actores de la misión (población local y actores
internacionales) en pos de un desarrollo sostenible que permita alcanzar al país anfitrión un
ambiente estable, seguro y duradero.

2.5 Conclusiones
Las atrocidades masivas ocurridas en el marco de las grandes guerras, así como de casos
de conflictos recientes, donde las violaciones a los DDHH fueron tan graves, pusieron de
manifiesto la necesidad de una respuesta de la comunidad internacional en pos del bien común.
Si bien ya siendo parte del Derecho Internacional desde el fin de la Segunda Guerra
Mundial, el Derecho Internacional Humanitario cobra una gran relevancia en tanto herramienta
legal ligada al compromiso moral de proteger ante el sufrimiento humano en contextos de
conflictos armados en la actualidad. Esta idea del compromiso moral que se genera en el otro
ante el sufrimiento humano se presenta como uno de los principales motores para el
pronunciamiento y la acción de la comunidad internacional respecto de la prevención e
interrupción/cesación de actos de violencia que pongan en peligro la protección y la propia vida
de las poblaciones civiles alrededor del globo.
En este escenario, las operaciones de paz desplegadas por la Organización de las
Naciones Unidas se han vuelto una herramienta donde se pone en juego, por un lado, la
importancia de contar con el consentimiento de las partes (vinculado al concepto de soberanía
y como base de su propia legitimidad) y, por el otro, su capacidad de “imposición” al ser una
herramienta de la comunidad internacional para cumplir con el deber de garantizar la paz. Ello
que puede abrir el debate de su vinculación con deseos y/o intereses intervencionistas. Esta
dicotomía es la que genera una tensión a nivel político a la hora de actuar -o no- ante situaciones
apremiantes que precisan de una decisión expedita.
En tanto las principales diferencias ente los conceptos de POC y R2P podemos concluir
que POC surge como concepto en el año 1999 y abarca la protección ante todo tipo de
violaciones a los DDHH para con los civiles y posee un enfoque más amplio y multidimensional.
En el caso de R2P, el mismo aparece como tal en el marco de la Organización en el año 2005,
con un alcance mayormente ligado al compromiso político y haciendo referencia
específicamente a 4 grandes flagelos (genocidio, crímenes de guerra, limpieza étnica y crímenes

103
contra la humanidad). Estos flagelos deben ser acciones de carácter sistemático, planeadas y
organizadas.
La dificultad que presenta la utilización y aplicación de estos conceptos en la práctica se
encuentra en su relación de superposición e interacción continua, ya sea por la confusión
generada entre sus diferencias y alcances, o bien, por sus propias modalidades y ejemplos de
invocación y aplicación a lo largo de los años.
De todos modos, es importante señalar que ambos casos tienen como objetivo común el
salvar vidas civiles y que siempre la responsabilidad de protección de los habitantes recae,
primariamente, en los Estados.
Además de los desafíos para la operacionalización de los mandatos de POC derivados
de las múltiples aristas que estos incluyen, la idea identificada por Holt y Berkman (2006) de
que el mandato de POC resulta un “mandato imposible” suma aspectos tales como ser: la falta
de clarificación y ambigüedades que surgen alrededor de la interpretación de los conceptos de
protección; la necesidad de autoridad por parte de todo el personal desplegado -principalmente
de los mandos operacionales- que haga a la reducción de brechas entre los diferentes niveles de
la misión; la voluntad de implementar este mandato por parte de los países contribuyentes de
tropa; las capacidades y recursos disponibles que generalmente no se encuentran a la altura de
las necesidades y objetivos del mandato; y la cuestión del entrenamiento específico en materia
de protección.
Es ante esta complejidad y dificultades que se presenta, a los fines de esta investigación,
la matriz compuesta por 9 categorías que sirve como marco de referencia para el abordaje y
analisis del tema al adentrarnos en el caso de estudio elegido, la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en el República Democrática del Congo (MONUSCO), objeto del siguiente
capítulo.
Desde el punto de vista del marco teórico en este capítulo se encuentra presente la teoría
idealista en tanto la base los conceptos de R2P y POC y el principio e intervención humanitaria
como responsabilidad de la comunidad internacional ante el sufrimiento humano
Por otro lado, la visión realista se hace presente cuando se quieren operacionalizar estos
conceptos a la práctica, donde se hacen visibles las dificultades que se presentan al querer
generar consensos entre Estados y/u otros nuevos actores con intereses diversos. Estas
discrepancias y luchas de poder se evidencian, por ejemplo, desde la fuerza que cobra el

104
concepto de soberanía en la toma de decisiones, hasta en las características propias de los
mandatos de las operaciones de paz emanados del Consejo de Seguridad.
Desde una perspectiva neorrealista se presentan cada vez más actores formando parte de
la agenda y del escenario internacional, lo que también favorece a la rapidez y difusión de la
información en favor de generar una mayor sensibilidad en lo que respecta a situaciones de
violencia y la necesidad de actuar en ayuda de las poblaciones afectadas.
Que la realidad sea cada vez más compleja, la presencia de nuevos actores y temas de
agenda sin contar necesariamente una jerarquía establecida nos permite una explicación desde
la teoría de la interdependencia, dando cuenta que el análisis y posibles soluciones de los
conflictos deben comprenderse de manera comprehensiva desde aristas político-económicas y
no solo militares, aumentando de este modo los canales de cooperación internacional.

105
CAPÍTULO 3
MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN LA REPÚBLICA
DEMOCRÁTICA DEL CONGO (MONUSCO)

“El que tales amenazas sean posibles supone una movilización

que no es ni parcial ni general, sino total, y abarca hasta el niño en la cuna;
porque está amenazado, como todo el mundo”.
(Ernst Jünger, 1995)

En este capítulo se hace foco en el proceso de colonización y descolonización sufrido en

el actual territorio de la República Democrática del Congo, su impacto en el devenir histórico,
y la situación humanitaria del país como así también de la región.
Se analiza además el rol de las Naciones Unidas en el territorio desde los años 60´ hasta
aquellas particularidades vinculadas con la misión actualmente desplegada, abordando luego el
caso de estudio elegido: la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República
Democrática del Congo (MONUSCO)
Seguidamente, se profundiza en las características propias de la misión, las
consideraciones estratégicas existentes alrededor de la operacionalización de POC en
MONUSCO, así como las herramientas operacionales que posee esta operación de paz respecto
de POC, a la luz de la utilización de las 9 categorías identificadas y presentadas en el Capítulo
2.

3.1 La República Democrática del Congo (RDC)

La República Democrática del Congo se encuentra localizada en el corazón del África
subsahariana, compartiendo fronteras con 9 países: Angola, República del Congo, República
Centro Africana, Sudán del Sur, Uganda, Rwanda, Burundi, Tanzania, y Zambia. Con 2,3
millones de kilómetros cuadrados, RDC es el segundo país más grande de África, el que alberga
una población de más de 85 millones de habitantes, con un total de 4 millones de personas
desplazadas y 500 mil refugiados fuera de sus fronteras. (ver ilustración 3)
El idioma oficial es el francés, y además hay cuatro idiomas nacionales: Lingala,
Swahili, Tshiluba y Kikongo. El país es rico en recursos naturales tales como: oro (que se extrae

106
fundamentalmente en Ituri y en Kivu del Sur), cobre, diamantes (en la zona de Kasai Oriental),
cobalto, coltán y casiterita (los que se hallan en Kivu del Norte y Kivu del Sur) siendo, los
minerales metálicos, el grueso de las exportaciones de DRC (80%) (Ministerio de Relaciones
Exteriores España, 2019: 1-3).
Ilustración 3: Mapa República Democrática del Congo

Fuente: Organización de las Naciones Unidas. Office of Information and Communications Technology
Geospatial Information Section (2021).
RDC (originalmente llamado Estado Libre del Congo) fue, desde el año 1885 y a partir
de lo establecido durante la Conferencia de Berlín83, propiedad privada del Rey Leopoldo II de
Bélgica. Con el correr del tiempo, las críticas y presiones hacia las acciones de Leopoldo II en
el territorio y las condiciones de vida de la población nativa fueron en aumento hacia comienzos
del siglo XX, lo que llevó a que Leopoldo II renunciase a su dominio en el año 1908 y éste fuera
cedido a Bélgica, convirtiéndose en una colonia belga denominada “Congo Belga”.
A pesar de que muchas de las prácticas de Leopoldo II fueron eliminadas, la mayoría de
las reformas implementadas por la metrópoli fueron cosméticas y la explotación indiscriminada
de recursos, así como la exploración y delimitación al interior del Congo, continuó en los
siguientes años (Hochschild, 1998).

83
Conferencia de Berlín (1885) en la cual participaron Alemania, Austria-Hungría, Bélgica, Dinamarca, España,
Estados Unidos, Francia, Gran Bretaña, Holanda, Italia, Portugal, Suecia, Noruega y Turquía), donde ningún país
africano estuvo representado, la cual tuvo como objetivo según Bismarck: “promover la civilización de los
africanos abriendo el interior del continente al comercio” (Gonzalez, 2014, p. 14).

107
 El psiquiatra argelino Frantz Fanon (1961) realiza una fuerte crítica a las potencias
europeas y su rol en la colonización de territorios en África, dando cuenta de los conflictos
directamente derivados de estos procesos de descolonización.
Para Fanon (1961) Europa fomentó divisiones, oposiciones y racismos que provocaron
un aumento de la estratificación en estas sociedades colonizadas. Es más que interesante la
propuesta de este autor al dar cuenta que las características de la colonización europea en África
no solo se proponían someter a los hombres que allí se encontraban, sino que también buscaban
deshumanizarlos. “(La violencia colonial) Nada se ahorrará para liquidar sus tradiciones, para
sustituir sus lenguas por las nuestras, para destruir su cultura sin darles la nuestra; se les
embrutecerá de cansancio. Desnutridos, enfermos, si resisten todavía el miedo acabará por
someterlos: se apuntan fusiles contra los campesinos; llegan civiles que se instalan en sus
tierras y con el látigo les obligan a cultivarlas para ellos. Si se resiste, los soldados disparan,
es un hombre muerto; si cede, se degrada, deja de ser un hombre: la vergüenza y el miedo van
a quebrar su carácter, a desintegrar su persona” (Fanon, 1961, Prefacio: 6).
La colonización y descolonización violenta en RDC por parte de Bélgica llevó no solo a
la instauración de fronteras geográficas políticas que poco respetaron los límites naturales y
prácticos de los grupos étnicos preexistentes, sino que también socavaron las identidades
raciales y culturales de los habitantes del lugar.
Sin duda la colonización europea en territorio africano de fines del siglo XIX sentó las
bases para un inevitable futuro de conflictos, ya sea derivado de choques culturales entre
naciones ahora unidas por un mismo territorio políticamente impuesto, o bien por luchas por el
poder al interior de las instituciones de las nuevas excolonias una vez que las potencias
colonizadoras se retiraron. Al irse éstas dejaron, en la mayoría de los casos, una situación de
desconcierto, desorden estructural, violencia y también diferencias notables entre unas y otras
respecto de su organización y características del proceso de descolonización/independencia,
dependiendo del país colonizador que les hubiera tocado “en suerte”.
Con el caso de RDC, vemos la realidad de un país que se encuentra en un limbo entre un
Estado en situación de conflicto y de post conflicto, con grupos armados que se desplazan en su
interior con motivaciones y alianzas cambiantes; una situación de conflicto derivada de una
mezcla de variables internas y también externas que responden a este tipo de contexto; y
particularidades históricas a las que estos teóricos hacen referencia.

108
 La RDC obtiene su independencia el 30 de junio de 1960, el Movimiento Nacional
Congoleño se hace con el poder designando a Koseph Kasavubu como presidente y a Patrice
Lumumba como primer ministro. En ese momento comenzaron los movimientos secesionistas
en las provincias de Katanga y Kasai del Sur.
Frente esta situación, Bélgica envió tropas sin consentimiento del gobierno congoleño
ante lo cual el gobierno del Congo recurre a las Naciones Unidas quien le brinda asistencia
militar84. Sumado a ello, para comienzos de 1961 Patrice Lumumba es asesinado y, en el mes
de septiembre del mismo año, el Secretario General de la ONU, Dag Hammarskjöld, muere en
un dudoso accidente aéreo en tierras congoleñas. Esta situación finalmente culminaría en 1965
con un golpe de Estado de la mano de Joseph-Désiré Mobutu.
Con situaciones de violencia que continuaron repitiéndose, se celebraron elecciones
presidenciales y legislativas en 1970, 1975, 1977, 1982 y 1987 aunque Mobutu estableció un
sistema de partido único en el que él resultaba ser el único candidato. Para 1971, Mobutu cambia
el nombre del país por República de Zaire.
La situación de conflicto e inestabilidad se vería agravada para 1994 como consecuencia
del genocidio de Rwanda, el que actuó como un disparador externo que agravó la violencia ya
existente en RDC, complejizándola hasta la actualidad.
En un período de apenas 100 días las víctimas del genocidio se calculan entre 500.000 y
1.000.000, habiéndose eliminado al 75% del total de la población y al 80% de los Tutsis que
vivían en el país. “Para muchos analistas, el genocidio “más eficaz” de la historia: más de
10.000 muertos por día, cerca de 450 por hora” (Perazzo, 2019: 1).
Cabe destacar que los efectos del genocidio en Rwanda se hicieron sentir de diferentes
maneras tanto dentro del país como en los países vecinos, ya que el genocidio y el conflicto civil
tuvo como consecuencia directa no solo la movilización de más de 1 millón de desplazados
internos en el territorio, sino también aproximadamente 2 millones de rwandeses exiliados en
Estados linderos. (ver ilustración 4)
2 millones de refugiados de la población Hutu, incluyendo miembros de la milicia
Interhamwe -activa participante del genocidio en Rwanda-, se establecieron en la provincia
congolesa de Kivu del Sur. Los refugiados Hutus de Rwanda eran percibidos como una amenaza
para los congoleses con ancestros rwandeses (en su mayoría de la población Tutsi), quienes

84
Operación de Naciones Unidas en Congo (ONUC) establecida 14 de julio de 1960.

109
habían sido traídos al Congo en los años 30´ por los colonizadores belgas para aliviar al
sobrepoblado país vecino. Como era previsible, la violencia entre ambas poblaciones, ahora en
territorio congolés, no se hizo esperar.
Ilustración 4: Impacto genocidio de Rwanda 1994

Fuente: Lobo (2019)

Entre 1996 y 1997 tiene lugar la Primera Guerra del Congo, la que tuvo un saldo de
200.000 muertos y culminó con la caída de Mobutu y la llegada al poder del presidente Laurent-
Désiré Kabila como parte de la Alliance des Forces Democratiques pour la Liberation du
Congo- Zaire (AFDLC) en 1997, cambiando el nombre de Zaire por el de República
Democrática del Congo.
Kabila otorgó a Uganda y Rwanda beneficios e influencia en RDC dentro de la esfera
militar y económica que luego Kabila procuró reducir dando lugar a la invasión del territorio
congoleño por fuerzas ugandesas en agosto de 1998, quienes apoyaron además a grupos
armados congoleños opuestos al gobierno de Kabila. En términos de política interior, Kabila no
logró contener a las milicias ni a los grupos rebeldes provenientes de Uganda, Rwanda y Burundi
que operaban en el interior de la RDC.
Entre 1998 y 2003 se desarrolla la Segunda Guerra del Congo -conocida también como
Guerra del Coltán- siendo uno de los motivos que explican el inicio del enfrentamiento la
competencia por el control de las minas de diamante, oro y coltán de la zona Este del país.

110
 Por presión de la comunidad internacional85 el 10 de julio de 1999 se firma el Acuerdo
de Alto el Fuego de Lusaka entre: Angola, la República Democrática del Congo, Namibia,
Rwanda, Uganda y Zimbabwe. Este acuerdo promovía que, a través principalmente de acciones
de desarme, desmovilización, y reinserción (DDR) acompañadas por fuerzas de otros países, las
milicias rwandesas dejaran RDC; siendo este acuerdo el que diera lugar al futuro
establecimiento de MONUC (desarrollado más adelante). La Segunda Guerra del Congo dejó
como resultado casi 5 millones de muertos.
Posteriormente, en enero de 2001, el presidente Laurent-Désiré Kabila fue asesinado por
un miembro de su guardia personal dentro del Palacio Presidencial de Kinshasa, asumiendo el
cargo su hijo Joseph Kabila Kabange.
Para el mes de julio de 2002 se firma entre Joseph Kabila y Paul Kagame (presidente de
Rwanda) el “Acuerdo de Pretoria”, con la mediación del presidente de Sudáfrica. Este acuerdo
preveía la retirada de tropas ruandesas de RDC (según algunas fuentes congoleñas llegaban a
30.000 soldados) a cambio de que RDC extraditara a los combatientes Hutus responsables del
genocidio de 1994, cuyo número llegaba a casi unas 12.000 personas. Asimismo, el 6 de
septiembre de 2002, RDC y Uganda firman el Acuerdo Bilateral de Luanda, donde Uganda
convino en retirar todas sus tropas de RDC.
El 30 de julio de 2006 se celebran las primeras elecciones democráticas en la República
Democrática del Congo desde su independencia. Joseph Kabila es elegido presidente, resultado
que se repite en las elecciones de 2011.
Para 2009 la situación de seguridad en el Este del país recrudece cuando un grupo de
rebeldes (ex combatientes de las FARDC) toman la ciudad de Goma (Kivu del Norte), desatando
una situación dramática respecto de violaciones de Derechos Humanos en el país.
Ante la intervención de la comunidad internacional en la búsqueda de una solución para
el conflicto en el Este, se lleva a cabo la firma del Acuerdo Marco para la Paz, la Seguridad y la
Cooperación en la República Democrática del Congo y la Región, firmado en Addis Abeba el
24 de febrero de 2013.
“El Acuerdo Marco buscó atacar las raíces del conflicto y avanzar de cuestiones tales
como la reforma del sector de seguridad en la RDC, la cooperación económica regional, y el
respeto a la integridad territorial de los países de la región. También anunció “una revisión

85
Resolución del CS de ONU N°1234 (9 de abril de 1999)

111
estratégica” de MONUSCO con el fin de reforzar su apoyo al Gobierno congoleño para hacer
frente a los desafíos de seguridad y favorecer la expansión de la autoridad del Estado”
(Ministerio de Relaciones Exteriores España, 2019: 6).
Pese a los diferentes esfuerzos y acciones conjuntas del gobierno y la misión de la ONU
durante los años siguientes, los mismos no se vieron materializados en la resolución del conflicto
en el Este.
En el plano político, es recién en las elecciones celebradas en diciembre de 2018, que el
dirigente del partido Unión para la Democracia y el Progreso Social -el partido de oposición
más antiguo y más grande de la República Democrática del Congo - Félix Antoine Tshilombo
Tshisekedi es elegido presidente, sucediendo a Joseph Kabila.
RDC fue escenario de una multiplicidad de variables internas y externas: violencia
regional generalizada debido a su ubicación geográfica estratégica; disputas entre Estados
Unidos y la Unión Soviética en el marco de la Guerra Fría; explotación ilegal de sus recursos
naturales “Los conflictos armados en República Democrática del Congo (RDC) han tenido un
devastador efecto en la fauna que había sido fuente de carne para los combatientes, los civiles
que luchaban por sobrevivir y los comerciantes (…) Aunque hay muchas causas en la raíz de
estos conflictos --históricas, étnicas y políticas-- la lucha por el control, el acceso y el uso de
los recursos naturales y sus ingresos asociados ha sido un motor clave de la violencia. Los
conflictos, y la anarquía resultante, también han alentado a grupos mafiosos a la deforestación
y a procesos lesivos de minería” (Europapress, 2018); conflictividad étnica; corrupción; y la
proliferación de grupos armados nacionales e internacionales atentando contra la población
civil. Todo ello, contribuyó a que la RDC sea un país en continuo conflicto interno hasta nuestros
días.

3.2 ONU en RDC

La participación de las Naciones Unidas en el territorio de RDC comienza en 1960, en
plena Guerra Fría. Como se vio en el Capítulo 1, para ese entonces las operaciones de paz se
encontraban en su etapa de primera generación presentando características tradicionales, tales
como: hallarse geográficamente localizadas; contar con la autorización del país anfitrión para
su despliegue; y tener como principales objetivos: el monitoreo, la vigilancia y la separación de
fuerzas en disputa.

112
 Las operaciones que se sucedieron en RDC bajo bandera de la ONU fueron un claro
ejemplo de cómo con el correr de los años y a medida que los conflictos en el terreno fueron
mutando y complejizándose, el sistema de paz y seguridad de la ONU tuvo que ir evolucionando
y perfeccionándose para hacer frente a los nuevos desafíos y necesidades.
3.2.1 Misiones anteriores
- Operación de Naciones Unidas en Congo - ONUC (1960-1964)
Luego de la declaración de independencia del Congo en el mes de junio de 1960
sobrevino una época compleja en el país, comenzando por la llegada de tropas belgas a territorio
congoleño, lo que llevó al reciente gobierno a pedir la intervención de las Naciones Unidas para
brindarle asistencia militar.
Autorizada por Resolución N°143 del Consejo de Seguridad, la ONUC despliega el 14
de julio de 1960 (Mantenimiento de la Paz Naciones Unidas. Misiones Finalizadas. ONUC,
2019) siendo un hito en la historia de las operaciones de paz debido a la gran cantidad de
responsabilidades, actores y situaciones que debió afrontar. ONUC llegó a contar con una fuerza
de más de 19.000 efectivos aportados por 20 países contribuyentes de tropa.
Si bien en un principio su misión fue prestar la asistencia militar y técnica que el gobierno
congoleño necesitaba y asegurar la retirada de las tropas belgas, dadas las condiciones tácticas
y operacionales que se fueron suscitando en el terreno, la misión debió asumir obligaciones que
iban más allá de su mandato inicial.
Para febrero de 1963, una vez que la provincia de Katanga vuelve a integrarse al territorio
nacional del Congo, la misión comienza un proceso de reducción de fuerzas hasta su repliegue
final para junio de 1964.
- Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo -
MONUC (1999-2010)
El Consejo de Seguridad de la ONU crea, a través de Resolución 1279 del 30 de
noviembre de 1999 la Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo
(MONUC) (Mantenimiento de la Paz Naciones Unidas. Misiones Finalizadas. MONUC, 2019)
con el objetivo de supervisar la aplicación del Acuerdo de Lusaka86; mantener el contacto entre

86
Parte del acuerdo de Lusaka fue pedir al “Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas que, actuando con arreglo
al Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas y en colaboración con la Organización de la Unidad Africana,
constituya, proporcione y despliegue en la República Democrática del Congo una fuerza adecuada de
mantenimiento de la paz con el fin de asegurar la aplicación del presente Acuerdo”.

113
las partes firmantes y garantizar el cese al fuego. La cantidad de efectivos desplegados se fue
ampliando con el correr de los meses y nuevas resoluciones, variando entre 5000 y 22.000
efectivos mientras la misión permaneció activa.
Respecto de la protección de civiles, MONUC estuvo comprometida con la protección
civil. Durante sus primeros meses, la MONUC operó sin la autoridad del Capítulo VII, lo que
la convierte en una operación de facto del Capítulo VI. En febrero de 2000, sin embargo, el
Consejo agregó la dirección y la autoridad para proteger a los civiles autorizando a la MONUC
a proteger al personal, las instalaciones y los equipos de las Naciones Unidas; garantizar la
seguridad y libertad de circulación de su personal; y proteger a los civiles bajo amenaza
inminente de violencia física (Holt y Berkman, 2006, p.90).
MONUC realizó acciones de apoyo a operaciones militares de protección llevadas
adelante por las Fuerzas Militares de la República Democrática del Congo (FARDC) contra el
Ejército de Resistencia del Señor (LRA). Asimismo, la MONUC ha llevado adelante, junto con
el ámbito civil, planes de contingencia para facilitar el acceso a la asistencia humanitaria y
acciones para anticipar y responder a riesgos de protección. También ha apoyado a las FARDC
para que integren civiles en los procesos de planificación y realización de operaciones militares
(MONUC, 2009).
Los componentes civiles y militares de la MONUC propiciaron la coordinación con
organizaciones humanitarias conformando Equipos de Protección Conjunta (JPT)87 -Joint
Protection Teams- para las áreas más vulnerables. Ello resultó en una mejor capacidad de
anticipación para con las necesidades de la población civil, una mejora en las comunicaciones,
una mayor capacidad de recolección de información e indicios de alerta temprana para responder
de manera más rápida y efectiva.
“MONUC demuestra las diferentes interpretaciones en la evolución de lo que significa
POC para las fuerzas de mantenimiento de la paz. La MONUC ha cambiado dramáticamente,
pasando de una pequeña misión de observación con el mandato de proteger a los civiles, pero
sin capacidad para hacerlo, a la operación más grande y más robusta de la ONU para la cual
la protección de los civiles ese volvió su objetivo central"88 (Holt y Berkman, 2006: 155).

87
Conformado por expertos de las áreas de Asuntos Civiles, Asuntos Políticos, DDHH y Protección infantil y
coordinados por la Sección de Asuntos civiles de la MONUC.
88
Traducción propia.

114
 Cuando en enero de 2001 el presidente Laurent Kabila es herido de muerte por un
integrante de su cuerpo de guardaespaldas, su hijo Joseph Kabila es designado su sucesor. El
nuevo mandatario mostró una postura más flexible a la de su padre y, en su primer discurso al
pueblo congoleño, presentó un proyecto de paz para toda la región postulando a la MONUC
como el único medio para pacificar el territorio.
En julio de 2006 se llevan a cabo las primeras elecciones presidenciales libres en RDC,
dando por ganador a Joseph Kabila. MONUC brindó apoyo durante todo el proceso electoral,
realizando uno de los más complejos procesos de este tipo en el que la ONU se vio involucrada
en la organización y el esfuerzo logístico de cubrir la gran extensión del territorio del país y
coordinar a todos los actores involucrados.
Asimismo, hacia 2009 comenzó una estrategia de concentración de fuerzas en el Este
del país, mientras que en la zona Oeste se trabajaría más en la cuestión policial (RESDAL, 2013:
p. 60). De este modo, la MONUC auspició -junto con el gobierno nacional- el STAREC
(Stabilization and Reconstruction Plan for Eastern Democratic Republic of the Congo), un plan
de estabilización y reconstrucción para el Este de la RDC cuyo objetivo fundamental era
consolidar la seguridad y la autoridad del Estado, prestar asistencia a las personas afectadas y
recomponer la actividad económica.
Para julio de 2010, y coincidiendo con el 50º aniversario de la independencia de la
República Democrática del Congo, se procede a evaluar la operación y trazar una nueva hoja de
ruta. Así, MONUC cambia su nombre a “Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en
la República Democrática del Congo” (MONUSCO), la que traerá consigo nuevos objetivos y
desafíos a enfrentar.
3.2.2 MONUSCO
La Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del
Congo (MONUSCO) es una de las operaciones de paz más complejas, numerosas (ver
ilustración 5) y la que posee el mayor presupuesto asignado por la ONU en la actualidad89. Pero
no sólo por esto resulta un caso de estudio interesante en el marco de esta investigación, sino
también porque:

89
17.673 total personal desplegado en la misión. Presupuesto aprobado (Jul 2020- jun 2021): $1.154.140.500.
https://peacekeeping.un.org/es/mission/monusco. (mayo 2021)

115
 - La misión posee ciertas herramientas y mecanismos -de los más avanzados en su tipo
en la actualidad- los que se derivan directamente del mandato de protección de civiles
de la misión.
- Se cuenta con experiencia en el terreno -aproximación etnográfica-, al haber realizado
investigación cualitativa como parte del equipo de investigación la Red de Seguridad
y Defensa de América Latina (RESDAL)90.
- Desde 2013 se encuentra desplegada en el ámbito de la misión la Brigada de
Intervención, la cual posee responsabilidades y alcances que la hacen un mecanismo
único en su tipo.
Ilustración 5: Mapa despliegue MONUSCO

Fuente: Organización de las Naciones Unidas. Office of Information and Communications Technology
Geospatial Information Section (2021).
El 1° de julio de 2010 por Resolución del Consejo de Seguridad N°1925 se establece la
MONUSCO. En ese momento, el Secretario General de la Organización, Ban Ki-moon, señaló
que, a pesar de este nuevo nombre esta no era una nueva operación, sino la continuación de la
MONUC, reconociendo la nueva etapa en la que había entrado el país RDC.

90
Participación en el MONUSCO Office of Gender Affairs Gender Focal Points Retreat- Misión de Estabilización
de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo- Kinshasa. Rep. Dem. Del Congo- (septiembre de
2011).

116
 Esta misión había sido autorizada para utilizar todos los medios necesarios para cumplir
con la protección de los civiles, el personal humanitario y los defensores de los Derechos
Humanos que se encuentren en peligro inminente de sufrir violencia física y apoyar al gobierno
de la República Democrática del Congo en sus iniciativas de estabilización y consolidación de
la paz (Misión de Estabilización de la Naciones Unidas en la República Democrática del Congo,
2019).
“Luego de las matanzas en Bosnia, Kosovo y Rwanda, el establecimiento de una gran
misión de paz en el Congo fue la respuesta de la comunidad internacional para colaborar a
detener un conflicto de gran magnitud. Representa un punto de inflexión o quiebre en la forma
en que la comunidad internacional considera sus deberes y responsabilidades en la seguridad
internacional pero especialmente en la protección de las poblaciones civiles.” (RESDAL, 2013:
88).
Con 57 países contribuyentes de tropa y un presupuesto de 1.14 billones de dólares (SC-
PID, 2019), -el más importante en comparación con el resto de las misiones desplegadas por la
Organización en la actualidad-, MONUSCO responde a las características de las misiones de
cuarta generación – como se vio en el apartado 1.3- al haberse desplegado tomando en
consideración tanto el aprendizaje obtenido de las misiones anteriores, así como las realidades
propias del escenario.
Así también, se avanzó en acciones concretas tomando en cuenta las capacidades
disponibles de la Organización al momento de su despliegue. (ver gráfico 13)
Actualmente, los esfuerzos de la misión se hallan concentrados fundamentalmente en la
parte oriental del país dando cuenta, por un lado, que la concentración de la problemática
reinante continúa ubicada en la parte Este del país y, por otro lado, las dificultades aún existentes
de vincular operativa y logísticamente a la capital del país con el interior, lo cual provoca una
atomización del territorio que de ninguna manera favorece la consolidación nacional.

117
Gráfico 13: Organigrama MONUSCO

Fuente: Elaboración propia en base a EPON91 (2019)

La estructura regional de MONUSCO se divide en: (RESDAL, 2013, p.35) (ver
ilustración 6)
- Una sede central (HQ) en la capital, Kinshasa.
- Ocho oficinas distribuidas en el país, especialmente en el Este y Norte92 (SC-PID,
2019).
- Una base logística en Kinshasa, aunque dado que gran parte de las operaciones son
en el Este, depende mayormente de la base logística de Naciones Unidas en Entebbe
(Uganda), que abastece también a otras misiones de la ONU en el área.
- Destacamentos regionales en Kigali (Rwanda), Pretoria (Sudáfrica) y Kampala
(Uganda).
Por otro lado, la fuerza militar de la misión se estructura en cuatro grandes brigadas:
- Brigada Occidental: con sede en Kinshasa

91
Effectiveness of Peace Operations Network (EPON). Informe elaborado por una red de más de 40 instituciones
de investigación, centros de capacitación en mantenimiento de la paz y centros de estudios de todo el mundo. El
informe se encuentra compuesto por cuatro estudios de caso tomados en 2018 (AMISOM, MINUSMA,
MONUSCO y UNMISS) y en base a un marco metodológico general desarrollado para evaluar la efectividad
considerando los objetivos del mandato y el impacto que una misión genera en la dinámica política y de seguridad
en el conflicto en el que se encuentra inmerso.
92
Las 8 oficinas se ubican en: Goma, Bukavu, Lubumbashi, Kalemie, Kananga, Beni, Kisangani, Bunia.

118
 - Brigada Ituri: con sede en Bunia
- Brigada Kivu Norte: con sede en Goma
- Brigada Kivu Sur: con sede en Bukabu
Ilustración 6: Ubicación de oficinas de MONUSCO y de grupos armados

Fuente: SC-PID. MONUSCO At A Glance (2019).

- La brigada de intervención (FIB)
Con el correr del tiempo y de las resoluciones de renovación de la MONUSCO, en 2013,
el Consejo de Seguridad señaló las oleadas recurrentes de conflictos y violencia en el Este de
RDC, las que entendía amenazaban la estabilidad y el desarrollo general del país y
principalmente de la región de los Grandes Lagos.
“Manteniendo una gran preocupación por la situación humanitaria que sigue afectando
gravemente a la población civil, en particular en el Este de la República Democrática del
Congo, y los altos niveles persistentes de violencia, abusos y violaciones del derecho
internacional, condenando en particular los ataques dirigidos contra civiles, la violencia sexual
generalizada. y la violencia de género, el reclutamiento sistemático y el uso de niños por parte
de ciertas partes en el conflicto, el desplazamiento de un número significativo de civiles, las
ejecuciones extrajudiciales y las detenciones arbitrarias y reconociendo su efecto perjudicial
sobre la estabilización, la reconstrucción y los esfuerzos de desarrollo en la RDC”
(S/RES/1298, 2013:2), el 28 de marzo de 2013 el Consejo de Seguridad decidió, por Resolución

119
N°2098, crear una Brigada de Intervención (FIB)93 especializada por un período inicial de 1
año comprendida dentro de la fuerza máxima autorizada por MONUSCO de 19.815 efectivos.
Los objetivos de la FIB eran la “neutralización” de los grupos armados que pusiesen en
peligro a los civiles en la región Noreste de los Kivus en la RDC y el apoyo a las FARDC para
retomar el control del territorio en las zonas donde los rebeldes habían tomado el control
desplazando la autoridad del gobierno congoleño.
En el artículo 12 inciso b de la Resolución N°2098/13 se autoriza a la FIB a llevar a cabo
operaciones “ofensivas(…)ya sea de manera unilateral o conjunta con las FARDC, de manera
robusta, altamente móvil y versátil, y en estricto cumplimiento del derecho internacional,
incluido el derecho internacional humanitario(…)para impedir la expansión de todos los
grupos armados, neutralizar a estos grupos y desarmarlos para contribuir al objetivo de reducir
la amenaza que representan grupos armados en la autoridad estatal y la seguridad civil en el
Este de la República Democrática del Congo y para hacer espacio para actividades de
estabilización”. (S/RES/2098/ 2013: 7)
Fue la primera vez en la historia que el comandante de la fuerza militar de una operación
de paz de la ONU asume el mando directo de una fuerza de combate con el mandato de ejecutar
operaciones ofensivas94.
De acuerdo con dicha Resolución, la FIB estaba constituida por tres batallones de
infantería, un grupo de artillería, un grupo de fuerzas especiales y una compañía de
reconocimiento. La FIB cuenta con un total de 2826 efectivos: Tanzania (1126), Malawi (850),
Sudáfrica (850) (MONUSCO, 2019). El HQ se ubica en Goma (Kivu del Norte) “puesto que la
provincia es, junto con Kivu del Sur y Katanga, la zona donde la crisis humanitaria y de
seguridad se ha agravado más y donde el M2395 controlaba buena parte del territorio, hasta el
punto de haberle disputado la legitimidad de la administración pública al Gobierno de la
nación” (Rubio, 2014: 10).
La primera misión y operación de combate de la FIB resultó exitosa. El 22 de agosto de
2013 la FIB, junto con la FARDC, expulsaron 20 km hacia el norte a los rebeldes del M23

93
Por sus siglas en inglés: Force Intervention Brigade (FIB).
94
Cabe destacar que por su naturaleza ofensiva la FIB es considerada por el DIH como un actor combatiente, parte
del conflicto.
95
Movimiento 23 de marzo: grupo rebelde militar (desertores de las FARDC) que opera fundamentalmente en la
provincia de Kivu del Norte - Este de RDC. El 23 de noviembre de 2012 el M23 tomó la ciudad de Goma- capital
de Kivu del Norte.

120
ocupando posiciones clave para la defensa de Goma (Ministerio de Relaciones Exteriores
España, 2019: 6) “de manera que ya no volverían a ser una amenaza directa contra la ciudad
de Goma, los campamentos de desplazados de los alrededores y las posiciones ocupadas por la
misión de la ONU” (Rubio, 2014: 11).
El efecto disuasorio sobre la insurgencia que representa la FIB solo resulta efectivo si la
situación en el terreno se mantiene relativamente estable esto es: de tener que estar entablando
combate de manera continua, la FIB podría ser vista como una fuerza de ocupación, situación
que sería beneficiosa para la visión de los grupos rebeldes, ya que se convertiría en un factor
que generaría más desestabilización, lo contrario de lo que la misión persigue.
Aquí cabe destacar el conflicto que los objetivos de la FIB suponen respecto de los
principios fundamentales de las operaciones de paz de imparcialidad y neutralidad, por un lado,
y el de no hacer uso de la fuerza con excepción de los casos de legítima defensa propia y del
mandato, por el otro.
Respecto del primero, los detractores de la FIB destacan que la condición de mantenerse
imparciales ante ambos bandos de un conflicto no es respetado en este caso ya que “se da por
sentado que el problema radica en los grupos rebeldes y no en el gobierno ni el ejército de
República Democrática del Congo(…)llama la atención sobre lo inapropiado que resulta para
la ONU olvidarse de su tradicional aversión al riesgo y asumir la dirección de una fuerza de
combate con mandato coactivo y partidista, esto es, cuya actuación se enfoca en contra de una
de las partes en conflicto” (Rubio, 2014: 8).
Ante ello, podría responderse que el accionar de la FIB no se da de manera aislada, sino
que es respaldada por medidas diplomáticas de resolución de controversias y en el marco del
desarrollo del resto de actividades de la MONUSCO, así como de las acciones llevadas adelante
por las organizaciones no gubernamentales.
Respecto del segundo principio, se alude al riesgo de que la MONUSCO- a través de la
FIB- se convierta en una operación de imposición, en detrimento de su faceta de mantenimiento
de la paz. La autorización para hacer uso de la fuerza ofensiva lleva a que muchos TCCs pongan
limitaciones (caveats) a su contribución, negándose a participar con efectivos en el marco de la
FIB. Sin embargo, otros países consideran que la creación y accionar de la FIB contribuye a dar
una perspectiva más amplia a la paz y estabilidad en RDC, “pues todo el contingente de la

121
MONUSCO, con independencia del tipo de cometido particular, tiene que operar de forma
integrada para el cumplimiento del mandato” (Rubio, 2014: 7).
Sin duda, la capacidad de la FIB de considerarse parte del conflicto y la existencia del
riesgo de generar víctimas civiles con sus ataques hace que muchos países contribuyentes a
operaciones de paz no quieran formar parte de esta. Por todo ello, es que actualmente existe
cierta dificultad de lograr consenso a nivel político para ver replicada este tipo de herramienta
en otros escenarios de conflicto, o bien quizás pensar en la posibilidad de su
existencia/despliegue teniendo un mandato independiente de las operaciones de paz existentes.
(Kennedy, 2019).
En el siguiente gráfico, se resumen los principales hitos anteriormente mencionados en
formato de línea de tiempo.
Gráfico 14: Línea de tiempo República Democrática del Congo

Fuente: Elaboración propia.

3.3 POC en MONUSCO

Como se ha visto hasta aquí, la protección de civiles es responsabilidad primaria de los
Estados para con su población, pero también, de forma extendida, una responsabilidad de la
comunidad internacional en su conjunto. Para ello, en el marco del sistema de paz y seguridad
de las Naciones Unidas los mandatos de POC propios de cada misión son los documentos de
nivel estratégico -emanados del Consejo de Seguridad- que precisan de ciertos aspectos para
volver eficaz su operacionalización. Para lograr esto deben: ajustarse a las necesidades y
características del terreno; desarrollarse dentro de misiones realistas para con las capacidades y
recursos propios; propiciar la coordinación entre actores involucrados; y fortalecer el liderazgo
y requerimientos operacionales.

122
 Sobre la base de la descripción de la historia de la ONU en RDC en la forma del
despliegue de operaciones de paz en diferentes formatos y experiencias vinculadas con el correr
del tiempo y los cambios en el contexto; y considerando por supuesto la historia particular de
este país y sus características actuales es que en este apartado se buscar dar cuenta de la realidad
de la MONUSCO en materia de POC empleando para ellos las 9 categorías identificadas para
el análisis en esta investigación.
Al compartimentar la temática de POC en 9 categorías se puede analizar de mejor manera
no solo la realidad en cada caso, los lineamientos que recibe la misión de nivel de documentos
estratégicos96, las acciones y herramientas que la misión lleva adelante a nivel operacional en
tal sentido, sino también los desafíos y limitaciones existentes en MONUSCO97.
Posteriormente, se da cuenta de las consideraciones circundantes de nivel estratégico
respecto de la temática de POC las que también impactan en la operacionalización.
3.3.1. Abordaje metodológico: 9 categorías de la operacionalización del mandato de POC

Categoría 1: Presencia efectiva, establecimiento de zonas de seguridad, corredores

humanitarios y zonas de amortiguamiento para la protección de civiles
En líneas generales es en esta categoría de POC donde se pone en juego la tensión entre
la responsabilidad internacional en materia de protección y el concepto de soberanía. Ya que,
en el marco de una misión específica, implica el definir la geometría del riesgo para POC,
identificar la distribución geográfica de las amenazas y las poblaciones vulnerables para
disponer el despliegue de personal en el territorio, establecer zonas de seguridad, zonas de
amortiguamiento, corredores seguros y, en función de ellas, distribuir las tropas y las misiones.
En el caso de MONUSCO su área de responsabilidad es todo el país, teniendo su cuartel
general/headquaters en la capital Kinshasa ubicada en el oeste del país. Si bien allí se encuentran
las oficinas centrales de la misión (el SRSG, las principales oficinas de las AFPs de la ONU en
el terreno) la presencia de la misión, luego, se ve también diseminada en oficinas a lo largo de

96
En lo que respecta a los documentos estratégicos de la misión analizados a la luz de las categorías planteadas se
han tomado en consideración los siguientes: Resolución 1925 (2010) del Consejo de Seguridad (primer mandato
de MONUSCO); Resolución 2502 (2019) del Consejo de Seguridad (mandato que renueva la misión hasta el 20 de
diciembre de 2020); Informe Secretario General S/2020/214 (18 de Marzo de 2020); Informe Secretario General
S/2020/919 (21 de Septiembre de 2020); Informe Secretario General S/2020/1150 (30 de Noviembre de 2020.
97
Se toma como corte temporal de esta investigación el día 20 de diciembre de 2020.

123
todo el país, haciendo foco en las áreas de mayor necesidad y/o incidencia establecidas de
acuerdo con el análisis de riesgo previo realizado.
Considerando la gran extensión de territorio que posee la RDC, así como la gran cantidad
de zonas de difícil acceso dado por la geografía y las dificultades logísticas y de infraestructura,
lograr una presencia efectiva en todo el territorio es uno de los principales desafíos que la misión
tiene que afrontar a diario.
Cabe destacar que la zona del país con mayor índice de violencia y riesgo en materia de
POC es la zona Este del país - la zona de los Kivus –, la cual se encuentra a una distancia del
Cuartel General de la misión en Kinshasa de unos 1.548km (en línea recta) pero a unos 2.985km
a través de la única ruta de conducción disponible entre los dos puntos (ver ilustración 7). Ello
hizo que en los últimos años haya habido una reubicación de tropas y oficinas de la misión a fin
de tener también mayor presencia permanente en esta zona.
Ilustración 7: Distancia Kinshasa- zona este del país/Kivus

Fuente: https://es.distance.to/Province-Du-Nord-Kivu/Kinshasa
Con la intención de acceder y garantizar presencia en la mayor cantidad de zonas en un
país tan extenso, y considerando la dificultad del acceso hacia muchas de ellas, la MONUSCO
posee diferentes herramientas y acciones operacionales como las que se destacan a
continuación:
- Patrullaje
La resolución del CS N°2502 (último mandato de la misión hasta el 20 de diciembre de
2020) establece: “Mantener un despliegue proactivo y una postura móvil, flexible y robusta,

124
incluso realizando un patrullaje activo a pie y en vehículos, particularmente en las zonas de
alto riesgo” (S/RES/2502, 2019)
Las acciones de patrullaje revisten en MONUSCO una gran importancia. A lo largo del
territorio, los contingentes desplegados implementan patrullas de diferentes características:
patrullas en vehículo; a pie; diurnas y nocturnas. Respetando, en la medida de las posibilidades,
su composición mixta (esto es: patrullas integradas por hombres y mujeres para atender a las
necesidades de la población según el caso).
Lejos de las carreteras principales, adentrándose en la selva es donde las mujeres, por
ejemplo, enfrentan mayores riesgos de ser atacadas y si bien, para la patrulla, sumar estas
características a la tarea implica la posibilidad de verse involucrados en situaciones de combate,
también suma de manera significativa a la capacidad de la misión de recolectar información de
la situación local, generar confianza y realizar tareas más exhaustivas de vigilancia y
reconocimiento.
La necesidad de una mayor coordinación y planificación en las acciones en el terreno se
hace bien visible en MONUSCO en las tareas de patrullaje del componente militar, siendo este
tipo de actividades la principal manera en que la misión se hace presente en zonas remotas,
protegiendo a la población con su sola presencia a través de la disuasión.
La debilidad se presenta en la repetición de esquemas de patrullas rutinarias, no siendo
habitual el cambio de patrones (cambio de rutas, incremento de salidas diarias, salidas
nocturnas, tomar el riesgo de descender del vehículo en medio de la recorrida y realizar
secciones a pie para llegar a áreas aún más remotas y de difícil acceso). Ello atenta no solo en
la posibilidad de generar mayor confianza con la población local, sino también en el dar ventajas
a grupos rebeldes en tanto el conocimiento de la dinámica de los efectivos de la misión
(RESDAL, 2013).
Otro aspecto identificado en la misión es la necesidad de que estas patrullas se
planifiquen acorde a una evaluación de vulnerabilidad del área de responsabilidad de la misión
(RESDAL, 2013). Ello permite programar una patrulla que sea adecuada considerando las zonas
a visitar, aspectos a estar alerta, acciones a llevar a cabo, cantidad y características de los
integrantes de la patrulla, horarios más adecuados para realizarlas y si es conveniente sumar a
la patrulla a otros actores vinculados.

125
 - Bases temporarias móviles
Así como las patrullas incrementan la presencia de la misión en zonas calientes e
inaccesibles, la instalación de Bases Temporarias de Operación (TOB)98 también tiene por
principal objetivo establecer bases para cubrir un área más amplia que la cubierta por la zona de
operaciones de cada contingente/unidad desplegada en el terreno, mostrando la presencia de
MONUSCO y apoyando los esfuerzos del gobierno por controlar el territorio.
Las TOB acercan locaciones militares a las poblaciones alejadas de las ciudades, con
presencia permanente durante algunos días, por ejemplo, respondiendo al concepto de mayor
movilidad militar (RESDAL, 2013) y de la sola presencia de las Fuerzas como medida
disuasiva. Su uso se ha visto incrementado en los últimos años dentro de la misión logrando una
mayor comunicación con poblaciones aisladas, así como un enlace y coordinación más fuerte
con líderes locales.
En informes del Secretario General durante 2020 sobre MONUSCO se ha identificado
lo siguiente: “la fuerza realizó más de 26.000 patrullas y 31 despliegues temporales a través de
12 nuevos despliegues permanentes de fuerzas de combate con un total de 26 despliegues de
esa índole y cinco bases de operaciones temporales. Esos despliegues han contribuido a
contener la violencia y a crear un entorno propicio para los intentos por superar las causas
subyacentes del conflicto y prestar protección a las poblaciones afectadas” (S/2020/214, 2020)
“Entre otras actividades, los soldados de las fuerzas de mantenimiento de la paz
realizaron patrullas diurnas y nocturnas y aseguraron las carreteras de acceso a los mercados
y granjas locales para los desplazados internos. Debido a la ausencia de agentes humanitarios,
la MONUSCO también prestó asistencia básica a los desplazados internos, incluida la entrega
de alimentos” (S/2020/219, 2020)
La instalación y conducción de puestos de control (checkpoints) por parte del
componente militar de la misión (solos o bien en apoyo a las FARDC) en diferentes puntos del
territorio, busca generar zonas seguras y favorecer la accesibilidad de rutas y caminos.
Asimismo, el establecimiento de zonas seguras se evidencia en la protección, por parte
de los efectivos de la misión y las FARDC, a campos de refugiados y desplazados y en los

98
Por sus siglas en inglés: Temporary Operating Bases (TOB).

126
propios alrededores de las bases donde los militares de la misión se encuentran desplegados, las
que se vuelven “zonas seguras” para la población civil.

Categoría 2: Disposición a reaccionar ante situaciones que afecten la protección de civiles y

a adoptar las acciones más eficaces
El primer mandato de la MONUSCO instaba a: “Aplicar la estrategia de protección de
todo el sistema de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, poniéndola en
práctica mediante la estrategia de protección de la MONUSCO basada en las mejores
prácticas, y ampliar las medidas de protección que sean de utilidad, como los equipos conjuntos
de protección, los intérpretes de enlace con la comunidad, los equipos conjuntos de
investigación, los centros de vigilancia y los asesores sobre protección de la mujer” (S/RES/
1925, 2010)
MONUSCO ha creado una variedad de herramientas innovadoras con el objetivo de
mejorar la protección de civiles, razón que la ha convertido, con el correr de los años, en un
laboratorio de este tipo de prácticas. Los diversos mecanismos, se basan principalmente en
estrategias de coordinación entre los numerosos actores y grupos que trabajan con la protección
en el terreno con el fin de abordar POC de una manera integrada.
Estos mecanismos se han ido propagando hacia otras misiones como ejemplo de buenas
prácticas y estándares a alcanzar, y como una manera de ayudar a orientar la mentalidad y las
actividades del personal militar, policial y civil en torno a la prioridad de proteger a los civiles
(IPI, 2017). Sin embargo, a pesar de las innovaciones que resultan en cambios positivos en
MONUSCO, siguen existiendo importantes obstáculos para institucionalizar mecanismos
similares en otras misiones, dado las diferencias de un escenario de misión a otro y la
consecuente dificultad para establecer un enfoque que sea homogéneo y eficaz para todos los
casos (GCR2P, 2016).
Las acciones de POC que lleva adelante la MONUSCO parecen estar cada vez más
orientadas a las realidades y necesidades del contexto y, por lo que muestran las métricas
reportadas, con la intención real de alcanzar, con su presencia, zonas remotas y de difícil acceso.
Acciones de sensibilización y concientización con diferentes actores demuestran un
compromiso con el respeto a los DDHH y su sostenibilidad a largo plazo.

127
 MONUSCO ha desarrollado lo que se conoce como “matriz de protección” (IPI, 2017),
la que consta de tres iniciativas innovadoras99 para proteger civiles100. En lo que se refiere a esta
categoría de análisis vamos a abordar una de ellas:
- Joint Protection Teams (JPTs) /Equipos de protección conjunta:
Estos equipos son planeados por la sección de asuntos civiles, pero llevados adelante por
un equipo multisectorial (representantes de diferentes secciones de la misión) que viaja a un
área determinada evaluada como de alto riesgo y en busca de identificar las necesidades
primarias de protección y amenazas a la seguridad de la población local. A partir de allí, se
realizan recomendaciones y acciones. Los JPT se consideran una herramienta efectiva no solo
tanto su capacidad para mejorar la capacidad de la ONU de responder a las necesidades de
protección “a medida” de acuerdo a cada caso particular sino, además, para mejorar la relación
entre los civiles de UN, los militares y la población local.
Respecto de esto último, resulta novedoso el rol de los militares en estos equipos ya que
no solo brindan protección a éste para el desarrollo de su tarea, sino que también resultan un
actor clave para el acercamiento del equipo con la población, ya que mayormente son ellos los
que tiene el contacto y reciben información en el marco de la realización de tareas de patrullaje
(RESDAL, 2013, pp.50-51).
Asimismo, suelen desplegarse – en general una vez que algún caso de violencia ya ha
sucedido- Joint Assessment Missions (JAM) Misiones de diagnóstico conjunto, las que realizan
una evaluación general del área de carácter humanitario, protección, desarrollo, DDHH y/o de
la situación política.
Vale destacar que a pesar de todas las particulares y dificultades propias de este terreno,
MONUSCO logró desarrollar una única estrategia de protección: la “Estrategia para la
Protección de Civiles en RDC para todo el sistema ONU” (RESDAL, 2013: 48). Pensada como
una estrategia comprehensiva fuertemente promovida por la ONU y por el gobierno de RDC
para hacer frente a esta temática que es parte importante de la opinión pública internacional. En
este marco, MONUSCO trabaja coordinadamente con el gobierno de RDC en acciones tales
como asegurar la protección ante abusos y violaciones a los DDHH y el DIH, incluidas toda

99
Community Liaison Assistants (CLAs)/Asistentes de enlace comunitario- y Community Alert Network (CAN)/
Redes de alerta comunitaria, serán desarrolladas dentro de la categoría 8.
100
A las que también se suman la conducción regular de encuestas para medir la percepción de la población sobre
amenazas a la seguridad y acciones de protección.

128
forma de violencia sexual y violencia basada en género, así como abusos cometidos contra
niños.
La Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios
(OCHA), ha evaluado la situación humanitaria en RDC como “una de las más complejas del
mundo”. En esta línea, una de las herramientas que tiene por objetivo alcanzar a todo el territorio
y cubrir todas las temáticas humanitarias, a la vez que evitar duplicaciones de esfuerzos, son los
denominados “Clusters”.
De este modo, distintas AFPs y oficinas de la misión se coordinan junto con el gobierno
anfitrión para trabajar temas específicos (RESDAL, 2013). MONUSCO posee un cluster de
protección donde también participa fuertemente la oficina del Alto Comisionado de las
Naciones Unidas para los Refugiado (ACNUR).
Como también se mencionó en el Capítulo 2, la herramienta del mapeo de actores resulta
de gran importancia en el complejo escenario de RDC. Esta herramienta de análisis ayuda a
entender la diversidad de actores existentes, pero también sus intereses, motivaciones y las
relaciones existentes entre los mismos. Todo ello provee a la misión de la capacidad de
identificar oportunidades positivas de enlace y coordinación (Mahony, 2014).
- Asesores/puntos focales de POC
Cada vez en mayor medida los contingentes militares desplegados cuentan con un
efectivo que cumple la función de asesor/punto focal en materia de POC. En general, es una
función más que se suma a las tareas ya habituales establecidas para un efectivo dentro del
contingente/unidad101.
La tarea del punto focal de POC será la de estar al tanto de las necesidades de protección
de la población local; enlazar con actores vinculados a la temática en la zona de responsabilidad
-tanto de los demás componentes de la misión como de actores locales relacionados-; apoyar el
monitoreo en materia de Derechos Humanos; garantizar que la perspectiva, temática y objetivos
de POC sea contemplada en todas las acciones que lleve adelante el contingente nacional.
- Atención médica de emergencia
Cabe destacar que el despliegue de hospitales militares reubicables y/o de unidades
sanitarias que se encuentran dentro de los contingentes tiene la responsabilidad de brindar

101
En general suele suceder que el Jefe de Recursos Humanos también tenga la responsabilidad de ser designado
como punto focal de POC o género.

129
atención médica al propio personal militar desplegado en la misión. Sin embargo, ante
situaciones de emergencia que requieran la prestación de servicios médicos, el componente
militar puede brindar atención médica de emergencia a la población local102. Asimismo, el
personal médico desplegado suele participar en actividades CIMIC relacionadas con la salud
como, por ejemplo, campañas de vacunación, campañas de sensibilización en materia de higiene
y prevención de enfermedades.
En el marco de la estructura MONUSCO, así como algunas herramientas de protección
innovadoras, es el componente civil de la misión el que se encarga de la coordinación y
ejecución de las mismas. La sección de asuntos civiles tiene un rol fundamental en la estructura
enlazando con los diferentes actores -de todos los ámbitos- vinculados con la protección de
civiles. Es el enlace clave entre las necesidades de la población y las autoridades políticas
congoleñas fomentando el fortalecimiento de los vínculos y la reconciliación de la comunidad
a través del dialogo y la mediación. Se encuentra conformada por una dotación de 250 personas,
ubicados en Kinshasa y en 10 locaciones en el terreno (Asuntos Civiles en la Misión de
Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 2019).
Para hacer frente a necesidades de protección, entre 2017 y 2018 se conformaron 39
equipos conjuntos de protección (JPTs); 58 equipos de diagnóstico conjunto; 13 equipos de
investigación conjunta. 390 casos individuales de protección fueron abordados (SC-PID, 2019).
Un informe de Amnistía Internacional se destacó que “las fuerzas de seguridad de la
República Democrática del Congo y la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la
República Democrática del Congo (MONUSCO) fueron incapaces de hacer frente a la
inseguridad y de neutralizar a los más de 40 grupos armados locales o extranjeros que
continuaban activos” (Amnistía, 2018: 378).
En 2018, la Oficina Conjunta de Derechos Humanos de las Naciones Unidas
UNJHRO103 en RDC documentó 6.831 violaciones de DDHH en RDC, un promedio de unas
570 violaciones por mes. En toda la República Democrática del Congo, son los agentes estatales
los que aparecen como los principales responsables de las violaciones documentadas en 2018
(un 61%) -más de la mitad son atribuidos a elementos de la FARDC y la Policía Nacional del

102
Como sucedió con el Hospital Militar Reubicable Argentino desplegado en MINUSTAH durante el terremoto
sucedido en Haití el 12 de enero de 2010.
103
Por sus siglas en inglés: United Nations Joint Human Rights Office (UNJHRO). Oficina que vigila la situación
de los Derechos Humanos y analiza las tendencias de la situación en RDC.

130
Congo (PNC)-, mientras que el 39% de las mismas fueron perpetradas por grupos armados. (ver
ilustración 8)
Ilustración 8: Numero de violaciones a los Derechos Humanos ocurridos por provincia- RDC
(2018)

Fuente: Elaboración propia en base a MONUSCO (2019).

Respecto de la situación de los Derechos Humanos, en su informe 2017-2018, Amnistía
Internacional destaca que el continente africano estuvo marcado, en estos años, por conflictos
diversos en tanto su naturaleza e intensidad, donde predominaron “violentas campañas de
represión de manifestaciones pacíficas, y ataques concertados contra la oposición política,
defensores y defensoras de los derechos humanos y organizaciones de la sociedad civil”
(Amnistía, 2018: 19).
En la publicación semanal sobre R2P del GC2RP, del 8 de mayo de 2019, se informa
que por lo menos 80 grupos armados activos aún operan en el este de RDC y la situación de
violencia y conflicto que se vive en la zona, hizo que en el mes de abril de 2019 más de 100.000
personas han tenido que desplazarse a otras zonas del país. “Durante estos últimos ataques han
sido reportarse casos de violaciones y violencia sexual, así como el reclutamiento forzado de
niños por los grupos armados” (GCR2P,2019, Atrocity Alert).
A través de diferentes medios internacionales llegó la noticia que, entre los días 16 y 18
de diciembre de 2018, una violenta masacre tuvo lugar en las comunidades de Banunu y Batende
del territorio de Yumbi, en el Oeste del país. Según la ONU, fueron 535 los civiles muertos en
el marco de cuatro ataques los que, suponen, derivaron de una disputa interétnica sobre el
entierro de un jefe comunal (Richardson, 2019).

131
 Noticias como esta dan cuenta de las dificultades que existen aún para hacer frente a
matanzas- incluso aquellas planificadas y organizadas- donde los sistemas de alerta temprana y
de enlace con la comunidad resultan insuficientes y/o inadecuados.
Como se observa en el gráfico 15 y de acuerdo con el Informe EPON (2019) “La misión
también jugó un importante rol preventivo. Una serie de iniciativas dirigidas por la sección de
Asuntos Civiles de la MONUSCO han evitado o retrasado la violencia a nivel local, y varias de
las intervenciones del componente militar han evitado la escalada de violencia (…) Luego de
20 años de presencia en el país, existe una relación de amor-odio entre la ONU y los congoleses
(tanto con el gobierno como con la población)”104 (EPON, 2019: 79-80)
Gráfico 15: Percepción MONUSCO por parte de la población local

Fuente: Elaboración propia en base a EPON (2019).

En 2018, la MONUSCO comenzó a implementar una nueva dinámica de protección de
civiles orientada hacia una estrategia de "protección a través de la proyección" (Gressly, 2019),
la que viene a reforzar la idea de “protección a través de mayor presencia”, pero no a
reemplazarla; esto implica no solo reforzar la presencia en las áreas donde los contingentes están
desplegados, sino también promover una postura más dinámica para alcanzar zonas sensibles y
de difícil acceso.
En el caso de MONUSCO donde cada efectivo desplegado se encuentra frente a un
contexto complejo y diverso respecto de otras zonas dentro del mismo país, es preciso contar
con habilidades diplomáticas además de conocimiento militar. “Especialmente entre los
oficiales se convive con situaciones que suponen ser, a la vez, soldado combatiente, diplomático

104
Traducción propia.

132
militar, y fino observadores de la realidad. Por ejemplo, disponer de habilidades negociadoras
si estarán al mando de unidades, por pequeñas que sean, es uno de los principales
requerimientos para sortear con éxito una misión en el exterior en un marco multinacional
conflictivo” (RESDAL, 2013: 75).
- Voluntad -autoridad
Cuanto más nos acercamos al nivel de terreno más difícil resulta encontrar lineamientos
claros y que se ajusten a cada situación particular, lo que lleva al efectivo desplegado en el nivel
táctico a verse tomando decisiones en solitario y apelando a la subjetividad propia y a su
interpretación del contexto.
Las habilidades de negociación, comunicación y empatía cultural mencionadas como
vitales para la tarea de los peacekeepers, son las que hacen posible que la decisión a nivel del
terreno se ejecute en la figura de efectivos con la capacidad, autoridad y voluntad necesarias
para hacer cumplir el mandato de protección civil.
Como mencionara Van Creveld (2007): “(la) incertidumbre en la guerra no se deriva
del tamaño del ejercito sino de la naturaleza de sus componentes humanos. La guerra más que
cualquier otra actividad está dominada por la rabia, el miedo, el dolor y la muerte. Las
personas que quedan inmersas en sus intensas experiencias son generalmente menos objetivas
que un hombre sentado en una oficina y que tramita papeles y mucho menos objetiva que una
computadora que ni siquiera “entiende” la información que está procesando. Bajo tales
circunstancias, la velocidad con la cual la información es transmitida, su organización interna
y coherencia y su confiabilidad se resentirán con certeza; hechos que no escaparán a la
perspicacia de un comandante prudente” (p.154).
- Financiamiento-capacidades-medios mandatos vs. recursos
MONUSCO es la misión más grande de la Organización en tanto personal desplegado,
pero también en presupuesto aprobado y en medios desplegados. Sin embargo, ello representa
un número inferior al que se necesitaría para hacer frente a todos los desafíos de protección que
existen a lo largo de todo el extenso territorio de RDC.
Esta falta de financiamiento y medios no es solo privativa de la misión, sino que también
es una realidad cotidiana en la tarea de las diversas AFPs de la ONU y ONGs que se encuentran
en el terreno. Ello se debe no solo a las dificultades que atraviesa la ONU respecto de la falta o
retraso en el aporte de los países miembros a su presupuesto general -y al sistema de paz y

133
seguridad en particular-, sino también el mal uso de recursos que se genera cuando las acciones
a implementar no cuentan con información fehaciente para su planificación, o bien se falla en
lograr una coordinación adecuada a la hora de su implementación.
- Limitaciones/ “caveats” resp TCCs
Finalmente, también supone un riesgo que atenta contra el cumplimiento del mandato la
capacidad que tienen los TCCs ante la Organización para poner limitaciones en cuanto a las
responsabilidades, tareas y alcances de su personal a desplegar.
En el nivel operacional, y en el propio terreno, se vuelve más evidente la brecha que
existe entre los diferentes contingentes respecto de la utilización, o no, de los medios autorizados
por el mandato para ejercer acciones de protección de civiles. En muchos casos, antes de ejecutar
una orden proveniente de la cadena de mando de la misión (force commander), los jefes de
contingentes esperan contar con la autorización de sus capitales para actuar, dando cuenta que
la misión de la ONU termina estando supeditada a las decisiones y/o intereses nacionales,
incluso hasta en el nivel más táctico. (Bove, 2020)
En este sentido en MONUSCO, donde existen ciertas acciones y herramientas de
carácter ofensivo como es la Brigada de Intervención (FIB), la capacidad de los países
contribuyentes de establecer “caveats” genera la complicación de no contar con personal
suficiente para la realización de las tareas establecidas en el mandato de POC en la misión.
Por supuesto, y como se vio en el caso de la FIB, el mismo es un tema controversial y
eje de debates ya que por su condición y objetivos, sus integrantes adquieren la calidad de
combatientes siendo parte del conflicto y por lo tanto pudiendo ser susceptibles de ataques.
Aquí lo que se presenta entonces es la necesidad de fortalecer la comunicación,
negociación y enlace entre la Organización y los TCCs en todos los niveles de conducción para
adecuar, de manera coordinada, los esfuerzos que se crean necesarios para dar cumplimiento al
mandato en el terreno.
Las capacidades reales para dar cumplimiento a los objetivos establecidos por el
mandato en materia de protección de civiles son el fundamento más importante para dar
credibilidad y legitimidad a la misión.

134
Categoría 3: Protección, libertad de circulación y acceso del personal humanitario, efectivos
de la ONU y de las ONGs autorizadas en el marco del mandato.
“Asegurar la protección efectiva de los civiles, incluidos el personal humanitario y los
defensores de los derechos humanos, que se encuentren en peligro inminente de sufrir violencia
física, en particular violencia ejercida por cualquiera de las partes implicadas en el conflicto;
Asegurar la protección del personal, los locales, las instalaciones y el equipo de las Naciones
Unidas” (S/RES/1925, 2010). Lo anterior es parte del mandato inicial de la MONUSCO en
2010, dando cuenta la prioridad que se le da a la seguridad y protección del personal desplegado
como aspecto clave dentro de los objetivos de la misión.
En este punto es donde se pone en juego tanto la seguridad de los propios peacekeepers,
así como la seguridad y protección para que puedan llevar adelante su tarea en el terreno todos
los actores humanitarios desplegados. Ello se resume en la doctrina del “duty of care” /deber de
cuidado, siendo ese el "deber irrenunciable por parte de la organización de mitigar o abordar
los riesgos previsibles que puedan dañar o lesionar a su personal y a los miembros de su familia
elegibles" (De Guttry, 2018)
El riesgo crítico, y tal vez el que más preocupa en estos momentos a la Organización, es
el garantizar la seguridad de los peacekeepers que se encuentran desplegados en el terreno.
Este es un aspecto que se debe abordar por dos vías, por un lado, considerando el
creciente aumento de las bajas de personal que tuvo la ONU a partir de 2013 en sus terrenos de
operaciones, contabilizando MONUSCO un total de 211 casos105 y una situación de violencia y
peligrosidad en aumento para el personal desplegado principalmente en la zona Este del país.
En palabras del General Cammaert (2012), quien fuera comandante de división en RDC
durante 2005: “La mayoría de las tropas se encuentran física y mentalmente insuficientemente
preparadas para implementar el mandato de protección de civiles, incluida la temática de
106
violencia sexual, y no tenían suficiente conocimiento de las reglas de empeñamiento” . La
falta de entrenamiento en este sentido pone en peligro el cumplimiento del mandato de POC,
pero a su vez también la propia seguridad y bienestar del personal desplegado. Asimismo, se
evidencia una carencia respecto del entrenamiento en materia de seguridad para el personal, así

105
https://peacekeeping.un.org/en/mission/monusco
106
Traducción propia.

135
como una falta de atención institucional para con las necesidades, atención médica y psicológica
de los peacekeepers involucrados en protección.
“La institución tiene la responsabilidad legal y moral de cuidar de aquellas personas
en el terreno que se arriesgan y absorben el estrés. Y a un nivel práctico, los altos niveles de
agotamiento emocional y estrés también son impedimentos importantes para la calidad y la
eficiencia del desempeño de una misión.”107 (Mahony, 2006: 140).
Los traslados y escoltas, además de realizarse para el movimiento de autoridades o
personal, en muchas ocasiones tiene por objetivo habilitar caminos y brindar seguridad en
recorridos donde convoys con asistencia humanitaria tienen que trasladarse hacia algún lugar
remoto del territorio, para lo cual se solicita el acompañamiento y asistencia del componente
militar. Se realizan, asimismo, escoltas de mercados y de agricultores desde y hacia sus tierras
(MONUSCO, 2017: 1).
El rol que los actores humanitarios desempeñan en la misión para con la temática de la
protección de civiles es de suma importancia. Por un lado, están las AFPs que forman parte del
sistema de la ONU y del equipo país de la Organización en RDC108. En MONUSCO se
encuentran más de 22 AFPs de la ONU los que trabajan en coordinación y junto con el gobierno
congoleño para la estabilización y el desarrollo de la RDC brindando asistencia humanitaria a
la población (por nombrar a las más importantes: UNICEF, OMS, UNFPA, OIT, OIM, ACNUR,
ONU Mujeres, UNESCO, PNUD, FAO).
OCHA, la Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios
dependiente de la Secretaría General es, precisamente, la oficina responsable de “reunir a los
actores humanitarios para asegurar una respuesta coherente a las emergencias. OCHA
también asegura la existencia de un marco dentro del cual cada actor pueda contribuir al
esfuerzo general de respuesta ante situaciones humanitarias” (OCHA, 2019).
Asimismo, dentro de los actores humanitarios, son las organizaciones no
gubernamentales (ONGs) las que presentan mayores diferencias en la manera de llevar adelante
la labor ya sea por su estructura, su tradición organizacional, o bien visiones y valores que no
son completamente compartidos con los demás actores encargados de brindar protección en la
misión. “cada situación concreta de intervención humanitaria deviene, de esta forma, en una

107
Traducción propia.
108
UNCT - United Nations Country Team in the DRC.

136
prueba (donde) las organizaciones (humanitarias) se encuentran confrontadas a otros actores,
otras lógicas, otras estrategias y descubren las dificultades propias de su rol de testigo moral”
(Fassin, 2016: 294).
En el caso de la MONUSCO donde además de las dificultades propias derivadas de la
multiplicidad de actores involucrados y superpuestos, se suman los inconvenientes propios del
terreno en tanto su accesibilidad y seguridad, vuelve la labor de coordinación entre actores un
asunto complejo y desgastante.
Cabe mencionar asimismo las bajas de personal propio que la MONUSCO sufrió desde
su establecimiento en 2010, las que sin bien no necesariamente son resultantes en todos los casos
de enfrentamientos directos con grupos rebeldes y/o caídos en acciones de protección de la
población local, sí hablan del contexto de peligrosidad existente en el terreno (accidentes viales
y aéreos; enfermedades contraídas en zona de misión; accidentes con minas antipersonales;
entre otros).
Respecto de ellos, los informes de Secretario General de la segunda mitad del 2020
informan: “Se registró un total de 76 incidentes contra personal o instalaciones de las Naciones
Unidas: 11 de ellos relacionados con conflictos armados, 36 con la delincuencia, 22 con
disturbios civiles y 7 con peligros. De los miembros del personal afectado, 9 eran de
contratación internacional (ocho hombres y una mujer) y 21 de contratación nacional (20
hombres y una mujer). Esto representa una disminución con respecto a los 87 incidentes del
período que abarcaba el informe anterior” (S/2020/919, 2020)
“Se registraron un total de 158 incidentes contra personal o instalaciones de las
Naciones Unidas: 12 de ellos relacionados con conflictos armados, 50 con actos delictivos, 81
con disturbios civiles y 15 con peligros” (S/2020/1150, 2020).
La situación de conflictividad y violencia en el país hace que, en muchas oportunidades,
los ataques realizados contra centros de tratamiento y/o contra trabajadores sanitarios vean
entorpecidos estos esfuerzos humanitarios. (UNICEF, 2019, Declaración de la Directora
Ejecutiva de UNICEF, Henrietta Fore).
Cabe destacar el caso de la forma de trabajar de Médicos sin Fronteras (MSF) la que se
caracteriza por poner el foco fuertemente en la neutralidad y en no ser identificados con ningún
bando. Por ello, no trabajan con personal de seguridad que porte arma, ni junto con la misión de
la ONU que se encuentra desplegada en el terreno. En esta línea, consideran que, en el caso de

137
las medidas de salud que se implementan desde el gobierno con apoyo de las fuerzas armadas
contra el ébola, el uso de la policía y de las fuerzas armadas para obligar a las personas a cumplir
con las medidas de salud contra la enfermedad, termina aislando a la comunidad y volviéndose
contraproducente.
EL GCR2P destaca que las provincias más afectadas por la violencia contra los civiles
son Kivu del Norte, Kivu del Sur, Ituri y Tanganica, las que también han sufrido el brote de la
epidemia del ébola y las dificultades derivadas de los ataques perpetrados hacia los centros de
salud y agentes sanitarios.
“… el gobierno de la RDC y la MONUSCO deben garantizar que la protección de los
civiles -y de los centros de salud- siga siendo su prioridad principal”. Pero, asimismo, se
destaca que las fuerzas de seguridad deben abstenerse de utilizar fuerza desproporcionada contra
civiles y respetar los DD.HH. En este marco, indica que “el nuevo gobierno debe
responsabilizar a todos aquellos que usaron fuerza letal contra manifestantes desarmados antes
de las elecciones de 2018” (GCR2P, 2019, R2P Monitor).
Los ataques hacia los civiles se observan de manera no solo directa, sino también
indirecta a partir, por ejemplo, del ataque a centro de salud y/o asistencia a las poblaciones más
vulnerables. Demasiados y muy diversos son los asuntos (nacionales y foráneos) que atraviesan
y empeoran la situación humanitaria de RDC. En este contexto, por un lado, el rol de autoridad
del gobierno y las herramientas para fortalecerlo se entienden fundamentales y, por el otro, se
ve necesario y urgente promover el financiamiento de las organizaciones humanitarias a fin de
que puedan llevar adelante de la mejor manera su transcendental tarea cotidiana en materia de
protección civil.
Cabe destacar que las AFPs del sistema ONU que cuentan con presencia en MONUSCO
se encuentran en general compuestas tanto por personal internacional como por locales
contratados en el país anfitrión. Dado la cantidad de temas y variables que se trabajan, muchas
veces las acciones parecen verse superpuestas en el terreno, haciendo que una temática pueda
ser tratada desde diferentes aristas o bien atendiendo a un diferente público objetivo, lo que
dificulta o reduce la posibilidad de éxito en los resultados cuando no se tiene en cuenta una
coordinación efectiva. Cabe mencionar que, si bien estas AFPs son parte integrante de la ONU,
las mismas poseen relativa independencia en la definición y ejecución de sus mandatos y
estrategias lo que, nuevamente, hace que los canales de coordinación con otros actores y con la

138
propia misión sean indispensables a la hora de querer alcanzar el objetivo deseado, sobre todo
cuando se refiere a acciones de protección, las que se identifican por ser tan complejas,
comprehensivas e interdisciplinarias.
Quizás la necesidad de alcanzar una mejor coordinación en el accionar de todos ellos
(junto con la propia misión) sea clave para avanzar en resultados más favorables; y es ahí, donde
centrándonos en la MONUSCO, su estructura y objetivos en cuanto a POC, se puede dar cuenta
que su presencia en el país importa y hace de algún modo la diferencia

Categoría 4: Identificación y adopción de disposiciones especiales para grupos vulnerables,

mujeres y niños.
“La República Democrática del Congo (RDC) es una de las situaciones humanitarias
más complejas y desafiantes del mundo, donde los múltiples conflictos afectan varias partes de
su vasto territorio”. ACNUR identifica que las necesidades de protección son enormes
(violaciones a los DD. HH; mutilación física, asesinatos, violencia sexual, arrestos arbitrarios y
detenciones en condiciones inhumanas), así como los desafíos para conseguir ayuda -
particularmente financiamiento- para llevar adelante actividades de protección109.
Las actividades que lleva adelante MONUSCO en este sentido se encuentran dirigidas a
prevenir y responder a la violencia sexual y de género; fortalecer la protección de personas
vulnerables; proporcionar material de albergue y asistencia para los desplazados y retornados y
fortalecer organizaciones comunitarias que trabajan por la coexistencia pacífica. ACNUR
trabaja junto con otras AFPs de la ONU tales como la OIM, PNUD, PMA, FAO principalmente
con desplazados internos en la zona de Kivu del Norte (ACNUR, 2019).
La Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCHA),
por su parte, y como oficina coordinadora de toda la asistencia humanitaria en el país, estima
que las personas que se encuentran con necesidades de asistencia y protección en 2019 ascienden
a un estimado de 12,8 millones (un 10% del total de las necesidades humanitarias a nivel
mundial).

109
ACNUR ha recibido menos de una cuarta parte de los 201 millones de dólares necesarios para proporcionar
asistencia y protección para salvar las vidas de los refugiados, desplazados internos y otras personas vulnerables
en la República Democrática del Congo.

139
 La situación de conflicto e inseguridad tiene un impacto devastador en la capacidad de
la población para acceder a fuentes de alimento, llegando a un total de 12,8 millones de personas
en RDC que se encuentran en situación de inseguridad alimentaria grave (esto difiere del dato
de 9,9 millones de personas registrado por MONUSCO).
Con el fin de hacer frente a estos desafíos, en 2018 los actores humanitarios brindaron
asistencia y protección para salvar la vida de aproximadamente 3 millones de personas en RDC.
Sin embargo, esto estuvo lejos de los 10.5 millones de personas a las que se dirigió el Plan de
Respuesta Humanitaria 2017-2019, actualizado en 2018 (OCHA, 2018), el que representa una
estrategia multianual y multisectorial innovadora.
Según este Plan, 13.1 millones de personas se encuentran necesitadas de asistencia
humanitaria y protección en RDC. 18 de las 26 provincias de RDC se ven atravesadas por
emergencias humanitarias. 1.68 billones de dólares serían los necesarios para hacer frente a esta
situación. El impedimento para una respuesta humanitaria eficiente, efectiva y oportuna en la
RDC sigue siendo consecuencia de una financiación insuficiente110.
El mandato original de la MONUSCO de 2010 instaba a: “Apoyar los esfuerzos del
Gobierno, junto con los asociados internacionales y los países vecinos, por crear un entorno
propicio para el regreso voluntario, seguro y digno de los desplazados internos y los refugiados,
o la integración o el reasentamiento voluntarios a nivel local” (S/RES/1925, 2010)
Según datos del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR),
para 2018 RDC cuenta con 4.5 millones de personas desplazadas (más que el dato de 4 millones
proporcionado por MONUSCO); unos 826.000 refugiados de RDC en el exterior
(principalmente en Angola y Zambia), siendo más alto el número que los 600.000 contabilizados
por MONUSCO y unos 530.000 refugiados de otros países en el territorio de RDC (provenientes
principalmente de Burundi, República Centroafricana y Sudán del Sur).
En la visita a RDC del Jefe de Asuntos Humanitarios de las Naciones Unidas y la
Directora Ejecutiva de UNICEF, en marzo 2019, indicaron que “se necesita financiación
urgente para satisfacer las enormes necesidades humanitarias de la República Democrática del
Congo” (UNICEF, 2019, Enormes necesidades humanitarias RDC). UNICEF necesita 326

110
https://www.unocha.org/democratic-republic-congo-drc/about-ocha-drc

140
millones de dólares para satisfacer las necesidades de 4,3 millones de niños. Financiamiento que
resulta muy difícil de conseguir (UNICEF, 2019, Enormes necesidades humanitarias RDC).
Según la MONUSCO el reclutamiento de niños es la principal amenaza relacionada con
el conflicto en materia de protección infantil en RDC (siendo el cuarto país en el mundo con
mayor cantidad de niños soldados). Entre 2017-2018, 270 niños (69 niñas) fueron asesinados o
mutilados; y 22 ataques contra escuelas fueron perpetrados. Entre 2014 y 2018, al menos 2.573
niños fueron víctimas de violaciones graves de sus derechos en el contexto del conflicto armado
(MONUSCO, 2019). 49 grupos armados reclutaron a 8.421 niñas y niños (MONUSCO, 2019),
y entre 2017-2018 1.566 niños (168 niñas) lograron ser separados de grupos y fuerzas armadas
(SC.PID, Feb 2019).
El Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), por su parte, da cuenta que
en 2018 (UNICEF, RDC, 2019) - y sin bien para la región, de acuerdo con los datos del reporte
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), la tasa de mortalidad de niños menores de 5
años mostró un descenso de 50%- en RDC aún, de una proporción de 1000 nacimientos unos
91,9 niños no sobreviven los 5 años de edad.
Al menos 4 millones de niños se encuentran desnutridos –unos 2 millones más que los
datos proporcionados por la MONUSCO de niños con desnutrición severa-. Asimismo, el
cólera, el sarampión y en los últimos años, el ébola, se presenta como una epidemia difícil de
controlar y de intensa peligrosidad en el caso de los niños (UNICEF, 2019, Enormes necesidades
humanitarias RDC).
Según informe del Secretario General de fecha de marzo 2020: “la MONUSCO verificó
122 transgresiones graves cometidas contra niños y niñas entre diciembre de 2019 y enero de
2020. Al menos 82 niños (12 niñas y 70 niños) escaparon o fueron separados de grupos armados
en ese período, mientras que 3 niños (1 niña y 2 niños) habrían perdido la vida y 7 (2 niñas y 5
niños) habrían sido mutilados como resultado de fuego cruzado en el curso de operaciones
militares. Las gestiones de la Misión para negociar la liberación de niños en poder de grupos
armados siguieron teniendo buenos resultados. La MONUSCO siguió afianzando la
participación política de las mujeres a través, entre otras cosas, de la prestación de apoyo a las
instituciones nacionales. Hasta ahora se han beneficiado de este programa 50 mujeres que
aspiran a desarrollar una carrera política y 100 periodistas”. (S/2020/214, 2020)

141
 Resulta de igual modo preocupante el aumento que se evidenció, respecto del año
2017, en el número de víctimas adultas de violencia sexual relacionada con el conflicto durante
2018. 650 víctimas adultas, un 22% más alto que en 2017111 (SC-PID, 2019), el que ya había
aumentado en un 53% en comparación con 2016 (MONUSCO, 2019).
La Unidad de Violencia Sexual fue creada en 2009 para apoyar al gobierno de la RDC
(Ministerio de Género, Infancia y Familia) en la implementación de la Estrategia comprehensiva
para combatir la violencia sexual en el país. La función de la Unidad de Violencia Sexual es
principalmente la de: (Violencia sexual en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas
en la República Democrática del Congo, 2019)
- Elaborar, llevar adelante y dar seguimiento a un plan de acción para la
implementación de la Estrategia.
- Apoyar a todos los componentes relacionados a movilizar a actores y recursos para
asegurar la implementación completa de la Estrategia.
- Apoyar la facilitación de reuniones y brindar asesoría estratégica y técnica para la
implementación de la Estrategia.
Entre 2017 y 2018 se llevaron adelante 344 actividades de sensibilización,
capacitación y asistencia técnica en toda la RDC para fortalecer la capacidad de los agentes
estatales y no estatales en temas de violencia sexual. Por su parte, 7.216 personas recibieron
orientación y asesoramiento en la temática, lo que resultó en la condena de 585 perpetradores
de delitos de violencia sexual ocurrido en el período 2015 -2017 (SC.PID, Feb 2019).
El CICR aborda de manera exhaustiva la problemática de la violencia sexual, brindando
asistencia a las víctimas y sensibilizando a las autoridades sobre esta problemática.
Visto que, en 2017, los portadores de armas fueron responsables del 85 por ciento de los
casos de violencia sexual registrados en el país, CICR sensibiliza a los portadores de armas
sobre DIH y, una vez identificados los perpetradores, se les avisa a sus superiores en la cadena
de mando para que pongan fin al abuso
“La persistencia de la violencia sexual y de género siguió siendo motivo de grave
preocupación. En 2019 se documentaron 1.409 casos de violencia sexual relacionada con el
conflicto, de los cuales 955 se imputaron a grupos armados. Las FARDC estuvieron implicadas

111
513 mujeres, 267 niños y 30 hombres son las víctimas de violencia sexual registradas en 2017. (SC-PID, 2019)

142
en 383 de esos incidentes, lo que representa un aumento del 76 % frente al año anterior”
(S/2020/214, 2020)
“Entre julio y octubre (de 2020), la Misión documentó 248 víctimas de la violencia
sexual relacionada con el conflicto, entre ellas 152 mujeres, 94 niñas y 2 hombres, lo que
representa una disminución de casi el 33 % en comparación con el trimestre anterior y lo que
puede atribuirse en parte al aumento de las dificultades para documentar esos casos en muchas
de las provincias afectadas por el conflicto” (S/2020/1150, 2020)
Vinculado al tema de la violencia sexual, cabe destacar que en el año 2018 el Premio
Nobel de la Paz fue otorgado al Dr. Denis Mukwege (Premio Nobel, 2019), médico ginecólogo
y activista nacido en Bukavu-Kivu del Sur, RDC. El Dr. Mukwege se graduó en medicina en la
Universidad de Burundi en 1983, y se especializó luego en la Universidad de Angers en Francia
con el objetivo de ayudar a mujeres que resultaran con heridas luego de haber pasado por el
parto.
En 1999, funda el Hospital Panzi en la ciudad de Bukavu, uno de los pocos centros
especializados en ginecología, obstetricia y en el tratamiento de mujeres que han sido víctimas
de violación como consecuencia de los conflictos violentos ocurridos en la región.
De acuerdo con el reporte de desarrollo humano 2018 elaborado por el Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), algunos de los indicadores relacionados con la
situación humanitaria de los civiles en RDC (principalmente de mujeres y niños) indican lo
siguiente: existe una expectativa de vida al nacer de 61,5 años para las mujeres y 58,5 para los
hombres; mientras que la proporción de mortalidad materna es de 693 casos por cada 100.000
nacimientos.
Respecto de la tasa de natalidad en adolescente es de 124,2 por cada 1000 mujeres/niñas
de entre 15 y 19 años. Por su parte, los años de escolaridad esperados son 8,7 para mujeres y
10,6 para hombres. Respecto del indicador de seguridad humana, se registró un 13,5 de tasa de
homicidios por cada 100.000 personas.
Desde 2000 la tasa de mortalidad materna en África Subsahariana se ha reducido en un
35% y la tasa de mortalidad de niños menores de 5 años mostró un descenso de 50%. Sin
embargo, en otros aspectos como la incidencia del VIH entre las mujeres en edad reproductiva
se presenta, en esta región, diez veces en mayor proporción que el promedio mundial (ONU,
2018).

143
 En 2017, en las provincias de Kivu del Sur y de Tanganica, se registraron 18.250 casos
de cólera, el doble de 2016, y 18.000 casos de sarampión. UNICEF, como respuesta a esta
situación prestan apoyo el que incluye: campañas de vacunación contra el sarampión; campañas
de sensibilización para la prevención y el tratamiento del cólera y asistencia a niños desnutridos
(UNICEF, 2018, RDC. La violencia en Tanganica y Kivu del Sur). Por su parte, respecto de
niños afectados con VIH se registraron en el último año 4.800 nuevos casos en niños de entre 0
a 14 años (UNICEF Country Profiles Data. RDC, 2019).
La epidemia del ébola que afecta a RDC desde hace varios años y su impacto en la niñez
merece ser tratado particularmente. El brote que tuvo lugar entre 2014 y 2016 en la región del
África Occidental se identifica como el peor de la historia, del cual casi una quinta parte de las
personas afectadas fueron niños. Las tasas de mortalidad son especialmente altas entre los niños
infectados: para los menores de 1 año, ascienden hasta nada menos que un 95%. En la zona
afectada por la epidemia en el RDC residen cerca de 500.000 niños los que se enfrentan a un
peligro mortal de la infección (ellos y sus familias). (UNICEF, 2018, Los niños y el brote de
ébola).
Durante el último brote de ébola, ocurrido en 2018, más de 800 personas ya se han
infectado, 500 de las cuales han muerto. Los niños representan un tercio de todos los casos
confirmados. Se han identificado más de 1.000 niños huérfanos a causa del ébola. UNICEF en
RDC, en total, ha brindado protección a 80.000 personas a través de la vacunación, y se ha
brindado información sobre las medidas preventivas para evitar la infección y su propagación a
más de 10 millones de personas (UNICEF, 2019, Declaración de la Directora Ejecutiva de
UNICEF, Henrietta Fore). Asimismo, se han instalado puntos para el lavado de manos en más
de 270 escuelas y se han promovido actividades para concienciar a más de 13.000 niños112
(UNICEF, 2018, Los niños y el brote de ébola).
Asimismo, UNICEF ha identificado más de 800 casos de abuso sexual en niños que
habitan la zona del Este de RDC (UNICEF, 2018, RDC. La violencia en Tanganica y Kivu del
Sur). En todo el país, un 31% de las niñas son sometidas a matrimonio forzado para la edad de

112
En la República Democrática del Congo, médicos, trabajadores de la salud, dirigentes religiosos, periodistas y
emisoras locales de radio desempeñan un papel importante en la labor de concienciación para identificar los
primeros síntomas y conocer opciones de tratamiento temprano.

144
18 años y un 38% de los niños entre 5 y 17 años se encuentran en situación de trabajo infantil
(UNICEF. Country Profiles Data. RDC, 2019).
Los niños de RDC están padeciendo una de las peores crisis de desplazamiento del
mundo. Durante 2017, más de 800.000 niños se encontraron desplazados a causa de la violencia
derivada de los enfrentamientos entre el ejército y los grupos armados en las provincias de
Tanganica y Kivu del Sur (UNICEF, 2018, RDC. La violencia en Tanganica y Kivu del Sur).
La Organización Mundial de la Salud (OMS) por su parte informó “Hasta el 5 de febrero
(2019) se habían notificado 789 casos de ébola (735 confirmados y 54 probables), 488 de ellos
mortales (tasa de letalidad global: 62%). Hasta la fecha, 267 personas han sido dadas de alta
de centros de tratamiento del ébola e inscriptas en un programa de monitoreo y apoyo
específico. De los casos con edad y sexo conocidos, el 58% (454/788) eran de sexo femenino, y
el 30% (232/786) tenían menos de 18 años, incluidos 116 niños menores de cinco años. (…);
en total, en número de trabajadores de la salud afectados hasta la fecha es de 67” (OMS, 2019).
Respecto de la situación del trabajo en las minas de cobalto se informó que tanto adultos
como menores de edad (niñas y niños de hasta tan solo 7 años) continuaban arriesgando su vida
y su salud a una paga de un dólar al día. En este sentido, RDC se comprometió a poner fin al
trabajo infantil minero para 2025 (Amnistía, 2018: 28).
En marzo 2018 en el área de la provincia de Katanga se declaró una epidemia de
sarampión la que se fue extendiendo sobre todo en áreas de difícil acceso. El sarampión pone
en particular riesgo a los niños, ya que la misma puede desencadenarse en otras enfermedades
tales como la desnutrición severa y/o infecciones respiratorias. Los equipos de Médicos sin
Fronteras (MSF) han vacunado a 231.646 niños y tratado 3.334 casos de sarampión en diferentes
áreas gracias a la utilización de clínicas móviles. Sin embargo, las carreteras y caminos en mal
estado y limitaciones logísticas dificultan esta tarea. Para llegar a algunos lugares remotos
suelen utilizar “motos e incluso canoas, esto nos hace imposible transportar grandes cantidades
de medicamentos, vacunas o alimentos terapéuticos” (MSF, 2019, Incluso cuando una
epidemia).

145
Categoría 5: Construcción de capacidades de justicia en el país anfitrión e inclusión de un
componente policial.
“Apoyar las iniciativas nacionales e internacionales encaminadas a hacer comparecer
ante la justicia a los responsables de dichas violaciones, incluso mediante el establecimiento
de células de apoyo a la fiscalía para prestar asistencia a las autoridades de justicia militar de
las Fuerzas Armadas de la República Democrática del Congo (FARDC) en el enjuiciamiento
de las personas detenidas por las FARDC” (S/RES/1925, 2010). Lo mencionado anteriormente
es parte del mandato original del 2010 de la MONUSCO, intención que fuera reiterada y
promovida en el último mandato de la misión (vigente hasta diciembre 2020):“Colaborar con
las autoridades de la República Democrática del Congo, aprovechando las capacidades y la
especialización de la policía de las Naciones Unidas, las capacidades judiciales y
penitenciarias de la MONUSCO, como la Célula de Apoyo a la Fiscalía de las Naciones Unidas,
la Oficina Conjunta de Derechos Humanos de las Naciones Unidas y otros componentes de
justicia de la MONUSCO, para reforzar y apoyar el sistema judicial de la República
Democrática del Congo a fin de investigar y enjuiciar a todos los presuntos responsables de
genocidio, crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad, así como de violaciones del
derecho internacional humanitario y violaciones o abusos de los derechos humanos cometidos
en el país”(S/RES/2502, 2019)
Respecto del componente policial -si bien con actividades más reducidas de impacto en
materia de POC- su coordinación con la FFAA de la misión, así como con el ámbito de la justicia
del país anfitrión, resulta esencial en el largo plazo en el marco de los procesos de consolidación
de la paz. Esto es: cuando el componente militar de una operación de paz logra pacificar,
estabilizar y fortalecer las capacidades del gobierno local, es el componente policial113 quien se
espera ocupe su lugar en la etapa de consolidación114. “El mandato del componente policial de
la misión de la ONU es parte de la dinámica de la transición de una fase de mantenimiento de
la paz hacia una fase de consolidación de la paz y apoyo para el desarrollo sostenible. En
consecuencia, es necesario aumentar la calidad de las contribuciones de la policía de la ONU

113
Cabe destacar que los policías son considerados civiles para el Derecho Internacional Humanitario.
114
Este fue el caso, por ejemplo, de la operación de paz en Haití en su paso de la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en Haití –MINUSTAH- (2004-2017) a la Misión de las Naciones Unidas de Apoyo a la Justicia
en Haití-MINUJUSTH (2017- en curso). https://peacekeeping.un.org/es/mission/minujusth

146
en tanto la implementación del mandato.”115 (Policía en la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 2019).
En MONUSCO el componente policial116 se presenta ya sea como efectivos de policía
desplegados individualmente (UN Police-UNPOL) con un total de 377 efectivos, o bien como
unidades de policía (Formed Police Unit -FPU) llegando a un total de 1228 desplegados
actualmente y aportadas, estas últimas, por Bangladesh, Egipto, India y Senegal (Misión de
Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 2019). Las
principales tareas de la policía de la ONU en MONUSCO son:
- Trabajar con la PNC (Policía Nacional Congoleña) en su formación y asistencia:
Así como las FFAA asisten y entrenan a las FARDC, la policía de la ONU realiza
lo propio con la PNC. Cabe destacar que no llevan adelante tareas policiales por sí
solos, sino en asistencia de la Policía Nacional Congoleña.
- Brindar apoyo a la PNC en tareas vinculadas con la organización de elecciones.
- Garantizar presencia en todo el territorio, principalmente en la región de los Kivus-
Este del país.
- Participar como parte integrante de los JPTs y clusters de protección de civiles
Cabe mencionar que la PNC es una fuerza austera que carece de infraestructura,
equipamiento y recursos adecuados para hacer frente adecuadamente a su tarea y garantizar su
presencia en todo el territorio.
Asimismo, la conformación y pertenencia a la PNC, en muchos casos, está garantizada
sólo por haber sido hijo de un miembro de la policía nacional ya que, al morir, los hijos ocupan
automáticamente el lugar de sus padres, volviéndose el ingreso a la fuerza una cuestión
meramente hereditaria y no vinculada a entrenamiento ni capacitación alguna (RESDAL, 2013).
Tanto el apoyo al sistema de justicia y a la policial local por parte de la MONUSCO
tienen la importancia de ser la base firme sobre la cual se pueda conseguir el objetivo último de
toda operación de paz que es el de contar con una estrategia de salida a través del fortalecimiento
de las instituciones elementales, la transferencia de medios y capacidades desde la misión al
país anfitrión a fin de lograr un sistema sostenible, ordenado y, por lo tanto, un ambiente más
estable y seguro.

115
Traducción propia.
116
https://peacekeeping.un.org/es/troop-and-police-contributors (Mayo 2021)

147
 El Secretario General en sus informes al Consejo de Seguridad durante 2020 respecto de
este tema en relación a MONUSCO indica la siguiente: “la MONUSCO y el equipo de las
Naciones Unidas en el país han establecido un equipo de transición integrado que coordinará
el proceso de planificación de la transición a fin de que durante la misma se preserven los
logros en materia de estabilización y se garantice que la reconfiguración de la huella de las
Naciones Unidas responda adecuadamente a las prioridades de consolidación de la paz, en
estrecha colaboración con los interesados nacionales e internacionales clave”(S/2020/214,
2020). “La MONUSCO siguió aplicando un enfoque integrado de la reforma del sector de la
seguridad, aprovechando sus buenos oficios para ayudar a las autoridades nacionales a lograr
la transformación institucional a largo plazo. La MONUSCO también colaboró con el Comité
Internacional de la Cruz Roja y la Corte Penal Internacional en la elaboración de un programa
de estudios y la capacitación de las FARDC en materia de derechos humanos y derecho
internacional humanitario y en relación con los esfuerzos por combatir el reclutamiento de
niños soldados y la violencia de género” (S/2020/1150, 2020). “Considero alentadoras las
medidas concretas adoptadas por el Gobierno para colaborar con la MONUSCO a fin de
acordar una estrategia conjunta para la transición de la Misión, de conformidad con la
resolución 2502 (2019). Mantengo mi compromiso de asegurar que la reducción y la salida de
la Misión se realicen en una secuencia cuidadosa, en función de las condiciones y de
conformidad con puntos de referencia acordados. La elaboración de la estrategia conjunta
ofrece una oportunidad única para definir la asociación entre las Naciones Unidas y el
Gobierno que es necesaria para asegurar que la transición y la salida graduales de la Misión
preserven los logros conseguidos con tantos esfuerzos en los últimos 20 años” (S/2020/919,
2020).

Categoría 6: Adopción de previsiones concretas de DDR, control de armas pequeñas y

medidas especiales contra las minas.
Desde el mandato de la MONUSCO de 2010, el Consejo de Seguridad se compromete
a: “Apoyar, incluso mediante su labor de mediación política, la conclusión de las actividades
de desarme, desmovilización y reintegración de los grupos armados congoleños o su
integración efectiva en el ejército, que seguiría dependiendo de que recibieran previamente
adiestramiento y equipo adecuados” (S/RES/1925, 2010)

148
 La división de MONUSCO de Desarme, Desmovilización, Repatriación; Reintegración
y Reasentamiento (DDR/RR) ha alcanzado a desmovilizar a un total de 24.965 combatientes
desde su creación (DDR/RR en la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la
República Democrática del Congo, 2019).
Actualmente se encuentra en curso la nueva estrategia de DDR denominada “Reducción
de la violencia en la comunidad” (CVR)117. Esta estrategia pone el foco en reducir los altos
niveles de violencia localizada que es perpetrada por actores locales y lograr un correspondiente
incremento de la estabilidad y seguridad. El enfoque de CVR supone un cambio de paradigma
de la estrategia anterior -centrada, principalmente, en estructuras militares-, haciendo foco en la
comunidad y abordando las variables que promueven la aparición del crimen y la violencia.
CVR busca, de este modo, ser una etapa previa donde crear las condiciones necesarias para
avanzar luego en los procesos de DDR (Astrom, 2019).
Los principios generales de la estrategia de reducción de la violencia en la comunidad
pueden resumirse en los siguientes: realizar una clara identificación de los actores armados;
movilizar el compromiso y la participación de la propia comunidad para su protección; operar
en tándem y como complemento a las actividades del Programa Nacional de DDR; adaptarse
rápidamente a nuevas situaciones y a actuar conjuntamente con otros componentes de la
MONUSCO.
“La MONUSCO alienta a los combatientes del LRA a desertar y entrar en el programa
de desarme, desmovilización, repatriación, reasentamiento y reintegración de la Misión. Esto
incluye la elaboración de folletos en los idiomas locales que distribuyen los ejércitos que operan
en las áreas afectadas de la República Centroafricana, la República Democrática del Congo y
Sudán del Sur” (MONUSCO, 2017:1).
Respecto de las acciones de la división de DDR/RR de MONUSCO, desde enero a
agosto de 2017, más de 1.200 combatientes (incluidos niños soldados) se unieron al programa
DDR/RR. El 50% originario de la FDLR118; el 45% perteneciente a grupos armados locales y el
5% restante, perteneciente a grupos armados nacionales y a otros grupos armados extranjeros.
En los informes de 2020 del SG al CS se informó: “El apoyo a la elaboración de un
marco nacional para el desarme, la desmovilización y la reintegración comunitaria siguió

117
Por sus siglas en inglés: Community Violence Reduction (CVR).
118
Cerca de 33.000 ex combatientes del FDLR fueron repatriados a Rwanda.

149
siendo una prioridad para la MONUSCO a todos los niveles, también en el diálogo con las
autoridades locales y los dirigentes de las FARDC a nivel provincial. En particular, la Misión
prestó apoyo a las autoridades provinciales de Ituri y a la comisión interprovincial de desarme,
desmovilización y reintegración comunitaria de Kivu del Norte y Kivu del Sur en la elaboración
de hojas de ruta para el desarme, la desmovilización y la reintegración, que se presentaron al
Gobierno nacional para su examen” (S/2020/919, 2020)
“La MONUSCO desmovilizó a un total de 83 excombatientes congoleses, mientras que
17 niños fueron separados de grupos armados y entregados a asociados en la protección de los
niños para que recibieran apoyo psicosocial y se reunieran con sus familias. Tras el
levantamiento de las restricciones a los viajes relacionadas con la COVID-19, se repatrió a 25
excombatientes (23 hombres y 2 mujeres) y 35 personas a cargo (12 hombres y 23 mujeres) a
Rwanda (58) y Uganda (2)” (S/2020/1150, 2020).
En el territorio de RDC confluyen, por un lado, una historia de conflictos y guerras desde
la época de su independencia que han dejado entre otras consecuencias minas antipersonales,
explosivos remanentes de guerra (ERW)119, municiones racimo y dispositivos explosivos
improvisados (IED)120 desperdigados sin registro ni control a lo largo de todo el territorio y, por
el otro, una historia de desplazados internos en aumento. Esto implica grandes cantidades de
población moviéndose por un territorio peligroso e inestable.
Además del desminado humanitario, la “acción contra las minas” incluye también
acciones de educación y sensibilización a la población de los riesgos; la asistencia a las víctimas;
el apoyo a los tratados internacionales, y la destrucción de almacenamiento de minas y
explosivos. En este sentido, las fuerzas armadas y de seguridad de RDC “no tienen actualmente
la capacidad de administrar y almacenar de manera segura” (Mine Action en la Misión de
Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 2019), armas y
municiones, pudiendo almacenarlas en sus residencias privadas o en instalaciones propias de las
fuerzas las que, en la mayoría de los casos, no cumplen con los estándares internacionales
mínimos; “… esta falta de regulación de las armas también contribuye a la proliferación de
armas a los grupos armados ilegales en la región” (Mine Action en la Misión de Estabilización
de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 2019).

119
Por sus siglas en inglés: Explosive Remnants of War (ERW).
120
Por sus siglas en inglés: Improvised Explosive Devices (IED).

150
 Los trabajos de acción contra de minas se llevan adelante con el apoyo de UNMAS121,
agencia que busca mitigar la amenaza que representan los ERW para los civiles.
Según datos de 2017, y respecto a las tareas de acción contra las minas, la MONUSCO
registraba unos 446.000 metros cuadrados limpios de minas en el territorio del país. 26 minas
antipersonales; 20.784 remanentes explosivos de guerra; 1056 armas largas y 616.217 armas
pequeñas y municiones, fueron destruidas. Desde el establecimiento de la misión se registraron
37 víctimas directas de explosivos remanentes de guerra. Se brindaron 880 sesiones de
educación sobre riesgo de minas, llegando a un total de 55.412 participantes.
Al respecto, para noviembre del 2020, el SG informó al CS: “La policía de las Naciones
Unidas, en asociación con la MONUSCO y el Servicio de Actividades relativas a las Minas, ha
elaborado un plan conjunto para apoyar a la Policía Nacional Congolesa en el aumento de la
seguridad de las armas de propiedad estatal y evitar su uso indebido. Ese plan ha incorporado
mecanismos de vigilancia, incluidas misiones de evaluación conjuntas sobre el terreno para
dar seguimiento a los efectos de esa iniciativa y evaluarlos”. (S/2020/1150, 2020)

Categoría 7: Entrenamiento específico para el personal a desplegar en las operaciones de

paz.
“Una cosa es ser militar y otra es estar preparado para lo que te va a tocar ver aquí”
(RESDAL, 2013: 71). Estas son palabras de un sargento parte del contingente uruguayo
desplegado en el Este de RDC durante la investigación llevada a cabo en el terreno por
RESDAL, dando cuenta de la importancia de la capacitación y el entrenamiento pre-despliegue
respecto de características propias de contexto de la misión.
La generación de conciencia cultural y de flexibilidad para trabajar con actores de otros
componentes -principalmente civiles (CIMIC)-, habilidades de negociación, de comunicación y
de empatía, todas ellas, capacidades que resultan clave para desempeñarse como peacekeepers,
pero que no son habitualmente parte del entrenamiento tradicional de las fuerzas armadas en los
niveles nacionales.
Si bien estas temáticas mencionadas son brevemente abordadas por el material de
entrenamiento estandarizado que la ONU provee a los países contribuyentes para ser impartido
al personal en sus etapas de pre-despliegue, una vez en la misión los efectivos provenientes de

121
Por sus siglas en inglés: United Nations Mine Action Service (UNMAS).

151
los diferentes TCCs arriban con niveles muy dispares de entrenamiento y habilidades, los que
no son siempre acordes con las necesidades de la misión. (Bove, 2020)
“Los países contribuyentes de tropa provienen de diferentes orígenes y culturas
militares, y el entrenamiento previo al despliegue aún no ha producido una fuerza capaz de
actuar como una sola. Las consecuencias son la falta de plena integración en la recopilación
de información, en la planificación integrada, en el análisis, en las discusiones sobre protección
y en la coordinación entre los componentes de la Misión. Estos problemas son comunes a todas
las operaciones multidimensionales de mantenimiento de la paz, pero son especialmente graves
en las misiones de estabilización cuando existe una expectativa de uso proactivo y preventivo
de la fuerza”122. (EPON, 2019: 123)
Estas diferencias y limitaciones se evidencian fuertemente en el terreno, las que
complejizan los esfuerzos de protección. El Teniente General Dos Santos Cruz (2021), quien
fuera Force Commander de MONUSCO durante el período 2013-2015 destaca la importancia
de que el entrenamiento se enfoque no solo en las cuestiones prácticas respecto de las tareas a
llevar a cabo en la misión, sino también en promover en cada efectivo “la iniciativa para la
protección”. Por ejemplo, algunos contingentes, ya sea por temas culturales o religiosos se
abstienen de vincularse con población local e incluso con otros contingentes desplegados en su
propia zona de responsabilidad. Esto, por supuesto, atenta contra cualquier intención de
coordinación y de intercambio de información. “La influencia de los contingentes de Pakistán
y Bangladesh o marruecos no parece hacerse sentir mucho fuera de sus bases, dado que no
toman personal local, salvo traductores, en los que confían muy poco” (RESDAL, 2013: 150).
Similares limitaciones existen también respecto del trato con la mujer. Algunos
contingentes, por sus características culturales, evitan hablar con mujeres locales- e incluso con
personal civil femenino de la propia misión-, limitando asimismo el acceso de estas a sus bases
para reuniones e inspecciones, e incluso dificultando la tarea dentro de la matriz de protección
de la misión en las iniciativas JPT, CLA y CAN.
Para que ello sea posible (la coordinación/ comunicación) es preciso promover y mejorar
la preparación de los efectivos desplegados en tanto sus capacidades para vincularse con la
comunidad local a fin de obtener relevamientos de información adecuados. Asimismo, y siendo

122
Traducción propia.

152
el territorio de RDC tan grande y diverso, es vital que los comandantes, oficiales y tropa tengan
la apertura suficiente hacia la cultura local para poder captar así las necesidades operativas de
cada una de las áreas donde se encuentran desplegados. Igualmente, surge la necesidad de que
el componente militar participe activamente en los clusters de protección que funcionan en el
marco de la misión en sus áreas de responsabilidad (RESDAL, 2013).
Ello da cuenta que los actores que tendrán el mejor y mayor conocimiento del modo de
ver operacionalizado el mandato en el terreno, -la mejor traducción del mandato estratégico al
nivel operacional y táctico- serán aquellos que estén adecuadamente entrenados y que lidien
cotidianamente con el contexto, las amenazas y las necesidades de protección en su zona de
despliegue. “(…) finalmente la calidad de varios canales dependerá del factor humano” (Van
Creveld, 2007: 155).
- Entrenamiento/apoyo a las FARDC
El componente militar entrena a las FARDC en el marco del apoyo que se brinda desde
la MONUSCO al gobierno congoleño para reforzar sus capacidades institucionales y militares.
“La MONUSCO presta apoyo logístico a las unidades de las FARDC que operan en el área de
la RDC afectada por el LRA, a condición de que dichas unidades no hayan violado los derechos
humanos y que las operaciones militares que lleven a cabo sean planificadas con la Misión.
Este apoyo logístico incluye la distribución de raciones y servicios de transporte para 2.000
militares de las FARDC aproximadamente” (MONUSCO, 2017: 1).
Esto resulta de importancia en materia de POC en tanto promover mayores y mejores
facultades de las Fuerzas nacionales con acciones de presencia y protección a la población civil.
Asimismo, el componente militarlas de la misión apoya a las FARDC durante los procesos
eleccionarios. Los períodos de elecciones conllevan de por sí aspectos de riesgo y de conflicto,
que se suman a los factores de inestabilidad internos y externos de carácter social, económico y
político ya existentes en el terreno (Alihodzic, 2019).

Categoría 8: Adopción de herramientas de comunicación social/pública en el terreno.

Esta categoría quiere dar luz en la importancia de la comunicación entre la misión y
demás actores humanitarios con la población local como recurso para los planes de seguridad y
protección, la asistencia humanitaria, el flujo- hacia ambos lados- de avisos y alertas tempranas
en temas de riesgo que promuevan un ambiente más seguro y estable.

153
 Como se mencionó dentro de la categoría 2 en el marco de la matriz de protección
existente en MONUSCO, sumando a los JPT (Joint Protection Teams) se encuentran otras 2
iniciativas innovadores en materia de POC vinculadas con la comunicación, ellas son las
siguientes:
- Community Liaison Assistants (CLAs) Asistentes de enlace comunitario
Los asistentes son personal local que tiene la doble función de servir como traductores
y también como un puente entre la población local y el componente militar de la misión. Todos
los CLA hablan inglés, francés y el idioma local. Viven dentro del recinto militar y son
responsables de recopilar información con la población local y apoyar el componente militar
para identificar las necesidades de protección (RESDAL, 2013, p. 53).
Debido a razones de seguridad, nunca se ubican en la misma ciudad o región de donde
provienen. Su rol ayuda a fortalecer la interacción de la propia comunidad para ser parte de su
propia protección mediante el fomento del intercambio de información y la vigilancia
comunitaria (GCR2P, 2016).
- Community Alert Network (CAN)/ Redes de alerta comunitaria
Estas redes se refieren a comunicaciones electrónicas y telefónicas establecidas dentro
de las comunidades las que conforman un sistema de alerta temprana. En la práctica consiste en
identificar puntos focales en la comunidad y brindarles un teléfono celular para que se
comuniquen en caso de urgencia (RESDAL, 2013: 52). “La MONUSCO ha mejorado las redes
de alerta dirigidas por la iglesia católica en Haut Uélé y Bas Uélé, que permiten que las
comunidades informen a las autoridades o bien a la MONUSCO sobre ataques inminentes o
que ya se hayan producido. Hasta la fecha, se han instalado 40 radios de alta frecuencia en las
comunidades como parte de la iniciativa” (MONUSCO, 2017: 2).
Respecto de estos mecanismos de alerta temprana que forman parte de la matriz de
protección de MONUSCO, desde 2010 la misión estableció 174 asistentes de enlace
comunitario (CLAs) jugando un papel crucial en construir enlaces entre la misión y la
comunidad. Asimismo, y a través de las redes de alerta comunitaria (CANs), entre 2017 y 2018
se transmitieron 6170 alertas tempranas, principalmente de la zona de los Kivus, de las cuales
tanto la misión, las fuerzas de seguridad y las autoridades de gobierno pudieron dar respuesta
aproximadamente a un 85% de las mismas.

154
 Sin embargo, este sistema suele enfrentar grandes desafíos para su implementación
efectiva debido a dificultades propias del terreno relacionadas con la escasa electricidad, la
pobre señal de cobertura y la falta de adecuado manejo del sistema por parte de los locales123.
Además, si bien esta iniciativa también fomenta la participación de la población para su propia
protección, cabe destacar que suele existir una cierta falta de voluntad para cumplir este rol ya
que suelen tener miedo de asumir un papel más activo y recibir represalias por parte de otros
actores.
En el caso de MONUSCO al tener en consideración la gran extensión del territorio de
RDC, las dificultades para su interconexión (rutas/ caminos en condiciones), la gran variedad
de actores y lo cambiante de su situación de conflicto/violencia, es que estas iniciativas
innovadoras de alerta temprana y de enlace con el terreno y la comunidad se vuelven
indispensables para hacer foco en las necesidades y urgencias propias en zonas remotas y
específicas.
Otra importante herramienta con la que cuenta la MONUSCO es la Radio Okapi (Radio
Okapi MONUSCO, 2019). Esta radio trasmitió por primera vez el 25 de febrero de 2002 (en el
marco de la MONUC) desde Kinshasa y para todo el territorio congoleño. Surgió de un acuerdo
entre el gobierno congoleño y las Naciones Unidas que preveía el establecimiento de una radio
para informar a la población congoleña sobre la situación humanitaria.
La fundación Hirondelle124, una ONG suiza especializada en brindar información en
zonas de crisis, (Fundación Hirondelle, 2019) fue convocada por la ONU para participar en el
diseño y la implementación de la radio y aportar su expertise sobre conocimientos en la
formación de profesionales de radio, periodistas y gestión de medios. “Funciona las 24hs y es
ampliamente escuchada por la población difunde cuestiones propias de la misión, pero también
programas de interés general” (RESDAL, 2013: 76).
Desde su central en la capital Kinshasa y con 8 estudios regionales (también se puede
acceder a ella a través de Internet), Radio Okapi llega a 24 millones de radioescuchas por día
(SC-PID, 2019), transmitiendo en los cuatro idiomas nacionales y en francés.

123
Entrevista realizada a oficial del Batallón indio. Investigación RESDAL. Goma. RDC. (Febrero de 2012)
124
https://www.hirondelle.org/fr/

155
 Esta radio resulta una herramienta de gran importancia en materia de protección de
civiles ya que garantiza, por un lado, un canal de intercambio de información entre la misión y
la población y entre la población misma donde compartir su situación de contexto, sus
necesidades y amenazas y, por otro, promueve el fortalecimiento de lazos sociales y
comunitarios fomentando la visión de la doble representación de los civiles en situaciones de
conflicto: como actores a ser protegidos pero también como agentes activos en pos de la
consolidación de una paz duradera y sostenible.
Durante 2017 se crearon comités de protección locales a los que se les brindó
capacitación en materia de protección, alcanzando a unas 2000 personas. Estos comités actúan
como una plataforma para la comunicación entre las comunidades y los actores locales sobre
temas de protección civil.
Asimismo, 91 proyectos de sensibilización fueron dirigidos a más de 375.214 miembros
de la comunidad en busca de construir la paz, la cohesión social y la convivencia pacífica entre
comunidades. (MONUSCO, 2019).
Contar con información adecuada, fehaciente y a través de canales ágiles hace la
diferencia a la hora de defender a la población local ante amenazas inminentes. Que la misión
cuente con esta información es lo que permite actuar preventiva y coordinadamente junto con
la población y el gobierno local. “Quizás uno de los mayores aportes que podría brindar
Naciones Unidas es el de mejorar los servicios de información de la Misión, no solo los
militares y los policiales, sino ensayar un sistema de información para todo el Congo”
(RESDAL, 2013: 92).
De acuerdo a la Resolución del CS del 2019, como parte del mandato de la misión
vigente hasta diciembre de 2020 se establecía: “reforzar la interacción y el empoderamiento
comunitarios a nivel local, así como fortalecer la protección de los civiles mediante la alerta y
la respuesta tempranas, incluida la prevención, según proceda, con el fin de establecer una
estrategia con el Gobierno de la República Democrática del Congo que contenga medidas
concretas para fomentar la confianza y comprensión de la población con respecto a los
esfuerzos que realiza la MONUSCO en la República Democrática del Congo e impedir que se
realicen campañas de desinformación para menoscabar la credibilidad de la Misión y
obstaculizar su desempeño, y asegurar la movilidad de la Misión”(S/RES/2502, 2019)

156
 Dos Santos Cruz (2021) destaca que durante su experiencia como Force Commander de
MONUSCO consideró esencial tener una buena comunicación social con la población local, así
como con los medios de comunicación (locales e internacionales en el terreno) para lo cual
dispuso la realización de conferencias de prensa semanales con el fin de generar enlaces y
comunicar actualizaciones y novedades respecto del componente militar de la misión.

Categoría 9: Desarrollo sostenible y apoyo a la comunidad

Respecto de esta categoría el componente militar de la misión aporta mucho al aspecto
del desarrollo a través de acciones como las siguientes:
- Infraestructura
El componente militar de la MONUSCO no solo es vital respecto de la protección y
prevención de ataques a construcciones y/o instalaciones de gran importancia para la población
civil tales como represas, acueductos, canales, puertos, aeropuertos, puentes, plantas de agua,
centrales eléctricas, entre otras, sino también en su labor en la construcción y mantenimiento de
las mismas a través de las compañías/unidades de ingenieros desplegadas.
“Las unidades de ingeniería de la MONUSCO han rehabilitado algunas de las
carreteras principales que unen núcleos de población importantes, algo que ha mejorado
significativamente el acceso y ha facilitado el comercio (…) la MONUSCO ha rehabilitado la
carretera Dungu125‐Faradje y la pista de aterrizaje de Dungu, y está trabajando en las
carreteras Dungu‐Duru y Faradje‐Durba” (MONUSCO, 2017: 1).
- Proyectos de rápido impacto (QIP126)
Los QIP son proyectos a pequeña escala, de bajo costo, fáciles de implementar y
financiados por la propia misión, los que se planifican y aplican en un plazo de tiempo breve en
beneficio de las comunidades locales. Los QIPs pretenden fortalecer la confianza en la misión,
el mandato o el proceso de paz, respondiendo a necesidades identificadas por la población local
(Mantenimiento de la Paz Naciones Unidas. Proyectos de Rápido Impacto, 2019).
Es una herramienta utilizada por los diversos componentes de la MONUSCO - entre
ellos el componente militar - para la implementación del mandato de la misión, abarcando un
gran número de actividades entre las que se destaca la realización de programas de

125
Dungu: ciudad ubicada en la provincial de Haut-Uele. En el Noreste del país.
126
Por sus siglas en inglés: Quick Impact Projects (QIP).

157
alfabetización, construcción/mantenimiento de escuelas, espacios públicos, facilitar acceso a
agua potables, entre otros; buscando a su vez fomentar la participación de actores locales
(civiles, gubernamentales, ONGs) promoviendo enlaces entre la propia comunidad. (QIPs en
la Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo,
2019).
Entre 2017 y 2018, 65 proyectos de rápido impacto (QIPs) fueron implementados con
un costo total de US$1.499.985. (SC-PID, 2019) Los mismos se realizaron en apoyo a:
- La salud, educación, provisión de agua, juventud, rehabilitación de carreteras, apoyo
a la economía local (33 QIPs; US$ 714,237.00).
- La protección de civiles, cohesión social, provisión de luces solares para combatir la
inseguridad en áreas rurales (15 QIPs; US$ 444,981.00).
- La restauración de la autoridad estatal, apoyo al sistema de justicia, administración
local y prisiones (17 QIPs; US$ 340,767.00).
- Actividades CIMIC
Son actividades realizadas por el componente militar para la población civil. Como, por
ejemplo: la organización de partidos de futbol y/o rugby para niños locales, apadrinar
colegios/hogares de la zona de responsabilidad del contingente, entre otras. (CIMIC en la Misión
de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo, 2019).
Finalmente, y como se vio en el Capítulo 1, en 2015 los países miembros de la
Organización adoptaron la Agenda 2030 con sus 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS),
en este marco y en el análisis de los avances en este sentido para la región de África
Subsahariana -a la que pertenece RDC- se registró que, aun siendo la región con los mayores
desafíos sanitarios, el progreso en los últimos años ha sido significativo.
Cabe destacar que a fin de garantizar que las acciones implementadas en pos del apoyo
y mejora de la calidad de vida de la población local, así como hacia el desarrollo del país en su
conjunto, sean de un carácter duradero y sostenible, la vinculación y canales solidos con los
actores locales es fundamental, a fin de que esas iniciativas no recaigan solamente en la misión
sino que puedan ser trasladadas y replicadas por el gobierno y actores locales, dándole de este
modo, un mayor alcance y sostenibilidad en el tiempo.

158
3.3.2 Consideraciones estratégicas alrededor de POC en MONUSCO
El escenario que presenta RDC lo vuelven un teatro de operaciones de los más complejos
donde la ONU se ha encontrado desplegada. “El desafío de traducir los mandatos de POC (…)
a la acción en el terreno, se vuelve mayor principalmente en aquellas misiones de las Naciones
Unidas que operan en países que han experimentado delitos de atrocidad masiva como la
República Democrática del Congo”127 (GCR2P, 2016: 3). Su situación geoestratégica; su
historia de colonización y descolonización; los índices de violencia y complejidades culturales
y políticas la vuelven un desafío extraordinario para el trabajo de una Organización que se
encuentra, a su vez, lidiando con sus propias debilidades y contradicciones.
Habiendo repasado en el punto anterior, en el marco de la MONUSCO, las diferentes
temáticas a la luz de las 9 categorías utilizadas como herramienta para analizar la protección de
civiles, este apartado busca identificar cuáles serían los principales desafíos que se plantean en
el marco de las tensiones identificadas en el nivel estratégico.
Retomando entonces la idea de la tensión existente en el nivel estratégico entre el
concepto de soberanía y de intervención humanitaria, en el caso de MONUSCO, esta tensión se
evidencia, entre otras, por las dificultades para lograr la cooperación del gobierno anfitrión
para alcanzar las metas propuestas. “Esta falta de cooperación del gobierno anfitrión se ha
traducido en una renuencia a instituir una serie de reformas que el Consejo de Seguridad
consideró cruciales para lograr la estabilidad y el Estado de Derecho en el país. La falta de
cooperación ha obstaculizado la capacidad de la Misión para lograr sus tareas básicas
obligatorias. En muchos casos, como las investigaciones sobre la violencia en Kasai, el
Gobierno ha optado por la obstrucción en lugar del apoyo.”128 (EPON, 2019: 119-120).
Por otro lado, en el objetivo de alcanzar una paz duradera es esencial poder contar con
el apoyo estratégico de los países vecinos de la región, así como con el apoyo del Consejo de
Seguridad. En el caso de RDC pareciera que el papel histórico de los Estados vecinos ha sido el
de alimentar la inestabilidad y el conflicto, creando bandos y divisiones al interior del país y en
la región.
Una operación de paz no puede cumplir adecuadamente su mandato si su entorno político
se encuentra dividido. Asimismo, la falta de apoyo en el seno del Consejo de Seguridad

127
Traducción propia.
128
Traducción propia.

159
respecto de un tema tan relevante como el uso de la fuerza en una misión tan compleja como
MONUSCO lleva también a una necesaria parálisis en el accionar en materia de herramientas
de protección. “Una mayoría clara y sostenida en el Consejo de Seguridad que respalde el uso
de la fuerza es un requisito previo para el uso efectivo de la fuerza por parte de una operación
de mantenimiento de la paz. Al votar sobre el establecimiento de la FIB, el Consejo de
Seguridad se dividió de facto, con una cantidad de miembros elegidos que también eran países
contribuyentes importantes (como Pakistán) que se negaron a involucrarse en el terreno
formando parte de esta Brigada de Intervención. La división en el Consejo de Seguridad ha
tenido efectos operativos negativos sobre el terreno, por lo que varios TCCs a menudo se han
negado a realizar operaciones conjuntas con la FIB, o incluso negado a brindarle apoyo.”129
(EPON, 2019: 122)
Asimismo, como sucede en otros casos, el mandato de POC de MONUSCO también
se presenta la suficientemente amplio, complejo y ambiguo en base a la tensión existente en
la comunidad internacional entre los conceptos de soberanía e intervención humanitaria con el
objeto de facilitar las votaciones a nivel estratégico e impedir debates y limitaciones. “Las
resoluciones del Consejo de Seguridad se negocian y requieren suficiente ambigüedad
constructiva para evitar un veto130” (EPON, 2019: 122).
A la falta de una buena estrategia de comunicación y de operacionalización de estos
mandatos emergen múltiples interpretaciones del mismo dando lugar, luego, a limitaciones y
restricciones de nivel operativo.
Basándonos en los hallazgos desde terreno en RDC en materia de protección, se puede
evidenciar esta dificultad para operacionalizar y/o traducir de la mejor manera el mandato en el
caso de esta misión en particular. “A nivel de la Misión, la falta de claridad sobre el mandato
complica su implementación e impide la coherencia de la Misión. A menudo, esta interpretación
también depende de los medios y capacidades a disposición de la Misión para estar en una
postura proactiva o no”131 (EPON, 2019: 122-123).
Un aspecto que resulta importante mencionar es este apartado es el tema de la
incorporación de una perspectiva de género.

129
Traducción propia.
130
Traducción propia.
131
Traducción propia.

160
 La incorporación real y en todos los niveles de una perspectiva de género representa, así
como en todo el sistema de paz y seguridad de la ONU, una debilidad también en el caso de
MONUSCO.
Si bien, mucho se ha avanzado tanto en el nivel estratégico en la forma de Resoluciones,
políticas y compromisos con la temática de mujer, paz y seguridad, así como en acciones y
estructuras concretas que transversalizan el tema en el marco de esta misión, aún resta mucho
camino por recorrer ya sea en el cambio de cultura organizacional como en su expresión en
resultados visibles.
Algunas cuestiones concretas en este sentido en MONUSCO son, entre otras, la
necesidad de que las bases militares y policiales de los TCCs desplegados permitan y se
encuentren adecuadas para alojar personal femenino, especialmente en aquellas bases ubicadas
en zonas de riesgo; así como que el componente militar incorpore como parte de su rutina la
vinculación con oficinas de género y de violencia sexual de su área de responsabilidad a fin de
intercambiar datos y poder proporcionar los medios y la seguridad que esté a su alcance en
términos de protección, considerando variables de género.
Es decir, no basta solo el incremento de personal femenino para hablar de la
incorporación de una perspectiva de género acabada en estos ámbitos, sino que se requiere de
una visión mucho más amplia que implique, por ejemplo:
- Un adecuado entrenamiento y desempeño de la función de las mujeres peacekeepers
en el terreno, así como también garantizar su contacto con la población local;
- El enlace y trabajo conjunto con mujeres locales a fin de comprender sus necesidades
y potencialidades para ayudar a volverlas parte activa de sus comunidades;
- Encontrarse alerta y contar con mecanismos de prevención y atención a personas
víctimas de violencia sexual y de género, entre otros. (de Valenzuela, Dic. 2012: 3)
Respecto de casos de SEA, entender que un abuso cometido por personal de la misión
afecta fuerte y rápidamente todo lo que la misión pudo haber logrado hasta el momento, sumado
a la dificultad para hacer justicia efectiva ya que el personal vinculado con casos de abuso es
repatriado, quedando para la misión la carga ante la opinión pública sin que nada pueda hacerse
para contrarrestarlo (RESDAL, 2013).
Finalmente, una importante consideración estratégica a la hora de desplegar una misión
en terreno tiene que ver con contar con una estrategia de salida.

161
 Como se ha visto previamente, el objetivo último -y principal indicador de éxito- de una
operación de paz será el de lograr una transferencia sólida y ordenada de las capacidades desde
la misión hacia el país anfitrión previo a su retirada.
En lo que respecta a POC, puede decirse que el éxito de todas aquellas acciones que se
llevan adelante y que se han descripto en las categorías analizadas en el caso de MONUSCO,
dependerá directa o indirectamente de contar, dentro de su planificación, principalmente con el
apoyo de nivel estratégico/político y con una instancia de traspaso a las autoridad locales que
garantice la continuidad de las acciones y el impacto esperado incluso una vez que la misión ya
no se encuentre en el terreno.
Este aspecto, como se ha visto, quizás se hace más palpable en las categorías relativas al
desarrollo y apoyo a la comunidad, o bien las vinculadas al fortalecimiento del sistema de
justicia nacional.

3.4 Conclusiones
La participación de las Naciones Unidas en el territorio de RDC, primero en el marco de
la misión ONUC, desplegada entre 1960 y 1964 con el objeto de dar apoyo a la compleja
situación del país dentro del contexto de post independencia y luego el despliegue de la
MONUSCO se enmarcan dentro de una historia política, económica, cultural y de conflicto
particular como lo es la de la República Democrática del Congo.
La MONUSCO representa se presenta, dentro de las operaciones de paz desplegadas por
la Organización, como una novedad respecto de su modalidad de abordaje de temas de forma
transversal, integrada y multidimensional, coordinando su accionar con los diferentes
componentes que forman parte de la misión, como así también con actores de gobierno,
regionales y actores de la sociedad civil, adoptando un enfoque centrado en los intereses de la
población.
"El compromiso de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz en la RDC
desde el final de la Segunda Guerra del Congo ha abarcado casi 20 años, tres elecciones
presidenciales, ocho Representantes Especiales del Secretario General y numerosas crisis
políticas y de seguridad, involucrando a actores nacionales y regionales, así como a grupos
armados no estatales. La Misión se reinventó varias veces, trató de adaptarse a las dinámicas
cambiantes del conflicto y tuvo que cambiar su postura debido a las demandas del Consejo de

162
Seguridad, el gobierno congoleño, otros Estados de la región, así como en respuesta a los
recientes recortes de fondos”132. (EPON, 2019: 13)
Otra de las particularidades de la MONUSCO es la creación en el año 2013 de la Brigada
de Intervención con el fin de hacer frente a la situación de violencia creciente principalmente en
el Este del país y con la capacidad de “neutralizar” a los grupos armados que amenacen a la
población civil, convirtiéndose así en la primera vez que se autoriza a una fuerza a realizar
operaciones ofensivas en el marco de una operación de paz.
En lo que se refiere a la operacionalización del mandato de POC en la misión, y a los
fines de poder dar cuenta de la importante cantidad de acciones y herramientas que MONUSCO
puso en práctica – en utilización de la matriz de análisis creada a los fines de esta investigación-
se evidenció que para cada una de las 9 categorías existen lineamientos desde los documentos
de nivel estratégico de la misión, los que expresan los objetivos deseables, así como se evidenció
el impacto de las acciones efectivamente realizadas por la MONUSCO y demás actores
humanitarios en el terreno, identificando también las limitaciones y dificultades aún existentes
para cada una de ellas.
Asimismo, se identifican aspectos de nivel estratégico en tanto intereses y actores que
influyen en la situación y esfuerzos de protección civil en MONUSCO, los que impactan directa
o indirectamente en la operacionalización de los mandatos de POC a nivel operacional y de
terreno.
Respecto del marco teórico, una vez ubicados desde el terreno, se evidencia como la
teoría idealista “en acción” se hace presente en los propios objetivos y lineamientos que la
misión de la ONU busca cumplir en pos de garantizar la paz, la seguridad y la protección de
vidas civiles en el escenario donde se encuentra desplegada.
Desde el neorrealismo podemos analizar la geolocalización del conflicto en el marco de
la estructura internacional. En este caso la RDC se presenta como una zona de la periferia,
subdesarrollada del mundo entendida de ese modo en base a su situación político-social y
capacidades político-económicas propicias a presentar una situación de conflicto y violencia
estructural respecto de lo que podría considerarse del centro hegemónico.

132
Traducción propia.

163
 En este sentido, y en el marco propio de la MONUSCO, la teoría de la interdependencia
también se hace presente en tanto la multiplicidad de actores involucrados, y temas de agenda
multicausales y de difícil priorización a atender.
Asimismo, es desde el constructivismo que en este capítulo se hace presente la
importancia de dar cuenta de la realidad del terreno a partir de contar con las ideas, valores y
percepciones propias de los actores involucrados. La escuela constructivista permite
comprender que es desde lo subjetivo que se conforman las estructuras de pensamiento que
luego moldean y definen las dinámicas de la propia misión y del sistema de paz y seguridad
internacional en general.

164
CAPÍTULO 4
CONCLUSIONES

“Aquellos que tienen el privilegio de saber, tienen la obligación de actuar”

(Albert Einstein)

Este trabajo plantea como conjetura que en el período entre 2010 y 2020, la MONUSCO
operacionaliza con limitaciones y dificultades los consensos e instrumentos para la protección
de civiles del sistema de paz y seguridad de la ONU.
El análisis exploratorio pormenorizado para cada una de las 9 categorías en las que la
matriz de análisis desarrollada particiona la realidad según el detalle del capítulo anterior no
refuta la conjetura planteada, lo cual implica su confirmación contingente, y permite:
(1) identificar un conjunto de hallazgos detallados en el punto 4.1 en relación con el
impacto, las limitaciones y las dificultades encontradas en los planos operacional y
estratégico para la implementación de POC en MONUSCO, los que contribuyen a la
comprensión de la dinámica de la protección de civiles en el sistema del paz y
seguridad de la ONU.
(2) plantear como reflexiones finales de la autora en el punto 4.2 los desafíos emergentes
para el sistema de Paz y Seguridad de Naciones Unidas.

4.1 Hallazgos
El valor de MONUSCO como caso de estudio radica en su característica vanguardista al
ser una de las primeras y más grandes misiones de carácter integrado y multidimensional, por
albergar la escala de personal y recursos desplegados, por la multiplicidad de actores de intereses
involucrados y, finalmente, por el desafío de dar cumplimiento a un mandato amplio y complejo
en un escenario extenso, geopolíticamente complejo y de difícil acceso en términos geográficos.
Las conclusiones que pudieran obtenerse de este caso permiten generar inferencias necesarias
en cuanto a POC de validez y alcance sensiblemente mayor que otras misiones más acotadas o
de menor complejidad.

165
 En esta sección se sintetizan los hallazgos más relevantes en dos dimensiones, la primera
vinculada al plano operacional interno al espacio físico e institucional de la MONUSCO y el
segundo al contexto estratégico en el cual ésta debe desarrollarse. En el primer caso, los
hallazgos son el producto de la aplicación de la matriz propuesta al caso de estudio en cada una
de las 9 categorías formuladas para analizar la operacionalización de los consensos e
instrumentos de POC al interior de MONUSCO. La segunda aborda los aspectos de carácter
estratégico del entorno de la misión y que afectan en mayor o menor medida a dicha
operacionalización.

4.1.1 En relación con la operacionalización de POC en el caso MONUSCO.

La matriz de análisis, que surge como componente esencial el constructo teórico
diseñado para esta exploración, según lo desarrollado en el apartado 2.4 particiona la realidad
de POC en 9 categorías con la finalidad de dar mayor seguridad epistémica y profundidad al
análisis en cada una de ellas. Dicha matriz es aplicada al caso MONUSCO, según se detalla en
el apartado 3.3.1.
Los hallazgos más relevantes de dicha aplicación se presentan a continuación como
vectores de causa-efecto que describen el impacto, limitaciones y dificultades encontrados en la
operacionalización del mandato en su dimensión POC para el caso MONUSCO.

Categoría 1: Presencia efectiva, establecimiento de zonas de seguridad, corredores

humanitarios y zonas de amortiguamiento para la protección de civiles
Se evidencia que los niveles de violencia dentro de la población civil se ven reducidos
en proporción directa a la presencia de peacekeepers en el terreno.
El diseño y empleo de una distribución efectiva de esa presencia militar y policial, de
corredores humanitarios y zonas de seguridad, contribuye a desplegar los recursos de las
misiones en función de la distribución geográfica de la vulnerabilidad y la amenaza, lo cual
redunda en una mayor efectividad en la protección de civiles.
Por otra parte, los civiles en zonas de conflicto, al conocer estos dispositivos geográficos,
pueden utilizarlos y actuar por sí mismos para protegerse.
En el caso de MONUSCO, el área de responsabilidad abarca el país entero, lo cual
implica cubrir 2.345 millones km². Ello, sumado a las barreras geográficas que dificultan el

166
tránsito, más las insuficiencias de infraestructura limitan la posibilidad de formular espacios de
seguridad fijos para una población de más de 85 millones de habitantes. Frente a tales
circunstancias, MONUSCO apeló a un despliegue orientado a la movilidad. Las bases móviles
y patrullas permiten la aplicación de los recursos militares de la misión en función de la
información recolectada.
En síntesis, este trabajo encuentra que el diseño operacional, particularmente la
geometría y dinámica del despliegue a lo largo del tiempo, si considera y se adapta al mapa de
amenazas y vulnerabilidades de la población civil, contribuye de un modo sustancial al
cumplimiento del mandato POC de la misión.

Categoría 2: Disposición a reaccionar ante situaciones que afecten la protección de civiles y

a adoptar las acciones más eficaces
La disposición para reaccionar tiene dos componentes: la capacidad de las fuerzas de la
misión, por un lado, y su coordinación con las instituciones y la población del país anfitrión, por
el otro. A su vez, las capacidades dependen del equipamiento y las competencias de las tropas
y de sus procedimientos para la acción.
En la MONUSCO, el establecimiento de JPT133 y JAM134 es una expresión de un alto
nivel de coordinación con las instituciones congoleñas que permite la ponderación de la
situación, la alerta temprana y capacidad de reacción a través del conocimiento local integrado
a las capacidades de las tropas de la misión.
La matriz de protección de MONUSCO constituye una solución de un alto grado de
adaptación a la situación, en virtud de enfrentar uno de los escenarios más complejos en términos
de POC y de DDHH y, consecuentemente, resulta exportables a otras situaciones en el marco
de las misiones de paz.
La Brigada de Intervención creada en el año 2013 que hizo frente a una situación de
violencia creciente con un alcance de autorización por mandato del uso de la fuerza de manera
ofensiva, constituye una solución original, sin precedentes que implica una mayor capacidad
para reaccionar.

133
Joint Protection Teams/ equipos de protección conjunta
134
Joint Assesment Missions/misiones de diagnóstico conjunto

167
 En síntesis, las debilidades políticas de los mandatos, sumadas a las dificultades de
liderazgo y herramientas en los mandos medios lleva a que la capacidad de reacción termine
dependiendo, en última instancia de la autoridad y voluntad de los efectivos desplegados en el
terreno para hacer cumplir de la mejor y más adecuada manera con el objetivo de la protección
en cada caso particular.

Categoría 3: Protección, libertad de circulación y acceso del personal humanitario, efectivos

de la ONU y de las ONG´s autorizadas en el marco del mandato.
Es un tema prioritario para la misión desde el nivel estratégico en virtud de su impacto
dentro y fuera de la misión.
En MONUSCO, y como ocurre hoy en día en muchas otras operaciones de paz, los
peacekeepers y demás personal humanitario internacional se han vuelto blancos lo que implica
mayor riesgo y peligro para el desempeño de sus tareas. Este riesgo genera un cambio en el
comportamiento de las tropas y del personal humanitario (por ejemplo, mostrarse más a la
defensiva, mayor exhibición de armamento, bases con mayores niveles de seguridad física) lo
que puede genera en la percepción de la población local, una escalada de animosidad/violencia.
Las ONG /AFPs de la ONU muchas veces no resultan fáciles de cuidar para los efectivos
de la misión. Por sus diferentes métodos, principios y valores culturales-institucionales, en
algunos casos contrapuestos. Ellos ven “entorpecido” su trabajo por el excesivo cuidado por
parte de los efectivos militares y/o policiales, o bien al entender que la mera presencia de
personal militar o policial brindándoles seguridad genera una percepción negativa en la
población local, beneficiaria de sus acciones.
La falta de adecuado financiamiento de las ONG´s para la construcción de capacidades
atenta directamente contra su seguridad.
La coordinación entre los diferentes y tan diversos actores de la misión es determinante
de los resultados de las tareas POC en el terreno.
En síntesis, la presencia y actividades del personal humanitario de las ONG´s en el
planeamiento de una misión requiere articular su perfil funcional y cultural a las capacidades y
condicionamientos con las de la misión desde el punto de vista de su seguridad.
Consecuentemente, la coordinación, mientras más profunda, permite evitar interferencias
mutuas y favorecer el cumplimiento del mandato POC y de la misión en general.

168
Categoría 4: Identificación y adopción de disposiciones especiales para grupos vulnerables,
mujeres y niños.
Los grupos vulnerables (mujeres, niños y personas refugiadas y desplazadas) presentan
realidades y necesidades diferentes frente a las situaciones de violencia y conflictos que abarcan
desde cuestiones vinculadas al albergue-vivienda; alimento-desnutrición; protección física;
violencia sexual; enfermedades, entre otras.
Son tan complejas y variadas las necesidades de los grupos vulnerables en RDC que su
atención y asistencia requiere de la tarea conjunta del componente militar/ policial/ civil y de
las AFP de la ONU que trabajan en el terreno. Para MONUSCO resulta un desafío enorme y
cotidiano contar con un financiamiento acorde a los objetivos a cumplir en relación con los
grupos vulnerables.
La creación de una unidad de violencia sexual en 2009 para apoyar al Ministerio de
Género, Infancia y Familia de RDC en la implementación de la Estrategia comprehensiva para
combatir la violencia sexual en el país contribuye, mediante actividades de sensibilización,
capacitación y asistencia técnica, fortalecer la capacidad de los agentes gubernamentales para la
protección de grupos vulnerables.
Los recurrentes brotes fatales de cólera y ébola que azotan a RDC (vinculados
principalmente con las precarias condiciones de habitabilidad y la pobreza) implican un gran
desafío para la misión el que resulta muy difícil de hacer frente y donde los principales
afectados/víctimas de este flagelo son los niños.
En síntesis, la identificación de grupos vulnerables, mujeres y niños en el espacio de la
misión y la adopción de medidas específicas orientadas a su protección constituye un requisito
sine-qua-non para el cumplimiento del mandato POC de las misiones.

Categoría 5: Construcción de capacidades de justicia en el país anfitrión e inclusión de un

componente policial.
El apoyo de la MONUSCO al sistema de justicia de RDC es esencial, no solo para el
refuerzo de facultades del país anfitrión sino clave en el marco de la estrategia de salida de la
misión en tanto traspaso de responsabilidades.

169
 Si bien el componente policial trabaja en apoyo al componente militar que se encuentra
más enfocado en las acciones de pacificación y estabilización, su preponderancia mayor en el
largo plazo en el marco de los procesos de consolidación de la paz.
La presencia de un componente policial de la misión resulta relevante para garantizar
mayor presencia en el territorio elevando los niveles de seguridad, así como en su tarea de
capacitación y apoyo a la policía local.
De un modo más general, de lo observado surge que la construcción de capacidades
adecuadas de policía y de justicia en el país anfitrión resulta en un factor determinante del éxito
en el cumplimiento del componente POC de la misión, de la sustentabilidad de las condiciones
de seguridad y de las posibilidades de una “estrategia de salida".

Categoría 6: Adopción de previsiones concretas de DDR, control de armas pequeñas y

medidas especiales contra las minas.
La estrategia de Reducción de Violencia en la Comunidad (CVR por sus siglas en inglés)
articulada con la de Desarme, Desmovilización y Reinserción (DDR) contribuyen a disminuir
las situaciones de riesgo para la población civil.
La gran movilidad de la población civil como resultado de factores de fuerza que la
afectan, sumadas a la existencia persistente de campos minados dispersos, genera situaciones
de riesgo constantes en el ámbito de la misión.
El despliegue de recursos del UNMAS135 en el territorio y su articulación geográfica con
los mapas de vulnerabilidad y la disposición de las tropas contribuye a la disminución y control
de las zonas de riesgo para la población civil.
En síntesis, la planificación, la asignación de responsabilidades e implementación de
medidas de DDR, control de armas pequeñas y desminado constituyen un requisito
indispensable y precedente para las misiones con componente de POC.

135
United Nations Mine Action Service (UNMAS)

170
Categoría 7: Entrenamiento específico para el personal a desplegar en las operaciones de
paz.
Para el desempeño de los efectivos desplegados en la misión el entrenamiento en
habilidades de negociación, comunicación, iniciativa y de empatía cultural resulta clave, lo que
se evidencia particularmente favorable para el desarrollo de acciones de protección civil.
Estas habilidades/capacidades no son habitualmente parte del entrenamiento tradicional
de las fuerzas armadas a nivel de los TCCs, por lo cual resulta imprescindible que los TCCS
cumplan con el entrenamiento estandarizado pre-despliegue que la ONU requiere.
El cumplimiento de este requerimiento de entrenamiento estandarizado también busca
evitar que los efectivos de diferentes países que arriben a la misión lo hagan con niveles dispares
de entrenamiento y habilidades, los que complejizan los esfuerzos de protección.
Contar con efectivos bien entrenados y que cuenten con habilidades y capacidades que
hagan la diferencia a la hora de comprender el contexto en el cual se encuentran trabajando,
favorece directamente a la tarea de entrenar y apoyar a las fuerzas locales.
En suma, el entrenamiento en aptitudes, pero sobre todo en el plano de las actitudes
frente a la diversidad cultural resulta esencial pero no suficiente puesto que es imprescindible el
desarrollo de procedimientos estandarizados y orientados a las tareas vinculadas con POC.

Categoría 8: Adopción de herramientas de comunicación social/pública en el terreno.

Las iniciativas/mecanismos que articulan las Redes de Alerta Comunitaria y los
Asistentes de Enlace Comunitarios resultan esenciales en materia de alcanzar buenos resultados
en POC en virtud del fortalecimiento de la calidad de la comunicación pública de la acción de
la misión.
El empleo de medios radiofónicos públicos locales, más la existencia de la Radio Okapi
de la propia misión, se instituye como una herramienta vital y comprehensiva en materia de
lograr resultados exitosos en materia de protección civil dado su amplio alcance y capacidad de
hacer llegar a la población asuntos vinculados con la misión, pero también temas de interés
general.
En síntesis, el desarrollo de capacidades de comunicación pública, más allá de ser un
factor esencial de seguridad para casos de catástrofes o situaciones críticas por motivos
antrópicos o naturales, resulta determinante para la construcción de conciencia pública en

171
relación con la misión y es un elemento básico del desarrollo y, consecuentemente, una
condición indispensable de la estrategia de salida.

Categoría 9: Desarrollo sostenible y apoyo a la comunidad

La labor de las compañías de ingenieros/componente militar de la misión en materia de
infraestructura con la construcción y mantenimiento de caminos, puentes, acueductos, entre
otras obras, aporta directamente al desarrollo de las sociedades, pero, fundamentalmente
resultan esenciales en materia de protección al brindar progresos en la situación de seguridad y
mejoras en la movilidad y accesos a ubicaciones remotas.
Las actividades CIMIC y QIP realizadas por el componente militar de la misión resultan
claves a la hora de la protección civil al tener por objetivo no solo la mejora de las condiciones
de la población brindando apoyo a su desarrollo, sino también actuando como una acción de
enlace cercano y de trabajo conjunto. Asimismo, dichas actividades sirven a la buena
percepción de la misión y la obtención de información actualizada y fehaciente respecto de los
riesgos y preocupaciones en las áreas de responsabilidad donde los contingentes se encuentran
desplegados.
El verdadero desarrollo depende de la capacidad de generar acciones acordes con las
necesidades y desafíos de la comunidad para lograr ser verdaderamente sostenible en el tiempo.
En síntesis, el desarrollo político, económico y social es único factor que otorga
sustentabilidad en la construcción de entornos de seguridad y estabilidad para la protección de
la población civil y, en consecuencia, el precedente crítico de cualquier estrategia de salida.

4.1.2 En relación con las consideraciones estratégicas en torno a POC en MONUSCO

Así como los hallazgos encontrados de carácter operacional plantean desafíos y
circunstancias que afectan en mayor o menor medida el objetivo de la protección de civiles, lo
hallado en el nivel estratégico, también tiene la capacidad de afectar de manera directa el mismo
objetivo.
La tensión latente entre las misiones de paz y los gobiernos anfitriones, principalmente
en lo que respecta a POC y las responsabilidades que le caben a ambos actores como garantes
de la seguridad es un tema complejo de manejar, especialmente en los casos cuando las fuerzas
del gobierno armadas/policiales se encuentran implicadas en casos de violencia y/o violaciones

172
a los DDHH contra su propia población. Esta relación compleja en tanto lograr la cooperación
del gobierno anfitrión lleva al riesgo de perder el consentimiento necesario para la
participación de la ONU en el terreno, así como el deterioro de la credibilidad de la misión por
parte de la comunidad local, al ver estos que los civiles son atacados “bajo las narices” de la
misión y sin capacidad de poner un freno a los abusos cometidos desde el gobierno (Kennedy,
2019).
Asimismo, el apoyo de los países de la región se vuelve esencial no solo en lo que
respecta a la participación de estos países vecinos de RDC en el seno de los órganos estratégicos
y de decisión de la Organización, sino también su responsabilidad a nivel interna/nacional
respecto de controlar sus propias situaciones de conflicto y violencia las desbordan muchas
veces sus fronteras e impactan directamente en la situación de seguridad de las naciones vecinas,
en la forma, por ejemplo, de movimiento de personas refugiadas.
En la misma línea, respecto del apoyo del Consejo de Seguridad para con la misión el
informe EPON describe: “La presión financiera ejercida últimamente sobre la MONUSCO por
el Consejo de Seguridad ha eclipsado su concepto de “protección mediante proyección” que
inicialmente tenía por objeto aumentar la flexibilidad de la Misión. Esto ha disminuido la
capacidad de protección de toda la Misión”136 (EPON; 2019: 117-118). Un aspecto tan palpable
como la disminución de los recursos financieros destinado a la misión teniendo en cuenta la
cantidad de desafíos y medios que se requieren, dan cuenta de la falta de compromiso y/o
percepción que de la realidad del contexto de la MONUSCO se tiene desde el HQ de la
Organización en Nueva York.
Para resumir: “La implementación exitosa de las estrategias de protección siempre
requerirá del consentimiento y la participación activa del país anfitrión, la cooperación de la
región y el apoyo político y el estímulo sostenido del Consejo de Seguridad y los donantes. Para
ser sostenibles, las estrategias de protección deberían formar parte de una estrategia política
viable”. (EPON, 2019: 84)
Por otro lado, las dificultades en la interpretación de los mandatos de POC se
presenta como un desafío estratégico importante y continuo en tanto las discrepancias que
existen respecto de los mismos entre los TCCs, las que son el resultado de mandatos ambiguos
y complejos los que no brindan las herramientas suficientes para una efectiva

136
Traducción propia.

173
operacionalización en la forma de documentos operacionales útiles para la labor en el terreno.
“Debido a que los mandatos entregados por el Consejo de Seguridad se adoptan con cierto
nivel de ambigüedad, los efectivos de la ONU sobre el terreno piensan que no pueden revelarlos
y explicar la verdadera razón de ser de su presencia en el país. Si hay discusiones, se llevan a
cabo a un nivel muy alto, excluyendo a la población local, que a menudo tiene la impresión de
que se les está imponiendo la Misión de la ONU. Así, la población local tiende a pensar que la
Misión de la ONU puede hacer todo y se decepciona cuando se queda corta”137. (EPON, 2019:
123)
La incorporación de la perspectiva de género también es una hallazgo fundamental de
carácter estratégico en materia de POC, entendida no solo como la promoción de una mayor
participación de mujeres en los órganos de tomar de decisión en el seno de la Organización; el
incremento de efectivos femeninos desplegados en el terreno, así como también tener una visión
de las necesidades y particularidades propias de la mujer en tanto víctima de los conflictos, pero
también en el rol vital que juegan para alcanzar el desarrollo sostenible de sus sociedades, de la
mano de acciones de educación y empoderamiento. “Los civiles no son simplemente los
beneficiarios de los esfuerzos internacionales de protección. Son protagonistas en su propia
protección. Por lo tanto, el esfuerzo de una misión sobre el terreno debe complementar y
fortalecer la capacidad de la sociedad civil para desarrollar sus propias estrategias a fin de
abordar casos de abusos”138 (Mahony, 2006: 73)
Finalmente, la importancia de que toda operación de paz cuente con una estrategia de
salida la que debe provenir primariamente como un objetivo claro desde el nivel estratégico y
plasmado en las acciones de planeamiento. En este punto es donde la conciencia situacional y
los mecanismos de enlace y negociación desde la misión con todos los actores locales se vuelve
fundamental a la hora de actuar en conformidad con DDHH y el DIH, así como fomentar y
apoyar las medidas y marcos legales nacionales que aseguren la protección de la población civil
vinculados principalmente con el fortalecimiento de sus instituciones de seguridad y sistema de
justicia. “(…) MONUC-MONUSCO tuvo un impacto estratégico en la prevención de la
reaparición de un gran conflicto violento. (…) A pesar de los conflictos de bajo nivel en curso,
en general, la MONUC- MONUSCO ha contribuido hasta ahora a la relativa estabilidad del

137
Traducción propia.
138
Traducción propia.

174
país y a evitar que se produzcan mayores pérdidas de vidas, sufrimiento y grandes conflictos
violentos. La implementación efectiva de una estrategia de protección no puede separarse del
compromiso activo del gobierno anfitrión en la reforma de sus instituciones de seguridad
(…).”139 (EPON, 2019: 117-118)

4.1.3 En relación con la validación de la conjetura planteada

Desde un punto de vista holístico y a modo de síntesis como resultado de la exploración
efectuada, la evidencia obtenida tanto en el plano operacional a través del análisis de las 9
categorías de la matriz según el detalle de 4.1.1, cuanto en el plano estratégico en relación con
los factores externos que afectan la operacionalización del mandato en su dimensión POC, según
el detalle de 4.1.2., no permite refutar la conjetura planteada.
Consecuentemente, resulta válido afirmar que en el período analizado entre 2010 y
2020, la MONUSCO operacionaliza con limitaciones y dificultades los consensos e
instrumentos del sistema de paz y seguridad de la ONU en materia de protección de civiles.
Asimismo, de la evidencia obtenida en la exploración puede afirmarse que dicha
operacionalización obtiene un impacto relevante en relación con los objetivos del mandato de
la misión en materia de protección de civiles.

4.2. Reflexiones finales

Los hallazgos de esta exploración contribuyen a fortalecer la capacidad de comprensión
de la dinámica de la protección de civiles en el sistema del paz y seguridad de la ONU. Desde
un punto de vista holístico, constituyen una plataforma apropiada para futuras investigaciones
orientadas a elaborar descripción de procesos o estudios correlacionales o explicativos de
diversas relaciones de causa y efecto que la evidencia presenta. Asimismo, este trabajo identifica
diversos espacios de vacío o insuficiencia de conocimiento en aspectos de gran interés para
mejorar el conocimiento de la dinámica POC tal como se detalla en el Anexo IV en la forma de
líneas futuras de investigación.
La exploración permitió descubrir que, con mayor o menor impacto, los consensos e
instrumentos para la protección de civiles fueron operacionalizados en MONUSCO en el
período analizado. Ello constituye una buena noticia que da cuenta del gran esfuerzo de hombres

139
Traducción propia.

175
y mujeres que con su talento, compromiso y acción permitieron esos logros. Sin embargo, la
exploración de las limitaciones y dificultades halladas pone de manifiesto la existencia de
pasivos y zonas oscuras que dan lugar a una amplia gama de grandes desafíos para el sistema
de paz y seguridad de la ONU en el más amplio espectro de su accionar. Las reflexiones que
siguen abordan tales desafíos.

4.2.1 La confianza institucional al sistema de paz y seguridad de la ONU

La ONU no es más ni menos que la sumatoria de los países que la componen y sus
productos y procesos no son otra cosa que la resultante de un juego múltiple de fuerzas que
incluyen los intereses, las preferencias y las capacidades de cada uno: la organización es todo
lo buena y eficiente que puede ser en base a los consensos, la determinación, las intenciones y
los recursos disponibles.
En tal sentido, si bien se pueden formular críticas al sistema de paz y seguridad de la
ONU, dar cuenta de sus fallas, sus puntos débiles y sus principales y continuos desafíos
especialmente en lo que respecta a la protección de civiles, resulta asimismo imprescindible
reconocer su contribución para aliviar el sufrimiento humano en los distintos escenarios en los
que se despliega.
Las debilidades de índole política del sistema de paz y seguridad de la ONU, enraizadas
y explicadas históricamente en el choque “tectónico” entre las teorías idealista y realista, se
ponen de manifiesto en la confianza que su accionar genera en los países miembros.
Consecuentemente, de los distintos niveles de confianza se derivan distintos niveles de
compromiso. Esta debilidad se evidencia fuertemente en el terreno cuando, como se ha visto
particularmente en el análisis de la Categoría 2 (Disposición a reaccionar ante situaciones que
afecten la protección de civiles y a adoptar las acciones más eficaces), los efectivos desplegados
ante la necesidad de tomar una decisión operacional en el marco del mandato de una misión
bajo bandera de la ONU, consultan previamente con sus capitales debilitando notoriamente la
calidad de los procesos decisorios y, consecuentemente, la eficacia de la acción.
En una organización, el equilibrio entre autoridad, responsabilidad e incentivos es un
requisito sine qua non para el logro de sus fines y para el sostenimiento de sus capacidades. En
el caso de la ONU, la falta de confianza institucional lleva a que los efectivos desplegados
continúen en muchos casos apoyándose en sus estructuras nacionales (FFAA; ministerios de

176
defensa; de seguridad; de Relaciones Exteriores), priorizando sus cadenas de mando primarias
y/u otros fines personales o de un sector (incentivos de carrera militar, intereses políticos,
estratégicos o institucionales, entre otros).
La falta de confianza y consecuente compromiso en el sistema se evidencia también en
las reservas o salvedades (caveats) que los TCCs llegan a establecer muchas veces antes de
desplegar, los que van en desmedro del mandato y del cumplimiento de los propios objetivos y
planificación de la misión.
El compromiso de los países miembros para con la Organización se pone de manifiesto
de igual modo en lo que se refiere al financiamiento, aporte de recursos y medios que ponen a
disposición para las operaciones de paz. “La falta de autonomía a menudo se ve agravada por
la falta de equipamiento y capacidades (…) para las respuestas de POC.”140 (IPI, 2017: 5) Los
desafíos en materia logística, de financiamiento y aporte de capacidades se vuelven críticos si
nos basamos en la evidencia de que la mejor y más efectiva herramienta para garantizar la
protección y evitar víctimas civiles se encuentra en responder con presencia de personal y
medios en las zonas más conflictivas.
Por otro lado, para los países miembros de la Organización - y principalmente los TCCs
(aquellos que aportan personal al terreno) – el desafío está en mantener su compromiso para con
el entrenamiento de su personal bajo los estándares esperados por la ONU, ya que eso se
evidencia directamente en su accionar y capacidades una vez desplegados. Asimismo, resulta
de vital importancia en el marco de dicho desafío, que los países miembros sostengan su
responsabilidad y participación activa en los debates internacionales en el seno de la
Organización; firma y ratificación de documentos y tratados internacionales sobre temas
vinculados a POC. La falta de confianza muchas veces lleva a incumplimientos o demoras en la
consolidación de los instrumentos necesarios para la acción.
La confianza de los países miembros es un espejo de la imagen que proyectan los órganos de
alto nivel de la estructura de la ONU. En tal sentido Las críticas a la estructura del Consejo se
centran en la necesidad que el mismo sea: más representativo; más responsable; más legítimo;
más democrático; más transparente; más efectivo y más justo (Paul and Nahory, 2005). El
desafío en este nivel empieza por la implementación de reformas que permitan que todos y cada
uno de los países miembros tengan su lugar, sean oídos y puedan participar de manera ecuánime.

140
Traducción propia.

177
En este sentido, “A través de la reforma de la arquitectura de paz y seguridad, también se
espera que la Organización acerque el mantenimiento de la paz y la política, achicando la
brecha entre los imperativos de proteger a los civiles y los procesos políticos”.141 (IPI, 2017:
10). He aquí una clara evidencia de que las dificultades para alcanzar consensos en temas
críticos como consecuencia del juego de poder que se puede observar en el máximo nivel de la
ONU afectan, naturalmente, la confianza de los países miembros.
El rol de cada Estado miembro en pos de generar una confianza institucional hacia la
Organización en todos los niveles, termina evidenciándose en la percepción y confianza que los
gobiernos anfitriones, y la población local de los países donde las operaciones de paz se
encuentran desplegadas, tienen hacia la Organización, lo que impacta directamente en la
efectividad y alcance de las acciones de protección que se llevan adelante en el terreno.
Asimismo, la falta de confianza en la institución genera a su vez un espejo en la
confianza de la propia institución hacia sus hombres y mujeres, haciendo los sistemas de control
cada vez más complejos, sofisticados y caros para garantizar la transparencia interna y la
verificación del cumplimiento de los mandatos por el personal propio.
En suma, la confianza se alza como un factor determinante del futuro del sistema de paz
y seguridad de la ONU en general y de la dinámica para la protección de civiles en particular.

4.2.2 La importancia del liderazgo

“Cuando la burocracia asume la responsabilidad de POC, esto puede afectar las
motivaciones íntimas del personal, llevándolos a implementar POC de manera más
desapasionada y mecanicista”142 (IPI, 2017: 5)
A lo largo de esta investigación, y en el marco de diferentes temas relativos a POC, ha
aparecido de manera transversal la cuestión de la voluntad, autoridad y el liderazgo como
aspecto esencial a la hora de llevar delante de manera efectiva la protección, teniendo
trascendencia e impacto en todos los niveles.
-En el nivel estratégico: la voluntad y el liderazgo se ve evidenciado en el rol de los
países miembros de la Organización en tanto su postura al promover políticas y temas en la

141
Traducción propia.
142
Traducción propia.

178
agenda internacional de manera consistente y a largo plazo, para luego replicarse, con la misma
fuerza y claridad, como decisiones luego emanadas de la Organización en su conjunto.
-En el nivel medio u operacional: al contar (o no) con políticas claras desde el nivel
estratégico, es donde el liderazgo se verá reflejado en un adecuado y analizado planeamiento de
objetivos y capacidades para llevar adelante las tareas de POC, de acuerdo con cada escenario
en particular y no solo repitiendo una y otra vez fórmulas homogéneas y conocidas en contextos
dispares. En este nivel, el liderazgo también es vital a la hora de “bajar” lineamientos a los
subalternos, brindando entrenamiento, seguridad, claridad y apoyo.
-Finalmente, en el nivel táctico: la calidad de liderazgo ejercido desde los niveles
superiores sin duda es la base que definirá la mayor o menor posibilidad de lograr efectividad
real en la conducción de la tarea en el terreno. Más allá de la aptitud que se genere en los proceso
de formación ya sea en el ámbito nacional o de las misiones de paz, lo que resulta determinante
de los resultados es la actitud de superiores y subalternos en las cadenas de mando para llevar
adelante los planes o reaccionar en la acción. En este campo, el liderazgo como constructor de
motivación, determinación y autonomía decisoria resulta el factor diferencial entre el éxito y el
fracaso y entre la vida y la muerte. Es ese último eslabón de la cadena de comando quien hará
la diferencia en base a sus capacidades y su liderazgo, fuertemente vinculados a su propia
voluntad.

4.2.3 La “brecha” moral: compromiso internacional vs. resultados

Esta tesis recorre el largo trayecto desde la toma de conciencia del sufrimiento de la
población civil que el nuevo carácter dominante de los conflictos modernos genera, hasta la
instrumentación de las capacidades del sistema de paz y seguridad de la ONU. Al final de ese
recorrido, se hace evidente la construcción de una brecha entre los propósitos compartidos y los
resultados obtenidos. Al respecto, es posible identificar una secuencia en la construcción de esa
brecha e inferir la naturaleza más íntima de la misma.
Inicialmente, a partir de los estímulos generados por los horrores del sufrimiento humano
que genera el conflicto y las debilidades de los Estados para evitarlo, la construcción de una
agenda de preocupaciones es inmediata y los consensos son sólidos desde la mirada individual
de los países miembros y desde la colectiva a partir de los principios y valores del sistema de
paz y seguridad en el marco de la comunidad internacional. La Asamblea General, como ente

179
soberano de la gobernanza de ese sistema, construye un andamiaje sólido de diagnóstico puesto
que ese sufrimiento es el producto de un desafío directo a uno de los pilares fundamentales de
su propia existencia: los Derechos Humanos.
A medida que se pasa de las ideas a la acción la brecha comienza a hacerse evidente. En
el nivel estratégico, la geopolítica de los países dominantes y sus intereses genera restricciones,
limitaciones o dificultades en la construcción de instrumentos para abordar los casos
particulares. Los mandatos para las operaciones de paz se elaboran con esta brecha ya presente,
atravesándolos. La operacionalización de los mandatos agrega otros componentes a la brecha
entre los que se pueden contar las limitaciones en las capacidades del sistema de paz de Naciones
Unidas para su despliegue como tal y la de los países que contribuyen a cada misión en
particular.
Finalmente, en el nivel táctico, la “niebla de la guerra”, se hace presente en todos los
conflictos en la forma de complejidad y cambio, que dan lugar a la incertidumbre permanente.
En ese contexto, los miembros de las misiones tienen que tomar decisiones y pasar a la acción
ponderando un balance siempre presente de riesgos que debilita la lógica de fines y medios que
proponen los planes. En todos los niveles, las dudas antes mencionadas en el sistema de paz y
seguridad aumentan la aversión al riesgo en cada decisión y acción. Cada soldado, en última
instancia, termina resolviendo de un modo individual ese balance de riesgos. La suma de
restricciones, limitaciones, dificultades y percepción del riesgo contribuye a debilitar los
resultados.
La construcción de la brecha se hace evidente en el estudio de caso utilizado y en la
experiencia propia en el terreno a través de la observación. La comparación de las intenciones
con los resultados, desde la perspectiva de la humanidad, pone de relieve la naturaleza moral de
esa brecha. En efecto, el más profundo sentido del bien y del mal es el que califica como
inaceptable el sufrimiento humano de las poblaciones civiles en zonas de conflicto o de desastres
antrópicos - y aún naturales- cuando los Estados no son capaces de cumplir su deber más
importante de cuidado de la vida de sus poblaciones. Esta brecha moral interpela a todo el
sistema de paz y seguridad de la ONU planteando en cada caso un desafío.
Así como el soldado individual en el terreno es quien hará la diferencia a la hora
garantizar la protección del otro en base a criterios fuertemente vinculados a su propia voluntad,
extrapolándolo al nivel de la comunidad internacional, el éxito de las misiones con componentes

180
de POC será en última instancia en base a criterios tan básicos y fundamentales como lo son la
moral y el compromiso como determinación del accionar ante la injusticia y el sufrimiento del
otro.
En este contexto, y para dimensionar el tamaño y la urgencia del desafío que enfrenta el
sistema de paz y seguridad, resulta adecuado considerar que los factores que han generado la
transformación del conflicto que deriva en el daño a la población civil, lejos de atenuarse,
encuentran motivos cada vez más preocupantes para fortalecerse.
Achicar la brecha moral entre el compromiso internacional y los resultados es donde se
encuentra la respuesta, y si bien expresado de manera aislada puede percibirse como una visión
idealista y simplista en un mundo regido por el realismo de intereses contrapuestos y rivalidades,
es una acción que se vuelve necesaria, evidente y por sobre todas las cosas urgente cuando el
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https://reliefweb.int/report/democratic-republic-congo/dr-congo-2017-2019-humanitarian-
response-plan-2018-update [Consultado 13 de mayo de 2019]
OMS (2019) Enfermedad por el virus del Ébola — RDC. Organización Mundial de la Salud.
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february-2019-ebola-drc/es/. [Consultado el 17 de mayo de 2020].
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cosas que debes saber. Fondo de Naciones Unidas para la Infancia. [en línea]- Puesto en línea
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violencia-en-tanganica-y-kivu-del-sur. [Consultado el 6 de marzo de 2019]
UNICEF (2019). Country Profiles Data. RDC. Fondo de Naciones Unidas para la Infancia. [en
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[Consultado el 17 de mayo de 2020]
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ataques recientes contra los centros de tratamiento del ébola en la República Democrática del
Congo. Comunicados de prensa. Fondo de Naciones Unidas para la Infancia. [en línea]. Puesto
en línea el 28 de febrero de 2019. URL: https://www.unicef.org/es/comunicados-
prensa/declaracion-directora-ejecutiva-unicef-ataques-centros-tratamiento-ebola-congo.
[Consultado el 17 de mayo de 2020].
UNICEF (2019). Enormes necesidades humanitarias en RDC. Comunicados de prensa. Fondo
de Naciones Unidas para la Infancia. [en línea]. Puesto en línea el 21 de marzo de 2019. URL:
https://www.unicef.org/es/comunicados-prensa/enormes-necesidades-humanitarias-Congo.
[Consultado el 17 de mayo de 2019].

201
Páginas web
ACNUR. Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados. Emergencia en RDC
2019. https://www.acnur.org/emergencia-en-republica-democratica-del-congo.html
APOYO A LA ESTABILIZACIÓN en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS
NACIONES UNIDAS EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO.
https://monusco.unmissions.org/en/stabilization-support-unit
ARMED CONFLICT LOCATION & EVENT DATA PROJECT (ACLED).
https://acleddata.com/
ASUNTOS CIVILES en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS
EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO.
https://monusco.unmissions.org/en/civil-affairs-0
CENTRO ARGENTINO DE ENTRENAMIENTO CONJUNTO PARA OPERACIONES DE
PAZ (CAECOPAZ). www.caecopaz.mil.ar
CIMIC en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN LA
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO. https://monusco.unmissions.org/en/cimic-
activities.
CONSEJO DE SEGURIDAD ONU. Security Council Meetings/Resolutions on Protection of
Civilians. http://www.un.org/en/peacekeeping/documents/sc_poc_meetings.pdf/
https://www.securitycouncilreport.org/un-documents/protection-of-civilians/
DDR/RR en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN LA
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO. https://monusco.unmissions.org/en/ddrrr
FUNDACIÓN HIRONDELLE. Media for Peace and Human Dignity.
https://www.hirondelle.org/fr/
GLOBAL CENTRE FOR THE RESPONSIBILITY TO PROTECT.
https://www.globalr2p.org/
MANTEMIENTO DE LA PAZ NACIONES UNIDAS. DDR
https://peacekeeping.un.org/en/disarmament-demobilization-and-reintegration
MANTEMIENTO DE LA PAZ NACIONES UNIDAS. Protecting civilians.
https://peacekeeping.un.org/en/protecting-civilians.
MANTEMIENTO DE LA PAZ NACIONES UNIDAS. Protection of civilians mandate.
https://peacekeeping.un.org/en/protection-of-civilians-mandate.

202
MANTEMIENTO DE LA PAZ NACIONES UNIDAS. Reforming Peacekeeping.
https://peacekeeping.un.org/es/reforming-peacekeeping.
MANTENIMIENTO DE LA PAZ DE NACIONES UNIDAS. Mine Action.
https://peacekeeping.un.org/en/mine-action
MANTENIMIENTO DE LA PAZ DE NACIONES UNIDAS. SSR.
https://peacekeeping.un.org/en/security-sector-reform
MANTENIMIENTO DE LA PAZ NACIONES UNIDAS. Misiones finalizadas. MONUC.
https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/past/monuc/index.shtml
MANTENIMIENTO DE LA PAZ NACIONES UNIDAS. Misiones finalizadas. ONUC.
https://peacekeeping.un.org/sites/default/files/past/onuc.html.
MANTENIMIENTO DE LA PAZ NACIONES UNIDAS. Proyectos de rápido impacto.
https://peacekeeping.un.org/es/quick-impact-projects-communities
MAPAS DE LAS NACIONES UNIDAS. http://www.un.org/es/maps/
MINE ACTION en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN
LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO. https://monusco.unmissions.org/en/mine-
action
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES ESPAÑA. Oficina de Información
Diplomática. Ficha país República Democrática del Congo.
http://www.exteriores.gob.es/Documents/FichasPais/CONGOKINSHASA_FICHA%20PAIS.
pdf.
MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN LA REPÚBLICA
DEMOCRÁTICA DEL CONGO. https://peacekeeping.un.org/es/mission/monusco
MONUSCO. Mandatos. https://monusco.unmissions.org/en/mandate
MONUSCO. Resoluciones. https://monusco.unmissions.org/en/resolutions-security-council
ORGANIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS. www.un.org/peacekeeping.un.org
POLICÍA en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN LA
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO. https://monusco.unmissions.org/en/police
PREMIO NOBEL. Premio Nobel de la Paz 2018.
https://www.nobelprize.org/prizes/peace/2018/mukwege/facts/
PROGRAMA DE DIVULGACIÓN SOBRE EL GENOCIDIO EN RWANDA Y LAS
NACIONES UNIDAS. http://www.un.org/es/preventgenocide/rwanda/index.shtml

203
QIPs en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES UNIDAS EN LA
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO. https://monusco.unmissions.org/qips-projets-
%C3%A0-impact-rapide
RADIO OKAPI MONUSCO. https://www.radiookapi.net/
RELIEF WEB. https://reliefweb.int/
UNAMIR (Misión de Asistencia de las Naciones Unidas a Rwanda)
http://www.un.org/spanish/Depts/dpko/dpko/co_mission/unamir.htm
UNICTR (Tribunal Penal Internacional para Rwanda). http://www.unictr.org/
UNITED NATIONS PEACEKEEPING RESOURCE HUB. Core Pre.deployment Training
materials. https://research.un.org/revisedcptm2017
UNITED NATIONS PEACEKEEPING RESOURCE HUB. Standarized Training Materials.
https://research.un.org/en/peacekeeping-community/training/STM/Introduction
UNMAS United Nations Mine Action Service. https://www.unmas.org/en
OCHA. United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs
https://www.unocha.org/about-us/who-we-are
UNOMUR (Misión de observación de las Naciones Unidas en Uganda-Rwanda)
http://www.un.org/en/peacekeeping/missions/past/unomur.htm
VIOLENCIA SEXUAL en la MISIÓN DE ESTABILIZACIÓN DE LAS NACIONES
UNIDAS EN LA REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO (2019).
https://monusco.unmissions.org/en/sexual-violence-unit

204
 ANEXO I

Listado de Acrónimos

ACNUR: Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados

AFPs: Agencias, Fondos y Programas de ONU
AG: Asamblea General ONU
CAECOPAZ Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz.
CICR: Comité Internacional de la Cruz Roja
CIMIC: Civil Military Coordination /Coordinación Cívico-Militar
COC: Code of conduct/ Código de conducta
COFFAA: Comando Operacional de las Fuerzas Armadas
CONOPS: Concept of Operations / Concepto de operaciones
CPTM: Core Predeployment Training Material/ Material básico de entrenamiento pre-
despliegue
CRSV: Conflict Related Sexual Violence / Violencia sexual relacionada con el Conflicto
CS: Consejo de Seguridad ONU
DDHH: Derechos Humanos
DDR: Desarme, desmovilización y reinserción.
DIH: Derecho Internacional Humanitario
DPO: Department of Peace Operations/ Departamento de Operaciones de Paz de Naciones
Unidas
DUF: Directives on the use of force/ Directivas para el uso de la fuerza
EMCO: Estado Mayor Conjunto
FARDC: Forces Armées de la République Démocratique du Congo/ Fuerzas Militares de la
República Democrática del Congo
FDLR: Fuerzas Democráticas para la Liberación de Rwanda
FFAA: Fuerzas Armadas
FPU: Formed Police Unit / Unidades de policía
GCRP: Global Centre for the Responsibility to Protect/ Centro Global para la Responsabilidad
de Proteger
HQ: Headquarters/ Cuartel general

1
ICISS: International Commission on Intervention and State Sovereignty/Comisión Internacional
sobre la Intervención y la Soberanía Estatal
IDP: Internal Displaced People/ Desplazados internos
ISF: Integrated Strategic Framework / Marco estratégico integrado
JLOC: Joint logistics operation center/ Centro conjunto de operación logística
JMAC: Joint mission analisys center/ Centro conjunto de análisis de la misión
JOC: Joint operation center/ Centro de operaciones conjunto
JPT: Joint protection teams /Equipos de protección conjunta
LOA: Letter of Agreement/ Documento de acuerdo
LRA: Lord Resistant Army/ Ejército de Resistencia del Señor
MINUSCA: Misión Unidimensional Integrada de las Naciones Unidas para la Estabilización en
la República Centroafricana
MINUSMA: Misión Multidimensional Integrada de Estabilización de las Naciones Unidas en
Malí
MONUC: Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo
MONUSCO: Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del
Congo
MOU: Memorandum of Understanding/ Memorándum de entendimiento
MSF: Médicos sin Fronteras
OCHA: Oficina de Naciones Unidas para la Coordinación de Asuntos Humanitarios
OMP Operaciones de mantenimiento de la paz
OMS: Organización Mundial de la Salud
ONG: Organizaciones no Gubernamentales
ONU: Organización de las Naciones Unidas
ONUC: Operación de las Naciones Unidas en el Congo
ONUSOM: Operación de las Naciones Unidas en Somalía
OTAN: Organización del Tratado del Atlántico Norte
PNC: Policía Nacional Congoleña
PNUD: Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo
POC: Protection of civilians/ Protección de civiles.
QIP: Quick impact projects/ Proyectos de rápido impacto

2
R2P: Responsability to Protect/ Responsabilidad de proteger
ROE: Rules of Engagement/ Reglas de empeñamiento
SEA: Sexual Explotation and Abuse/ Abuso y explotación sexual
SG: Secretario General de las Naciones Unidas
SGBV: Sexual and gender based violence/ Violencia sexual y basada en género
SOMA/SOFA: Status of Force Agreement /Status of Mission Agreement/ Acuerdo sobre el
estado de la fuerza/ Acuerdo sobre el estado de la misión
SOP: Standard Operational Procedures/ Procedimientos operacionales standard
SRSG: Special Representative of the Secretary General. /Representante Especial del Secretario
General
STM: Standarized training materials. Materiales estandarizados de entrenamiento
TCCs: Troop Contributing Countries/ Países contribuyentes de tropa
TOB: Temporary Operating Bases. Bases temporales de operaciones
UNAMID: Operación Híbrida de la Unión Africana y las Naciones Unidas en Darfur
UNAMIR: Misión de Asistencia de las Naciones Unidas para Rwanda
UNAMSIL: Misión de las Naciones Unidas en Sierra Leona
UNCT: United Nations Country Team. Equipo país de Naciones Unidas
UNICEF: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.
UNMAS: United Nations Mine Action Service. Servicio de acción contra las minas de Naciones
Unidas
UNMISS: Misión de Asistencia de las Naciones Unidas en la República de Sudán del Sur
UNMO: United Nation Military Observer/ Observadores militares de Naciones Unidas
UNOMUR: Misión de observadores de las Naciones Unidas para Uganda y Rwanda
UNPKO: United Nations Peacekeeping Operations/ Operaciones de Paz de Naciones Unidas
UNPOL: United Nations Police. Policía de Naciones Unidas
UNPROFOR: Fuerza de Protección de las Naciones Unidas en Croacia y Bosnia Herzegovina

3
 ANEXO II

Listado de aproximaciones etnográficas realizadas

Aportes desde el terreno; entrevistas realizadas in situ; participación en actividades de

protección de civiles en el terreno:

- Miembro del equipo de investigación cualitativa de la Red de Seguridad y Defensa

de América Latina (RESDAL) que se realizó en la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en Haití (MINUSTAH) y en la Misión de Estabilización de las
Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUSCO) para
implementar la Resolución 1325 (2000) y 1820 (2008) sobre violencia de género en
zonas de conflicto, junio-octubre de 2011.

- MONUSCO Office of Gender Affairs Gender Focal Points Retreat- Misión de

Estabilización de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo-
Kinshasa. República Democrática del Congo- 26-30 Septiembre 2011.

1
 ANEXO III

Listado de actividades de observación participante realizadas

- “Local Security Associate (LSA) 82 Course” – UNDSS Departamento de Seguridad

de Naciones Unidas. Bogotá, Colombia. 6 al 10 de diciembre de 2021.
- “Women Security Awareness Training”. UNDSS Departamento de Seguridad de
Naciones Unidas en Argentina. Villa Ocampo. 27 y 28 de noviembre de 2019.
- “Seguridad Urbana”. UNDSS Departamento de Seguridad de Naciones Unidas en
Argentina. Centro Argentino de Seguridad (CAS). General Rodriguez. 24 y 25 de
octubre de 2019.
- “Programa Experto en Asistencia y Cooperación Rápida para Operaciones de
Prevención de Conflictos, Gestión de Crisis y Rehabilitación Postconflicto”. Centro
Universitario Internacional para Misiones de Paz – Helsinki España. Beca Fundación
Carolina. Madrid. 25 de mayo al 29 de junio de 2019.
- E-learning course “Strengthening Civilian Capacities to Protect Civilians: Unarmed
Civilian Protection”. United Nations Institute for Training and Research (UNITAR)-
junio 2019.
- “Tactical Combat Casualty Care for all combatants”. National Association of
Emergency Medical Technicians (NAEMT). Los Angeles de San Rafael- Segovia-
España- 13 de junio 2019.
- “Interactive E-Learning Module on Operationalizing the Right to Development in
Implementing the Sustainable Development Goals”. United Nations High
Commissioner for Human Rights (OHCHR), the University for Peace (UPEACE),
and the United Nations University’s International Institute for Global Health (UNU-
IIGH). 10 de octubre al 6 de noviembre de 2018.
- “Executive Program in Protection of Civilians in Armed Conflict”. Center for Civil-
Military Relations Naval Postgraduated School”. Monterrey, California. Universidad
de la Defensa Nacional. Buenos Aires. 26 al 30 de junio de 2017.
- “Estrategia y Política de Defensa (SDP 1601)”. Centro William J. Perry de Estudios
Hemisféricos de Defensa (CHDS). National Defense University. Washington DC,
EEUU. 5 septiembre al 21 de octubre de 2016.

1
- “Seminario de Operaciones de Paz de Naciones Unidas”. Zona de Paz y Cooperación
del Atlántico Sur (ZOPACAS). Centro Militar de Convenciones y Hospedaje de la
Aeronáutica (CEMCOHA). Salvador de Bahía, Brasil. 3 al 5 de noviembre de 2015.
- “UN Protection of Civilians Tactical Training Course”. Centro Conjunto de
Operaciones de Paz de Brasil (CCOPAB)- Itaipava, Brasil. 13 al 17 de julio de 2015.
- Curso “Periodistas en zonas hostiles”. Centro de Entrenamiento Conjunto para
Operaciones de Paz (CAECOPAZ). Campo de mayo, Buenos Aires. 4 al 8 de agosto
de 2014.
- Curso "Proactive Presence - Field Strategies for Civilian Protection". Folke
Bernadotte Academy. Sandö, Suecia. 29 de mayo al 4 de junio de 2014.
- Challenges Annual Forum 2013 “Strengthening UN Peace Operations: Modalities
and Opportunities for Regionalized Contributions”. Ministerio de Defensa/Folke
Bernadotte Academy. Buenos Aires. 5 y 6 de diciembre de 2013.
- “United Nations Senior Mission Leaders Course”. Buenos Aires. 4 al 15 de
Noviembre de 2013.
- Curso de Instrucción a distancia: “Gender perspective in United Nations
Peacekeeping operations”. Peace Operations Training Institute POTI. Enero de 2013.
- Conferencia Internacional “Promover género para conseguir la paz: Reflexiones
sobre la experiencia latinoamericana”. Red de Seguridad y Defensa de América
Latina (RESDAL) con el apoyo de ONU Mujeres. Buenos Aires. 25 y 26 de abril de
2012.
- “Training of Trainers´s Workshop on Gender Military Guidelines”. Departamento
de Operaciones de Paz de Naciones Unidas. Centro Argentino de Entrenamiento
Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ). Campo de mayo, Buenos Aires.
27 al 30 de marzo de 2012.
- Seminario Regional “Reafirmar la protección de los civiles en el marco del Derecho
Internacional Humanitario”. Ministerio de Asuntos Exteriores de Noruega y la
Cancillería Argentina. Buenos Aires. 7 y 8 de noviembre de 2011.
- Seminario Regional “Género y operaciones de paz. Los planes nacionales de
acción”. Red de Seguridad y Defensa de América Latina (RESDAL) y el Instituto de

2
 Enseñanza para el Desarrollo Sostenible (IEPADES). Ciudad de La Antigua,
Guatemala. 18 y 19 de octubre de 2011.
- “Taller de expertos y expertas para la discusión de un programa de formación sobre
aplicación de la Resolución del Consejo de Seguridad de ONU 1325/2000”. CEPAL.
Santiago de Chile. 13 y 14 de septiembre de 2011.
- “Curso Básico de Acción Contra las Minas”. Centro de Entrenamiento en
Desminado Humanitario (CEDH). Campo de mayo, Buenos Aires. 12 al 21 de abril
de 2010.
- Conferencia “Impacto Familiar y Manejo del Stress del Personal que Participa en
Misiones de Paz” Ministerio de Defensa en la Cancillería Argentina-. Buenos Aires.
29 de marzo de 2010.
- Seminario “Conflictos Armados Contemporáneos” Asociación para la Difusión de
los Principios de las Naciones Unidas de la República Argentina ANU-AR. Museo
Roca 8. 11, 15, 22, 29 de septiembre y 2 de octubre de 2009.
- Curso Internacional “Coordinación Cívico Militar en Operaciones Complejas-
CIMIC”. Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz
(CAECOPAZ). Campo de mayo, Buenos Aires. 8 al 12 de junio de 2009-
- Cursos de instrucción a distancia: “Seguridad para Pacificadores de Naciones
Unidas” / “Peacekeeping and Internacional Conflict Resolution” / “Ética en
Mantenimiento de Paz” Instituto para Formación en Operaciones de Paz (POTI).
2009.
- Ejercicio conjunto de Operaciones de Mantenimiento de Paz de Naciones Unidas
“OMP Américas ´09”. Estado Mayor Conjunto (Argentina) y el South Army (Estados
Unidos)- desempeño en el Administration Group- Hotel Sheraton Buenos Aires. 4 al
15 de mayo de 2009.

3
 ANEXO IV
Líneas futuras de investigación

1. Diseño de una herramienta/matriz de evaluación cuali-cuantitativa del desempeño

comparativo entre operaciones de paz desde la mirada de POC
El desarrollo de esta herramienta, desde la mirada de este trabajo, constituye la línea de
investigación futura más relevante.
La protección de civiles fue creciendo a lo largo del tiempo como campo de
conocimiento teórico y práctico. La complejidad profunda de su operacionalización atraviesa
todos los niveles de las misiones y, en cada una, todos los campos de la acción. Los entornos en
los cuales debe articularse una misión se presentan también en toda su complejidad política,
sociológica, psicológica, humanitaria y logística como tantos escenarios y sociedades existen
alrededor del mundo.
En ese entorno de complejidad, la implementación de POC es una tarea tremendamente
difícil. Para cualquier tarea, más aún en el campo de la operacionalización de POC en misiones
de paz, resulta imperioso conocer el resultado de la acción. Ese lazo de feedback es el único
camino que permite optimizar o corregir las direcciones adoptadas. Ese lazo de
retroalimentación puede encontrarse en todos los niveles. En el nivel táctico, el despliegue de
una determinada masa de las fuerzas disponibles en un lugar determinado, en una oportunidad
determinada y por un lapso de tiempo determinado produce un efecto en términos de, por
ejemplo, seguridad. Todo el arte operacional de las misiones de paz se mide en términos de
efectos producidos por las capacidades desplegadas. A medida que el nivel se eleva del táctico,
al operacional y de allí al estratégico y al político, la identificación de los efectos se hace cada
vez más compleja. Las medidas de la efectividad se hacen más difíciles de definir.
La ponderación del desempeño de una misión o el sistema de paz y seguridad como un
todo, en relación a la protección de civiles, resulta prácticamente imposible en virtud de esa
complejidad para ponderar los efectos producidos por la articulación de decisiones- en diversos
niveles y actores- que gestionan capacidades en el tiempo. Un abordaje holístico para tal
finalidad resulta una empresa aún más difícil.

4
 La resolución 1265/99 del Consejo de Seguridad de la Naciones Unidas proveyó una
categorización de la acción de protección de civiles que se ha transformado en el marco
referencial de la acción de esta investigación.
Esta tesis, adoptó y adaptó esas categorías de la realidad puesto que, en cada una de ellas,
es más simple el análisis, el diagnóstico y la síntesis. Sin esa partición de la realidad, la
exploración hubiera carecido de una estructura que organice el pensamiento para un mejor
provecho de la investigación.
En cada una de las 9 categorías adoptadas se pudieron agrupar fenómenos visibles a
través de hechos y documentos para una mejor comprensión. El análisis cualitativo realizado
ayudó a comprender relaciones de causa y efecto que explican tales fenómenos y permiten
construir aprendizaje en términos de hallazgos y conclusiones que implican, de algún modo,
recomendaciones también agrupadas en las mismas 9 categorías de la realidad en materia de
POC.
Esta herramienta metodológica empleada, que para esta tesis constituye en sí misma un
hallazgo de valor, facilitaría el análisis de cualquier misión desde la perspectiva POC y, sobre
todo, permitiría construir un espacio para el estudio comparativo de distintas operaciones de
paz. La expansión de la matriz a indicadores cuantitativos perfeccionaría su capacidad de
análisis para la investigación o para la gestión. En tal sentido, el diseño de una matriz cuali-
cuantitativa que cumpla la función antes descripta constituye una idea de valor como semilla de
una futura línea de investigación.

2. Perspectiva de género como aspecto transversal a la temática

La perspectiva de género integra una de las categorías de análisis de este trabajo de
investigación y, primariamente, de los grandes consensos que se plasmaron en la Resolución
1265/99 del Consejo de Seguridad. Este trabajo, indagó sólo de un modo superficial el impacto
de esta perspectiva, obteniéndose hallazgos relevantes. El estudio profundo desde la mirada de
las capacidades de las fuerzas de paz desde el punto de vista del “cultural awareness”, el que
varía de comunidad en comunidad, constituye un desafío para mejorar la adaptación de las
acciones al perfil de las sociedades.
En este sentido, cabe preguntarse en qué medida la formación de competencias del
personal, el desarrollo de procedimientos para la acción y la asignación de medios materiales

5
para satisfacer las perspectivas de género, son suficientes de cara a los desafíos que se plantean
en grupos vulnerables. Un estudio que permita definir un programa de desarrollo de capacidades
en la materia vale la pena como trabajo de investigación.

3. Entrenamiento TCC´s en materia de protección de civiles

El entrenamiento que los TCC´s brindan a sus recursos humanos en materia de
protección de civiles es un factor determinante de los resultados. Este trabajo identifica este
hallazgo que se da transversalmente en las observaciones realizadas. Sin embargo, excede el
alcance de esta tesis la definición de una agenda de trabajo para estas tareas de entrenamiento
que deben completarse con el desarrollo de procedimientos estándar para todas las tropas que
despliegan y, principalmente, para los componentes civiles que formulan políticas en cada una
de las misiones. El desarrollo de un programa de aprendizaje en materia de entrenamiento
constituye una meta de investigación de alto valor académico y desde la mirada de la práctica.

4. El medio ambiente, una víctima más de los conflictos armados

De un modo análogo a los civiles, el medio ambiente es una víctima de los conflictos
armados y a su vez, es un factor determinante de las condiciones en las cuales se han de instalar
las bases de desarrollo, seguridad y estabilidad de las sociedades. La influencia del medio
ambiente en las posibilidades de desarrollo genera un impacto en las condiciones futuras de
protección de civiles de una misión y es un factor determinante de la estrategia de salida.
Las interacciones entre las condiciones del medio ambiente y el desarrollo, exceden el
alcance de este trabajo. En tal sentido sería interesante inventariar estos efectos y las influencias
mutuas directas e indirectas entre las medidas de protección del medio ambiente y la protección
de civiles.

5. La MINUSTAH y la protección de civiles

La complejidad y el vanguardismo de MONUSCO en todo el espectro de asuntos que
abarca una misión, contrasta con la realidad de otras misiones -presentes y pasadas -en lo que
hace a despliegue, efectividad de mandatos de protección de civiles, compromiso internacional
y estrategia de salida. En el caso de una misión de paz desplegada en un contexto como el de
Haití, la irrupción de desastres naturales (terremotos y huracanes) agrega vulnerabilidades y

6
amenazas a la población civil en un Estado que reúne las condiciones teóricas para considerarse
un “Estado Fallido”.
En esas circunstancias resulta interesante un estudio comparativo de la brecha entre el
compromiso moral consensuado para POC y los resultados. La intensidad de la brecha es un
indicador claro del compromiso de la comunidad internacional a la hora de diseñar estrategias
de salida o determinar salidas sin una estrategia. El caso de MINUSTAH143 (Haití) plantea no
solo desafíos distintos a RDC desde el punto de vista del manejo de POC, sino también resulta
interesante la realización de un análisis de los resultados obtenidos y, sobre todo, los
fundamentos que en materia de la realidad de las situaciones de los civiles en el terreno
existieron para la decisión de dar por terminada la misión en 2017.

6. Niños en conflictos armados. Child Protection. Niños soldados

El análisis del caso MONUSCO identifica el fenómeno de niños soldados que plantea
una serie de dilemas morales en cuanto a su gestión por parte de las fuerzas de paz y desde la
perspectiva de la protección de civiles. Este análisis es complejo y excede el alcance de este
trabajo, pero es tan interesante como imprescindible para generar espacios de conocimiento
teórico y práctico para afrontar este desafío.
Desde la formulación de acciones para prevenir el surgimiento de niños soldados hasta
el diseño de reglas de empeñamiento particulares que consideren esta situación, pasando por la
particularidad de las acciones de desmovilización y reinserción en niños, todas constituyen un
desafío del conocimiento que debe anclarse sobre bases morales, sociológicas y operativas aun
insuficientemente exploradas según revela una revisión de la normativa al respecto. Esta
investigación debería integrarse a agendas oficiales. Su desarrollo en el ámbito académico
constituye un primer paso.

7. Atención y cuidado de la salud mental del personal afectado a tareas de protección.

stress post-traumático.
Otro hallazgo relevante que abre un espacio de conocimiento insuficiente es el
surgimiento, como una constante, de secuelas psicológicas en el personal de misiones de paz
que debe enfrentar situaciones de sufrimientos extremos de civiles como los casos de matanzas,

143
Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití (2004-2017)

7
limpiezas étnicas, hambrunas y otros flagelos. En estos casos se presenta todo un desafío desde
el punto de vista del impacto que generan estas situaciones.
La relevancia de este aspecto no puede ser minimizada toda vez que implica un deber
moral de los TCC y del sistema de paz de la ONU a la hora del bienestar de su personal y su
regreso a sus hogares. Estas consecuencias generan una obligación de atención por una parte y
un impacto en misiones futuras por otra. En efecto, el conocimiento de condiciones extremas de
sufrimiento en las cuales los recursos desplegados son insuficientes para generar procesos de
control o mitigación, afecta de modos hoy insuficientemente conocidos en la efectividad del
personal a desplegar y por lo tanto en la efectividad de las misiones de paz en su conjunto.

8. Impacto de la pandemia de Covid 19 en las operaciones de paz desde la perspectiva

POC
Esta tesis abarca un período de tiempo en el cual se dio inicio a la pandemia causada por
el Covid 19. A las ya traumáticas situaciones de catástrofe antrópica del espacio operacional de
MONUSCO, se han sumado las consecuencias de la pandemia. Este fenómeno fuera de lo
común, hubiera sido una fuente de gran conocimiento por la sobreimposición de una catástrofe
natural a la situación imperante y, en tal sentido, muy valiosa desde la mirada del aprendizaje
compartido a nivel del sistema de paz y seguridad.
En tal sentido, sería altamente deseable que la combinación de circunstancias
catastróficas antrópicas y naturales actuales en RDC, fuera objeto de estudio.