Política Industrial Para el Siglo XXI

Dani Rodrik, Universidad de Harvard

Noviembre de 2004

Traducción: Alicia Aguilar∗, Eduardo Aguilar∗

I. Introducción
Hubo un tiempo, hace mucho, en que los economistas creían que el mundo subdesarrollado
estaba lleno de imperfecciones de mercado, y que la única manera en que los países pobres
podían escapar de sus trampas de pobreza era a través de enérgicas intervenciones
gubernamentales. Luego vino un periodo en que los economistas creyeron que los errores del
gobierno eran mucho más nefastos, y que lo mejor que el estado podía hacer era abandonar
cualquier pretensión de conducir la economía. La realidad no fue amable con ninguna de estas
expectativas. La sustitución de importaciones, la planificación y las empresas públicas tuvieron
algún éxito, pero allí donde perdieron flexibilidad con el tiempo, llevaron a crisis y fracasos
colosales. La liberalización y la apertura económica beneficiaron a las actividades de
exportación, a los intereses financieros y a trabajadores calificados, pero en la mayoría de los
casos produjeron tasas de crecimiento del conjunto de la economía (en la productividad del
trabajo y del conjunto de los factores) por lejos inferiores a las experimentadas bajo las viejas y
criticadas políticas del pasado.
Hoy muy pocas personas creen seriamente que la planificación estatal y la inversión pública
pueden actuar como la fuerza motriz del desarrollo económico. Incluso los economistas de
izquierda comparten un saludable respeto por el poder de las fuerzas del mercado y de la
iniciativa privada. Pero al mismo tiempo, se reconoce de manera creciente que las sociedades
subdesarrolladas necesitan poner a la iniciativa privada en un marco de acciones públicas que
incentiven el cambio estructural, la diversificación productiva y el dinamismo tecnológico con
más fuerza que la que el mercado puede aportar por sí mismo.
Quizás de manera no sorprendente, este reconocimiento es evidente, sobre todo, en aquellos
lugares del mundo en que las reformas pro-mercado fueron implemen-tadas de manera más
profunda, y por lo tanto la desilusión con sus resultados es proporcionalmente mayor –
notablemente, en América Latina.1
Por lo tanto, enfrentamos ahora una oportunidad histórica poco frecuente. El debilitamiento de
las convicciones a ambos lados del arco ideológico abre la posibilidad de construir una agenda
de políticas económicas que adopte una posición intermedia e inteligente entre los dos
extremos antes citados. Las fuerzas del mercado y la iniciativa empresarial privada serían el
motor y estarían en el centro de esta agenda, pero los gobiernos podrían jugar un rol de
coordinación estratégica de la esfera productiva, que exceda el simple resguardo de los
derechos de propiedad, del cumplimiento de los contratos y de la estabilidad económica.
Este trabajo es una contribución a un componente de esta agenda: se centra en las políticas
para impulsar el cambio estructural de la economía. Estas políticas han sido llamadas en el
pasado “políticas industriales”, y a falta de un término mejor, las seguiré llamando así. Utilizaré
el término para referirme a las políticas de cambio estructural en favor de las actividades más
dinámicas, sin importar si se ubican dentro de las industrias tradicionales o dentro de la

∗
Consejo Económico y Social de la Provincia del Chaco.

1 Ver por ejemplo Ferranti et. al. (2002). Este es un informe eliminado por el departamento de

América Latina y el Caribe del Banco Mundial. Este estaba al corriente de la necesidad de adoptar
algún tipo de política industrial para generar dinamismo tecnológico en la región.

1
manufacturas en general. De hecho, muchos de los ejemplos específicos del trabajo refieren a
actividades no tradicionales que pertenecen a la agricultura o los servicios. No existe evidencia
de que las imperfecciones de mercado que requieren la aplicación de políticas industriales
estén ubicadas predominantemente en la industria, y no adopto tal supuesto en este trabajo.
La naturaleza de las políticas industriales radica en que complementan –los opositores dirían
“distorsionan”– a las fuerzas de mercado: refuerzan o contrarrestan las asignaciones de
recursos que los mercados producirían por sí mismos. El objetivo de este trabajo es desarrollar
un marco para guiar la política industrial, maximizando su potencial para contribuir al
crecimiento económico y minimizando los riesgos de generar derroche de recursos y búsqueda
de rentas (rent-seeking)2.
Argumentaré que, para alcanzar este objetivo, necesitamos pensar a la política industrial con
un enfoque distinto al de la literatura estándar. El enfoque convencional de política industrial
consiste en enumerar externalidades3 (tecnológicas y otras) y luego pensar intervenciones de
política que solucionen esas imperfecciones de mercado. La discusión gira luego alrededor de
la viabilidad administrativa y fiscal de esas intervenciones, sus requerimientos de información,
sus consecuencias en cuanto a los intereses afectados, etc.
Aquí también comienzo hablando de imperfecciones de mercado genéricas, pero luego asumo
como un dato que el lugar en que se encuentran esas fallas y su verdadera magnitud es algo
altamente incierto. Un argumento central de este trabajo es que la política industrial requiere
no sólo implementar las medidas adecuadas, sino también, y con igual importancia, requiere
obtener información del sector privado sobre la externalidades relevantes y sobre sus posibles
soluciones. El modelo correcto de política industrial no es el de un gobierno aislado, distante,
autárquico, aplicando impuestos o subsidios óptimos, sino un modelo de colaboración
estratégica entre el sector privado y el gobierno con el objetivo de descubrir dónde radican los
obstáculos más significativos al cambio estructural y qué tipo de intervenciones es más
probable que los remuevan. En consecuencia, el análisis de la política industrial necesita
centrarse, no en los resultados de la política –que son inherentemente imposibles de conocer
ex ante–, sino en que el proceso de política sea el correcto. Más que preocuparnos por si el
instrumento adecuado de política industrial es, por ejemplo, el crédito dirigido o los subsidios a
I+D, o por si deberíamos promover la industria del acero o la del software, necesitamos
preocuparnos por cómo diseñar un marco que posibilite que los actores públicos y privados
estén en contacto para resolver los problemas de la esfera productiva, cada lado aprendiendo
sobre las oportunidades y restricciones enfrentadas por el otro.
Por lo tanto, la forma correcta de pensar la política industrial es verla como un proceso de
descubrimiento –un proceso en el que las empresas y el gobierno van aprendiendo acerca de
los costos y oportunidades subyacentes en la economía, en un marco de coordinación
estratégica. Los tradicionales argumentos usados contra las políticas industriales pierden
mucha de su fuerza cuando se ve a la política industrial en estos términos. Por ejemplo, la
observación típica sobre la incapacidad de los gobiernos para elegir sectores o actores
beneficiarios de las políticas se vuelve irrelevante. Sí, es cierto, la información que posee el

2 NdeT: En Economía, “rent-seeking” o búsqueda de rentas hace referencia a las actividades

realizadas por el sector privado para apoderarse (espúreamente) de los privilegios o beneficios
extraordinarios que generan ciertas políticas económicas
3 NdeT.: Las externalidades son un ejemplo de aquellas situaciones en que los mercados fracasan

en generar resultados o asignaciones de recursos óptimas. Se producen siempre que las acciones
de un agente económico generan un efecto colateral indeseado (o derrame) que beneficia o
perjudica a otros agentes económicos, sin que quien genera el derrame sea recompensado o punido
por hacerlo. Por ejemplo: cuando un empresario investiga y genera información acerca de nuevos
mercados o nuevas tecnologías, esta información puede “derramar” (ser copiada) hacia otros
empresarios que se beneficiarán de ella sin compensar al primero. En este caso el empresario está
generando una externalidad positiva. Pero si no puede apropiarse de todos los beneficios de su
investigación, el empresario realizará menos investigación en nuevos mercados o nuevas
tecnologías que los que sería óptimo para la economía en su conjunto.

2
gobierno es imperfecta pero, como argumentaré, también la del sector privado lo es. Son
precisamente las externalidades de información generadas por aquello que el sector privado
desconoce las que crean un rol útil para el gobierno –aun cuando el sector público tenga peor
información que el sector privado. De manera similar, la idea de que los gobiernos necesitan
mantener a las empresas privadas a distancia para minimizar la corrupción y la búsqueda de
rentas queda ahora desbaratada. Sí, el gobierno necesita mantener su autonomía frente a los
intereses privados. Pero podrá obtener información útil del sector privado sólo si además
entabla una relación continua con él –ambas actitudes dan lugar a un tipo de relación que ha
sido definida como de “autonomía enraizada” por el sociólogo Peter Evans (1995).
La innovación es la clave que posibilita el cambio estructural y el crecimiento de la
productividad. Un segundo punto clave de este artículo es que la innovación en el mundo
subdesarrollado no está limitada por el lado de la oferta, sino por el lado de la demanda. Esto
es, no es la escasez de buenos ingenieros y científicos, la ausencia de laboratorios de I+D, o la
inadecuada protección de los derechos de propiedad intelectual lo que limita la innovación que
se necesita para el cambio estructural en las economías de bajos ingresos. Por el contrario, las
innovaciones no aparecen por falta de demanda de sus potenciales usuarios en el sector
privado –los empresarios. Y a su vez, la demanda por innovación es baja porque los
empresarios perciben a las nuevas actividades como de baja rentabilidad.
Discutiré las razones de esta conjetura con mayor detalle en la sección II, pero es útil tener en
mente la analogía con el capital humano y la educación. Durante mucho tiempo, los
responsables de política económica pensaron que la solución a la escasez de capital humano
consistía en mejorar la infraestructura educativa –más escuelas, más maestros, más libros, y
mejor acceso a estas tres cosas. De hecho, estas políticas aumentaron la oferta educativa,
pero cuando los resultados se hicieron presentes fue evidente que los incrementos en
maestros, libros y aulas no produjeron las ganancias de productividad anticipadas (Pritchett
2004). La razón es simple. La restricción real era la demanda por educación –esto es, los bajos
incentivos que existen para adquirir conocimientos y calificación en contextos en que la
ausencia de oportunidades económicas deprime los retornos a estar calificado. De manera
similar, la expansión de las capacidades científicas y tecnológicas de una economía no la
dotará del dinamismo productivo necesario a menos que también exista una adecuada
demanda por innovaciones en el sector empresario.
La estructura del trabajo es la siguiente. En la sección II, repasaré los principales argumentos
favorables a la implementación de políticas industriales, enfatizando el rol dominante de las
imperfecciones de mercado que generan una cantidad subóptima del espíritu emprendedor
capaz de impulsar el cambio estructural. El argumento estándar para la política industrial
proviene de las externalidades tecnológicas. Aquí enfatizaré otras dos imperfecciones de
mercado que considero son mucho más importantes y frecuentes: las externalidades de
información generadas por el descubrimiento de la estructura de costos de la economía, y las
externalidades de coordinación en presencia de economías de escala. En la sección III, paso a
los requisitos institucionales para una política industrial efectiva. Argumentaré que crear un
buen marco institucional, con un balance adecuado de autonomía y enraizamiento por parte de
los funcionarios públicos, es mucho más importante que preocuparse por los instrumentos de
política precisos a aplicar. Presentaré también una guía de diseño para lograr institucionalizar
las políticas industriales y describiré un rango de programas que ilustran el punto.
En la sección IV, discuto las políticas industriales existentes y las evalúo a partir de los
argumentos precedentes. A diferencia de lo que comúnmente se cree, las últimas dos décadas
no han visto el ocaso de la política industrial. En realidad, los incentivos y los subsidios han sido
reorientados hacia la promoción de las exportaciones y la inversión extranjera, con la creencia
(largamente infundada, como se vio) de que estas actividades son el origen de importantes
externalidades positivas. Por lo tanto, el desafío en la mayoría de los países en desarrollo no es
redescubrir la política industrial, sino reorganizarla de manera más efectiva. Finalmente, la
sección V indaga si la implementación de políticas industriales aún es factible en las actuales
reglas de juego internacionales. Allí discuto el rango de restricciones contenidas en los
acuerdos multilaterales, bilaterales y regionales. Y enfatizo que la mayoría de estas

3
restricciones –con la significativa excepción de los acuerdos de la OMC sobre los Subsidios y
Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC)- son o
de adhesión voluntaria, o no constituyen una limitación significativa. Por lo tanto, el obstáculo
que permanece en el camino de una política industrial coherente es la voluntad política de
implementarla, no la factibilidad de hacerlo.

II. ¿Por qué Implementar Políticas Industriales?

En un importante artículo publicado en American Economic Review, Jean Imbs y Romain
Wacziarg (2003) examinaron a través de una amplia regresión los patrones de concentración
sectorial y diversificación productiva de distintos países. Descubrieron una regularidad
importante en sus datos. A medida que los países pobres se desarrollan, la producción y el
empleo sectorial se hacen menos concentrados y más diversificados. Y este proceso continúa
hasta una etapa relativamente avanzada del proceso de desarrollo. Es sólo después de que los
países alcanzan aproximadamente el actual ingreso de Irlanda que los patrones de producción
comienzan a volverse más concentrados. Si se grafica la concentración sectorial contra el
ingreso per cápita, se obtiene entonces una curva en forma de U. Imbs y Wacziarg enfatizan la
solidez de sus descubrimientos:
“Nuestro resultado es una característica altamente robusta de los datos. La no
monotonicidad se excede la bien conocida migración de factores de producción desde la
agricultura hacia la manufactura y los servicios. En particular, la forma de U está
presente incluso si sólo se pone foco en la producción de bienes manufacturados. La
conclusión es válida tanto si el tamaño de un sector se mide por su participación en el
empleo total, como si se mide por su participación en el valor agregado. Se mantiene
tanto si se mira la evolución histórica de cada país, como si se mira a países de distintos
niveles de ingreso en un momento determinado. El punto de inflexión del proceso ocurre
bastante avanzado el proceso de desarrollo y a un nivel de ingreso per cápita
sorprendentemente homogéneo. De manera que la conjunción de alta especialización
sectorial y alto grado de desarrollo sólo se observa en las economías de muy altos
ingresos: los países diversifican su estructura productiva a lo largo de casi toda su
trayectoria de desarrollo”. (Imbs – Wacziarg 2003, 64)
Desde nuestro punto de vista, lo significativo de este descubrimiento es que va en contra de la
intuición común que surge del principio de la ventaja comparativa. La lógica de la ventaja
comparativa es la de especialización. Es la especialización la que aumenta la productividad
total de una economía abierta al comercio. Aquellos que asocian el no-desarrollo con la
exposición insuficiente a los mercados internacionales suponen –aunque generalmente no lo
declaran- que la especialización de acuerdo con las propias ventajas comparativas es un
ingrediente esencial del desarrollo.
Los descubrimientos de Imbs y Wacziarg sugieren lo contrario. Sea lo que sea que sirva como
motor del desarrollo económico, no pueden ser las ventajas comparativas entendidas de la
manera convencional. En lugar de concentrarse en lo que cada uno hace mejor, la clave parece
ser dominar un rango cada vez más amplio de actividades. Este punto también está resaltado
en el detallado análisis de datos de exportaciones realizado Klinger y Lederman (2004),
quienes muestran que la cantidad de nuevos productos de exportación de una economía tiene
forma de curva de U invertida a medida que aumenta el ingreso.
La pregunta que sigue es: ¿qué determina que algunos países tengan más capacidad que otros
para avanzar en el dominio de un rango creciente de actividades? ¿Por qué para algunas
economías es más fácil diversificarse productivamente desde productos tradicionales a no
tradicionales y lograr continuidad en este proceso? Podemos obtener una mejor perspectiva del
tema dando vuelta la pregunta: ¿por qué la diversificación productiva no es un proceso natural
y por qué una economía puede extraviarse fácilmente a lo largo del proceso?

4
Imagine una economía con un gobierno de buen comportamiento que hizo las tareas del
Consenso de Washington. La inestabilidad macroeconómica no es un problema, las
intervenciones en los mercados son mínimas, las restricciones al comercio son escasas, los
derechos de propiedad están protegidos y los contratos asegurados. ¿Existirá en esta economía
la cantidad necesaria de capacidad emprendedora que se requiere para poner en marcha
actividades no tradicionales? Hay buenas razones para creer que la respuesta es no.
Fundamentalmente porque los precios de mercado no tienen la capacidad de revelar la
rentabilidad de asignaciones de recursos (actividades) que aún no existen. Por lo tanto, los
retornos de invertir en actividades no tradicionales son difusos (como mucho). Es posible poner
este problema en el lenguaje de la Economía tradicional, y en lo que sigue discutiré dos
externalidades clave que debilitan los incentivos a la diversificación productiva: las
externalidades de información y las externalidades de coordinación. Ambas son razones para
creer que es improbable que la diversificación productiva se produzca sin intervención
gubernamental directa.
Considere un ejemplo reciente tomado de las páginas del New York Times. Taiwán es un
tradicional productor y exportador de azúcar, una industria que recientemente pasó por
momentos difíciles debido a los bajos precios internacionales y a otras razones. ¿Qué debería
sembrarse ahora para reemplazar la caña de azúcar que es la fuente de ingreso de muchos
campesinos taiwaneses? En muchos países esto hubiera generado un sector rural en crisis,
campesinos crecientemente endeudados, y una carga debilitando al conjunto de la economía.
En Taiwán, la respuesta fue un programa de inversiones gubernamentales de 65 millones de
dólares para desarrollar una industria de orquídeas de nivel mundial. El gobierno paga los
laboratorios genéticos, los sitios de cuarentena, las zonas de empaque y embarque, nuevas
rutas, las conexiones de agua y electricidad de los invernaderos privados, y un centro de
exposiciones. De hecho, paga todo excepto el costo de los invernaderos. Y también provee
crédito a baja tasa de interés para que los campesinos construyan sus invernaderos.4
Esto es, admitámoslo, un ejemplo extremo, y el experimento taiwanés con las orquídeas quizá
resulte un fiasco caro. Pero sugeriré más abajo que más que una excepción, esto ilustra un
principio general. Los casos más notables de diversificación productiva son, de hecho, el
resultado de una concertada acción gubernamental y de la colaboración público-privada. Y esto
es tan cierto en América Latina como en el Este Asiático.

Externalidades de Información
La diversificación de la estructura productiva requiere “descubrir” la estructura de costos de la
economía –esto es, descubrir qué nuevas actividades se pueden emprender a costos
suficientemente bajos como para ser rentables. Los empresarios necesitan experimentar con
nuevas líneas de productos. Deben “jugar” con tecnologías de productores extranjeros
establecidos en los mercados, y adaptarlas a las condiciones locales. Este es el proceso que
Ricardo Hausmann y yo llamamos “descubrir por uno mismo” (Hausmann y Rodrik, 2004), y
que parece ser una de las características típicas del desarrollo señaladas por Imbs y Wacziarg
(2003).
Poniéndonos en el lugar de un empresario que quiera descubrir los costos y la rentabilidad de
una nueva actividad vemos inmediatamente cuál es el problema: esta es una tarea de gran
valor social, pero de muy baja remuneración privada. Si el empresario falla en su intento, corre
con todo el costo de su fracaso. Si tiene éxito, tiene que compartir la rentabilidad de su
descubrimiento con otros productores que pueden seguir su ejemplo e ingresar en manada en
la nueva actividad. En el límite, si la entrada al negocio de empresarios imitadores es libre, este
tipo de capacidad emprendedora genera ganancias sociales, pero costos privados. No es
sorprendente, por lo tanto, que en los países de bajos ingresos escaseen los empresarios
abocados a “descubrir por uno mismo”.

4 Esta información fue tomada del New York Times, 24 de agosto de 2004, p.A1.

5
Notemos que el tipo de descubrimiento que importa en el contexto subdesarrollado difiere de la
innovación e I+D tal como en general se entienden estos términos. De lo que se trata aquí no
es de crear un nuevo producto o proceso, sino “descubrir” que cierto bien, ya existente en los
mercados mundiales, puede ser producido localmente a bajo costo. Este proceso puede
involucrar algo de experimentación tecnológica para adaptar la tecnología extranjera a las
condiciones domésticas, pero esta experimentación raramente equivale a algo que sea
realmente patentable y por lo tanto monopolizable. Los empresarios que se dieron cuenta de
que Colombia era un buen lugar para producir flores, Bangladesh para remeras, Pakistán para
pelotas de fútbol y la India para software generaron grandes ganancias sociales para sus
economías, pero pudieron retener muy pocas ganancias para ellos mismos. Las políticas de los
países en desarrollo no tienen un análogo al sistema de patentes que protege las innovaciones
en los países avanzados.
En Hausmann y Rodrik (2004) presentamos evidencia para sugerir que estas características
son endémicas al proceso de desarrollo económico. Mostramos que países con recursos y
dotaciones factoriales casi idénticas se especializan en muy diferentes tipos de productos,
cuando se mira más allá de los agregados amplios tales como commodities intensivos en
trabajo. Bangladesh exporta millones de dólares en sombreros, mientras que Pakistán no
exporta virtualmente ninguno. A la inversa, Pakistán exporta toneladas de pelotas de fútbol,
mientras que Bangladesh carece de una industria de pelotas de fútbol de importancia. A un
nivel de ingreso diferente, Corea es una potencia mundial en hornos de microonda y casi no
exporta bicicletas, un patrón que es exactamente inverso en Taiwán. Es imposible atribuir estos
patrones de especialización a diferencias de ventajas comparativas. Es más probable que sean
el resultado de intentos aleatorios de “descubrimiento por cuenta propia”, seguidos por la
aparición de nuevas firmas imitadoras. En realidad, mostraré cómo industrias enteras surgen
comúnmente de los esfuerzos de experimentación de emprendedores aislados. Las prendas en
Bangladesh, las flores en Colombia, la industria de la tecnología de la información en India y
del salmón en Chile (con una entidad estatal actuando como emprendedora en el último caso)
son algunos de los casos mejor documentados. En cada uno de estos casos, la entrada de
nuevas firmas imitadoras (facilitada por los la cambios de empresas de gerentes y
trabajadores), fue el mecanismo clave que permitió el crecimiento de la industria (a la vez que
reducía los beneficios extraordinarios de los empresarios “descubridores”). El caso de las
orquídeas en Taiwán provee un ejemplo de cómo son las etapas iniciales del desarrollo. Es
improbable que un campesino del sector privado hubiese tenido los incentivos para invertir en
orquídeas en ausencia de información confiable de que su esfuerzo sería rentable. Pero una
vez que la industria está establecida por el Estado, el número de viveros privados seguramente
despegará si las inversiones iniciales dan beneficios.
Recientemente, Klinger y Lederman (2004) presentaron más evidencia sistemática sobre las
fallas de mercados que limitan el “descubrir por uno mismo”. Ellos muestran que la variable
con que miden cuánto “descubrir por uno mismo” se hace en un país (el número de nuevos
productos exportados) está positivamente asociada al nivel de las barreras a la entrada de
empresas imitadoras: cuando más duras son las regulaciones gubernamentales que impiden la
entrada de empresas imitadoras, mayor la tasa de “descubrimiento por uno mismo” en
exportaciones. Este resultado algo contra-intuitivo sólo puede ser entendido en términos de las
ideas consideradas aquí: la facilidad de entrada de imitadores reduce los beneficios de los
empresarios que invierten en “descubrir por uno mismo”, y por lo tanto, reduce el nivel de
inversión “descubrimiento por uno mismo” que se realiza en la economía.
La respuesta política óptima a las externalidades que limitan el “descubrimiento por uno
mismo” es subsidiar la inversión en las nuevas actividades no tradicionales. Pero en términos
prácticos es difícil implementar tales subsidios. Las dificultades para controlar el uso que se
hace del subsidio –un inversor podría usarlo con propósitos de beneficios asociados al
consumo– hacen que la política óptima sea un tema de interés esencialmente teórico5. En

5 Esta es una situación análoga a las externalidades tecnológicas que surgen de las actividades de
I+D. En este caso, la política óptima es subsidiar estas actividades. Pero los países avanzados

6
Hausmann y Rodrik (2003), recomendamos una estrategia general que reúna garrote e
incentivos (zanahorias). Dado que embarcarse en “descubrir por uno mismo” requiere que los
emprendedores obtengan beneficios extraordinarios, en parte la política debe tomar la forma
de una zanahoria. Esto puede consistir en algún tipo de subsidio, protección comercial o la
provisión de capital de riesgo. Note que la lógica del problema requiere que los beneficios
extraordinarios sean provistos sólo al inversor inicial, no a los que lo copian. Pero para
asegurar que no se persista en los errores que pueden cometerse, y que los malos proyectos
sean dejados de lado, estos beneficios deben estar sujetos a exigencias de performance (por
ejemplo, exigencias de exportación), o a un monitoreo estricto del uso que se hace de los
fondos. En otras palabras, debe haber un garrote para disuadir las acciones ventajistas de los
receptores del subsidio. Las políticas industriales del Este Asiático típicamente contenían
ambos elementos (ver la clásica discusión en Amsden 1989 y Wade 1990). Las políticas
industriales en América Latina típicamente usaron demasiada zanahoria y demasiado poco
garrote, lo cual explica por qué América Latina terminó con tantos sectores ineficientes en
medio de alguna que otra industria exitosa a nivel mundial.
Un punto sutil pero importante aquí es que incluso en el marco de programas de incentivos
óptimamente diseñados, algunas de las inversiones promovidas fracasarán. Esto se debe a que
el nivel de inversión óptimo en descubrimiento requiere igualar los costos marginales sociales
de los fondos invertidos con los beneficios esperados en los nuevos sectores. El retorno
efectivo de alguno de los nuevos proyectos será necesariamente bajo o negativo, a ser
compensado por los altos retornos de los casos exitosos. El éxito contundente que la Fundación
Chile –una agencia pública– logró con los salmones puede compensar muchos errores
eventuales6.

Externalidades de Coordinación
Muchos proyectos requieren inversiones simultáneas de gran escala para llegar a ser rentables.
Volvamos, por ejemplo, al caso de las orquídeas en Taiwán. Un productor individual que analiza
si invertir en un invernadero necesita saber que existe una red de suministro de energía
cercano al que puede acceder, que existe irrigación disponible, que las redes de logística y
transporte están establecidas, que la cuarentena y otras medidas de salubridad pública fueron
tomadas para proteger sus plantas de las pestes vecinas, y que su país fue publicitado en el
extranjero como un proveedor seguro de orquídeas de alta calidad. Todos estos servicios tienen
altos costos fijos, y es improbable que sean provistos por empresas privadas a menos que
estén seguras, de antemano, de que habrá suficientes invernaderos para demandar sus
servicios. Este es el clásico problema de coordinación. Las nuevas industrias, que pueden ser
rentables, pueden llegar a no desarrollarse a menos que las inversiones en las etapas
anteriores y posteriores de la cadena de valor surjan simultáneamente. La inversión del
gobierno de Taiwán en las etapas iniciales de la cadena pretendía precisamente superar este
obstáculo.
De manera más general, las fallas de coordinación pueden surgir siempre que las nuevas
industrias presenten economías de escala y algunos de los insumos no sean comercializables
a través del espacio (o su provisión requiera proximidad geográfica) (Rodrik 1996). Los modelos
de desarrollo que sostienen que la industrialización requiere un “Gran Empujón” (o Big Push)
coordinado en varios sectores están basados en la idea de que esas características son las

otorgan protección a través de patentes para estimular I+D, lo que es una respuesta de óptimo
“secundario”.
6 La Fundación Chile es una agencia pública creada con fondos donados por ITT. Empezó a

experimentar con salmón en la segunda mitad de los 70 y estableció una planta a inicios de los 80
utilizando una tecnología adaptada originada en Noruega y Escocia. La compañía fue vendida más
tarde a una firma pesquera japonesa. Antes de los esfuerzos de la Fundación Chile, Chile casi no
exportaba salmón. El país es ahora una de los más grandes exportadores mundiales de salmón. Ver
Agosin (1999).

7
que predominan en contextos de bajos ingresos. El enfoque del desarrollo basado en clusters
representa una versión más acotada de la misma idea, que se concentra en el desarrollo de
sectores específicos tales como turismo, farmacia, o biotecnología. En todas estas versiones, el
modelo de fallas de coordinación se centra en el problema de quién tendrá la capacidad de
coordinar las decisiones de inversión y producción de los distintos empresarios. En ciertos
casos, cuando la industria en cuestión está altamente organizada y existe la posibilidad de
apropiarse de los beneficios de las inversiones necesarias, se puede lograr esta coordinación
dentro del mismo sector privado, sin que el gobierno juegue un rol específico. Pero más
comúnmente, en las industrias nacientes y cuando el sector privado todavía debe ser
organizado, se requerirá que el gobierno desempeñe algún papel.
Un aspecto interesante, y con frecuencia olvidado, de las fallas de coordinación es que éstas no
necesitan subsidios, y superarlas no necesariamente es costoso para el presupuesto
gubernamental. En este sentido, las externalidades de coordinación difieren de las
externalidades de información tratadas antes, cuya solución sí requiere subsidios de algún tipo.
La lógica de las fallas de coordinación es que una vez que las inversiones simultáneas se
producen, todas terminan siendo rentables. Por tanto, ninguno de los inversores necesita ser
subsidiado ex post. La clave es desencadenar estas inversiones. Lo que se puede alcanzar
tanto por coordinación explícita –“la empresa A realizará esta inversión si la empresa B realiza
esta otra”- o diseñando subsidios ex ante que no necesitarán ser pagados ex post. Una
promesa implícita de rescate en caso de fracaso, o una inversión garantizada es un ejemplo de
subsidio ex- ante. Supongamos que el gobierno garantiza que el inversor será resarcido por
completo si el proyecto fracasa. Esto induce al empresario a realizar la inversión. Si el proyecto
tiene éxito, el inversor no necesita ninguna transferencia monetaria del gobierno, y los
subsidios no son pagados. Esta es la forma en la cual algunas industrias se iniciaron en Corea
del Sur, cuando el régimen del Presidente Park dio garantías de inversión implícitas para
inducir a los conglomerados empresarios (Chaebols) a que invirtieran en nuevas áreas. Por otro
lado, este tipo de política está expuesta, obviamente, a riesgo moral y abuso en las conductas;
en algún momento fue común culpar de la crisis financiera asiática al “amiguismo” generado
por estas garantías implícitas.
Como Andrés Rodríguez-Clare (2004) resaltó recientemente, todas las industrias tienen, en
principio, características que pueden originar la formación de clusters. Y adicionalmente,
muchas industrias pueden, en principio y a algún nivel, operar pese a la ausencia de clusters.
Esto sugiere que lo que necesita apoyo no son los sectores per se, sino el tipo de actividades
que tiene economías de escala, o de aglomeración, y que no surgirán sin tal apoyo. La mera
protección del comercio externo a un sector particular podría no superar la falla de
coordinación que impide la adopción de una tecnología moderna, dado que la protección
también incrementa la rentabilidad de operar pese a no contar con esa tecnología. La
intervención política apropiada no debe estar enfocada sobre industrias o sectores, sino sobre
las actividades o tecnologías que presentan las características de falla de coordinación.
De ahí que las políticas que logran remediar las fallas de coordinación comparten una
característica importante con aquellas que se focalizan sobre las externalidades de
información. Ambos tipos de intervenciones deben tener como blanco actividades (una nueva
tecnología, un tipo particular de entrenamiento laboral, un nuevo bien o servicio), más que
sectores per se. Son las actividades nuevas en la economía las que necesitan ser apoyadas, no
aquellas que ya están establecidas.

De Vuelta a la Realidad
Cuando se lo mira desde la perspectiva discutida más arriba, no es sorprendente observar que
el cambio estructural a nivel industrial raramente haya tenido lugar sin un apoyo
gubernamental significativo. Ráspese la superficie de las historias de éxitos exportadores en
sectores no tradicionales, en cualquier lugar del mundo, y en la mayoría de los casos se
encontrará debajo de ella políticas industriales, I+D público, apoyos sectoriales, subsidios a las
exportaciones, acuerdos de aranceles preferenciales y otras intervenciones similares. El rol

8
jugado por tales políticas en el Este asiático es bien conocido; lo que es menos apreciado es
que esto también es cierto en América Latina.
A modo de ilustración, la tabla 1 enumera los cinco ítems de exportaciones más importantes (a
los Estados Unidos) de tres economías líderes de Latinoamérica: Brasil, Chile y México. Cuando
se dejan de lado las exportaciones tradicionales de commodities tales como cobre y petróleo,
es sorprendente cómo cada uno de los productos de la lista se ha beneficiado de políticas
preferenciales de apoyo. En el caso de Brasil, las industrias del acero, de la aviación y en gran
medida la del calzado son creación de las antiguas políticas de sustitución de importaciones.
Los altos niveles de protección (acero y calzado) y las empresas públicas, el I+D público, y el
crédito subsidiado (aeroplanos) fueron deliberadamente usados para crear rentas para los
empresarios que invertían en las nuevas áreas y para construir clusters industriales. En el caso
de Chile, las políticas industriales jugaron un rol enorme en el cultivo de uvas, en la forestación
y en el salmón. El rol de la Fundación Chile en la puesta en marcha de la industria del salmón
ya ha sido mencionado. En el cultivo de uvas existió una importante inversión pública en I+D en
los años 60 que transformó una industria inicialmente orientada al mercado local en un
poderoso actor global (Jarvis 1994). Y en forestación existe una historia de al menos 60 años
de plantaciones subsidiadas (ver Clapp 1995), así como también un gran impulso coordinado
desde 1974 para transformar el cluster de madera, pulpa y papel, y mueble en una gran
industria exportadora (Agosin 1999). La diversificación productiva de Chile difícilmente pueda
ser vista como el resultado de dejar que los mercados operen libremente. En México, las
industrias de motores de automóviles y computadoras son la creación (inicialmente) de
políticas de sustitución de importaciones, seguidas por políticas de aranceles preferenciales en
el marco del NAFTA. Ninguna de estas industrias surgió de políticas de cruzarse los brazos, ni
de incentivos equilibrados, ni de fuerzas de mercado no contaminadas.
Por lo tanto, la diferencia entre el Este Asiático y América Latina no es que la transformación
industrial haya sido conducida por el estado en un caso y por el mercado en el otro. La
diferencia es que la política industrial en América Latina careció de la coherencia y la
coordinación que tuvo en el Este Asiático, generando por lo tanto una transformación de raíces
menos profundas.

III. Marcos Institucionales Para la Política Industrial

En la sección previa he relacionado la necesidad de políticas industriales a dos imperfecciones
de mercados que debilitan la capacidad emprendedora para generar cambio estructural y
diversificación productiva en las economías de bajos ingresos. Una tiene que ver con las
externalidades de información que genera el descubrimiento de la estructura de costos de una
economía, y la otra tiene que ver con la coordinación de inversiones en sectores con economías
de escala. Es tentador entonces pasar a discutir la lista de instrumentos de política, (óptimos y
óptimos “secundarios”) que pueden superar estas dificultades. Pero esto sería pasar por alto
dos problemas que pueden afectar la implementación de políticas industriales.
Primero, el sector público no es omnisciente y, de hecho, típicamente tiene aún menos
información que el sector privado acerca de dónde se encuentran y cuál es la naturaleza de las
imperfecciones de mercado que bloquean la diversificación productiva. Los gobiernos ni
siquiera saben lo que no conocen. En consecuencia, el marco de política tiene que posibilitar
que los funcionarios públicos obtengan información continua del sector privado acerca de las
restricciones que existen y de las oportunidades disponibles. No puede tratarse de un marco en
el cual el sector privado sea mantenido a distancia de burócratas aislados que emiten
resoluciones. Para usar la terminología de Peter Evans, el diseño de la política industrial debe
estar enraizado (enmarcado) en una red de conexiones con el sector privado.
Segundo, la política industrial está expuesta a la corrupción y a la búsqueda de rentas.
Cualquier sistema de incentivos diseñado para estimular que los inversores privados arriesguen
en nuevas actividades puede terminar sirviendo como mecanismo para transferir beneficios
extraordinarios a empresarios inescrupulosos y a burócratas corruptos. La respuesta natural es

9
aislar el proceso de diseño e implementación de políticas de los intereses privados, y alejar a
los funcionarios públicos de una interacción demasiado estrecha con los empresarios. Notemos
cómo esta respuesta –“ponga distancia entre los funcionarios y los empresarios”– es
diametralmente opuesta a la respuesta anterior, surgida de la necesidad de generar flujos de
información.
El desafío institucional crítico es, por lo tanto, encontrar una posición intermedia entre la total
autonomía y el total enraizamiento. Con demasiada autonomía de los burócratas usted tendrá
un proceso de diseño e implementación de políticas que minimiza la corrupción, pero fracasa
en generar los incentivos que el sector privado realmente necesita7. Con demasiado
enraizamiento, los burócratas terminarán en la cama con (y en los bolsillos de) los intereses
empresarios. Adicionalmente, sería deseable que este proceso esté bajo el control de (y pueda
rendir cuentas a) las instituciones democráticas y genere legitimidad pública.
Lograr el balance adecuado en esto es tan importante que, desde mi visión, empalidece todos
los otros elementos del diseño de políticas. En particular, una vez que el marco institucional es
el “correcto” necesitamos preocuparnos muchos menos por la optimalidad de las políticas. Una
política óptima en el marco institucional equivocado será mucho peor que una política menos
óptima en el marco institucional apropiado. Puesto de manera diferente, en lo que se refiere a
la política industrial es mucho más importante precisar el proceso de diseño e implementación
que precisar la política específica.
Pensar la política industrial como un “proceso” tiene el beneficio adicional de que deja abierta
la posibilidad de que los obstáculos reales a la diversificación productiva puedan diferir en
mucho de los señalados hipotéticamente más arriba. Escuchar a los empresarios sin ser sus
rehenes quizás revele que los problemas no radican en las omisiones del gobierno (por
ejemplo, externalidades que no fueron corregidas), sino en sus actos (por ejemplo,
intervenciones equivocadas que incrementaron los costos de realizar los negocios).
Ocasionalmente, los problemas pueden presentarse en áreas imprevistas –por ejemplo, una
arbitrariedad impositiva o alguna legislación que en otro contexto es inocua. Las
recomendaciones de política basadas en razonamientos anticipados pueden resultar muy
equivocadas en esos casos.
Estas ideas tienen mucho en común con la literatura reciente sobre innovación institucional,
que resalta las debilidades de un modelo jerárquico en un ambiente de volatilidad e
incertidumbre profunda. Resolver los problemas resaltados en la sección anterior requiere un
proceso de aprendizaje social –descubrir dónde radican las externalidades de información y
coordinación y por tanto, cuáles deberían ser los objetivos de política industrial y cómo van a
ser alcanzados. En este marco, el modelo jerárquico que piensa al gobierno como mandante, a
la empresa como su mandatario, y diseña una política óptima que logra, al menor costo, que la
empresa se comporte según los objetivos del gobierno, no funciona muy bien. Lo que se
necesita, en cambio, es una forma más flexible de colaboración estratégica entre el sector
público y el sector privado, diseñada para generar información sobre los objetivos, asignar
responsabilidades en el logro de las soluciones y evaluar los resultados en cuanto se producen.
Un proceso de política ideal opera en un marco institucional de este tipo.
Tal como lo enfatiza Charles Sabel, las instituciones de aprendizaje tienen que ser
experimentales por naturaleza. De la misma forma que descubrir los costos subyacentes
requiere experimentación de los empresarios, descubrir la manera de superar los cuellos de
botella en proceso de cambio estructural requiere un enfoque de prueba y error en el diseño de
políticas.

7 Algunos años atrás comparé la efectividad de seis programas de subsidios a las exportaciones
alrededor del mundo y encontré, de manera algo sorpresiva para mí, que los programas con reglas
más claras y menores oportunidades de manipulación desde el sector privado no eran los más
efectivos. Los programas que mejor funcionaban eran aquellos, en lugares como Brasil y Corea del
Sur, en que los burócratas tenían interacciones estrechas con los exportadores a los que
subsidiaban. Ver Rodrik (1995).

10
Estas ideas deben ser expresadas en términos operativos para ser útiles en la práctica. El
desafío en un trabajo como este es transmitir la esencia de la idea sin caer en la trampa de una
especificidad mal ubicada, que termine recomendando una estrategia institucional a la que
todos deban amoldarse. Lo intentaré en dos pasos. Primero discutiré algunas características
genéricas acerca del diseño institucional deseable para la política industrial. Luego enumeraré
algunos principios de diseño que deberían guiar la formulación de la política industrial. Estas
sugerencias ocupan una posición intermedia entre ideas más abstractas discutidas arriba y
recomendaciones concretas sobre diseño institucional.

Elementos del Diseño Institucional

Presencia Política en el Ato Nivel. El éxito de la política industrial depende en general de contar
con apoyo político de alto nivel. La prudencia fiscal tiene un defensor en la persona del ministro
de economía y la solidez monetaria lo tiene en la persona del presidente del banco central. La
transformación estructural también necesita un defensor político que se haga escuchar por el
presidente o el primer ministro, y esté al mismo nivel que otros miembros del gabinete. Esto
sirve a varios propósitos. Primero, esto aumenta el perfil de las políticas industriales y permite
que los problemas de la transformación económica reciban atención de los más altos niveles
del gobierno. Segundo, esto permite coordinar, supervisar y monitorear a los burócratas y a las
agencias encargadas de llevar a cabo las políticas industriales. Cuando los burócratas tienen
autonomía, es crítico que su performance sea monitoreada sistemáticamente por funcionarios
de alto nivel. Tercero, esto identifica un claro responsable político de las políticas industriales.
Este defensor político podría ser un ministro de estado, el vicepresidente (en sistemas
presidenciales), o incluso el presidente mismo (como en el caso de Corea del Sur durante el
periodo del Presidente Park).
Consejo(s) de Coordinación y Deliberación. Aunque las características institucionales diferirán
naturalmente en cada escenario en función de las condiciones iniciales, existe una necesidad
genérica de consejos de coordinación o deliberación en los que se lleven a cabo los procesos
de intercambio de información y de aprendizaje social, como se discutió más arriba. Estos son
cuerpos público-privados que deben incluir a los grupos relevantes o a sus representantes.
Para evitar los prejuicios o sesgos de los empresarios e intereses ya establecidos, estos
consejos deben incluir también a actores no pertenecientes a las típicas organizaciones de alto
nivel que representan a los grupos y asociaciones empresarias bien organizadas. Éste sería el
escenario en el que el sector privado podría comunicar sus pedidos de asistencia al gobierno, y
el gobierno podría presionar al sector privado para que realice nuevos esfuerzos de inversión.
Estos consejos deberían generar y acumular información (proveniente del sector privado y de
todas partes) sobre ideas de inversión, coordinar entre distintas agencias gubernamentales
cuando sea necesario, presionar para que se realicen cambios en la legislación y la regulación
para eliminar costos e impedimentos innecesarios, generar subsidios y respaldo financiero para
las nuevas actividades que lo necesiten, y vincular de manera creíble estos diferentes apoyos al
cumplimiento de condiciones apropiadas. Pueden ser creados tanto a nivel nacional y
subnacional como a nivel sectorial. Preferiblemente, el mayor de estos consejos debería contar
con su propio equipo técnico.
Mecanismos de Transparencia y Rendición de Cuentas. Las políticas industriales deben ser
percibidas por el conjunto de la sociedad como parte de una estrategia de crecimiento que
tiene por objetivo expandir las oportunidades de todos, y no como regalos para los sectores ya
privilegiados de la economía. Esto es particularmente importante porque las políticas activas
del tipo que se discutieron en este trabajo pueden estar sesgadas a veces hacia las grandes
empresas e inversores (a diferencia por ejemplo de los programas de micro crédito o de apoyo
a las pymes). Por lo tanto, las actividades de promoción deben ser emprendidas en un
ambiente de transparencia y rendición de cuentas. Se debería publicar el funcionamiento de los
consejos de deliberación y coordinación y anunciar las decisiones tomadas. Debería existir un
registro completo de los recursos públicos gastados para apoyar nuevas actividades.

11
Diez Principios para el Diseño de la Política Industrial
Por las razones explicadas anteriormente, es imposible (e indeseable) especificar
anticipadamente las políticas que el marco discutido más arriba produciría. Todo depende de
las oportunidades y restricciones que se identifiquen durante el proceso deliberativo. Un país
puede elegir desarrollar un cluster de servicios centrado en la expansión del puerto nacional.
Otro puede decidir orientar capital de riesgo hacia a la biotecnología y el software. Un tercero
puede optar por exenciones impositivas para incentivar la producción en las etapas iniciales de
la cadena de valor de los productos forestales. Un cuarto puede llegar a la conclusión de que lo
que inhiben el ingreso de emprendedores en nuevas actividades es el exceso de papeleo y
regulaciones burocráticas. Sin embargo, es posible enumerar algunas “reglas de diseño”
generales que pueden guiar la formulación de las políticas industriales resultantes.
1.- Se deben brindar incentivos sólo a nuevas actividades. El principal objetivo de la política
industrial es diversificar la economía y generar nuevas áreas de ventaja comparativa. De aquí
se deduce que los incentivos deberían focalizarse en las actividades económicas que son
nuevas en la economía doméstica. “Nuevo” se refiere tanto a productos que son nuevos para la
economía local como a nuevas tecnologías para producir un producto existente. Muchos países
otorgan incentivos impositivos para nuevas inversiones sin discriminar lo suficiente entre
inversiones que expanden el rango capacidades de la economía local y aquellas que no lo
hacen. Nótese además que este énfasis difiere sustancialmente de la tendencia de muchos
programas de incentivos a subsidiar pymes. Las políticas de apoyo a pymes se basan en el
criterio del tamaño –no en si la actividad en cuestión tiene el potencial de engendrar nuevas
áreas de especialización. Es esto último lo que genera crecimiento económico.
2. Deben haber criterios claros para definir éxitos y fracasos. Como ya lo enfaticé, la política
industrial es necesariamente un proceso experimental. Está en la naturaleza de la actividad de
innovación que no todas las inversiones en nuevas actividades valdrán la pena. Y no todos los
esfuerzos de promoción tendrán éxito. En Corea, Taiwán y Chile los éxitos han más que
compensado los errores. Pero en ausencia de una idea clara acerca de qué cosa constituye un
éxito y de un criterio para verificarlo, los experimentos podrían sobrevivir pese a ser un fracaso.
Los beneficiarios de subsidios pueden manipular y capturar a las agencias públicas y continuar
recibiendo apoyo pese a sus pobres resultados. Los burócratas que administran los incentivos
pueden afirmar que el programa es exitoso y mantenerlo en funcionamiento. Idealmente, los
criterios para determinar qué fue exitoso deberían depender de la productividad –tanto de su
tasa de crecimiento como de su nivel absoluto- y del empleo o la producción. Aunque la
productividad puede ser especialmente difícil de medir, las auditorias de proyecto hechas por
técnicos y consultores de empresas pueden dar indicadores útiles. Esto también se puede
lograr a través del establecimiento de parámetros o estándares, utilizando la experiencia de
industrias similares en países vecinos. La performance en mercados internacionales (es decir,
los niveles de exportación) también puede ser un buen indicador, dado que brindan una
manera rápida, aunque no sea la más científica, de juzgar cómo está funcionando la industria
en relación a los competidores internacionales.
3. Debe haber una cláusula de prescripción. Un modo de asegurar que tanto los recursos
financieros como humanos no terminen atados por mucho tiempo a actividades que no están
siendo rentables es remover el apoyo por defecto. Por lo tanto, todo proyecto apoyado
públicamente necesita no sólo un criterio anticipado claro de qué es un éxito y qué un fracaso,
sino también una cláusula automática de prescripción para remover el apoyo luego de que un
periodo de tiempo apropiado haya transcurrido.
4. El apoyo público debe tener como objetivo actividades, no sectores. Es común que las
agencias de promoción de inversiones especifiquen sus prioridades en términos de sectores o

12
industrias –ejemplo: turismo, call centers8 o biotecnología. Esto conduce a equivocaciones en
los esfuerzos de la promoción industrial. El blanco del apoyo público no deberían los sectores,
sino las actividades. Esto facilita que el apoyo se diseñe como solución a imperfecciones de
mercado específicas en lugar de como un apoyo genérico para tal o cual sector. Más que
brindar incentivos a la inversión, digamos, en turismo o call centers, los programas del gobierno
deberían subsidiar, entre otros, el entrenamiento bilingüe, informes de viabilidad para la
agricultura no tradicional, la inversión en infraestructura, la adaptación de tecnología extranjera
a las condiciones locales, el capital de riesgo. Los programas transversales como estos tienen
la ventaja de que abarcan varios sectores de una sola vez y están dirigidos directamente a las
imperfecciones de mercado.
5. Las actividades subsidiadas deben tener un claro potencial de brindar efectos de derrame y
demostración. No hay razón para dar apoyo público a una actividad a menos que la actividad
tenga el potencial para estimular el surgimiento de otras inversiones complementarias o de
generar derrames de información o tecnológicos. El apoyo público debe ser contingente a un
análisis de este tipo. Además, las actividades apoyadas deberían ser estructuradas de tal modo
que maximicen los derrames para los futuros imitadores y rivales.
6. La autoridad para llevar a cabo la política industrial debe ser establecida en agencias con
capacidad demostrada. Es común quejarse acerca de la incompetencia y corrupción de las
burocracias gubernamentales. Pero la competencia burocrática varía ampliamente entre
diferentes agencias dentro del mismo país, y la mayoría de los países tienen bolsones de
capacidades burocráticas. Es preferible establecer las actividades de promoción en tales
agencias en vez de crear nuevas agencias desde cero o utilizar algunas existentes con
antecedentes pobres. Esto tendrá implicancias sobre las herramientas de política industrial a
utilizar. Si el banco de desarrollo está bien organizado, pero la administración impositiva es un
desastre, puede ser necesario desarrollar la promoción a través de créditos dirigidos en lugar
de con incentivos impositivos. Note cómo esto puede entrar en conflicto con la necesidad de
que las herramientas de política sean enfocadas directamente al origen de las imperfecciones
de mercado. La localización de las capacidades puede predeterminar las herramientas a
utilizar. Pero este es un costo necesario: cuando los recursos administrativos y humanos son
escasos, es mejor utilizar efectivamente instrumentos que no sean los óptimos (sino óptimos
“secundarios”) que utilizar mal instrumentos óptimos.
7. La agencias implementadoras deben ser monitoreadas de cerca por un Director que tenga
un claro interés en obtener resultados, y que cuente con autoridad política del máximo nivel.
Como hemos visto, la efectividad de la política industrial requiere autonomía de las agencias
burocráticas que las implementan. Pero autonomía no significa, ni debe significar, exención de
la rendición de cuentas. Es esencial que la coordinación y un monitoreo cercano de las
actividades de promoción sea realizado por un político de nivel ministerial, un “director” que
haya internalizado la agenda de cambio estructural, y que cargue con la responsabilidad
primaria por el mismo. Este monitoreo no sólo protegerá de que los burócratas actúen en
función de intereses propios, sino que ayudará a proteger a las agencias públicas de ser
capturadas por los intereses del sector privado. Como se sugirió más arriba, este director
podría ser un ministro de alto nivel, un vicepresidente, o el mismo presidente (o primer
ministro).
8. Las agencias que llevan a cabo la promoción deben mantener canales de comunicación con
el sector privado. Autonomía no significa que los burócratas tengan que mantener relaciones
distantes con los empresarios e inversores. De hecho, los contactos continuos y la
comunicación son importantes para que los funcionarios públicos tengan una buena base de
información acerca de la realidad empresarial, sin lo cual sería imposible tomar decisiones
sensatas.

8 NdeT: hace referencia a los centros de servicios comerciales telefónicos que vinculan empresas y
clientes, prestando asistencia, respondiendo inquietudes o realizando marketing.

13
9. Incluso en el mejor de los mundos, se cometerán errores en la elección de los sectores
promovidos. Las estrategias públicas del tipo que se recomiendan aquí son frecuentemente
ridiculizadas porque pueden llevar a que se beneficie a sectores equivocados, sin potencial de
rentabilidad. Es importante, por supuesto, crear un resguardo contra esto, tal como se resaltó
antes. Pero una estrategia adecuada de descubrimiento del potencial productivo de una
economía supondrá necesariamente errores de este tipo. Algunas actividades promovidas
fracasarán. El objetivo no debería ser minimizar las probabilidades de que ocurran errores,
porque esto podría resultar en la ausencia absoluta de “descubrimiento por uno mismo”, sino
que debería ser minimizar los costos generados por los errores una vez que estos ocurran. Si
los gobiernos nunca se equivocan, significa simplemente que no están haciendo su tarea con la
energía suficiente.
10. Las actividades de promoción deben tener la capacidad de renovarse a sí mismas, de
manera que el ciclo de descubrimientos sea continuo. Dado que no existe un modelo único
acerca de cómo implementar políticas de promoción, las necesidades y las circunstancias del
proceso de descubrimiento productivo probablemente cambiarán en el tiempo. Esto requiere
que las agencias que apliquen estas políticas tengan la capacidad de reinventarse y
modernizarse a sí mismas. A lo largo del tiempo, algunas tareas clave de la política industrial
deberán ser descartadas, así como otras nuevas deberán enfrentarse.

Un Conjunto Ilustrativo de Programas de Incentivos

Tal como he argumentado, la política industrial no debería ser pensada como un conjunto de
programas. Sino, en cambio, como un proceso diseñado para descubrir cuáles son las áreas en
las que es probable que las acciones hagan una diferencia. Por lo tanto, el producto de un
proceso como este –es decir, las políticas y enfoques utilizados- dependerán principalmente de
las circunstancias propias de cada economía. Pero igualmente podría ser útil discutir
brevemente un conjunto de programas ilustrativos a fin de brindar una idea más concreta de lo
que implicaría la política industrial.
1. Subsidiar los costos de “descubrir por uno mismo”. Como expuse antes, la incertidumbre
acerca de qué nuevos bienes pueden ser producidos rentablemente constituye el obstáculo
clave para el cambio estructural. Típicamente, la resolución de esta incertidumbre requiere
realizar inversiones por adelantado, así como también experimentación productiva para que las
tecnologías importadas funcionen bien en las condiciones locales. Dado que en estas dos
actividades abundan las externalidades (porque el éxito puede ser fácilmente emulado), existen
fuertes argumentos económicos en favor de subsidiarlas. Por eso, los gobiernos necesitarán
instrumentos para financiar las primeras etapas del proceso de descubrimiento de la estructura
de costos de las nuevas actividades. La manera de realizar esto puede ser imaginada como
una “subasta” en la cual los empresarios presentan proyectos de pre-inversión que compitan
por ser apoyados a través de los recursos públicos. Los criterios para financiar tales estudios
podrían ser que (i) se relacionen sustancialmente con nuevas actividades, (ii) tengan el
potencial de generar derrames de aprendizaje hacia otros sectores de la economía; y (iii) las
empresas privadas estén dispuestas a someterse a supervisiones y auditorías de su
performance.
2. Desarrollar mecanismos para financiamiento de riesgo. Pasar de la fase de pre-inversión de
un proyecto al nivel de inversión requiere un gasto considerablemente mayor, el cual debe ser
financiado de alguna manera. Típicamente, los bancos comerciales no son buenos en esto:
ellos intermedian depósitos y deben permanecer líquidos por razones de prudencia. El
desarrollo empresarial y el descubrimiento por cuenta propia requieren intermediación
financiera de plazos más largos y de tipos más riesgosos. Otras formas de recursos financieros
de riesgo, tales como los mercados de bonos emitidos por empresas, los mercados de
acciones, los fondos privados de riesgo, también típicamente, sobresalen por su ausencia. Por
lo tanto los gobiernos necesitarán fuentes alternativas para este financiamiento. Esto puede
adoptar distintas maneras, dependiendo de los recursos fiscales y burocráticos. Algunos

14
ejemplos son: bancos de desarrollo, fondos de riesgo financiados públicamente (pero
administrados profesionalmente), garantías públicas para préstamos de más largo plazo de los
bancos privados, o instrumentos especiales que dirijan parte de los portafolios de los fondos de
pensión pública a inversiones de mayor riesgo.
3. Internalizar las externalidades de coordinación. Las externalidades de coordinación son
particulares a cada actividad y es esencialmente imposible especificarlas anticipadamente. Las
necesidades del turismo son muy diferentes de las necesidades de los “call centers”. Esto
significa que los gobiernos deben tener la capacidad para identificar estas fallas de
coordinación e intentar resolverlas. Los consejos de coordinación y deliberación tratados más
arriba son un mecanismo para establecer y desarrollar esta capacidad. Pero es claro que estos
esfuerzos necesitan ser emprendidos a múltiples niveles –tanto a nivel nacional como regional
y sectorial. En todo esto, las cámaras de comercio e industria, las asociaciones rurales y de
trabajo pueden jugar un rol constructivo. Como se discutió más arriba, las relaciones del
gobierno con estas entidades privadas necesitan ser legitimadas socialmente mediante
mecanismos que promuevan la transparencia y la rendición de cuentas. Las propuestas deben
ser públicas, evaluadas y analizadas formalmente por tecnócratas, y su impacto fiscal debe ser
presupuestado. El objetivo es identificar las oportunidades de coordinación limitando el
comportamiento de búsqueda oportunista de rentas.
4. I+D público. No es posible incorporar la tecnología de los países avanzados en bruto, sin
adaptarla a las condiciones locales. Tanto en el caso de las uvas frescas en Chile o de la
industria de tecnología de la información en Taiwán, muchas industrias necesitaron esfuerzos
de I+D costeados públicamente para identificar, adaptar y transferir tecnología desde el
extranjero. La clave es asegurar que estos esfuerzos estén bien integrados con las actividades
del sector privado y orientadas a sus necesidades. Los programas que mejor funcionan son
probablemente aquellos que son sensibles a las demandas del sector privado.
5. Subsidiar el entrenamiento técnico general. Las nuevas actividades se van a enfrentar, en
algún momento, con escasez de personal adecuadamente entrenado, aun si esta no es una
restricción fuerte al inicio. Las firmas innovadoras típicamente temen que la migración de
empleados hacia otras empresas reduzca los retornos de invertir en entrenamiento laboral y
entonces invierten en capacitación una cantidad de menor a la necesaria. Inevitablemente,
esto retrasa el proceso de descubrimiento por cuenta propia. Existe entonces un fuerte
argumento en favor de subsidiar el entrenamiento para la adquisición de habilidades técnico-
profesionales y lingüísticas. En general, los programas de entrenamiento público tienen una
pésima reputación en los países en desarrollo, dado que parecen raramente dirigidas a las
necesidades reales del sector privado. Por lo tanto, puede ser preferible ofrecer subsidios o
becas a las empresas o institutos privados para co-financiar sus esfuerzos de capacitación.
6. Aprovechar a los compatriotas residentes en el extranjero. Muchos, quizás la mayoría, de los
países en desarrollo tienen considerables cantidades de trabajadores emigrantes viviendo en
los países avanzados. Estos trabajadores tienden a ser los más emprendedores de la sociedad,
y frecuentemente tienen habilidades superiores a los trabajadores locales (ver el próximo
trabajo de Kapur y McHale). La mayoría de los gobiernos miran a estos trabajadores
expatriados casi exclusivamente como una fuente de remisión de dinero. Pero, dada su
capacidad innovadora y su exposición a los trabajos en el mundo desarrollado, así como
también al deseo de volver al hogar (bajo las circunstancias adecuadas), ellos pueden ser
mucho más valiosos como una fuente posible de descubrimiento por cuenta propia en su país
de origen. Los gobiernos pueden intentar atraerlos activamente, promover su regreso, y
utilizarlos para generar nuevas actividades económicas locales. Si solo una fracción de los
incentivos impositivos que se utilizan para atraer a inversiones extranjeras se dirigiera a atraer
compatriotas desde el extranjero, los beneficios podrían ser mucho mayores.

15
IV. Los Exagerados Rumores Sobre la Muerte de la Política Industrial
Una agenda como la perfilada antes puede parecer demasiado grande y ambiciosa para las
prácticas de política actualmente aceptadas. Después de todo, mirando las economías
modernas y en proceso de modernización, se supone que las políticas industriales pertenecen
a las prácticas condenadas por la historia, junto a otras políticas pasadas de moda como la
planificación central y la protección del comercio exterior. La realidad es que las políticas
industriales se han aplicado prolíficamente durante las últimas dos décadas –y en ningún lugar
más que en las economías que han adoptado firmemente la agenda de reformas ortodoxas. Si
este hecho se ha escapado a la atención es sólo porque las políticas preferenciales en cuestión
han privilegiado las exportaciones y la inversión extranjera –los dos fetiches de la era del
Consenso de Washington- y porque sus defensores las llamaron “estrategias orientadas hacia
afuera” y otros nombres de sonido similar, en vez de políticas industriales. Pero en cualquier
situación en que un gobierno conscientemente favorece algunas actividades económicas por
sobre otras, está aplicando una política industrial. Y desde este estándar, el pasado reciente ha
tenido más participación de las políticas industriales.
Aunque que las exportaciones han sido apoyadas de varias maneras distintas, las zonas de
procesamiento de exportaciones (ZPEs) son las forma más visibles de discriminación a su favor.
Hay cerca de 1000 ZPEs en todo el mundo, y es raro encontrar un país que no tenga una. Las
empresas que se localizan en las ZPEs obtienen un tratamiento preferencial en varias formas:
se les permite exención ilimitada en las importaciones (con la condición de que exporten su
producción); reciben exención temporal en los impuestos a la empresa, a la propiedad y a los
ingresos; están protegidas de las regulaciones burocráticas que otras empresas tienen que
soportar; se les provee mejores servicios de infraestructura y comunicación; y están exentas en
general de la legislación laboral que se aplica a otras empresas (Madani 1998).
Los incentivos que se ofrecen a la inversión extranjera directa son más comunes.
Prácticamente, todos los países en el mundo tienen alguna agencia gubernamental encargada
de atraer inversión extranjera, un programa de exención impositiva temporal y otros subsidios
directos paras las firmas extranjeras. Además de estos subsidios impositivos, a los inversores
extranjeros se les ofrece servicios centralizados, reciben asesoramiento para sobrepasar los
requerimientos regulatorios internos, a veces reciben protección arancelaria a cambio de su
inversión, y en general reciben un status legal privilegiado. Por ejemplo, a diferencia de las
empresas locales, los inversores extranjeros tienen frecuentemente la opción de remitir las
disputas locales a arbitraje internacional. Los países en desarrollo compiten activamente entre
sí para brindar incentivos generosos para atraer empresas extranjeras, a pesar de que tales
incentivos tienden a jugar, como mucho, un rol marginal en las decisiones de localización de las
empresas multinacionales.
El motor detrás de los incentivos en favor de las exportaciones y de la inversión extranjera ha
sido la creencia de que estas actividades económicas son propensas a la generación de
externalidades y derrames. Se supone que las exportaciones y la inversión extranjera generan
derrames tecnológicos y de aprendizaje para otras actividades. Por lo tanto, a pesar del giro
decisivo hacia el mercado durante las últimas dos décadas, la visión dominante entre los
políticos –al menos esto es lo que revelan sus actos- ha sido que externalidades específicas
abundan y necesitan ser corregidas a través del despliegue de generosos subsidios. Lo que
sobresale en este conjunto de políticas industriales es la fuerte presunción de que las
externalidades importantes residen en las exportaciones y en la inversión extranjera directa.
La investigación económica da poco apoyo a esta evidencia. Se ha creído por un tiempo que las
empresas exportadoras tienden a ser más productivas y tecnológicamente más dinámicas que
las empresas que venden principalmente al mercado interno. Sabemos ahora que la razón
tiene que ver, como regla general, no con beneficios que surgen de la actividad exportadora per
se, sino simplemente con los efectos de selección: son las mejores empresas (en todos los
aspectos) las que están capacitadas para, o que eligen exportar (ver Tybout 2000 para un
artículo de recopilación). Consecuentemente, subsidiar a las exportaciones puede aportar muy
poco al mejoramiento de la capacidad productiva y tecnológica general. Similarmente, los

16
estudios cuidadosos pudieron encontrar muy poca evidencia sistemática de externalidades
tecnológicas, o de otro tipo, originadas por la inversión extranjera directa (algunos incluso
encontraron derrames negativos, ver Hanson 2001 para una discusión de estos temas). En
estas circunstancias, subsidiar a los inversores extranjeros es una política particularmente
tonta, dado que sirve para transferir ingresos desde los contribuyentes de países pobres a los
bolsillos de los accionistas de países ricos, sin beneficio compensatorio.
Las zonas de procesamiento de exportaciones y los incentivos para la inversión extranjera
directa son los elementos más notables de la política industrial en los países en desarrollo,
pero no son los únicos. Muchos países continúan manteniendo políticas industriales de distinto
tipo, algunas de las cuales son vestigios de las políticas de sustitución de importaciones del
pasado y otras son respuestas ad-hoc a las fallas percibidas en la estructura de las políticas
existentes. Esto no es apreciado adecuadamente, por eso presento en la Tabla 2 una lista
ilustrativa de incentivos crediticios e impositivos para la inversión y la producción local en un
conjunto de países en desarrollo. La tabla está basada en el trabajo de Melo (2001), el cual
está limitado a países de América del Sur, y extiendo la recopilación de Melo a países de otras
partes del mundo utilizando fuentes nacionales e internacionales. Como muestra la tabla, las
facilidades crediticias y las exenciones impositivas para sectores favorecidos se generalizó
extremadamente, en América Latina no menos que en Asia y África. En América Latina, los
incentivos tienden centrarse en turismo, minería, forestación, y agronegocios. En otros lugares,
las actividades industriales y de servicios también tienden a ser promovidas.
La lección de esta recopilación de las políticas actuales es que la política industrial está lejos
de haber desaparecido. En la mayoría de los países, el desafío no es restituir la política
industrial, sino reorganizar la estructura ya instalada de una manera más productiva. Como
hemos visto, gran parte de la presente política industrial asume que surgen externalidades de
las exportaciones e inversión extranjera directa, y se formula en términos sectoriales. Este
diseño institucional difícilmente sea adecuado para encarar el tipo de descubrimiento cuya
necesidad he defendido aquí. La visión general que inspira su diseño casi nunca está
articulada. Consecuentemente, lo que se necesita no es más política industrial, sino mejor
política industrial. De hecho, no sería de sorprendente que en muchos países la política
industrial pudiera volverse más efectiva reduciendo su alcance real (y enfocándola mejor).9

V. ¿Es Realizable la Política Industrial?

Los países en desarrollo operan actualmente en un ambiente de políticas globalizadas que es
muy diferente de lo que era hace una, dos o tres décadas atrás. En particular, ha habido una
tendencia a disciplinar la política económica nacional a través de acuerdos multilaterales,
regionales o bilaterales. Esta disciplina impone restricciones a la capacidad de los países en
desarrollo para implementar cierto tipo de políticas industriales. Repasaré estas restricciones
aquí. Aunque es verdad que los países en desarrollo tienen un poco menos de espacio para la
política autónoma hoy, es fácil exagerar el significado de estas restricciones. Todavía existe
mucho espacio para una política industrial coherente del tipo que resalté antes, especialmente
si los países no renuncian a la política autónoma voluntariamente firmando acuerdos
bilaterales con Estados Unidos o códigos internacionales restrictivos. Pocos de los programas
ilustrativos descriptos en la sección III chocarían con la actual disciplina internacional. Lo que
restringe las políticas industriales inteligentes aquí y ahora, es, en gran medida, la voluntad de
adoptarlas, no la capacidad para hacerlo.

9 Por ejemplo, Uruguay tiene un generoso programa de exención impositiva para nuevas inversiones,
que no discrimina entre inversiones que es probable que generen los derrames tecnológicos y de
información en los que me enfoqué antes, y aquellos que no. Como consecuencia, el programa
termina financiando proyectos tales como la renovación de un hipódromo (el cual, aparentemente,
es el proyecto más grande que se ha beneficiado de los incentivos impositivos hasta ahora).

17
Las restricciones sobre la política industrial tienen diferentes apariencias. Presento una visión
más detallada de esto en la Tabla 3, e indico algunas características generales aquí. Las más
importantes en la jerarquía son las reglas de la OMC, que son de mayor alcance y más
invasivas que aquellas que estaban bajo el viejo sistema del GATT. Anteriormente, la
membresía al sistema de comercio mundial tenía pocos o ningún requerimiento para los países
pobres. Las excepciones en caso de crisis de balance de pagos o en caso de industrias
nacientes eran lo suficientemente permisivas, posibilitando que los países adoptaran
cualquiera o todas las políticas industriales. Bajo la OMC, hay varias restricciones. Los
subsidios a las exportaciones son ahora ilegales según la OMC (salvo para los países menos
desarrollados), como lo son los requerimientos de contenido nacional, y otros requisitos de
performance empresaria relacionadas al comercio externo, las restricciones cuantitativas a las
importaciones y las leyes de patentes que no cumplen los estándares internacionales. Todo
esto había sido parte del arsenal de políticas industriales utilizadas por Corea del Sur y Taiwán
durante los 60 y los 70. Además, los países que aún no son miembros de la OMC son
frecuentemente golpeados con demandas más restrictivas como parte de sus negociaciones de
ingreso al organismo.
Los acuerdos regionales o bilaterales típicamente expanden el rango de requisitos más allá de
los que se encuentran en la OMC. En particular, Estados Unidos presionó por restricciones más
fuertes en áreas de regulaciones de inversión, protección de la propiedad intelectual y cuenta
de capital de balance de pagos cuando negoció un acuerdo de libre comercio con un país en
desarrollo (ver Tabla 3). En el lado financiero, una cantidad de códigos y estándares
internacionales tienen cláusulas que pueden ser interpretadas como restrictivas para la
utilización de la política industrial (ver tabla 3). Y las condiciones del FMI frecuentemente
sobrepasan los problemas específicos en materia monetaria y fiscal para prescribir políticas
sobre política comercial e industrial (las llamadas condicionalidades estructurales). El pináculo
de las condicionalidades estructurales del FMI fue alcanzado durante la crisis financiera de
Asia. Aunque el discurso oficial del FMI abandonó las condicionalidades estructurales desde
entonces, los programas del FMI típicamente contienen aún muchos detallados requisitos
sobre políticas comerciales e industriales (ver la Tabla 3 para ilustraciones de Turquía y
Etiopía).
Es importante resaltar que no todas las restricciones internacionales son necesariamente
perjudiciales. Por ejemplo, el principio de transparencia que se protege en los acuerdos
comerciales internacionales y en códigos y estándares financieros internacionales es
completamente consistente con el diseño de política industrial recomendado más arriba, y por
lo tanto es difícil oponerse a él. Además, cuando se diseñan adecuadamente, los acuerdos
comerciales regionales pueden ser un medio útil para los programas de política industrial. Por
ejemplo, tanto Marruecos como Túnez establecieron ambiciosos programas de mejoramiento
(mise à niveau) industrial en conjunto con sus acuerdos de libre comercio con la Unión
Europea, y obtuvieron fondos de la UE y del Banco Mundial para financiarlos. El Mercosur tenía
un régimen especial para el sector automotriz que dio un gran impulso a las industrias de
automóviles y componentes en Argentina y Uruguay. Los gobiernos con un sentido estratégico
de sus prioridades económicas pueden generalmente hacer buen uso de tales acuerdos
internacionales y transformar potenciales restricciones en oportunidades.
Entre las restricciones internacionales, probablemente la más significativa es la que restringe la
utilización de subsidios a las exportaciones. El acuerdo de la OMC sobre Subsidios vuelve ilegal
todas las Zonas de Libre Comercio del tipo discutido antes (así como también otros incentivos
fiscales y crediticios dirigidos hacia las exportaciones) para países con niveles de ingreso per
cápita de más de 1000 dólares. Cuánto de pérdida real implica esto no está claro en absoluto.
Como dije en la sección anterior, actualmente las políticas industriales existentes en muchos
países están demasiado sesgadas hacia las exportaciones. No hay nada en la literatura
empírica que sugiera que las exportaciones generan el tipo de externalidades que podrían
justificar que se las subsidie por regla general. Frente a esto, condicionar los subsidios a
performance exportadora tiene la importante característica de que asegura que los incentivos
son cosechados por los “eficientes” (es decir, aquellos que son capaces de competir en los

18
mercados internacionales) antes que por las empresas ineficientes. Como tal, los subsidios a
las exportaciones son un buen ejemplo de incentivos basados en la performance (lo que los
hace consistentes con los principios de diseño enunciados más arriba). El éxito del Este
Asiático con las subsidios a la exportación tiene mucho que ver con la característica de
“zanahoria y garrote”: usted obtiene el subsidio, pero sólo si le va bien en los mercados
mundiales. Por esto, sopesando, se debe criticar al Acuerdo sobre Subsidios por haber hecho
una significativa mella en la capacidad de los países en desarrollo para emplear políticas
industriales inteligentemente diseñadas10.
Un segundo área en las que las reglas internacionales pueden tener algún efecto es en relación
a la propiedad intelectual. Como lo remarcó Richard Nelson (2003), la habilidad para copiar
tecnología desarrollada en los países avanzados ha sido históricamente uno de los elementos
más importantes de la capacidad de las naciones rezagadas para cerrar la brecha que las
separa del mundo desarrollado. El acuerdo ADPIC de la OMC, y su versión más restrictiva en los
acuerdos comerciales bilaterales y regionales, hace virtualmente imposible utilizar la estrategia
de ingeniería reversa (desmontaje) y copia. El costo de ADPIC en términos del desarrollo ha
recibido hasta ahora atención principalmente con respecto a la salud pública y el acceso a los
medicamentos esenciales. Su efecto adverso sobre la capacidad tecnológica debe recibir
todavía una atención proporcional.
En vista de esto, es alentador que las discusiones acerca del régimen de comercio multilateral
estén prestando cada vez más atención (al menos de boca para afuera) al tema de “espacio de
autonomía política” para los países en desarrollo (ver Hoekman 2004). Hay un creciente
reconocimiento de que el péndulo entre autonomía de política y reglas internacionales puede
haberse inclinado demasiado hacia esto último en las rondas de comercio recientes. El intento
de la Ronda de Doha para ampliar la disciplina multilateral a las políticas de competencia
interna e inversión no llegaron a ningún lado. Y muchos consideran que el modelo de “paquete
único” de negociaciones comerciales adoptado desde la Ronda de Uruguay y bajo el cual todos
los países, sin importar su nivel de desarrollo y necesidades, suscriben el mismo texto, está
prácticamente muerto. Todas estas son buenas noticias desde la perspectiva desarrollada en
este trabajo. Las naciones en desarrollo deberían luchar duramente por “espacio de autonomía
política” en las negociaciones comerciales futuras. En el pasado cedieron eso a cambio de
mayor acceso a los mercados en los países ricos. Esto resultó ser una mala negociación. El
propósito de las reglas internacionales no debe ser imponer reglas comunes a países con
sistemas regulatorios distintos, sino aceptar estas diferencias y regular los puntos de contacto
entre ellos para reducir los efectos colaterales adversos (Rodrik 2001).

VI. Conclusiones
Los mercados pueden funcionar mal, tanto cuando los gobiernos interfieren demasiado como
cuando interfieren muy poco. Las políticas de desarrollo de las últimas dos décadas estuvieron
obsesionadas con la primera categoría de errores –errores del gobierno de comisión. De allí, los
esfuerzos por reducir o eliminar las regulaciones, las restricciones comerciales, la represión
financiera y las empresas estatales. A los errores gubernamentales por omisión –
intervenciones que son necesarias y que no fueron realizadas- se les restó importancia, en
parte como reacción al fuerte énfasis que recibieron durante las anteriores políticas de
sustitución de importaciones. Ahora los gobiernos de todo el mundo comenzaron a buscar una
estrategia más equilibrada, dado que la liberalización y la privatización fallaron en generar los
resultados esperados. Y yo sostuve en este trabajo que las políticas industriales
adecuadamente formuladas tienen un rol importante que jugar en tal estrategia.

10 Nótese que una prohibición de subsidios a la exportación no se puede justificar utilizando el

tradicional argumento de “empobrecimiento del vecino”. A diferencia de, digamos, la utilización de

tarifas a la importación por países grandes, la utilización de subsidios a la exportación produce un
beneficio neto al resto del mundo dado que baja el precio mundial del commodity subsidiado y
mejora los términos del intercambio externo del resto del mundo.

19
No faltan argumentos contra la política industrial. Una lista no exhaustiva de tales argumentos
podría incluir a los siguientes.
• Los gobiernos no saben cuáles son los actores o sectores más eficientes para apoyarlos.
• Los países en desarrollo carecen de burocracias competentes para aplicarlas efectivamente.
• Las intervenciones industriales son propensas a ser capturas por intereses sectoriales y a la
corrupción.
• Hay poca evidencia de que las políticas industriales funcionan.
• Lo que se necesita no es política industrial, sino apoyo general para I+D y protección a la
propiedad intelectual.
• Y en cualquier caso, las reglas internacionales no dejan mucho espacio para intervenciones
de política industrial.
Hay más que una pizca de verdad en cada una de estas reivindicaciones. Pero, como hemos
visto, hay también buenos contra-argumentos en cada caso.
• Sí, el gobierno puede estar seguro de elegir siempre a los más eficientes, pero la efectividad
de política industrial se basa menos en esta habilidad que en la capacidad de interrumpir
las pérdidas cuando se cometan errores. De hecho, cometer errores (“elegir a las industrias
erróneas”) forma parte integrante de una buena política industrial cuando el problema de
descubrir la estructura de costos está en juego.
• Las burocracias competentes son un recurso escaso en la mayoría de los países en
desarrollo, pero la mayoría de los países tienen (o pueden crear) nichos de competencia
burocrática. En todo caso, no está claro que cuál es la hipótesis contrafactica, porque el
paquete estándar de políticas orientadas al mercado difícilmente economice competencia
burocrática. Como descubrimos durante la última década, y como lo indica la ampliación de
la agenda del Consenso de Washington hacia los mecanismos de toma de decisiones y los
temas institucionales, conducir una economía de mercado requiere de una fuerte capacidad
regulatoria. La política industrial no es diferente.
• Las políticas industriales pueden ser capturadas por los intereses sobre cuyo
comportamiento se intenta influir. Pero, una vez más, esto no es muy diferente de cualquier
otra área de política. En muchos países, las privatizaciones terminaron siendo un regalo
para las empresas ya establecidas y los amigos del gobierno.
• No es verdad que escasee de evidencia sobre los beneficios de la política industrial. Al
contrario, como lo ilustré arriba con referencia a América Latina, es difícil encontrar
ganadores reales en el mundo en desarrollo que no sean producto de políticas industriales
de algún tipo.
• Las políticas basadas en la oferta de innovaciones pueden jugar un rol, pero lo que limita el
cambio estructural es una característica más básica del contexto de subdesarrollo: la
capacidad emprendedora en nuevas actividades tiene altos retornos sociales pero bajos
retornos privados.
• Hay mucho espacio para políticas industriales en el contexto económico internacional. De
hecho, contrariamente a la creencia general, las últimas dos décadas fueron testigo una
enorme cantidad de políticas industriales.
Asumí en este artículo el punto de vista según el cual la política industrial es, en el sentido más
amplio, un proceso de descubrimiento por cuenta propia. La imagen a retener en la mente no
es la planificadores sabelotodos que capaces de intervenir con subsidios óptimos para
internalizar cada una de las externalidades, sino la de un proceso interactivo de cooperación
estratégica entre los sectores público y privado; un proceso que, por un lado, sirve para obtener
información sobre obstáculos y oportunidades de negocios, y por otro, genera medidas de
política como respuesta.

20
Es imposible especificar los resultados de un proceso así anticipadamente: el punto es
descubrir dónde se necesita actuar y qué tipo de acción política puede generar el mayor
impacto. No tiene sentido obsesionarse, como es común en muchas discusiones sobre política
industrial, con instrumentos de las formas de intervención especificas. Los gobiernos que
entiendan esto estarán constantemente a la búsqueda de mecanismos que faciliten el cambio
estructural y la colaboración con el sector privado. Como tal, la política industrial es un estado
de ánimo más que cualquier otra cosa.
Termino haciendo dos puntos que relacionan la discusión de este artículo con la agenda
general de política que enfrentan los países en desarrollo. El primer punto es que gran parte de
la política industrial que se planteó aquí está relacionada con la provisión de bienes públicos
para el sector productivo. Los laboratorios y los centros de I+D públicos, las instalaciones de
salud, los estándares sanitarios y fitosanitarios, la infraestructura, la capacitación profesional y
técnica, pueden muy bien ser vistos como bienes públicos necesarios para mejorar las
capacidades tecnológicas. Desde esta perspectiva, la política industrial es sólo una buena
política económica del tipo que prescribe el enfoque tradicional ortodoxo. En segundo lugar, la
capacidad para proveer estos bienes públicos de manera efectiva es una parte importante de
las capacidades sociales necesarias para generar desarrollo. Esto requiere, a su vez, buenas
instituciones, con las características clave que expuse más arriba. Tal desarrollo institucional
está en el centro de la actual agenda ortodoxa de desarrollo.11 En ambos sentidos, entonces, la
agenda de política industrial trazada en este artículo no sólo no tiene grandes diferencias con
la actual agenda ampliada y convencional del desarrollo, sino que es parte integrante de ésta.

11 Paradójicamente, como Ocampo (2004, 28) remarcó correctamente, el “desarrollo subóptimo de

instituciones en el área de desarrollo productivo... se convirtió en una deficiencia institucional

directa que afecta el crecimiento económico, y que es generalmente ignorada en el llamado a
fortalecer el desarrollo institucional”.

21
Bibliografía
− Agosin, Manuel, “Trade and Growth in Chile: Past Performance and Future Prospects,”
Department of Economics, University of Chile, June 1999.
− Amsden, Alice H., Asia’s Next Giant: South Korea and Late Industrialization, Oxford University
Press, New York and Oxford, 1989.
− Clapp, Roger Alex, “Creating Comparative Advantage: Forest Policy as Industrial Policy in
Chile,” Economic Geography, vol 71, no. 3, July 1995, 273-96.
− De Ferranti, David, Guillermo E. Perry, Daniel Lederman, and William F. Maloney, From
Natural Resources to the Knowledge Economy, World Bank, Washington, DC, 2002.
− Evans, Peter, Embedded Autonomy: States and Industrial Transformation, Princeton, NJ,
Princeton University Press, 1995.
− Hanson, Gordon H., “Should Countries Promote Foreign Direct Investment?” G-24 Discussion
Paper No. 9, 2001.
− Hausmann, Ricardo and Dani Rodrik, “Economic Development as Self-Discovery,” Journal of
Development Economics, vol. 72, December 2003.
− Hausmann, Ricardo, and Dani Rodrik, “Discovering El Salvador’s Production Potential,” John
F. Kennedy School of Government, Harvard University, August 2003. (2003b)
− Hoekman, Bernard, “Operationalizing the Concept of Policy Space in the WTO: Beyond
Special and Differential Treatment,” World Bank, 2004.
− Imbs, Jean, and Romain Wacziarg, “Stages of Diversification,” American Economic Review,
93(1), March 2003, 63-86.
− Jarvis, Lovell S. Changing Private and Public Roles in Technological Development: Lessons
from the Chilean Fruit Sector, in Agricultural Technology: Policy Issues for the International
Community, J.R. Anderson, ed. Wallingford: CAB International, 1994.
− Kapur, Devesh, and McHale, John, Sharing the Spoils: International Human Capital Flows
and Developing Countries, Center for Global Development, Washington, DC, forthcoming.
− Klinger, Bailey, and Daniel Lederman, “Discovery and Development: An Empirical Exploration
of ‘New’ Products,” World Bank, August 2004.
− Lall, Sanjaya, “Reinventing Industrial Strategy: The Role of Government Policy in Building
Industrial Competitiveness,” G-24 Discussion Paper No. 28, April 2004.
− Madani, Dorsati, “A Review of the Role and Impact of Export Processing Zones,” World Bank,
1998.
− Melo, Alberto, “Industrial policy in Latin America at the turn of the century,” IADB, Research
Department WP No 459, 2001.
− Nelson, Richard R., “The Changing Institutional Requirements for Technological and
Economic Catch Up,” Columbia University, June 2004.
− Ocampo, José Antonio, “Structural Dynamics and Economic Growth in Developing Countries,”
September 2004.
− Pritchett, Lant, “Does Learning to Add Up Add Up? The Returns to Schooling in Aggregate
Data,” Kennedy School of Government, Harvard University, 2004.
− Rodriguez-Clare, Andres, “Clusters and Comparative Advantage: Implications for Industrial
Policy,” Inter-American Development Bank, June 2004.

22
− Rodrik, Dani, "Taking Trade Policy Seriously: Export Subsidization as a Case Study in Policy
Effectiveness," in A. Deardorff, J. Levinson, and R. Stern (eds.), New Directions in Trade
Theory, Ann Arbor, University of Michigan Press, 1995.
− Rodrik, Dani, "Coordination Failures and Government Policy: A Model with Applications to
East Asia and Eastern Europe," Journal of International Economics 40(1-2), February 1996,
1- 22.
− Rodrik, Dani, "The Global Governance of Trade as if Development Really Mattered," UNDP,
New York, 2001.
− Sabel, Charles F., “Beyond Principal-Agent Governance: Experimentalist Organizations,
Learning and Accountability,” Columbia University, July 2004 (to appear in Ewald Engelen &
Monika Sie Dhian Ho (eds.), De Staat van de Democratie. Democratie voorbij de Staat. WRR
Verkenning 3, Amsterdam, Amsterdam University Press).
− Sabel, Charles F., “Theory of a Real Time Revolution,” Columbia University, July 2003
(forthcoming in Organizational Studies, Winter 2004).
− Sabel, Charles F., and Sanjay Reddy, “Learning to Learn: Undoing the Gordian Knot of
Development Today,” Columbia University, n.d.
− Tybout, James R., “Manufacturing Firms in Developing Countries: How Well Do They Do, and
Why?” Journal of Economic Literature 38(1) (March 2000), pp. 11-44.
− Wade, Robert, Governing the Market, Princeton University Press, Princeton, NJ, 1990.

23
Tablas

24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37