BOLETÍN DE JURISPRUDENCIA DE DERECHO PÚBLICO

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CORTE SUPREMA

1. Protección. Vertimiento de salmones muertos 9000 toneladas. Redacción a

cargo del Ministro Señor Carlos Aránguiz. Rol Nº 34.594-2017. Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr.
Sergio Muñoz G., Sr. Ricardo Blanco H. y Sr. Carlos Aránguiz Z., el Ministro
Suplente Sr. Sr. Juan Manuel Muñoz P. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro
Quintanilla P.

Hechos: Primero: Que, a través de esta acción constitucional de protección, se ha discutido

la ilegalidad y arbitrariedad del acto consistente en la autorización de vertimiento al mar de
9.000 toneladas de salmones muertos y en descomposición, otorgada por Directemar con su
Resolución Ord. N°12.600/05/114/VRS de 4 de marzo de 2016 y su complemento
N°12.600/05/124 del día 14 de los mismos, en la que indicó que dicho vertimiento se
realizaría a 75 millas náuticas al este de Punta Corona, en un radio de 5 millas náuticas, la
que se materializó el día 11 de marzo de ese año, decisión a la que también concurrió
Sernapesca con su informe técnico favorable, también de 4 de marzo, actividad que se llevó
a cabo sin el adecuado control que debieron haber efectuado tanto la autoridad sanitaria
como la medioambiental.
[…]
Tercero: Que, entre los fundamentos de la resolución recurrida, se encuentran las emitidas
por Sernapesca, Resoluciones Exentas N°1.340 y N°1.359, de 29 de febrero y 1 de marzo
de 2016, dictadas en razón de haberse presentado una situación de FAN o floración de algas
nocivas que provocó una gran mortandad de salmones en 45 centros de cultivo, con una
biomasa aproximada de 12.700 toneladas, como consecuencia de haber disminuido el
oxígeno en el agua por el aumento explosivo de las algas, declarando que se trataba de un
caso de fuerza mayor y autorizando la adopción de medidas excepcionales para la
disposición de los peces muertos puesto que las empresas salmoneras habían informado de
tal emergencia expresando que la situación excedía el marco regulatorio ordinario. Luego,
también a requerimiento de cuatro empresas del rubro, se dictó la resolución recurrida de
Directemar, apoyada en el mérito del Informe Técnico evacuado por Sernapesca, el que
había sido requerido por la autoridad marítima el día anterior, y se autorizó el vertido de la
biomasa en descomposición en la forma que se señaló en el punto 2.- de la resolución en
análisis.

Informe técnico de SERNAPESCA carece de fundamentos para permitir el

vertimiento de 9000 toneladas cuando se solicitaban solo 5000: Cuarto: Que, el
mencionado Informe Técnico Ordinario N°08746 carece de antecedes - porque no hay una
mención a ellos - que permitan concluir por qué se estimó que 9.000 toneladas de biomasa
era la cantidad aceptable para ser vertida en el mar, y no en 5.000 toneladas, como propuso
a modo puramente ejemplar la parte recurrente, dado que dicho informe sólo se remite a las
ya mencionadas Resoluciones Exentas N°1.340 y N°1.359, de 29 de febrero y 1 de marzo

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de 2016, y a un anexo consistente en un catastro de las agrupaciones de salmónidos

afectadas por el fenómeno.

Se cuestiona que autoridad teniendo conocimiento del riesgo que implicaba la

condición climática no hizo para procurar reducir su impacto en la tasa de mortalidad
de los salmónidos adoptando alguna medida preventiva: Quinto: Que el Informe
Técnico, Solicitud de Vertimiento al Mar Salmonchile AG, evacuado por Sernapesca en
abril de 2016 a través del Ordinario N°08746, consignó entre sus antecedentes que desde el
día 22 de febrero de ese año, se tenía conocimiento que en el Seno de Reloncaví se
observaban condiciones climáticas favorables coadyuvantes de la producción desmesurada
del alga denominada chatonella, que provocó la asfixia de los salmones. Sin embargo, la
misma institución, en su Informe de Fiscalización de la Resolución D.G.T.M. y M.M. Ord.
N°12.600/05/114/VSR, de la Autoridad Marítima Relativa al Vertimiento de Salmones,
consignó que conocía del aumento de la temperatura del mar en la zona desde el mes de
enero y que ello creaba condiciones oceanográficas favorables a la aparición del fenómeno
por lo que, cuando éste se produjo, “activó sus protocolos de contingencia con el objetivo
de garantizar la rápida eliminación de las mortalidades en condiciones de máxima
bioseguridad y agilizar los movimientos de emergencia” de la biomasa. En consecuencia, se
puede concluir que no obstante que se tenía conocimiento del riesgo que implicaba la
condición climática descrita en los informes, nada se hizo para procurar reducir su impacto
en la tasa de mortalidad de los salmónidos adoptando alguna medida preventiva,
limitándose la mencionada repartición a disponer lo necesario para afrontar la emergencia
sanitaria una vez producida y para el solo efecto de dar destino final a los peces muertos.

Superintendencia del Medio Ambiente teniendo competencia no ejerció sus

competencias: Sexto: Que otro tanto puede decirse acerca de la actuación de la
Superintendencia de Medioambiente, que manifestó en su informe no haber tenido
injerencia alguna en el otorgamiento de la autorización de vertimiento impugnada, no
obstante reconoció contar con facultades para realizar visitas inspectivas a los centros de
cultivo de salmón, agregando a su informe constancias de los sumarios ambientales que
instruyó esa misma entidad fiscalizadora, tal como se señala en el considerando 7 de la
Resolución Exenta N°1/Rol D-063-2016, y en el considerando 12 de la Resolución Exenta
N°1/ D-84-2016, ambas de esa Superintendencia, por medio de las cuales se formularon
cargos a las empresas fiscalizadas.

SERNAPESCA y Superintendencia del Medio Ambiente no ejercieron

adecuadamente sus competencia en crisis de mortandad de salmones: Octavo: Que así
se aprecia que las instituciones involucradas omitieron desplegar alguna actividad que
aminorara los efectos que esa condición climática, que era conocida con anticipación, podía
producir sobre los cultivos acuícolas, como efectivamente sucedió, y en tan gran magnitud.

Es posible que se vertimiento de salmones con productos químicos en los bins no

aceptados en vertederos: Décimo: Que era un hecho público y notorio, acreditado con las

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múltiples publicaciones de prensa escrita y digital acompañadas a la causa, que algunos

contenedores o “bins” fueron rechazados por las plantas de harina de pescado cuando se
superó su capacidad de procesamiento por lo que fueron devueltos a las empresas, de modo
que resulta inconcuso que había biomasa tratada con sustancias químicas cuyo destino se
desconoce y que bien pudo formar parte de aquella porción de la mortalidad que no se
destinó a ser desechada en un vertedero. Por esta razón, lo informado por Sernapesca por
intermedio su Oficio Ordinario N°08746 ya individualizado, en cuanto afirmó que no se
había pesquisado el tratamiento de la mortalidad aparece como infundado frente al
contenido del plan de manejo de las mortalidades que rige a las empresas, del cual dio
cuenta la formulación de cargos dictada por la Superintendencia de Medioambiente,
Resolución Exenta N°1/ D-84-2016.

Ministerio del Medio Ambiente también tenía competencias para actuar: Otro tanto
puede decirse del proceder del Ministerio del Medioambiente, también recurrido, que alegó
carecer de competencias para intervenir, siendo del caso apuntar que sobre esta autoridad
pesa el deber impuesto por el artículo 70 de la Ley N°19.300 sobre Bases del
Medioambiente, de velar por el cumplimiento de las convenciones internacionales en que
Chile sea parte en materia ambiental, como ocurre en la especie, de manera que no puede
excusarse de carecer de facultades para entender preventivamente en esta clase de
situaciones, puesto que tiene una obligación legal de hacerlo.

Seremi de salud también era competente para proteger la salud humana: La Secretaría
Regional Ministerial de Salud de la Región de Los Lagos, a su turno, informó que se limitó
a pedir información estadística a los rellenos industriales de la región y a instruir medidas
para el destino final de la biomasa. No obstante, en la Resolución Ord.
N°12.600/05/114/VRS de 4 de marzo de 2016 y en el Informe Técnico Ordinario N°08746
Solicitud de Vertimiento al Mar Salmonchile AG, de Sernapesca, se consigna con toda
claridad que, por un lado, debía acreditarse que las sustancias que se verterían no debían
resultar peligrosas para la vida humana en el mar y, por otro, que se trataba de una situación
de aquellas que habilitan para autorizar dicho vertimiento conforme al Convenio sobre
Prevención de la Contaminación del Mar, cuyo requisito más importante consiste en
acreditar que el desecho resulta más peligroso para la vida humana encontrándose en tierra
antes que en el mar; y que era un hecho público y notorio, conforme a la información de
prensa agregada a la causa, que la biomasa en descomposición podía liberar gases y ácidos
dañinos para la salud humana, de tal forma que era un deber de dicho servicio ejercer sus
facultades de fiscalización y control al menos respecto de las personas que se encontraban
operando los productos peligrosos en las plantas productoras de salmón y en los puertos,
pero nada hizo, según sus propias palabras.

Incumplimiento del tratado internacional Convenio sobre Prevención de la

Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y otras materias y el principio
de precaución: Decimotercero: Que, al autorizarse el vertimiento por Directemar se
incumplió lo dispuesto en el artículo V del Decreto N°476/1977, Ministerio de Relaciones

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Exteriores, que promulga el Convenio sobre Prevención de la Contaminación del Mar por
Vertimiento de Desechos y otras materias, ya que la autoridad marítima no se cercioró
previamente de la concurrencia de los requisitos exigidos por dicha normativa, infringiendo
con ello el principio de precaución que ha de regir toda decisión que arriesgue una
afectación de la vida y la salud de las personas y de los animales, o del medioambiente,
misma infracción en la que incurrió Sernapesca al emitir el Informe favorable al
vertimiento de que se ha venido tratando.

Se acoge recurso adopción de medidas urgente de protección: en contra del Servicio

Nacional de Pesca y Acuicultura, de la Dirección del Territorio Marítimo y Marina
Mercante, de la Secretaría Regional Ministerial de Salud de la Región de Los Lagos, de la
Superintendencia del Medioambiente y del Ministerio del Medioambiente, y, en
consecuencia, todos los recurridos adoptarán en el plazo de dos meses, las medidas
preventivas, correctivas y de coordinación de los procedimientos por los que cada uno deba
regirse, propendiendo a una reacción oportuna y eficaz para evitar los riesgos para la salud
de la población y los daños al medioambiente, las que se informarán a esta Corte, debiendo,
en todo caso, continuarse con las investigaciones científicas y administrativas que
contribuyan al establecimiento de medidas que propendan a impedir la repetición de lo
ocurrido.

2. Ambiental. Contradicción RCA y Programas de Cumplimiento. Redacción a

cargo del Ministro Suplente Sr. Biel y de la disidencia, su autor. Rol N° 8456-
2017. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por
los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Ricardo Blanco H. y Sr. Arturo Prado
P., el Ministro Suplente Sr. Rodrigo Biel M. y el Abogado Integrante Sr.
Álvaro Quintanilla P.

Hechos: En estos autos Rol N° 8456-2017 seguidos ante el Segundo Tribunal Ambiental se
desechó, con costas, la reclamación interpuesta por Ecomaule S.A. en contra de la
Resolución Exenta N° 7, dictada por la Superintendencia del Medio Ambiente el 3 de
febrero de dos mil dieciséis, por cuyo intermedio fue declarado incumplido el programa de
cumplimiento propuesto por la reclamante en el marco de un procedimiento sancionatorio
iniciado en su contra debido a la emanación de malos olores y vectores por el depósito de
lodos no tratados en piscinas no autorizadas, en el contexto de la operación del “Centro de
Tratamiento Ecomaule”, emplazado en el sector “Camarico” de la comuna de Río Claro,
Región del Maule.

RCA distinta al Programa de cumplimiento: DÉCIMO: Que, llegado a este punto,

resulta necesario precisar que la decisión del asunto estriba en determinar si la obligación
de compostar los lodos recibidos por el Centro de Tratamiento, conforme al programa de
cumplimiento, era o no exigible una vez “activada” la RCA Nº 104/14. Dicho de otro
modo, en el presente caso se encuentran en posición antagónica la obligación de dar plena

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de ejecución al programa de cumplimiento propuesto por el titular, establecida en el

artículo 42 de la Ley Nº 20.417, y el principio de estricta sujeción a la resolución de
calificación ambiental favorable, comprendido en el artículo 24 de la Ley Nº 19.300.

Definición de programa de cumplimiento ambiental: UNDÉCIMO: Que, entrando al

análisis del asunto, es necesario recordar que el programa de cumplimiento consiste en una
forma anormal de término del procedimiento sancionatorio administrativo ambiental,
introducida por la Ley Nº 20.417, orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente,
específicamente en su artículo 42, norma que define tal instrumento como “el plan de
acciones y metas presentado por el infractor, para que dentro de un plazo fijado por la
Superintendencia, los responsables cumplan satisfactoriamente con la normativa ambiental
que se indique”. De este modo, nos encontramos frente a un mecanismo de tutela destinado
a impedir la continuación de los efectos que perturban el medio ambiente y la proliferación
de sus consecuencias adversas, mediante un plan provisto de etapas y plazos a los que se
obliga voluntariamente el administrado, consagrando, así, los principios de colaboración y
prevención.

No se puede desatender el programa de cumplimiento aunque vaya en contradicción

con la RCA por su fin de colaboración y sus objetivos reparatorios: DÉCIMO
TERCERO: Que, en línea con lo razonado, lleva razón el tribunal de la instancia cuando ha
dado preeminencia a la obligación de ejecución del programa de cumplimiento establecida
en el artículo 42 de la Ley Nº 20.417, pues pretender justificar su inobservancia en la
vigencia de la RCA Nº104/14 implica, no sólo desconocer el espíritu de la solución
colaborativa, sino derechamente desatender su tenor literal, omitiendo la satisfacción de
objetivos reparatorios que el titular del proyecto se ha auto impuesto, y que constituyen la
esencia de la institución en cuestión.

Voto minoría Muñoz: La resolución que da por incumplido programa de cumplimiento es

resolución de mero trámite.

3. Nulidad de derecho público. Desviación de fin o poder y medio ambiente.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Arturo Prado Puga y de la prevención, su
autor. Rol Nº 35.237-2017. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte
Suprema integrada por los Ministros Sra. María Eugenia Sandoval G., Sra.
Gloria Ana Chevesich R., Sr. Carlos Cerda F. y Sr. Arturo Prado P. y el
Abogado Integrante Sr. Rafael Gómez B.

Hechos: En estos autos rol Nº 35.237-2017, Municipalidad de Chillán Viejo interpuso

demanda de nulidad de derecho público en contra del Servicio de Evaluación Ambiental
por la dictación de la Resolución Exenta N° 245 de 22 de diciembre de 2003, por la
Comisión Regional de Medio Ambiente del Bío-Bío, que calificó de manera favorable el
Estudio de Impacto Ambiental del proyecto "Centro Integral de Tratamiento Ambiental
Fundo Las Cruces: CITA ECOBIO S.A.".

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Rol de la nulidad de derecho público: Este enunciado evidencia con nitidez el rol que,
dentro de nuestro ordenamiento, corresponde a la nulidad de esta categoría como una
institución destinada a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de acuerdo con el
cual los órganos del Estado deben someterse en el desarrollo de sus actividades a lo
preceptuado en la Constitución Política de la República y en las leyes dictadas conforme a
ella.

Contencioso administrativo de nulidad: QUINTO: Que, en ese sentido, cabe destacar

que los artículos 6 y 7 de la Constitución Política no establecen una determinada acción
procesal encaminada a obtener la anulación de los actos administrativos; lo que configuran,
como ya se dijo, es el principio de legalidad que rige la actuación de la Administración, que
lleva necesariamente aparejada la posibilidad de recurrir ante los tribunales de justicia para
obtener la anulación de los actos contrarios a derecho. La denominada “acción de nulidad
de derecho público” por la doctrina y aceptada por la jurisprudencia es, entonces, toda
acción contencioso-administrativa encaminada a obtener, por parte de un tribunal de la
República, la anulación de un acto administrativo.

Causales de nulidad: SEXTO: Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta
Corte Suprema –y que recoge una doctrina que ha gozado de general aceptación- la
ilegalidad de un acto administrativo, que puede acarrear su anulación, puede referirse a las
siguientes causales: 1.- ausencia de investidura regular, 2.- incompetencia del órgano, 3.-
defectos de forma, 4.- desviación de poder, y, finalmente, ilegalidad en cuanto a los
motivos y violación de la ley de fondo aplicable.

Principio de conservación acto nulo: SÉPTIMO: Que, además, resulta necesario subrayar
que uno de los principios que informan la nulidad de derecho público es el de conservación,
cuyo fundamento radica en que, revistiendo la nulidad el carácter de remedio excepcional
frente a la ilegalidad de un acto administrativo, sólo será procedente si el vicio es grave y
esencial. Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del Derecho
como la confianza legítima que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el
respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica. Efectivamente, no cualquier
irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino aquella que conculque las
garantías de los administrados.

Una relación no estricta o no rígida de las sustancias cuyo tratamiento está autorizado
en el centro de tratamiento ambiental de que se trata, no configura, por sí sola, una
desviación de los fines de la actuación de la autoridad administrativa: En efecto, como
surge de los antecedentes y se desprende del fallo impugnado, una enumeración como la
que contiene la Resolución de Calificación Ambiental a que se hace referencia, esto es, una
relación no estricta o no rígida de las sustancias cuyo tratamiento está autorizado en el
centro de tratamiento ambiental de que se trata, no configura, por sí sola, una desviación de
los fines de la actuación de la autoridad administrativa, ni una violación de la ley de fondo

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aplicable, que justifique la declaración de nulidad de derecho público pedida, máxime si en

la misma resolución se observa una lista taxativa de aquellos residuos cuyo procesamiento
se encuentra derechamente prohibido.
[…]
Más aun, no se advierte la existencia de una desviación de poder como la denunciada por la
demandante, si se tiene presente que, mediante el acto censurado, la autoridad ha permitido
el funcionamiento de un centro en el que se tratan y disponen residuos de diversa clase que,
por sí mismos, pueden afectar severamente el medio ambiente, de modo que, a la inversa de
lo que sostiene, el proyecto de que se trata, en lugar de amenazar el derecho a vivir en un
medio ambiente libre de contaminación, colabora a su efectiva concreción, sin que baste
para desvirtuar semejante constatación la mera expresión de un temor incierto y difuso.

4. Protección. Termino de contrata por falta de presupuesto no es motivo

suficiente. Redacción a cargo del Ministro señor Arturo Prado Puga. Rol N°
43.393-2017. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa Egnem S., Sr.
Arturo Prado P., y los Abogados Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P., y Sr.
Jaime Rodríguez E1.

Quinto: Que la expresión “mientras sean necesarios sus servicios” hace referencia a las
condiciones que permitirían anticipar el término de la contrata de manera excepcional,
antes de la expiración normal el 31 de diciembre de 2017. Tal circunstancia se relaciona
con el motivo que deberá tenerse en consideración y ser el fundamento preciso del acto
administrativo, aspecto que se vincula con el hecho que el cargo, las funciones o el servicio
que presta el empleado a contrata no son necesarios, mas en ningún caso alude al hecho que
el municipio no cuente con los fondos presupuestarios para pagar su remuneración, al ser
un antecedente que la autoridad debe considerar al hacer la planificación presupuestaria
anual y antes de definir el nombramiento de los funcionarios a contrata. Se advierte
entonces que el fundamento o motivo del acto impugnado no se corresponde con aquel que
se esgrime y consta en la resolución del nombramiento del recurrente, puesto que sus
servicios son necesarios dado que la autoridad no ha esgrimido como tampoco ha
acreditado un presupuesto que diga relación con ellos, sino todo lo contrario, ha señalado
uno diverso sustentado en que carece de presupuesto para pagar su remuneración, motivo
que es distinto al autorizado por la resolución de nombramiento, lo cual configura un vicio
que afecta a dicho pronunciamiento, a las garantías constitucionales denunciadas como
infringidas y en consecuencia autoriza que el recurso sea acogido.

5. Protección. INE. Termino de contrata puede fundarse en desempeño deficiente

en informe de autoridad interna. Redacción de la decisión y la disidencia a
cargo del Ministro Sr. Muñoz. Rol Nº 2210-2018. Pronunciado por la Tercera
Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G.,

1
También hoy: Redacción a cargo del Ministro señor Arturo Prado Puga. Rol N° 43.399-2017.

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Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Juan Eduardo Fuentes B. y los

Abogados Integrantes Sra. Leonor Etcheberry C. y Sr. Pedro Pierry A. Igual
sentido: Municipalidad de Maipú Rol Nº 1399-2018

Hechos: Primero: Que Sergio Gregory Araneda Aedo, Administrador Público, ha deducido
recurso de protección en contra del Instituto Nacional de Estadísticas, por haberse dispuesto
el término de su contrata profesional por medio de Resolución Exenta RA Nº
159/1285/2017 de fecha 7 de septiembre de 2017; acto que estima arbitrario e ilegal y que
vulnera las garantías establecidas en el artículo 19 N° 2, 3 inciso 5°, 16 y 24 de la
Constitución Política de la República. Sostiene que tal resolución es ilegal porque dispone,
sin observar las leyes administrativas, el cese de su función profesional a contrata grado 7,
sin haber sido objeto de procedimientos disciplinarios ni aplicación de las causales
contempladas en el artículo 146 y siguientes del Estatuto Administrativo, careciendo de la
suficiente justificación. Solicitó se ordene su reintegro al servicio al menos hasta el 31 de
diciembre de 2017 y el pago de todas las remuneraciones que le corresponden por el tiempo
que ha estado desvinculado.

Informe INE: Segundo: Que, la institución recurrida informó que se puso término a la
designación a contrata del recurrente basado en que ella fue dispuesta “mientras sus
servicios sean necesarios” y que el acto recurrido ha sido suficientemente fundado en dos
informes, uno, que forma parte del proceso de pre-calificación funcionaria desarrollado
conforme el Reglamento respectivo el 1º de julio de 2017, y otro, denominado “informe
particular”, expedido por el jefe del Departamento de Gestión de Personas del INE, con
fecha 28 de agosto de 2017 en los cuales se detallaban los aspectos relevantes y
demostrativos de un desempeño funcionario deficiente por el recurrente. Por último, agrega
que la mencionada resolución fue objeto de una reclamación administrativa ante la
Contraloría General de la República por lo que resulta aplicable el efecto del artículo 54 de
la Ley N° 19.880.

Adecuada fundamentación: Quinto: Que de lo razonado se concluye que la autoridad

administrativa denunciada se encontraba legalmente facultada para cesar los servicios a
contrata de la parte recurrente, servicios cuya principal característica es la precariedad en su
duración, supeditada a las necesidades de la entidad empleadora, de manera que al acudir la
recurrida precisamente a esta causal solo ha hecho uso de la facultad antes descrita, la que
por lo demás aparece justificada en los antecedentes del memorando de la Jefa de Recursos
Humanos.

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