Casa de Velázquez: Guerra, Empréstitos, Debates: El Surgimiento de La Ciudadanía Fiscal en Buenos Aires (1810-1820)

15/3/22, 20:01 Cambio institucional y fiscalidad - Guerra, empréstitos, debates: el surgimiento de la ciudadanía fiscal en Buenos Aires (1810-1…
Casa de
Velázquez
Cambio institucional y fiscalidad | Michel Bertrand,
Zacarías Moutoukias
Guerra,
empréstitos,
debates: el
surgimiento de la
ciudadanía fiscal
en Buenos Aires
(1810-1820)
Samuel Amaral
p. 347-368
https://books.openedition.org/cvz/4346?lang=es 1/33
Texto completo
1 Las revoluciones de independencia hispanoamericanas no
tuvieron por lema «no hay impuestos sin representación».
Aunque en el año anterior a la Revolución de Mayo había
habido en Buenos Aires una «Representación de los
hacendados y labradores» a favor del libre comercio, ella no
fue la manifestación de una revuelta fiscal y hay quien
considera nula su influencia en los sucesos posteriores1. Esa
«Representación», sin embargo, es significativa por lo que
revela de la relación entre los individuos y el Gobierno. Los
súbditos podían peticionar a la autoridad, esta podía
consultar con las corporaciones y con los funcionarios, pero
no había un debate público. La autoridad decidía, dentro de
un marco legal casuístico y a veces contradictorio, según las
circunstancias, como en el caso del reglamento de libre
comercio que siguió a aquella «Representación». Además de
las urgencias fiscales y del oportunismo de los comerciantes,
lo que contó en esa ocasión, lo que contaba en el orden
monárquico, era el mecanismo y el lugar de la decisión:
peticiones, encontradas a veces, que la autoridad evaluaba;
decisiones que se tomaban en España, muchos meses
después de la petición, o, como en Buenos Aires en 1809,
tras muchas consultas. La decisión podía ser cualquiera,
pero no había vinculación alguna entre la imposición, que
fluía en sentido vertical desde la Corona, y la representación,
limitada al ámbito local y con jurisdicción, a lo sumo, sobre
el método de recaudación.
2 La instalación en mayo de 1810 de un Gobierno autónomo
de facto, la Junta Provisional Gubernativa, simplificó la
toma de decisiones, aun más que lo debido a la crisis de la
monarquía, que ya había puesto en manos del virrey una
insólita capacidad de decisión. El primer ejemplo de la
autonomía del nuevo gobierno fue la variación de los
derechos de extracción de los frutos del país, dispuesta por
su orden el 5 de junio de 18102. Al tomar la medida por su
sola decisión y al margen de los mecanismos institucionales
del antiguo orden, el Gobierno provisional dio comienzo a
una crisis de autoridad que no se cerró hasta medio siglo
más tarde. Esa crisis ha sido estudiada en el plano político,

porque de ella emanó la renovación de las relaciones entre
los individuos y el Gobierno que permitió el surgimiento del
ciudadano. Ese proceso tuvo lugar en la primera década
posterior a la Revolución de Mayo, durante la cual desde las
precarias formas de representación antigua, de los vecinos
en el Cabildo, se pasó al voto de los ciudadanos en las
asambleas. La imperfección de los mecanismos de
representación y de voto no ocultaba que el principio de
legitimidad del gobierno había pasado del derecho divino a
la soberanía del pueblo; o, en caso de aceptarse la teoría que
había dado lugar a las juntas en España, de una concesión
remota e irrevocable de la soberanía del pueblo a un ejercicio
presente y revocable de tal soberanía. Pero la luz que desde
antiguo se ha echado sobre ese proceso, que es la emanada
del estudio de la evolución institucional y, más
recientemente, de la capacidad de los individuos de hacer
efectivos sus nuevos derechos políticos mediante el voto, no
ha alcanzado a otro plano de ese mismo proceso: el
surgimiento de la ciudadanía fiscal3.
La ciudadanía fiscal
3 El concepto de ciudadanía fiscal ha sido introducido
recientemente y es utilizado para definir una de las
dimensiones de la ciudadanía. Natalio Botana considera a la
ciudadanía fiscal como la aquiescencia voluntaria de las
leyes fiscales en vigor o, en su ausencia, la capacidad de la
justicia de imponer sanciones para hacer efectivo su
cumplimiento4. Esa definición enfatiza un aspecto de la
ciudadanía: el cumplimiento voluntario o compulsivo de la
ley en cuanto al pago de la contribución del ciudadano para
el sostén del Gobierno. El concepto de ciudadanía tiene, sin
embargo, otro aspecto: la capacidad del ciudadano de
participar en el gobierno, tanto a través de la elección de los
gobernantes como de la opinión y la influencia sobre sus
actos. Este aspecto de la ciudadanía requiere un breve
examen de su origen en la democracia moderna.
4 En la democracia moderna, la ciudadanía es la capacidad de

participar a través de representantes en el gobierno de los
asuntos públicos de una nación. La representación es
necesaria para garantizar la seguridad, la propia visión de la
propia seguridad, que es, para Montesquieu, la esencia de la
libertad5. Vincula esa seguridad con la habilidad del
Gobierno de perseguir el crimen, pero también con la
posibilidad del ciudadano de prever la contribución que hace
al Gobierno para el cumplimiento de sus fines. Los ingresos
del Estado, señala, son una porción que cada ciudadano da
de sus ingresos para tener la seguridad de poder gozar del
resto y para fijarlos se debe de tener en cuenta tanto las
necesidades del Estado como las de los ciudadanos. No se
debe tomar de las necesidades reales de los ciudadanos,
continúa, para satisfacer las necesidades imaginarias del
Estado, que son las que provienen de las pasiones y
debilidades de los que gobiernan. Para Montesquieu hay una
relación proporcional entre el monto de los impuestos que
pagan los ciudadanos y su libertad. Los impuestos pueden
incrementarse en las repúblicas porque el ciudadano, quien
cree que se está pagando a sí mismo, tiene la voluntad y
ordinariamente el poder para hacerlo debido a la naturaleza
del gobierno6. El paso de la monarquía a la república es,
desde el punto de vista de la naturaleza del gobierno, el
cambio de una situación en que los súbditos no tienen otra
manera de enfrentar la voracidad del monarca que la
rebelión a una situación en que deciden por sí mismos la
contribución que harán para el sostén de su gobierno. En
Montesquieu, la ciudadanía adquiere otros aspectos si se
tiene en cuenta los principios y no ya la naturaleza del
gobierno: el principio de la república es la virtud, mientras
que el de la monarquía era el honor, pero en Del espíritu de
las leyes estos principios conciernen al ejercicio del
gobierno, no a la relación entre el Gobierno y los ciudadanos.
5 La idea de que la virtud es también un principio que
involucra a los ciudadanos aparece en A. de Tocqueville.
Para él, la virtud de estos se encuentra en el poder moral que
ejerce cada individuo sobre sí mismo y que le impide violar
el derechos de los otros7. Este, sin embargo, es un principio

de conducta del individuo que solo hace a la relación entre el
ciudadano y el Gobierno en cuanto se refiere a la conducta
de quienes ejercen el gobierno. El nexo entre esa conducta
en el plano privado y en el plano público, es decir, la unión
del interés propio con el interés común, se halla para
Tocqueville en el ejercicio de los derechos políticos. La
participación de los ciudadanos en los asuntos de gobierno
es lo que caracteriza la ciudadanía en las repúblicas
democráticas. Esa participación, sin embargo, puede darse
en diversos sentidos. El más comúnmente observado es el de
la capacidad de elegir a los gobernantes y de ser elegido, y de
tal manera fue entendida la ciudadanía en los albores de la
república en la América hispánica. En los Estados Unidos
observados por Tocqueville tenía desde el comienzo de la
república otro sentido, que era la capacidad de influir en la
decisión acerca de cuánto contribuir con el fin de sostener al
gobierno para permitirle el cumplimiento de sus principales
funciones: la provisión de seguridad, sin la cual no hay
defensa para el individuo frente al crimen, y la provisión de
justicia, para castigar el crimen y dirimir pacíficamente los
conflictos.
6 El concepto de ciudadanía tuvo sus orígenes modernos en
esos dos pilares: la capacidad de participación política y la
capacidad de participación fiscal. Mientras que el primero se
transformó en la clave indiscutible de la democracia, el
segundo no tuvo la misma visibilidad ni el mismo respeto.
Esto se debió a que los modernos instrumentos monetarios y
financieros —el papel moneda y los títulos de la deuda
pública— permitieron flexibilizar la relación entre el gasto y
el ingreso públicos por la posibilidad de financiación del
déficit mediante la colocación de títulos o mediante la
impresión de papel moneda. La utilización frecuente de esos
mecanismos redujo la capacidad de participación fiscal de
los ciudadanos, a pesar de su creciente injerencia en los
asuntos públicos, por las crecientes complejidades técnicas
que contribuyeron a difuminar el vínculo entre imposición y
gasto.
7 Los modernos instrumentos monetarios y financieros

hicieron posible una extensión del concepto de ciudadanía.
Esta comenzó con las reformas de Bismarck, se difundió en
el periodo de entreguerras y se estableció definitivamente
después de la Segunda Guerra mundial, y consistió en la
introducción de nuevas formas de gasto público. Esa
extensión se produjo cuando el énfasis pasó del voluntario
cumplimiento de los deberes al respeto compulsivo de los
derechos de ciertos individuos o grupos de individuos por el
Estado. En su examen de esa transición, T. H. Marshall
distinguió tres aspectos en la ciudadanía: civil, política y
social8. El primero se refiere a las libertades individuales,
garantizadas por las instituciones de justicia; el segundo, al
derecho a participar en el ejercicio del poder político,
posibilitado por las instituciones de gobierno nacional y
local; el tercero, a un conjunto de derechos que va desde un
módico bienestar social y seguridad (no en el sentido de
Montesquieu, sino en el criticado por F. A. Hayek en The
road to serfdom9) hasta la posibilidad de compartir
plenamente la herencia social y de vivir la vida de un ser
civilizado de acuerdo con los estándares prevalecientes en la
sociedad, provisto por el sistema educacional y por los
servicios sociales. Marshall señala que los derechos civiles
fueron establecidos en Inglaterra antes que los políticos y
que estos lo fueron antes que los sociales. La ciudadanía,
entonces, como la situación de que gozan los miembros
plenos de una comunidad, implica el goce de esos tres
aspectos. Esta clasificación es útil porque, por un lado,
revela los nuevos aspectos de la ciudadanía ya no en
términos de deberes sino de derechos y, por otro, porque
permite señalar el distinto costo de esos aspectos de la
ciudadanía: el del primero, es el de mantenimiento de las
instituciones que proveen seguridad (en el sentido de
Montesquieu) y justicia; el del segundo, el de las
instituciones de gobierno; el del tercero, el de las
instituciones educativas y de los servicios sociales. Esto lleva
al establecimiento de una diferencia entre los dos primeros
aspectos y el tercero: mientras que en aquellos quien paga el
costo de mantenimiento es el conjunto de los

contribuyentes, que son al mismo tiempo sus usuarios
(efectivos o potenciales), en este el costo es pagado por el
conjunto de los contribuyentes, pero no todos ellos son sus
usuarios o beneficiarios. Sin entrar en los aspectos morales
de ese efecto distributivo, basta señalar que el mero hecho de
esa diferencia entre quienes pagan los servicios y quienes los
consumen requiere agregar un cuarto aspecto a la definición
de la ciudadanía de Marshall: la ciudadanía fiscal, entendida
como la capacidad de los ciudadanos de participar en la
decisión de cuánto deben contribuir para pagar los gastos
del gobierno y de influir en la decisión acerca de cómo gastar
los recursos. La ciudadanía política no incluye
necesariamente esa dimensión, ya que bien puede
concebirse una república democrática en la que los
ciudadanos eligen a las autoridades pero no pueden influir —
debido a la utilización por el gobierno de los modernos
instrumentos monetarios y financieros— en la
determinación de los recursos ni en el destino de los gastos.
8 Desde esta perspectiva, la ciudadanía fiscal es la capacidad
de los miembros de una comunidad, los ciudadanos, de
decidir sobre las formas de la contribución con los gastos del
gobierno, cuyo requisito es indudablemente la ciudadanía a
secas, es decir, la capacidad de los ciudadanos de participar
en los asuntos públicos. Aunque ya en Montesquieu estaba
claramente delineada la relación entre la ciudadanía y la
fiscalidad, no fue ese aspecto de su obra el que atrajo la
atención de los revolucionarios hispanoamericanos, que
debieron preocuparse por establecer un gobierno limitado y
por conseguir los recursos que permitieran sostenerlo frente
a las amenazas de disolución del orden político y de
restauración monárquica antes que por delinear las nuevas
bases de la relación entre el Gobierno y sus contribuyentes.
El dramatismo de las luchas por construir una autoridad
limitada sobre la base de un nuevo principio de legitimidad
atrajo la atención de los contemporáneos y de los estudiosos
del periodo hacia el surgimiento de la ciudadanía política, es
decir, las reglas y formas que adquirió la nueva relación
política entre los individuos y el Gobierno. A diferencia del

proceso que según señala Marshall se dio en Inglaterra, en
Buenos Aires el establecimiento de la ciudadanía política fue
contemporáneo con el establecimiento de la ciudadanía civil
y, debe agregarse, con el de la ciudadanía fiscal; pero que el
desarrollo de esos tres aspectos de la ciudadanía haya sido
contemporáneo, no significa que los tres hayan tenido el
mismo ritmo, ni haya habido la misma percepción de los
cambios, ni hayan tenido la misma visibilidad.
9 Como el ámbito específico de ejercicio de la ciudadanía fiscal
se encuentra en las instituciones legislativas —ya que en las
democracias modernas en ellas están los representantes de
los ciudadanos—, su desarrollo se puede conocer por los
debates que se dan en su seno y por las opiniones
manifestadas en la prensa, pero para poder observarlo es
necesario que existan periódicos independientes, que no
haya censura, y que los representantes puedan debatir
libremente acerca de cómo recaudar y en qué gastar. En la
transición de la dominación de la monarquía española al
Gobierno republicano autónomo, esas instituciones
surgieron y se desarrollaron conjuntamente con las que
protegían los derechos civiles y expresaban los derechos
políticos, por lo que es a través de los debates en las
asambleas legislativas y de los periódicos cómo puede
estudiarse los inicios de la manifestación de la ciudadanía
fiscal en Buenos Aires.
La imposición por el poder ejecutivo (1810-

1815)
10 Los años anteriores a la Revolución de Mayo fueron de
intensas urgencias fiscales, pero ellas se financiaron de
acuerdo con los mecanismos arcaicos prevalecientes en la
Real Hacienda10. Antes de las invasiones inglesas, la Real
Caja de Buenos Aires apelaba a fondos que tenía en depósito
pero que no le pertenecían para hacer frente a los gastos
extraordinarios hasta que llegaran las remesas de las cajas
altoperuanas que cubrían la mayor parte de los gastos de la
administración virreinal. Con las invasiones inglesas esos
fondos no fueron suficientes y fue necesario recurrir a cajas

independientes de la Real Hacienda, como las del Cabildo,
del Consulado, de la Clavería de Diezmos y de la renta del
tabaco, entre otras11. Cuando se produjo la Revolución de
Mayo, la mayor parte de esa deuda permanecía impaga. La
falta de recursos, que el año anterior había movido al virrey
a autorizar el comercio con extranjeros con el fin de
incrementar la exigua recaudación, no cedió tras la
revolución; por el contrario, se hizo más intensa: primero
por la demora de las remesas altoperuanas, luego por su cese
definitivo, a mediados de 1811. El incremento de la
recaudación por los impuestos sobre el comercio exterior no
alcanzó para pagar los gastos crecientes debidos a las
operaciones militares que, aunque en teatros distantes,
recaían sobre las zonas de operaciones pero aun más sobre la
Caja de Buenos Aires.
11 Sin el situado altoperuano y sin la posibilidad de echar mano
de los fondos de otras cajas, ya agotados, a partir de mayo de
1812 el Supremo Poder Ejecutivo que gobernaba en Buenos
Aires, cuyo poder se extendía hasta las regiones del interior
del antiguo Virreinato donde operaban sus ejércitos, debió
imponer por su sola autoridad la primera contribución
forzosa. Por la ausencia de un cuerpo legislativo y por el
apego de la escasa prensa a la retórica patriótica, no hubo
entonces debate alguno acerca de la medida.
12 Solo con la división de los poderes ejecutivo y legislativo, que
tuvo lugar con el establecimiento de la Asamblea General
Constituyente en enero de 1813, las decisiones del primero
comenzaron a someterse a la consideración de una autoridad
independiente. La Asamblea, que llevó a cabo reformas en
muchos campos, trató en sus primeras sesiones medidas que
tuvieron consecuencias fiscales, pero no lo hizo por su
preocupación por los ingresos y los gastos sino debido a las
ideas económicas y políticas de sus miembros. Producto de
sus ideas económicas fue la supresión, dispuesta en sesión
del 15 de febrero de 1813, de los derechos a la extracción de
harinas y granos12. La introducción del decreto señalaba que
«la prosperidad y aumento de las riquezas territoriales debe
ser el principal objeto de un legislador», pero que por «el

olvido de los verdaderos principios» se había creído «que la
abundancia resulta de un estéril monopolio». Producto de
sus ideas políticas fue la decisión, tomada en la sesión del 12
de marzo de 1813, de suprimir el tributo, la mita, las
encomiendas, el yanaconazgo, y el servicio personal de los
indios13. Algo similar al primer caso ocurrió en las sesiones
del 14 y 23 de junio cuando se declaró libre la exportación de
oro y plata ya que «por la imposibilidad de impedirla era
mejor autorizarla y recaudar derechos por ello»14. Todas esas
medidas tenían consecuencias fiscales, pero ellas no fueron
tomadas en cuenta.
13 La primera medida de la Asamblea respecto de los ingresos
fiscales fue la aprobación de un decreto del poder ejecutivo
del 19 de marzo acerca de los descuentos en los sueldos de
los empleados «para subvenir en parte a las grandes
erogaciones, que exigen imperiosamente la defensa y
seguridad de estas Provincias», para cuya implementación
aprobó un reglamento de descuentos en la sesión del 8 de
mayo15. El trámite muestra la lenta diferenciación de
funciones entre los poderes ejecutivo y legislativo: aquel
tomaba una decisión y después consultaba a este.
14 El primer debate legislativo sobre una cuestión fiscal tuvo
lugar en la sesión del 5 de julio de 1813, cuando se trató un
proyecto del Ministerio de Hacienda con el fin de obtener un
préstamo de 500 000 pesos
para subvenir a las urgencias de la patria en las inmensas
erogaciones que demandan sin tregua los Ejércitos del este,
y del oeste, sin calcular las que exige la guarnición de la
capital, y los empleados de la gran lista civil.
15 Aunque se trataba de un empréstito forzoso, del que 2/5 se

colocaría en la ciudad de Buenos Aires y el resto en «las
demás ciudades y pueblos unidos», por primera vez el
Gobierno otorgaría a cada prestamista un título, un pagaré
sellado con el sello del Estado y refrendado por el ministro
de Hacienda16. Esa disposición marcaba un cambio respecto
del pasado inmediato, ya que abandonaba las contribuciones
forzosas sin la contrapartida de un título y por la sola
autoridad del poder ejecutivo. La intervención de la

Asamblea sirvió asimismo para dejar sin efecto el préstamo
forzoso de 60 000 pesos que se había impuesto el 12 de abril
de 1813 sobre los contribuyentes de Salta y Jujuy, con el fin
de evitar la doble imposición17.
16 Entre abril y octubre de 1813, la Asamblea trató otras
cuestiones de carácter monetario y comercial, pero después
sesionó con muchas interrupciones y no trató ninguna
medida de carácter fiscal hasta su disolución en abril de
1815. Aun antes del fin de la Asamblea y durante el año que
demoró la instalación del nuevo Congreso que comenzó a
sesionar en Tucumán en abril de 1816 se colocaron varios
empréstitos forzosos por la sola autoridad del ejecutivo
(véase el cuadro). Entre septiembre de 1813 y enero de 1816
se impusieron cinco empréstitos forzosos por un total de
1 020 000 pesos. Los comerciantes de Buenos Aires
debieron aportar un millón de pesos, de los cuales
400 000 pesos recayeron sobre los comerciantes europeos y
extranjeros, y los 20 000 pesos restantes correspondieron a
los comerciantes de Córdoba. El 9 de abril de 1816 se impuso
de la misma manera un empréstito de 3 000 pesos sobre los
comerciantes de Tucumán18. Todas esas eran cantidades
nominales, ya que no hay información sobre las sumas
efectivamente recaudadas, pero la reiteración y proximidad
de las medidas hace pensar que estas nunca llegaron a la
totalidad de empréstito.
17 Aunque a partir de enero de 1813 la Asamblea General
Constituyente comenzó a cumplir las funciones del poder
legislativo, su incidencia en materia fiscal se limitó a la
decisión, a mediados de ese año, de colocar un empréstito
forzoso. Las medidas fiscales quedaron, por omisión, a cargo
del poder ejecutivo hasta la reunión del nuevo Congreso, con
el que comenzó a abrirse el debate sobre las cuestiones
fiscales y a confrontarse los argumentos acerca de los efectos
de la imposición ordinaria y extraordinaria.
Contribuciones y empréstitos forzosos en la
Argentina (1812-1821)
Cantidad en
Fecha Lugar Contribuyentes Forma de pago
pesos
15 my. 638 030 Buenos Comerciantes, Sin cláusula de reembolso

1812 Aires propietarios, etc.
Buenos
Aires, 2/5;
5 jul. Capitalistas de
500 000 otras Pagaré; 6 % de interés
1813 todas clases
ciudades,
3/5
9 sep. Buenos
600 000 Sin datos Pagaré
1813 Aires
24 nov.
20 000 Córdoba Comerciantes Pagaré
1814
Abr. Buenos
Sin datos Sin datos Pagaré
1815 Aires
8 jun. Buenos Comerciantes
200 000 Pagaré
1815 Aires europeos
Españoles,
10 en. Buenos Reembolso en fecha a
200 000 europeos y
1816 Aires anunciarse
extranjeros
9 abr. Reembolso en 4 meses en
3 000 Tucumán Sin datos
1816 Buenos Aires
Comerciantes
20 abr. Reembolso un año después de
40 000 Córdoba españoles y
1816 la paz
europeos
3 my. Españoles y
25 000 Tucumán Sin cláusula de reembolso
1816 europeos
Pagadero al contado después
Comerciantes y
20 my. de tres meses en Buenos Aires
6 000 Tucumán residentes
1816 o mediante letras sobre la Caja
pudientes nativos
de Córdoba
16 ag.
8 000 La Rioja Europeos Sin cláusula de reembolso
1816
9 dic. Buenos Españoles y Reembolso dos años después
84 000
1816 Aires europeos de la paz
Feb.
30 000 Tucumán Sin datos Reembolso en Buenos Aires
1818
24 abr.
Comerciantes
1818- Buenos Bonos a cancelarse un año
500 000 residentes
17 dic. Aires después
pudientes
1818
16 abr. Comerciantes
6 000 Tucumán Reembolso en Buenos Aires
1819 locales
5/6 comerciantes
8 ag. Buenos de la ciudad; 1/6 12 % de interés; reembolso en
600 000
1819 Aires comerciantes de Potosí o Buenos Aires
la campaña
Españoles,
8 ag. Buenos
Indeterminado europeos y —
1819 Aires
nativos realistas
28 ag. Buenos
36 000 Panaderos —
1819 Aires
16 sep. Buenos Acreedores del Aceptados por derechos de
100 000/mes
1819 Aires Gobierno aduana
27 my. Buenos Acreedores del Aceptados por derechos de
40 000/mes
1820 Aires Gobierno aduana
Nativos,
Aceptados después de 3-
23 mzo. Buenos españoles y
150 000 6 meses por derechos de
1821 Aires extranjeros, 1/3
aduana
cada uno
Fuentes: Registro oficial de la República Argentina, 1879;

Hansen, 1916, pp. 255-258.
El establecimiento de la autoridad fiscal

del Congreso (1816-1817)
18 El poder legislativo había surgido como consecuencia de las
ideas prevalecientes, pero tan difíciles de poner en práctica,
acerca de la división de poderes como garantía de la libertad
de los ciudadanos. Por eso, tras la disolución de la Asamblea
General Constituyente fue convocado un nuevo Congreso,
que funcionó entre 1816 y 1820, primero en Tucumán y
luego en Buenos Aires, cuyos integrantes debieron esforzarse
para establecer su autoridad fiscal. Las antiguas prácticas y
regulaciones y las urgencias de la guerra conspiraron contra
esa posibilidad.
19 Inmediatamente después de su instalación, el Congreso
dispuso un empréstito forzoso. Ese primer empréstito, de
40 000 pesos sobre los comerciantes españoles europeos de
Córdoba, fue aprobado el 20 de abril de 181619. Aunque no
era una novedad la carga sobre los comerciantes españoles
europeos, que ya habían sido objeto de imposición en
Buenos Aires, sí lo era la explicación de tal decisión. La
medida se justificaba porque recaía
en unos hombres que miran con una delincuente
indiferencia, y aun con placer nuestras desgracias, y que
están dispuestos a sacrificarlos todos, y sacrificarse ellos
mismos si se trata de promoverlas20.
20 La carga sobre los comerciantes españoles europeos podía

explicarse por la situación de guerra entre su país y el
Gobierno de las Provincias Unidas, pero la consecuencia que
ella tenía sobre sus hijos americanos ya no estaba justificada
por el origen sino por la opinión política.
21 La intención del Congreso de establecer cierto orden en los
ingresos se reveló a causa de un reclamo del gobernador de
Tucumán por pagas adeudadas a las tropas estacionadas en
esa ciudad. La petición fue considerada justa, pero los
fondos para pagar esa deuda no existían. Un congresista
sugirió, en consecuencia, que se exigiera a cada pueblo de la
unión «un estado exacto de sus rentas, ingresos y
existencias, inversiones, deudas activas y pasivas, y cuantos
pormenores sean necesarios para formar un cabal
conocimiento de ellas». Esa era la primera petición

efectuada por la autoridad legislativa para conocer el estado
fiscal de las provincias, que respondieron en general
(Córdoba fue la excepción) ignorando el pedido, como lo
hizo la de Tucumán, donde estaba el Congreso, que en lugar
de cuentas presentó excusas21. Esa información habría
permitido conocer los límites de las exacciones fiscales, que
ese mismo día continuaron estableciéndose a ciegas: otro
congresista, más impaciente, propuso un nuevo empréstito
forzoso sobre los españoles europeos de Tucumán22. En una
sesión posterior el monto del empréstito fue establecido en
25 000 pesos y se dejó «a la prudencia y arbitrio del Director
Supremo reglar los medios de su exacción»23. Pocos días
después, un empréstito forzoso de 3 000 pesos, casi de
inmediato ampliado a 6 000 pesos, recayó sobre los
comerciantes y «vecinos pudientes hijos del país» de
Tucumán, con la promesa de pagarles a los tres meses o por
libranzas sobre las cajas de Córdoba24. Al carecer de ingresos
genuinos para atender los gastos militares y de otros
instrumentos financieros que los empréstitos forzosos, el
curso de la guerra quedaba librado a la capacidad de
coacción de los gobiernos locales sobre los sujetos en los que
recaía la imposición.
22 La penuria de fondos llevó al director a decretar el 23 de
octubre de 1816, sin intervención alguna del Congreso, la
recepción de los comprobantes de préstamos al Estado en
pago por las deudas de las contribuciones de comercio,
fincas y gremios. Aunque la justificación dada en el decreto
era la necesidad de afianzar el crédito nacional, en realidad
el objetivo era conseguir que entrara dinero contante en la
caja ya que los comprobantes de préstamos solo podían
utilizarse para pagar deudas hasta agosto de ese año, pero
junto con ese pago en papel debía hacerse en metálico el
correspondiente a los meses de septiembre y octubre por
esas contribuciones25. Esa medida suscitó un debate en la
prensa de Buenos Aires tras la publicación en El Censor del
21 de noviembre de 1816 de una «carta remitida» de José
María Riera, comisionado para la verificación de los
comprobantes, ya que el comentario positivo acerca de la

medida del editor de ese periódico fue respondido en La
Crónica Argentina26. Aunque en ese mismo año había
habido propuestas de carácter financiero y fiscal en los
periódicos de Buenos Aires, ese fue el primer debate
registrado en ellos acerca de una cuestión fiscal.
23 Un intento precario de conseguir ingresos extraordinarios de
modo no compulsivo fue hecho por el diputado Passo. El 11
de diciembre de 1816 presentó un plan por el cual 1 805
suscriptores prestarían la cantidad de cien pesos por diez
meses, desde enero hasta octubre de 181727. La idea de un
donativo voluntario, aunque diferente de ese proyecto, había
sido adelantada por El Censor el 31 de octubre de 181628. El
plan de arbitrios de Passo se puso a votación, ya que la
discusión quedó trabada por su propuesta de privilegiar a
quienes contribuyeran como él sugería en el cobro de
créditos anteriores que tuvieran con el Estado y por la
oposición de otros diputados que creían que ese privilegio
perjudicaba a quienes, por el estado de indigencia en que
habían quedado por anteriores contribuciones, no pudieran
aportar nada al plan de Passo. Las opiniones de los
diputados fluctuaban de tal modo entre la regularización de
los ingresos extraordinarios y la utilización de la presión
fiscal para neutralizar a los españoles europeos, pero el
Congreso no alcanzó ningún acuerdo antes de que
suspendiera las sesiones en Tucumán y se trasladara a
Buenos Aires.
24 La indefinición respecto del poder de imposición, que el
Congreso había tratado de ganar desde su instalación, se
manifestó en dos episodios que tuvieron lugar durante el
periodo de receso correspondiente a la mudanza de
Tucumán a Buenos Aires. Uno de ellos fue la decisión del
general Belgrano, comunicada al Congreso en la sesión de 16
de mayo de 1817, de suprimir la contribución personal en
Santiago del Estero y Catamarca. El Congreso no cuestionó
esa medida de la máxima autoridad militar en la región
sobre un asunto fiscal sino que, de acuerdo con ella,
suprimió esa misma contribución en Tucumán29. El caso
sirve para subrayar la capacidad de la autoridad militar de

tomar una decisión en materia fiscal y su aceptación por el
Congreso.
25 Otra manifestación de la indefinición institucional acerca de
la capacidad de imposición y de regulación de las cuestiones
fiscales fue la decisión del poder ejecutivo de proceder,
mediante un decreto del 29 de marzo de 1817, a la
amortización de la deuda pública. El director solicitó la
aprobación de esa decisión por el Congreso mediante una
consulta sometida el 8 de julio. El Congreso aprobó el
decreto en las sesiones del 13 y 16 de agosto. De esta manera,
un decreto del poder ejecutivo de marzo fue aprobado por el
Congreso en agosto y dio lugar a cierta injerencia de este en
una cuestión fiscal. Dada la práctica anterior, tal
procedimiento era un avance de la representación en el
campo impositivo, pero también revela que la división de
poderes en ese campo aún estaba indecisa.
26 El intento más claro de limitar la autonomía fiscal del poder
ejecutivo tuvo lugar con la aprobación, en la sesión del 3 de
octubre de 1817, del artículo 34o del proyecto de reglamento
provisorio que estaba en discusión en el Congreso, que
disponía se le remitiera cada año un informe acerca de las
entradas, gastos y deudas de todas las cajas del Estado y
«municipalidades de los pueblos»30. Era muy poco probable
que el Congreso, dado el desorden fiscal existente, pudiera
obtener del Gobierno ese informe, pero era un paso adelante
en el camino hacia el establecimiento de la prerrogativa del
Congreso en materia fiscal. Ella quedó establecida por
primera vez de manera explícita en el artículo 8o del capítulo
2o del Reglamento Provisorio aprobado en diciembre de
1817, que establecía que el poder ejecutivo no podría
«imponer pechos, contribuciones, empréstito ni aumentos
de derechos de ningún género, directa ni indirectamente, sin
previa resolución del Congreso»31. Aunque ese texto tenía
como antecedente el artículo 4o, capítulo 2o, sección segunda
del Estatuto Provisional de mayo de 1815, en este se
subordinaba la autoridad fiscal del ejecutivo a la de la Junta
de Observación, que había surgido del cabildo tras la caída
de Alvear y no tenía un carácter representativo, pero no de

una manera clara ya que las cuestiones impositivas debían
pasársele para «consulta y determinación», no para su
«resolución» por el Congreso como dice el texto del
reglamento de 181732. Con el Reglamento Provisorio de 1817,
entonces, por primera vez el poder ejecutivo quedaba
sometido legalmente a la autoridad del Congreso en materia
fiscal. En adelante, el problema residió en la capacidad de
este para hacer cumplir su autoridad.
El ejercicio de la autoridad fiscal del

Congreso (1818-1819)
27 El establecimiento de la autoridad legal del Congreso en
materia fiscal no implicó necesariamente su cumplimiento
en la práctica. Las urgencias de la guerra conspiraban contra
la intención del Congreso de controlar y ordenar las
cuestiones fiscales. En la sesión del 2 de marzo de 1818 se
discutió una nota de Belgrano remitida por el director en la
que aquel informaba acerca de la imposición de un
empréstito forzoso de 30 000 pesos en la provincia de
Tucumán «por la dura alternativa en que se halla el ejército
de subsistir o disolverse»33. Belgrano había dispuesto la
imposición por su sola autoridad de jefe militar y se limitaba
a informar de ella al director, quien se lo comunicaba al
Congreso. Su decisión se debía, sin duda, a la presión del
ejército realista, pero ella iba en el sentido contrario del
camino que pretendía recorrer el Congreso. El director
compartía la posición del Congreso, según lo evidenciaba la
nota que acompañaba a la comunicación de Belgrano, en la
que, por las mismas razones por este aducidas, solicitaba
autorización para imponer un empréstito forzoso de
200 000 pesos sobre el comercio y vecinos pudientes de
Buenos Aires, pagadero en la Aduana con los derechos de
introducción marítima. El Congreso autorizó el empréstito
solicitado y acordó que con los fondos recaudados se pagase
el empréstito de Tucumán y solicitó al director «que
prevenga al general que en adelante no haga imposición,
sino es en los casos que absolutamente no den tiempo a la
consulta y entonces dando cuenta al Congreso con bastante

justificación de causa»34. El Congreso trataba de limitar las
imposiciones que no proviniesen de su propia autoridad,
pero debía aceptar que la guerra la limitaba.
28 El Congreso también tenía dificultades para poner a los
cabildos bajo su autoridad fiscal. Cuando un diputado de
Mendoza informó, en la sesión de 9 de marzo de 1818, sobre
el plan de arbitrios del Cabildo de esa ciudad, el Congreso
solicitó la remisión del plan por entender que le
correspondía resolver sobre el mismo35. Pocas semanas más
tarde, en la sesión del 31 de marzo, ante una consulta del
Cabildo de Tucumán, el Congreso resolvió que los cabildos
no tenían «facultad para aumentar por sí solos sus propios,
imponiendo pechos y contribuciones», y desaprobó una
solicitud del Cabildo de Catamarca para «el establecimiento
de un nuevo impuesto sobre toda arria que pasase por
aquella ciudad y jurisdicción», ordenándole «devolver los
fondos que hubiese recaudado desde que puso en ejecución
el proyecto»36. Más satisfecho debe de haber quedado el
Congreso con el reconocimiento de su autoridad que
implicaba la solicitud del Cabildo de Jujuy, aprobada en la
sesión del 12 de junio de 1818, de reformar el ramo de
arbitrios37. La imposición de la autoridad fiscal del Congreso
sobre los cabildos era difícil de cumplir cuando se producían
imprevistos que afectaban a una ciudad. Cuando el Cabildo
de Córdoba exigió un empréstito de mil pesos «sin consulta
ni aprobación previas de las autoridades supremas» para
paliar los grandes perjuicios causados por las avenidas del
río, el Congreso aprobó la medida en la sesión del 2 de
octubre de 181838. El Congreso establecía así su autoridad y
reconocía que las urgencias, no solamente las de la guerra,
podían obligar a imponer empréstitos forzosos sin su
autorización previa.
29 El pleno reconocimiento de la autoridad fiscal del Congreso
por el poder ejecutivo tuvo lugar el 24 de abril de 1818
cuando, alentado por la noticia de la victoria de Maipú, le
solicitó la aprobación de un empréstito forzoso de
500 000 pesos sobre el comercio de Buenos Aires que
absorbería el de 200 000 pesos autorizado el 2 de marzo39.

El Congreso aprobó rápidamente el pedido del Gobierno.
30 Otro asunto, de muy distinta índole, con algún resabio del
pasado pero también con rasgos modernos, que confirmaba
el establecimiento de la autoridad fiscal del Congreso, fue la
solicitud de las municipalidades de Mendoza y San Juan,
tratada en la sesión del 8 de junio de 1818, de que se
prohibiera la entrada de caldos extranjeros «que perjudican
con su concurrencia los intereses y principal industria de
aquella Provincia»40. El pasado estaba presente en el
recurso: la petición de un privilegio; la modernidad, en el
destinatario y el procedimiento: el congreso y el debate. El
diputado M. Godoy, de Mendoza, argumentó en contra de
los derechos sobre el comercio interno porque contribuían
«a fomentar el espíritu de rivalidad provincial», pero al
mismo tiempo señaló que como los vinos y aguardientes de
Cuyo, a pesar del aumento de derechos a los extranjeros,
«eran perjudicados en la concurrencia» por la superior
calidad y menor precio de estos, era necesario prohibir su
entrada. En oposición a Godoy, el diputado J. S. Malabia
sostuvo que los derechos cargados sobre los caldos cuyanos
iban a un fondo nacional con el que se atendían gastos de
beneficio común, por lo que lejos de fomentar «el espíritu de
rivalidad provincial» aumentaban «el de fraternidad y
unión». La ley de la necesidad, señalaba, obligaba a
mantener esos derechos que pesaban sobre los productos de
Cuyo, tal como otros lo hacían sobre las harinas, trigos y
otros «artículos de exportación». Finalmente atacó el flanco
más débil del argumento de Godoy: la prohibición de
entrada de los caldos extranjeros, dijo Malabia, no
contribuiría a que se refinase la calidad de los nacionales,
porque ese efecto solo debía esperarse de la concurrencia,
que era la única manera de promover la emulación, «que en
todos tiempos, y en todas las Naciones ha sido la causa
motriz del gusto, y de los progresos en la industria»41. El
resultado del debate fue el rechazo de la supresión de los
derechos sobre los caldos cuyanos, por «el considerable
déficit que ocasionaría en los ingresos del erario la abolición
de dichos derechos en circunstancias tan apuradas»42. Como

se mantenían los derechos sobre los caldos cuyanos y debido
a que la solicitud de prohibición de entrada de los caldos
extranjeros también fue desechada, Godoy solicitó —y el
Congreso aprobó— que los derechos sobre aquellos se
declarasen «inalterables»43. Más importante que el resultado
fue el debate mismo acerca de los efectos de un impuesto y la
confrontación de argumentos acerca del difícil balance entre
los principios y la necesidad.
31 Un debate de carácter más general sobre el tipo de
impuestos cargados sobre la población pareció iniciarse en la
sesión del 15 de junio de 1818 cuando el diputado Villegas
hizo moción para que el Congreso «tratase de variar el
sistema de derechos en que estaban gravados los fondos y
comercio del país». Esto se debía a que muchos de los
derechos que se cobraban entonces «habían sido
injustamente impuestos por el Gobierno Español, y
posteriormente distraídos del objeto principal de su
institución». Esos impuestos habían sido establecidos «sin
consideración al equilibrio e igualdad que debe guardarse
entre Pueblos Unidos baxo de un Gobierno liberal», por lo
que era urgente fijar «un plan de rentas capaz de
proporcionar entradas suficientes para las cargas comunes
del Estado guardando la igualdad posible entre los pueblos
de la Unión»44. El motivo de la moción no era, sin embargo,
tan general sino un caso bien preciso: una solicitud del
administrador de la Casa de Niños Expósitos que reclamaba
el pago de una pensión que se había asignado a esa Casa en
1796 sobre los ramos de Indulto Quadragesimal y de
Guerra45. El Congreso declaró ilegítima la asignación sobre
esos ramos, aunque condonó lo percibido hasta 1807 y los
réditos de la casa en que estaba la imprenta de los Expósitos
hasta ese momento. El problema residía en que los fondos de
esos ramos eran recaudados por la Caja de Buenos Aires
para la atención de objetos específicos no relacionados con la
Casa de Expósitos46. De esta manera, sin debatir el plan
general requerido por Villegas, el Congreso dirimió
cuestiones atinentes al sistema impositivo surgidas de las
prácticas de la administración colonial, continuadas tras la

revolución, de atender con los fondos recaudados por
impuestos que tenían un fin específico gastos distintos de
aquellos a que estaban destinados.
32 La autoridad del Congreso en materia fiscal ya estaba
establecida a fines de 1818 y en el curso del año siguiente
hubo una prueba más clara aun en tal sentido. En diciembre
de 1818 el poder ejecutivo solicitó al Congreso autorización
para exigir un empréstito y establecer contribuciones, que
estimaba necesarios hasta que la Caja Nacional de Fondos de
Sud América diera los resultados esperados. Los motivos
eran las urgencias «del ejército del Perú» y del «de
observación sobre los anarquistas» y las necesidades de
fondos de San Martín. El Congreso, a pesar de esos motivos,
no concedió al Gobierno todo lo que solicitaba: autorizó un
empréstito de 500 000 pesos, pero exigió que se le pasase un
plan sobre las contribuciones para su examen47. El Congreso
se negaba así a dar facultades al poder ejecutivo que no
estuviesen bajo su control. La Caja Nacional de Fondos de
Sud América fue creada por el desorden en la recaudación
provocado por la emisión desde 1813 de títulos de la deuda
pública amortizables por la aduana. Esas emisiones de
títulos preocupaban al Gobierno porque se había creado un
círculo vicioso del que no podía escapar: colocaba
empréstitos forzosos porque los recursos ordinarios no eran
suficientes; con los títulos así colocados, sus tenedores
podían pagar derechos de introducción marítima por su
valor nominal; la recaudación, por lo tanto, caía y era
necesario colocar nuevos empréstitos forzosos. Para
romperlo, el Gobierno había propuesto en noviembre de
1818 la creación de la Caja Nacional de Fondos de Sud
América, una institución financiera que ofrecería un interés
por los títulos colocados en ella para evitar su presentación
en la aduana. El proyecto falló porque las condiciones no
eran atractivas, pero debe enfatizarse que la Caja fue el
primer intento de reforma financiera desde la Revolución de
Mayo y que se trató de un proyecto del poder ejecutivo
debatido y aprobado por el Congreso. Que nadie en el
Gobierno ni en el Congreso poseyera los conocimientos

técnicos necesarios para advertir los defectos del proyecto no
invalida su intención ni la novedad del procedimiento
seguido para su aprobación48.
33 Otra solicitud de autorización de un empréstito, presentada
por el poder ejecutivo en mayo de 1819, fue rechazada por el
Congreso, que lo instó a recaudar las sumas no recaudadas
del empréstito anterior ya que la repetición de los
empréstitos hacía odiosas a las autoridades y perjudicaba el
crédito del Gobierno49. La autoridad del Congreso en
materia fiscal quedaba reforzada frente a la del poder
ejecutivo, cuyas cuentas examinaba en detalle y al que le
daba recomendaciones prácticas y buenos consejos. Esa fue
la expresión de mayor autoridad fiscal del Congreso, que
desde mediados de 1819 comenzó a declinar.
La declinación de la autoridad fiscal del

Congreso (1819-1820)
34 El Congreso, desde su establecimiento, había extendido su
autoridad fiscal a expensas de la del poder ejecutivo y de los
Cabildos a pesar de que la necesidad de fondos de los varios
ejércitos imponía sobre las cajas un carga difícil de soportar
e impedía cualquier previsión de los gastos. Hasta mediados
de 1819, sin embargo, esa autoridad había logrado afirmarse
tanto legalmente como en la práctica, pero en la segunda
mitad de ese año sufrió un retroceso en el segundo aspecto
que duró hasta la disolución del Congreso en febrero de
1820. Las causas de esa declinación fueron la intensificación
de la guerra en el Litoral y la llegada de un nuevo director,
José Rondeau, que en junio de 1819 reemplazó a Juan
Martín de Pueyrredón en la cabeza del poder ejecutivo.
35 La debilidad del Congreso para imponerle su autoridad fiscal
al poder ejecutivo quedó de manifiesto el 8 de julio de 1819
cuando el director presentó una nota suscitada por una
consulta del gobernador intendente de Cuyo relativa al
artículo 125o de la Constitución para que «se esclarezcan
algunas dudas sobre el abono de los auxilios que necesita
una división del ejército de los Andes estacionada en su
provincia»50. El referido artículo de la constitución aprobada

por el Congreso en abril de ese año decía:
Ninguno será obligado a prestar auxilios de qualquier clase
para los exércitos, ni a franquear su casa para alojamiento de
un cuerpo o individuo militar, sino de orden del Magistrado
civil según la ley. El perjuicio que en este caso se infiera al
propietario, será indemnizado competentemente por el
Estado51.
36 En cumplimiento de lo dispuesto por ese artículo, el

Congreso acordó que los perjuicios se indemnizaran por los
fondos del Estado, pero dadas las circunstancias ello debía
hacerse «sin que sea precisamente a contado y en
numerario»52. Es decir, como no existía otro medio de pago
que el metálico o numerario y este escaseaba en las arcas
públicas, el pago a los perjudicados debía hacerse mediante
algún título de deuda. De esta manera, el Congreso
retrocedía ante el poder ejecutivo en su intento de ordenar
las finanzas públicas y lo autorizaba a continuar con la
emisión de títulos de deuda.
37 El Congreso, no resignado ante tales circunstancias, aprobó
tres mociones del diputado Funes cuyo fin era conseguir la
información sobre las cuentas fiscales que permitiera luego
establecer algún orden en ellas: un informe sobre los
ingresos y los gastos en 1817 y 1818, según lo mandado por el
artículo 34o, capítulo 1o, sección 3 del Reglamento
Provisorio; otro acerca del caudal necesario para atender los
gastos de 1819; y otro sobre el monto de la deuda nacional53.
Posiblemente el poder ejecutivo no contase con la
información requerida por el Congreso, pero también había
cierta incongruencia en el pedido al invocar el reglamento
provisorio de 1817 cuando ya estaba vigente la constitución
de 1819, que entre las atribuciones del Congreso
mencionaba, en su artículo 43o, «recibir anualmente del
Poder Ejecutivo la cuenta general de las rentas públicas,
examinarla y juzgarla»54. El reclamo del Congreso muestra,
sin embargo, que un año y medio después de aprobado el
reglamento y casi dos meses después de que entrara en vigor
la Constitución el poder ejecutivo no había enviado aún la
información que debía suplirle regularmente y que, por lo

tanto, el Congreso desconocía tanto las cuentas de 1817 y
1818 como las estimaciones de ingresos y gastos de 1819 y el
monto de la deuda pública. El Congreso había logrado
establecer su autoridad constitucional en materia fiscal, pero
más difícil era hacerla cumplir.
38 Quizás por haberse dado cuenta de la escasa capacidad del
Congreso para hacer cumplir su autoridad fiscal, quizá por
ingenuidad en la materia, en la sesión del 27 de julio de 1819
el diputado Funes propuso, varias décadas antes de la
voluntary taxation de A. Herbert55, una contribución
voluntaria por la que 78 000 personas, divididas en doce
clases, aportarían desde 1 real hasta 1 peso y 4 reales por
mes, lo que produciría un total de 546 000 pesos al año56. El
proyecto de Funes se diferenciaba del presentado por Passo
en diciembre de 1816 en que no se trataba de un préstamo
voluntario por una única vez sino de una donación
voluntaria permanente. El Congreso aprobó en la sesión del
30 de julio el proyecto con el nombre de «suscripción
voluntaria para auxilio del ejército por el término de un año»
—es decir, sin el carácter permanente del proyecto original—
y requirió a su autor que propusiese el reglamento. Este,
presentado de inmediato, indicaba que la recaudación la
haría una comisión formada por dos personas nombradas
por el Cabildo junto con el alcalde de cada barrio57. Los
resultados de la contribución voluntaria no fueron los
deseados: se esperaba que «produjese un éxito satisfactorio,
así por ser voluntaria, universal y muy moderada, como por
el sagrado objeto a que estaba destinada», pero algunas de
las comisiones nombradas para recaudarla habían procedido
descuidadamente. Por ese motivo la comisión de diputados
que había examinado el caso proponía que el Congreso
solicitase al poder ejecutivo que requiriese a las comisiones
recaudadoras un informe del estado en que se hallaba la
suscripción58. Esa propuesta fue aprobada por unanimidad,
pero no podía ocultar el fracaso del proyecto de Funes y de
sus incentivos morales.
39 Algo del espíritu voluntarista fiscal de Funes reapareció, sin

embargo, en la sesión del 3 de agosto de 1819, cuando el
Congreso aprobó que el poder ejecutivo invitara al comercio
«a la exhibición de un empréstito voluntario» de
600 000 pesos, de los que 500 000 pesos corresponderían a
los comerciantes nacionales o extranjeros de la ciudad de
Buenos Aires y el resto a los comerciantes de las demás
provincias. El destino de los fondos era poner en marcha el
ejército auxiliar del Perú para ocupar las provincias
interiores, es decir, las del Alto Perú. Los contribuyentes
gozarían de la ventaja exclusiva de introducir en ellas efectos
mercantiles por un millón de pesos por cada cien mil del
préstamo y tendrían para venderlos un año y medio de plazo
contado desde que se conociera en Buenos Aires la
ocupación de Potosí. El Gobierno devolvería la suma
prestada un año después de la ocupación de dicha villa o, «si
contra toda esperanza se frustrase aquella», dos años
después en libramientos contra la aduana de Buenos Aires,
con un doce por ciento de interés59. A diferencia del proyecto
de Funes, que solo apelaba a incentivos morales, en el caso
del nuevo empréstito el Congreso recurría a incentivos
materiales para suscitar las contribuciones voluntarias y
dejaba de lado tanto las comisiones distribuidoras de los
empréstitos forzosos cuanto el mecanismo de recaudación
de aquel proyecto. Los incentivos, no obstante, fueron
insuficientes para conseguir el aporte voluntario de los
comerciantes extranjeros, quienes arguyeron la
imposibilidad de disponer de fondos con tal fin debido a su
condición de meros consignatarios. Por ese motivo en la
sesión del 25 de agosto el derecho de reembarco, que los
afectaba, fue elevado del 5 % al 8 %60.
40 El Congreso, sin embargo, no esperaba aumentar la
recaudación solamente mediante un empréstito voluntario
sino que echó mano de recursos más tradicionales como la
imposición de gravámenes a la leña, al maíz, al jabón, al
carbón de piedra, y a la sal introducidos en Buenos Aires, y a
los cueros extraídos. Todos esos impuestos, nuevos o
modificaciones de otros anteriores, quedaron aprobados en
la misma sesión y pocos días más tarde fueron aprobados

otros sobre las maderas y duelas introducidas y una
contribución de 36 000 pesos por el término de un año sobre
los panaderos que abastecían la plaza61. El Congreso no
podía esperar que esos impuestos suministraran grandes
cantidades de dinero, pero eran fáciles de recaudar y
producían fondos inmediatamente.
41 Aunque el empréstito voluntario aprobado en la sesión del 3
de agosto tenía una vocación más universal que la mayoría
de los anteriores, ya que recaía tanto sobre los comerciantes
nacionales como sobre los extranjeros, cuatro días después,
cuando el director informó que se preparaba una expedición
española «destinada a la subyugación de estas provincias»,
el Congreso lo autorizó a imponer un nuevo empréstito
forzoso sobre los españoles europeos, principalmente los
solteros, por «toda la suma posible, valiéndose para este
efecto de cuantos medios sean precisos», que en la sesión del
9 de agosto se hizo extensivo «a los americanos
notoriamente conocidos por enemigos de la causa»62. De
esta manera, por una amenaza que podía ser fatal para el
orden político gestado tras la revolución, el Congreso volvía
a las imposiciones discriminatorias y abría nuevamente las
puertas a la arbitrariedad de las comisiones distribuidoras.
42 La llegada de un nuevo director produjo novedades en la
distribución de la autoridad fiscal entre el poder ejecutivo y
el legislativo. A mediados de agosto el director hizo presente
al Congreso que por la falta de fondos para atender los
gastos ordinarios había mandado suspender la amortización
de créditos y consultaba si no era conveniente suspender por
el momento la amortización dispuesta por el decreto del 29
de marzo de 181763. El Congreso autorizó la suspensión de la
expedición de billetes de amortización por las deudas
contraídas por el Estado con cargo de pagarlas después de la
paz, por las anteriores al 25 de mayo de 1810, por los
empréstitos forzosos exigidos a los españoles, y por auxilios
a los ejércitos64. De esta manera se interrumpía el esfuerzo —
poco exitoso, por cierto— iniciado en marzo de 1817 para
ordenar la deuda flotante. Si bien el nuevo director se dirigía
al Congreso para solicitar autorización con tal fin, la

suspensión de la emisión de billetes de amortización había
sido dispuesta por su sola autoridad. Esto también era un
retroceso respecto de la autoridad en materia fiscal
adquirida por el Congreso bajo el director Pueyrredón.
43 Los meses finales del Congreso no fueron fructíferos en
materia fiscal, ya que solo consideró peticiones de
particulares65. Eso muestra la ausencia de autoridades
intermedias que pudiesen librarlo de la obligación de decidir
en cada caso, que lo transformaban en una autoridad no solo
legislativa sino también judicial. La última medida fiscal fue
tomada el 11 de enero de 1820, un mes antes de su
disolución, y fue nuevamente un aumento de los derechos de
extracción, en este caso sobre la de grasa animal66. Tras esta
medida se disolvió el Congreso, que a lo largo de sus casi
cuatro años de actividad había logrado cierto éxito en limitar
la capacidad de imposición del poder ejecutivo y de
autoridades subordinadas y había abierto el debate acerca de
las cuestiones fiscales.
44 La ciudadanía fiscal, es decir, la capacidad de los ciudadanos
de opinar e influir en las decisiones fiscales, surgió en
Buenos Aires casi a la par de la ciudadanía política. El
proceso que dio lugar al desarrollo de esta fue más visible
porque era consecuencia de la disolución de un orden
político y de la dificultosa instauración de otro. El pasaje de
la monarquía a la república requería la transformación del
súbdito en ciudadano, es decir, la transformación de los
individuos de solo «peticionantes» en opinantes y
gobernantes. Por la necesidad de fundar un nuevo gobierno
sobre la base de un nuevo principio de legitimidad, la
soberanía del pueblo, el surgimiento de la ciudadanía
política puede seguirse mediante el examen de los
mecanismos de representación del nuevo soberano por las
autoridades, ya no más soberanas. La caducidad de la forma
antigua de la soberanía política de la autoridad no conllevó,
sin embargo, la de la soberanía fiscal. La capacidad de
opinar y de influir en materia política fue más rápida que la
capacidad de opinar e influir en materia fiscal debido por un
lado a la escasez y al tipo de los medios de expresión de la

opinión, la prensa, pero por otro también a la escasez de
conocimientos fiscales de los nuevos ciudadanos. Por esos
motivos es menos a través de la prensa que de los debates en
los organismos representativos que puede seguirse el
surgimiento de la ciudadanía fiscal. Los representantes
debieron ocuparse, con o sin conocimientos técnicos, por las
urgencias surgidas de las guerras, de las cuestiones fiscales.
Es así en el ámbito del poder legislativo que se observa el
surgimiento de la ciudadanía fiscal, es decir, el debate acerca
de quiénes y cómo debían contribuir a los gastos
extraordinarios del gobierno.
45 En la primera década posterior a la revolución, el poder
legislativo residió en la Asamblea General Constituyente
entre enero de 1813 y abril de 1815 y en el Congreso entre
abril de 1816 y febrero de 1820. Esta afirmación no implica
desconocer que durante ese lapso el poder ejecutivo también
legisló, pero el surgimiento de la representación provocó,
porque la idea del poder limitado estaba en el origen de la
revolución, un paulatino traslado de esa facultad al poder
legislativo. Ese proceso fue más visible en cuanto a la
ciudadanía política, porque el debate sobre las formas de
gobierno y de representación, es decir, sobre la
conformación de una nueva autoridad política distinta de la
monarquía absoluta, era el imperativo de la hora; pero
también se manifestó, aunque oscurecido por la necesidad
de satisfacer perentoriamente las urgencias de los ejércitos,
en el plano fiscal. La Asamblea apenas si fue requerida por el
tratamiento de los asuntos fiscales, que quedaron en su
mayor parte a cargo del poder ejecutivo; pero a partir del
momento en que entró en funcionamiento el Congreso
comenzó la declinación de la autoridad fiscal del ejecutivo. Si
se juzga por las peticiones de los cabildos referidas a las
modificaciones de los arbitrios, el Congreso tuvo mayor éxito
en establecer su autoridad frente a ellos que frente al poder
ejecutivo. Aunque las decisiones sobre los empréstitos
forzosos pasaron a su cargo, el Congreso no pudo evitar las
iniciativas del poder ejecutivo, como la amortización de 1817,
sobre la que no fue llamado a opinar, quizá porque fue

adoptada en momentos en que se produjo la mudanza de sus
sesiones de Tucumán a Buenos Aires. La autoridad del
Congreso en materia fiscal quedó legalmente establecida a
partir de la aprobación del Reglamento Provisorio en
diciembre de 1817, pero la reanudación de la guerra en el
Litoral y un cambio en el poder ejecutivo produjeron un
avance en la práctica de la autoridad fiscal de este.
46 El surgimiento de la ciudadanía fiscal en la primera década
posterior a la revolución se manifestó en el tratamiento de
los temas pertinentes por el Congreso y en un pálido eco en
la prensa de Buenos Aires, en cuyas páginas apenas se
encuentran trazas de los temas fiscales que acosaban a los
representantes. Esa primera manifestación, sin embargo, no
debe contrastarse con la explosión de los debates sobre los
temas fiscales en la prensa y en la Junta de Representantes
de Buenos Aires a comienzos de la década siguiente sino con
la situación previa a la revolución. Tal comparación permite
poner de relieve las novedades introducidas respecto del
orden monárquico: surgió un poder ejecutivo autónomo con
capacidad de acción inmediata; se limitó ese poder mediante
el establecimiento del poder legislativo, con capacidad de
imponer su autoridad fiscal; y comenzó un debate, antes
completamente ausente, sobre los gastos del gobierno y la
manera de financiarlos. La revolución iniciada en Buenos
Aires en mayo de 1810 no fue una revuelta fiscal, pero como
consecuencia de ella las cuestiones fiscales comenzaron a
salir a la luz pública.
Notas
1. Molinari, 1939.
2. Registro Oficial de la República Argentina, p. 31.
3. Ternavasio, 2002 y 2007. Sobre las elecciones en el Cabildo entre

1810 y 1821, véase Sáenz Valiente, 1952, pp. 58-96.
4. Botana, 2008, pp. 223-224.
5. Montesquieu, De l’esprit des lois, lib. 12, cap. 1 y 2.
6. Ibid., lib. 13, cap. 1 y 13.
7. Goldstein, 1964, p. 39.
8. Marshall, 1950, pp. 10-11.
9. Hayek, 2007, cap. 9, pp. 147-156.
10. Amaral, 2014.
11. Halperín Donghi, 1982, pp. 74-75.
12. Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1,

p. 29.
13. Ibid., p. 24.
14. Ibid., pp. 49-53.
15. Ibid., p. 41.
16. Ibid., pp. 55-56.
17. Ibid., p. 56.
18. Amaral, Moutoukias, 2008, pp. 30-37.

p. 196.
20. Ibid.
21. La remisión del estado de cuentas por el gobernador de Córdoba se

menciona en la sesión del 7 de junio de 1816 (ibid., p. 221).
22. Ibid., pp. 199, 210.
23. Ibid., p. 203.
24. Ibid., p. 210.
25. Registro Oficial de la República Argentina, p. 384.
26. Véase El Censor, 21 de noviembre de 1816, no 65, en Biblioteca de

Mayo, vol. 8, p. 6936; La Crónica Argentina, 26 de noviembre de 1816,
no 28 y 25 de diciembre de 1816, no 33, en ibid., pp. 6383-6386 y 6427-
6430 respectivamente.

p. 280.
28. Véase, El Censor, 31 de octubre de 1816, no 62, en Biblioteca de

Mayo, vol. 8, pp. 6916-6917.

p. 293.
30. Ibid., p. 324.
31. Galletti, 1972, p. 624.

pp. 333-334 y 602.
33. Ibid., p. 346.
34. Ibid.
35. Ibid.
36. Ibid., p. 348.
37. Ibid., p. 359.
38. Ibid., p. 382.
39. Ibid., p. 351.
40. Ibid., p. 357.
41. Ibid., pp. 357-358.
42. Ibid., p. 358.
43. Ibid., p. 359.
44. Ibid., pp. 358-359.
45. Ibid., p. 359.
46. Ibid., pp. 359-360.
47. Ibid., p. 406.
48. Ibid., p. 392; Hansen, 1916, pp. 218-220, señala la novedad del
proyecto.

pp. 425-426.
50. Ibid., p. 438.
51. Galletti, 1972, p. 648.

p. 438.
53. Ibid.
54. Galletti, 1972, p. 643.
55. Herbert, Levy, 1912.

pp. 441-442.
57. Ibid., p. 444.
58. Ibid., pp. 456-457.
59. Ibid., p. 447.
60. Ibid., p. 451.
61. Ibid., pp. 450-451.
62. Ibid., pp. 447-448.
63. Ibid., pp. 449-450.
64. Ibid., p. 450.
65. Ibid., pp. 452, 454, 468 y 470.
66. Ibid., p. 475.
Autor
Samuel Amaral
Universidad Nacional de Tres de

Febrero
© Casa de Velázquez, 2018
Condiciones de uso: http://www.openedition.org/6540
Referencia electrónica del capítulo

AMARAL, Samuel. Guerra, empréstitos, debates: el surgimiento de la
ciudadanía fiscal en Buenos Aires (1810-1820) In: Cambio institucional
y fiscalidad: Mundo hispánico, 1760-1850 [en línea]. Madrid: Casa de
Velázquez, 2018 (generado el 15 mars 2022). Disponible en Internet:

<http://books.openedition.org/cvz/4346>. ISBN: 9788490961537.
Referencia electrónica del libro

BERTRAND, Michel ; MOUTOUKIAS, Zacarías. Cambio institucional y
fiscalidad: Mundo hispánico, 1760-1850. Nueva edición [en línea].
Madrid: Casa de Velázquez, 2018 (generado el 15 mars 2022). Disponible
en Internet: <http://books.openedition.org/cvz/4289>. ISBN:
9788490961537.
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15/3/22, 20:01 Cambio institucional y fiscalidad - Guerra, empréstitos, debates: el surgimiento de la ciudadanía fiscal en Buenos Aires (1810-1…

más tarde. Esa crisis ha sido estudiada en el plano político,

4 En la democracia moderna, la ciudadanía es la capacidad de

el derechos de los otros7. Este, sin embargo, es un principio

7 Los modernos instrumentos monetarios y financieros

costo de mantenimiento es el conjunto de los

política entre los individuos y el Gobierno. A diferencia del

La imposición por el poder ejecutivo (1810-

fondos no fueron suficientes y fue necesario recurrir a cajas

ser el principal objeto de un legislador», pero que por «el

15 Aunque se trataba de un empréstito forzoso, del que 2/5 se

autoridad del poder ejecutivo. La intervención de la

15 my. 638 030 Buenos Comerciantes, Sin cláusula de reembolso

Fuentes: Registro oficial de la República Argentina, 1879;

El establecimiento de la autoridad fiscal

20 La carga sobre los comerciantes españoles europeos podía

conocimiento de ellas». Esa era la primera petición

comprobantes, ya que el comentario positivo acerca de la

sirve para subrayar la capacidad de la autoridad militar de

de Alvear y no tenía un carácter representativo, pero no de

El ejercicio de la autoridad fiscal del

consulta y entonces dando cuenta al Congreso con bastante

absorbería el de 200 000 pesos autorizado el 2 de marzo39.

de dichos derechos en circunstancias tan apuradas»42. Como

prácticas de la administración colonial, continuadas tras la

Gobierno ni en el Congreso poseyera los conocimientos

La declinación de la autoridad fiscal del

provincia»50. El referido artículo de la constitución aprobada

36 En cumplimiento de lo dispuesto por ese artículo, el

información que debía suplirle regularmente y que, por lo

39 Algo del espíritu voluntarista fiscal de Funes reapareció, sin

la misma sesión y pocos días más tarde fueron aprobados

al Congreso para solicitar autorización con tal fin, la

lado a la escasez y al tipo de los medios de expresión de la

sobre la que no fue llamado a opinar, quizá porque fue

2. Registro Oficial de la República Argentina, p. 31.

3. Ternavasio, 2002 y 2007. Sobre las elecciones en el Cabildo entre

4. Botana, 2008, pp. 223-224.

5. Montesquieu, De l’esprit des lois, lib. 12, cap. 1 y 2.

6. Ibid., lib. 13, cap. 1 y 13.

7. Goldstein, 1964, p. 39.

8. Marshall, 1950, pp. 10-11.

9. Hayek, 2007, cap. 9, pp. 147-156.

10. Amaral, 2014.

11. Halperín Donghi, 1982, pp. 74-75.

12. Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1,

13. Ibid., p. 24.

14. Ibid., pp. 49-53.

15. Ibid., p. 41.

16. Ibid., pp. 55-56.

17. Ibid., p. 56.

18. Amaral, Moutoukias, 2008, pp. 30-37.

19. Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1,

21. La remisión del estado de cuentas por el gobernador de Córdoba se

22. Ibid., pp. 199, 210.

23. Ibid., p. 203.

24. Ibid., p. 210.

25. Registro Oficial de la República Argentina, p. 384.

26. Véase El Censor, 21 de noviembre de 1816, no 65, en Biblioteca de

27. Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1,

28. Véase, El Censor, 31 de octubre de 1816, no 62, en Biblioteca de

29. Asambleas constituyentes argentinas, coord. Ravignani, vol. 1,

30. Ibid., p. 324.