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ÍNDICE
Presentación-------------------------------------------------------------------------- --------------------------- 5
Introducción General------------------------------------------------------------------------------------------- 6
Antecedentes--------------------------------------------------------------------------------------------------- 7
Base Legal Normativa------------------------------------------------------------------------------------------ 8
Marco Conceptual Para la Gestión del Riesgo en el Territorio------------------------------------------- 9
Conocimiento del Riesgo ------------------------------------------------------------------------------------- 11
Prevención ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 11
Mitigación ------------------------------------------------------------------------------------------------------ 11
Preparación------------------------------------------------------------------------------------------------------ 11
Respuesta ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 11
Recuperación---------------------------------------------------------------------------------------------------- 12
Enfoque de Sistema Para la Intervención Territorial------------------------------------------------------ 14
¿Qué es el Sistema Nacional de Coordinadoras para la Reducción de Desastres?--------------------- 14
Coordinadora Departamental para la Reducción de Desastres -CODRED------------------------------- 15
Coordinadora Municipal para la Reducción de Riesgo a Desastres -COMRED-------------------------- 16
Coordinadora Local para la Reducción de Desastres -COLRED------------------------------------------- 16
Estructura Organizativa de las Coordinadoras Para La Reducción de Desastres---------------------- 18
Organización Para La Respuesta------------------------------------------------------------------------------ 23
Temas Transversales para la Gestión del Riesgo en el Territorio---------------------------------------- 26
Ejes Estratégicos para la intervención territorial en Gestión del Riesgo------------------------------- 28
Fortalecimiento y Sostenibilidad de las Coordinadoras Para la Reducción de Desastres------------ 38
Bibliografía------------------------------------------------------------------------------------------------------- 41
Anexos ------------------------------------------------------------------------------------------------------- 42
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PRESENTACIÓN
Guatemala es uno de los países de la región centroamericana en donde los desastres son un problema
recurrente y sus impactos van en aumento debido a desaciertos en la inversión del desarrollo y ocupación
del territorio. Factores como el aumento poblacional, la urbanización acelerada y desordenada, la
ocupación de zonas de alto riesgo, construcción sin aplicación de normas para la reducción de desastres
y la pérdida de recursos naturales muestran como la vulnerabilidad se ha incrementado, con lo cual los
daños y pérdidas a futuro pueden ser más cuantiosas.
Si bien la Secretaría Ejecutiva de la CONRED ha realizado avances considerables en lo técnico para abordar
el problema, hace falta que las autoridades y actores territoriales se empoderen de su papel como actores
del desarrollo, comprendiendo que el riesgo y los desastres no son causados por la naturaleza, sino que
muchas decisiones no toman en cuenta la relación que existe entre la dinámica natural y la dinámica
social.
Se hace necesario que las políticas y e instrumentos para la intervención territorial orienten hacia
nuevas posibilidades de acción y transformación de los escenarios de riesgo, ya que generar la cultura
de prevención es tarea de todos, y reducir la vulnerabilidad permitirá consolidar territorios seguros e
impulsar con sostenibilidad el desarrollo del país.
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INTRODUCCIÓN GENERAL
El presente documento se constituye como un marco de referencia técnica que facilite y oriente las
acciones de Gestión del Riesgo de Desastres en el territorio. Está dirigido a los actores territoriales que
participan en la formulación de políticas, estrategias y proyectos de reducción de desastres y desarrollo.
Este marco tiene un enfoque orientado a la práctica, en donde se plantean elementos estratégicos para
que desde el Sistema de Coordinadoras para la Reducción de Desastres se operativicen las acciones de
Gestión del Riesgo.
Las acciones operativas se realizarán a través de la organización en el territorio, la planificación y la
coordinación intersectorial. Este documento hace una síntesis de los principales conceptos de la gestión
del riesgo a fin de facilitar la comprensión y utilidad de las estrategias a implementar.
Tanto el Manual para la Organización de Coordinadoras para la Reducción de Desastres, como la Política
Nacional para la Reducción del Riesgo a los Desastres -PNRRD-, el Plan Nacional de Respuesta -PNR-,
la Ley 109-96 y el Acuerdo Gubernativo 49-2012, fueron elementos clave para moldear el diseño de un
modelo de intervención territorial en Gestión del Riesgo.
El Sistema CONRED ha hechos esfuerzos para realizar intervenciones territoriales más eficientes, eficaces
y efectivas. Por ello se ha promovido una visión integral que busca trascender el enfoque reactivo basado
en la respuesta, hacia una mirada más integral del riesgo a desastres y su gestión.
Por ello se hace necesario que los actores sectoriales con presencia en el territorio trabajen de manera
complementaria y articuladora en generar decisiones concretas para la planificación o gestión territorial
desde las Coordinadoras para la Reducción de Riesgo a Desastres en los niveles territoriales de su
jurisdicción.
Los actores territoriales deben adaptarse constantemente a la diversidad y dinámicas de los múltiples
contextos locales, municipales, departamentales para superar los obstáculos y divisiones político-
administrativas rígidas e inflexibles.
Desde el enfoque propuesto en este Manual de referencia, la coordinación debe tener aspectos vinculantes
que generen una interrelación entre los territorios y sus actores, en este caso, a través del Sistema
Nacional de Coordinadoras del Sistema CONRED.
Esto implica pasar de concepciones del abordaje desde la respuesta ante emergencias y desastres hacia
otras más transformadoras de la realidad y sobre todo en los escenarios de riesgos de desastres.
El documento sugiere acciones estratégicas para los procesos de prevención, mitigación, preparación,
respuesta, y recuperación las cuales serán conducidas desde las Coordinadoras para la Reducción de
Desastres.
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ANTECEDENTES
Desde hace aproximadamente dos décadas, la Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional para
la Reducción de Desastres (SE-CONRED) ha estado contribuyendo con la descentralización territorial de
funciones y responsabilidades dentro del marco de su mandato.
Lo anterior refiere que esta descentralización se vincula con varios niveles territoriales para su
funcionamiento y con las características particulares de sus estructuras organizativas asignadas a los
niveles territoriales: las Coordinadoras para la Reducción de Riesgo a Desastres.
De manera significativa, puede afirmarse que muchos de los esfuerzos de la SE-CONRED se han centrado en
la generación de materiales de referencia cuya intencionalidad ha sido contribuir a generar capacidades
territoriales que fortalezcan la descentralización de las funciones y responsabilidades de las respectivas
Coordinadoras.
Dentro de los materiales que mayormente han fortalecidos los procesos de organización, formación y
capacitación del Sistema Nacional de Coordinadoras para la Reducción de Desastres debe hacerse mención
del Manual para la
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¿Para qué nos sirve la legislación y normativas de gestión del riesgo en el territorio?
La base legal normativa para la Gestión del Riesgo es fundamental para reducir el riesgo y los desastres.
Es de utilidad para fortalecer las condiciones de resistencia de la infraestructura crítica, sirve de respaldo
a las autoridades para movilizar a personas fuera de zonas de riesgo y contribuyen a que la población en
general comprenda los riesgos que existen para que tomen las medidas de seguridad necesarias.
De la mano de las leyes y normas se busca pasar de la cultura de la inactividad a la de la proactividad.
Del pensamiento emergencista al pensamiento prospectivo hacia el desarrollo.
¿Cuáles son las principales leyes y normas para la gestión del riesgo a nivel nacional?
Para la implementación de acciones de GRD en el país existen instrumentos legales que se aplican en
diversas escalas territoriales. La importancia de conocerlas y profundizar en ellas radica en que son
la base de la descentralización, la participación ciudadana, la gestión territorial y su vínculo con el
desarrollo social y económico.
Todas estas leyes y normas están vinculadas con el diseño e implementación de políticas públicas articuladas
con los actores territoriales, sectoriales e institucionales que podría denominarse como gobernanza del
riesgo.
• Constitución de la República de Guatemala.
• Ley de CONRED (Decreto Legislativo 109-96) y su Reglamento (Acuerdo Gubernativo 49-2012).
• Ley de Desarrollo Social (Decreto Legislativo 42-2001).
• Política de Desarrollo Social y Población (SEGEPLAN, 2002).
• Política Nacional para la Reducción de Riesgo a Desastres -PNRRD- (SE-CONRED, 2011. Según Acuerdo
06-2011).
• Normas para la Reducción de Desastres -NRD- (NRD1, NRD2, NRD3. NRD4).
• Ley Marco para Regular la Reducción de la Vulnerabilidad, la Adaptación Obligatoria ante los efectos
del Cambio Climático y la Mitigación de Gases de Efecto Invernadero. (Decreto Legislativo No. 7-2013).
• Ley de Descentralización (Decreto Legislativo No. 14-2002).
• Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural -CODEUR- (Decreto Legislativo No. 11-2002).
• Código Municipal (Decreto Legislativo No. 12-2002).
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¿Qué es el territorio?
El concepto de territorio refiere a un espacio físico que tiene diversos significados para las personas. Es
gestionado administrativamente por una población que se distingue de otras vecinas por sus fronteras,
normas y leyes, costumbres, tradiciones, valores, identidad, idiomas, formas de organización y prácticas
propias, entre otras.
El territorio es algo que se define por personas, el territorio no es algo dado por la naturaleza, sino surge
de una construcción histórica, política y social que implica diversas formas de diferenciación de otros
territorios. (Hoffmann y Salmerón, 1997).
La territorialidad se delimita por las relaciones que se derivan de la interacción a) entre los seres humanos
(social, política, económica, cultural, etc.); y b) los seres humanos y la naturaleza. Por ello, los territorios
no preexisten antes que la sociedad, dado que se estructuran y son susceptibles a cambiar y transformarse
según la dinámica de la sociedad.
Los territorios se transforman porque cambian las relaciones político-sociales y socio-naturales que los
configuran. Un ejemplo de lo anterior es la creación de nuevos municipios en el país.
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1 Transición del enfoque del desastre al del riesgo: La PNRDD plantea la transición del enfoque centrado en el desastre a un nuevo centrado en el riesgo. Lo ante-
rior significa un cambio de visión, la cual es una de las justificaciones para la generación de este Manual ante lo cual se requieren nuevos objetivos de intervención
territorial para las Coordinadoras para la Reducción de Desastres.
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Prevención
Objetivo: Evitar o limitar la aparición y desarrollo de los factores que componen el riesgo de desastre a
través de la gestión adecuada de medio ambiente y de la ocupación o uso del territorio.
Descripción: consiste en el conjunto de medidas técnicas y políticas realizadas anticipadamente para
evitar la generación de riesgo en el territorio. (PNGIR, 2015).
Esto significa que la gestión del riesgo será prospectiva, es decir implementa los mecanismos y medidas
necesarias para limitar la creación de condiciones de riesgo a futuro.
Mitigación
Objetivo: reducir los factores que componen el riesgo en el territorio para minimizar los impactos de
los fenómenos potencialmente peligrosos.
Descripción: en este proceso se efectúa la gestión correctiva en donde se identifican e implementan
acciones de reducción para llevar el riesgo al menor nivel posible.
Incluye un conjunto de medidas estructurales y no estructurales para reducir el impacto de las amenazas,
pero principalmente de las vulnerabilidades. (Glosario, SE-CONRED, 2018)
Preparación
Objetivo: Fortalecer conocimientos, capacidades institucionales, sectoriales y territoriales para
ejecutar procedimientos/ protocolos de respuesta ante la inminencia u ocurrencia de fenómenos de
diverso origen.
Descripción: este proceso busca el fortalecimiento de capacidades y conocimientos de los actores que
intervienen en la respuesta, para anticipar, pronosticar y responder de forma organizada y coordinada
ante situaciones de riesgo, emergencia o desastre. Incluye la elaboración y puesta en práctica de los
planes de respuesta territoriales y sectoriales.
Respuesta
Objetivo: atender las necesidades de la población de manera oportuna, pertinente y adecuada al
momento de presentarse una emergencia o desastre.
Descripción: conlleva la implementación de acciones que corresponden a la atención directa y oportuna
de la población durante una emergencia o desastre. El proceso de respuesta debe incorporar los enfoques
de derechos humanos, género, edad y etnicidad. (Glosario, SE-CONRED, 2018).
El Sistema Integrado de Manejo de Emergencias -SIME-, constituye el sistema base de las acciones de
respuesta. El sistema SIME funciona bajo los siguientes principios: a) todas las amenazas; b) todos los
recursos disponibles de las instancias y entidades que forman parte del Sistema CONRED; c) todas las
comunidades; d) todas las etapas (Acuerdo Gubernativo 49-2012). El SIME se rige por los manuales, planes
y protocolos aprobados por el Consejo Nacional de la CONRED.
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Recuperación
Objetivo: implementar acciones que reestablezcan y transformen positivamente las condiciones de
desarrollo territorial de la población afectada por una emergencia o desastre.
Descripción: establece un conjunto de acciones y medidas destinadas a intervenir en el escenario
de desastre reestableciendo el funcionamiento de la sociedad y realizar acciones participativas y
estratégicas de rehabilitación y reconstrucción (PNGIR, 2015).
Dentro del Marco Nacional de Recuperación -MNR-2 este proceso incluye la planificación, coordinación e
implementación de acciones que buscan reestablecer condiciones socio económicas y medios de vida que
han sido impactados negativamente.
Las fases secuenciales o procesos que componen la recuperación post desastre son según el MNR son3:
• Rehabilitación: tiene como objetivo la recuperación a corto plazo de los servicios básicos e inicio de
la reparación del daño, físico, social y económico.
• Transición de la respuesta y recuperación temprana: proceso de restauración que sirve de puente
entre las acciones de emergencia a corto plazo y las de reconstrucción a largo plazo.
• Reparación o reconstrucción: conjunto de acciones y medidas que como objetivo reestablecer el
funcionamiento de la sociedad y los mecanismos apropiados para abordar el fenómeno que originó el
desastre.
2 El Marco Nacional de Recuperación también contempla seis temas transversales: 1. Enfoque de Gestión Integral del Riesgo: 2. Enfoque de Género; 3. Pertinencia
Cultural; 4. Integración de Personas con Discapacidad; 5. Niñez y Juventud; 6. Medio Ambiente y Variabilidad Climática.
3 Los ejes o sectores de trabajo de la etapa de recuperación son: a) solución habitacional; b) agua, saneamiento e higiene; c) educación; d) salud; e) seguridad
alimentaria; f) infraestructura de servicios; g) reactivación de la economía; h) seguridad.
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Complementario a este último concepto, está el de desarrollo sostenible el cual se define un modelo que
es capaz de satisfacer las necesidades actuales sin comprometer los recursos y posibilidades de las futuras
generaciones en el mediano y largo plazo.
El desarrollo sostenible busca el equilibrio de la sociedad con el medio ambiente, el uso eficiente de todos
los recursos (principalmente los no renovables), la conservación de los ecosistemas y el bienestar integral
de la sociedad y de las futuras generaciones.
Por lo tanto, la implementación de la Gestión del Riesgo en el territorio contribuirá a la sostenibilidad
del desarrollo y a que los impactos de los distintos eventos sean absorbidos y controlados efectivamente.
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Su principal tarea consiste en efectuar la primera respuesta ante emergencias. Aunque ahora con la
ampliación del enfoque hacia la Gestión del Riesgo y no solamente la respuesta y recuperación, se espera
que las COLRED realicen un papel más protagónico con incidencia en las autoridades de los niveles
superiores para lograr que se escuchen y atiendan sus necesidades para reducir los niveles de riesgo y los
desastres.
Estará conformada por líderes reconocidos de la comunidad y voluntarios mayores de edad quienes tendrán
que recibir entrenamiento para desarrollar conocimientos y habilidades para la Gestión del Riesgo. La
jurisdicción de las COLRED incluye comunidad, aldea, cantón, caserío, colonia u otros similares.
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¿Cuáles son las características de la estructura organizativa de las Coordinadoras para la Reducción
de Desastres?
Como se ha mencionado anteriormente las Coordinadoras para la Reducción de Desastres son parte del
Sistema CONRED, por lo tanto, su funcionamiento se basa en un enfoque sistémico el cual contiene los
siguientes elementos comunes:
• La organización recibe insumos o recursos de sus entes superiores o cooperantes, los cuales debe
transformar en servicios o productos y resultados concretos.
• Trabaja dentro del esquema de procesos que están constituidos por interacciones sucesivas que deben
existir entre los integrantes que intervienen y participan dentro de la estructura para transformar los
insumos en productos/resultados.
• Todo producto o resultado obtenido tendrá que resolver problemas concretos o llenar los requerimientos
de los usuarios o población meta.
• Los usuarios o población alimentan la dinámica de la estructura organizativa devolviendo sus
valoraciones de los productos/resultados entregados y emitiendo observaciones y especificaciones sus
requerimientos y necesidades.
¿Cuál es la misión que tienen las Coordinadoras para la Reducción de Desastres dentro del Sistema
CONRED?
Las organizaciones se crean bajo las siguientes premisas:
1) Son conformadas por personas o entidades quienes comparten una misión o propósito común.
2) Para cumplir esta misión o propósito común establecen y trabajan por procesos claramente definidos.
Las Coordinadoras para la Reducción de Desastres tienen una razón de ser o un gran propósito, este es:
evitar, reducir y controlar el riesgo en el territorio.
Para ello tendrá que trabajar por medio de procesos. Los procesos son un conjunto y secuencia de
actividades que realizará la estructura organizativa para cumplir con su misión/propósito y con ello
generar productos/resultados para resolver problemas o satisfacer necesidades.
Esto quiere decir que las actividades estarán alineadas en una secuencia lógica, que comienza con
algún diagnóstico del problema, y partiendo de algunos insumos (recursos) tales como personal técnico,
materiales o información preliminar, estos se van complementando de acuerdo a las necesidades, hasta
obtener un producto concreto.
El éxito de las Coordinadoras para la Reducción de Desastres estará en que las personas o instituciones que
la conforman participen activamente y que los procesos sirvan para que estos trabajen coordinadamente
con y para la población.
Por tanto, tendrán que proyectar acciones a futuro, planificando bajo objetivos y metas claras para su
territorio. De igual modo, debe tener capacidad de aprender de sus propios errores y traducirlos en
lecciones aprendidas.
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¿Cuáles son los procesos de intervención territorial que deben ejecutar las Coordinadoras para la
Reducción de Desastres?
Para implementar la Gestión del Riesgo en el territorio, las Coordinadoras para la Reducción de Desastres
ejecutarán los procesos de: 1. planificación de las acciones requeridas para lograr su fin, 2. operaciones
para la ejecución de las acciones, 3. logística para procurar los recursos necesarios, y 4. administración
y finanzas de los recursos y presupuestos.
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Los modelos organizativos en el pasado se han enfocado en las unidades o secciones preestablecidas en
donde cada uno trabajaba un proceso por sí solo y se desentendía de los demás.
Como se muestra en la figura 2 y 3, en este enfoque de procesos particularmente los integrantes o
miembros de cada Coordinadora Departamental y Municipal ejecutarán estos cuatro procesos en donde
participan instituciones públicas, sector privado, sociedad civil organizada, academia, e incluso los socios
internacionales, todos como parte del Sistema CONRED.
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Es necesario resaltar que para la fase de Respuesta la estructura organizativa será la del Sistema Comando
de Incidentes en donde se requiere que cada integrante de las Coordinadoras si cubra una función
predeterminada de acuerdo a su sector o ámbito de competencia para atender todas las demandas que se
presenten en una emergencia o desastre. (Plan Nacional de Respuesta, 2019)
Como se muestra en la figura 4, para la COLRED por su naturaleza, los procesos los ejecutarán como una
sola organización territorial, ya que sus miembros son habitantes de la comunidad y serán designados a
cada función de acuerdo a su disposición, experiencia o capacidad existente.
A continuación, se presentan los objetivos de descripción de cada uno de los procesos a implementar para
la intervención territorial.
Planificación
Objetivo: establece las bases de acciones basadas en la recopilación de información a
través de una evaluación del riesgo de desastres para planificar las acciones de GRD pertinentes.
Descripción: refiere a que desde las Coordinadora se establece la planificación de los procesos que
implementaran para la GRD en su territorio. La planificación debe circunscribirse a la escala territorial
de su jurisdicción.
De manera muy básica, la planificación incluye objetivos, actividades clave, subactividades, responsables
de las actividades, recursos necesarios y cronograma de implementación.
En las CODRED y COMRED se tendrán que concentrar las planificaciones de los diferentes entes que
son miembros de las mismas. Es decir, cada institución representada en estas Coordinadoras tendrá que
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planificar sus acciones de acuerdo a su mandato, para luego integrarse en un Plan Departamental o
Municipal según corresponda.
Para las COLRED se elaborarán Planes que podrán ser orientados a la prevención, reducción de riesgos y
a la preparación para la respuesta (PLR).
Operaciones
Objetivo: dirigir y coordinar acciones para cumplir los objetivos establecidos en los planes de acción
elaborados.
Descripción: Cada representante institucional que forma parte de las CODRED y COMRED será quien
coordine las acciones de GRD en el territorio para su sector.
Esto implica que en el trabajo sectorial dentro del territorio se desplegarán recursos financieros públicos
y/o de otro origen (privados, ONG, Cooperación internacional, etc.), personal y equipo para la ejecución
de actividades.
Cada entidad que es parte de estas Coordinadoras desarrollará sus propias metas y objetivos que serán
parte de los planes generales de GRD en el Departamento o Municipio.
Las COLRED cuyo espíritu es principalmente operativo, tendrá la mayor parte de su trabajo en este proceso,
ya sea implementando medidas de reducción de riesgos, preparando a la comunidad y respondiendo ante
emergencias.
Logística
Objetivo: gestionar y asignar los insumos, medios, equipo, transporte y otros recursos necesarios para
implementar el proceso de operaciones con las acciones establecidas en los planes para la GRD.
Descripción: este proceso es sin lugar a dudas un componente esencial para la GRD en el territorio. Cada
ente que forma parte de la COMRED tendrá que realizar la gestión de personal, insumos, transporte,
equipo, asistencia humanitaria y la logística requerida para que el proceso de operaciones alcance los
objetivos de la GRD planificados.
Administración y finanzas
Objetivo: coordinar administrativa y financieramente la adquisición y uso de los recursos que servirán
para ejecutar las operaciones de GRD en el territorio.
Descripción: implementar las gestiones administrativo-financieras que permitan acciones eficientes,
eficaces y efectivas en los procesos de GRD conforme a los presupuestos establecidos o cooperación
obtenida.
Cada enlace que es miembro de la CODRED y COMRED en función de su participación y representatividad,
deberá realizar las gestiones administrativo-financieras que le atañen como institución y/o sector según
su ámbito de competencia y sus mandatos.
La gestión de recursos financieros en el marco de las Coordinadoras es una acción clave para la
implementación de las planificaciones en el territorio.
La COLRED administrará los recursos que se le asignen o gestionen (radios comunicadores, extintores,
equipo de seguridad y protección, herramientas para respuesta, entre otros). Llevará inventarios y
cuando se le asigne algún recurso emitir reportes de ejecución.
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Organigramas de las Coordinadoras para la Reducción de Desastres según el Plan Nacional de Respuesta
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El proceso de respuesta consiste en todas las acciones inmediatas que se ejecutarán para la atención
oportuna, eficaz y eficiente de la población afectada y damnificada por cualquier evento. Esta pondrá
en marcha las estructuras organizacionales previamente establecidas las cuales tendrán que ajustarse al
tipo y magnitud de la emergencia.
Su fin primordial será el de proteger la vida y satisfacer las necesidades básicas para la supervivencia,
mantener la gobernabilidad y el funcionamiento de las dinámicas en el territorio y evitar más daños post
desastre.
1. Un sistema de respuesta efectivo debe proveer una estructura sólida y un sistema lógico para conducir
operaciones en el lugar de la emergencia de una manera que sea tanto eficiente como segura para
todos los involucrados.
2. Las Coordinadoras tendrán que contar con una organización que establezca el orden ante cualquier
situación compleja y que cumpla los siguientes requerimientos para operaciones de respuesta
efectivas:
3. La estructura organizacional debe ser capaz de adaptarse ante cualquier emergencia en el territorio.
4. La estructura organizacional debe ser aplicable, adaptable y aceptable para todas las instituciones o
agencias involucradas en la respuesta.
5. La estructura organizacional debe ser capaz de expandirse de forma rápida desde una respuesta
inicial hasta una respuesta compleja.
6. La estructura organizacional debe ser capaz de reducir su tamaño, así como fácilmente cubrir las
necesidades del incidente conforme las situaciones se vayan controlando.
7. La estructura organizacional debe tener elementos comunes en cuanto al modelo de organización,
terminología y procedimientos.
8. La estructura organizacional debe ser implementada de manera que cause la menor interrupción o
alteración a los procedimientos u operaciones que se ejecutan regularmente.
9. La estructura organizacional debe ser efectiva al momento de cubrir todos los requerimientos y ser lo
suficientemente simple para que aquellos que se sumen a la respuesta la comprendan.
10. La estructura organizacional debe ser parte del marco y enfoque del Plan Nacional de Respuesta
(PNR) establecido por la Secretaría Ejecutiva de la CONRED avalado por el Consejo Nacional para la
Reducción de Desastres
De manera resumida y de acuerdo a lo establecido por el PNR, la ejecución de la respuesta desde las
coordinadoras tendrá el siguiente esquema de intervención:
1. Activación de la Coordinadora. Inicio de la respuesta por declaratoria de alerta, aviso u ocurrencia
de evento.
2. Notificación para integración. Emisión de mensajes y comunicaciones para convocar a las instituciones
que deben responder ante la emergencia.
3. Asistencia y evaluación preliminar. Servicios de emergencia para la población y primera recopilación
de información para evaluar la situación. Se convoca a otras entidades o agencias en caso de que se
superen capacidades.
4. Estructura organizativa integrada para la coordinación en el lugar de la emergencia. Implementación
de planes de respuesta sectoriales a través de las Secciones pre establecidas.
5. Formulación del plan de acción en el lugar en base a las necesidades analizadas en las evaluaciones
complementarias. Determinación de la gravedad de la emergencia, priorización de acciones, gestión
de recursos, requerimientos de asistencia técnica por sector, entre otras.
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6. Operaciones para ejecutar los servicios de respuesta. Asistencia humanitaria y atención a la población
damnificada para atender necesidades básicas y fundamentales.
7. Reajuste de la estructura organizacional. De acuerdo a la gravedad de la emergencia se integrarán
entidades nacionales e internacionales para cubrir necesidades específicas. (agua y saneamiento,
albergues, escuelas temporales, rescate).
8. Cierre de la respuesta. Reducción de la estructura organizacional para dar paso al proceso de
Recuperación en el territorio.
9. Evaluación y sistematización. Momento de revisión de acciones, gastos efectuados y logros para
mejorar la preparación de la Coordinadora ante futuras emergencias.
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¿Cuáles son los temas transversales que mejoran el impacto de la intervención territorial en GRD?
1. Gestión del conocimiento. La tecnificación y profesionalización de los actores del Sistema CONRED es
uno de los pilares que las acciones mantengan la calidad y excelencia que se espera para implementar
la GRD en el territorio.
Todo conocimiento que se genere producto de las acciones tendrá que replicarse, diseminarse y compartirse
entre los actores territoriales. Compartir información sobre nuevos hallazgos relacionados con el riesgo y
su gestión será fundamental para la mejora continua.
2. Principios de protección. Están sustentados en el marco legal de protección que comprende las
normas legales internacionales provenientes del Derecho Internacional en materia de Derechos
Humanos, Derecho Internacional de los Refugiados y el Derecho Internacional Humanitario.
Los principios de protección están contemplados en el Proyecto Esfera y son cuatro:
1. Evitar exponer a las personas daños adicionales como resultado de nuestras acciones; 2. Velar por que
las personas tengan acceso a una asistencia imparcial, de acuerdo con sus necesidades y sin discriminación;
3. Proteger a las personas de los daños físicos y psíquicos causados por la violencia y la coerción; 4. Ayudar
a las personas a reivindicar sus derechos, obtener reparación y recuperarse de los efectos de los abusos
sufridos.
3. Género. El enfoque de género se centra en el análisis de los roles diferenciados que la sociedad
otorga a hombres y mujeres en determinado territorio.
El enfoque de género aplica para comprender los elementos diferenciadores de la vulnerabilidad entre
hombres y mujeres, donde pueden ser relevantes también cuestiones como la edad, la clase social, la
etnicidad, la ubicación geográfica, etc.
Analiza las relaciones de poder y de interrelación entre hombres y mujeres. El enfoque de género
afirma que tanto hombres como mujeres deben tener acceso a los mismos derechos, oportunidades y
responsabilidades para el desarrollo de sus potencialidades. (SE-CONRED, 2018).
4. Discapacidad. La discapacidad se entiende como las deficiencias físicas, mentales, intelectuales o
sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, pueden impedir su participación
plena y efectiva en la sociedad, en igualdad condiciones con las demás personas. (SE-CONRED, 2018)
Esto significa que las personas con algún tipo de discapacidad son un grupo social más vulnerable en
contextos de riesgo, y aún más en contextos de emergencia o desastre, por lo que deben ser un grupo
prioritario en las acciones inclusivas que se implementen en los procesos para la GRD.
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¿Cómo se incorporan los temas transversales en los procesos de gestión del riesgo en el territorio?
Los temas transversales deberán ser parte integral en todas las acciones contenidas en los procesos
para la GRD. La gestión del conocimiento sustentará la toma de decisiones técnicas y políticas. Estos
conocimientos, datos e información deben ser de carácter inclusivo y dar prioridad a los grupos más
vulnerables presentes en el territorio (mujeres, personas con discapacidad, niñez y adolescencia, adultos
mayores, etc.)
Los principios de protección deben ser criterios que coadyuven a identificar, clasificar y evaluar las diversas
actividades que se prevé implementar. Las actividades deben evaluarse en función de que cumplan con
los cuatro principios.
El enfoque de género responde a la necesidad de valorar las diferencias entre hombres y mujeres,
principalmente respecto al ejercicio de sus derechos, sus oportunidades y responsabilidades dentro del
territorio. Estos elementos son clave para identificar como se asienta la vulnerabilidad y/o la resiliencia
entre hombres y mujeres de un territorio en específico. La vinculación del enfoque de género en las
actividades permitirá intervenciones más oportunas y pertinentes.
Las personas con discapacidad tienen características particulares que les sitúan en una posición de
múltiples desventajas, haciendo que sean más proclives a ser vulnerables y con necesidades específicas
de asistencia y protección. Las actividades que se planifiquen e implementen deben tener en cuenta a
este grupo poblacional que requiere de medidas específicas de inclusión en los procesos para la GRD.
Finalmente, la resiliencia y los medios de vida son factores relevantes para el funcionamiento de los
territorios. Los cinco tipos de capital deben ser fortalecidos para lograr territorios más resilientes. Las
acciones para el fortalecimiento de los diversos tipos de capital deben realizarse, vinculando las actividades
con los mandatos y competencias particulares de cada miembro que conforma la Coordinadora respectiva.
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¿Cuáles son los ejes estratégicos para la intervención territorial para la Gestión del Riesgo?
Los ejes estratégicos de intervención territorial serán los componentes o procesos de la GRD denominados
como:
1. Diagnostico territorial de riesgo.
2. Prevención/reducción del riesgo.
3. Preparación para la respuesta.
4. Respuesta ante emergencias y desastres.
5. Recuperación y resiliencia.
La definición e interrelación de los ejes estratégicos responde a una lógica de proceso y de
complementariedad. El punto de partida es conocer a partir de un diagnostico territorial, las características,
dimensiones y niveles de riesgo en cada uno de los territorios.
Este diagnóstico incluye identificar las capacidades instaladas en el territorio para la GRD, por lo que
aportará en la identificación de vacíos y brechas que deberán solventarse a través de diversos procesos
de capacitación y educación formal y no formal.
Si bien, la lógica de la intervención territorial, busca trascender del momento coyuntural de la respuesta
hacia un modelo de GRD más integral, debe tenerse en cuenta que dicho cambio ocurrirá progresivamente.
Bajo las condiciones del riesgo actual, seguirán siendo importantes los objetivos estratégicos enmarcado
en la preparación y respuesta ante emergencias y desastres, ya que responden a una necesidad vigente.
Siguiendo con ese cambio progresivo en el modelo de intervención territorial, es imprescindible analizar
la tendencia irreversible de urbanización en el país, lo que en muchos casos conlleva dificultades
asociadas con el ordenamiento territorial, la construcción de obra gris y la ubicación y condiciones de la
infraestructura crítica de cada territorio.
La prevención y reducción del riesgo son ejes estratégicos vinculados con las dinámicas socio-ecológicas,
gestión del medio ambiente, ocupación/uso del territorio, así como la construcción segura y resiliente.
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¿Cómo se implementarán los ejes estratégicos en las Coordinadoras para la Reducción de Riesgo a
Desastres?
Para cada eje estratégico existen objetivos estratégicos que tendrán que alcanzarse en cada Coordinadora
de acuerdo a su nivel territorial.
Los objetivos estratégicos se implementarán a través de los procesos de intervención territorial establecidos
para las Coordinadoras. (Planificación, operaciones, logística, administración y finanzas).
Las Coordinadoras deben entenderse como un espacio para la coordinación y la toma de decisiones en
el nivel territorial que les corresponde. Cada una es responsable de alcanzar sus objetivos estratégicos.
Entre las principales acciones que deben realizar las autoridades competentes que presiden las
Coordinadoras para la conformación inicial o actualización de la estructura organizativa están:
1) Convocatoria y reunión para la organizar la coordinadora;
2) Presentación de los procesos del modelo organización para la Coordinadora;
3) Presentar ejes, objetivos estratégicos y actividades para la GRD que requieren implementarse con la
incorporación de temas transversales;
4) Distribución de roles (operativos, técnicos y políticos) dentro de la Coordinadora, acorde a las
competencias de cada actor/ institución/ sector que conforma la Coordinadora;
5) Consolidación de las planificaciones dentro de la CODRED y COMRED con la definición de recursos
técnicos, logísticos, administrativos y financieros a gestionar o solicitar. En las COLRED los alcaldes
auxiliares o líderes de la comunidad consolidarán la planificación operativa.
A continuación, se presentan los ejes estratégicos para la intervención territorial y los procesos
organizacionales para su implementación:
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Objetivo estratégico: Generar conocimientos, datos e información sobre las condiciones de riesgo en el territorio.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
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Objetivo estratégico: Generar conocimientos, datos e información sobre las condiciones de riesgo en el territorio.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
-- Gestión y acopio de suministros para el diagnóstico. (boletas, equipo,
GPS, equipos de cómputo, internet, entre otros.)
-- Gestión de vehículos para el transporte y movilización para la
recopilación de información (en caso de ser necesario).
Logística -- Identificación de necesidades de viáticos para alimentación u hospedaje
para los equipos de evaluación (en caso de ser necesario)
-- Gestión de recursos necesarios para impresión de croquis, mapas,
informes, fotografías o creación de base de datos para administrar
información.
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Objetivo estratégico: Evitar, limitar y reducir la exposición y vulnerabilidad de los elementos socio-ambientales
frente a las amenazas a través de una adecuada gestión territorial/ambiental.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
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Objetivo estratégico: Evitar, limitar y reducir la exposición y vulnerabilidad de los elementos socio-ambientales
frente a las amenazas a través de una adecuada gestión territorial/ambiental.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
-- Identificación de recursos financieros disponibles y requeridos para
ejecutar planes y proyectos de prevención y/o mitigación.
-- Aplicación de procedimientos de solicitud de recursos según
corresponda.
Administración y
finanzas -- Gestiones con la cooperación nacional e internacional para financiar
los planes y proyectos de prevención y/o mitigación diagnósticos
territoriales de riesgo.
-- Registro y control de gastos relacionados con los planes y proyectos de
prevención y/o mitigación.
Objetivo estratégico: Desarrollar y fortalecer capacidades, instrumentos y mecanismos para una respuesta eficaz
y eficiente antes, durante y después de ocurridos los fenómenos de diverso origen.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
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Objetivo estratégico: Desarrollar y fortalecer capacidades, instrumentos y mecanismos para una respuesta eficaz
y eficiente antes, durante y después de ocurridos los fenómenos de diverso origen.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
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Objetivo estratégico: Desarrollar y fortalecer capacidades, instrumentos y mecanismos para una respuesta eficaz
y eficiente antes, durante y después de ocurridos los fenómenos de diverso origen.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
Objetivo estratégico: Asistir las necesidades básicas e inmediatas de las poblaciones afectadas o damnificadas a
través de procedimientos y protocolos de respuesta ante emergencias.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
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Objetivo estratégico: Asistir las necesidades básicas e inmediatas de las poblaciones afectadas o damnificadas a
través de procedimientos y protocolos de respuesta ante emergencias.
Proceso de intervención
Acciones
territorial
-- Verificación de evacuación en caso de emergencia. (todas las
instituciones)
-- Ejecución de procedimientos y protocolos de respuesta de acuerdo a la
función institucional en el territorial.
• Seguridad y orden público
• Información pública
• Atención pre-Hospitalaria.
• Localización, búsqueda y rescate
Operaciones • Combate de incendios (estructurales y forestales).
• Incidentes con materiales peligrosos
• Administración de morgues temporales
• Evaluación de daños.
• Sistemas de telecomunicaciones en emergencias
• Administración de COE
• Manejo de ayuda y asistencia humanitaria.
• Evaluación de daños y análisis de necesidades
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¿Cuáles son las acciones de fortalecimiento de las Coordinadoras para la Reducción de Desastres?
Las acciones de fortalecimiento dependerán del liderazgo de las autoridades que dirigen la respectiva
Coordinadora para la Reducción de Desastres y se recomiendan orientarse hacia:
-La profesionalización del recurso humano por medio de la implementación del seguimiento, medición,
fortalecimiento y desarrollo de capacidades y habilidades del recurso humano de las Coordinadoras.
-La evaluación de impacto de las acciones de GRD pueden coadyuvar a mejoras progresivas en el
funcionamiento del sistema de Coordinadoras. El monitoreo, evaluación y aprendizaje se puede aplicar
territorialmente de acuerdo con las necesidades particulares de cada Coordinadora.
-La sistematización de buenas prácticas y replicabilidad para promover y documentar el intercambio
de experiencias y las lecciones aprendidas de las Coordinadoras, de cara a procesos que pueden
institucionalizarse o replicarse dentro del sistema CONRED o en territorios que comparten características
comunes en el marco de la GRD.
-Planificación integrada en el territorio para que a nivel departamental la se consoliden las planificaciones
territoriales municipales, a manera de obtener planificaciones estratégicas departamentales que sean
coherentes y complementarias. Lo mismo debe ocurrir a nivel municipal, con las planificaciones locales
a manera de que reflejen coherencia y complementariedad. El costo de planificaciones locales y
municipales dispersas, no contribuirá a una GRD en las diversas escalas territoriales en que intervienen
las Coordinadoras en el departamento.
-Articulación con el Sistema de Consejos de Desarrollo teniendo en cuenta el componente institucional
y sectorial de cada miembro de la Coordinadora respectiva.
-Trabajo en red entre actores clave de diversas escalas territoriales debe ser contemplado como
una opción que se deriva del establecimiento de ciertas prioridades macro territoriales elegidas en
consenso (ejemplo: mancomunidades para el manejo de cuencas hidrográficas). En algunos casos, esto
puede incluir municipios y comunidades de departamentos vecinos.
-Alianzas público- privadas para la integración estratégica del sector privado y con el sector público
han dado valiosas experiencias para la gestión territorial del riesgo a desastres en diversas latitudes.
El acercamiento a los Programas de Responsabilidad y/o Liderazgo Social Empresarial son una ventana
de oportunidad para la obtención de apoyo y recursos para la gestión del riesgo en los territorios.
-Voluntariado como capital humano distribuido en los territorios es fundamental. La integración
estratégica del voluntariado dentro de las Coordinadoras puede ser un elemento clave para su
sostenibilidad a mediano y largo plazo. Las posibilidades de centros de capacitación territoriales de
voluntariado pueden ser una opción de impacto expansivo en los territorios.
-Plan de sostenibilidad para cada Coordinadora en su respectivo nivel territorial, en donde debe incluir
el traslado de capacidades y la estrategia de salida para cuando ocurra el cambio de miembros que
conforman la Coordinadora respectiva.
-Campañas de comunicación e incidencia que contengan acciones de sensibilización, educación y
comunicación social para coadyuvar a que la población de los territorios conozca de mejor manera
las atribuciones de la SE-CONRED y del Sistema CONRED. Por otro lado, las acciones de incidencia
son clave para la generación de políticas públicas territoriales, las asignaciones presupuestarias y la
institucionalización de los procesos en GRD.
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-Articulación de los planes territoriales de gestión de riesgo con otras planificaciones. La sinergia con
otros modelos de planificación, como los planes de desarrollo municipal y/o departamental y/o los
planes de ordenamiento territorial municipales y/o departamentales pueden convertirse en vínculos
que pueden potenciar mutuamente la implementación de las planificaciones en Prevención, Mitigación,
Preparación, Respuesta y Recuperación, Reconstrucción y Rehabilitación.
-Orientar la inversión pública desde la representatividad institucional y sectorial de las Coordinadoras.
Los miembros institucionales y sectoriales que tienen participación en las COMRED y las CODRED
deberán ejercer un rol proactivo para la GRD desde sus mandatos y competencias particulares a partir
de la gestión de recursos.
-Creación de un fondo municipal para la GRD. Otra de las acciones que pueden considerarse en un
plan o campaña de incidencia es la creación de un fondo territorial para GRD. Esta campaña debe
estar sustentada en datos e información válida y fiable y los escenarios correctivos y prospectivos
identificados por las COMRED y/o CODRED.
-Procesos de rendición de cuentas desde una perspectiva humanitaria para la retroalimentación de
los beneficiarios en los procesos de intervención territorial es una piedra angular para lograr apoyo y
legitimidad en el territorio.
¿Qué factores contribuyen a la sostenibilidad de la organización territorial para la Gestión del Riesgo?
Enlaces permanentes
Una estructura bien articulada con capacidades que sean estables dentro de cada Coordinadora mediante
la participación y representatividad de enlaces titulares y suplentes que sean nombrados oficialmente y
cumplan con sus mandatos y competencias territoriales, sectoriales e institucionales, tanto dentro como
fuera de las Coordinadoras respectivas.
Obtención de recursos
La adquisición de recursos humanos, materiales y financieros es clave para la implementación de las
actividades planificadas. Concierne a cada miembro de las Coordinadoras, vincular dichas actividades
y aportar desde sus mandatos y competencias particulares. Una Coordinadora desfinanciada no podrá
implementar acciones integrales frente al riesgo.
Legitimidad
Es importante que la población conozca los alcances y los límites que los marcos normativos y legales
confieren a cada Coordinadora y al sistema CONRED. La mala comprensión por parte de la población motiva
descontentos y exigencias que no corresponden a los mandatos y competencias de las Coordinadoras.
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Por eso son importantes las acciones de comunicación social que aclaren sobre el funcionamiento de
las Coordinadoras y del Sistema CONRED. Además, es importante la retroalimentación, el monitoreo y
la evaluación, así como la rendición de cuentas desde la perspectiva humanitaria, ya que eso permitirá
mejoras en la confianza y el reconocimiento de las Coordinadoras, es decir, su legitimidad ante la
población.
Una Coordinadora sin legitimidad, será una Coordinadora sin confianza ni reconocimiento de la población,
lo que condicionará negativamente su imagen y credibilidad.
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BIBLIOGRAFÍA
• Acuerdo Gubernativo 49-2012.
• Bello, B. (2004). Medicina de Desastres. La Habana, Cuba: La Habana
• Código Municipal 12- 2002
• FAO. La resiliencia de los medios de vida. Reducción de riesgos para la seguridad alimentaria. 2013.
• Gellert, Gisela y Gamarra, Luis. La trama y del drama de los desastres. Dos estudios a diferente escala
sobre la problemática de los desastres en Guatemala. FLACSO. Guatemala. 2003.
• Guía didáctica Curso Básico SCI. SE-CONRED.
• Glosario de Gestión Integral de Riesgo a Desastres. SE-CONRED. 2018.
• Hoffmann, Odile y Fernando I. Salmerón (coordinadores). Nueve estudios sobre el espacio. Representación
formas y de apropiación. CIESAS. ORSTROM. México. 1997.
• Lavell, A. “Desastres y Desarrollo: Hacia un Entendimiento de las Formas de Construcción Social de un
Desastre. El Caso del Huracán Mitch en Centroamérica.” BID-CIDHCS. 2000.
• Ley de CONRED, Decreto 109-96.
• Manual de Gestión para la Reducción de Riesgo a Desastres en los procesos de Desarrollo Municipal. SE-
CONRED. 2015.
• Manual para la Organización de Coordinadoras para la Reducción de Desastres. SE-CONRED. 2015.
• Marco Nacional de Recuperación. SE-CONRED.
• Plan Nacional para la Gestión Integral de Riesgo a Desastres en la temporada de lluvias y huracanes en
la temporada 2015 para la República de Guatemala. SE-CONRED, 2015.
• Plan Nacional de Respuesta. SE-CONRED, 2019.
• Política Nacional para la Reducción de Riesgo a los Desastres en Guatemala. SE-CONRED. 2011.
• UNISDR (2009). Terminología sobre Reducción del Riesgo de Desastres. Ginebra, Suiza.
• WILCHES-CHAUX, GUSTAVO Y BLANCA CECILIA CASTRO BUCHELI, “Relaciones Sociales y Teoría de
Sistemas”, Documento de trabajo del primer semestre, Facultad de Antropología Universidad del Cauca,
Popayán, 1987.
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ANEXOS
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- Base conceptual
- Características de lo urbano
Gestión del Riesgo
COMRED - Riesgo urbano
urbano
- Desastres en ciudades
- Gestión del riesgo urbano: estrategias e intervención
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-- Análisis de riesgo
-- Estrategia de intervención en la COMRED
-- Respuesta escalonada
Planificación para la -- Centro de Operaciones de Emergencia
COMRED
respuesta Municipal -- Activación y desactivación de Planes
-- Cuartos de reacción inmediata -CRI-
-- Validación y actualización de los planes municipales
de respuesta (ejercicios)
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-- Introducción al SCI
-- Las 5 C´s del comando
Sistema Comando de CODRED, -- Aplicación moderna del modelo de comando de
Incidentes -SCI- COMRED, COLRED incidentes
-- Componentes comunes del SCI
-- Funciones del SCI
-- Logística humanitaria
-- Cadena de suministros
Logística para -- Coordinación intersectorial antes, durante y
CODRED y
la asistencia después
COMRED
humanitaria -- Alianzas público privadas para la logística y manejo
de la cadena de suministros
-- Cooperación nacional e internacional
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-- Conceptualización general
-- Sistema de Coordinación para la Recuperación
Marco Nacional de CODRED y
-- Temas transversales en la recuperación
Recuperación COMRED
-- Niveles territoriales y sectoriales de trabajo
-- Sanciones
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Anexo 2. Pasos o etapas para que los diferentes grupos organizados en cada nivel territorial puedan
contar con el aval oficial.
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Carta de solicitud:
Presentar a la Dirección de Preparación, la solicitud de acreditación de la o las Coordinadoras que se
desee acreditar, con el Vo. Bo. del Subdirector territorial.
Las coordinadoras trabajadas por ONG, además de la solicitud, deberán entregar una carta de aval del
delegado departamental de CONRED de su jurisdicción.
Gafetes:
En el formato oficial, con foto impresa, se entregarán junto con el/los expedientes para la acreditación
al Departamento de Organización Nacional de la Dirección de Preparación. Se entregarán 30 días antes
de la fecha propuesta para el acto de acreditación. El gafete tiene 2 años de vigencia. (no se acreditará
a menores de edad.)
Informe narrativo:
Donde se describe todo el proceso de la conformación de las Coordinadoras por procesos o proyectos y
no por Coordinadoras.
Actas de capacitación:
De cada sesión básica de capacitación mencionando los temas desarrollados.
Carta de aval:
De otras instituciones o personas que hayan capacitado en temas específicos.
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Plan de Respuesta:
Presentar el Plan de Respuesta de la Coordinadora, de acuerdo con las guías y formatos autorizados por
la SE-CONRED y con el aval del delegado de CONRED de la jurisdicción.
*Toda la documentación deberá presentarse físico (en un leitz) y copia digital en un CD.
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