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ROGER MERINO
ARELI VALENCIA
( Coordinadores)

PALESTRA
Descolonizar el Derecho, transformar el Estado:
Fundamentos políticos y legales de la
plurinacionalidad

ROGER MERINO

I. INTRODUCCIÓ N: REIMAGINAR EL DERECHO PARA TRANS-

FORMAR EL ESTADO
Los capítulos de este libro nos han invitado a repensar profundamente
herramientas y conceptos fundamentales de la teoría política y legal, como
son los conceptos de nació n1, derechos humanos2, propiedad/ territorio3 y
orden internacional4. En este estudio conclusivo, propongo que el nuevo
dimensionamiento de estas categorías sobrepasa el marco institucional sobre
el que se funda la concepción tradicional del Estado. Es decir, el proyecto
de descolonización del Derecho es también un proyecto de transformación
de la arquitectura estatal. Descolonizar el Derecho implica así reimaginar

1
Ver en este libro: MERINO, Roger, “ La nació n reimaginada. Autodeterminació n
indígena y las olas de indigenismo legal en el Per ú”.
2
En este libro: VITORIA, Paulo Renato, “ Por un mundo donde quepan muchos
mundos: propuestas para un debate en torno a la descolonización de los derechos
humanos”; VALENCIA, Areli, “ Derechos Humanos en contexto de ausencia
sistemática de libertad: el caso de la Oroya, Per ú”.
3 En este libro: SURRALLÉS, Alexandre & GARCÍA HIERRO, P, “ La Declaración
de las Naciones Unidas y el territorio indígena”; VIEIRA, Fernanda, CARLET,
Flavia & Mariana TROTTA, “ Rompiendo las vallas legales: el reconocimiento del
territorio quilombo como una forma de descolonizar el Derecho”.
4
En este libro: ANGHIE, Antony, “ Hacia un Derecho Internacional Poscolonial”;
ENGLE, Karen, 'Sobre una Arquitectura Frágil: la Declaració n de las Naciones
Unidas sobre los derechos de los Pueblos Indígenas en el Contexto de los Derechos
Humanos” .

463
 ROGER MERINO

las categorías jurídico políticas sobre las que se funda el Estado-nación, por
lo que dicho proceso debe llevar a la construcción de un nuevo modelo de
Estado.
Para desarrollar este argumento, este estudio inicia con la explicación
de la paradoja de la inclusió n /exclusión y cómo la descolonización del
Derecho implica trascender dicha paradoja hacia la autodeterminació n. La
paradoja de la inclusión / exclusión implica que en la constitución misma del
Estado-nación en América Latina los pueblos indígenas fueron sujetos a dos
opciones: o ser incluidos como minorías étnicas con derechos de propiedad,
desprovistos de su carácter de naciones con derechos territoriales; o ser ex-
cluidos en términos materiales y legales, quedando sometidos a prácticas de
marginalización, genocidio o explotación. Frente a esta paradoja, la política
indígena propone la autodeterminación como un derecho fundacional m ás
allá de la inclusión y la exclusión. Este derecho, aunque obscurecido en el
proceso de construcción del Estado-nació n, busca hoy su reconocimiento
a través del modelo estatal de la plurinacionalidad .
Luego, el estudio analiza cómo las constituciones latinoamericanas en
los añ os noventa importaron de Europa el aparato conceptual del “multi-
culturalismo” para lidiar con las demandas indígenas de autodeterminación.
Aunque este nuevo escenario institucional abrió espacios para la defensa
de varios derechos indígenas, sus fronteras conceptuales e institucionales
han limitado el desarrollo del derecho al territorio y la autodeterminación.
Es por ello que después de analizar el multiculturalismo de los noventas,
el estudio se enfoca en el auge de la plurinacionalidad en la región en la
última década, en particular en Bolivia y en Ecuador, en donde ha tenido
un mayor desarrollo institucional. Así, el capítulo muestra estos nuevos
esquemas teóricos, políticos y legales, así como sus limitaciones relacionadas
con la permanencia de una política econó mica extractiva y un Estado que
mantiene problemas estructurales derivados de siglos de patrones de opre-
sió n hacia los pueblos indígenas. La plurinacionalidad es un proceso aún en
construcción que, no obstante, se viene expandiendo a lo largo de la regió n5.

'
También abordado en dos trabajos de este libro: CLAVERO, Bartolomé, “Sociedad
multicultural y Estado intercultural por América Latina entre historia y Constitu-
ción”; GARGARELLA, Roberto, “ Nuevo constitucionalismo latinoamericano y
derechos ind ígenas. Una breve introducció n”.

464
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

Finalmente, este estudio conclusivo reflexiona sobre el desarrollo de la

plurinacionalidad a nivel global, a partir de un diálogo con las perspectivas
europeas que se han venido desarrollando sobre este concepto en los últimos
a ños, y una propuesta que delimite una concepció n latinoamericana de
plurinacionalidad basada en las luchas por la descolonizació n en la regió n.
En suma, este capítulo final muestra có mo el proceso de descolonización
del Derecho y la redefinició n de conceptos tales como nació n, derechos y te-
rritorio permite trascender la paradoja de la inclusió n / exclusió n hacia nuevos
modelos de organizació n pol ítico y social basados en la autodeterminació n
indígena. Este proceso de descolonizació n del Derecho se convierte así en
un proceso de transformació n del Estado moderno con el objeto de alcanzar
un modelo institucional más plural, solidario y sostenible.

II . LA PARADOJA DE LA INCLUSION/EXCLUSION Y EL ESTADO -

NACI ÓN EN AMÉRICA LATINA
La paradoja de la inclusió n /exclusió n significa que al construir “una
nació n” y hacer invisibles a las naciones indígenas en las colonias de América
Latina, la població n indígena quedó sujeta a dos opciones: o ser incluidas
en el nuevo Estado-nació n bajo un marco legal Europeo , lo que significaba
perder derechos territoriales y de autodeterminació n a cambio de derechos
ciudadanos y de propiedad; o ser excluido de la lógica del Estado-nación
unitario, lo cual significaba estar sometido a pr ácticas de esclavitud, mar-
ginalizació n y genocidio6.
La línea divisoria entre inclusió n y exclusió n es compleja porque en
muchos contextos las prácticas de reconocimiento de derechos para la asimi-
lació n (inclusión) y la negació n de derechos (exclusió n) fueron aplicadas de
manera simultánea o consecutiva. Así, en el pasado, si los pueblos indígenas
se revelaban en contra de prácticas asimilacionistas tales como la conversió n
forzada al cristianismo o el impuesto abusivo, eran objeto de exclusió n a

6
MERINO, Roger, “ Law and politics of Indigenous self-determination: the meaning
of the right to prior consultation”, en Irene Watson (ed.) , Indigenous Peoples and
International Law , Routledge, Abingdon, 2017 (próxima publicació n ) .
465
 ROGER MERINO

través de la represió n militar de las revueltas7. ( Hoy en d ía, si los pueblos

indígenas se oponen a las industrias extractivas que expresan la “inclusió n”
a un modelo específico de desarrollo, también son objeto de represión).
La inclusió n y la exclusió n se aplicaron simultá neamente, por ejemplo,
cuando los pueblos indígenas fueron reconocidos como ciudadanos pero
bajo condiciones que en la práctica negaban el ejercicio de sus derechos ( por
ejemplo, el requisito de ser alfabeto para votar en las elecciones nacionales) .
Con el fin de entender mejor las fronteras conceptuales de la paradoja
de la inclusió n-exclusió n, es importante revisar el significado de la “estata-
lidad”. La literatura sobre el Derecho Internacional define al Estado como
compuesto por aspectos formales y sustanciales8. El aspecto sustancial se
refiere a una comunidad política que comparte rasgos culturales, un espacio
territorial, fines políticos y una identidad, mientras el aspecto formaLse refiere
a su configuració n legal y reconocimiento por la comunidad internacional.
El primer aspecto expresa la autodeterminació n de los pueblos o la “nació n”
que es la base material del Estado, y el segundo aspecto expresa la soberanía
del Estado como la capacidad de gobernar dentro de un espacio territorial
y de ser protegido y tener obligaciones bajo el Derecho Internacional. El
Estado y la nació n son así dos conceptos distintos aunque profundamente
relacionados. El Estado es la expresión jurídico-política de la “nación” (un
concepto sociocultural) y el modelo europeo del Estado-nació n expresa
esa relació n.
Sin embargo, los pueblos indígenas no fueron considerados “nacio-
nes” en esos términos. En algunos contextos, fueron considerados como
una segunda categoría de naciones sujetas a un poder imperial (en Norte
Am érica) , o como comunidades (en muchos países en América Latina) ,
o simplemente como tribus (en América Central) . Por lo tanto, no se les
permitió ser Estados y sujetos de Derecho Internacional. La consecuencia de
esto es que aunque ellos pod ían ser reconocidos como comunidades políticas,
su falta de estatalidad los hizo legalmente vulnerables a la dominació n de
los poderes imperiales.

SANDERS, Douglas, “The UN Working Group on Indigenous Populations” , en

Human Rights Quarterly, Vol. 11, N° 3, 1989, p. 406.
CRAVEN Matt, “Statehood, Self-Determination and Recognition” en Malcolm
Evans (ed . ) , International Law, 3ra. ed, Oxford University Press, 2010, p. 203.

466
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

Después de la independencia de los imperios britá nicos, españoles y

portugueses en los siglos dieciocho y diecinueve, las nuevas unidades polí-
ticas en América obtuvieron el aspecto formal de la estatalidad, y el aspecto
sustancial de la autodeterminación tuvo que implicar la construcción de
una “nació n” en la que los pueblos indígenas tuvieron que ser incluidos o
excluidos9. Los nuevos Estado-nación fueron construidos como países eu-
ropeos, católicos y blancos sin lugar para pueblos indígenas autó nomos10.
Sin embargo, las dinámicas políticas han obligado a repensar la noció n de
autodeterminación y a rediseñ ar sus arreglos legales y políticos. Por ejemplo,
hoy en día el Derecho Internacional no solo reconoce el derecho colectivo
a la “autodeterminació n de los pueblos” , sino también el derecho específico
de los pueblos indígenas a la autodeterminación.
La noció n de autodeterminación indígena tiene un genealogía muy
rica que comenzó a formarse con la historia imperial de la colonización11,
pero un hito importante en su configuración fue el debate en torno a este
término durante la descolonizació n de Africa12. En este contexto, la auto-
determinación se convirtió en un discurso político poderoso del cual debía
derivar la noció n de estatalidad13. Cuando se crearon las Naciones Unidas,

9
GALINDO, Fernando, “Cultural Diversity in Bolivia: From Liberal Interculturalism
to Indigenous Modernity” en Maddy Janssens, et. al . (ed . ) , The Sustainability of
Cultural Diversity: Nations, Cities and Organizations, Edward Elgar Publishing,
2010, p. 80.
10
AROCENA, Felipe, “Multiculturalism in Brazil, Bolivia and Peru”, en Race &
Class, Vol. 49, N° 4, 2008.
11
FITZPATRICK, P , “ Necessary Fictions: Indigenous Claims and the Humanity of
Rights” , en Journal of Postcolonial Writing, Vol. 46, N° 5, 2010, p. 446; PRATT,
Angela, “ Treaties vs. Terra Nullius: “ Reconciliation” , Treaty Making and Indigenous
Sovereignty in Australia and Canada” , Indigenous Law Journal, Vol. 3, 2004, p. 43;
DODDS, S., “Justice and Indigenous Land Rights”, en Inquiry: An Interdisciplinary
Journal of Philosophy, Vol. 41, N° 2, 1998, p. 187.
12
CRAVEN, op. cit.
13 PHILPOTT, D., “ In Defense of Self -Determination” , en Ethics, Vol. 103, N° 2,
1993, p. 352; FROMHERZ C., “ Indigenous Peoples’ Courts: Egalitarian Juridical
Pluralism, Self-Determination, and the United Nations Declaration on the Rights
of Indigenous Peoples”, en University of Pennsylvania Law Review, Vol. 156, N° 5,
2008, p. 1341; PEANG-METH, A., “ The Rights of Indigenous Peoples and Their
Fight for Self-Determination” , en World Affairs, Vol. 174, N° 3, 2002, p. 101.
467
 ROGER MERINO

la “autodeterminació n de los pueblos” se incluyó en los principios fundantes

de su carta de creación14. En 1960, la Asamblea General de las Naciones
Unidas adoptó la Declaration on the Granting of Independence to Colonial
Countries and Peoples, refiriéndose a la autodeterminació n en relació n al
gobierno colonial formal 15. Los “pueblos” en esta declaració n fueron los
pueblos colonizados dominados por poderes extranjeros. Para ellos, la au-
todeterminación significaba independencia de la autoridad colonial.
Sin embargo, derivar estatalidad de la autodeterminación era problemá-
tico porque no todos los Estados en el mundo tenían los dos aspectos de la
estatalidad (los aspectos sustanciales y formales mencionados previamente)
de la misma manera. Aunque todos los Estados alegaban soberanía y recono-
cimiento político internacional, dentro de muchos Estados “poscoloniales”
vivían diferentes naciones indígenas. En este contexto, los académicos
internacionales diferenciaron entre la “autodeterminació n externa” y la “au-
todeterminación interna”. La primera se refiere a una situació n en la cual una
nació n específica tiene el derecho a ser una rep ú blica independiente frente
a la comunidad internacional, y el último se refiere a la situación en la cual
diferentes naciones coexisten dentro de un Estado específico y mantiene
algunos grados de autonomía política, sin embargo, bajo un marco legal y
político unitario.
Cuando los instrumentos legales internacionales y la mayor ía de
académicos se refieren a la autodeterminació n indígena, ellos se refieren a
la “autodeterminación interna” como el derecho a mantener su territorio
ancestral y sus normas sociales y culturales como pueblos indígenas dentro
de un Estado específico16. Esta versió n de la autodeterminació n ha sido
reconocida en el International Covenant on Economic, Social and Cultural

14
NAPOLEON, Val, “Aboriginal Self Determination: Individual Self and Collective
Selves”, en Atlantis, Vol. 29, N° 2, 2005, p. 31.
15 United Nations Dedaration on the Granting of Independence to Colonial Countries
and Peoples, GARes 1514 / 15, UN Doc A/ RES/1514 (15) (adopted 14 December
I 960). Ver: MUEHLEBACH , A., “What Self in Self-Determination? Notes from
the Frontiers of Transnational Indigenous Activism” , Identities: Global Studies in
Culture and Power, Vol. 10, N° 2, 2003, p. 241.
16
ERRICO, S., “The Draft UN Declaration on the Rights of Indigenous Peoples:
An Overview” , en Human Rights Law Review , Vol. 7, N° 4, 2007, p. 741.
468
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

Rights y el International Covenant on Civil and Political Rights, adoptado por

la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1966. Estos son la fuente
del artículo 3 de la Declaració n de la Organizació n de las Naciones Unidas
sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas del a ño 2007, la cual reconoce
el “derecho a la autodeterminación” , aunque respetando el principio de
unidad política del Estado soberano17.
El reconocimiento legal de la autodeterminació n interna ha sido cele-
brado por algunos académicos18, pues su reconocimiento ha sido realizado
bajo el enfoque de derechos humanos, permitiendo que los pueblos indíge-
nas, a través de sus instituciones sociales y políticas, participen en igualdad
de condiciones dentro del gobierno en donde viven19.
Sin embargo, en la práctica, el reconocimiento de la “autodeterminació n
interna” ha significado el reforzamiento del poder del Estado sobre el terri-
torio indígena a cambio de algunos grados de autonomía. La razón para esto
es que, con el objeto de negociar la “autodeterminació n” de forma exitosa
con los Estados en los foros de las Naciones Unidas, los pueblos indígenas
tuvieron que aceptar el marco de los derechos humanos bajo el paradigma
del Estado-nació n unitario, en lugar del marco decolonial en el cual nació la
idea de “autodeterminació n” como un derecho pol ítico colectivo enraizado
en la resistencia en contra de la colonizació n 20.

17 DAES , Erica-Irene , “An Overview of the History of Indigenous Peoples:

Self -Determination and the United Nations” , en Cambridge Review of
International Affairs, Vol. 21, N° 1, 2008, p. 7; PEANG -METH , supra nota 13;
MUEHLEBACH, supra nota 15.
18
KEAL, Paul, European Conquest and the Rights of Indigenous Peoples: The Moral
Backwardness of International Society, Cambridge University of Press, the UK, 2003;
GILBERT, J ., “ Indigenous Rights in the Making: The United Nations Declaration
on the Rights of Indigenous Peoples”, en International Journal on Minority and
Group Rights, N° 14, 2007, p. 207.
19 ANAYA, James, “ Derecho de los pueblos ind ígenas a la libre determinaci ó n tras la
adopció n de la Declaración” , en Claire Charters &C Rodolfo Stavenhagen (eds.) , El
desafio de la declaración: Historia y futuro de la declaración de la ONU sobre pueblos
indígenas, IWGIA, Copenhague, 2009, p. 194.
20 ENGLE, Karen, “ On Fragile Architecture: The UN Declaration on the Rights
of Indigenous Peoples in the Context of Human Rights”, European Journal of
International Law , Vol. 22, N ° 1, 2011, p. 141; la traducción de este art ículo se
469
 ROGER MERINO

Como señala Karen Engle (ver capítulo II), este trade off tuvo como
consecuencia renunciar a varias medidas que estaban previstas en las pro-
puesta originales de los pueblos ind ígenas, como el reconocimiento a una
ciudadan ía diferenciada, así como una protecció n más profunda de sus
territorios y derechos de autonomía. Adem ás, en general, los derechos indí-
genas en la Declaración están sujetos a estándares ambiguos que privilegian
el poder del Estado para definir qué es lo aceptable o no del sistema legal y
político indígena, en lugar de desarrollar un diálogo intercultural . Similares
pará metros y limitaciones se encuentran en la Declaració n Americana sobre
los Derechos de los Pueblos Indígenas, aprobada por la Organizació n de los
Estados Americanos (OEA) en el 2016.
El problema de fondo es aceptar que la autodeterminació n solo puede
ser entendida en términos de una concepció n liberal del Estado-nació n y los
derechos humanos, y que debe ser desarraigada de las luchas descoloniales.
Por el contrario, la “autodeterminación como derecho fundacional21 debe
5

ser entendida desde perspectivas indígenas a través de un giro conceptual

que en la teoría descolonial se denomina pensamiento de frontera’ ( border
thinking)11. De acuerdo a esta perspectiva, la epistemología descolonial no
significa un rechazo fundamentalista de todas las categorías occidentales,
sino el reconocimiento de que hay marcos teóricos no occidentales que
deben ser entendidos en sus propios términos, y a partir de allí es posible
comenzar un diálogo e intercambio. Así, no se rechaza el uso de categorías
occidentales pero invita a repensar esas categorías desde epistemologías no
occidentales23. Border thinking, por lo tanto, permite una redefinició n de

encuentra en este libro, ENGLE, K., “Sobre la arquitectura frágil: la Declaració n

de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Ind ígenas en el contexto
de los derechos humanos”.
21
MERINO, Roger, “Critical Human Rights and Liberal Legality: Struggling for
'The Right to Have Communal Rights '” , en
Philosophy Study, Vol. 3, N° 3, March
2013, pp. 246-61.
22
GROSFOGUEL, Ram ó n, “A Decolonial Approach to Political-Economy:
Transmodernity, Border Thinking and Global Coloniality”, en Kult, N° 6, 2009,
p. 10.
23
MIGNOLO, W. & M. TLOSTANOVA, “Theorizing from the Borders: Shifting
to Geo- and Body-Politics of Knowledge” , en European Journal of Social Theory, N °
9, 2006, p. 203; GROSFOGUEL, R. , “World-Systems Analysis in the Context
470
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

conceptos occidentales e instrumentos tales como la democracia, los derechos

humanos y la autodeterminació n.

III. EL MULTICULTURALISMO LIBERAL EN EL CONSTITUCIO -

NALISMO LATINOAMERICANO
El concepto de multiculturalismo ha sido importado a América Latina
para explicar la relación entre el Estado, la sociedad y los pueblos ind íge-
nas. Sin embargo, este concepto ha enfatizado cuestiones de participació n
política e integració n de los pueblos indígenas dentro del sistema nacional
sin evaluar a profundidad los reclamos ind ígenas sobre la territorialidad y
la autodeterminación.
Antes que nada, debemos señalar que a diferencia de Europa, en donde
el multiculturalismo se concibe como un modelo de sociedad y Estado que
propugna la “tolerancia” frente a minorías culturales mayormente migrantes,
en Am érica Latina el debate multicultural tiene otras características . En
24

primer lugar, los pueblos indígenas son los habitantes originarios de estos
territorios y el n úmero de su población es bastante alto. De acuerdo con los
últimos censos, en América Latina viven entre 42 a 45 millones de indígenas,
representando un estimado de 8% a 12% del total de la población25. Ellos
pertenecen a los casi 600 pueblos indígenas del continente, muchos de los
cuales habitan el territorio de México, Per ú, Guatemala, Bolivia y Ecuador.
De hecho, en Bolivia y Guatemala los pueblos indígenas comprenden la
mayor población en el país, mientras que en México, Ecuador y Per ú ellos
comprenden entre el 10% y el 40% de toda la població n 26.

of Transmodernity, Border Thinking, and Global Coloniality”, en Review of the

Fernand Braudel Center, Vol. 29, N° 2, 2006, p. 167.
24 MERINO, Roger, “ ¿ Minor ías o naciones? Discursos y políticas de reconocimiento
de los derechos de los pueblos ind ígenas”, en Revista Argumentos, Añ o 8, N° 2,
Julio 2014. Disponible en el siguiente enlace: (http:/ / revistargumentos.org. pe /
_
minorias naciones. html ISSN 2076-7722) .
25 ECLAC, 2014; WORLD BANK, 2015; IWGIA, 2016.
26
VAN COTT, D., “ Multiculturalism versus neoliberalism in Latin America” , en
Keith Banting & Will Kymlicka (eds. ) , Multiculturalism and The Welfare State:
Recognition and redistribution in contemporary Democracies, Oxford University Press,
Oxford, 2006.
471
 ROGER MERINO

Las políticas multiculturales se basan en las reformas constitucionales y

las nuevas constituciones aprobadas en América Latina en los años noventa27,
las cuales tenían una fuerte perspectiva cultural28. Así, el constitucionalismo
latinoamericano se hizo multicultural gracias al reconocimiento de derechos
colectivos a los pueblos indígenas, tales como la propiedad colectiva, el
respeto a las costumbres, la educació n bilingüe, entre otros29.
De acuerdo con el estudio comparativo de Van Cott30, estas polí ticas
han sido positivas porque todos los países de Am érica Latina reconocen
algunos derechos constitucionales para los pueblos indígenas, tales como los
derechos colectivos sobre la tierra, el reconocimiento del derecho consue-
tudinario, los derechos lingüísticos, y en algunos casos los países reconocen
algunos grados de autonomía para los pueblos indígenas (control sobre el
espacio territorial y el reconocimiento de los sistemas de justicia indíge-
na) . Van Cott 31 argumenta que esta tendencia expresa una “liquidación
amistosa del pasado” al superar siglos de discriminació n, explotació n y
marginalización; y de acuerdo con ella32, estas políticas han sido beneficiosas
porque proveen una base para la articulación de las demandas indígenas
en el sistema político formal. Además, argumenta33 que aunque la mayor ía
de organizaciones indígenas critican al neoliberalismo y a la globalizació n,

27
Algunas de las nuevas constituciones fueron: las de Brasil (1988), Colombia (1991) ,
Paraguay (1992) , Per ú (1993), Guatemala (1993), Bolivia (1993) , Ecuador (1998),
y Venezuela (1999). Reformas constitucionales significativas se llevaron a cabo en
México (1992) y Argentina (1994).
28
SIEDER, R., Multiculturalism in Latin America: indigenous rights, diversity, and
democracy, Institute of Latin American Studies, Palgrave Macmillan, London &
New York, 2002.
29 HORTON, L., “ Contesting State Multiculturalisms: Indigenous Land Struggles
in Eastern Panama” , en Journal of Latin American Studies, Vol. 38, N°4, 2006, pp.
829-838.
30
VAN COTT, D., “Multiculturalism versus neoliberalism in Latin America.. . ”, op.
cit.
31 VAN COTT, D., The Friendly Liquidation of the Past: The Politics of Diversity in
Latin America, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2000.
32
VAN COTT, D., “ Multiculturalism versus neoliberalism in Latin America . ..”, op.
cit .
33 Ibid.

472
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

sus reclamos econ ó micos pueden ser satisfechos por un estado de bienestar
capitalista. Así, los pueblos indígenas pueden buscar algunos grados de
autonomía política y econó mica y redistribución econ ómica a través de
programas sociales estatales ( por ejemplo, el acceso al crédito, la asistencia
del mercado y los subsidios de agricultura) con el fin de competir en el
modelo econ ómico capitalista.
Algunos autores mantienen una opinión diferente. Ellos argumentan
que las élites políticas admiten algunos derechos indígenas con el fin de
evitar demandas más radicales. Así, la participació n indígena en el sistema
político y en el proceso de elaboración de políticas p ú blicas es altamente
simbólica porque las élites políticas solo aceptan un n ú mero reducido de
reclamos34, y el resultado es que el multiculturalismo se convierte en un
instrumento para asegurar el poder de los gobiernos neoliberales, antes
que para expresar un compromiso real con los pueblos indígenas35. Para
Hale, las élites de América Latina promueven los derechos culturales con
fronteras conceptuales y políticas muy rígidas y en la medida de que no
signifiquen desafíos a los fundamentos del modelo de desarrollo económico.
El activismo indígena ocupa de este modo un espacio permitido por las élites
políticas y económicas (ellos se convierten en indios permitidos), obteniendo
algunos logros importantes relacionados con su reconocimiento cultural,
pero perdiendo la oportunidad de articular otros reclamos fundamentales.
En dicho contexto, las conclusiones de Van Cott son cuestionables
porque su análisis sobre la autonom ía sobreenfatiza los derechos culturales
y políticos de participació n. En él, no discute en detalle los problemas de
la configuración política y legal de los derechos territoriales y la autodeter-
minació n. Un reconocimiento real de estos derechos fundacionales no ha
sido asegurado ni por las más celebradas doctrinas de los derechos indígenas
(consulta previa, por ejemplo36) , ni por los instrumentos internacionales
vinculantes, ni por el constitucionalismo latinoamericano de los noventas.

34 HORTON , L., “Contesting State Multiculturalisms...” , op. cit.

35 SIEDER, R., “Emancipation or ‘regulation ? ... ”, op. cit.
36 Ver: MERINO, Roger, “ Law and politics of Indigenous self -determination: the
meaning of the right to prior consultation” , en Irene Watson (Ed) , Indigenous
Peoples and International Law , Routledge, Abingdon, 2017 (próxima publicació n) ;
MERINO, R., “ Prior Consultation Law and the Challenges of the New Legal
473
 ROGER MERINO

Si el análisis se enfocara en temas críticos como el poder estatal para explotar

el ambiente natural, el reconocimiento completo del derecho al territorio
y la necesidad de consentimiento (no consulta) de los pueblos indígenas
antes de aprobar medidas que puedan afectar sus derechos colectivos, se
observaría claramente las limitaciones del multiculturalismo.
Es verdad que el multiculturalismo liberal ha abierto un espacio para
la expresión de voces indígenas, facilitando legislación y políticas proindí-
genas, pero es necesario admitir los límites de ese espacio y de su contenido.
Así, la participació n política, los derechos culturales, la descentralizació n
y la autonom ía jurisdiccional y administrativa, todos son logros que han
sido reconocidos bajo la condición implícita de no desafiar los conceptos
fundacionales del Derecho Internacional y la legalidad liberal, tales como el
Estado-nación y los derechos de propiedad. En suma, el multiculturalismo
en la experiencia de políticas p ú blicas en América Latina está restringido al
reconocimiento de los pueblos indígenas dentro del marco liberal sin tomar
en cuenta sus diferencias con las ontologías y epistemologías indígenas
con seriedad. En realidad, es necesario repensar todo el espacio político
liberal para trascender la paradoja de la inclusión /exclusió n. Es por ello
que el plurinacionalismo está emergiendo en América Latina para superar
al multiculturalismo liberal.

IV. TRANSFORMAR EL ESTADO: EL AUGE DE LA PLURINACIO

NALIDAD
El multiculturalismo describe una sociedad en la cual una comunidad
cultural dominante convive con diferentes minorías culturales bajo el prin-
cipio liberal de la tolerancia. El plurinacionalismo, en contraste, describe a
m últiples naciones dentro de un territorio que coexisten y se interrelacionan
bajo el principio descolonial de interculturalidad. La diferencia entre estos
dos conceptos, por lo tanto, es de forma y sustancia. El Estado en el primer
caso es un Estado liberal reformado que reconoce derechos de las minorías
para comunidades culturales; en el segundo caso, el Estado ha sido trans-
formado estructuralmente hacia un Estado plurinacional que reconoce a

Indigenism in Peru” , en Hendu: Revista Latinoamericana de Derechos Humanos,

Yol. 5, N° 1, 2014.

474
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

las naciones indígenas y sus derechos territoriales. No se trata de una suerte

de “nacionalismo” en el sentido moderno37. Las “naciones indígenas” son
categorías sociopolíticas que expresan la autodeterminació n indígena bajo
un sistema legal nacional (Constituciones políticas de Ecuador y Bolivia) e
internacional (Declaració n de los Derechos de los Pueblos Indígenas) que
solo recientemente ha reconocido su existencia.
En Am érica Latina, el reconocimiento constitucional de la plurina-
cionalidad en Bolivia (2009) y Ecuador (2008) responde a este proceso de
transformació n del Estado en términos legales y constitucionales, aunque
comenzó hace muchos añ os atrás a través de luchas políticas . Por ejem-
38

plo, en Bolivia, este concepto emergió por primera vez en la tesis política
de la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(CSUTCB) en 198339. No significaba la fragmentació n del Estado, sino el
reconocimiento de la existencia de diferentes naciones y el autogobierno
como condició n de descolonizació n 40.
En términos de política pública, el plurinacionalismo en Bolivia implica
la profundizació n de muchos programas interculturales ya implementados,
tales como la educación intercultural y las reformas de salud. También impli-
ca nuevos arreglos institucionales en los tres poderes del Estado, tales como
espacios definidos en el Congreso y la Corte Suprema para representantes
de naciones indígenas, nuevos requerimientos lingüísticos para servidores
p úblicos, entre otros. No obstante, la principal características del Estado
plurinacional es el derecho de los pueblos indígenas al autogobierno a través
de la constitució n de Autonomías Indígenas Originarias Campesinas, es decir,
de autonomías indígenas41.

37 CRUZ, E., “ Estado plurinacional, interculturalidad y autonomía ind ígena: Una

reflexión sobre los casos de Bolivia y Ecuador”, en Revista Via Inris, N° 14, Enero
- Junio, 2013, pp. 33-71.
38 MERINO, Roger, “An alternative to ‘alternative development’? Buen vivir and
human development in Andean countries”, en Oxford Development Studies, Volume
44, N° 3, Agosto - Octubre, 2016.
39 RIVERA, Silvia, Oprimidos pero no vencidos. Luchas del campesinado Aymara y
Quechua de Bolivia 1900-1980, UNRISD , Ginebra, 1986.
40
CRUZ, E., “Estado plurinacional...” , op. cit.
41
TOCKMAN, J. & CAMERON, J., “ Indigenous Autonomy and the Contradictions
of Plurinationalism in Bolivia” , en Latin American Politics and Society , Vol. 56, N°
475
 ROGER MERINO

Esta forma de autonomía es totalmente nueva. Durante los noventa,

la Ley de Reforma Agraria de 1995 reconoció las tierras comunales de origen
con el objeto de facilitar el proceso de titulació n de tierra comunal bajo una
perspectiva agraria. La autodeterminación indígena o la autonomía aquí es
solo un régimen legal especial aplicado a enclaves etnoterritoriales limitados.
Así, los mecanismos de titulación crearon un archipiélago de tierras sin la
autoridad política indígena y el control territorial efectivo42. En contraste, el
nuevo esquema constitucional y legal busca desconectar a los pueblos indíge-
nas de esquemas agrarios porque las autonomías territoriales no son simples
delimitaciones administrativas con propósitos principalmente económicos,
sino que son componentes políticos de la gobernanza estatal multinivel43.
Debe ser notado, sin embargo, que en la era multicultural de los
noventa —
como en el pasado los pueblos indígenas se apropian de los
mecanismos legales disponibles con el fin de defender sus territorios. Así, la
titulación de la tierra fue crucial para presentar demandas contra compañías
de gas multinacional, convirtiéndose en una plataforma para perseguir la
autodeterminación en los diferentes territorios indígenas44, es decir, para ir
más allá de los espacios territoriales limitados reconocidos por la legalidad
multicultural. Los movimientos indígenas, así, usan estratégicamente el
marco legal disponible para promover el reconocimiento de su autodeter-
minació n y sus derechos territoriales.
De esta forma, la nueva gobernanza multinivel reconocida por la
Constitució n del año 2009 cambió el término “tierra” por “territorio”,
renombrando el té rmino “tierras comunales” por “ Territorio Indígena
Originario Campesino ’, es decir, territorio indígena. No se trata solo de
un cambio semántico. El significado de territorio rompe una tradició n
histórica del Derecho Internacional y la legalidad formal segú n la cual los

3, 2014, pp. 46-69.

42
GUSTAFSON, B., “ Manipulating cartographies: Plurinationalism, Autonomy
and Indigenous Resurgence in Bolivia”, en Anthropological Quarterly, Vol. 82, N°
4, 2009, pp. 985-1016.
43 VALENCIA, M. & EGIDO, I., “ Bolivia: ¿ Estado indio? Reflexiones sobre el Estado
Plurinational en el debate constituyente boliviano”, en Law and Politics in Africa,
Asia and Latin America , Vol. 42, N ° 1, 2009, pp. 55-72.
44
GUSTAFSON, B ., “Manipulating cartographies... ” , op. cit.
476
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

pueblos indígenas no ostentan derechos territoriales sino solo derechos

de propiedad (sean estos individuales o colectivos). Esta innovación está
conectada con el reconocimiento de la autonomía indígena bajo la forma
de la autodeterminació n.
El aspecto problemático de este proceso es su configuració n práctica. La
constitució n y la Ley Marco de Autonomías y Descentralización del año 2010
establecieron tres rutas para lograr formalmente la autonom ía indígena: la
conversió n de municipalidades ya existentes, la conversió n de territorios
indígenas, y la creació n de autonom ías ind ígenas regionales compuestas
de dos o más municipalidades convertidas. Cualquiera de estos modos
restringe el reconocimiento legal de los pueblos indígenas y sus territorios
no formalizados previamente porque las fronteras de las autonomías per-
manecen siendo las mismas de aquellas de las municipalidades y territorios
indígenas ya creados45. Además, la Ley de Unidades Territoriales del añ o
2013 prohíbe la creación de autonomías a partir de territorios indígenas
que no son continuos, lo que excluye muchos territorios indígenas ya reco-
nocidos desde el a ño 2011. En contraste, con las fronteras territoriales pre
coloniales de las naciones ind ígenas, que incluyen áreas mucho mayores que
las municipalidades contemporáneas, el Derecho restringe la constitució n
de autonomías ind ígenas a territorios mucho menores basados en fronteras
formales ya definidas por el Estado46.
Además, y a pesar del proceso en marcha de transformació n estructural
del Estado, la autonomía ind ígena es entendida por muchos oficiales p ú bli-
cos solo en términos de una provisió n de servicios públicos en lugar de un
control territorial real. En realidad, durante las negociaciones hacia el nuevo
dise ñ o constitucional, los pueblos indígenas aceptaron que el Estado tenga
el dominio sobre los recursos naturales a cambio de procesos de consulta
previa sobre industrias extractivas y participación en los beneficios econó-
micos47, un tema que hoy se hace problemático con las pol íticas extractivas
agresivas llevadas a cabo por el gobierno y la ausencia de mecanismos ade-

45 TOCKMAN , J . & CAMERON, J., “ Indigenous A u t o n o m y. o p. cit.; CRUZ,

E., “ Estado plurinacional . . .” , op. cit.
46 TOCKMAN , J . & CAMERON, J ., “ Indigenous Autonomy . . . ”, op. cit.
47 VALENCIA, M. &: EGIDO, I., “ Bolivia: ¿ Estado indio? ... ”, op. cit.
477
 ROGER MERINO

cuados de consulta48. En términos prácticos, el control centralizado sobre

recursos naturales por parte del Estado contradice el objetivo plurinacional
de reforzar la autodeterminació n de los pueblos indígenas49. De acuerdo
con Tockman y Cameron50, también hay una ausencia de suficiente apoyo
del Estado para la autonomía indígena pues no hay voluntad política para
su implementació n técnica. De hecho, parece que el gobierno de Morales
ve a la autonomía indígena como una amenaza para el desarrollo nacional,
por lo que en la práctica busque restringir su implementación mientras
sigue mostrando a los observadores internacionales una imagen de apoyo51.
En Ecuador, el reconocimiento de la plurinacionalidad responde
también a una larga lucha política. Entre los años 1990 y el 2008, el movi-
miento indígena ecuatoriano resignificó a la nació n ecuatoriana mediante
la articulació n no solo de las demandas indígenas sino también mediante la
articulación de otros sectores sociales opuestos a las reformas neoliberales.
Así, ellos pasaron de proponer demandas indígenas particulares a proponer
demandas nacionales que se enmarcaban en un proyecto nacional articulado
bajo el concepto de “plurinacionalidad” 52.
De esta manera, en la Constitució n ecuatoriana la plurinacionalidad
es una característica clave del Estado (artículo 1) y un principio de organi-
zació n política y territorial (artículo 257) que permite la conformación de
circunscripciones territoriales indígenas con gobiernos territoriales autó-
nomos. Sin embargo, la Constitució n establece que el nivel provincial de
gobierno (parroquias, cantones y provincias) , formado por una mayoría de

48
TOCKMAN, J. & CAMERON, JL , “ Indigenous Autonomy... ”, op. cit.
49 RADHUBER, L, “ Indigenous struggles for a Plurinational State: An Analysis of
Indigenous Rights and Competences in Bolivia” , en Journal of Latin American
Geography, Vol. 11, N° 12, 2012, pp. 167-193.
50 TOCKMAN, J . & CAMERON, J . , “Indigenous Autonomy... ” , op. cit.
51 Otro problema es que el discurso de la autonomía está siendo apropiado por élites
conservadoras departamentales o regionales, quienes promueven una estrategia po-
lítica para contrarrestar proyectos indígenas y de izquierda. Su finalidad es controlar
los recursos para desarrollar sus propios proyectos econó micos. GUSTAFSON , B.,
“ Manipulatingcartographies ...” , op. cit.
52 CRUZ, E. , “ Redefiniendo la nació n : luchas indígenas y Estado Plurinacional en
Ecuador (1990-2008) ”, en Nómadas. Revista Crítica de Ciencias Sociales y Jur í dicas,
2012 .

478
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

pueblos indígenas, podría adoptar este régimen de administración especial

después de un proceso de consulta aprobado por más de dos tercios de los
votos válidos. Así, como en el caso de Bolivia, el criterio para delimitar los
territorios no obedece a la integridad cultural de los pueblos indígenas sino
que depende de los límites ya definidos formalmente por el Estado. Además,
este proceso necesita una implementación a través de una Ley que no ha
sido aú n aprobada.
Los pueblos indígenas cuestionaron este modelo en la Asamblea Cons-
titucional que discutió el contenido de la Constitución, razón por la cual
la organización indígena ecuatoriana más importante (CONAIE) dio una
aprobación crítica en el referéndum que ratificó la Constitución 53. Hoy en
día, la oposició n indígena a las políticas gubernamentales es incluso m ás
fuerte debido a la ausencia de compromisos de la administración del Presi-
dente Correa con los derechos indígenas y la autodeterminació n, y la forma
como el gobierno está promoviendo políticas agresivas para la extracció n
de recursos naturales.
A pesar de las tensiones y contradicciones en la implementación de este
nuevo modelo de Estado54, las visiones indígenas sobre el plurinacionalismo
se están expandiendo por toda América Latina. En una reunión organizada
por la Coordinadora Andina de Organizaciones Indígenas (CAOI) en el a ño
2008, con la participació n de organizaciones indígenas de Per ú, Ecuador,
Chile, Argentina y Bolivia, se anunció: La decisión de los Pueblos Indígenas
deAbya Yala [las Américas] de reconstruir nuestros pueblos, luchar por la inclu-
sión y la construcción de un Estado Plurinacional y sociedades interculturales,
con nuevos gobiernos que reconozcan nuestros territorios y derechos colectivos,
e implementen políticas públicas interculturales y conocimientos democráticos,
y promuevan para la sociedad el principio de <Unidad en la Diversidad” y
(

busquen la construcción de sociedades alternativas basadas en las propuesta de

los pueblos indígenas55. En el actual proceso de reforma constitucional en

53
CRUZ, E., “ Estado plurinacional ... ”, op. cit.
54 MERINO, Roger, “An alternative to ‘alternative development’ ? Buen vivir and
human development in Andean countries”, en Oxford Development Studies, Volume
44, N° 3, Agosto - Octubre, 2016.
55 Enlace Indígena 2008, en Gustafson, B., “ Manipulating cartographies ...”, op. cit.,
p. 1001.

479
 ROGER MERINO

Chile, también hay una discusión muy fuerte para implementar un Estado
plurinacional como respuesta a los reclamos del pueblo Mapuche56.
La invocación tanto del plurinacionalismo como de la interculturalidad
expresa una agenda para reorganizar las inequidades sociales y territoriales
mediante el desmantelamiento de cartografías legales y espaciales impuestas
por el Estado-nación57. De esta forma, se construye una nueva agenda que
no puede equipararse a un proyecto esencialista de retornar a un pasado
utópico. El plurinacionalismo, más bien, debe ser entendido como un pro-
yecto de transformació n estatal para construir algo nuevo en un contexto
de relaciones realmente respetuosas entre naciones.

V. PLURINACIONALISMO EN EL CONTEXTO GLOBAL

El plurinacionalismo, como forma política, ha sido discutido en los
últimos años, especialmente en la literatura sobre Filosofía Política, Relacio-
nes Internacionales y Teoría Constitucional. En general, se le concibe como
un medio para solucionar los problemas derivados de tensiones culturales y
territoriales, y acomodar’ la diversidad cultural dentro del Estado liberal58.
Así, la plurinacionalidad se convierte en una propuesta política que puede
resolver los conflictos nacionalistas en países tan distintos como Espa ña,
Reino Unido, Canadá o Bolivia . Ciertamente, hay varios elementos en

56 La Tercera, 2016.
57 GUSTAFSON, B., “Manipulating cartographies. .. ” , op. cit.
58 MACCORMICK, N., “ Liberalism, Nationalism and the Post-sovereign State”, en
Political Studies, XLIV, 1996, pp. 553-567; KEATING, Plurinational Democracy.
Stateless Nations in a Post-Sovereignty Era, Oxford University Press, UK, 2005;
KEATING, M., Plurinational Democracy in a Post -Sovereign Order. XV Congreso
de Estudios Vascos, Eusko Ikaskuntza, Donostia, 2001, pp. 387-396; KEAT-
ING , “ Rethinking Sovereignty. Independence-lite, devolution- max and national
accommodation” , en READ, N° 16, 2012, p. 9-29; TIERNEY, S . , Constitutional
Law and National Pluralism , Oxford University Press, Oxford, 2004; REQUEJO,
F. & CAMINAL, M. (eds. ), Political Liberalism and Plurinational Democracies,
Routledge, New York, 2011; REQUEJO, F. & CAMINAL, M., Federalism, Pluri-
nationality and Democratic Constitutionalism. Theory and cases, Routledge, Abingdon,
2012; STOJANOVIC, N., “When Is a Country Multinational? Problems with
Statistical and Subjective Approaches Ratio Juris”, Vol. 24 N° 3, September 2011,
pp. 267-83.

480
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

com ú n en la forma como la plurinacionalidad es entendida en estos casos,

pero también diferencias profundas en relación a su implementación en
contextos ex imperiales y ex coloniales.
La principal cuestió n en com ú n es que en todos estos casos el proble-
ma de la soberanía no ha sido resuelto: por el contrario, ha sido escondido
en la constitució n del sistema internacional de los Estado- nació n. Así, la
forma paradigm ática en la cual el Estado constituye ipso facto una nació n
nunca ha sido cuestionada en té rminos teó ricos. De hecho, las dos for-
mas estatales m ás reconocidas se fundan sustancialmente en la idea de
una nació n; este es el caso del paradigma del Estado unitario (el modelo
Francés) y sus variantes federales (el modelo de Estados Unidos) , la cual
usa el federalismo para construir una identidad nacional que equipara
federación con nació n59.
Para cuestionar este modelo paradigmá tico algunos autores proponen
el concepto de “post-soberanía” 60, segú n el cual la idea clásica del Estado
soberano debe ser reestructurado hacia una nueva clase de soberanía. Para
las concepciones tradicionales, la soberanía es absoluta e indivisible, por lo
tanto, los Estados pueden dividir el poder a través de arreglos federales o la
descentralizació n, pero no pueden dividir la soberanía. El pensamiento de
la “post-soberanía”, tal como es formulado por Keating61, explica que en
muchos casos en los cuales hay versiones rivales de derechos enraizados en
historiografías competidoras, la cuestión de la soberanía no ha sido resuelta
definitivamente, razón por la cual es necesario poner especial atención a la
autoridad original no derivada de una fuente superior y formal. Así, para
los nacionalistas Vascos sus derechos históricos, los fueros, Derecho original
y no derivado de la Constitución española de 1978. Para los nacionalistas
escoceses, Escocia no rindió por completo su soberanía al parlamento bri-
tánico en 1707. Los quebecos sostendr ían que Canadá es actualmente un

59 REQUEJO, F. & CAMINAL, M . , “ Democracy and federalism in plurinational

societies” , en Requejo, F. and Caminal, M. (eds.), Federalism, Plurinationality and
Democratic Constitutionalism. Theory and cases, Routledge, Abingdon, 2012, pp.
1-15.
60
MACCORMICK, N., “Liberalism, Nationalism ... ” , op. cit; KEATING , M.,
Plurinational Democracy ... op. cit.
61
KEATING, Rethinking Sovereignty... op. cit.
481
 ROGER MERINO

sistema polí tico de naciones fundantes que no abandonaron sus demandas

por autodeterminación.
Así, después de siglos de intentar consolidar el modelo de Estado-
nació n, las realidades plurinacionales aún está n presentes62. Sin embargo
los diferentes mecanismos que han tratado de gestionar esta realidad no
han cuestionado la idea misma de nació n, sino la forma del Estado para
acomodar la pluralidad cultural. Por lo tanto, las propuestas sobre el par-
ticular han estado asociadas con el federalismo y los estados asociados o
unificados63 64.
'

Otras técnicas están agrupadas bajo el nombre de “pluralismo terri-

torial”, el cual ofrece una gama de estrategias para gestionar comunidades
nacionales, étnicas, lingüísticas, religiosas que buscan una forma de recono-
cimiento político compatible con la unidad y permanencia del Estado. Las
principales estrategias son: 1) los procesos de devolución y descentraliza-
ció n65, (2) los acuerdos bilaterales a través de los cuáles el estatus especial de
una parte del territorio es reconocido constitucionalmente, y 3) los acuerdos
territoriales interfronteras66.
Estos diferentes modelos de Estado y té cnicas para la gesti ó n
territorial est á n sujetos a cr í ticas desde diferentes espectros ideol ó-
gicos. Algunos liberales argumentan que ellos pueden promover el

62
CAMINAL, M., & REQUEJO , E , “ Democracy and federalism ...”, op. cit.
63 En el “ Estado unificado” sus componentes se unifican bajo determinados términos
políticos y retienen algunos elementos de sus antiguos derechos e instituciones.
El concepto su usa para describir al Reino Unido, pero también ha sido utilizado
respecto a los casos de Quebec y el país Vasco (KEATING , M., Plurinational
Democracy ... op. cit.) .
64
CAMINAL, M., & REQUEJO, E, “ Liberal democracies, national pluralism
and federalism”, en Requejo, F. & Caminal, M. (eds.), Political Liberalism and
Plurinational Democracies , Routledge, New York, 2011; KEATING, Plurinational
Democracy.. . op. cit.
65 CAMINAL, M., &c REQUEJO, E, “ Democracy and federalism... ”, op. cit., p.
11; MCGARRY & O’LEARY, “Territorial pluralism: its forms, flaws, and virtues”,
en Requejo, F. & Caminal, M. (eds.) , Federalism, Plurinationality and Democratic
Constitutionalism. Theory and cases, Routledge, Abingdon, 2012, p. 19.
66
CAMINAL & REQUEJO, “ Democracy and federalism ...”, op. cit., p. 4; MC-
GARRY & O’LEARY, “Territorial pluralism ...” , op. cit.).

482
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

etnocentrismo y la discriminaci ó n entre comunidades culturales 67.

Algunos socialistas se oponen a ellos porque podr í an afectar la
solidaridad social y la pol í tica redistributiva68. Los conservadores
argumentan que el pluralismo territorial es desestabilizador y pro-
duce un “proceso de balcanizació n” que llevan a la secesi ó n . Estos
argumentos han apoyado el rechazado de estas alternativas de política
en muchos pa íses 69. Para estos países , el modo correcto es concluir
el proceso de construcci ó n nacional del Estado a pesar de que en el
pasado esto implicó pr á cticas de asimilació n , deportació n , represió n ,
estigmatizaci ó n, entre otras70.
En ese contexto, hay diferentes arreglos institucionales (relacionados
con la forma del Estado y el pluralismo territorial) para lidiar con las
tensiones y la diversidad étnica y cultural. Estos arreglos usualmente se
combinan, así por ejemplo, se aceptan algunos grados de descentralización
en el modelo tradicional del Estado unitario así como en el modelo federal.
Sin embargo, en todos los casos no hay una discusión sobre la pluralidad de
naciones. El ú nico modelo que cuestiona el principio del Estado-nación es
el nuevo modelo del Estado plurinacional. Este incluye el reconocimiento
de que hay m últiples demoi en la polity71, por lo tanto, para los teóricos del
Estado plurinacional europeo, esto muestra cómo un país es formado por
colectivos políticos que contienen dos o más naciones que aspiran a ser
reconocidas y acomodadas’ políticamente como tales dentro de un Estado.
Estas no son realidades uninacionales con subunidades “regionales” que
pertenecen a una solo demos nacional: ellos son “sociedades diferentes” que

67 WIMMER, 2003, en MCGARRYAND O’LEARY, “Territorial pluralism.. op.

cit.
68
MILLER 1995, 1996 en MCGARRY & O’LEARY, “Territorial pluralism .. op.
cit.
69 MCGARRY & O’LEARY, “Territorial pluralism . ..”, op. cit.
70
REQUEJO, E, “Shadows of the Enlightenment: Refining Pluralism in Liberal
Democracies”, en Requejo & Caminal (eds.), Political Liberalism and Plurinational
Democracies, Routledge, London - New York, 2011.
71
KEATING, M., Plurinational Democracy..., op. cit.; REQUEJ O, E, “Shadows of
the Enlightenment ... ”, op. cit.

483
 ROGER MERINO

tienen características distintivas y expresan un deseo de ser distinguidos de

otras sociedades72.

Modelos de forma de Estado y mecanismos de pluralidad territorial

Estado unitario

Descentralización,
devolució n,
Estado- nació n Estado Federal acuerdos
Estado plural regionales

Estado unificado

Plurinacio- Autonomías
Estado plurinacional
nalismo

Elaboración propia

Mi preocupació n con estas perspectivas es el énfasis en la idea de “aco-

modamiento de las minorías” en las democracias liberales nacionales73 y la
asunció n de que este modelo es “ intrínsecamente liberal en carácter”74. Para
estos autores, la pluralidad de las naciones en una sociedad es un problema
liberal que tiene una solución liberal, por lo tanto, las formas nacionales de
identidad pueden coexistir con ideales universales tales como la democracia
y los derechos humanos, razón por la cual los liberales no se preocuparían

72
REQUEJO, E, “Shadows of the Enlightenment .. op. cit.
73 Ibid.
74 MACCORMICK, N., “Liberalism, Nationalism .. .” , op. cit

484
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

en justificar estas identidades sino en acomodarlas en el actual contexto del

multiculturalismo75.
En el caso de las naciones indígenas en Am érica Latina, el problema
de fondo no es el “acomodamiento” de las diferentes culturas o la im-
plementació n de mecanismos para el pluralismo territorial tales como la
descentralización. La discusión sobre la forma del Estado no puede simple-
mente implicar un “acomodamiento” dentro de la estructura estatal sino
la transformació n misma de la forma del Estado y de su racionalidad. Por
ejemplo, la constitución de espacios especiales en el Congreso y el Poder
Judicial para los pueblos indígenas son arreglos institucionales que pueden
irrumpir la lógica liberal de la representació n política mayoritaria. La defi-
nició n de territorios integrales bajo la gobernanza de pueblos indígenas
quiebra la lógica del Estado-nació n que concibe el Imperio del Estado sobre
todos los recursos naturales, y solo el dominio de derechos de propiedad para
ciudadanos individuales. Es más, esto quiebra también con la gobernanza
territorial estatal seg ú n la cual las unidades territoriales son políticamente
reconocidas de acuerdo con el n ú mero de la población y se maneja de
acuerdo con el sistema político nacional. Mientras la implementació n de
criterios indígenas para reorganizar esta gobernanza es muy problemá tica
(como vimos en los casos de Bolivia y Ecuador), no hay duda de que el
Estado aquí tiene un desafío más profundo que la idea de “acomodamiento”.
Es preciso señ alar además que dentro del modelo de la plurinacionali-
dad, la universalidad de categorías liberales tales como los derechos humanos,
la democracia y la ciudadan ía están sujetas a evaluaciones críticas y contex-
t úales hacia su redefinició n desde perspectivas indígenas. El grado desde el
cual estas diferentes visiones sobre estas y otras nociones relacionadas con
el sistema político y la política econó mica ( tales como el ambiente natural)
son negociadas responde a un marco teó rico descolonial que va más allá
de las premisas etnocéntricas e individualistas del liberalismo. Por lo tanto,
se trata de algo más que problemas de “acomodamiento”: estos son temas
de autodeterminació n ind ígena y deben ser discutidos en esos términos.
Cuando un Estado se hace plurinacional, por lo tanto, el Estado no está

75 TIERNEY, S., Constitutional Law and National Pluralism, Oxford University Press,
Oxford, 2006.
485
 ROGER MERINO

m ás acomodando a otros dentro de su propia lógica, se está transformando

a sí mismo de acuerdo a una nueva imaginació n política76.

VI. REFLEXIONES FINALES

El Estado moderno siempre ha intentado integrar a los pueblos indí-
genas a través de políticas que no solo han extendido servicios p ú blicos sino
tambié n una visión y modelo de desarrollo sobre estos pueblos. Así, bajo
la premisa de la integración, en primer lugar, se ha desarrollado un aparato
conceptual que ha impuesto identidades específicas: comunidades étnicas,
minorías culturales, aborígenes, campesinos, etc. En segundo lugar, se ha
definido relaciones sociales y legales desde estas perspectivas: los pueblos
indígenas son “consultados”, son escuchados en procesos “participativos”,
tienen derecho a ser propietarios y obtener beneficios econó micos de las
actividades extractivas, y así por el estilo. Es decir, ya sea en el Estado co-
lonial, el Estado liberal, el Estado corporativista o el Estado multicultural,
los términos de integración han sido preestablecidos.
Este proceso se funda en la paradoja de inclusión /exclusión y se encuen-
tra en la base de la constitución misma del Estado- nación moderno. Es un
proceso que tolera ciertos grados de autonom ía en la medida que no afecte
los grandes proyectos de inversión y la soberanía del Estado expresados en
un modelo de desarrollo indiscutible. En contraste con ello, en este estudio
conclusivo argumentamos que los pueblos indígenas siempre han luchado
por la autodeterminación. Estas luchas han tenido diversas formas: movili-
zación política, protesta social, litigio estratégico nacional e internacional,
entre otros mecanismos que han sido los medios por lo cuales los pueblos
han expresado su autodeterminación. En general, todos estos medios han
estado acompañados de procesos de apropiación y trascendencia de la legal-
idad formal. Los pueblos se han apropiado de instrumentos legales formales
tales como la propiedad, los derechos humanos, la consulta previa, entre
otros, pero al mismo tiempo han tratado de ir más allá de ellos hacia arre-
glos institucionales que pueda reconocer su derecho a la autodeterminación

76 Sobre la imaginación político legal: MERINO, R., Justicia Social y Economía en la

Teoría del Derecho. Las intersecciones entre el Derecho, la Economía y la Política, cap.
VII, Palestra Editores, Lima, 2016.

486
 DESCOLONIZAR EL DERECHO, TRANSFORMAR EL ESTADO

como un derecho fundacional, es decir, como un derecho fundante de una

nueva imaginació n jurídico-política más allá del modelo del Estado-nación.
De esta forma, surge el modelo de plurinacionalidad que se ve re-
flejado en los desarrollos recientes del Derecho Internacional y aparatos
políticos y legales nacionales, como los de Ecuador y Bolivia. En este nuevo
modelo, las clásicas categorías legales formales que han sido implementadas
para capturar la din á mica social indígena son reelaboradas para expresar
con mayor fuerza la autodeterminación. Los pueblos indígenas ya no son
minorías étnicas organizadas legalmente como “comunidades” o personas
jurídicas de Derecho Privado. Los pueblos indígenas son “naciones” con
derechos políticos como tales y una ciudadanía diferenciada. La tenencia
sobre la tierra de estos pueblos no es reconocida a través de esquemas de
propiedad, sino antes que nada, como derechos territoriales que exigen una
reestructuració n de la gobernanza territorial de todo el país. Pasar de comu-
nidades a naciones y de propiedad a territorio tiene profundas implicancias
para la teoría legal y política del Estado. Descolonizar el Derecho, por ello,
implica necesariamente transformar al Estado.
Obviamente, este proceso tiene muchas ambigüedades, tensiones y
contradicciones tanto dentro de los grupos como en relación con el Estado.
Construir un Estado plurinacional y reconocer derechos a nivel consti-
tucional por sí mismo no genera todos los cambios. Las raíces coloniales
del Estado en América Latina han insertado por 500 años un imaginario
político que menosprecia a lo indígena y racializa la actuación del Estado,
reconociendo derechos especiales para estos pueblos pero al mismo tiempo
un total poder para la explotación de recursos naturales en sus territorios.
Dentro de las organizaciones indígenas, la plurinacionalidad es también un
proceso de reconstrucció n de identidades y de propuestas en contextos en
los cuales la política económica de extracción de recursos es cada vez más
agresiva y muchos pueblos se han visto obligados a cambiar sus patrones de
interrelación social con la naturaleza y otros grupos humanos.
Por ello, la plurinacionalidad es un modelo de Estado en construc-
ció n que debemos comprender en toda su complejidad . Su surgimiento
nos ayuda a repensar la teoría legal y política y la relació n entre Estado y
sociedad. Es un reto para el diseñ o constitucional, la organizació n p ública
y la gobernanza territorial, pero también una oportunidad para construir
un Estado más justo y equitativo.

487
 ROGER MERINO

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