CE 150 SeguridadModeloEnergeticoCambioClimatico

MINISTERIO DE DEFENSA
de
ESTRATEGIA
150
INSTITUTO ESPAÑOL DE ESTUDIOS ESTRATÉGICOS
SEGURIDAD, MODELO
ENERGÉTICO Y CAMBIO
CLIMÁTICO
ENERO 2011
CUADERNOS
CATÁLOGO GENERAL DE PUBLICACIONES OFICIALES
http://www.publicacionesoficiales.boe.es
Edita:
NIPO: 075-11-028-5 (edición en papel) NIPO: 075-11-029-0 (edición en línea)

ISBN: 978-84-9781-625-0
Depósito Legal: M-3050-2011
Imprime: Imprenta del Ministerio de Defensa
Tirada: 1.000 ejemplares
Fecha de edición: enero 2011
En esta edición se ha utilizado papel libre de cloro obtenido a partir de bosques gestionados de forma
sostenible certificada.
DIRECCIÓN GENERAL DE RELACIONES INSTITUCIONALES

Instituto Español de Estudios Estratégicos
Grupo de Trabajo número 02/10

SEGURIDAD, MODELO ENERGÉTICO Y
CAMBIO CLIMÁTICO
Las ideas contenidas en este trabajo, son de responsabilidad de sus autores, sin que reflejen,
necesariamente, el pensamiento del IEEE, que patrocina su publicación.
SUMARIO
PRÓLOGO DE LA MINISTRA DE DEFENSA
INTRODUCCIÓN
Por Manuel Marín González
Capítulo I
RIESGOS Y AMENAZAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
Por Elena Conde Pérez
Capítulo II
LA POLÍTICA ENERGÉTICA Y LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO
CLIMÁTICO: LA COMPLICADA ENCRUCIJADA NORTEAMERICANA
Por Paul Isbell
Capítulo III
LA POLÍTICA ENERGÉTICA DE LA UNIÓN EUROPEA A LA LUZ DEL
TRATADO DE LISBOA
Por Mariola Urrea Corres
Capítulo IV
LOS DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD ENERGÉTICA MUNDIAL Y DEL
CAMBIO CLIMÁTICO
Por Fatih Birol
Capítulo V
EL CAMBIO CLIMÁTICO: IMPLICACIONES PARA LA SEGURIDAD Y
LA DEFENSA
Por Ignacio José García Sánchez
—7—
Introducción. Seguridad, modelo energético y cambio climático
Capítulo VI
POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL EN EL HORIZONTE 2030
Por Antonio Cuevas Delgado
COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO
ÍNE
—8—
PRÓLOGO DE LA MINISTRA DE DEFENSA

PRÓLOGO
Carme ChaCón Piqueras minisTra De DeFensa
Cada año más de 250 millones de personas se ven afectadas por desastres
climáticos y el 98% de ellas residen en los países en vías de desarrollo. Los países
más pobres son los menos responsables del Cambio Climático, pero son ellos los
que sufren sus peores consecuencias y los que poseen menos capacidades para
gestionar su impacto.
Hablar de Cambio Climático es hablar de medioambiente, pero también de

modelo energético, de cooperación internacional y de seguridad. Es uno de los
factores que más condiciona el futuro de nuestro planeta y, por ello, determinará
cómo vivirán y cómo se relacionarán las sociedades que lo habitan.
Todos tenemos una responsabilidad en esta cuestión. Y por supuesto no puede

eludirla el Instituto Español de Estudios Estratégicos, un organismo dedicado a
fomentar el debate en la sociedad española de todos aquellos temas relaciones con
la paz, la seguridad y la defensa.
Con esta edición conmemoramos dos hechos significativos: el cuadragésimo

aniversario de la creación del Instituto y el número 150 de su colección de
Cuadernos de Estrategia, una herramienta fundamental en la difusión de la cultura
de la Defensa en España. No se podía haber elegido un contenido de mayor interés
y relevancia para esta doble celebración.
Además, hemos tenido la fortuna de que Manuel Marín aceptara coordinar y

dirigir esta edición. Como presidente de la Fundación Iberdrola, ex Presidente del
Congreso de los Diputados, y uno de los principales artífices de la incorporación de
España a la Unión Europea, era la persona idónea, por sus conocimientos, pero
también por su compromiso, para enfocar el problema desde la visión
multidisciplinar que exige.
— 11 —
Prólogo
El Cambio Climático multiplica la complejidad del escenario estratégico al que

debemos enfrentarnos en el Siglo XXI, ya de por sí caracterizado por la
incertidumbre. Con un análisis brillante de los riesgos y amenazas que entraña,
este Cuaderno nos recuerda que nuestro futuro como sociedad próspera y
responsable pasa por la multilateralidad, la interdependencia y la solidaridad.
— 12 —
INTRODUCCIÓN
INTRODUCCIÓN
manuel marín González
SEGURIDAD, MODELO ENERGÉTICO Y CAMBIO CLIMÁTICO
Las dos grandes citas en las que la comunidad internacional pensaba encarrilar
el grave problema del calentamiento global, no han sido capaces de encontrar
soluciones y acuerdos para abordar esta grave cuestión. Desde diciembre de 2009
en Copenhague hasta la reciente reunión de diciembre de 2010 de Cancún la
diplomacia de Naciones Unidas se ha lanzado a la búsqueda del Tratado perdido.
No lo ha encontrado y nos queda la esperanza de poder abordar en 2011, en la

próxima cita de África del Sur la negociación definitiva del tan ansiado Tratado,
vinculante y obligatorio, sobre el Cambio Climático, que nos devuelva al camino de
la sostenibilidad medio ambiental.
El objetivo de este Cuaderno dedicado al cambio climático es arriesgado desde

el punto de vista conceptual y político. Pretende situarnos en el debate acerca del
calentamiento global desde una perspectiva que vincula el cambio climático a dos
premisas previas: la seguridad y el modelo energético.
Esta aproximación no suele ser del agrado del pensador medioambientalista

que entiende que el fenómeno del calentamiento global debe ser abordado con la
lógica aparente más noble de la defensa del medio ambiente.
La ecología, desde el problema de la biodiversidad hasta el de la mitigación del

CO2, tiene suficientes méritos y contenido como para abordar este problema desde
una posición estrictamente medioambientalista. El gran diseño es la búsqueda
permanente del “desarrollo sostenible”, tal como se enunciara en 1987 en el
Informe Brutland.
— 15 —
Ética y moralmente esta posición es defendible, pero la realidad nos está
demostrando que no es suficiente para intentar encontrar una solución global.
La Cumbre de Copenhague supuso la demostración práctica de que ya no es

posible pretender abordar la búsqueda de un Tratado vinculante y obligatorio desde
argumentos exclusivamente medioambientales. Otras variables relacionadas con la
seguridad nacional e internacional; el modelo energético y las nuevas
interdependencias energéticas se han incorporado al debate y a la solución del
calentamiento global.
El cambio climático es un problema que tiene varios envoltorios, varias capas

superpuestas como en el clásico ejemplo de la cebolla. Envoltorios de naturaleza
económica; envoltorios geopolíticos y geoestratégicos; envoltorios relativos al
modelo energético; envoltorios relativos a la seguridad. Un problema mundial como
el calentamiento global del planeta es un problema que tiene que estudiarse
necesariamente en relación con los nuevos equilibrios de poder que se están
produciendo en el mundo.
El siglo XXI ha superado definitivamente los equilibrios y las relaciones de poder

en la esfera internacional que marcaron el pasado siglo XX. Los cambios han sido
vertiginosos. Baste el ejemplo de lo acontecido en la vieja Europa. En apenas un
cuarto de siglo hemos pasado de la guerra fría, la amenaza nuclear y la división del
continente a una Unión Europea que se ampliado a los países del Este y Centro de
Europa. El Muro de Berlín y lo que significaba es ya un recuerdo que cuesta
explicarlo a las nuevas generaciones de europeos.
Otro ejemplo contundente y que se ha convertido en una expresión clásica de

estos cambios formidables es, que el más importante tenedor de bonos del Tesoro
norteamericano, sea el Banco Nacional de China. Esta circunstancia que hubiera
sido inconcebible para la revolución comunista de Mao Tse Tung y una auténtica
aberración para el patriotismo sin complejos de Ronald Reagan, es hoy una
realidad que hace depender gran parte de la estabilidad monetaria mundial de las
decisiones financieras de la nueva superpotencia china. El mercado monetario
— 16 —
Manuel Marín González
internacional de tipos de cambios en el último G20 de Seúl pendiente de la posición
de un país liderado por el más grande y poderoso Partido Comunista del mundo.
¡Quién lo hubiera imaginado!
Nuevos espacios globales se han dibujado en los últimos años que han afectado
inevitablemente al debate sobre los problemas derivados del calentamiento global.
La lógica del primer informe sobre “La Supervivencia de Nuestro Planeta”

liderado por Willy Brandt ; el nuevo informe sobre “Nuestro futuro común” realizado
bajo la autoridad de la primera Ministra Noruega Groo Brutland, incluso las
posiciones más exigentes como la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro y la
Cumbre sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo, y las posteriores cumbres
de Naciones Unidas, se situaban en un contexto internacional y en realidades
económicas y financieras muy diferentes.
Estos nuevos espacios globales han dado lugar a nuevas interdependencias

que han provocado uno de los fenómenos característicos de este siglo: el
desplazamiento del centro de gravedad político, económico y financiero hacia la
región Asia-Pacífico. El mundo ya no es eurocéntrico y se articula
fundamentalmente en torno al diálogo transatlántico entre europeos y
norteamericanos. También el diálogo Norte-Sur ha cambiado profundamente y las
clásicas relaciones verticales entre ricos y pobres han sido sustituidas por una
constelación de países emergentes algunos de los cuales ya son líderes regionales
y disponen de un enorme potencial de crecimiento.
Este crecimiento económico ha acrecentado a su vez la tensión sobre el medio

ambiente por la masiva emisión de gases de efecto invernadero. La demanda y el
consumo creciente de energía hasta límites que eran desconocidos han propiciado
la evidencia de un incremento de la temperatura ambiental que supone uno de los
mayores desafíos para la humanidad. Así pues, la demanda creciente de energía,
el impresionante desarrollo económico de algunos países emergentes, su nueva
posición mundial han situado las interdependencias energéticas como una
referencia obligada en el análisis de los nuevos equilibrios de poder que están
configurando el nuevo sistema de relaciones internacionales del siglo XXI.
— 17 —
Aunque sólo haya transcurrido apenas una década del nuevo siglo ya se dibujan
ciertas tendencias en la definición de estas nuevas interdependencias:
§ Los recursos energéticos están siendo progresivamente dominados
y controlados por empresas estatales. Las grandes compañías
multinacionales que controlaban la producción de petróleo y gas en el siglo
pasado apenas representan, en nuestros días, el 20% de la producción
mundial. Actualmente las empresas que controlan las 3/4 partes de las
reservas probadas de petróleo, gas y carbón en el mundo son estatales o
sujetas a un fuerte control de los gobiernos.
Esta circunstancia pone de relieve que las fuentes de energía en este siglo son
una parte fundamental de un nuevo sistema de relaciones internacionales y que el
control de los Estados productores sobre los recursos se está acrecentando de una
manera rápida y constante.
§ El riesgo, que ha sido confirmado, de la utilización creciente de los
recursos energéticos para obtener objetivos políticos. Es una obviedad
que los recursos energéticos han tenido siempre un componente estratégico
y de seguridad. Sin embargo, estamos en una dimensión nueva que se
explica mejor con una realidad construida en apenas una década. África y el
control de sus recursos energéticos por las empresas de las antiguas
potencias coloniales constituían la explicación clásica del fenómeno del
neocolonialismo económico. Poco que ver con la realidad actual: el principal
inversor energético en África es China quien obtiene el 29% de sus
importaciones energéticas del continente africano. Esta transformación
radical ha supuesto que China sea hoy la potencia dominante en el
continente africano. El actual plan quinquenal establece como gran prioridad
América Latina. Puede ocurrir lo mismo.
§ La seguridad está vinculada a la exigencia del desarrollo sostenible y
al fenómeno del calentamiento global. El cambio climático no es sólo un
gravísimo problema medioambiental. Es, igualmente, una cuestión que se
integra progresivamente en los nuevos conceptos de seguridad nacional e
— 18 —
internacional. El fracaso de la Cumbre de Copenhague se explica en gran
parte por dos razones. Una, por no haber integrado los “envoltorios”
estratégicos y de seguridad que acompañan el debate sobre cambio
climático. Otra, por utilizar un método de trabajo que dificulta el acuerdo final.
§ En los próximos decenios China e India dominarán los mercados
energéticos. China e India representan un tercio de la población mundial y
consumen sólo el 20% de la energía global. Durante los últimos años el 70%
de la demanda global de petróleo y el 80% del carbón ha provenido del
tándem China-India. Un dólar sobre tres invertido en producción eléctrica de
origen fósil o renovable están localizados en China y en India.
Según el World Energy Outlook de la Agencia Internacional de la Energía, China
ya es el primer consumidor de energía del mundo.
§ Los bajos precios del petróleo no volverán. Los costes marginales de
exploración y producción del barril de petróleo no permitirán el retorno de
precios bajos. Las grandes reservas descubiertas en aguas profundas
aumentan considerablemente este coste marginal debido a las dificultades
de extracción. El coste medio del barril se situó en, aproximadamente, 69 $
en 2009.
Este Cuaderno tiene un objetivo preciso: pretende confirmar que la seguridad, el

modelo energético y el fenómeno del cambio climático están vinculados en el nuevo
orden internacional que está emergiendo en estos últimos años y forman parte de
una complicada y difícil negociación global.
Este esfuerzo nos lleva a intentar esclarecer el ámbito de la negociación sobre

el cambio climático, sus actores principales, y las consecuencias de un fracaso
negociador sobre la seguridad internacional.
El punto de partida es el mismo: la constatación de que la energía, y las

interdependencias energéticas, es uno de los driver que están determinando la
nueva configuración de poder en el siglo XXI. Como en otros campos de las
relaciones internacionales, la globalización nos ha impuesto la necesidad de
— 19 —
aproximarnos a nuevas realidades que se desarrollan a una gran velocidad y que
ya se están configurando como parte fundamental de las nuevas estructuras de
poder en el mundo.
El ámbito de la negociación del fenómeno del calentamiento global son las

Naciones Unidas, pero el cuadro negociador donde interviene la responsabilidad
política directa de los mayores responsables en las emisiones de CO 2 debe
estudiarse de una manera particularizada.
La Cumbre de Copenhague y sus pobres conclusiones puso en evidencia, de un

lado, la elección de un método de trabajo discutible, de otro lado, que el cambio
climático está vinculado a consideraciones de orden económico, geoestratégico y
de seguridad que emergieron con toda su crudeza en la trastienda de la cumbre.
Es cierto que con la publicación de los trabajos finales del Panel de

Naciones Unidas sobre Cambio Climático se creó un clima de opinión generalizado
que permitió albergar grandes esperanzas respecto a la cita de Jefes de Estado y
de Gobierno en la capital danesa. La publicación del Informe Stern encargado por
el Gobierno británico sobre el coste de “no hacer nada”; el informe de Javier Solana
al Consejo Europeo sobre la Estrategia Europea de Seguridad que incluía el
cambio climático entre los riesgos y amenazas de futuro; la apasionada cruzada de
Al Gore y sus verdades incómodas; la gran movilización de ONGs y organizaciones
vinculadas con la temática del medio ambiente acorralaron a los partidarios del
discurso negacionista. Había llegado el momento de tomar decisiones.
Además, la elección de Obama a la Presidencia de los Estados Unidos y su

firme compromiso con los problemas medioambientales dieron la impresión que se
produciría una presión muy fuerte sobre China para alcanzar un compromiso
honorable para todos.
La decepción ha sido muy considerable: en Copenhague no pudo ser y como

hemos visto en Cancún se han conseguido sólo pequeños avances. Es cierto que
la crisis económica y financiera ha empeorado notablemente el grado de confianza
internacional y “el sálvese el que pueda” ha vuelto a imponerse como suele ocurrir
— 20 —
casi siempre en situaciones difíciles y complicadas. En estas condiciones la
capacidad internacional de producir acuerdos se resiente y si se trata de una
cuestión como el calentamiento global tan sensible y que afecta a los “envoltorios”
económicos, geoestratégicos y de seguridad que estamos comentando, la
posibilidad de encontrar un acuerdo internacional jurídicamente vinculante aumenta
su dificultad.
La Cumbre de Copenhague fracasó por la ausencia de “momentum”, por un

método de trabajo poco adecuado; por la incapacidad de cooperar en esta materia
de EEUU y China y por la inexistencia como interlocutor global de la Unión
Europea.
El “momentum” en una negociación difícil es fundamental para poder

concluirla. Es una situación en que los distintos satélites de la galaxia se ordenan,
cada uno se encaja en su órbita y se instaura “un momento de orden” que nos lleva
a la armonía. Así surge el acuerdo final.
Pues bien, ni en Copenhague ni en Cancún existía “momentum”. Ni los

satélites de la galaxia –Estados participantes– estaban ordenados; ni estaban
encajados –sus diferentes intereses– en sus orbitas; ni existió el necesario
momento de orden entre ellos que los llevaran a la armonía –el Tratado
vinculante–.
Tampoco el método de trabajo parece el más adecuado para ordenar la
galaxia de las diferentes posiciones e intereses. Es evidente que un acuerdo sobre
el calentamiento global, jurídicamente obligatorio y vinculante solo se puede
producir en el ámbito de Naciones Unidas. Sólo Naciones Unidas está en
condiciones de legitimar un Tratado de esta naturaleza.
Ahora bien, si el resultado final de este difícil proceso negociador debe ser
aprobado por Naciones Unidas, es también oportuno preguntarse si el llamado
“método onusiano” es el más adecuado para crear las condiciones del “momentum”
que permita la celebración de la gran Cumbre que anuncie a la humanidad que
— 21 —
finalmente se ha impuesto la cordura y el calentamiento global se somete a
políticas y decisiones que reducirán la emisiones de gases de efecto invernadero.
No parece, y así lo demostró Copenhague, que una Asamblea General

compuesta de Jefes de Estado y de Gobierno pronunciando decenas de discursos
atractivos, reivindicativos, o simplemente aburridos, sea el instrumento adecuado
para concluir un acuerdo de esta envergadura.
Que la Cumbre de Cancún fuera convocada solo a nivel ministerial es el dato

que confirma que se pretendía evitar otra situación similar a la de Copenhague.
En las negociaciones internacionales difíciles lo más complicado es definir los

perfiles del cuadro negociador, es decir, determinar claramente los intereses a
considerar y quiénes son los interesados. En el caso del calentamiento global, el
cuadro negociador, es relativamente fácil de establecer si tenemos en cuenta que
las responsabilidades individuales de los principales emisores de CO 2 son bien
conocidas y los interlocutores reales son apenas una docena de países.
El cambio climático es un grave problema que afecta a toda la humanidad pero

en términos de “técnica negociadora”, de organización de los perfiles de la
negociación, la solución está en la mano de un puñado de dirigentes políticos. No
es pues un problema de encontrar un cuadro negociador. El verdadero problema
es el grado de voluntad política y de responsabilidad de aquellos dirigentes
cuyos países son los responsables directos de la emisión de gases de efecto
invernadero.
Del cuadro de la siguiente página podemos obtener conclusiones muy precisas:

§ Solamente una docena de actores internacionales representan casi el 80%
de las emisiones mundiales de gases de efecto invernadero.
§ Únicamente tres, China, EEUU y la Unión Europea representan el 54 %.
§ Si añadimos otr os tres, Rusia, India y Japón llegamos al 68%.
§ Si sumamos otros cinco más, Canadá, Corea, México, Brasil y Sudáfrica
estamos ya en el 80%.
§ El 20% restante se lo reparten entre todos los países del mundo.
— 22 —
Los causantes de las emisiones de CO 2 son muy pocos países y los tres
máximos responsables están plenamente identificados: China, EEUU y la Unión
Europea.
El cuadro negociador es pues fácil de establecer. Un acuerdo de esta troika

sobre el cambio climático tendría un efecto tractor tan poderoso sobre el resto de
los dirigentes políticos que facilitaría sin duda un acuerdo global. Todos ellos
pertenecen además al G20 y se reúnen cada seis meses, siendo una de las
cuestiones habituales en sus reuniones el cambio climático. Pueden verse, hablar,
discutir y negociar sin problemas de agenda y de ocupaciones que desvíen su
atención. El cuadro negociador y quiénes son los actores de esta negociación están
perfectamente delimitados. Los culpables son conocidos.
Al menos, la Unión Europea fue capaz de presentarse en Copenhague y

Cancún con una posición reconocible: el paquete 20/20/20. Con toda seguridad es
la posición negociadora más sólida y más generosa con los países menos
desarrollados pero la debilidad externa de la UE y el rechazo de China y EEUU
— 23 —
para aceptar el mecanismo de “cap and trade” y crear un mercado mundial de
carbono están consiguiendo marginar a los europeos en las grandes citas
mundiales.
Hay que notar que, especialmente en Copenhague, el nuevo G2 – China y

EEUU– bloquearon toda posibilidad de acuerdo y el documento final se elaboró con
el único apoyo de los BRIC. La Unión Europea fue dramáticamente excluida.
Si es cierto que un nuevo equilibrio de poder se está configurando en el mundo

después de la caída del muro de Berlín y la desaparición de la guerra fría, hay que
reconocer que los elementos de orden estratégico, amenazas y riesgos son muy
variados y nos están obligando a reconsiderar y establecer nuevos conceptos
estratégicos de seguridad nacional e internacional, sabiendo además que una gran
parte de estos riesgos y amenazas son globales.
Una cuestión abierta es interpretar el papel de la energía en el desarrollo de los

nuevos conceptos de seguridad. El control y la garantía de acceso a las fuentes de
energía se confirman, como ya hemos señalado anteriormente, como un driver
fundamental en el nuevo sistema de relaciones internacionales.
La difícil negociación sobre el cambio climático integra, como ya hemos

señalado anteriormente, “envoltorios” económicos, geoestratégicos, de modelo
energético, de seguridad que no resultan siempre fáciles de precisar. Esta es la
razón principal que nos ha llevado a dedicar un Cuaderno del Instituto Español de
Estudios Estratégicos (IEEE) a analizar desde distintos puntos de vista esta
cuestión.
Una primera aportación debía referirse obligadamente a los riesgos y amenazas

del cambio climático. Este trabajo lo ha realizado Elena Conde, Profesora de
Derecho Internacional Público en la Universidad Complutense de Madrid, que
desde una posición intelectualmente abierta respecto al impacto real del fenómeno
del cambio climático, establece una visión de conjunto sobre la evidencia de que el
calentamiento global representa un riesgo y amenaza para la seguridad. Su trabajo
— 24 —
pone de manifiesto las implicaciones geoestratégicas que puede producir el
aumento de temperatura y sus efectos sobre recursos básicos para la humanidad.
Después de esta presentación general hemos decidido analizar la posición de

los principales responsables en la búsqueda de una solución negociada por ser, al
mismo tiempo, los principales responsables del problema.
La elección del Presidente Obama produjo enormes expectativas en el mundo y

pareció que por fin se abordaría el cambio climático con una posición constructiva.
Obama lo intentó pero no pudo superar las dificultades internas en el Senado
norteamericano. Además, el resultado de las últimas elecciones ha debilitado aun
más el margen de negociación de EEUU. No nos puede extrañar lo acontecido en
Cancún. Paul Isbell, Director del Programa de Energía y Cambio Climático del Real
Instituto Elcano, explica lo acontecido en EEUU y cuáles son las posibilidades para
progresar en un incierto futuro.
Otro actor global, la Unión Europea, quiso y no pudo, ni en Copenhague ni en

Cancún. Es un auténtico drama lo que ocurre con la UE en aquellas cuestiones en
las que no es capaz de hablar con una sola voz. Mariola Urrea, Profesora de
Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales de la Universidad de la
Rioja, analiza el porqué: la UE carece de una Política Común de la Energía y en
estas condiciones tiende a caer en la cacofonía y el ya célebre “cada uno por su
cuenta”. No obstante, el Tratado de Lisboa ofrece, por primera vez, la posibilidad de
progresar en la definición de una Política Común de la Energía. El camino no será
fácil pero al menos la puerta se ha abierto.
Aunque no interpretan un interés común y homogéneo, los llamados BRIC –

Brasil, Rusia, India y China–, ya son algo más que países emergentes. Juegan un
papel cada vez más sustantivo en la agenda mundial y en algunas cuestiones su
posición es determinante. Es el caso de China en el grave problema del
calentamiento global. Fatih Birol, Economista Jefe de la Agencia Internacional de
la Energía, nos ofrece una visión de conjunto de las previsiones y tendencias que
se dibujan en el horizonte de los próximos decenios, poniendo de manifiesto la gran
— 25 —
importancia de las nuevas interdependencias energéticas y cómo estas previsiones
confirman que la energía es un driver fundamental del nuevo sistema de relaciones
internacionales.
Si hablamos de riesgos y amenazas es porque existe la posibilidad real de un

conflicto. La seguridad nacional e internacional puede verse seriamente afectada
por las consecuencias del calentamiento global. La globalización, y los nuevos
riesgos y amenazas, han obligado a repensar los conceptos estratégicos de la
seguridad tanto en organizaciones militares como en los países que se consideran
democracias avanzadas. España lo está haciendo a través de su Estrategia
Española de Seguridad. Ignacio José García Sánchez, Capitán de Navío y
segundo Director del IEEE nos introduce en este terreno incorporando la visión de
la Defensa Nacional respecto a las cuestiones medioambientales.
¿España lo está haciendo bien? Era necesario concluir este Cuaderno del
Instituto Español de Estudios Estratégicos con un análisis de la Política Energética
desarrollada en nuestro país. El modelo energético español está conociendo una
etapa de indefinición y no parece que se pueda concluir el tan ansiado y necesario
Pacto Energético a pesar de ser una necesidad nacional. Antonio Cuevas,
Presidente de la Comisión de Industria del Congreso de los Diputados, nos
presenta una aproximación a la deseada y necesaria Política Energética Nacional
en el Horizonte 2030. Es una cuestión que suscita, desde luego, vivos debates.
La actual crisis económica y financiera no nos está permitiendo conducir con las
luces largas. El dramatismo de lo inmediato, particularmente el desempleo y la falta
de crecimiento económico, nos lleva a ocuparnos del día a día apartando
cuestiones que se consideran imposibles de resolver mientras no salgamos de la
crisis. Vendrán tiempos mejores y entonces será el momento, se nos dice. Pero
llegarán los tiempos mejores y entonces se nos dirá que recuperado el crecimiento
económico no es tampoco el momento de introducir restricciones al desarrollo
económico que pueden frenar la creación de empleo.
— 26 —
El calentamiento global es una de estas cuestiones que se apartan de la agenda
política y se intenta postergar para tiempos mejores. Es un gran error. Esperemos
que algún día queramos comportarnos como ciudadanos “justos y benéficos”, como
pretendieron los soñadores de la Constitución de 1812, y aceptemos que hay
cuestiones que no admiten demora.
— 27 —
CAPÍTULO PRIMERO
RIESGOS Y AMENAZAS DEL CAMBIO

CLIMÁTICO
RIESGOS Y AMENAZAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO
elena ConDe Pérez
RESUMEN
La seguridad es un concepto global en función del cual el cambio climático ha

sido oportunamente caracterizado como un “multiplicador de amenazas”. Dichas
amenazas pueden ser englobas en cuatro categorías: a) recursos básicos (agua,
agricultura y alimentos); b) efectos sociales (salud, posibles migraciones masivas,
retos a derechos humanos); c) efectos políticos (riesgo de incremento de “Estados
fallidos”); d) efectos económico-políticos (desigualdades económicas, “seguridad
energética”, lucha por el acceso a los recursos energéticos). Todos estos aspectos
muestran que el cambio climático, sea cual sea su origen –aunque parece haber
una evidente influencia antropogénica en él– es un reto inabordable sin una acción
conjunta: no obstante, se impone una acción no sólo multilateral, sino humana,
individual, adoptando cambios en las pautas de consumo depredantes adoptadas.
Palabras clave: cambio climático, calentamiento global, seguridad, conflictos,

“multiplicador de amenazas”, “puntos críticos”, escenarios, seguridad alimentaria,
salud, migraciones, derechos humanos, Estados fallidos, energía, “seguridad
energética”.
SUMMARY
Climate change in relation to a global consideration of “security” has been very
precisely defined as a “threat multiplier”. Those climatic threats to security could be
divided in four groups: a) basic resources (water, agriculture and food); b) social
effects (health, risk of massive migrations, human rights at risk); c) political effects
(possible increase of the commonly known as “failed States”); d) politic and
economic effects (economic inequities, “energy security”, wars for the access to
energetic resources). All these aspects show that climate change, it doesn’t matter
what could it be its origin –although there are evidences of the important
anthropogenic influence on it– is a challenge not easily tackled without a multilateral
action, but at the same time, a human and individual action is required, starting with
changes in our patterns of consumption.
Key words: climate change, global warming, security, conflicts, “threat

multiplier”, “hot spots”, scenarios, food security, health, migrations, human rights,
failed States, energy, “energy security”.
AUSENCIA DE CONSENSO POLÍTICO EN TORNO A LA REGULACIÓN

INTERNACIONAL DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y CRECIENTE
PREOCUPACIÓN SOCIAL POR EL TEMA
Ante el reto del calentamiento global provocado por la emisión incontrolada a la

atmósfera de gases de efecto invernadero, se adoptó en la Conferencia de Río de
Janeiro, de 5 de Junio de 1992, la Convención marco sobre el cambio climático
cuyo loable objetivo es:
“[...] lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto

invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias
antropogénicas peligrosas en el sistema climático. Ese nivel debería
lograrse en un plazo suficiente para permitir que los ecosistemas se adapten
naturalmente al cambio climático, asegurar que la producción de alimentos
no se vea amenazada y permitir que el desarrollo económico prosiga de
manera sostenible”(1).
— 29 —
Riesgos y amenazas del cambio climático
Para conseguir este fin, los Estados partes (más de ciento sesenta) han creado
un marco flexible para ir, progresivamente, alcanzando acuerdos ejecutivos. El más
nombrado de dichos acuerdos sería el alcanzado en la tercera Conferencia de las
partes, el Protocolo de Kyoto (10 de Diciembre de 1997), en virtud del cual dichas
partes, individual o conjuntamente, se obligan a que las emisiones de seis gases
determinados no excedan de cierto límite en el período comprendido entre 2008 y
2012. La consideración especial de los países en vías de desarrollo y las normas
para flexibilizar su cumplimiento, han hecho del Protocolo un
(1) Artículo 1.
— 30 —
Elena Conde Pérez
instrumento mejorable y vivamente criticado (2), si bien no tanto como lo ha sido el
acuerdo de mínimos –en gran medida forzado por la actitud del gobierno chino–
alcanzado en la Cumbre de Copenhague de diciembre de 2009, que pretendía
suceder al Protocolo de Kyoto y que sólo marca objetivos voluntarios de reducción
de emisiones con el fin de evitar que el incremento de la temperatura del planeta
supere los 2ºC (3).
La preocupación social –ahora reducida ante problemas más tangibles, como la

crisis económica– por los retos que el cambio climático presenta y por sus
implicaciones en materia de seguridad, ampliamente divulgados, se ha traducido no
tanto en acuerdos internacionales vinculantes a escala global, sino, más bien, en
múltiples informes sobre el tema desarrollados desde instancias internacionales
intergubernamentales (Naciones Unidas (ONU), Unión Europea (UE), Organización
para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), Organización del Tratado
del Atlántico Norte (OTAN), etc.), informes desarrollados desde Estados o desde
organizaciones no gubernamentales, think tanks o grupos de presión.
Sin ánimo de mencionar todos esos estudios, la mayoría muy relevantes,

científicamente sólidos y clarificadores, señalaré como punto de referencia básico,
el Informe del Secretario General a la Asamblea General de las Naciones Unidas
en su 64º período de sesiones, que lleva el nada desdeñable título de “Cambio
climático y sus posibles implicaciones en materia de seguridad” (4), que a su vez
toma el testigo que le lanzara en su día la Asamblea General en su Resolución “El
cambio climático y sus posibles repercusiones para la seguridad” (5). No obstante,
ya en el año 2004, el Grupo de Alto Nivel sobre las Amenazas, los Desafíos y el
Cambio, también recogía en su informe “Un mundo más seguro: la responsabilidad
que compartimos” (6), los retos que para la seguridad internacional implicaba la
degradación medioambiental. A pesar de los
(2) Muy brevemente señalaré en descargo de las muchas críticas que tiene sobre sí, que el
denominado Derecho Internacional del medio ambiente es una rama joven, aún en formación , y
— 31 —
en cuya formulación tienen gran importancia textos normativos de valor no obligatorio, el llamado
en Derecho Internacional, soft law. Vid. PAOLILLO, F., “Fuentes y evolución del Derecho
Internacional del medio ambiente”, Cursos Euromediterráneos Bancaja de Derecho Internacional,
Vol. II, 1998, pp.349-429.
(3) Vid. MARIÑO MENÉNDEZ, F., “La protección internacional del medio ambiente (I)” en DÍEZ DE
VELASCO, M., “Instituciones de Derecho Internacional Público”, pp.781-783.
(4) A/64/350, 11 de Septiembre de 2009.
(5) A/RES/63/281, 11 de Junio de 2009.
(6) A/59/565, 2 de Diciembre de 2004.
intentos realizados por algunos Estados miembros de la ONU –especialmente
Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte– en el sentido de que fuera el
Consejo de Seguridad, como órgano cuya misión fundamental es el mantenimiento
de la paz y de la seguridad internacionales, el que se ocupara de la cuestión,
muchos otros Estados (India, China y el Grupo de los 77 (G77)) consideraban que
el cambio climático, como asunto relacionado con el desarrollo socioeconómico,
debería ser objeto de discusión en el Consejo Económico y Social o en la Asamblea
General, o bien en el ámbito de la Convención Marco sobre Cambio Climático (7),
de modo que, una vez más, la política se ha impuesto a los hechos (8): los Estados
en vías de desarrollo nos echan en cara a los del primer mundo nuestra poca
vergüenza al preocuparnos ahora por un cambio climático en el que reconocemos
nuestra culpa, lo que impone sacrificios para todos, poderosos y con medios,
pobres y sin ellos. Y hay que reconocer que aunque parezca irresponsable, pues el
cambio climático cierne graves amenazas sobre todos, mucho más gravosas y
difíciles de sobrellevar para los débiles, razón no les falta (9).
(7) Vid. sobre los desarrollos de las implicaciones entre seguridad y cambio climático en las instancias
intergubernamentales el interesante informe, “Shifting Bases, Shifting Perils. A Scoping Studyon
Security Implications of Climate Change in the OSCE Region and Beyond”, Office of the
Coordinator of OSCE Economic and Environmental Activities, Adelphi Research in cooperation
with Chatham House, Cimera, Berlin 2010 , pp.47-54. (Cedido por R. Daussa ).
(8) En el año 2004, el Informe “Un mundo más seguro: la responsabilidad que compartimos” del
Grupo de Alto Nivel sobre las amenazas, los desafíos y el cambio señalaba la degradación
— 32 —
Elena Conde Pérez
ambiental como uno de los graves retos a la seguridad que enfrenta la sociedad internacional de
nuestros días y, al respecto, reconocía lo siguiente:
“Las instituciones internacionales y los Estados no se han organizado para encarar los problemas
del desarrollo de una manera coherente e integrada, y siguen ocupándose de la pobreza, las
enfermedades infecciosas y la degradación del medioambiente como si fueran amenazas
aisladas. Los criterios fragmentados y sectoriales de las instituciones internacionales son un
reflejo de los criterios fragmentados y sectoriales de los gobiernos: por ejemplo, los ministros de
hacienda trabajan en general sólo con las instituciones financieras internacionales, los ministros
de desarrollo sólo con los programas de desarrollo, los ministros de agricultura sólo con los
programas de alimentos, y los ministros del medio ambiente sólo con los organismos ambientales.
Los donantes bilaterales instan con razón a una mayor coordinación en las Naciones Unidas pero
no muestran mucho entusiasmo por la aplicación de medidas similares en sus propias
actividades.” A/59/565, 2 de Diciembre de 2004, pár. 55.
(9) No obstante, la política de cambio climático no es una opción entre alto-crecimiento/ altas-
emisiones de CO2 o bajo crecimiento/bajas emisiones de CO2. En África, por ejemplo, la mitigación
de los efectos perniciosos del cambio climático pasa por una gestión forestal y agrícola más
sostenible, formas limpias de energía (geotermal o
PUNTOS DE PARTIDA DEL PRESENTE ESTUDIO
Antes de abordar el análisis concreto acerca de los riesgos y amenazas del

cambio climático, es necesario partir de unas referencias básicas en torno a los
conceptos que serán manejados, concretamente, dos de ellos, cuales son:
La idea de “cambio” respecto de los parámetros normales de

comportamiento del clima
Este trabajo no tendría sentido alguno si su autora cuestionara la idea de

“cambio climático” asumida por las principales organizaciones internacionales en
sus informes periódicos sobre el tema o por las agencias, grupos independientes o
centros de estudio que han elaborado minuciosos trabajos sobre el objeto de este
artículo y que se basa sustancialmente y en palabras no científicas, en la influencia
que la actividad humana y, en concreto, el incremento que las emisiones de CO 2 y
otros gases tiene en el denominado “calentamiento global” que, a su vez, provoca
un “cambio climático”. Es decir, como autora de este trabajo me siento convencida
— 33 —
de estos datos, pero en un estudio de esta naturaleza y de forma previa, considero
oportuno al menos señalar las voces que claman por una revisión a la baja de los
datos catastrofistas y alarmantes que rodean el hecho del cambio climático (10). No
en vano:
“[…] la pregunta que da origen a que consideremos el cambio climático
como un problema no es la observación de calentamientos y cambios
locales de clima, sino ¿cuál será la reacción de nuestro sistema climático
ante una evolución de las emisiones de CO2 y
hidrológica) y por la creación de medios de transporte urbanos sostenibles. De este modo la

suavización de los efectos del cambio climático en un continente en profundo subdesarrollo como
África, es compatible con un mayor desarrollo. Lo mismo ocurre con América Latina.
Cf.”Changing the Climate for Development”, World Development Report 2010, pp.1-2.
(10) Los escépticos o negadores del cambio climático niegan que existan pruebas científicas
concluyentes con respecto a tres cuestiones básicas generalmente asumidas, que son:
1. El cambio climático reciente es inusual en comparación con los registros históricos.
2. Las emisiones humanas de gases de efecto invernadero suponen un impacto peligroso para el
clima.
3. Los modelos científicos que emplea el Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (en
sus siglas en inglés, IPCC) son indicadores fiables del clima futuro.
otros gases de invernadero tan abrupta como la que se produciría si no
modificamos nuestras conductas en cuanto a energía, demografía y
desarrollo económico?” (11).
En consecuencia, y pese a creer firmemente en que el cambio climático existe y

que los humanos hemos influido significativamente en este hecho, punto de partida
de las páginas que siguen, en estas primeras, no he querido dejar de mencionar
que existen estudios científicos que cuestionan la certeza el cambio climático y sus
impactos y recordar al lector que todo estudio científico puede ser utilizado con un
fin político, a veces bueno, a veces no (12).
— 34 —
Elena Conde Pérez
Dicho esto, considero a continuación adecuado señalar una percepción
personal, no sustentada en datos científicos, sino sólo sensibles, que es la
siguiente: aunque algunos científicos advierten de que el cambio climático no es
algo subjetivo, que tenga que ver con la experiencia vital del clima y sus cambios
(13), es un hecho –si bien rodeado de incertidumbres o hipótesis (14)– que en
relativamente poco tiempo, to-
(11) Cf. DE BALAIRÓN, “Mitos y realidades del cambio climático”, Estudios económicos, nºs 3 y 4,
Madrid, 2006.
(12) Vid. entre la doctrina científica española que cuestiona la certeza de los datos manejados para
hablar de “cambio climático”, SANZ DONAIRE, J.J., “Precisiones a las bases científicas del
cambio climático” en Cambio climático y su repercusión en la economía, la seguridad y la
defensa. Documentos de seguridad y defensa nº 26, CESEDEN, 2009, pp. 5-45; SANZ
DONAIRE, JJ., MARTÍN VIDE, J. y PÉREZ GONZÁLEZ, M.E. en “Mitos y realidades del cambio
climático”, Estudios económicos , nºs 3 y 4, Madrid, 2006. Se usan diversas expresiones para
cuestionar la certidumbre de los datos científicos que avalan el cambio climático, como “la teoría
conspirativa del cambio climático” o, más sencillamente, la “negación del cambio climático
antropogénico”. Pues bien, aunque existe un sólido consenso científico en torno a la influencia del
ser humano en el cambio climático, es preciso destacar que 150 científicos de 15 países
(números nada desdeñables), en Diciembre de 2009 constituyeron la denominada “Coalición
Científica Internacional del Clima” (ICSC en sus siglas en inglés) y reclamaron a la ONU y,
concretamente, al Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, en sus siglas en
inglés) que presentaran evidencias científicas suficientes acerca de que la emisión de gases de
efecto invernadero es causa del calentamiento global. También se ha denunciado un Climategate
o exageración, por parte del IPCC, de los datos acerca del calentamiento. Es preciso hacer
constar, asimismo, que dichas denuncias no son todo lo filantrópicas que debieran pues,
normalmente, hay intereses económicos en juego tras ellas.
(13) SANZ DONAIRE, J.J., “Precisiones a las bases científicas del cambio climático” , Loc. Cit. p.12.
(14) Vid. GROVE, A.T. y LOPEZ-GUNN, E., “Uncertainty in Climate Change” (WP),
Real Instituto Elcano, http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_eng/
dos hemos ido percibiendo cambios sustanciales respecto del clima que vivimos en
la infancia y el que vivimos en la actualidad. Por lo demás, escribo estas páginas
tan sólo un mes después de que inundaciones y desprendimientos de tierra
— 35 —
provocados por las lluvias monzónicas golpearan el Noroeste de Pakistán y la
Cachemira pakistaní, extendiéndose posteriormente al sur, lo que se ha traducido
en al menos 1.600 personas muertas y 20 millones de afectados, así como en un
descontento creciente entre la población pakistaní –ya en circunstancias normales
con sobrados motivos de descontento– hacia el gobierno, por la mala gestión de la
ayuda humanitaria. Las escribo, además, tras un verano cantábrico mucho más
cálido que los veranos de hace 15 ó 20 años.
El cambio climático, sea cual sea su origen, impone unos retos frente a los que
es preciso actuar. Si, además, su origen es debido en gran medida a la actividad
humana, no sólo se trata de actuar frente a dichos retos, sino que además hay que
cambiar pautas asumidas de comportamiento con el fin de evitar males mayores
(15).
La idea de seguridad en su relación con el cambio climático
Debido a su carácter flexible, el concepto de seguridad puede ser interpretado

desde diferentes puntos de vista. Desde una perspectiva clásica, dicha cuestión se
relaciona con la integridad del Estado soberano en el marco del Derecho
Internacional y, en función de dicho concepto se articula todo el sistema de
seguridad colectiva previsto en la Carta de las Naciones Unidas, se sustenta, como
contrapartida, en la idea de amenaza militar.
Ahora bien, el final de la Guerra Fría, así como el fenómeno multipolar de la

globalización, han hecho de la seguridad también un concepto multipolar, que va
más allá de la amenaza militar y que tiene complejos orígenes de carácter político,
económico, sociocultural y también, eco-
Content?WCM_GLOBAL_CONTEXT=/elcano/Elcano_in/Zonas_in/DT25-2010 (última visita 20-09-

2010).
El Secretario General de la ONU en su Informe sobre El cambio climático y sus posibles
repercusiones para la seguridad, señala, asimismo, que
— 36 —
Elena Conde Pérez
“ [...] si bien la elaboración de modelos climáticos ha hecho avances considerables en la
predicción del comportamiento futuro de los sistemas naturales a lo largo de períodos
prolongados, la ciencia del cambio climático y sus efectos físicos sigue estando sujeta a algunas
incertidumbres –por ejemplo en cuanto a la magnitud, el alcance geográfico y la escala temporal
de determinados efectos”, A/64/350, pár. 8, p. 5.
(15) Vid. “Stern Review: The Economics of Climate Change”, 2006.
lógico. Desde 1994, el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas (PNUD)
introdujo la idea de “seguridad humana” en función de la cual, las crisis económicas
o sanitarias pasan a considerarse amenazas potenciales a la seguridad al mismo
nivel que los conflictos violentos (16). De dicha tendencia en pos de una revisión
del término seguridad, se ha hecho eco la propia ONU, pues el Informe “Un mundo
más seguro: la responsabilidad que compartimos” del Grupo de Alto Nivel sobre las
amenazas, los desafíos y el cambio, señalaba en el año 2004 respecto de la idea
de seguridad, lo siguiente, muy oportuno en relación con el tema que nos toca
tratar:
“Cualquier suceso o proceso que cause muertes en gran escala o una
reducción masiva en las oportunidades de vida y que socave el papel del
Estado como unidad básica del sistema internacional constituye una
amenaza a la seguridad internacional. Si se parte de esa definición, hay seis
grupos de amenazas que deben preocupar al mundo hoy y en los decenios
por venir:
• Las amenazas económicas y sociales, como la pobreza, las enfermedades
infecciosas y la degradación ambiental;
• Los conflictos entre Estados;
• Los conflictos internos, como la guerra civil, el genocidio y otras
atrocidades en gran escala;
• Las armas nucleares, radiológicas, químicas y biológicas;
• El terrorismo;
• La delincuencia organizada transnacional ” (17).
— 37 —
Por su parte, estableciendo la relación entre seguridad y cambio climático, el
informe auspiciado por la OSCE, “Shifting Bases, Shifting Perils”, distingue tres
niveles, que interactúan conjuntamente:
1. Seguridad humana o individual: este nivel haría referencia a la satisfacción
de las necesidades básicas, como alimentos, agua y habitación.
2. Seguridad interna: haría referencia a la medida en que el impacto del cambio
climático puede tener en los conflictos intraestatales entre diferentes grupos
de población o entre el Estado en cuestión y un grupo o grupos sociales.
(16) Vid. “Climate Change as a Security Risk”, German Advisory Council on Global Change ( WGBU),
2008, pp. 19-20.
(17) A/59/565, 2 de Diciembre de 2004, p.12.
3. Seguridad internacional: incluiría este nivel los potenciales conflictos o
intereses respecto del uso del agua, fronteras cambiantes por la elevación del
nivel del mar, así como acontecimientos desestabilizadores que pueden
surgir como consecuencia del colapso de Estados o de violentos conflictos en
el seno de los Estados (18).
Más allá de estos tres niveles, concluye el informe que el cambio climático
supone a su vez un cambio en la seguridad global, regional o nacional, pues, desde
una perspectiva táctica, incrementa el riesgo de fenómenos meteorológicos
extremos, lo que puede afectar a las rutas de abastecimiento y al movimiento de
tropas; desde una perspectiva estratégica, repetidos efectos del cambio climático a
nivel doméstico impiden que un país desarrolle su potencial o proyecte su
verdadero poder y desde una perspectiva de justicia distributiva, el cambio climático
puede tener efectos asimétricos, beneficiando a unos y perjudicando a otros que,
normalmente, serán los ya desfavorecidos (19).
Sobre estas bases, en este trabajo adopto una visión de la “seguridad

ambiental” que se relaciona con los riesgos a aquélla derivados de cuestiones
— 38 —
Elena Conde Pérez
medioambientales, concretamente el cambio climático, y que suponen una
amenaza tanto para los Estados tradicionales como para las sociedades y sus
individuos (20). En el informe “El cambio climático y sus posibles repercusiones
para la seguridad (21), se señalan varias vías que vinculan el cambio climático con
la seguridad y que son las siguientes:
1. El cambio climático es una amenaza para los derechos humanos, en
concreto, el derecho a la vida, a la salud, a la alimentación, al agua y a la
vivienda (22).
2. El cambio climático constituye una amenaza para el desarrollo económico,
especialmente para los países en vías de desarrollo.
(18) V id. “Shifting Bases, Shifting Perils. A Scoping Study on Security Implications of Climate Change
in the OSCE Region and Beyond”, Loc. Cit., p.13 Box 2.
(19) Vid. Ibid. p. 9.
(20) En su amplísimo informe “Climate Change as a Security Risk”, el Consejo Consultivo alemán
sobre cambio climático (WGBU), señala muy oportunamente que los conflictos medioambientales
rara vez suponen un choque de intereses entre grupos organizados, sino que son origen de
controversias entre personas o grupos de personas cuyo objetivo último es salvaguardar sus
medios de subsistencia, Loc. Cit., p. 20.
(21) A/64/350
(22) Vid. “Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos
humanos sobre la relación entre el cambio climático y los derechos humanos”, A/HRC/10/61, 15
de enero de 2009.
3. Los efectos del cambio climático pueden ser una amenaza al recrudecer
tensiones o provocar guerras por los recursos.
4. Los efectos del cambio climático pueden poner en peligro una de las bases
de la existencia del Estado, como el territorio estable y, en algunos casos, su
propia supervivencia.
— 39 —
5. Los efectos del cambio climático pueden provocar cambios en la
disponibilidad de recursos naturales y en la posibilidad de acceder a éstos
(23).
De todo lo dicho en relación con la seguridad y el cambio climático, se puede

fácilmente deducir, por conservador que parezca, que la seguridad tiene que ver
con la estabilidad:
“[...] una de las razones por las que las civilizaciones humanas han florecido
a lo largo de los últimos cinco milenios, ha sido porque el clima mundial era
relativamente estable” (24).
En efecto, una de las características del cambio climático es que transforma

constantes en variables, alterando los fundamentos socioeconómicos de la
sociedad. Me explico: uno de los divulgados efectos del cambio climático es la
elevación del nivel del mar lo que, a su vez, provocará que los mapas tengan que
ser redibujados y, en muchos casos, las fronteras tradicionales de los Estados. Ello
afecta a su vez a las infraestructuras (puertos, aeropuertos, carreteras, ciudades
enteras...) y crea problemas jurídicos de primera magnitud, como la determinación
de las fronteras (entendidas según el Derecho Internacional: terrestres, aéreas,
marítimas) entre Estados. Por si esto fuera poco, el cambio climático converge con
otras tendencias globales tales como la superpoblación, el agotamiento de los
recursos, la urbanización descontrolada..., en muchos casos exacerbándolas, por lo
que ha recibido con mérito el calificativo de “multiplicador de amenazas”, pues si
bien existe un relativamente amplio consenso científico en relación con el hecho de
que el cambio climático no conduce al conflicto por sí mismo (25), sí que actúa
como catalizador de aquél, dependiendo de las circunstancias y de su interacción
con otros factores (26).
(23) A/64/350, pars.14-18, pp. 7-8.

(24) Cf. “National Security and the Threat of Climate Change”, The CNA Corporation, 2007, p. 13.
— 40 —
Elena Conde Pérez
(25) Vid. SALEHYAN, I., “From climate change to conflict? No consensus yet”, Journal of Peace
Research, vol. 45, nº 3, 2008.
(26) Vid. Shifting Bases, Shifting Perils... Loc. Cit., pp. 7-16.
(27)
IMPLICACIONES GEOESTRATÉGICAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO:

LAS AMENAZAS
Normalmente simplificado en un aumento de la temperatura media mundial en

alrededor de 0,74ºC (27) en el último siglo, el cambio climático aglutina muchas
otras variables, siendo algunas de ellas consecuencia de ese dato, como el
aumento del nivel del mar, las pérdidas de los mantos de hielo glaciares y polares,
el aumento en la actividad ciclónica y el incremento de los fenómenos
meteorológicos extremos, entre los más reseñables, pero no únicos. De producirse,
como parece seguro, muy probable o probable, en la terminología utilizada por el
IPCC en su Cuarto Informe de Evaluación (28) alguno o algunos de estos
fenómenos, surgirán grandes amenazas a la seguridad humana e, indirectamente,
internacional, y asimismo, “puntos críticos” (hot spots) (29) o escenarios en los que
los efectos de los
(28) Dato utilizado por el IPCC, 2007, “Resumen para Responsables de Políticas”.
“Cambio climático 2007: impactos y vulnerabilidad” .Contribución del Grupo de Trabajo II al
Cuarto Informe de Evaluación del IPCC. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
Cambio Climático (IPCC, en sus siglas inglesas) fue establecido en 1988 por la Organización
Meteorológica Mundial (OMM) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente
((PNUMA) con el mandato de analizar la información científica necesaria para abordar el
problema del cambio climático y evaluar sus consecuencias medioambientales y
socioeconómicas, y formular estrategias de respuesta. Desde su establecimiento, ha producido
una buena cantidad de informes, presentando un Informe de Síntesis (IDS) en Valencia el 17 de
Noviembre de 2007, en el que se resumen las conclusiones de los tres informes de los grupos de
trabajo y se ofrece una síntesis que aborda los aspectos de interés para los responsables de
políticas en la esfera del cambio climático: confirma que el cambio climático ya es una realidad,
fundamentalmente por efecto de las actividades humanas; ilustra los impactos del calentamiento
— 41 —
global que ya está acaeciendo y el potencial de adaptación de la sociedad para reducir su
vulnerabilidad y, finalmente, ofrece un análisis de los costos, políticas y tecnologías que llevará
aparejada una limitación de la magnitud de los cambios futuros. De continuar al ritmo actual las
emisiones de gases de efecto invernadero, el ascenso de la temperatura media mundial puede
ser mayor, entre 1,8ºC y 4 ,0ºC en este siglo XXI.
(29) Ibid.
(30) “[...] aquellos aspectos en que los efectos ya parecen ser altamente probables, son de gran
magnitud, pueden desencadenarse con relativa rapidez, tienen consecuencias potencialmente
irreversibles (el concepto de “puntos críticos”), tienen un alto costo en términos de vidas
humanas y bienestar humano, y pueden requerir enfoques innovadores debido a su naturaleza
sin precedentes [...]” A/64/350, pár. 10, p. 5.
Cambios pueden ser especialmente agudos o presentar una problemática más
acuciante (30).
Recursos básicos: agua, agricultura y alimentos
El aumento de la temperatura media del planeta como consecuencia del cambio

climático supondrá, en relación con el agua, efectos divergentes:
- El incremento del nivel del mar (agua salada) (31) por la aceleración en el
derretimiento de capas, casquetes y glaciares de hielo y por la disminución
rápida del hielo marino del Ártico.
- El deshielo de los grandes glaciares y de la nieve y el hielo almacenados en
las grandes cordilleras (Himalaya, Andes), provocará en un primer momento
un aumento de las escorrentías fluviales e incluso inundaciones graves pero,
al agotarse las reservas de hielo, a la larga traerá aparejada sequía (agua
dulce).
- Es muy probable el aumento de precipitaciones en latitudes altas, lo que traerá
consigo un riesgo de inundaciones, pero el verdadero problema surgirá en
latitudes medias y bajas, especialmente en tierras áridas, donde el descenso
en las precipitaciones, unido al aumento de las temperaturas llevará a la
desertificación y salinización de los suelos útiles, afectando al 35% de la
— 42 —
Elena Conde Pérez
población mundial y aproximadamente la mitad de todas las personas que
viven en la pobreza para el año 2080 (32) (agua dulce).
En el documento “Rising Temperatures, Rising Tensions. Climate change and

the risk of violent conflict in the Middle East” (33), se señala
(31) Los denominados escenarios y las evaluaciones regionales son mecanismos que permiten
obtener una predicción valiosa de los riesgos relacionados con el cambio climático. Son
predicciones que conjugan los datos científicos disponibles y tratan de ilustrar cómo será el
mundo en el futuro próximo. “Shifting Bases, Shifting Perils…” Loc. Cit., pp.16-20.
(32) 3,4 mm/año en los últimos 15 años. Hacia el 2100 el aumento del nivel del mar bien podría
superar el metro, además, el nivel del mar continuará aumentando por siglos aunque se
estabilicen las temperaturas globales. “The Copenhaguen Diagnosis. Updating the World on the
Latest Climate Science, 2009”. disponible en http://www.ccrc.unsw.
edu.au/Copenhagen/ Copenhagen_Diagnosis_LOW.pdf (última visita 19-10-2010).
(33) A/64/350, pár. 33, p. 13.
(34) Vid. BROWN, O. and CRAWFORD, A., “Rising Temperatures, Rising Tensions. Climate change
and the risk of violent conflict in the Middle East”, International Institute for Sustainable
Development, Ministry of Foreign Affairs of Denmark, 2009,
Como la amenaza número uno del cambio climático en Oriente Medio, el aumento
de la competitividad por el acceso a los acuíferos, algo que a su vez, complicará los
acuerdos de paz en la zona. El reparto de los acuíferos ha sido una constante en
los acuerdos de paz en la región: todo un anexo del Tratado de paz entre Israel y
Jordania se refiere al reparto de aquéllos; las negociaciones de paz entre Israel y
Siria en 2000, se rompieron por la cuestión del acceso a las aguas del lago Galileo;
por su parte, la cuestión del acceso al agua, uno de los contenciosos que dividen a
Israel y Palestina, es tan agudo que se decidió aparcar hasta el final de las
negociaciones sobre el Estado palestino y, realmente, la solución a esta cuestión
será una de las bases de un acuerdo duradero entre ambos países (34).
El agua, en este caso dulce, y su abundancia o escasez pueden revertir en unos

efectos positivos o negativos en relación con la agricultura: en su justa medida e
— 43 —
incluso con un clima más cálido que en épocas pasadas, las colectividades
humanas (normalmente de las latitudes septentrionales, en su mayoría con escasos
problemas de desarrollo) se pueden beneficiar de mejores cosechas, lo que a su
vez repercutirá en estabilidad social y en un próspero comercio internacional. En
cambio, la falta o escasez de agua provocará una pérdida del terreno productivo,
una escasez o ausencia de cosechas, descontento social si hay fuerzas para ello,
graves crisis alimentarias, dependencia de la ayuda externa, guerra (Darfur) (35),
graves
pp. 20-21. Vid., asimismo, “El agua como factor de cooperación y de conflicto en las relaciones
internacionales contemporáneas”, XXII Jornadas de la Asociación Española de Profesores de
Derecho Internacional y Relaciones Internacionales, Murcia, 20-22 de Septiembre de 2007,
Gutiérrez Espada, C. y otros (coords), Instituto Euromediterráneo del Agua, Murcia, 2009.
(35) V id. BROWN, O. and CRAWFORD, A., “Rising Temperatures, Rising Tensions. Climate change
and the risk of violent conflict in the Middle East”, Loc. Cit., p. 21.
(36) En la región de Darfur conviven etnias negras africanas con población de origen árabe. La etnia
africana más importante son los Fur, de los que toma su nombre el territorio, pero hay varias
etnias más, entre las que destacan los Zaghara y los Masalit. Estas tribus negras se dedican
principalmente a la agricultura, y comparten el territorio con varios grupos étnicos minoritarios de
origen árabe, llegados a la zona posteriormente, conocidos como Baggara (literalmente, “los de
las vacas”) y dedicados sobre todo al pastoreo nómada. Los conflictos interétnicos en la zona se
deben sobre todo a la competencia por los escasos recursos de la zona, en especial el agua
dulce y se han agudizado en los últimos decenios debido al considerable aumento demográfico y
a las condiciones climáticas adversas, pues los largos períodos de sequía produjeron la pérdida
de buena parte del terreno cultivable y de pastoreo. Las tribus nómadas migra-
diferencias sociales, migraciones forzadas, pérdida de hábitat, subdesarrollo
permanente...
En íntima relación con el tema, aparece la cuestión de la seguridad alimentaria

(36): la producción agrícola resulta especialmente sensible al cambio climático en la
medida en que dicho fenómeno es un factor que contribuye notablemente en el
incremento de plagas producidas por microorganismos (hongos, bacterias, virus e
— 44 —
Elena Conde Pérez
insectos), o bien en la estabilidad de las cosechas como consecuencia de
deficiencias nutricionales, contaminantes atmosféricos y temperaturas extremas. A
su vez, el cambio climático puede ser un factor de riesgo en los productos
alimenticios de origen animal (ganadería y pesquerías), pues los fenómenos
climáticos extremos y el aumento de las temperaturas constituyen un inmejorable
caldo de cultivo para las enfermedades infecciosas (37).
Efectos sociales del cambio climático
- Salud
El cambio climático puede tener dos tipos de efectos en relación con la salud
humana:
- El principal, será mayormente negativo, pues tanto el exceso de agua como
consecuencia de las inundaciones, como su escasez, a consecuencia de las
sequías y las elevadas temperaturas, provocará efectos muy perjudiciales
para la salud humana. En el primer caso con diarreas o expansión del cólera,
como ha ocurrido en las recientes inundaciones acaecidas en Pakistán
(verano de 2010); en el segundo, por la expansión de enfermedades
infecciosas como el dengue, la malaria, la salmonelosis, pero también por el
estrés calórico o el aumento de las enfermedades cardiovasculares. Los niños
y los ancianos son especialmente vulnerables a estos efectos (38).
ron al sur en busca de agua y pasto, y ello ocasionó el conflicto con las tribus agrícolas que
ocupaban dichos territorios. Todo ello unido a una explosión demográfica, a graves diferencias
tribales, étnicas y religiosas y a la lucha por el terreno, derivó en violencia.
http://es.wikipedia.org/wiki/Darfur#El_conflicto_de_Darfur (última visita 27-10-2010).
(36) Es un término que adquiere carta de naturaleza durante la Cumbre Mundial de la Alimentación,
FAO, 1996.
(37) Vid. Sobre la seguridad alimentaria y el cambio climático el muy técnico informe, “Climate
Change: implications for food safety”, FAO.
— 45 —
(38) Vid. “Protecting Health from Climate Change. Connecting science, policy and people”. World
Health Organisation (WHO), 2009.
- El único efecto positivo derivado del aumento de temperatura como
consecuencia del cambio climático, es la reducción de muertes a causa del
frío, pero ni siquiera es éste un valor seguro, pues los fenómenos extremos
(olas de frío o calor, tormentas tropicales, huracanes...) son también
elementos comunes del cambio climático y, asimismo, es un error común el
dar por sentado que la evolución del cambio climático será progresiva: los
cambios bruscos de temperatura, del nivel del mar o de las precipitaciones,
son perfectamente posibles (39).
- Riesgo de migraciones masivas y conflicto social
Las zonas costeras, donde vive aproximadamente un tercio de la población

mundial, son especialmente vulnerables al aumento del nivel de mar derivado del
cambio climático, lo que provocará graves daños a las infraestructuras de
transporte, a las instalaciones industriales, la producción de energía y la distribución
de recursos. En el caso de los pequeños Estados insulares la situación puede ser
tan insostenible como para determinar su inviabilidad como Estados –Maldivas,
Madagascar–, lo que a su vez genera el problema jurídico (y vital) de sus
nacionales, que pasarían a una situación de apatridia (40). Las predicciones del
IPCC apuntan a que, de aquí al año 2080, padecerán inundaciones todos los años
muchos millones de personas más que en la actualidad (41). La mayor parte de los
deltas de los principales ríos del mundo –Níger, Mekong, Yangtsé, Ganges, Nilo,
Rhin, Mississipi– se encuentran densamente poblados, pues han surgido grandes
megalópolis a su alrededor, con una urbanización muy deficiente en algunos casos,
siendo la población de muchas de las ciudades ribereñas especialmente sensible a
los fenómenos climáticos, pues es particularmente pobre (42).
(39) Vid. “Shifting Bases, Shifting Perils…”, Loc. Cit. , p.18.
— 46 —
Elena Conde Pérez
(40) “Según datos del ACNUR correspondientes al año 2007, puede haber cerca de doce millones de
personas que carecen de nacionalidad. Y no son pocos los efectos negativos que ello conlleva
para los afectados, pues la apatridia puede impedir poseer bienes o viajar legalmente e
imposibilitar también el acceso a la educación, al mercado laboral, a la atención médica y
sanitaria o a la asistencia jurídica y legal, entre otras consecuencias”. Cf. JIMÉNEZ PIERNAS, C.,
“Introducción al Derecho Internacional Público. Práctica española”, Tecnos, Madrid, 2009, p. 371.
(41) Vid. “Resumen para Responsables de Políticas”. “Cambio climático 2007: impactos y
vulnerabilidad”. Contribución del Grupo de Trabajo II al Cuarto Informe de Evaluación del IPCC.
(42) V id. “El cambio climático, la degradación del medio ambiente y la migración: qué hacer ante las
circunstancias de vulnerabilidad de la población y cómo aprovechar las
Las razones que se esconden detrás de las migraciones masivas de población
son múltiples, pero sin duda una de las que desde el origen de los tiempos es más
clara, es el cambio ambiental: es lógico que si el agua o los alimentos escasean, la
gente busque otros lugares mejores donde vivir y, en ocasiones, los conflictos,
tensiones étnicas o religiosas que provocan la migración de población, esconden en
su origen una motivación de carácter medioambiental (región de Darfur, Sudán).
Debe tenerse en cuenta, por lo demás, que los migrantes de las zonas rurales
suelen ser pobres, lo que les lleva a establecer asentamientos especialmente
frágiles al cambio climático, con lo cual la cadena recomienza una y otra vez.
Se suelen distinguir tres tipos de migraciones masivas o forzadas como

consecuencia directa o indirecta de los fenómenos climatológicos (43):
a) Los denominados “desplazados internos”, que permanecen dentro de su
propio país. El huracán Katrina, que sacudió la ribera del Mississipi, provocó
una buena cantidad de migrantes internos; la mala gestión política del
acontecimiento, a pesar de tener lugar en la gran potencia mundial, provocó
descontento, no sólo entre los desplazados, muchos aún por reubicar, sino
también en el conjunto de la ciudadanía estadounidense.
b) Algunos migrantes cruzan las fronteras internacionales, muchos de ellos de
forma ilegal, planteando, asimismo un reto para los Estados que los acogen o
se encuentran en la tesitura de qué hacer con ellos –reciente crisis de los
— 47 —
gitanos en Francia–, provocando en ocasiones una respuesta coordinada al
fenómeno desde organizaciones regionales, como la Unión Europea, pero no
siempre congruente con el alto estándar de protección de los derechos
humanos propio, también, de los europeos. A este respecto, no está de más
señalar la conocida como “directiva del retorno”(44), ampliamente criticada
por intelectuales, organizaciones no guberna-
oportunidades para solventar el problema”. Permanent Mission of Greece, Geneva y Organización

Internacional para las Migraciones, OIM, 2009.
(43) Vid. “National Security and the Threat of Climate Change”, Loc. Cit., p.18.
(44) Directiva 2008/115/CE del Parlamento y del Consejo, de 16 de diciembre de 2008, relativa a
normas y procedimientos comunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de
terceros Estados en situación irregular. DOUE L 348, 24 de diciembre de 2008, pp. 98-107.
mentales y organizaciones gubernamentales como MERCOSUR, la
Comunidad Andina y UNASUR (45); la gestión común de fronteras a través
de FRONTEX, o las barreras fronterizas en muchos casos vergonzantes que
separan Israel de Cisjordania –declarada ilícita en su dictamen sobre su
legalidad de por la Corte Internacional de Justicia (46)– o Estados Unidos de
México (conocido popularmente como “Muro de la Tortilla” en el marco de la
“Operación Guardián” contra la inmigración ilegal en Estados Unidos), por
mencionar algunos.
Es importante tener en cuenta en este apartado que:
“ [...]las personas que migran por razones medio ambientales no son

“refugiados políticos”, a pesar de los esfuerzos de los medios de
comunicación por seguir utilizando dicho término debido a su fuerte
connotación emotiva y a la compasión que genera. Las palabras tienen peso
y la Convención de 1951 sobre el Estatuto de los Refugiados establece
claramente que la noción de persecución es fundamental para otorgar dicho
estatus a una persona. Este hecho limita la posibilidad de conceder el
— 48 —
Elena Conde Pérez
estatus de refugiado, en el contexto de la degradación medio ambiental, en
muy pocas ocasiones. En algunos países, en cambio, se ha puesto en
marcha el Estado de Protección Temporal (TPS, por sus siglas en inglés)
para ayudar a las poblaciones extranjeras víctimas de desastres naturales,
como fue el caso de los Estados Unidos tras el paso del huracán Mitch en
Centro América. Más adelante, este ejemplo fue seguido por Suecia y
Finlandia, países que establecieron una serie de criterios de eligibilidad”
(47).
a) Una tercera forma de migración es aquella que no sólo traspasa las fronteras
internacionales, sino que implica una enorme distancia a correr por las
personas implicadas en ese fenómeno: sería el caso de la migración Sur-
Norte, en la que los prósperos países (del Norte, o de Occidente, podríamos
integrar, por ejemplo, a Australia
(45) Yo misma me sumé a esas críticas en mi artículo “TEDH- Sentencia de 28.02.2008, Saadi c.
Italia 37201/06- Artículo 3 CEDH- Prohibición de torturas y penas o tratos inhumanos o
degradantes- Terrorismo v. Tortura”, Revista de Derecho Comunitario Europeo, nº 32, pp. 275-
290.
(46) Conséquences juridiques de l’édification d’un murdans le territoire palesti nien occupé,
avis consultatif du 9 juillet 2004, Recueil 2004.
(47) Cf. BONCOUR, Ph, “Adaptación al cambio climático”, Migraciones. Otoño 2009, p. 4 ,
http:/www.iom.org
que aun siendo sureño es “occidental”) reciben población migrante de África,
Asia y América Latina (48).
Aunque las migraciones en sí mismas no tienen porqué ser un factor de

conflicto, de hecho lo son, pues, como ya he señalado, cuando son masivas, como
las que suele plantear un fenómeno de origen climatológico, suelen afectar a
gentes sin recursos económicos, lo que añade un factor de estrés en el país de
destino, no sólo en las estructuras del Estado, que pueden ya ser de por sí débiles,
sino provocando encontronazos y tensiones entre la población nativa y la migrante.
— 49 —
- Subdesarrollo y derechos humanos
Los efectos concatenados del cambio climático –pérdida de cultivos a causa de

las sequías, consecuentes efectos en la salud y en la nutrición de las poblaciones
afectadas, reducción de la productividad humana y animal, degradación de las
tierras y daños en infraestructuras– disminuyen el potencial productivo de las
economías: en esta situación, los países más expuestos, aunque todos sean
sensibles al cambio, son los pequeños Estados insulares y los países en desarrollo
(49).
Celebrada la Cumbre Mundial sobre los Objetivos de Desarrollo del Milenio (20-
22 de Septiembre de 2010), no están de más las palabras del Secretario General
de la ONU en relación con las implicaciones securitarias del cambio climático:
“Las diferencias de poder, riqueza y geografía determinan, por cierto,

nuestra sensación de lo que constituye la amenaza más grave a nuestra
supervivencia y bienestar. Estas diferencias nos llevan a minimizar lo que
otros consideran la amenaza más grave a su supervivencia. La falta de
equidad en la respuesta a las amenazas acentúa las divisiones. Muchos
opinan que la supuesta seguridad colectiva de hoy día es simplemente un
sistema para proteger a los ricos y a los poderosos. Estas ideas plantean un
(48) La migración internacional relacionada con el cambio climático parece ser un fenómeno muy
limitado por el simple hecho de que los migrantes necesitan recursos financieros y/o interacción
con los miembros de su comunidad en los países de destino, de lo cual los pobres y los “sin
tierra”normalmente carecen. Cf. BONCOUR, Ph, Loc. Cit., p. 4, http:/www.iom.org (última visita
19-10-2010)
(49) V id. A/64/350, párs. 45 y ss., pp.16-18.
obstáculo fundamental a la creación de un sistema de seguridad colectiva.
En pocas palabras, sin un reconocimiento mutuo de las amenazas no puede
haber seguridad colectiva. La autarquía será la norma, reinará la
— 50 —
Elena Conde Pérez
desconfianza, y seremos incapaces de lograr los beneficios a largo plazo de
la cooperación. Lo que se necesita hoy día es, ni más ni menos, un nuevo
consenso entre alianzas que parecen estar a punto de desintegrarse, entre
naciones ricas y naciones pobres, y entre pueblos sumidos en la
desconfianza y separados por un abismo cultural que parece cada vez
mayor. La esencia de ese consenso es sencilla: somos todos responsables
de la seguridad de los demás. Y la manera de poner a prueba ese consenso
será mediante la acción” (50).
Los efectos físicos del calentamiento del planeta no pueden clasificarse como
violaciones de los derechos humanos, porque generalmente los daños relacionados
con el cambio climático no son debidos a una acción u omisión del Estado. Los
efectos del cambio climático sobre el disfrute efectivo de los derechos humanos
pueden ser directos, en la medida en que los fenómenos meteorológicos extremos
pueden suponer una amenaza para el derecho a la vida, pero dichos efectos suelen
ser indirectos (aumento de la presión económica sobre los sistemas de salud y
vulnerabilidades relacionadas con la migración inducida por el cambio climático).
Algunos grupos de población resultan especialmente vulnerables al cambio
climático, como los niños, las mujeres, los ancianos y los discapacitados, en la
medida en que el cambio climático puede acrecentar la discriminación y la
desigualdad en las relaciones de poder (51).
Efectos políticos: Estados fallidos
- Estados fallidos
El término “Estado fallido” no existe como tal en Derecho Internacional, sino que
es una expresión política que ha ido ganando fortuna en los medios y ya en el
lenguaje común para definir a aquellos Estados “débiles o frágiles” en sus
estructuras básicas –que son tres, según el Derecho Internacional: territorio,
población y organización política (del
— 51 —
(50) A/59/565, 59 º período de sesiones de la Asamblea General, 2 de diciembre de 2004.

(51) V id. Informe de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los derechos
humanos sobre la relación entre el cambio climático y los derechos humanos, A/HRC/10/61, 15
de enero de 2009.
signo que sea, democrática o no), todo ello aglutinado bajo la idea de soberanía–
principalmente en el elemento gubernamental, de modo que éste es incapaz de
prestar los servicios básicos a la población, asegurar el orden público y proteger la
integridad territorial del Estado (52).
La influencia del cambio climático en la aparición de un Estado fallido no ha sido

estudiada como tal, pero sí indirectamente, esto es, en la medida en que la
explotación de los recursos naturales (petróleo, piedras
(52) Teniendo en cuenta que el término “Estado fallido” se ha popularizado, especialmente desde los
atentados terroristas del 11 de Septiembre de 2001 y, considerando que, pese a existir gruesas
listas de supuestos Estados englobables en esa categoría, no todos los son exactamente, algún
estudio ha establecido una gradación en el siguiente sentido:
a) Estados consolidados: es el caso del moderno Estado-nación en el cual los tres poderes
básicos (legislativo, ejecutivo y judicial) están salvaguardados, representados
fundamentalmente por los Estados miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo
Económico (OCDE). También podrían incluirse Estados en vías de consolidación hacia una
estructura democrática y una economía de mercado (Costa Rica, Chile, Estonia, Letonia,
Lituania, Eslovenia, Sudáfrica ).
b) Estados débiles: aquellos en los que el monopolio del uso de la fuerza está en gran medida
salvaguardado, pero que presentan graves problemas en proveer de bienestar a sus
poblaciones y en desarrollar las funciones básicas del Estado de Derecho (Eritrea, Uganda,
Venezuela, Macedonia y Albania). Asimismo, estarían incluidos los gobiernos autoritarios de
carácter islámico, pues aunque aparentemente son fuertes en la medida en que proveen de
estabilidad y de servicios públicos, en cambio, no son un verdadero Estado de Derecho y no
son fuente de bienestar para sus ciudadanos (Arabia Saudí, Egipto, Irán).
c) Estados frágiles en este caso, el Estado lo es de Derecho y provee bienestar a su población,
pero el monopolio del uso de la fuerza está muy restringido o simplemente no existe, y no tiene
— 52 —
Elena Conde Pérez
completo control de su territorio o de sus fronteras. Es el caso de muchos Estados formalmente
democráticos pero enfrentados a fuerzas separatistas (Colombia, Sri Lanka, Indonesia,
Georgia) o de algunos Estados autoritarios (Sudán, Nepal).
d) Estados fallidos o colapsados: es el caso del Estado en el ninguno de los tres poderes se
desarrollan correctamente. Como queda ejemplificado en el caso de Somalia, esta categoría no
significa necesariamente caos o anarquía, generalmente por la presencia de actores no
estatales que toman el lugar del Estado fallido y le sustituyen en sus funciones (Somalia,
Afganistán, Irak, República Democrática del Congo). En esta categoría no deben incluirse los
supuestos de separación (pacífica) del Estado predecesor ((Unión Soviética en 1991,
Etiopía/Eritrea en 1991, Checoslovaquia en 1993), de secesión (violenta)
(Pakistán/Bangladesh, en 1971, Yugoslavia, en 1995).
Cf . “Climate Change as a Security Risk”, German Advisory Council on Global Change (WGBU),
2008, p. 42, Box 4.2-1.
Preciosas) puede influir en el surgimiento de estas estructuras débiles y de grupos
que retan el poder del Estado. No obstante, y teniendo en cuenta que nos
movemos sobre la base de hipótesis, sí se puede afirmar que varios cambios
climáticos intensos pueden actuar como factor de desestabilización de un Estado
(53), lo cual es especialmente peligroso si en el territorio del mismo se encuentran
recursos energéticos claves que podrían pasar a manos de clanes, señores de la
guerra o grupos terroristas, los cuales, a partir de ese momento, tendrían en su
poder la posibilidad de chantajear a todos los Estados dependientes de ellos en la
extracción o distribución de ese recurso (54).
F. Fernández Fadón, estudiando las causas estructurales de la piratería

desarrollada desde los años 90 del pasado siglo en las costas somalíes, señala la
pérdida de recursos pesqueros de los que dependen la economía y alimentación de
las comunidades pesqueras, empleando en apoyo de dicha tesis el informe del
Grupo de Supervisión para Somalia (GSS) de Naciones Unidas. A tenor de los
datos que el referido autor cita, según la Comisión Europea, más del 50% del total
de las capturas en Somalia, Liberia y Guinea Conakry son practicadas de manera
ilegal. Por otra parte, la mayor parte del sector pesquero en Somalia se encuentra
en manos de empresas extranjeras.
— 53 —
“Las acciones que dilapidan la riqueza en el ecosistema marino del Cuerno
de África no se limitan a la sobreexplotación de las especies marinas, sino
que también incluyen descargas de vertidos tóxicos de todo tipo, incluido el
de residuos nucleares del que sospecha la Organización para la Agricultura
y la Alimentación de
(53) Ibid. p. 44.

(54) Teniendo en cuenta las listas elaboradas por distintos think tanks y organismos internacionales, el
Consejo Consultivo Alemán sobre Cambio Climático (WBGU) elabora la siguiente lista con unos
índices de falibilidad que van de 1 a 4:
- África subsahariana: Burundi, Chad, , República Centroafricana, Costa de Marfil, República
Democrática del Congo, Liberia, Nigeria, Sudán (4, cada uno), Angola, Etiopía, Guinea, Sierra
Leona, Somalia, Zimbabwe (3, cada uno), Camerún, GuineaBissau y Malawi (2 cada uno).
- América Central y Caribe: Colombia y Haití (3 cada uno).
- Oriente Medio: Irak (4), Yemen (3), Líbano, Arabia Saudí y Siria (2 cada uno).
- Europa del Este y Asia Central: Afganistán (3), Rusia y Uzbekistán (2 cada uno).
- Sur y Sudeste asiáticos: Myanmar (4), Bangladesh, Indonesia, Laos, Corea del Norte, Pakistán
y Sri Lanka (2 cada uno).
Ibid., p. 45.
la ONU. [...] El hecho objetivo de que los pescadores somalíes puedan
pescar cada vez menos afecta de una manera decisiva a las ya de por sí
frágiles economías litorales y explica, en parte, el origen de la piratería en la
zona y su uso por los grupos de piratas en Somalia como argumento
retórico para justificar sus acciones” (55).
Efectos económico-políticos: aumento de las desigualdades económicas,

recursos energéticos y posibles conflictos en la lucha por su acceso
- Aumento de las desigualdades económicas
Los efectos del cambio climático en el comercio internacional aún se mueven en

el terreno de la especulación, pero el Secretario General de la ONU, aun
— 54 —
Elena Conde Pérez
reconociendo este hecho, en su informe sobre El cambio climático y sus posibles
repercusiones para la seguridad (56), señala algunas consecuencias no poco
importantes:
- Necesidad de inversión para construir defensas contra las inundaciones en
torno a los puertos;
- Necesidad de reubicar industrias que se pudieran ver afectadas por la subida
del nivel del mar;
- Necesidad de construir medios de transporte más resistentes e instalaciones
de petróleo y gas más sólidas.
Los países en vías de desarrollo sufrirán la mayor parte de los costes derivados
del cambio climático. Ello es debido a varios factores: su gran dependencia de la
naturaleza en los sectores productivos; buena parte de su población vive en zonas
muy expuestas al cambio climático y en condiciones muy precarias de habitabilidad
y su capacidad de adapta-
(55) Cf. FERNÁNDEZ FADÓN, F., “Piratería en Somalia: “mares fallidos” y consideraciones de la
historia marítima”, Documento de Trabajo (DT), Real Instituto Elcano, 2009 en
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano/contenido?WCM_
GLOBAL_CONTEXT=/elcano/elcano_es/zonas_es/mediterraneo+y+mundo+arabe/
dt10-2009 (última visita, 22-09-2010). Vid., asimismo, sobre los Estados fallidos, en concreto, el
caso de Somalia, JIMÉNEZ PIERNAS, C, “Los Estados fracasados y el Derecho internacional: el
caso de Somalia”, Revista Española de Derecho Internacional, Vol. LXII 2010, 1, pp. 17-59 y
LÓPEZ MARTÍN, A.G., “Los Estados fallidos y sus implicaciones para el ordenamiento jurídico
internacional. El paradigma de Somalia” en Cursos de Derecho Internacional de Vitoria-Gasteiz
2010, UPV, Bilbao (en prensa).
(56) Cf. A/64/350, pár. 50, p. 17.
ción institucional y financiera es muy limitada (57). Si bien los efectos del cambio
climático impactarán en todas las economías del mundo, es evidente que el
fenómeno acrecentará la ya enorme brecha que separa al mundo desarrollado del
mundo en desarrollo.
— 55 —
(57) El informe “Changing the Climate for Development”, distingue 6 zonas en desarrollo, potencial
pero profundamente afectadas económicamente por el cambio climático, son las siguientes:
- África subsahariana: es una región naturalmente frágil (dos tercios de su superficie ocupados
por desiertos o zonas áridas), expuesta a las inundaciones y a las fuertes sequías.
Económicamente, la región depende de sus recursos naturales. Las infraestructuras son del
todo inadecuadas, a pesar de sus abundantes recursos.
- Este de Asia y el Pacífico: la mayor vulnerabilidad de la región es la gran cantidad de población
que habita en las zonas costeras y en islas poco elevadas sobre el nivel del mar. Gran
dependencia de la agricultura. Crecimiento importante de la población, rápida urbanización e
industrialización, con una consecuente carga medioambiental. Gran dependencia de los
recursos marinos, en peligro por la contaminación industrial, la sobreexplotación y el vertido de
pesticidas agrícolas.
- Este de Europa y Asia Central: la región lastra la mala gestión medioambiental de la época
soviética, a lo que se unen unas infraestructuras frágiles y anticuadas. El cambio climático
parece que llevará a la desaparición del Mar de Aral. El deshielo de los glaciares de Asia
Central provocará en un principio aumento de los cauces fluviales, incluso, inundaciones, pero,
a la larga, redundará en graves sequías y falta de agua dulce.
- América Latina y el Caribe: los ecosistemas más frágiles de la región parecen predestinados a
su desaparición: los glaciares tropicales de los Andes (dejando sin agua dulce a 77 millones de
personas en el año 2020 y sin energía para producir electricidad); desaparición de los arrecifes
de coral del Caribe, en los que viven aproximadamente el 65% de las especies marinas de la
zona; grave daño a los humedales del Golfo de México, provocando una mayor exposición de la
zona a los huracanes; desaparición de las lluvias amazónicas, convirtiendo vastas áreas en
sabanas.
- Oriente Medio y Norte de África: es ya la región más seca del mundo, pero para el año 2050 se
prevé una disminución a la mitad de la cantidad disponible de agua por persona. Alta
concentración de población y de la actividad económica en zonas proclives a las inundaciones.
Conflictos sociales y políticos que el cambio climático agudizará.
- Sur de Asia: altos niveles de población y de pobreza. Los efectos del cambio climático sobre los
monzones y el deshielo de los glaciares del Himalaya pondrán en peligro la disponibilidad de
agua dulce. La elevación del nivel del mar hace de ésta una zona especialmente vulnerable, con
zonas densamente pobladas en las riberas marinas, tierras cultivadas amenazadas por el agua
salada y muchas islas de bajo nivel sobre el mar (Maldivas).
Cf. “Overview: Changing the Climate for Development”, World Development Report 2010, p. 6 Box
1.
— 56 —
Elena Conde Pérez
El artículo 3 de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio
Climático –denominado “artículo de la equidad”– establece la responsabilidad de
los países desarrollados para con el mundo en desarrollo en lo que al cambio
climático se refiere, con las siguientes palabras:
“[...]1. Las Partes deberían proteger el sistema climático en beneficio de las
generaciones presentes y futuras, sobre la base de la equidad y de
conformidad con sus responsabilidades comunes pero diferenciadas y sus
respectivas capacidades. En consecuencia, las Partes que son países
desarrollados deberían tomar la iniciativa en lo que respecta a combatir el
cambio climático y sus efectos adversos.
2. Deberían tenerse plenamente en cuenta las necesidades específicas y las
circunstancias especiales de las Partes que son países en desarrollo,
especialmente aquellas que son particularmente vulnerables a los efectos
adversos del cambio climático, y las de aquellas Partes, especialmente las
Partes que son países en desarrollo, que tendrían que soportar una carga
anormal o desproporcionada en virtud de la Convención.”
- Recursos energéticos y posibles conflictos en la lucha por su acceso
Como ya he señalado, las consecuencias económicas del cambio climático

afectan a múltiples sectores productivos provocando a su vez un efecto rebote en la
oferta y la demanda de bienes y servicios: por ejemplo, tras el paso del huracán
Katrina, la pérdida de la capacidad de refinado del petróleo, sector industrial
desarrollado en la zona afectada, condujo a un aumento de los precios del crudo y,
a su vez, el uso de biocombustibles como sustitutos del crudo, provocó un aumento
de los precios de los alimentos.
Parece probable, en todo caso, que el cambio climático tenga un impacto tanto
en la producción de energía como en su suministro con efectos positivos en
algunos casos (energía eólica o solar), negativos, en otros (energía hidroeléctrica
en zonas donde se prevé una escasez de agua) (58). Por otro lado, es evidente que
— 57 —
buena parte del mundo desarrollado depende en recursos energéticos de las
reservas que de éstos existen en
(58) Cf. “Climate Change as a Security Risk” , Loc. Cit., p. 72.

países que no sólo se verán afectados por el cambio climático, sino que ya en la
actualidad son políticamente inestables, propensos a integrarse en el grupo de los
denominados “Estados fallidos”, interpenetrados por movimientos terroristas, es
probable que los efectos del cambio climático acentúen estas tendencias, poniendo
así en peligro la seguridad energética o la seguridad en el abastecimiento
energético de buena parte del mundo mientras no cambien nuestras pautas de
consumo.
Sacar a colación esta cuestión en este estudio acerca de los riesgos y

amenazas del cambio climático, se debe a que, como se acaba de señalar, buena
parte de los países y regiones donde se produce esa concentración de materias
primas son, ya en la actualidad, ciertamente inestables desde el punto de vista
político, inestabilidad que podría verse exacerbada si dichos países se ven
obligados a destinar una buena parte de sus recursos a combatir los efectos del
cambio climático o, más simplemente, los efectos del cambio climático pueden en sí
mismos suponer una amenaza para la seguridad del suministro energético –
pensemos en inundaciones o huracanes que inhabiliten la capacidad de suministro
de los países productores, dejando así en precario a los consumidores, que son
mayoría.
A este respecto, los recursos energéticos básicos siguen siendo el

petróleo y el gas y los países consumidores de estas materias, como
Estados Unidos de América, China, Japón, India y los Estados miembros de
la Unión Europea, de aquí a un futuro próximo (alrededor del año 2050),
continuarán dependiendo de la producción procedente de Rusia, el Mar
— 58 —
Elena Conde Pérez
Caspio y el Golfo Pérsico. Por lo que se refiere a la Unión Europea, cabe el
riesgo de que los países miembros, en sus esfuerzos por asegurarse la
seguridad energética, abandonen el proyecto común e inicien políticas
energéticas nacionales, competitivas entre sí. Precisamente para evitar esta
situación en la que las relaciones energéticas están cada vez más
politizadas, en la Unión Europea se ha tendido a incluir las cuestiones
relativas a la energía en el ámbito no sólo del comercio exterior (clásica
competencia comunitaria), sino también, en la Política Exterior y de
Seguridad Común, en la medida en que un flujo ininterrumpido de energía
hacia la Unión Europea, dependerá de la estabilidad política y económica de
las regiones productoras, algo en lo que puede influir decisivamente una
acertada política exterior europea (59).
(59) V id. a este respecto, los siguientes documentos: Decisión 98/181/CE, CECA y Euratom del
Consejo y de la Comisión, de 23 de septiembre de 1997, relativa a la
Así pues, el Norte de África, el Golfo Pérsico, la región del Mar Caspio y Rusia son
zonas vecinas de una Unión Europea ampliada a la vez que ricas en recursos
energéticos de los que es consumidora la Unión: redunda en el interés de Europa
mantener con estas regiones una política de vecindad que favorezca la estabilidad
política en aquéllas (60).
Teniendo en consideración estas cuestiones, y sin ánimo de agotar todas las

regiones afectadas potencialmente por el cambio climático, en este apartado
señalaré algunos puntos críticos y posibles focos de tensión o conflicto, como
consecuencia de los retos que impondrá el cambio climático en el abastecimiento
de diferentes formas de energía:
a) Región del Mediterráneo Sur (Argelia, Egipto, Israel, Líbano, Marruecos,

Palestina, Siria y Túnez):
— 59 —
La importancia geopolítica de la región se explica en base a múltiples razones,
si bien sólo me detendré en una, la abundancia de combustibles fósiles: Argelia y
Libia son exportadores principales a la Unión Europea; Turquía, por su parte, como
eterno país candidato a la membresía en la
conclusión, por parte de las Comunidades Europeas, del Tratado sobre la Carta de la Energía y el
Protocolo de la Carta de la Energía sobre la eficacia energética y los aspectos medioambientales
relacionados; COM 769 final, 2000, “Hacia una estrategia europea de seguridad del
abastecimiento energético”; Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo,
de 17 de julio de 2002 - La cooperación en materia de energía con los países en vías de
desarrollo COM (2002) 408 final; Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento
Europeo, del 7 de marzo de 2001, “aumentar la cooperación euromediterránea en los sectores del
transporte y la energía”; Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, de 26
de octubre de 2004, relativa al desarrollo futuro de la Iniciativa de la Unión Europea en el ámbito
de la energía y a las modalidades de creación de un Fondo para la energía en favor de los países
ACP COM (2004) 711 final; Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo,
de 6 de octubre de 2006, «Movilización de fondos públicos y privados para favorecer el acceso
mundial a servicios energéticos inocuos con el clima, asequibles y seguros: el Fondo mundial
para la eficiencia energética y las energías renovables» COM (2006) 583 final; Comunicación de
la Comisión, de 25 de enero de 2006, titulada: «Acción exterior: Programa temático para el medio
ambiente y la gestión sostenible de los recursos naturales, incluida la energía» COM (2006) 20
final; COM (2007) 1 final, “Una política energética para Europa”; Comunicación de la Comisión al
Consejo y al Parlamento Europeo, de 11 de abril de 2007, «La Sinergia del Mar Negro, una nueva
iniciativa de cooperación regional» COM (2007) 160 final .
(60) V id. el muy extenso documento Study on Energy Supply, Security and Geopolitics, Final Report,
January 2004.
Unión, puede jugar un papel fundamental en sus relaciones con ésta en lo que a
suministro energético se refiere, pues es un país de tránsito del petróleo y el gas
procedente de Rusia, la región del Mar Caspio y el Golfo Pérsico y, asimismo, goza
de gran protagonismo en las relaciones con países de Oriente Medio.
— 60 —
Elena Conde Pérez
Es previsible que el cambio climático tenga efectos especialmente devastadores
en la zona, sobre todo por lo que se refiere al acceso al agua, ya un problema en la
actualidad: parece muy probable que el aumento de las temperaturas reducirá
considerablemente el cauce de los grandes ríos que atraviesan la región (Jordán,
Tigris, Éufrates, Nilo), lo que a su vez repercutirá en un descenso de la producción
agrícola, en consecuencia, desplazamientos de población que se suman a los ya
presentes en la zona como consecuencia de los frecuentes enfrentamientos
armados entre vecinos. Los efectos del cambio climático añaden un factor de estrés
a las débiles economías de la región: los países exportadores de recursos fósiles,
habrán de invertir en infraestructuras y reparaciones de daños, y pueden sentirse
tentados de presionar a los países consumidores (especialmente la Unión Europea)
exigiendo beneficios comerciales o aumentando los precios de los recursos
energéticos.
b) Cinturón euroasiático (Azerbayán, Armenia, Georgia, Kazakhstan,

Kyrgyzstan, Tajikistán, Turkmenistán y Uzbekistán):
La importancia geoestratégica de la zona se explica por ser vecina de una gran

potencia, Rusia, con aspiraciones de reafirmar su papel en las relaciones
internacionales, así como de Oriente Medio y Afganistán. Precisamente por
encontrarse en tal situación, la región es tránsito obligado de los combustibles
fósiles que van hacia Occidente, sin olvidar que el Mar Caspio –sobre el que pesan
las disputas territoriales de los Estados ribereños– es rico en recursos. Dicha
importancia geoestratégica se explica también como resultado de la lucha contra el
terrorismo. Teniendo en cuenta estos datos, la zona está en el punto de mira de las
grandes potencias como Estados Unidos de América, Rusia –recuérdese la
intervención armada de este país en Georgia en el año 2008– y China.
El principal problema que lastra este espacio geográfico es su inestabilidad y

tendencia al conflicto, debidos, en gran medida, a la falta de legitimidad de las
instituciones políticas surgidas de la época postsoviética, por la falta de eficacia de
— 61 —
la administración pública, por no hablar de la extendida corrupción. El cambio
climático puede añadir a las ya depauperadas economías de la zona un mayor
factor de estrés. Teniendo en consideración las grandes potencias que han puesto
sus ojos sobre la zona –o no los han quitado, caso de Rusia– no parece improbable
que pudiera darse la intervención de terceros.
c) Amazonas (Brasil, Bolivia, Perú, Colombia, Venezuela, Ecuador, Surinam y

Guyana):
El gran dilema de la región es la continua deforestación, lo que unido a las

tendencias probables del cambio climático, provocará una “sabanización” de la
zona. El incremento de las temperaturas, una mayor frecuencia de las sequías y la
degradación del suelo, tendrán consecuencias en la agricultura. La pesca también
sufrirá, aún más, a pesar de encontrarse ya en la actualidad en situación de
sobreexplotación. Las infraestructuras, ya deficientes, sufrirán los efectos del
cambio climático: el nivel de los ríos puede disminuir alarmantemente, convirtiendo
éstos en barro y haciendo las carreteras intransitables, lo que tiene sus efectos
perniciosos no sólo para el comercio y la industria, sino también para la salubridad
de la población.
Brasil es el país más relevante para el desarrollo económico de la región, pero

su explotación económica de la zona del Amazonas es controvertida. La gran
riqueza en recursos de la región se ve erosionada desde el punto de vista político
en países inestables o con estructuras muy mejorables, como es el caso de Perú,
Colombia y Venezuela, interpenetrados por lo demás, por movimientos terroristas.
Los efectos del cambio climático en este ámbito geográfico pueden hacer mella
aún más en las estructuras políticas, favoreciendo una nueva intervención de
terceros próximos, en busca de recursos –Estados Unidos– o extrañas alianzas –
Venezuela-Irán–, siempre con erosión de los derechos fundamentales, sobre todo
los de los más desfavorecidos.
— 62 —
Elena Conde Pérez
d) África subsahariana y África del Sur:
En esta extensísima y rica en recursos zona, los efectos del cambio climático
serán especialmente graves acompañando o incrementando los ya de por sí
gravísimos problemas que lastra el continente africano. Una de las predicciones
más temidas pero quizá más seguras es la que hace referencia a los terribles
impactos del cambio climático en el ya castigado continente africano,
especialmente el África subsahariana. La pérdida de terreno cultivable como
consecuencia de las sequías provocará hambrunas y graves tensiones sociales,
caldo de cultivo para los ya débiles gobiernos del África subsahariana que deberán
enfrentarse, en tales condiciones, a migraciones forzadas, colapso económico y
crisis que pueden desembocar en guerras civiles o internacionales. A su vez, todo
ello puede dar lugar a un descontento social masivo en el que proliferen grupos
extremistas, terroristas y los denominados “Estados fallidos”. Tanto en el África
subsahariana como en África del Sur se espera que los efectos del cambio
climático incrementen las tensiones internas o transfronterizas, dando lugar a
conflictos violentos por el acceso a los recursos más básicos.
e) El Ártico:
La vasta región del Ártico está formada por océano helado rodeado por tierras
despobladas de árboles y subsuelo helado (permafrost) y es especialmente
sensible al cambio climático por una serie de razones: el hielo y el permafrost se
están derritiendo a gran velocidad como consecuencia del calentamiento global,
ello a su vez erosiona la costa norte de Alaska y, como consecuencia de todo ello,
el deshielo del Ártico puede acelerar el calentamiento del planeta.
A su vez, el deshielo del Ártico hace de este ecosistema un punto

geoestratégico de primer orden por los siguientes motivos:
1. Con el deshielo se abren nuevas rutas comerciales y, por tanto también, de

distribución de los recursos. En efecto, la apertura de los pasos
interoceánicos (61), al menos durante los meses de verano, pero es probable
— 63 —
que pronto durante todo el año –el deshielo del Ártico es el más rápido del
planeta, provocando una interacción en el resto de los ecosistemas–, abre
una inmejorable ruta de navegación reduciendo los costes del transporte y,
por tanto, del comercio internacional, al acercar Europa y Asia. Desde el
punto de vista
(61) Habría dos grandes pasos interoceánicos en el Ártico: el Paso Noroeste a lo largo de la costa
ártica norteamericana y canadiense hacia la costa norte de Groenlandia y el Paso Nordeste,
desde cabo Norte de la costa euroasiática de Siberia hasta el estrecho de Bering. Se discute el
carácter jurídico-internacional de las aguas de los pasos interoceánicos –aguas interiores, mar
territorial o estrechos internacionales para la navegación internacional. Vid. ALCAIDE
FERNÁNDEZ, J y CINELLI, C., “La ‘cuestión ártica’ y el Derecho Internacional”, Revista Española
de Derecho Internacional, Vol. LXI, 2009/2, pp. 394-397. Vid. LÓPEZ MARTÍN, A.G.,
“International Straits. Concept, Classification and Rules of Passage”, Springer, 2010.
comercial, en consecuencia, la apertura del Paso del Noroeste es
considerada una buena noticia derivada del cambio climático.
2. Los estudios realizados hasta el momento en la zona señalan al Ártico como
una de las grandes reservas mundiales de gas y petróleo, por no mencionar
otros recursos como los “hidratos de gas” y los minerales preciosos. Ello abre
la posibilidad de un conflicto –siquiera jurídico– por el reparto de los
respectivos espacios marinos entre los Estados ribereños del Ártico (Canadá,
Dinamarca (a través de Groenlandia), Noruega, Finlandia, Islandia, Suecia,
Rusia y los Estados Unidos de América) (62). La prensa del viernes 17 de
Septiembre de 2010 (63) recogía la conclusión de un acuerdo entre Noruega
y Rusia para el reparto de una superficie de 175.000 kilómetros cuadrados,
aunque continúan su controversia sobre la cordillera submarina de
Lomonósov, defiriendo su resolución al sistema previsto en la Convención de
las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982. Algo importante en el
Tratado ruso-noruego de delimitación de espacios marinos y colaboración, es
que estipula que todo yacimiento que cruce la línea de demarcación, sólo
— 64 —
Elena Conde Pérez
podrá ser explotado conjuntamente y como un todo, con lo que se trata de
evitar que la explotación de los yacimientos se vea paralizada por disputas
territoriales. La mayoría de las reservas de gas y petróleo se encuentran del
lado ruso, pero las firmas del país no están en condiciones de explotarlas en
aguas profundas sin ayuda de los noruegos. También se ha barajado la
posibilidad de que la explotación de los recursos abra la oportunidad de
nuevas alianzas estratégicas, por ejemplo entre Rusia y China.
(62) La Federación de Rusia está recopilando informaciones científicas y técnicas para revisar la
propuesta de delimitación que presentó en 2001 a la Comisión de Límites de la Plataforma
Continental (artículo 76.8 y Anexo II de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho
del Mar de 1982). Dinamarca y Canadá también se encuentran a la espera de una recopilación de
datos para presentar sus propuestas a la citada Comisión de Límites. Los Estados Unidos de
América, al no ser Estado parte en la Convención sobre el Derecho del Mar, se debate entre
pasar a serlo o aceptar, sin ser parte en dicho instrumento, como derecho internacional
consuetudinario, las delimitaciones de la plataforma continental más allá de las 200 millas,
evitando así las recomendaciones de la Comisión de Límites. Especialmente polémica es la
propuesta de Noruega (de 27 de Noviembre de 2006) a la Comisión de Límites, pues dicha
Comisión hizo ciertas puntualizaciones en torno a las pretensiones noruegas. Ibid. pp. 386-390.
(63) Cf. FERNÁNDEZ, R., “Rusia y Noruega trocean su Ártico para extraer el gas y el petróleo”, diario
El País, viernes 17 de septiembre de 2010, p. 36 (edición impresa).
3. Al retirarse la capa de hielo del océano Ártico, se abren nuevas posibilidades
para la explotación de los recursos pesqueros, produciendo en consecuencia
el riesgo asociado de pérdida de la biodiversidad de la zona.
CONCLUSIONES: ¿HAY OPCIÓN?
A pesar de existir quienes refutan la evidencia de la influencia

antropogénica en el cambio climático, es a todas luces obvio que el
comportamiento humano en los siglos transcurridos desde la gran
industrialización del siglo XIX, en muchos casos depredante, exterminador y
— 65 —
altamente egocéntrico, ha tenido mucho que ver en la situación de cambio
que enfrentamos hoy: los efectos del cambio climático en algunos casos
han dejado ya de ser meramente “potenciales” para pasar a ser un hecho.
El reto se presenta como inabordable incluso para los prósperos Estados

desarrollados que, aun llevando a sus espaldas el mayor peso de la
responsabilidad en el cambio climático, ocupan, también aquí, una posición
privilegiada frente a la mayoría del mundo, en situación de subdesarrollo y en clara
desventaja, incluso geográfica, frente al calentamiento global.
¿Hay opción? A la vista de los múltiples informes y estudios que existen hoy
sobre la materia, parece que no, aunque desde todas partes –organizaciones
intergubernamentales, Estados, entes locales, medios de comunicación, e incluso
el propio supermercado– se nos invita, como ciudadanos del mundo, a que
adoptemos pautas de consumo más eficientes, responsables y respetuosas con el
medio en que vivimos a los fines de paliar, mitigar o disminuir el imparable proceso.
Y es que, en efecto, los medios para mitigar los efectos del calentamiento global
son múltiples y pasan por ensayos científicos –geoingeneering (64)–, búsquedas de
fuentes alternativas de energía, más limpias –nuclear, solar, eólica, maremotriz...–,
la acción concertada –pues el aislamiento es no sólo imposible, sino también inútil–
a través de com-
(64) La “ingeniería climática”, más popularmente conocida como geoingeneering, es el conjunto de

técnicas destinadas a manipular artificialmente el clima para contrarrestar los efectos perniciosos
del cambio climático. Han surgido críticas a estos recursos por considerarlas en algunos casos
ineficaces, incompletas, por ser fuente de potenciales efectos secundarios o, simplemente por
consideraciones morales.
promisos jurídicamente obligatorios asumidos en el marco de organizaciones
internacionales de carácter universal, sí, pero en último término, es responsabilidad
de cada uno de los seres humanos que vivimos en el planeta Tierra.
— 66 —
Elena Conde Pérez
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occupé, avis consultatif du 9 juillet 2004, Recueil 2004.
G) Artículos de prensa
— 71 —
FERNÁNDEZ, R., “Rusia y Noruega trocean su Ártico para extraer el gas y el
petróleo”, diario El País, viernes 17 de septiembre de 2010, p. 36 ( edición
impresa ).
— 72 —
CAPÍTULO SEGUNDO
LA POLÍTICA ENERGÉTICA Y LA LUCHA CONTRA

EL CAMBIO CLIMÁTICO:
LA COMPLICADA ENCRUCIJADA
NORTEAMERICANA
LA POLÍTICA ENERGÉTICA Y LA LUCHA CONTRA EL CAMBIO
CLIMÁTICO: LA COMPLICADA ENCRUCIJADA NORTEAMERICANA
Paul isbell
RESUMEN
La política energética-climática de la Administración Obama ha llegado, por la

dinámica política interna de EEUU, a un punto casi muerto después de la victoria
republicana en las elecciones parciales de noviembre de 2010 en vísperas de la
Cumbre celebrada en Cancún. La crisis financiera-económica, junto con la gran
controversia en torno a la reforma sanitaria, significó grandes dificultades para los
objetivos de Obama, y sus varios gestos de buena disposición hacia sus
adversarios políticos no han podido cambiar, de momento, está dinámica
obstaculizadora. De todas formas, por la peculiar distribución de poder en el
Congreso y entre los gobiernos de los estados, todavía existe la posibilidad de que
la Administración pueda reconstruir, de una manera algo menos ambiciosa, una
versión útil de su pacto energéticoclimático con los Republicanos y las industrias de
las energías convencionales. Lo más probable es que antes de las próximas
elecciones presidenciales en noviembre de 2012, el Congreso habrá aprobado
legislación que introduce un Clean Energy Standard, similar al objetivo formal de la
UE para recortar sus emisiones en 20% respecto a 1990 en 2020, pero distinto en
que legitimizará también la inclusión de la energía nuclear y el carbón “limpio”.
Palabras clave: Obama, cambio climático, Clean Energy Standard (CES),

Cumbre de Copenhague, Cumbre de Cancún, Waxman-Markey, política energética,
EPA, emisiones CO2, energías renovables, mercado de emisiones
SUMMARY
The energy and climate policy of the Obama Administration has been knocked
off course by internal politics in the United Status. In the wake of the midterm
elections and on the eve of the Cancun Summit on Climate Change, it appears that
cap-and-trade is dead, at least in the US and at least for the time being. The
financial and economic crisis, together with the political controversy generated by
Obama’s health care reform, have created great difficulties for his policies, and his
many goodwill gestures to the Republican opposition and his opponents in the
traditional energy industries have yet to stimulate a more genuinely collaborative
disposition on their part. In any event, given the peculiar distribution of power in
Washington and across the states in the wake of the midterm elections, there still is
a good chance that the Administration will be able to reconstruct –perhaps in a
slightly less ambitious form– a useful new version of the bipartisan energy and
climate pact that Obama had so meticulously constructed during 2008 and 2009.
The most likely scenario is one in which the Congress passes legislation for a new
Clean Energy Standard (CES), similar in nature to the Renewable Energy Standard
of the European Union (20% less CO2 emissions, compared with 1990, by 2020),
but significantly different too in that it would consecrate the position and role of both
— 69 —
La política energética y la lucha contra el cambio climático: la complicada…
nuclear power and clean coal by including them within the framework of the
standard as “clean” energies.
Key words: Obama, climate change, Clean Energy Standard (CES), Cancún
summit, Copenhague accord, CO2 emissions, Waxman-Markey, energy and climate
policy, cap-and-trade.
ESFUERZO LEGISLATIVO: DE LA VICTORIA AL ESTANCAMIENTO
Durante el invierno de 2009, el nuevo presidente de los EEUU, Barack Obama,

enfrentaba a un horizonte de bastantes buenas perspectivas con el fin de que su
nueva política energética pudiera materializarse (1). Nada más entrar en la Casa
Blanca. Obama firmó varios decretos ejecutivos reforzando los estándares de
eficiencia en los automóviles y electrodomésticos. Apenas un mes después,
consiguió la aprobación
(1) Para un análisis anterior de la política energética de la Administración Obama, véanse Amy Myers
Jaffe, “Energy policy in the Obama Administration: A Year in Review” James A. Baker III Institute for
Public Policy, Rice University, June 4, 2010; Paul Isbell, “A Preliminary View of Obama’s Future
Energy Policy” Real Instituto Elcano, Working Paper 2/2009, 13 de enero de 2009; “La política
energética de la Administracion Obama: ¿Dónde estamos después del primer año?” en Tratado de
Energías Renovables, Aranzadi Civitas-Iberdrola, Madrid, 2010; y “La política energética de Obama
después de un año”, Economía Exterior, 2010 invierno, 51, pp. 29-40 (Madrid).
— 70 —
Paul Isbell
del congreso para su Plan de estímulo (American Recovery and Reinvestment Act,
o ARRA). El “estímulo” incluía más de 80 mil millones de dólares de apoyo público
(recortes fiscales, subvenciones y otra financiación directa, y préstamos
garantizados por el estado) a la expansión de las energías autóctonas (en especial,
pero no exclusivamente, las energías renovables), a la renovación de la
infraestructura energética para apoyar tal expansión nacional (por ejemplo, la red
inteligente o el smart grid), y a la investigación de nuevas tecnologías (mejores
baterías, segunda generación de biocombustibles, carbón limpio, etc.) para la
nueva economía baja en carbono.
En solo unos meses, la política energética norteamericana había progresado

más que en cualquier otra época desde los 70. De todas formas, la Administración
y sus aliados en el Congreso decidieron proponer legislación para reformar el
sistema sanitario antes de empujar la nueva legislación energética-climática. Para
bien o para mal, el apoyo fuerte que disfrutaba Obama durante sus primeros seis
meses como presidente se debilitó mucho por el ambiente mediático creado en
torno al debate sobre la reforma sanitaria, dificultando no sólo el esfuerzo para
sacar adelante la legislación energética-climática, sino también las mismas
posibilidades de una victoria democrática en las elecciones parciales de noviembre
de 2010.
La aprobación de Waxman-Markey en la cámara baja
Aunque el agrio debate sobre la reforma sanitaria restó mucha energía a Obama
a la hora de poner en marcha su nueva política energética, en julio del mismo año –
seguramente pensando en el calendario del proceso post-Kioto y la Cumbre de
Copenhague al final de 2009– , la cámara baja del Congreso norteamericano
consiguió aprobar un proyecto de ley (American Clean Energy and Security Act,
ACES, conocido en la prensa como el proyecto Waxman-Markey) que incluía no
sólo un gran apoyo nuevo para las nuevas energías y tecnologías bajas en carbono
sino también la creación de un nuevo mercado de emisiones (llamado cap-and-
— 71 —
trade, y similar –si bien mucho menos exigente– al mercado de emisiones de la UE,
el Emissions Trading System, o ETS en su acrónimo en inglés).
El mismo mercado de emisiones serviría de fuente principal de financiación (a

través de subastas para los derechos de emisión) para el aumento de apoyo estatal
al amplio abanico de tecnologías energéticas, tanto las convencionales como las
renovables. Waxman-Markey también recogió una obligación legislativa para que
EEUU reduzca sus emisiones de dióxido de carbono (y otros gases de efecto
invernadero) en un 17% por debajo sus niveles de 2005 en 2020. La legislación se
aprobó sólo por siete votos –por la oposición casi total de los congresistas
republicanos y de una minoría notable de demócratas conservadores (los llamados
Blue Dog– y, en muchos casos, de los estados dependientes del carbón).
Estancamiento en el Senado
Un proyecto de ley similar (conocido como el proyecto Boxer-Kerry) ya estaba

sujeto a un proceso de debate preliminar en los varios comités relevantes del
Senado. De todas formas, el proyecto Boxer-Kerry no podía salir a la sesión
plenaria para un debate y votación final hasta que el Senado terminara su debate
sobre la reforma sanitaria –en pleno auge durante el otoño de 2009– y hacer su
votación definitiva al respecto.
No obstante, aunque Obama no pudiese ir a Copenhague con sus compromisos

para reducir las emisiones norteamericanas ya apoyadas en una nueva legislación
nacional, por lo menos podría señalar que el Congreso ya había tomado acciones
en esa dirección y que probablemente él mismo firmaría la nueva legislación (ya
armonizada entre la versión de la cámara baja y la del Senado que,
hipotéticamente, se aprobaría) en primavera o verano de 2010. A lo mejor, este
progreso parcial por parte de EEUU sería suficiente para catalizar un acuerdo
global en Copenhague que consiguiese fijar compromisos claros y firmes para la
reducción de emisiones por parte de los emisores claves, incluyendo los de los
países emergentes, como China, la India y Brasil.
— 72 —
Paul Isbell
EEUU FRENTE A COPENHAGUE: FALTA DE CREDIBILIDAD Y DESPILFARRO
DE LIDERAZGO
Un compromiso imprescindible
Pero la comunidad internacional llevaba mucho tiempo esperando una clara

señal de un compromiso más firme por parte de EEUU en el esfuerzo internacional
de reducir las emisiones de dióxido de carbono. Sin la plena y clara participación de
EEUU en el proceso para establecer las nuevas reglas del juego en la economía
global para que se evitasen los efectos más desestabilizadores del cambio
climático, y de emprender un cambio de modelo energético a escala mundial, China
y las demás economías emergentes no tendrían incentivos suficientes para aceptar
una moderación de su ritmo de crecimiento –una consecuencia indirecta, si no un
requisito necesario– de los esfuerzos imprescindibles para reducir sus actuales y
futuras emisiones. Y si EEUU y China no daban claras señales de una futura
canalización de recursos hacia una nueva economía baja en carbono, el sector
privado no apostaría lo suficientemente fuerte en términos de asignación de
recursos escasos hacia los nuevos sectores incipientes de energías renovables y
otras tecnologías para que una nueva economía “verde” o “baja en carbono”
pudiese prosperar y extenderse rápidamente. La interacción entre este horizonte de
inversión incierto, por un lado, y las ventajas estructurales que disfrutan las
industrias de energías fósiles, por otro, produce un contexto económicopolítico en lo
cual la transformación del modelo energético no se esté llevando a cabo con la
necesaria velocidad para mitigar suficientemente al cambio climático a tiempo (2).
Al fin y al cabo, EEUU contribuye 19% de las emisiones globales cada año (casi
19 toneladas per cápita). Es verdad que a partir de hace dos años, China emite
más dióxido de carbono que EEUU en términos
— 73 —
(2) El sector de los hidrocarburos (petróleo y gas) es el más grande y poderoso de la economía
global, posiblemente superado solo por la “industria” financiera internacional. Sus beneficios (e
influencia política) generalmente sólo se rivalizan con los de los grandes bancos mundiales. Los
dos sectores utilizan sus bolsillos profundos para influir en la evolución de la legislación en los
varios países claves del mundo, aplicando la estrategia del “arbitraje” entre mercados nacionales --
tan eficaz para conseguir sus objetivos (se definan como se definan) en el ámbito financiero -- a la
política internacional, todavía caracterizada sobre todo por el impulso nacional y muy vulnerable a
la práctica del “arbitraje” entre poderes nacionales. En 2009, el sector gastó 154 millones de
dólares en esfuerzos de lobby, un record anual, según el New York Times (2 de febrero de 2010).
Sólo durante la última campaña para las elecciones parciales en EEUU, según el Center for
American Progress Action Fund, el sector petrolífero gastó casi 70 millones dólares. Al mismo
tiempo, la industria de energías fósiles sigue recibiendo, según la más reciente World Energy
Outlook 2010 de la Agencia Internacional de Energía (AIE), más de 300 mil millones en
subvenciones estatales (por lo menos indirectas) cada año, generalmente subsidiando el consumo
de estas energías contaminantes de las clases medias y acomodadas, y no tanto al consumo (ni,
incluso, al acceso energético) de los más pobres. En este sentido, es significativo que los líderes
del G-20 se comprometieron en su reunión de septiembre de 2009 a la eliminación gradual y
racionalización de las ineficientes subvenciones que favorezcan excesivamente a la industria de
energías fósiles y erosiona la capacidad de articular y actualizar una coordinación de políticas
energéticas nacionales a escala global para luchar contra el cambio climático con eficacia. Véase la
Agencia Internacional de Energía, World Energy Outlook 2010, Paris, noviembre de 2010, 55-56.
absolutos (equivalente al 22% de las emisiones globales); pero, en términos per
cápita, los chinos emiten poco más del 25% del nivel promedio de los
norteamericanos (5 toneladas per cápita) (3). Además, EEUU es responsable de la
mayor parte –30% entre 1990 y 2005 versus solo 8% en el caso chino –del actual
stock total de gases de efecto invernadero en la atmosfera (4). Si el pueblo
norteamericano –que produce casi cuatro veces más dióxido de carbono por
persona que la media global– no va a reducir, a través de sus democráticos
procesos legislativos, sus emisiones, entonces ¿quién va a hacerlo?
Como sabemos, esta apuesta por un nuevo modelo energético, que encuentra
una fuerte resistencia por parte de los sectores energéticos tradicionales, corre
ciertos riesgos financieros, económicos y políticos no tan desdeñables, tanto desde
la perspectiva empresarial del mercado como desde la óptica de la geopolítica
— 74 —
Paul Isbell
global. Sin la intervención de los estados más grandes e influyentes (como EEUU y
China) para diseñar la hoja de ruta –y para clarificar sus reglas de juego– hacia un
futuro energético bajo en carbono, las fronteras de las oportunidades estratégicas y
los limites de los riesgos financieros quedarán demasiado indefinidos para que se
genere suficiente inversión para que el estatus quo energético se desviase de su
fuerte “dependencia de senda”, anclada en el modelo actual por el peso económico
y la extensión física de las infraestructuras de las energías fósiles, y por la histórica
centralidad económica y política de sus respectivas industrias (hidrocarburos y
carbón).
Despilfarro del liderazgo norteamericano
Hasta la fecha el despilfarro del liderazgo norteamericano ha sido notable.

Durante la época de la Administración Clinton, los negociadores norteamericanos
llegaron a un acuerdo de mínimos con sus socios en el marco de la CMNUCC
(UNFCCC en sus siglas en inglés) para firmar al Protocolo de Kioto. Pero el
presidente Clinton nunca llegó a presentar este tratado internacional al Senado
para su ratificación, ya que el Partido Demócrata no tuvo la mayoría (5). Clinton
estaba además per-
(3) Ibid., 390.

(4) AIE, World Energy Outlook 2007, Paris, noviembre de 2007, 201.
(5) Ni mucho menos los 60 votos necesarios para evitar su derrota total por un bizantino mecanismo
del Senado llamado el filibuster, un antiguo legado del periodo antebellum en EEUU que hace que,
a través de un proceso técnico y legal de demora por parte de la oposición, cada proyecto de ley
importante o controvertido necesita una especie de súper-mayoría para ser aprobado.
diendo credibilidad y influencia política, por lo menos a nivel nacional, por el “asunto
Lewinsky”, que eventualmente condujo a su impeachment por la Cámara de los
Representantes (la cámara baja). La última reserva de capital político que guardaba
Clinton después del Lewinsky affair, se utilizó ganando senadores en su defensa
para evitar la condena del Senado, lo que le hubiera apartado legalmente de la
— 75 —
Presidencia. El precio político-económico para EEUU fue la continua erosión de su
liderazgo en la diplomacia global del cambio climático y en la economía política de
la energía a escala global, así como cualquier futura gobernanza global en
economía, energía, cambio climático o cualquier otro ámbito.
Aunque la Administración Clinton reconocía la amenaza estratégica implícita en

la alta dependencia de la economía norteamericana de las energías fósiles –tanto
desde la perspectiva ecológica como desde el ángulo geopolítico –al final no ejercía
suficiente influencia política para establecer un verdadero cambio de rumbo en
EEUU en este ámbito. Tampoco duró mucho la posibilidad de que su
vicepresidente Al Gore (el futuro partisano de la lucha contra el cambio climático)
pudiera emprender un segundo intento de encaminar la política nacional hacia un
tratado internacional, con el que todavía pudiera haber ejercido el liderazgo
norteamericano de forma positiva. El fallo del Tribunal Supremo a favor de George
W. Bush en enero de 2001 –adjudicándole la victoria en la elección presidencial de
noviembre de 2000, contestada sin éxito por Gore y los Demócratas– puso fin a
esta posibilidad.
Tampoco hizo mucho la Administración Bush (2001-2009) para cambiar la

situación. El primer empuje en el terreno energético fue el informe del Energy
Taskforce del nuevo vicepresidente, Richard Cheney, dedicado a dibujar las
grandes líneas de una nueva política energética nacional, y en cuyas conclusiones
primaron: una creciente “independencia energética” (la misma retórica hueca, y
carente de sentido estratégico en un mundo globalizado y cada vez más integrada,
de casi todos los presidentes norteamericanos a lo largo de más de dos
generaciones, desde Richard Nixon hasta Barack Obama en campaña
presidencial); un aumento de apoyo (por lo menos) estratégico para las energías
convencionales (petróleo, gas, carbón y la nuclear); y una estrategia de articular
alianzas con países petrolíferos fuera de la OPEP (6).
— 76 —
Paul Isbell
(6) National Energy Policy: Report of the National Energy Policy Group, Washington, D.C., mayo de
2001 (http://fl1.findlaw.com/news.findlaw.com/hdocs/docs/energy/bushepolicy51601.pdf ).
Las energías renovables y otras tecnologías bajas en carbono sólo recibieron
una atención secundaria, mientras que el cambio climático apenas recibió mención
testimonial en el controvertido informe (compilado después de varias reuniones con
el sector energético privado, las identidades de cuyos representantes, Cheney
nunca quiso hacer públicas). De hecho, la Administración Bush tardó en reconocer
la realidad del cambio climático. Al volver a las negociaciones internacionales para
disminuir las emisiones de gases de efecto invernadero, siempre prefirió negociar al
margen del protocolo de Kioto, creando el Grupo de Los Grandes Emisores para
intentar, en principio, llegar a acuerdos previos a la CMNUCC en Bali y
Copenhague.
No había ningún entusiasmo en la Administración Bush para promover un

mercado de emisiones, ni para dar apoyo a las energías renovables, a pesar de los
mínimos avances que supusieron las dos grandes leyes energéticas (Energy Policy
Act of 2005, y The Energy Independence Act of 2007) que fueron aprobadas por el
Congreso durante su mandato. Su estrategia sólo buscaba los intereses nacionales
de EEUU a corto plazo (y con frecuencia, los del sector petrolífero norteamericano,
concentrado en gran medida en Texas, el estado preferido del mismo Presidente
Bush, hijo).
Su política energética iba cambiando sobre la marcha a lo largo de sus dos

mandatos: desde el intento inicial de forjar una alianza con Rusia y algunos países
africanos (como Guinea Ecuatorial y Sao Tomé) en el terreno del petróleo, hasta la
invasión de Irak y el desarrollo de un nuevo great game alrededor del petróleo y gas
del Mar Caspio; desde el deseo de abrir el Refugio Nacional del Ártico (Arctic
National Wildlife Refuge, ANWR) a la exploración petrolífera del sector privado
hasta la consideración del Ártico como nueva frontera para la industria petrolífera y
para la geopolítica mundial.
— 77 —
En resumen, la Administración Bush prefirió priorizar el petróleo no – OPEP–
hasta el extremo de proponer la explotación de aguas profundas en el Ártico –
dejando la lucha contra el cambio climático, y la profunda transformación del sector
energético de EEUU, y del mundo– tan imprescindible para tal lucha internacional –
al margen de su agenda política.
¿EEUU da marcha atrás?
A lo largo de todo este tiempo –desde el inicio del proceso Kioto hasta la
elección de Barack Obama (quien insistió durante la campaña presidencial que la
política energética y de cambio climático iba a ser la prioridad número uno de su
administración)– el mundo esperaba una nueva política creíble por parte de EEUU
que contribuiría a la creación de un precio global para las emisiones de carbono.
Aunque casi todos los economistas abogaban –y siguen abogando– por un
impuesto sobre el dióxido de carbono, parece que esta posibilidad murió durante el
debate sobre el Protocolo de Kioto de los años 90 en EEUU. La “sabiduría
convencional” (o el consenso de opinión entre expertos, conventional wisdom, en
inglés) dijo entonces, y sigue diciendo ahora, que el electorado norteamericano
nunca toleraría más impuestos sobre su consumo energético.
De hecho, la solución negociada con el sector privado (particularmente los

sectores energéticos, automovilísticos, de refinería, etc.) fue, precisamente, la
creación de un mercado de emisiones, en principio, más eficiente y menos punitivo
en términos económicos y empresariales, que un impuesto fijo sobre la producción
de CO2. Para evitar la batalla política implícita en un impuesto sobre el dióxido de
carbono, se forjó un consenso a favor de mercados de carbono como la solución
más factible en términos políticos, tanto en EEUU como en Europa. Por su parte, la
Unión Europea ya tiene su mercado de emisiones (el ETS), que ahora está en su
segunda fase, y tiene la tercera fase casi acordada entre los estados-miembros.
Mientras tanto, EEUU todavía no tiene un mercado nacional de emisiones, sino dos
mercados regionales y varias iniciativas estatales.
— 78 —
Paul Isbell
La decepción de Copenhague
El resultado de la Cumbre de Copenhague –aunque no se haya considerado

como un fracaso total– ha sido decepcionante. A pesar de cierto progreso en otros
ámbitos de la CMNUCC (como la financiación de los esfuerzos por parte de los
países en vías de desarrollo para la mitigación de, y adaptación al, cambio
climático; el control, la información y las verificaciones (MRV) de las emisiones de
gases de efecto invernadero; y el desarrollo de las negociaciones en materia de
deforestación y usos de la tierra, como REDD+) el acuerdo no implica –por lo
menos todavía– una obligación legal y vinculante de compromisos nacionales, por
parte de los grandes emisores de la OCDE, para reducir sus emisiones entre un
25% y un 40% por debajo los niveles de 2005 antes de 2020, y en un 80% antes de
2050 (considerado necesario para evitar un aumento de las temperaturas de más
de dos grados Celsius respecto a la época preindustrial).
Se obtuvo un compromiso total de financiación por parte de los países

desarrollados a los países en vías de desarrollo de más de 100 mil millones de
dólares anuales a partir del año 2020 –el gran “éxito” de la cumbre– y otro de 30 mil
millones de dólares hasta el final de 2012 (7). Pero el Acuerdo de Copenhague no
ha definido ni las fuentes de financiación ni los mecanismos para su canalización y
eficaz absorción. Además, ha dejado sin resolver el medio plazo (es decir, los años
2013-2019).
Los compromisos formales ofrecidos por los emisores grandes (tanto los
desarrollados como los en desarrollo) en Copenhague (y recogidos en el Anexo I
del Acuerdo de Copenhague) sólo sugieren unos recortes globales de entre el 12%
y el 18%, en total, antes de 2020 (8) Tales recortes en las emisiones globales –si se
cumplen– corresponden a un aumento de 3,5 grados Celsius al final de este siglo
respecto a la época preindustrial (9). Además, algunos de los compromisos
estaban, y siguen estando, faltos de cierta credibilidad, poniendo en duda los
exiguos logros del Acuerdo de Copenhague. Por ejemplo, el compromiso formal de
— 79 —
EEUU en la Cumbre de Copenhague incluyó una reducción de sus emisiones
relevantes en un 17% por debajo de sus niveles en 2005, en 2020 (la misma
obligación recogida en el proyecto de ley Waxman-Markey). Pero este compromiso
sólo representa un recorte de 4% respecto a los niveles de 1990 (menos incluso
que el 5,2% a que Clinton se comprometió, con su firma del Protocolo de Kioto, a
conseguir antes de 2012), cuando la UE se ha comprometido por un recorte de
20% respecto a los niveles del mismo año (10).
Además, el compromiso de EEUU sólo puede considerarse por la comunidad

internacional como muy frágil, además de débil, ya que se basó sólo en la
aprobación de Waxman-Markey en la cámara baja, cuando todavía quedaba una
batalla en el Senado en relación a su equivalente (en aquel momento, Boxer-Kerry).
Por otro lado, los compromi-
(7) Véase LAZARO, Lara, “Después del mal arranque de Copenhague”, Política Exterior, Madrid,
noviembre-diciembre 2010, vol. XXIV, núm. 138, 152.
(8) Ibid.
(9) AIE, op. cit., 53.
(10) BIELLO, David “US Commits to Greenhouse Gas Cuts under Copenhagen Accord”, Scientific
American, 29 de enero de 2010 (http://www.scientificamerican.com/article.
cfm?id=us-commits-to-greenhouse-gas-cuts-under-copenhagen-accord)
sos no vinculantes de muchos países emergentes (los que no están incluidos en el
Anexo 1), como China, India y Brasil, se han expresado sólo en rangos muy
amplios, enfocando los objetivos en términos de reducción de la intensidad
energética (o de la intensidad de carbono) de sus economías, y no explícitamente
en términos de una reducción de emisiones. Al mismo tiempo, han utilizado
referencias de benchmark (como la muy imprecisa business-as-usual) basadas en
supuestos no clarificados.
El grado de ambigüedad del Acuerdo de Copenhague, según nos dice en otro

capítulo de este libro, Fatih Birol, el economista Jefe de la AIE (Agencia
— 80 —
Paul Isbell
Internacional de la Energía), produce un abanico muy grande de distintos niveles de
emisiones posibles en el año 2020, equivalente a una posible diferencia de casi 4
Gt de emisiones producidas (o no producidas) por los grandes emisores en aquel
año. Este rango de incertidumbre equivale a más de 12% del máximo nivel de las
emisiones globales en 2020, compatible con una eventual estabilización de los
niveles de CO2 en menos de 450ppm (11). El resultado final de esta ecuación es un
margen de error de más del 10% sólo al nivel de calcular el posible impacto de los
débiles compromisos actuales, sin considerar otra más que probable margen de
error en el ritmo y rigor de la implementación.
En fin, el Acuerdo de Copenhague fijó el objetivo de limitar el aumento de la

temperatura promedia global a 2ºC respecto a niveles preindustriales, pero no
dibujó el camino para conseguirlo más allá de 2020, y dejó demasiados asuntos
críticos sin resolver, como la financiación a medio plazo o la necesidad de
establecer grandes mercados internacionales de carbono para que pueda surgir un
precio de carbono mundial que refleje los costes verdaderos de su emisión.
Para colmo, en Copenhague los grandes emergentes (como China, India, Brasil
y Sudáfrica) organizaron una especie de golpe diplomático cuando se reunieron a
solas entre sí, sin invitar a EEUU a participar, para discutir sus respectivas
posiciones con miras de establecer un acuerdo común que podría definir el
resultado de la cumbre y el futuro rumbo del proceso negociador. El Presidente
Obama consiguió interrumpirles y entró por sorpresa en la reunión, insistiendo que
se incluyera a EEUU en sus discusiones. Apenas salió de la reunión salvando los
muebles.
(11) Véase también AIE, op. cit. 55, 381-383.

CAMBIO DE VIENTOS Y TORMENTA PERFECTA: EL AUGE Y DECLIVE DEL
GRAN PACTO ENERGÉTICO DE OBAMA
— 81 —
El pacto energético-climático bipartidista de Obama
Para bien o para mal, de momento no hay buenas perspectivas para que se
apruebe un paquete legislativo en materia energética de gran calado en el Senado
(por lo menos no para legislación que incluya un sistema de cap-and-trade o un
objetivo obligatorio para la reducción de emisiones, por parte de EEUU, a corto o
medio plazo), ni durante lo que queda de este Congreso (la llamada “sesión de pato
cojo”, o lame duck session), ni durante el próximo Congreso que comienza en
enero de 2011. Parece que “cap-and-trade” está muerto en Washington, la víctima
de una “tormenta política-económica perfecta”.
Durante la campaña electoral, Obama diseñó las bases de un gran pacto

energético entre Demócratas y Republicanos. El eje central de este pacto, en
principio, sería un fuerte apoyo estatal a un amplio abanico de energías, tanto las
convencionales como las nuevas tecnologías –una política que el mismo Obama
describió como “no ideológica”(12). En el verano de 2008, cuando el precio del
petróleo estaba por encima de $100/bbl y subiendo rápidamente hacia su pico de
$147/bbl a finales de julio, Obama propuso la posible apertura de ciertas aguas
nacionales a la explotación petrolífera si la expansión de la exploración offshore
formaba parte de un amplio paquete legislativo que incluiría un mercado nacional
de emisiones, un objetivo vinculante de reducciones de emisiones, y más apoyo a
los sectores nuevos. El 31 de marzo, sólo unas semanas antes del derrame de BP
en el Golfo de México, la Administración abrió algunas aguas federales, sobre todo
en la costa atlántica y antes protegidas, a la exploración petrolífera. Este decreto
ejecutivo fue uno más de los muchos gestos que Obama ha hecho hacia los
Republicanos para ganar su confianza y apoyo para su política energética.
En esencia, el pacto incluiría apoyo –considerado clave para ganar suficientes

votos en el Congreso– para las energías convencionales (petróleo, gas, carbón
“limpio”, la energía nuclear, etc.) junto con un esfuerzo importante en la
— 82 —
Paul Isbell
investigación, financiación y despliegue de energías renovables y otras tecnologías
bajas en carbono, así como la creación
(12) Myers Jaf fe, op. cit., 3.

de un nuevo mercado de emisiones (13). De hecho en febrero de 2009, Obama
estableció un Task Force para la Captura y Almacenamiento de Carbono (CAC),
encargado de articular una estrategia para desarrollar esta tecnología de “carbón
limpio” –la única esperanza a largo plazo para la industria de carbón– y conseguir
que en 2016 haya 10 plantas de demonstración funcionando (14). En ese mismo
mes, la administración ofreció varios miles de millones de dólares en garantías
estatales para préstamos extendidos a la industria nuclear.
Un año más tarde, Obama reiteró su apoyo a la expansión nuclear en su

discurso anual sobre el estado de la nación. El Secretario de Energía, Steven Chu
también llego a insistir al Comité de Energía del Senado de que el gobierno tendría
que ampliar las garantías estatales para la industria nuclear a un nivel mas allá de
los actuales 18,5 mil millones (en préstamos privados garantizados por el estado,
establecidos por el Congreso en su Energy Policy Act de 2005), para que los
inversores financieros –actores cruciales para una expansión nuclear– tuvieran
suficiente confianza en que las nuevas plantas puedan ser construidas a tiempo y
ajustándose a los presupuestos (15).
Obama y su administración ofrecieron muchos gestos de este tipo, de buena

disposición, a la industria de las energías convencionales –tanto al sector de
hidrocarburos como a los sectores nuclear y de carbón– para asegurarles de su
futuro papel en el modelo energético norteamericano (con algo menos de
protagonismo en comparación con el pasado), y para ganar un consenso
suficientemente bipartidista para que se aprobara por el Congreso una amplia
reforma –no ideológica– de la política energética y climática.
— 83 —
La Administración incluso se mostró dispuesta a ceder, por lo menos durante un
tiempo, a las presiones políticas del sector de etanol (principalmente concentrado
en los estados agrícolas del Medio Oeste y Los Grandes Prados o Great Plains).
Este sector quería –y sigue queriendo– mantener tanto los flujos de subvenciones
federales hacia el sector
(13) Para un análisis más completo del gran pacto energético de Obama, véase Michael Leahy y
Juliet Eilperin, “How politics spilled into policy”, The Washington Post, October 13, 2010, pp. A1,
A8-A9.
(14) Para un análisis del horizonte tecnológico-económico-político del procesos CAC, véase ÁLVAREZ
PELEGRY, Eloy “La captura y almacenamiento de CO2: una solución eficiente para luchar contra
el cambio climático” Documento de Trabajo (DT) 20 /2010, Real Instituto Elcano, Madrid, 28 de
junio de 2010.
(15) Myers Jaf fe, op. cit., 4.
agrícola como los aranceles nacionales que le protege contra las importaciones de
etanol brasileño, que resulta ser más barato, más eficiente y más limpio (y mas
defendible frente a la OMC) que el variante norteamericano más dominante, una
consecuencia de la ventaja comparativa de que disfrute el etanol brasileño (porque
se produce a base de azúcar, en lugar de maíz).
En marzo de 2009, este pacto bipartidista y “no ideológico”, tan anhelado por el
Presidente Obama, todavía parecía factible en términos políticos. Pero los vientos
políticos en EEUU ya habían empezado a cambiar sus ritmos y direcciones.
Primer viento en contra: la crisis financiera y la gran recesión
Incluso al final del invierno de 2009-2010 existía todavía una posibilidad de

sacar adelante la versión bipartidista más reciente (el proyecto Kerry-Lieberman-
Graham) de la legislación preferida por Obama en el Senado. De todas formas, casi
todos los vientos de popa que habían estimulado la política energética de Obama
durante su campaña electoral, ya se habían empezado a convertir en vientos en
contra al entrar el año 2010. El primer cambio de rumbo político vino con la crisis
— 84 —
Paul Isbell
financiera y la gran recesión. La crisis financiera tuvo el efecto de cortar el flujo de
financiación hacía los nuevos sectores bajos en carbono mientras que la recesión
frenó la demanda energética global (pero principalmente entre los países
desarrollados). Como resultado de esta desaceleración en la demanda energética
global, el precio del petróleo se desplomó (llegó a $35/bbl a finales de 2009,
aunque volvió rápidamente a estabilizarse entorno a $75/bbl-$80/bbl), reduciendo
significativamente los incentivos para invertir en nuevas tecnologías energéticas.
De hecho, después haber crecido desde 17 mil millones de dólares en 2004

hasta 126 mil millones de dólares en 2008, la inversión global en energías
renovables se desplomó (particularmente en el sector de los biocombustibles) en el
primer trimestre de 2009, el momento más duro de la crisis financiera-económica en
EEUU. Aunque el nivel de inversión global se recuperó y se estabilizó durante el
resto de 2009 y la primera mitad de 2010 (en torno a 32.000 millones de dólares por
trimestre), la cifra mundial esconde el hecho de que las inversiones en energías
renovables cayeron significativamente en todas las regiones (pero especialmente
en EEUU) con la excepción de China, país que ha experimentado un aumento tan
rápido en las inversiones en energías renovables que ha compensado por completo
la desaceleración notable en los países occidentales. Mientras que en China la
inversión en renovables aumentó más de 50% (de 22.000 millones de dólares a
33.000 millones de dólares) durante 2009, en EEUU esta inversión cayó a 14.000
millones de dólares, menos de la mitad de su nivel en 2008 (16).
Pero, por otro lado, la misma crisis financiera-económica, con su sensación de

cuasi-emergencia nacional, dio a la Administración Obama suficiente influencia y
mandato para conseguir aprobar el Plan de Estimulo (la ley American Recovery
and Reinvestment Act, o ARRA). Desde la perspectiva de los sectores de las
energías renovables y otras tecnologías limpias, el Plan de Estimulo representó, por
lo menos, un colchón muy bienvenido contra los impactos de la crisis. Algunos
beneficios fiscales claves para las industrias eólica y solar se extendieron en tiempo
(iban a caducarse al final del año), y los recortes fiscales para la inversión en eólica
— 85 —
y solar se convirtieron en transferencias en efectivo, inyectando flujo de caja
esencial para muchas empresas en el sector de las renovables en aquellos
momentos (17).
Sin embargo, el dinero del Estímulo, que empezó a canalizarse a través del
sector energético, se diseñó como un instrumento a corto plazo de duración
definida y, por ello, insuficiente a medio plazo para seguir empujando a la
expansión de las nuevas industrias, especialmente si el crédito financiero no
regresaba al mercado durante la larga recuperación económica. Cabía la
posibilidad de que una nueva legislación sobre energía y cambio climático pudiese
salir del Congreso (controlado todavía por Nancy Pelosi y Harry Reid, los dos
líderes demócratas que ejercían los papeles más poderosos en la cámara baja y
alta, respectivamente). Pero en un ambiente de alto desempleo (el paro estaba
entorno a 10% en EEUU en el invierno-primavera de 2009, su nivel más alto en casi
30 años), el debate sobre la expansión de las renovables permanecía
tremendamente susceptible a discusiones que intentasen vincular la expansión de
tales energías con la creación (o destrucción) de empleo neto.
Durante la transición presidencial y los primeros dos meses de la

Administración, Obama mismo vendió, con relativo éxito, su política energética con
varios argumentos (incluyendo varias menciones a España,
(16) Datos de Bloomberg Energy Finance, citados en AIE, op. cit., 285-286.
(17) Iber drola Renewables recibió 975 millones de dólares para 13 proyectos de energía eólica en
nueve estados distintos en EEUU, Juliet Eilperin y Steven Mufson, “Clean energy industry looks
ahead”, The Washington Post, October 24, 2010, pA3.
entre otros países como Alemania y Japón, como una referencia en la política
energética y país líder en el terreno de las energías renovables a escala mundial).
Pero un argumento en particular resonó entre el público en aquel momento: que las
renovables crean empleo, de buena calidad, y local. De hecho, en julio de 2010, la
Casa Blanca publicó el informe del Consejo de Asesores Económicos que estimó
— 86 —
Paul Isbell
que el Plan de Estimulo, particularmente en lo que se referiría a la energía, había
sido un gran éxito: casi 90 mil millones de dólares en nuevo gasto y futuros
beneficios fiscales han sido canalizado a través del ARRA a los sectores
energéticos nuevos para crear 190.000 nuevos puestos de trabajo en “energía
limpia”. Otro estudio del Lawrence Berkeley National Laboratory concluyó que los
5.400 millones de dólares en créditos fiscales contra la inversión que ha canalizado
ya el ARRA han creado o salvado 50.000 puestos de trabajo en el sector de
renovables (18).
El Plan de Estímulo fue un gran éxito de la política de Obama. También supuso

un gran paso hacia adelante para la política energética y para el desarrollo de las
nuevas energías limpias. De todas formas, este éxito resultó ser no tan duradero. A
pesar del empuje significativo empeñado en el sector de renovables por parte del
ARRA, y a pesar de los casi 200.000 puestos de trabajo creados por el mismo, a
partir de la primavera de 2009, una creciente porción del electorado norteamericano
empezó a oponerse a cualquier aspecto relativo a la política energética de la
Administración.
Segundo viento en contra: el ataque político-mediático contra las energías

renovables
Si el primer “viento en contra” entró en esta tormenta perfecta por la crisis

financiera-económica, el siguiente cambio de viento se produjo gracias al ataque
mediático-político en contra del despliegue de las energías renovables que empezó
a cobrar fuerza en la primavera de 2009, juntándose con la tempestad del debate
sobre la reforma sanitaria a partir del verano.
Desde la ceremonia de toma de posesión de Presidente Obama, la

administración se basó en la táctica resumida muy bien por las palabras
memorables de Emanuel Rahm, entonces jefe de gabinete del Presidente: “nunca
se debe despilfarrar una buena crisis”. De ahí, la táctica de in-
— 87 —
(18) Ibid.
cluir bastante apoyo al sector de energías limpias en el Plan de Estímulo, cuyo
gasto público se considero como esencial para evitar un colapso muy peligroso de
la demanda agregada y, por consiguiente, una depresión mucho más profunda y
larga en el tiempo.
Según esa lógica, la crisis fue una oportunidad –y un catalizador– para la

política energética del Presidente. El Estímulo podría ayudar en el despliegue de
las nuevas energías, y esa expansión del sector crearía empleo para luchar
simultáneamente contra la recesión y el cambio climático. Si la recesión exigía un
Plan de Estímulo fuerte (es decir, con mucho gasto), ¿por qué no incluir apoyo
significativo para las energías renovables y otras tecnologías limpias, ya que
Obama necesitaba ir acumulando herramientas diplomáticas para las
negociaciones en Copenhague? La administración siguió con esta política y un año
después había creado más de 200.000 nuevos empleos, a pesar de los
decepcionantes resultados de la Cumbre de Copenhague.
Pero la recesión durante la primavera de 2009 llevó la tasa de desempleo a

10%, su nivel más alto desde principios de los 80, llevando el número de parados a
casi 15 millones. El electorado estaba nervioso frente a la pésima situación
económica, y los 200.000 nuevos trabajos creados en los nuevos sectores
energéticos, frente a 15 millones desempleados, nunca iban a aliviar la ansiedad
social. La opinión pública estaba muy vulnerable ante cualquier argumento que
afirmase que, o los precios, o el desempleo, subirían si la legislación energética de
Obama prosperaba.
Justo en este momento de vulnerabilidad nacional norteamericana, un “estudio”

hecho en España –en aquel momento, un líder mundial en los sectores de energía
eólica y solar, frecuentemente citado en los discursos de Obama como posible
referencia para la política energética para EEUU– entró en el círculo de los medios
norteamericanos y pasó por toda la maquina mediática con un efecto casi viral.
— 88 —
Paul Isbell
Eventualmente conocido en EEUU como the Spanish study (“el estudio español”),
fue dirigido por el entonces poco conocido profesor adjunto en Economía, Gabriel
Calzada, de la Universidad Rey Juan Carlos, una universidad privada en España
(19). Como conclusión central, el “estudio” declaraba
(19) Véase “Study of the effects on employment of public aid to renewable energy sources”, University
Rey Juan Carlos, 2009) Research director: Gabriel Calzada Álvarez PhD; URJC researchers:
Raquel Merino Jara, Juan Ramón Rallo Julián; Technical Consultant: José Ignacio García Bielsa,
marzo de 2009. http://www.juandemariana. org/pdf/090327-employment-public-aid-renewable.pdf
que por cada puesto de trabajo creado por España en el sector de las renovables a
base de apoyo estatal, 2,2 se destruyen en otros sectores. Recomendaba que
EEUU no apoyara al sector de las energías renovables si quería evitar una recesión
incluso más profunda e intratable.
El “estudio” de Calzada, escrito originalmente en inglés, comenzó con una

advertencia dirigida directamente a la Administración Obama, resumida así (y
dándole su carácter de tratado político disfrazado de supuesta ciencia económica):
si ustedes están mirando hacia España como inspiración política-económica para la
expansión de las energías renovables en EEUU a través de un aumento de apoyo
estatal, piénsenlo de nuevo, porque la subvención a la expansión del empleo en los
sectores de las renovables destruyen empleo en términos netos.
Su metodología no fue digna de un supuesto trabajo de investigación académica

y, por consiguiente, no apta como referencia en el debate público. Se basó,
principalmente, en una versión cruda de la antigua teoría de crowding out que
mantiene el siguiente argumento: si el gobierno aumenta el gasto público,
directamente subvencionando a unos sectores en concreto (en este caso, las
energías renovables, particularmente la eólica y la solar), y a base de un
incremento en la deuda pública (por la emisión de bonos estatales para financiar
este mismo aumento en el gasto), el efecto deseado por el gobierno –intensificación
del crecimiento económico y la creación de empleo neto– no se producirá porque
— 89 —
este gasto, siendo público y no privado, tendría que competir (por ser financiado)
con las otras posibles actividades económicas privadas, apresurando los tipos de
interés al alza y desplazando de los mercados crediticios –e incluso del negocio en
si– muchos proyectos de inversión privada, supuestamente más eficiente en
contribuir al crecimiento y en crear empleo neto que el gasto público.
Pero el sistema español de apoyos estatales a las energías renovables no está

basado en la prestación de subvenciones a las empresas de energías renovables
sino en una intervención directa, por parte del Estado, sobre el precio de la
electricidad generada por las energías renovables (el sector favorecido) en el
mercado mayorista. La intervención otorga un sobreprecio, o “prima” (similar al
feed-in tariff), a los vendedores de la electricidad de las energías renovables, por
encima del precio reinante en el mercado mayorista (solo parcialmente
liberalizado).
Este régimen especial tiene el efecto de priorizar la entrada de las energías

renovables en el pool eléctrico (y en la matriz eléctrica), y de canalizar ingresos
más altos hacia las empresas en el sector de energías renovables, asegurándolas
retornos suficientemente altos para justificar sus inversiones anteriores y estimular
suficiente inversión en el futuro. Pero estos flujos hacia el sector de las energías
renovables no se financian a través de emisión de deuda pública en los mercados
crediticios (porque el Estado no los paga), sino por los precios más altos que los
compradores en el mercado mayorista (principalmente las grandes empresas
eléctricas, en gran parte todavía basadas en las energías tradicionales) tienen que
pagar para despachar electricidad desde el pool hacia hacia sus sistemas de
distribución.
En cierta medida, el sistema de primas del régimen especial español

“internaliza” los costes externalizados del dióxido de carbono emitido por las
empresas eléctricas. Pero es incluso más importante subrayar que la prima no
funciona como una subvención. Su efecto distorsionador sobre la economía
obedece a una dinámica distinta que la de una subvención estatal. Mientras que las
— 90 —
Paul Isbell
subvenciones públicas pueden, en teoría, tener el efecto no deseado de aumentar
los tipos de interés, ralentizar el ritmo de inversión económica, y destruir empleo en
términos (pero solo indirectamente y siempre bajo ciertas condiciones (20)), las
primas se cargan directamente sobre los costes (inevitablemente llamadas
“sobrecostes”) de las empresas eléctricas. Este es precisamente el efecto deseado
por la política del régimen especial (21).
(20) De hecho, las condiciones económicas necesarias para que un aumento de gasto publico
produzca el efecto no deseado del desplazamiento de inversión económica (y su posible impacto
negativo sobre el empleo) –es decir, una economía produciendo cerca de su potencial no
inflacionaria– no existían en el momento de la publicación del “estudio español” o durante el
posterior debate que el mismo catalizó entre los medios norteamericanos. Al contrario, la
primavera de 2009 fue el momento de máxima caída en la demanda agregada, caracterizado por
la creciente sobrecapacidad de los factores productivos, tanto el trabajo como el capital. La
aparente escasez del capital financiero no se debió al efecto crowding out, sino a la reticencia de
invertir en nueva producción antes de que la demanda agregada se hubiera recuperado
plenamente. En este sentido, los apoyos estatales incluidos en el Plan de Estimulo de Obama
(que, al contrario de las primas españoles, sí eran subvenciones, o recortes fiscales de la misma
naturaleza) podrían haber ejercido un cierto efecto de crowding in, pero no uno de crowding out
(desplazamiento).
(21) El sistema de primas de España no es perfecto y todavía requiere modificaciones. De hecho,
últimamente ha habido mucha controversia en torno al Régimen Especial, particularmente en
relación al supuestamente alto nivel de las primas (que supuestamente no son consistentes con la
disciplina fiscal), y en relación al llamado déficit tarifario (considerado oneroso por las empresas
eléctricas y supuestamente el re-
El argumento principal de Calzada (el de crowding out) se complementa por el
empleo de un ratio simple –el principal y único componente cuantitativo del estudio–
que no hace más que comparar la intensidad del ratio K/L (ratio de capital al
trabajo) del sector energético convencional con la del sector de las energías eólica
y solar. Porque los números, tomados de forma estática, sugieren que en España
había más empleo en los sectores de energías convencionales por el euro valor de
una unidad de capital que en los sectores de las energías renovables, el estudio
— 91 —
salta abruptamente a la conclusión de que cualquiera inversión en las energías
renovables destruye empleo en términos neto porque crearía menos empleo que
destruiría por el desplazamiento del mercado de inversiones equivalentes en los
sectores de energías convencionales. El estudio nunca mostró que ningún puesto
de trabajo había sido destruido por el apoyo estatal a las energías renovables en
España o en EEUU.
Mostrar tal efecto no deseado sería extremadamente difícil ya que la conclusión

central del estudio dependía completamente de la asunción de que cada euro de
“sobrecoste” para las empresas eléctricas (en el régimen español) produciría un
descenso equivalente en sus inversiones, o por lo menos suficientemente
significativo para producir el efecto negativo sobre el empleo al que el estudio hace
alusión. Esta asunción no es convincente, especialmente cuando las empresas
energéticas, en general, llevan años utilizando sus grandes beneficios para
maximizar los retornos de sus accionistas (quienes exigen, por lo menos, el mismo
retorno que podrían conseguir invirtiendo su capital en otras actividades), y no tanto
para invertir en la infraestructura del futuro (y menos en infraestructura para energía
baja en carbono).
Por todas estas razones, la versión de la teoría de crowding out en que se basa
el estudio no es aplicable en el caso en que el estudio pretende aplicarla, por lo
menos no de forma rigurosa en términos intelectuales. Pero esta falta de rigor no
excluye, para bien o para mal, que el estudio sea de interés y utilidad para los
medios de comunicación. El primer titular en EEUU que hizo referencia al “estudio
español” (en Bloomberg, el 27 de marzo de 2009), fijó el tono demagógico del
posterior debate en los medios norteamericanos: ¨Job Losses from Obama
sultado de la obligación de pagar las altas primas sin disfrutar de la posibilidad de aumentar los
precios finales de la electricidad de forma compensatoria, porque los precios finales todavía están
sujeto a la regulación estatal).
— 92 —
Paul Isbell
Green Stimulus Foreseen in Spanish Study” (Aumento de paro, como consecuencia
del estímulo verde de Obama, previsto en un estudio español) (22).
La “noticia” fue avalada y legitimada por una columna (sin firma) del prestigioso
The Economist (2 de abril de 2009) y varios otros artículos y comentarios en el Wall
Street Journal (23). Como resultado, este titular paseaba incesantemente durante la
primavera y verano de 2009 por los medios norteamericanos, sin estar sujeto a
ningún escrutinio serio, y canalizando la ansiedad del electorado, sitiado por el alto
desempleo y un horizonte incierto, en contra de la política energética de Obama.
Esta tormenta en los medios norteamericanos –apenas reflejada en España, donde
la polémica duró un par de semanas antes de desvanecerse– llegó a su apoteosis
cuando la estrella de Fox News, el flamante Glenn Beck, invitó a Calzada
(constantemente descrito en los medios norteamericanos como profesor de
economía en “una de las más prestigiosas universidades de España”), a
entrevistarse en su programa, uno de los más seguidos entre las masas en Estados
Unidos (el día 4 de mayo). A partir de entonces, el refrán en los medios durante la
primavera y el verano –hasta que empezó el gran debate sobre la reforma
sanitaria– fue que las energías renovables destruyen empleo y que el cambio
climático no es nada más que una tapadera para una conspiración cuasi-socialista,
basada en una ciencia dudosa y al servicio de los intereses de los nuevos sectores
supuestamente no competitivos.
Tanto el Laboratorio Nacional de Energía Renovable (National Renewable

Energy Laboratory, NREL) como el Center for American Progress (CAP), el think
tank de John Podesta, uno de los estrategas norteamericanos más importantes en
la diplomacia del cambio climático (y mentor de Todd Stern, el actual jefe de la
delegación norteamericana en el proceso de negociación internacional), publicaron
sus propios análisis desarticulando las afirmaciones y “conclusiones” del “estudio
español”. Incluso uno de los periodistas del Wall Street Journal más respetados y
más conocedor de las realidades de España, Keith Johnson, concluyó que el
— 93 —
“estudio” era espurio, y que el autor principal mantenía vínculos bastante claros con
la industria petrolífera y con la
(22) Gianluca Baratti, ¨Job Losses from Obama Green Stimulus Foreseen in Spanish Study”,
Bloomberg, 27 de marzo de 2009.
(23) “The grass is always greener: Saving the planet and creating jobs may be incompatible”, The
Economist, April 2, 2009.
comunidad de “escépticos” respecto al papel de las energías fósiles en el cambio
climático (24).
Pero el peor ambiente económico desde la Gran Depresión no fue el caldo de

cultivo más propicio para mantener el apoyo de la opinión pública favorable a los
gastos de estímulo en las energías renovables o para evitar que el electorado
cayese seducido –antes de que el Plan de Estímulo pudiese tener un efecto
tangible y notable– por el argumento que mantenía que un mercado de emisiones
de carbono aumentaría significativamente los precios del gas, gasoil y electricidad
consumido en las viviendas norteamericanas. Los demócratas en la cámara baja
apenas podían mantener una mínima mayoría para aprobar el proyecto de ley
Waxman-Markey a principios de junio. Pero una vez que el debate mediático sobre
la reforma sanitaria empezase de verdad al final del verano, no quedó más que una
mínima posibilidad de que su equivalente en el Senado (en aquel momento, el
proyecto de ley Boxer-Kerry) pudiese atraer a los 60 votos necesarios para su
aprobación. Al final, la proximidad de las elecciones parciales de noviembre de
2010, supuso que esta posibilidad fuese incluso menos probable.
Tercer viento en contra: la depresión pos-Copenhague, del derrame al Tea

Party
El fracaso del Senado en el otoño de 2009 en relación a la aprobación del

proyecto Boxer-Kerry (o incluso cualquier otra versión de la legislación, como pudo
haber sido Kerry-Lieberman-Graham, durante la primavera de 2010), junto con el
— 94 —
Paul Isbell
decepcionante resultado de la Cumbre de Copenhague, produjo una fuerte
depresión entre los promotores de los sectores bajos en carbono y entre los líderes
mundiales comprometidos
(24) Véanse Eric Lantz and Suzanne Tegen, “NREL Response to the Report Study of the Effects on
Employment of Public Aid to Renewable Energy Sources from King Juan Carlos University
(Spain)”, White Paper NREL/TP-6A2-46261, agosto de 2009; Kate Gordon, Julian L. Wong, and
JT McLain, “Out of the running? How Germany, Spain and China are Seizing the Energy
Opportunity and Why the United States Risks Getting Left Behind”, Center for American Progress,
marzo de 2010.
(http://www.americanprogress.org/issues/2010/03/pdf/out_of_running.pdf); Keith Johnson, “Green
Jobs, Olé: Is the Spanish Clean Energy Push a Cautionary Tale?” WSJ Blogs: Environmental
Capital, 30 de marzo de 2009 (http://blogs.wsj.com/environmentalcapital/2009/03/30/green-jobs-
ole-is-the-spanish-clean-energy-push-acautionary-tale/). Gabriel Calzada es presidente fundador
del Instituto Juan de Mariana (de tendencia liberal extrema en lo económico) y Senior Fellow del
Center for the New Europe (de tendencia neoconservadora en lo político).
en lograr un tratado internacional para regular y reducir las emisiones de gases de
efecto invernadero. Ha habido varias reuniones en el contexto del la CMNUCC (tres
en Bonn en la primavera y verano, y una en Tianjin en el otoño) en la estela de
Copenhague, para preparar el camino hacia un acuerdo más firme y vinculante en
la Cumbre de Cancún (diciembre de 2010), pero los progresos han sido limitados.
Con la economía norteamericana no dando señales de una reactivación tangible
para la gran mayoría de los desempleados, y con las elecciones parciales incluso
más cercanas en el horizonte del calendario político, las posibilidades de que se
pudiera aprobar incluso el proyecto de ley Kerry-Lieberman-Graham –el último
vestigio de la estrategia de Obama de crear un gran pacto bipartidista para la
política energética y climática– se desvanecieron por completo al final de la
primavera.
El derrame de BP en el Golfo de Mexico
— 95 —
Durante un breve periodo en mayo, unas semanas después de la explosión en
la plataforma de BP en el Golfo de México (Deepwater Horizon) y con la imagen
televisa del chorro del petróleo saliendo del subsuelo del mar en todas las
pantallas, parecía posible que la opinión pública virara definitivamente en contra del
sector del petróleo. Pero en EEUU, por lo menos, esta sensación duró muy poco
tiempo.
La administración Obama respondió al derrame en el Golfo de México

negociando con BP para que depositara 20.000 millones de dólares (para
compensar en daños medioambientales y pérdidas económicas en el Golfo) en un
fondo especial, para ser adjudicados y distribuidos por Kenneth Feinberg, el alto
cargo de la administración que dirige el fondo. También declaró una moratoria de
seis meses contra las perforaciones en las aguas profundas del Golfo (con una
excepción para la gran mayoría de actividades en las aguas menos profundas).
Esta medida provocó el descontento entre el sector petrolífero norteamericano,

que intentó argumentar que el problema de seguridad en aguas profundas era un
problema únicamente de BP o, por lo menos, no de las petroleras norteamericanas.
El sector quería evitar que Obama pusiera una moratoria indefinida contra las
actividades en aguas profundas y, si fuera posible, presionarle para que levantara
inmediatamente la moratoria excepcional. Supuestamente, BP favorece a los
intereses de sus accionistas, a la ultranza, a través de una sistemática reducción
radical de costes. Esta práctica es un componente esencial de una estrategia
corporativa (conocido como el shareholder value model) que puso en riesgo, como
resultado inherente, a la seguridad física, ecológica y económica (vía reducción de
medidas de seguridad) de los estados del Golfo (el llamado cost of doing business,
o el ubicuo “coste transaccional”). En contraste, las petroleras norteamericanas son,
supuestamente, empresas más responsables. En realidad, las críticas de la
industria petrolífera norteamericana hacia la Administración Obama respecto a la
moratoria tenían como objetivo principal evitar que el derrame de BP diera lugar a
— 96 —
Paul Isbell
demandas por parte del público para que el gobierno regulara más estrictamente a
la industria petrolífera.
La moratoria fue recibida en los estados del Golfo en el Sur de EEUU con cierto
recelo también. La percepción en el Sur de una respuesta demasiado lenta por
parte del Presidente a la situación en el Golfo se mezcló con la ansiedad
económica entre los estados del Sur, provocando una fuerte reacción en contra de
la moratoria. Si los electorados de los estados del Sur –y sus oficiales electos–
criticaron a la Administración Obama por no presionar suficientemente a BP para
que controlara el derrame más rápidamente, y para que pagara los daños y
pérdidas más generosamente, también criticaron a Obama por decretar la
moratoria: una medida de precaución responsable según la Administración Obama,
pero un símbolo de un futuro económico incluso más incierto y amenazante para el
Golfo, una economía regional muy dependiente de la pesca y del petróleo.
Desde el principio, la población (y en especial el electorado de varios estados

del sur) esperaba que el gobierno federal regulara con mano dura a BP (pero no a
toda la industria petrolífera). Además, dicha población esperaba que el gobierno
garantizara que todos los ecosistemas se restaurasen, y que se compensasen
todas las pérdidas económicas. También esperaban que sus economías se
reestableciesen y todo con el dinero de BP.
También la población del Golfo esperaba que sus economías estuvieran

reconstruidas exactamente como eran antes: es decir, restablecer sus economías
sobre las mismas anticuadas bases que antes (pesca y petróleo). Tal exigencia
implicaría: un rescate de la industria pesquera (debilitada anteriormente por la
recesión y ahora por el cierre comercial de sus aguas durante su temporal
tradicionalmente más activa) a base del dinero de BP; y el renacimiento de las
posibilidades de la industria petrolífera norteamericana (y, en gran medida, de sus
economías locales dependientes) a través de una nueva política energética
nacional que sería incluso más laissez faire hacia la industria petrolífera que antes
(cuando, durante la anterior presidencia de George W. Bush, el regulador relevante,
— 97 —
el Servicio de Gestión de los Minerales –Minerals Management Service, o MMS–
operaba más como el “socio” de la industria petrolífera y no tanto como autoridad
reguladora del Estado). Pero el objetivo principal del sector es la apertura formal de
más zonas offshore para la exploración y producción de petróleo y gas, tanto en el
Golfo de México como en otras zonas sensibles (ecológicamente) y controvertidos
(políticamente), como el Refugio Nacional del Ártico (Arctic National Wildlife
Refuge, ANWR) o como el mismo Ártico. Obviamente, una moratoria contra la
perforación exploratoria no fue la política que la industria petrolífera norteamericana
y los estados del Golfo hubieran preferido.
Parecía que, si estas expectativas –posiblemente demasiado altas– no se

pudieran cumplir, los estados del Golfo estarían dispuestos a tachar al episodio del
derrame de BP como “el Katrina de Obama”. Con estas expectativas y estas
actitudes dominando el discurso público entre los estados del Golfo, Presidente
Obama siempre iba a ver sus planes para la política energética complicados incluso
más por el derrame y sus secuelas, independientemente de su respuesta exacta al
desastre de Deepwater Horizon.
Mientras que el Congreso inició sus propias investigaciones sobre el derrame de

BP, el 22 de mayo el Presidente Obama estableció una Comisión Nacional
(National Comisión on the BP Deepwater Horizon Oil Spill and Offshore Drilling)
para investigar lo ocurrido y dar recomendaciones a su gobierno con respecto a la
futura política hacia el petróleo en aguas profundas. A lo largo de agosto y
septiembre, después de que BP consiguiera tapar definitivamente el derrame y
empezara a colaborar en las tareas de limpieza y recuperación, las noticias que
venían de varios grupos de científicos en el Golfo señalaban que algunos
microorganismos ya habían procesado y eliminado gran parte del petróleo
derramado, reduciendo la preocupación que el público general había demostrado.
El hecho de que los medios de comunicación norteamericanos empezaran a

centrarse en las elecciones parciales también redujo la preocupación del electorado
nacional en relación al comportamiento de BP y, por extensión, de las demás
— 98 —
Paul Isbell
petroleras operando en aguas profundas. La presión política para prohibir las
actividades petroleras en aguas norteamericanas, fortalecidas por el susto que el
derrame había generado en la opinión pública norteamericana, se evaporó tan
rápidamente como el mismo petróleo de las aguas del Golfo. Con ello, también se
disolvió el ímpetu electoral para imponer un marco regulatorio más riguroso para el
sector petrolífero, más allá de los cambios impuestos inmediatamente después del
derrame por la Administración Obama dentro del MMS, renombrando la Oficina de
Energía Oceánica (Bureau of Ocean Energy Management, Regulation and
Enforcement, BOE), separando burocráticamente sus varias funciones para evitar
conflictos de interés, e incluyendo dentro de ella las energías renovables vinculadas
al mar, como la energía maremotriz o la eólica.
El Partido del Té
La Administracion Obama levantó la moratoria a finales de octubre de 2010,

justo antes de las elecciones parciales, pero demasiado tarde para alcanzar un
consenso suficiente para cimentar su pacto energéticoclimático bipartidista, o para
cambiar la oposición casi frontal del Sur que se originó por la imposición de la
moratoria. Mientras tanto, el nuevo movimiento populista llamado el Partido del Té
(Tea Party), bastante descentralizado y unido sólo en su oposición a las políticas
del Presidente Obama, iba cobrando fuerza, identidad y atención mediática a lo
largo del año. Y, luego, durante la campaña electoral, disfrutó de una ola de
financiación.
Originalmente, el Partido del Té se había formado a raíz del caótico y confuso

debate sobre la reforma sanitaria (que los medios norteamericanos nunca lograron
clarificar con mucho éxito) durante el verano y otoño de 2009. Luego, centraron sus
críticas en torno al deseo de Presidente Obama de limitar las emisiones
norteamericanas de dióxido de carbono y crear un mercado de emisiones. Los
líderes del movimiento, como Sarah Palin, llaman a esta iniciativa “cap-and-tax”,
haciendo referencia al posible (pero muy debatible) aumento en los precios
— 99 —
energéticos en EEUU que podría resultar de la imposición de tal mercado (a pesar
de las generosas protecciones de, y transferencias a, los consumidores contenidas
en los proyectos de ley Waxman-Markey y Boxer-Kerry). Para los seguidores del
Partido del Té, un mercado de emisiones no es nada más que otro impuesto sobre
el consumo energético en un momento de debilidad económica.
Finalmente, una vez bloqueada cualquier amplia reforma energética en el

Senado, el Partido de Té centró su retórica electoral en el conservadurismo fiscal,
pintando el histórico déficit fiscal de EEUU (más de 10% del PIB en 2009, y todavía
en torno a 9% en 2010) como el resultado, casi exclusivamente, del Plan de
Estímulo de Obama, y exigiendo tanto rápidas reducciones del gasto público –pero
particularmente del apoyo estatal a las energías renovables, y a pesar de la
continua debilidad económica– como reducciones en los impuestos a la actividad
empresarial de las rentas de los ciudadanos (algo que no ayudaría,
necesariamente, a reducir el déficit público en el corto o incluso medio plazo).
En la medida en que la economía norteamericana –con su largo y duro proceso

de desapalancamiento todavía por delante– no lograra impulsar la máquina de la
creación de empleo, las posibilidades de que Obama pudiese evitar una derrota
notable por parte de los Demócratas en las elecciones parciales al Congreso iba
desvaneciéndose, y el anhelado consenso energético-climático bipartidista se
rompió casi por completo. El prometedor inicio de la propuesta energética y
climática que sustentó, terminó en un punto casi muerto durante el otoño de 2010,
justo cuando el equipo de Obama estaba definiendo su posición y estrategia
negociadora para la Cumbre de Cancún, y justo cuando empezó a oírse el primer
refrán bipartidista en EEUU en mucho tiempo: “Cap-and-trade is dead” ( el mercado
de emisiones esta muerto ).
La política energética, la EPA y los Tribunales
Sin embargo, la vía legislativa no es la única opción con la que dispone la

Administración Obama para limitar las emisiones de gases de efecto invernadero. A
— 100 —
Paul Isbell
raíz de un fallo del Tribunal Supremo en 2007 (Massachusetts v. Environmental
Protection Agency), la Agencia para la Protección del Medioambiente
(Environmental Protection Agency, conocida como la EPA) ya tiene la autoridad
para regular directamente a los emisores de estos gases en EEUU (25). Al final del
año pasado, la EPA entregó al Presidente Obama su llamado endangerment
finding, según el cual la agencia confirmó que las emisiones de dióxido de carbono
representan una amenaza grave para la salud y el bienestar de los
norteamericanos.
La Casa Blanca fijó la fecha del 2 de enero de 2011 como el comienzo
(25) En respuesta a las recursos de 12 estados y varias ciudades demandando que se obligara a la
EPA a regular las emisiones de dióxido de carbono y de otros gases de efecto invernadero, el
Tribunal Supremo decidió en Massachusetts v. Environmental Protection Agency (549 U.S. 497,
2007), por cinco votos a cuatro, que la Agencia si tiene la competencia para regular las emisiones
de tales gases según la Ley de Aire Limpio, o Clear Air Act.
formal de la autoridad de la EPA para imponer a los emisores en EEUU la
obligación legal de recortar sus emisiones.
Originalmente, se había pensado que la vía libre para este mecanismo ejecutivo
–abierto por el fallo del Tribunal Supremo en Massachusetts v. Environmental
Protection Agency– daría al Presidente una palanca eficaz para presionar al
Congreso para que aprobase una legislación que crearía un mercado de emisiones
y fijaría una obligación legal y vinculante para que los emisores recortasen sus
emisiones en un 17% respecto a los niveles de 2005 en 2020 (más o menos en
línea con la ya aprobada versión de la legislación Waxman-Markey de la cámara
baja). La alternativa para el Congreso sería lo que los Republicanos tienden a
llamar intervención de command-and-control (lo que en EEUU quiere decir, un
mecanismo de control del Estado, utilizado en el contexto de una economía
comunista, a la URSS), una posibilidad regulatoria que gran parte del sector privado
norteamericano (energético y no) no quería, y no quiere, contemplar. La “sabiduría
convencional” abogaba en aquel momento por una respuesta relativamente útil y
— 101 —
positiva por parte del Congreso (incluso entre los Republicanos y Demócratas
“moderados”), y esperaba la aprobación de legislación similar a la que finalmente
salió, por lo menos, de la cámara baja (Waxman-Markey).
Podría haber servido también –si el Senado no hubiese aprobado todavía su

propia legislación antes de la Cumbre de Copenhague– como otra herramienta
clave en el equipaje negociador de Obama, posiblemente permitiéndole a presentar
un compromiso nacional (en relación a un marco post-Kioto) medianamente creíble,
cara a los chinos y, en cierta medida también, cara a los europeos. Pero en ese
momento, los chinos sobrepasaban ya al resto del mundo (por lo menos en
términos nacionales) en casi todas las categorías relacionadas con el despliegue de
las energías renovables y con la manufacturación de equipos y componentes –y el
desarrollo de tecnología– baja en carbono. Mientras tanto, los europeos acababan
de comprometerse a un recorte en sus emisiones de dióxido de carbono en un 20%
en 2020, en relación a sus niveles en 1990. Frente a estos compromisos
significativos y históricos, por parte de las otras dos grandes economías globales, el
actual compromiso formal de EEUU –obviamente ajustado a la realidad
norteamericana– es el de recortar sus emisiones en solamente un 4% respecto a
sus niveles en 1990 (el equivalente real del compromiso formal implícito en el
proyecto de ley Waxman-Markey, que fija su objetivo de 17% para 2020 en relación
a los niveles de 2005).
El consenso de opinión en EEUU siempre había mantenido que sería mucho
mejor –precisamente para las empresas energéticas del sector privado– la
aprobación de legislación mesurada, negociada en el seno del Congreso (donde,
en principio, se podría flexibilizar, si no aguar) para la creación de un mercado de
emisiones, relativamente riguroso, en EEUU. Frente a la opción de una regulación
estatal directa, posiblemente más onerosa en términos económicos (dada su
ineficiencia “estática”, al no igualar los costes marginales de las empresas, y
“dinámica”, al no suponer a priori un impulso innovador), el sector privado apoyaría
la creación de un mercado de emisiones por la vía legislativa. Pero aquellos que se
— 102 —
Paul Isbell
oponían a la política de la Administración, después de haber bloqueado sus planes
legislativos con éxito, ahora luchan directamente para neutralizar la nueva autoridad
de la EPA en el terreno de las emisiones de CO2.
Actualmente, hay numerosos recursos de apelación en más de 35 estados que

reclaman que los tribunales declaren “no constitucional” a la nueva competencia de
la EPA. En el Senado, varios Republicanos quieren intentar bloquear o, por lo
menos demorar, la entrada en vigor de dichos poderes. Aunque no han podido
conseguir su objetivo durante la última sesión (“sesión de pato cojo”, o lame duck)
del actual Congreso, cuando el nuevo Congreso abra su sesión en enero, es más
que probable que los Republicanos monten una contraataque político.
Con su nueva mayoría amplia en la cámara baja (lo que les da derecho a tomar
posesión de los puestos de control de los varios comités en la cámara baja que
controlan la elaboración de la agenda legislativa, en general, y de la legislación
energética en particular) y con su posición en el Senado reforzado, los
Republicanos podrían intentar posponer durante unos años la entrada en vigor de
la autoridad de la EPA para regular las emisiones de gases de efecto invernadero.
Si pueden contar con suficiente apoyo entre los senadores demócratas de los
estados donde la producción o combustión del carbón es una actividad económica
importante, incluso podrían aprobar legislación que anulara esta nueva
competencia de la EPA por completo.
Sin embargo, aunque es altamente probable que el nuevo Congreso intente

bloquear la intervención directa de la EPA en el terreno de las emisiones, es muy
improbable que los Republicanos consigan su objetivo, en este sentido, por dos
razones. En primer lugar, aunque el Congreso puede aprobar legislación que
demore la entrada en vigor de la nueva competencia, otorgado a la EPA por la
Casa Blanca (a raíz del fallo del Tribunal Supremo), el presidente tendrá el derecho
de vetar tal proyecto de ley. El Congreso podría esquivar del veto de Obama con
los votos de dos tercios de los legisladores, pero si es probable que el Presidente lo
— 103 —
vetara, no es muy probable que dos tercios de los congresistas se pusieran de
acuerdo para anular al veto presidencial en este caso.
En segundo lugar, y a pesar de los varios recursos legales que más de 30

estados ya tienen en proceso contra la nueva competencia de la EPA, casi todos
los estados siguen las pautas de la EPA, por lo menos, de momento. Solo Texas no
se ha preparado para emitir permisos a los emisores en acorde con las reglas de la
EPA. Tampoco es probable que el Tribunal Supremo, en última instancia, decidiera
en contra de la competencia de la EPA para regular emisiones, ya que hace solo
unos años decidió en su favor.
La política energética-climática del nuevo Congreso
En enero de 2011 se abre la primera sesión del nuevo Congreso (número 112).
En las elecciones de noviembre, los Demócratas perdieron seis escaños en el
Senado, reduciendo así su mayoría: el nuevo Senado contará con 51 Demócratas
(más 2 “independientes” que generalmente voten con sus colegas demócratas)
contra 47 Republicanos. En la cámara baja, los Republicanos ganaron, en términos
netos, 63 escaños, convirtiendo lo que era anteriormente una amplia mayoría
demócrata (255-179) en una mayoría republicana (242-193) de casi la misma
fuerza. Por lo menos, al principio de su vida, el objetivo principal del nuevo
Congreso republicano será, sin duda, la anulación de la reforma sanitaria tan
defendida por Obama y el liderazgo demócrata en el Congreso. De todas formas,
parece que la nueva mayoría republicana también intentará neutralizar la política
energética de la Administración Obama (simbolizada por el ya obsoleto proyecto de
ley Waxman-Markey) y desviarla, si es posible, hacia otras metas (26).
La cámara baja de los representantes
Menos de un mes después de las elecciones, John Boehner, el Republicano

que dirigirá la cámara baja a partir de enero (como Speaker of the House), anunció
que su partido eliminará el Comité Especial sobre Inde-
— 104 —
Paul Isbell
(26) Véase Cornerstone Government Affairs, “The 2010 Elections: Initial Analysis by Cornerstone
Government Affairs”, Washington, D.C., 3 de noviembre de 2010.
pendencia Energética y Calentamiento Global (hasta ahora dirigido por el
Demócrata, Edward Markey), tachándolo de “innecesario”. La política energética de
los Demócratas –especialmente su columna vertebral, el mercado de emisiones–
fue fijada como uno de los blancos políticos más candentes del Partido de Té
durante las recientes elecciones. Es más que probable que los seguidores de esta
tendencia en la cámara baja rechacen cualquier iniciativa global para luchar contra
el cambio climático. De hecho, casi la mitad de los nuevos Republicanos en el
Congreso (43 de 98) se declaran como escépticos en relación a la ciencia del
cambio climático, sus conclusiones sobre nuestro consumo de las energías fósiles,
y las implicaciones preocupantes para el planeta (27).
A principios de diciembre de 2010, los líderes del Partido Republicano en el

Congreso propusieran que Fred Upton, representante republicano del estado de
Michigan, reemplazase al demócrata, Henry Waxman, como el nuevo presidente
del poderoso Comité de Energía y Comercio en la cámara baja. Aunque Upton no
figura como un conservador tan radical como sus colegas en el Partido de Té, él
cree que el mandato republicano en su cámara le dará mano libre para conseguir
los objetivos de su partido en el terreno de la política energética. Estos incluyen –
además de hundir, definitivamente, el mercado de emisiones– más apoyo para el
petróleo offshore y la energía nuclear, y una defensa feroz del sector de carbón.
Upton ya ha anunciado que su comité investigará el programa de garantías
federales para préstamos al sector energético, los gastos del ARRA (especialmente
los que han parado en el sector de la energías renovables) y los varios ámbitos de
actuación de la EPA (incluyendo su nuevo poder de regular las emisiones de
carbono) (28).
Otro comité, relevante para la política energética, es el Comité de Recursos

Naturales. La nueva mayoría republicana ha nombrado a Doc Hastings del estado
— 105 —
de Washington como el nuevo presidente de un comité que puede convertirse en
un aliado muy valeroso para el sector petrolífero. Parece que el primer punto en la
agenda sería un intento de derogar el proyecto de ley –ya aprobado por la cámara
baja durante la última sesión, como respuesta al derrame de BP– que fijaría los
nuevos estándares de seguridad para las actividades del sector de hidrocarbu-
(27) David A. Fahrenthold and Juliet Eilperin, “GOP win dims prospects for climate bill, but Obama
eyes Plan B ahead of U.N. talks”, Washington Post, 21 de noviembre de
2010 , A 5.
(28) E&E News, 7 de diciembre de 2010.
ros, elevaría el nivel de máxima responsable económica para las empresas en caso
de un derrame, y eliminaría ciertas exenciones al pago de regalías para las
petroleras. Argumentan que estas medidas funcionarían como otro impuesto sobre
la producción energética norteamericana y perjudicarían a las muchas empresas
pequeñas del sector y, por ende, al empleo (29).
Aunque la moratoria contra las actividades petroleras offshore terminó en

octubre, la rabia que se produjo en el sector petrolífero y en los estados del Golfo
en general promete mantener a Hastings como un buen aliado del sector. También
tiene planes para abrir los terrenos y aguas federales al máximo a la producción
petrolífera offshore (incluyendo el Refugio Nacional del Ártico) y a la explotación del
petróleo no convencional en las Montañas Rocosas (30).
El Senado
El senador demócrata, Jeff Bingaman (Nuevo México) seguirá dirigiendo el

Comité de Energía y Recursos Naturales en la cámara alta. Por otro lado, Lisa
Murkowski, la Republicana de Alaska, mantendrá su puesto como primer
Republicano en el comité. Tendrán que elaborar una respuesta a la Comisión
Nacional, nombrada hace seis meses por Obama, cuyas conclusiones sobre el
— 106 —
Paul Isbell
derrame de BP y el futuro del petróleo offshore se esperan para enero. Tanto
Bingaman como Murkowski se consideran como políticos moderados y
pragmáticos, además de ser expertos en asuntos energéticos, abriendo la
posibilidad de una colaboración bipartidista en el Senado, por lo menos de forma
limitada.
Una alianza Bingaman-Murkowski probablemente intentará poner fin a cualquier

intento de los Republicanos en la cámara baja de anular y eliminar, por vía
legislativa, la nueva competencia de la EPA para regular las emisiones de las
fábricas y de las grandes empresas energéticas. Pondrán más oposición, incluso,
frente a cualquier maniobra, por parte de los Republicanos en la cámara baja, para
recortar el presupuesto de la EPA. De esta forma, si no se puede abolirla
directamente por la vía legislativa, se puede intentar ir erosionando su capacidad de
cumplir con su deber regulatorio. Ésta es la única manera de conseguir el objetivo
de los Republicanos más radicales en términos prácticos, frente a la proba-
(29) Véase Jennifer Scholtes, “Guide to the Next Congress”, CQ Roll Call, jueves, 4 de
noviembre de 2010, 68-69.
(30) Anne L. Kim, ibid., 72.
bilidad de un veto presidencial de cualquier legislación que derogue la capacidad

reguladora de la EPA en este ámbito.
De hecho, el escenario más probable, bajo el liderazgo BingamanMurkowski en

el Senado, es uno en que los Republicanos en la cámara baja sólo aprueben
legislación que demore durante dos años más, por ejemplo, –y no anule– la entrada
en vigor de dicha competencia. Es la única circunstancia en que se puede imaginar
a Obama firmando el proyecto de ley, en lugar de vetarlo. Si el liderazgo Bingaman-
Murkowski puede canalizar, de formar constructiva y bipartidista, la rabia (justificada
o no) de la nueva mayoría republicana en la cámara baja, hacia objetivos menos
extremistas y más pragmáticos, a lo mejor se habrá creado una base sobre lo cual
sería posible desarrollar una colaboración legislativa bipartidista, capaz de
— 107 —
conseguir su objetivo de fortalecer la posición del país en términos energéticos y
climáticos.
En este sentido, los actores en el Congreso más importantes para el futuro de la

política energética en EEUU están en el Senado, y no en la cámara baja, donde los
legisladores están más ideologizados y extremistas en sus planteamientos y
agendas que los más pragmáticos senadores, quienes tengan la necesidad de
actuar –no sólo en el terreno de la política local (un distrito) o regional (un estado),
sino también– en el ámbito de la política nacional e internacional. La obligación de
formular políticas de Estado que balancean los varios intereses de la población –
donde cruzan los intereses de clase y profesión con los de geografía, y los de
ideología y de fe– exige la constante búsqueda de equilibrios muy complejos y
frágiles que hace que los senadores sean más pragmáticos que los representantes
en la cámara baja a la ahora de elaborar legislación, y más propensos, al fin y al
cabo, a elaborar pactos medianamente racionales, tanto entre aliados como entre
adversarios políticos. Si al final se desarrolla una colaboración eficaz entre
Republicanos y Demócratas en torno a la política energética durante el próximo
Congreso, surgirá del Senado (como en el último Congreso, en el que la única
colaboración bipartidista fue la de Kerry (D)-Lieberman (I)-Graham (R)), y estará
liderada por Bingaman y Murkowski.
¿Una nueva colaboración bipartidista?
La sabiduría convencional actualmente reinante en Washington nos dice que

habrá incluso más obstáculos a la colaboración bipartidista –clave para que se
apruebe legislación durante el próximo Congreso, dado la nueva distribución de
escaños– durante los próximos dos años. Este pronóstico se basa en la creciente
crispación ideológica y partidista entre los Demócratas (en declive, de momento) y
los Republicanos (cada vez más estridentes y ambiciosos, sin decir, extremistas)
desde el verano caliente de 2009. No obstante, existe una corriente de opinión
— 108 —
Paul Isbell
minoritaria dentro del de Washington que cree que es posible sacar adelante
legislación energética bipartidista.
Este pronóstico prevé más colaboración bipartidista en el próximo Congreso

precisamente porque el cambio en la distribución de poder, a raíz de las elecciones
parciales, ha dejado a los Demócratas incluso peor parados, sin la más mínima
posibilidad de aprobar legislación contando sólo con sus propios votos y los de un
par de republicanos en el Senado, para poder lograr los 60 votos necesarios (31).
Frente a la posibilidad de que el nuevo balance de poder político bloquee todo tipo
de legislación que requiera un equilibrado intercambio de sacrificios entre grupos de
interés encontrados, y conscientes de la creciente probabilidad de que durante los
próximos dos años el Congreso no hará nada para aumentar la seguridad
energética o para desminuir las emisiones de dióxido de carbono, es posible que
los Republicanos más sensatos se pongan de acuerdo en colaborar con los
demócratas de una manera factible.
De momento, el balance de las señales apunta en la dirección de la primera de

las dos tesis. Lo que se despeja ahora en el horizonte del Congreso es una batalla
feroz y frontal, llevada a cabo por los Republicanos con el objetivo principal de
asegurar, a toda costa, la derrota de Barack Obama en las elecciones
presidenciales de 2012. En este caso, el guión seguirá la misma línea de
argumentación que el del “estudio de caso” de Presidente Clinton. Después de la
derrota en las primeras elecciones parciales de su presidencia, Clinton moderó su
discurso y ajustó sus ambiciones y objetivos, aprovechando la fuerte reacción de
disgusto, por parte de la opinión publica, en contra del obstruccionismo radical de
los Republicanos, que en este caso provocó el cierre del gobierno federal durante
más de tres semanas a finales de 1995 porque los Republicanos en la cámara baja
sobrepasaron el límite aceptable para
— 109 —
(31) Como los Demócrata habían logrado, con éxito, los tres votos republicanos de Snowe (R-ME),
Collins (R-ME) y Specter (R-PA, pero luego tránsfuga a los Demócratas), por ejemplo, en la
votación final en el Senado sobre el Plan de Estímulo en el invierno de 2009.
los norteamericanos, utilizando su poder presupuestario para cortar la financiación
diaria del aparato burocrático federal. Clinton salió fortalecido políticamente y, a
pesar del hecho de que no se produjeron grandes avances legislativos en la política
norteamericana durante 1995 y 1996, él ganó la reelección en noviembre de 1996
con un margen mucho más grande que en las de 1992.
Según este escenario, Obama moderaría su discurso incluso más a partir de

ahora (como se ha observado en su comportamiento político desde las elecciones,
como por ejemplo, su nueva disposición de aceptar una extensión de los recortes
fiscales de la época de Presidente Bush para los ciudadanos más ricos). Dejará de
iniciar grandes proyectos legislativos, y se apoyará en sus poderes ejecutivos en la
política exterior y otros ámbitos. Como consecuencia, tendrá que rediseñar su
estrategia para la política energética y climática para que prosiga la construcción de
una economía baja en carbono sobre el terreno, especialmente si no existe la
alternativa legislativa. En este contexto, es más que posible que Obama gane de
nuevo en 2012. De todas formas, para que el escenario más probable se
transformara en otro menos probable (de colaboración bipartidista en el ámbito de
energía y cambio climático), sería imprescindible el liderazgo de, y la colaboración
en buena fe entre, Bingaman y Murkowski, en primer lugar, y entre Kerry (D-MA) y
Graham (R-SC), los autores principales del único importante proyecto de ley
energético bipartidista en el Senado durante la última sesión, en segundo lugar.
Si el Senado logra funcionar, bajo el liderazgo de Bingaman y Murkowski –y con

el empeño legislativo de un Kerry y un Graham– como un eficiente destilador de la
confrontación entre la agenda agresiva de la mayoría republicana en la cámara baja
y la reducida –pero todavía– mayoría demócrata en la cámara alta, ¿que tipo de
legislación se podría esperar? En primer lugar, cualquier legislación que salga del
Congreso será mucho menos ambiciosa y más minimalista. Se aprobará en
— 110 —
Paul Isbell
“trozos”, como Obama ha sugerido últimamente. La legislación no estará diseñada
alrededor de proyectos de ley globales que pretenden hacer reformas completas y
definitivas (como Waxman-Markey, por ejemplo, o Boxer-Kerry), sino de iniciativas
discretas (como un aumento de apoyo a las energías renovables y otras
tecnologías bajas en carbono, o a las infraestructuras energéticas de toda índole)
en torno a las cuales es posible generar un consenso suficiente. En segundo lugar,
no incluirá un mercado de emisiones (para muchos en EEUU, el infame sistema de
“cap-and-tax”). Como se ha mencionado antes, de momento –o por lo menos hasta
su no tan esperada resurrección–, “cap-and-trade está muerto”.
Clean Energy Standard
En la estela de las elecciones parciales, el único consenso que se vislumbra en

el horizonte, capaz de (pero no necesariamente destinado a) plasmarse en
legislación, es una nueva versión del estándar mínimo para energías renovables en
la matriz energética (conocido en EEUU como Renewable Portfolio Standard, o
RPS). Se incluía un RPS de 20% para 2020 en el proyecto de ley Waxman-Markey,
aprobado por la cámara baja en junio de 2009. De los 10 proyectos de ley
relacionados con energía y cambio climático que se han presentado en el Congreso
desde el invierno de 2009, cuatro han incluido alguna versión u otra de un RPS. El
consenso bipartidista siempre ha sido demasiado frágil para aprobar legislación
para un mercado de emisiones, pero en principio se podría formar un consenso
suficientemente amplio y profundo para aprobar un RPS nacional.
Tal requerimiento obligatorio a nivel federal sería un fuerte paso adelante para
EEUU, compensando hasta cierto punto por su incapacidad de aprobar legislación
para la creación de un mercado de emisiones. Si cap-and-trade se ha convertido,
por lo menos de momento, en una anatema para los Republicanos en términos
electorales, un RPS se percibe como menos controvertido y más aceptable para
muchos Republicanos quienes pueden ver ventajas en cualquier legislación que
estimulen las inversiones y creen empleo en sus distritos o estados. Durante la
— 111 —
campaña para las elecciones parciales y, luego, durante la última sesión (de lame
duck) del Congreso saliente, tanto Bingaman como Murkowski presentaron nuevos
proyectos de ley en el Senado para apoyar a la expansión de energías renovables y
establecer un variante u otro del RPS.
Pero existen dos condicionantes claves que determinarán si alguna legislación

para un RPS saldrá del Congreso. Para conseguir suficiente apoyo en la cámara
baja, ahora controlada por los Republicanos, Obama probablemente tendrá que
negociar con ellos una demora en la entrada en vigor de las nuevas competencias
de la EPA durante dos años, como ya reclaman muchos Republicanos, e incluso
algunos Demócratas. Para ganar el apoyo de suficientes Senadores “moderados”
(tanto Republicanos como Demócratas) para conseguir los 60 votos necesarios,
cualquier RPS propuesto tendrá que convertirse en un nuevo requerimiento mínimo
para la contribución de “energías limpias” (no simplemente de energías
“renovables”) a la matriz energética.
Este nuevo Clean Energy Standard (o CES) tendrá que abrir suficiente espacio
a la energía nuclear y al carbón limpio (utilizando técnicas de captura y
almacenamiento de carbono). De hecho, al entrar en el verano de 2010, el Senador
Lindsay Graham de South Carolina –un interlocutor republicano clave en el terreno
energético y uno de los tres autores (con John Kerry y Joseph Lieberman) del
American Power Act, la propuesta bipartidista con más posibilidades de éxito
durante el último Congreso– abandonó este proyecto que hubiera creado un
mercado de emisiones para las eléctricas y la industria, junto con un impuesto
nuevo sobre los combustibles, alegando que el proyecto al final no apoyaba
suficientemente a las energías convencionales (pero en particular la nuclear). Al
incluir la energía nuclear y al carbón limpio con CAC, el nuevo CES tendrá que fijar
un mínimo global como porcentaje de la matriz mucho más alto que se ha
contemplado en el pasado (es decir un 30-35% en 2020, en lugar de 20%),
simplemente porque la energía nuclear y carbón ya contribuyen altamente a la
matriz eléctrica del país.
— 112 —
Paul Isbell
Si el tándem Bingaman-Murkowski puede funcionar; si los senadores
republicanos más moderados y influyentes pueden canalizar las acciones –todavía
extremistas y bastante emocionales– de la cámara baja; y si los Demócratas
aceptan la inclusión de energía nuclear y carbón con CAC en un nuevo
requerimiento CES, entonces sería posible imaginar un progreso nada desdeñable
en la política energética-climática de EEUU durante el próximo Congreso. Si al final
cap-and-trade está muerto en el capitolio, quizás todavía se puede nacer un CES,
una herramienta complementaria al mercado de emisiones. Y si no existen
suficientes votos en el Congreso para aprobar legislación basada en Waxman-
Markey (que recoge tanto un RPS como un mercado de emisiones), a lo mejor la
fuerza que se está cobrando la política climática entre los estados –dos tercios de
los cuales ya han adoptado sus propias versiones del RPS– sería posible
transformar la sensación de inacción en Washington en un nuevo empeño hacia
adelante en la luchar global en contra el cambio climático.
La evolución de la política energética-climática en los estados
En líneas generales, los estados han tomado el papel de liderazgo en la política

energética-climática en EEUU. Con las grandes batallas ideológicas a nivel
nacional distorsionando las dinámicas de la política en Washington y paralizando
los intentos de Obama de conseguir legislación energética-climática que pudiera
aportar credibilidad e influencia a su posición negociadora en Copenhague y
Cancún, los estados –cuyos gobiernos operan mucho más cercanos a sus
electorados (y por esto, están más expuestos a las consecuencias de no atender a
sus exigencias, particularmente en tiempos de dificultad económica)– avanzan
hacia adelante a un ritmo rápido. Al fin y al cabo, puede que sean los estados
quienes pongan presión (desde abajo) sobre el gobierno nacional y, en especial,
sobre el Congreso, para que complemente y codifique una panoplia muy extendida,
pero al mismo tiempo muy variada y no completamente compatible entre sí, de
— 113 —
leyes energéticas-climáticas a nivel estatal que ya existen y que son, en muchos
casos, más exigentes y rigorosos que las leyes nacionales actualmente en vigor.
Ya hemos observado esta dinámica en el caso de Massachusetts v.

Environmental Protection Agency del Tribunal Supremo en 2007. En este episodio,
una docena de estados demandaron con éxito a la EPA para que sea obligada, por
el Clean Air Act, a regular a los emisores de gases de efecto invernadero. Lo mismo
puede estar pasando con el tema de los RPS. Unos 30 estados tienen un RPS de
una forma u otra (cuatro de ellos ya tienen algo similar al CES), y cinco más han
adoptado metas concretas para las energías renovables. Aunque estos
compromisos muestran un abanico de distinto niveles de penetración obligatoria
para las energías renovables para un rango amplio de diferentes fechas límites, el
RPS estatal típico tiende a ser para una contribución de 20% en la mezcla eléctrica
en 2020, más o menos en línea con el RPS incluido en Waxman-Markey. Además,
23 estados ya tienen objetivos fijos y vinculantes (14) o metas voluntarias (9) para
la reducción de emisiones. En los últimos años se han creado dos mercados
regionales de emisiones de carbono –el Regional Greenhouse Gas Initiative (RGGI)
en el éste, y el Western Climate Initiative (WCI) en el oeste– en el que ya participan
varios estados.
Algunos estados, como por ejemplo California, han sido ejemplares en su

liderazgo en este ámbito y en su empeño de presionar para que el gobierno federal
haga más en relación a la transformación energética y en la lucha contra el cambio
climático. Mas allá de haberse involucrado en el esfuerzo de provocar la regulación
de las emisiones de carbono por parte de la EPA, California fue uno de los primeros
estados en adoptar un objetivo legal para la reducción de las emisiones de carbono
(limitándoles en 2020 a sus niveles de 1990) y uno de los primeros en establecer un
RPS (en general, los estados del nordeste actuaron más temprano que los demás).
De hecho, en 2009 California elevó su objetivo legal para las energías renovables
(20% de la mezcla eléctrica en 2010) a 33% de la electricidad generada en 2020.
Durante las últimas elecciones parciales, fracasó una iniciativa de referéndum
— 114 —
Paul Isbell
(Proposition 23) que hubiera suspendido a la Ley AB 32 de 2006, también conocida
como la Ley de Calentamiento Global, hasta que la tasa de desempleo
(actualmente en torno al 12%) baje a 5,5% durante cuatro trimestres consecutivos,
algo que no ha ocurrido en California más que tres veces desde 1980.
Mientras que la oposición de las industrias de las energías convencionales ha

podido parar gran parte de la política energética-climática de Obama en el
Congreso nacional, no ha podido hacer lo mismo en los estados, y menos en
California, el estado más influyente en esta dinámica por su tamaño físico y
económico. Aunque inicialmente se había previsto una victoria para los promotores
del referéndum, al final el “no” (es decir, la defensa de la actual ley de
calentamiento global en California) ganó fácilmente, 62%-38%. Todo esto sugiere
que al final, más tarde o más temprano, el Congreso seguirá los pasos de los
estados más activos e insistentes en la lucha contra el cambio climático.
LA ESTRATEGIA ENERGÉTICA-CLIMÁTICA DE EEUU EN LA ENCRUCIJADA
Incluso antes de conocer el resultado final de las elecciones parciales, dos

reacciones distintas empezaron a extenderse. Por un lado, anticipando una victoria
republicana que dificultaría aun más el esfuerzo para lograr un tratado internacional
para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, los sectores
políticos y económicos que apoyan al proceso post-Kioto, ya decepcionados por la
falta de progreso significativo en Copenhague, entraron en una profunda
desorientación política. Por otro lado, desde algunos sectores de la élite política se
planteó la posibilidad, como un Plan B, de diseñar una política nacional de I+D en
“ingeniería climática”.
Sin embargo, una vez terminadas las elecciones parciales, algunos de los
asesores de Obama en la materia empezaron a dibujar las líneas grandes de lo que
debería ser la estrategia para la política energéticaclimática de EEUU a partir de
ahora. La línea que la Administracion Obama probablemente seguirá esté
— 115 —
caracterizada por el abandono de su objetivo de establecer un mercado de
emisiones y por la priorización de objetivos concretos, estrechamente definidos,
sobre los cuales existe la posibilidad de lograr un consenso entre Republicanos y
Demócratas relativamente pronto.
The Center for American Progress, unos de los think tank más próximos a
Obama, ha diseñado lo que podría ser los pilares de esta nueva estrategia. El CAP
pide menos ambición y mas pragmatismo en la política de Obama, identificando a
una estrategia centrada en la generación de la inversión necesaria y anclada en su
énfasis en el despliegue de las fuentes energéticas (deployment-focused,
investment centered strategy) para encontrar una base para un futuro posible
consenso en torno a la financiación de energías limpias y la reforma del marco
regulatorio (32). Si no surge un acuerdo bipartidista en el Congreso para establecer
un CES, el escenario más probable es uno en que la Administración siga la
estrategia sugerida por el CAP. Pero si tal acuerdo prospera, otro escenario (algo
más útil en el ámbito de las negociaciones de la ONU sobre cambio climático),
empieza a parecer factible.
Este escenario permitiría la resurrección del gran pacto energéticoclimático

bipartidista de Obama, aunque quizá de una forma algo menos ambiciosa que en
su encarnación anterior. El nuevo consenso se apoyaría en los pilares centrales de
esta estrategia –una mínima contribución obligatoria de las energías alternativas
(incluyendo la energía nuclear y el carbón limpio) a la mezcla eléctrica (o un Clean
Energy Standard)– y más apoyo en general para todas las energías autóctonas,
tanto las convencionales como las renovables. Posiblemente podría incluir hasta un
objetivo vinculante de recortes en las emisiones de dióxido de carbono para 2020,
para fortalecer la credibilidad de la política y compromiso de EEUU a tiempo para la
Cumbre de Durban a finales de 2011.
No obstante, esta estrategia depende de la necesidad de un mejor

entendimiento –además de colaboración pragmática– entre los intereses vinculados
a las energías convencionales (generalmente representados por los Republicanos)
— 116 —
Paul Isbell
y los nuevos sectores de las energías renovables y los muchos promotores,
activistas y seguidores de la lucha contra el
(32) Bracken Hendricks, Lisbeth Kaufman, Ken Berlin, Monty Humble, Reed Hundt, Alex Kragie, Gerry
Waldron, “Cutting the Cost of Clean Energy 1.0: Toward a Clean Energy Deployment Plan for
Jobs, Security, and Broad-Based Economic Growth in 2011” Center for American Progress,
Washington, D.C., 16 de noviembre de 2010. (
http://www.americanprogress.org/issues/2010/11/cleanenergycosts.html )
cambio climático (generalmente representados por los Demócratas). Sin embargo,
no está claro, en absoluto, si esto va a ser posible en el corto plazo.
Aunque la Administración Obama cumplió con su oferta electoral a los

Republicanos y a la industria petrolífera, abriendo ciertas aguas nacionales a la
actividad petrolífera en marzo de 2010 –y a pesar de levantar la moratoria contra
actividades petrolíferas– a raíz del derrame de BP en las aguas profundas del Golfo
en octubre, justo antes de las elecciones parciales, no ha logrado que la industria
petrolífera modere su oposición casi frontal hacia su política energética-climática.
La última decisión de la Administración respecto al petróleo offshore, anunciado al
comenzar la Cumbre de Cancún por el Secretario del Interior, Ken Salazar,
mantiene la prohibición a la exploración y producción petrolífera en las aguas del
este del Golfo de México, cerca del estado de Florida. Durante años, la industria
petrolífera había pedido, a veces de forma agresiva, la apertura de esas mismas
aguas a su actividad.
A pesar de todos sus esfuerzos, el asunto del petróleo offshore sigue

obstaculizando la política energética-climática de Obama. La administración tendrá
que involucrar a la industria petrolífera más intensamente en las negociaciones
previas a –y en la posterior rearticulación de– un nuevo pacto energético
bipartidista, si quiere transformar la actual dinámica envenenada entre la industria
petrolífera y la Administración y sus aliados, en una más pragmática y capaz de
producir acuerdos sólidos para la legislación mínimamente necesaria para estimular
— 117 —
un despliegue de tecnologías bajas en carbono y para apoyar un compromiso por
parte de EEUU suficientemente creíble para provocar reacciones positivas en las
negociaciones internacionales en torno a los gases de efecto invernadero.
A lo mejor, la manera de lograrlo sería a través de la articulación formal, dentro

de la política energética-climática de la Administración, de un papel legitimo y
esencial para la industria petrolífera en la estrategia energética nacional en el corto
plazo; el compromiso correspondiente por parte de la industria sería su
colaboración pragmática en el diseño de una hoja de ruta para el futuro de la
industria petrolífera. De hecho, Amy Myers Jaffe del James A. Baker Institute of
Public Policy de la Universidad de Rice en Houston –una experta veterana en el
mundo del petróleo y una de las voces más sensatas y agudas entre todas las que
viven del dinero del sector– ha subrayado cierta inatención respecto al corto plazo
en la política energética-climática de Obama, aunque reconoce su coherencia y
acierto respecto al medio y largo plazo (33). Tal inatención también ignora las
posibilidades de involucrar a la industria petrolífera en su propia regulación y de
ganar su apoyo para una estrategia que a largo plazo prevé un futuro de menos
protagonismo, peso económico e influencia política para el petróleo. Enmarcando el
posible cruce de intereses a corto plazo de esta forma ofrece las mejores
posibilidades para que la Administración pueda lograr sus objetivos principales en
la política energética-climática.
CONCLUSIÓN: CANCÚN, EEUU Y LAS IMPLICACIONES PARA EL RESTO DEL

MUNDO
La posición norteamericana frente a Cancún
Después del auge y declive del pacto energético bipartidista de Obama, EEUU
llegó a la Cumbre de Cancún con una estrategia negociadora bastante pragmática,
no tan ambiciosa como en Copenhague y más en línea con su modesta oferta (que
— 118 —
Paul Isbell
no ha mejorado desde Copenhague) de comprometerse a un recorte de sus
emisiones de sólo 4% por debajo los niveles de 1990 en 2020.
El equipo de Todd Stern y Jonathan Pershing concentró su limitado capital

político en lograr un mínimo progreso en: (1) profundizar y fortalecer los elementos
básicos del Acuerdo de Copenhague; (2) mantener vivo el proceso del Protocolo de
Kyoto –que caduca al final de 2012 si no se negocia un régimen sucesor– por lo
menos otro año más (ya que Japón, al comienzo de la Cumbre de Cancún, declaró
que iba a retirarse del Protocolo porque sólo cubre, a estas alturas, menos de 40%
de las emisiones anuales del mundo); (3) confirmar las cantidades de financiación
de los países desarrollados para los esfuerzos de mitigación y adaptación en los
países en desarrollo; (4) concretar los mecanismos de canalización de dicha
financiación; (5) llegar a un acuerdo con China respecto a protocolo para la
verificación de sus reducciones de emisiones; y (6) lograr un acuerdo respecto a
cómo compensar a los países que sacrifiquen la explotación económica de sus
bosques para que se evite la deforestación, otra amenaza que puede trivializar
todos los esfuerzos entre los demás países de “des-carbonizar” a sus economías,
ya que la destrucción de esta capacidad de absorción de dióxido de carbono po-
(33) Véase MYERS JAFFE, op. cit.

dría aumentar el nivel de CO2 en la atmosfera más rápidamente que su disminución
por la reducción de consumo de energías fósiles en la matriz energética mundial.
Los Acuerdos de Cancún
Es posible que el resultado de la Cumbre de Cancún –unos acuerdos, suscritos

por 193 países y que complementan al Acuerdo de Copenhague– refleja la
durabilidad del liderazgo norteamericano y su sorprendente capacidad de ejercerse
con eficacia incluso cuando va en declive. Al final, los Acuerdos de Cancún
contienen progresos concretos y modestos en casi todas las líneas de las
— 119 —
negociaciones y representan más o menos el punto al que los negociadores
norteamericanos querían –y pensaban que fuera posible– llegar.
Los objetivos de los países desarrollados de reducir sus emisiones se han

reconocido por primera vez dentro del proceso multilateral de la ONU, y se han
comprometido a diseñar planes para el despliegue de la economía baja en carbono
y desarrollar mecanismos de mercado para extenderla. Las acciones para reducir
emisiones por parte de los países en desarrollo se han reconocido también en el
seno de la ONU, y tendrán que publicar informes sobre su progreso cada dos años.
Se han acordado que las negociaciones en torno al régimen sucesor al Protocolo
de Kyoto sigan adelante, aunque se ha postergado la decisión final respecto a su
futuro. El mecanismo de desarrollo limpio (MDL) se ha reforzado para catalizar más
inversiones en proyectos para reducir las emisiones de los países en desarrollo y
estimular se desarrollo económico.
También se crearon varias iniciativas e instituciones (Cancún Adaptation

Framework) para ayudar a los países en desarrollo –especialmente a los más
vulnerables al cambio climático– para la adaptación. Se confirmaron los
compromisos de financiación por parte de los países desarrollados (30.000 millones
de dólares hasta 2012, y 100.000 dólares al año a partir de 200.000), y se
estableció un Fondo Verde (Green Climate Fund) con participación y control
compartido entre los país desarrollados y los que están en vías de desarrollo para
estructurar y canalizar la financiación ya comprometida. También hubo acuerdos en
torno al esfuerzo de articular un marco multilateral para luchar contra la
deforestación. Finalmente, se estableció un nuevo mecanismo (Climate Technology
Center and Network) para estimular la cooperación tecnológica.
Los Acuerdos de Cancún representan un progreso modesto pero real. Se
mantiene la posibilidad de llegar a un tratado internacional en un futuro
relativamente cercano, e incluso si no se materializa nunca tal tratado, el proceso
negociador internacional dentro del marco de la ONU sigue facilitando la
transformación energética que hace falta con o sin tratado internacional. La
— 120 —
Paul Isbell
Administración Obama, después de ver sus planes energéticas-climáticas
frustradas, sigue buscando la formula para empujar hacia delante lo más rápido
posible esta misma transformación desde EEUU. A pesar de la llamada “decepción
de Copenhague”, los modestos progresos de Cancún abren al Presidente Obama la
oportunidad de reconstruir un nuevo consenso bipartidista en torno a la energía que
puede ayudar mucho en estos, los primeros pasos, de la lucha global contra el
cambio climático.
— 121 —
BIBLIOGRAFÍA
Agencia Internacional de la Energía, World Energy Outlook 2010, París, noviembre

de 2010.
Congressional Quarterly, “Guide to the Next Congress”, CQ Roll Call, jueves, 4 de

noviembre de 2010.
HENDRICKS, Bracken, et al., “Cutting the Cost of Clean Energy 1.0: Toward a
Clean Energy Deployment Plan for Jobs, Security, and Broad-Based Economic
Growth in 2011” Center for American Progress, Washington, D.C., 16 de
noviembre de 2010.
(http://www.americanprogress.org/issues/2010/11/cleanenergycosts.html)
ISBELL, Paul. “La política energética de la Administracion Obama: ¿Dónde

estamos después del primer año?” en Tratado de Energías Renovables,
Aranzadi Civitas-Iberdrola, Madrid, 2010.
LAZARO, Lara, “Después del mal arranque de Copenhague”, Política Exterior,

Madrid, noviembre-diciembre 2010, vol. XXIV, núm. 138.
MYERS JAFFE, Amy. “Energy policy in the Obama Administration: A Year in

Review” James A. Baker III Institute for Public Policy, Rice University, June 4,
2010.
— 122 —
CAPÍTULO TERCERO
LA POLÍTICA ENERGÉTICA DE LA UNIÓN

EUROPEA A LA LUZ DEL TRATADO DE LISBOA
LA POLÍTICA ENERGÉTICA DE LA UNIÓN EUROPEA A LA LUZ DEL TRATADO
DE LISBOA
mariola urrea Corres
“Si no se hace nada, de aquí a 2030 la situación de la energía en Europa

será de creciente necesidad y descenso de los suministros. La dependencia
de unas importaciones de petróleo, gas y carbón, a precios elevados, de
terceros países aumentará del 50% actual a un 60%, pudiendo llegar a
representar los combustibles fósiles el 80% de la combinación energética de
Europa. A lo anterior se añade que los suministros se extraerán de algunas
de las regiones del mundo más inestables políticamente. Dada la clara
intensidad energética de nuestras economías, el margen de vulnerabilidad y
turbulencia es enorme”
Informe al Consejo Europeo del Grupo de Reflexión sobre el

futuro de la UE en 2030. Mayo de 2010.
RESUMEN: Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no
regularon la cuestión energética más allá de la atención que el carbón y la energía
nuclear tuvieron en el Tratado de la CECA y en el de la EURATOM. De hecho, la
cuestión energética tenía un marcado carácter de política nacional que difícilmente
aceptaba una regulación a nivel europeo. Las reformas del Acta Única Europea y
del Tratado de Maastricht tampoco atribuyeron a la Unión Europea una
competencia propia en materia de energía aunque la incluyeron como un elemento
más al abordar el mercado interior, la política de medio ambiente, la política de
investigación y desarrollo tecnológico y, por supuesto, la política de redes
transeuropeas. Ha sido finalmente el Tratado de Lisboa el que ha incorporado, por
primera vez, un título propio para la energía en el que se precisa el alcance de la
nueva competencia europea, los objetivos a cumplir, así como el procedimiento de
toma de decisiones. El Tratado mantiene, sin embargo, en el ámbito competencial
nacional la capacidad para decidir sobre las condiciones de explotación de los
recursos energéticos, elegir entre distintas fuentes de energía, así como la
estructura general del abastecimiento energético. Se trata, en suma, del peaje que
la Unión ha tenido que pagar por disponer, finalmente, de una competencia
compartida en materia energética.
ABSTRACT: European Communities Constitutive Treaties didn’t rule the energy

policy, more than the simple attention given to coal and nuclear energy in the CECA
and EURATOM Treaties. In fact, the energy question had an important element of
national policy that was quite difficult to be ruled at european level. The Single
European Act and Maastrich Treaty reforms neither gave the European Union a
competence in energy, although they included it as another element in the internal
market, the enviromental policy, the research and innovation policy, etc. It has been
finally the Lisbon Treaty the one that has incorporated, for first time, an own title for
energy, where the aim of this new european compentence is delimitated, the
purposes to be fullfilled, and the procedure of adopting decisions. The Treaty keeps,
nevertheless, into the national competences, the capacity to decide about the
conditions of development of energetical resources, the choice between several
— 117 —
La política energética de la Unión Europea a la luz del Tratado de Lisboa
energy resources, and the general estructure of the energy supply. In resume, this
is the condition to be paid by the European Union in order to get, al last, a shared
competence in energy policy.
PALABRAS CLAVE: energía, política europea de energía, paquete energético,

principio de solidaridad, abastecimiento energético, Unión Europea, Tratado de
Lisboa.
KEYWORDS: energy, European energy policy, energy package, principle of

solidarity, energy supply, European Union, Lisbon Treaty
INTRODUCCIÓN
La definición de una política energética para la Unión Europea es un imperativo

económico, medioambiental, de seguridad y, por supuesto, político del que los
Estados miembros ya son plenamente conscientes. Sin embargo, han sido muchas
las circunstancias que han hecho complicado el diseño de una incipiente política
energética común en la Unión Europea en los términos —bien es verdad que
todavía imperfectos— en los que la conocemos en la actualidad. De hecho, a los
condicionantes
— 118 —
Mariola Urrea Corres
de tipo jurídico motivados por la ausencia en los Tratados constitutivos de una base
jurídica propia y autónoma sobre la materia (1), hay que sumar las exigencias que
siempre han impuesto las distintas preferencias manifestadas por los gobiernos de
los Estados miembros sobre la configuración de sus propias políticas energéticas
nacionales (2).
Con los condicionantes jurídicos señalados y las exigencias políticas descritas,

la definición de una política energética común para la Unión Europea ha resultado
un objetivo de muy difícil (por no decir imposible) materialización. De hecho,
aunque las instituciones de la Unión hayan ido elaborando una pluralidad de
documentos, así como adoptando importantes normas jurídicas en materia
energética, en modo alguno se puede afirmar que la Unión disponga de la
capacidad de acción suficiente para diseñar un corpus iuris coherente y bien
estructurado sobre la materia que nos pudiera permitir hablar de una auténtica
política común
(3). Esta imposibilidad técnica para el diseño de una política común en
(1) PETIT, Y.: “A la recherche de la politique européenne de l’énergie”, Revue Trimestrielle de Droit
Européen, 2006, vol. 42, núm. 4, pp. 592-620, en pp. 595-597.
(2) Aunque escapa a la pretensión de este trabajo analizar las diferencias que presentan los Estados
en relación con sus políticas energéticas, nos parece que puede resultar de enorme interés los
trabajos de quienes han analizado con detalle este aspecto. Así, entre otros, GEDEN, O.: “¿Hacia
una política común en energía? Preferencias de Alemania, Francia y Reino Unido”, en KÖLLING,
M./FERNÁNDEZ SOLA, N./TUDELA ARANDA, J. (Eds.), Las relaciones internacionales de las
regiones: energía e infraestructura. La nueva agenda internacional, Prensas Universitarias de
Zaragoza, Zaragoza, 2008, pp. 97-109; PALAZUELOS, E./VARA, M.J.: “Unión Europea: diferencias
entre los sistemas energéticos nacionales y obstáculos para una política energética común”, en
PALAZUELOS, E. (coord.), El petróleo y el gas en la geoestrategia mundial, Akal, Madrid, pp. 95-
126.
(3) Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas previeron únicamente tres políticas
comunes, a saber, la Política Agrícola Común, la Política Común de Transportes y la Política
Comercial Común. Aunque los Tratados no han ofrecido una definición de lo que se entiende por
— 119 —
políticas comunes son dos los rasgos que las definen. En primer lugar, la Unión tiene una
atribución competencial lo suficientemente generosa como para que pueda intervenir en dicha
materia de forma global. En segundo lugar, la vocación de intervención de la Unión es de la
suficiente intensidad como para provocar, llegado el caso, la práctica desaparición de la
competencia que originariamente ejercía el Estado. Para un estudio detallado del sistema de
competencias de la Unión Europea y la caracterización de las políticas comunes de la Unión véase
MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, J.: “El reparto de competencias entre la Unión Europea y los
Estados miembros”, en BENEYTO, J. M. (coord.), El Derecho Comunitario Europeo, Thomson,
Madrid, 2009, pp. 425-486; MARTÍN y PÉREZ DE NANCLARES, J.: “Las competencias
comunitarias”, en LÓPEZ ESCUDERO, M./Ib., (Coords.), Derecho Comunitario Material, McGraw
Hill, Madrid, 2000, en pp. 11-23.
materia de energía no ha impedido, empero, que las instituciones de la Unión
hayan tomado decisiones al respecto recurriendo a aquellos ámbitos
competenciales sobre los que la Unión sí tenía competencias como es el caso del
mercado interior, las redes transeuropeas o, incluso, el medio ambiente. De esta
forma, aunque la Unión no ha podido dotarse de una verdadera política europea de
energía, sí le ha permitido, sin embargo, disponer de un conjunto de disposiciones
en la materia más o menos sistemático.
En este contexto que hemos descrito, el objeto de este trabajo no es otro que
abordar, con cierta perspectiva histórica, la evolución de la (pretendida) política de
energía de la Unión Europea desde los orígenes de las Comunidades Europeas
hasta el vigente Tratado de Lisboa. En concreto, se trata de analizar cómo el
silencio que guardaron los Tratados a propósito de la cuestión energética ha ido
condicionando el surgimiento de una pluralidad de normas jurídicas elaboradas por
impulso de las instituciones de la Unión. De hecho, aunque tales normas regulan un
amplio abanico de cuestiones vinculadas con la energía (es el caso, por ejemplo,
de la liberalización de mercados del gas y la electricidad, cuestiones
medioambientales, seguridad energética, etc.) no sólo carecen de un fundamento
jurídico común sino que también les falta la necesaria coherencia y coordinación
para abandonar la categoría de conglomerado de normas sobre energía y
configurarse como una auténtica política europea en la que estén claramente
— 120 —
identificados los objetivos a lograr, el grado de intensidad de actuación de la Unión
y, en su caso, el de los Estados, así como los procedimientos de adopción de
decisiones que guiarán la actuación europea.
Pues bien, con el propósito de paliar esta deficiencia que se arrastra desde los
orígenes de los Tratados, la reforma del Tratado de Lisboa ha previsto, por primera
vez, un título dedicado a la energía (Título XXI del Tratado de Funcionamiento de la
Unión Europea) en virtud del cual la Unión dispone de competencia propia y, en
suma, de capacidad para actuar en la materia sin tener que recurrir para ello a otras
políticas de la Unión o, en su caso, a la recurrente cláusula de imprevisión del
derogado artículo 308 del TCE (4). Más allá de la autonomía que la Unión adquiere
(4) La citada cláusula de imprevisión existe desde los orígenes de los Tratados constitutivos con el
propósito de establecer cierta flexibilidad en el sistema de competencias de la Unión Europea. La
cláusula de imprevisión fue objeto de atención en la Conferencia Intergubernamental de 1996
cuestionándose, incluso, su propia utilidad una vez se procediera a la clarificación de la naturaleza
jurídica de las competencias entre
en materia energética a través del reconocimiento de una competencia como la
contemplada en el nuevo artículo 194 del TFUE (5) merece la pena advertir, como
uno de los rasgos de la nueva política, el esfuerzo que el Tratado de Lisboa realiza
por constitucionalizar los objetivos que persigue la nueva política energética de la
Unión, así como el intento de convertir en obligación jurídica un principio de
naturaleza política como es el de principio de solidaridad. Igualmente, el análisis de
la nueva base jurídica nos obligará a centrar la atención en el procedimiento de
toma de decisiones previsto en el Tratado en la medida que su estudio nos ofrecerá
una respuesta no sólo en relación con la capacidad de acción de la Unión, sino
también sobre el poder residual que los Estados siguen atesorando en materia
energética.
El trabajo concluye con una reflexión final que nos permitirá, de una parte,
extraer algunas conclusiones sobre el sentido en el que ha evolucionado la cuestión
— 121 —
energética de la Unión desde los orígenes de los Tratados hasta el Tratado de
Lisboa y, de otra parte, poner el acento en alguno de los interrogantes que la nueva
regulación jurídica en materia de energía sigue pendiente de resolver y que, a
nuestro juicio, constituyen uno de los principales retos a los que la Unión Europea
deberá responder si quiere abordar con éxito su futuro más inmediato (6).
la Unión y los Estados miembros. Aunque tal proceso de clarificación de las competencias ha
tenido lugar con el Tratado de Lisboa, la cláusula de imprevisión permanece regulada en el nuevo
artículo 352 del TFUE.
(5) El artículo 4 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea detalla, por primera vez, el
catálogo de competencias de naturaleza compartida entre la Unión y los Estados miembros. El
citado artículo en su apartado 2, letra i) menciona expresamente a la energía. Para un estudio
detallado del sistema de competencias de la Unión Europea nos remitimos, por todos, a los
trabajos de GOUCHA SOARES, A.: Repartiçao de compêtencias e preempío no direito
comunitário, Cosmos Direito, Lisboa, 1996, así como al trabajo de MARTÍN Y PÉREZ DE
NANCLARES, J.: El sistema de competencias en la Comunidad Europea. Germen
iusinternacionalista versus vocación federal, McGraw Hill, Madrid, 1997. Más recientemente,
véase, también MARTÍN Y PÉREZ DE NANCLARES, J.: “El nuevo sistema de competencias en el
proyecto de Constitución europea”, Cuadernos Europeos de Deusto, 2004, núm. 30, pp. 75-114 y
VON BOGDANDY, A./BAST, J.: “El orden competencial vertical de la Unión Europea”, en GARCÍA
DE ENTERRÍA, E. (dir.), La encrucijada constitucional de la Unión Europea, Civitas, Madrid, 2002,
pp. 19 y ss.
(6) Para confirmar esta reflexión basta con advertir la importancia que se le presta a la cuestión
energética (“Seguridad energética y cambio climático: una nueva revolución industrial”) en el
Informe del Grupo de Reflexión al Consejo Europeo sobre el futuro de la Unión Europea en 2030.
El informe está disponible en http://www.consilium.europa.
eu/uedocs/cmsUpload/Reflection_ES_web.pdf
LA PROGRESIVA DEFINICIÓN DE UNA POLÍTICA ENERGÉTICA
DE LA UNIÓN EUROPEA: DEL SILENCIO DE LOS TRATADOS AL IMPULSO
POLÍTICO QUE IMPONEN LAS INSTITUCIONES
El silencio de los Tratados constitutivos: la energía como una cuestión de

política nacional
— 122 —
Los Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no ofrecieron una
regulación en materia de política energética más allá del tratamiento que el carbón
y la energía nuclear tuvieron en el Tratado de la Comunidad Europea del Carbón y
del Acero (en adelante TCECA) y el Tratado de la Comunidad Europea de la
Energía Atómica (en adelante TCEEA/EURATOM(7)) respectivamente. Este
silencio de los Tratados no fue un olvido. Se trataba más bien de una opción: la
cuestión energética formaba parte de una política de marcado carácter nacional en
la que la garantía del suministro fue considerada como el principal objetivo (8).
Las sucesivas crisis del petróleo (1973-71 y 1978-79) y el problema de

dependencia energética del exterior que la citada crisis puso de manifiesto no hizo
sino fortalecer la concepción nacional de la política de energía a la par que
potenciar el uso de las energías autóctonas como el carbón nacional (9). Sin
embargo, esta visión nacional que se había
(7) Sobre la utilidad actual de esta organización internacional véase SELLARÉS SERRA, J.: “El
EURATOM subsiste, invisible e incompatible con el tinglado comunitario”, en MARTÍN Y PÉREZ
DE NANCLARES, J. (coord.), El Tratado de Lisboa. La salida de la crisis constitucional, Iustel,
Madrid, 2008, en pp. 319-330.
(8) Algunas de las razones que explican esta tradicional concepción ‘nacional’ de la política
energética son la influencia del sector energético en la competitividad industrial, su vocación de
monopolio natural, su concepción como servicio público o, incluso, la exigencia de enormes
recursos económicos requeridos en la restauración de las infraestructuras energética. Así lo
señalan SÁENZ DE MIERA, G./ARTETA, S.: “La política energética de la Unión Europea. El peso
creciente del medio ambiente”, BENEYTO PÉREZ, J.Mª. (coord.), Cincuenta años de
construcción europea, Instituto Universito de Estudios Europeos, Universidad San Pablo-CEU,
Madrid, 2008, pp. 137-160, en p. 139.
(9) En el momento en el que se está cerrando la redacción del presente texto, la Comisión Europea
ha decidido prolongar las ayudas al carbón nacional. Hasta la fecha, tales ayudas estaban
amparadas, entre otras, en la Decisión núm. 3632/93 de la Comisión, en vigor desde el 1 de
enero de 1994, encargada de precisar el régimen comunitario de las intervenciones de los
Estados miembros a favor de la industria del carbón (1993-2002) (DO L 329, de 30.12.1993, p.
12) y, con anterioridad a la misma, en la Decisión 2064/1986, Decisión 528/1976; Decisión 3/1971
— 123 —
y Decisión 3/1965. Sobre este tema, veáse, SORIANO PAOLA, M.A.: “Situación actual y
perspectivas de la política comunitaria del carbón”, Revista de Relaciones Laborales, núm. 6,
1998, pp. 259-277.
impuesto inicialmente en la cuestión energética, tuvo que convivir con cierta
perspectiva supranacional que paralelamente fueron impulsando los jefes de
Estado y gobierno al solicitar a la Comisión la elaboración de propuestas con el
propósito de asegurar un funcionamiento ordenado del mercado común de la
energía (10).
Con todo, el aumento de la producción del petróleo en la década de los años

ochenta, la reducción de precios y el crecimiento económico de aquel momento
fueron factores que contribuyeron a reducir sustancialmente los incentivos a favor
del diseño de una política energética de carácter supranacional a la par que
favorecieron las políticas energéticas articuladas en torno a posiciones claramente
proteccionistas (11). De hecho, las dos grandes reformas de los Tratados
constitutivos que tuvieron lugar durante los años ochenta (Acta Única Europea) y
noventa (Tratado de la Unión Europea) fueron, en el ámbito de la energía,
auténticas ocasiones perdidas (12). Así, ni el AUE, ni tampoco el TUE apostaron
por incorporar a los Tratados constitutivos un título propio dedicado a la energía
(13). Sin embargo, a diferencia del silencio originario de los Tra-
(10) De esta época son, por ejemplo, la Directiva 73/238/CEE del Consejo, de 24 de julio de 1973,
relativa a las medidas destinadas a atenuar los efectos producidos por las dificultades de
abastecimiento del petróleo crudo y productos petrolíferos (DO L 228, de 16.08.1973, p. 1; EE
12/01, p. 180); la Directiva 75/339/CEE del Consejo, de 20 de mayo de 1975, por la que se obliga
a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas de combustibles fósiles en las
centrales eléctricas térmicas (DO L 153, de 13.06.1975, p. 35; EE 12/02, p. 42); la Decisión
77/186/CEEE del Consejo, relativa a la exportación de petróleo crudo y de productos petrolíferos
de un Estado miembro a otro en caso de dificultades de abastecimiento (DO L 61, de 5.03.1977,
p. 23; EE 12/03, p. 3) y la Decisión 77/706/CEE del Consejo, de 7 de noviembre de 1977, por lo
que se establece un objetivo comunitario de reducción del consumo de energía primaria en caso
— 124 —
de dificultades en el abastecimiento de petróleo crudo y productos petrolíferos (DO L 292, de
16.11.1977, p. 9; EE 12 /03, p. 31).
(11) Para MORATA, más allá de otras consideraciones, estima muy relevante las consideraciones
vinculadas con la soberanía nacional a la hora de explicar la falta de acuerdos en el plano
comunitario en materia de energía. Véase MORATA, F. (coord.), La energía del siglo XXI:
perspectivas europeas y tendencias globales, Institut Universitari d’Estudis Europeus, Barcelona,
2009, en p. 11.
(12) RASINES, L. A.: “La política energética de la Unión Europea”, Noticias de la Unión Europea,
2000, núms. 187-188, pp. 69-81.
(13) E fectivamente, aunque el texto del TUE finalmente aprobado no abordó un nuevo título dedicado
a la energía, tal posibilidad sí fue discutida durante los trabajos de la Conferencia
Intergubernamental de negociación de tal reforma. Véase, a este respecto, las propuestas
publicadas en Agence Europe núms. 1709-1710, de 3 de mayo de 1991; núms. 1722-1723, de 5
de julio de 1991;
tados, tales reformas sí incorporaron la energía al texto de los Tratados. Lo hicieron
como parte de los objetivos de la Unión (14) y, además, como un elemento más al
abordar la consecución del mercado interior (15), la política de medio ambiente
(16), la política de investigación y desarrollo tecnológico (17) y, por supuesto, la
política de redes transeuropeas (18).
Las discusiones sobre la necesidad de incorporar un título propio en materia de

energía y la fuerte oposición de algunos Estados miembros durante la negociación
de la reforma de Maastricht no fueron, empero,
núms. 1733-1734, de 3 de octubre de 1991 y, finalmente, núms. 1746-1747, de 20 de noviembre

de 1991.
(14) Así, la letra u) del viejo artículo 3 del TCE en la redacción que le otorga el Tratado de Maastricht
señalaba que “Para alcanzar los fines enunciados en el artículo 2, la acción de la comunidad
implicará, en las condiciones y según el ritmo previsto en el presente Tratado: […] medidas en los
ámbitos de la energía, de la protección civil y del turismo”. El énfasis es añadido.
(15) De hecho, con fundamento en el viejo artículo 95 del TCE sobre aproximación de legislaciones se
aprobó el ‘primer paquete’ de liberalización de los mercados de la electricidad y gas compuesto
por la Directiva 96/92/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de diciembre de 1996,
sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (DO L 27, de 30.1.1997, p. 20)
— 125 —
y la Directiva 98/30/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, sobre
normas comunes para el mercado interior del gas natural (DO L 204, de 21.7.1998, p. 1).
(16) En el viejo artículo 175, apartado 2, letra c) del TCE, la reforma de Maastricht, otorgaba
competencia al Consejo para adoptar “las medidas que afecten de forma significativa a la
elección por un Estado miembro entre diferentes fuentes de energía y a la estructura general de
su abastecimiento energético”.
(17) Con este fundamento jurídico, las instituciones europeas han adoptado, entre otras, la Decisión
1999/170/CE del Consejo de 25 de enero de 1999 por la que se aprueba un programa específico
de investigación, demostración y desarrollo tecnológico sobre “Energía, medio ambiente y
desarrollo sostenible” (1998-2002), DO L 64, de 12.03,1999. Más recientemente, el VII Programa
Marco de la Unión Europea de Acciones de Investigación, Desarrollo Tecnológico y Demostración
(2007-2013) define los objetivos en materia de investigación para garantizar la reducción del
consumo de energía.
(18) En la redacción que la reforma de Maastricht otorgó al ya superado artículo 154 del TCE se
indicaba que “… la Comunidad contribuirá al establecimiento y al desarrollo de redes
transeuropeas en los sectores de las infraestructuras de transportes, de las telecomunicaciones y
de la energía”. El énfasis es añadido. Y como expresión de todo ello, véase, la Decisión
96/391/CE del Consejo, de 28 de marzo de 1996, por la que se determinan un conjunto de
acciones para establecer un contexto más favorable para el desarrollo de las redes
transeuropeas en el sector de la energía (DO L 161, de 29.06.1996, p. 154) y Decisión
1254/96/CE del Parlamento y del Consejo, de 5 de junio de 1996, por la que se establece un
conjunto de orientaciones sobre las redes transeuropeas en el sector de la energía (DO L 161, de
29.6.1996, p. 147).
esfuerzos baldíos. De hecho, la Declaración aneja al TUE relativa a la protección
civil, energía y turismo trató de garantizar que la energía sería uno de los temas
objeto de debate en la reforma de los Tratados que el propio Tratado de Maastricht
anunció para 1996.
Así, durante la Conferencia Intergubernamental de 1996 la cuestión energética

fue analizada y debatida si bien no tuvo el éxito que se esperaba. La oposición de
varios Estados miembros, entre ellos España (19), impidió cualquier avance
sustantivo en el Tratado de Ámsterdam más allá de una breve mención que el
preámbulo abordó en relación con el desarrollo sostenible y la protección del medio
ambiente (20). Ni siquiera el Tratado de Niza pudo aportar novedades al respecto.
— 126 —
Hubo que esperar al Tratado de Lisboa para poder encontrar un título propio en
materia de energía cuyo análisis será abordado en detalle en un momento posterior
del presente trabajo. Basta ahora con señalar que el éxito de la Unión por disponer
de una competencia compartida en materia de energía ha sido parcialmente
empañado por la capacidad de actuación que el nuevo Tratado reserva a los
Estados en el momento de determinar las condiciones de explotación de sus
recursos energéticos, elegir entre distintas fuentes de energía, así como elegir la
estructura general de su abastecimiento energético (21).
El impulso de la Comisión y la decisión del Consejo Europeo: el

Plan de Acción 2007-09
Desde que el Tratado de Niza anunciara en la Declaración núm. 23 sobre el

futuro de la Unión Europea un nuevo proceso de reforma de los Tratados (22) hasta
que el Tratado de Lisboa pudo finalmente entrar en vigor
(19) Además de Países Bajos y Reino Unido, España se opuso a la inclusión de un título sobre
energía. Las razones para sostener tal posición quedaron expuestas en el documento elaborado
por la Secretaria de Estado para la Unión Europea bajo el título La Conferencia
Intergubernamental de 1996. Bases para una reflexión (2 de marzo de 1995). La cuestión nuclear
y la defensa del carbón nacional fueron, entre otras, algunas de las razones alegadas en defensa
de nuestra posición.
(20) ”Decididos a promover el progreso social y económico de sus pueblos, teniendo en cuenta el
principio de desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del
fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente y a desarrollar políticas que
garanticen que los avances en la integración económica vayan acompañados de progresos
paralelos en otros ámbitos”. El énfasis es añadido.
(21) Véase, en detalle, apartado III.3.
(22) Para un estudio detallado del contenido de la Declaración núm. 23 nos remitimos al trabajo de
DE WITTE, B.: “The Nice Declaration: Time for a Constitutional Treaty of the European Unión?”,
The International Spectator, núm. 1, 2001, pp. 21-30.
— 127 —
el 1 de diciembre de 2009, la Unión Europea sufrió no pocos sobresaltos hasta que
finalmente pudo garantizar la vigencia de su renovado marco jurídico. Así se
constata si traemos a la memoria el fallido proceso de ratificación del Tratado
constitucional con los referenda negativos de Países Bajos y Francia (23), el
rescate de su contenido a través de la Conferencia Intergubernamental de 2007 y,
finalmente, las dificultades que tuvo que superar el Tratado de Lisboa para poder
entrar en vigor una vez constatado el resultado negativo del primer referendum
celebrado en Irlanda (24).
Mientras el proceso de reforma de los Tratados encontraba una salida que

hiciera viable la vigencia del nuevo marco jurídico para la Unión, la Comisión
Europea no permaneció inactiva en el ámbito de la energía. De hecho, fue en el
año 2006 cuando la Comisión adoptó el Libro verde: Estrategia europea para una
energía sostenible, competitiva y segura (25). El citado documento contenía una
propuesta para el debate articulada en torno a seis sectores (26) en los términos
descritos bajo lo siguientes epígrafes:
1. Energía para el crecimiento y el empleo en Europa: la plena implantación de
los mercados interiores europeos de la electricidad y el gas.
2. Un mercado interior de la energía que garantice la seguridad de suministro:
solidaridad entre Estados miembros.
(23) RICHARD-NIHOUL, G.: “El ‘no’ francés del 29 de mayo de 2005: comprender, actuar”, Real
Instituto Elcano, ARI núm. 150/2005 (www.realinstitutoelcano.org). Una reflexión más general
sobre las dificultades que provocó en la Constitución Europea el procedimiento de ratificación al
que necesariamente estuvo obligada lo encontramos en ALDECOA LUZARRAGA, F.: “El proceso
constituyente: ¿‘víctima’ del proceso de ratificación?, Revista General de Derecho Europeo, núm.
7, 2005 (www.iustel.com).
(24) El 12 de junio de 2008 se celebró en Irlanda el referéndum relativo a la participación de Irlanda en
el Tratado de Lisboa. Con una participación del 51’26%, el 53’75% emitió un voto negativo frente
al 46’25% que votaron afirmativamente. Un primer análisis de los resultados de este referéndum
se puede encontrar en el Eurobarómetro del mes de julio de 2008, núm. 245. El informe completo
— 128 —
bajo el título “Post referéndum survey in Ireland” se encuentra disponible en
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_245_full_en.pdf. Véase BROWN, T.: “El segundo
referendum irlandés”, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales y Estratégicos (www.
realinstitutoelcano.org).
(25) COM (2006)105 final, de 8 de marzo de 2006. No fue éste el único Libro Verde elaborado por la
Comisión Europea. De hecho, aunque de menor impacto que el que es objeto ahora de nuestra
atención, podemos recordar el Libro Verde Hacia una estrategia europea de seguridad del
abastecimiento energético ( COM (2000) 769 final ).
(26) Véase, con más detalle, PETIT, Y.: loc. cit. (“A la recherche de la politique européenne …”), en
pp. 615-616.
1. Seguridad y competitividad del suministro de energía: en busca de una
combinación energética más sostenible, eficiente y variada.
2. Enfoque integrado de lucha contra el cambio climático.
3. Fomento de la innovación: plan estratégico europeo de tecnología energética.
4. Hacia una política energética exterior coherente (27).
Asimismo, durante el mes de enero de 2007, la Comisión dirigió hasta nueve

Comunicaciones al Consejo y al Parlamento Europeo en materia de energía (28).
Tales documentos incluyen Una política energética para Europa (29), el Programa
de trabajo de las energías renovables (30); un Informe sobre el progreso de la
electricidad renovable (31); un Informe sobre los biocarburantes (32); las
Perspectivas del Mercado Interior del gas y de la electricidad (33); las
Interconexiones de infraestructuras energéticas (34); un Programa Indicativo
Nuclear (35); una Producción sostenible de electricidad a partir de combustibles
fósiles (36) y, finalmente, un documento Hacia un Plan Estratégico Europeo de
Tecnologías Energéticas (37).
La actividad de impulso ejercida por la Comisión fue determinante para que el

Consejo Europeo adoptara, durante su reunión de los días 8 y 9 de marzo de 2007,
el Plan de Acción 2007-09 encaminado a avanzar en la creación de una Política
Energética para Europa (38). Se trataba
— 129 —
(27) Sobr e esta misma temática es oportuno recordar el documento conjunto de la Comisión y del
Secretario General/Alto Representante presentado en el marco del Consejo europeo de junio de
2006 bajo el título Una política exterior al servicio de los intereses energéticos de Europa
(S160/06). También véase el documento de la Comisión al Consejo Europeo con el título
Relaciones exteriores en materia de energía. De los principios a la acción; COM (2006) 590 final,
de 12 de octubre de 2006.
(28) Para un breve análisis de cada uno de estos documentos nos remitimos al trabajo de DOLADER
CLARA, J.: “La seguridad del aprovisionamiento”, en GARCÍA DELGADO, J. L./JIMÉNENZ, J. C.
(eds.), Energía y regulación, Thomson-Civitas, Madrid, 2007, en pp. 181-191.
(29) Documento COM (2007) 1 final, de 10 de enero de 2007.
(30) Documento COM (2006) 848, de 10 de ener o de 2007. (31) Documento COM (2006) 849, de
10 de enero de 2007. (32) Documento COM (2006) 845, de 10 de enero de 2007. (33)
Documento COM (2006) 841, de 10 de enero de 2007. (34) Documento COM (2006) 846, de 10
de enero de 2007. (35) Documento COM (2006) 844, de 10 de enero de 2007. (36) Documento
COM (2006) 843, de 10 de enero de 2007.
(37) Documento COM (2006) 847, de 10 de ener o de 2007.
(38) Conclusiones de la presidencia del Consejo Europeo celebrado el 7 y 8 de marzo de 2007.
7224/1/07 REV 1, Bruselas, 2 de mayo de 2007. Anexo I. Más recientemente,
—como bien indicó el propio Consejo Europeo— del impulso político en materia de
energía del que, hasta ese momento, había carecido la Unión y que podía suponer
“el inicio del proceso de articulación de una política en este ámbito”(39).
Finalmente, como expresión de la intensa actividad desarrollada por la Comisión

Europea, merece la pena mencionar, asimismo, el Plan de actuación de la Unión
Europea en pro de la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía, resultado
de la segunda revisión estratégica realizada sobre el sector energético. En el citado
documento la Comisión advierte acerca de los retos a los que la Unión deberá
hacer frente a largo plazo y señala algunas de las respuestas de la Unión (40). Se
trata, en suma, de un plan centrado en cinco puntos: infraestructuras necesarias y
diversificación de las fuentes de abastecimiento de energía, relaciones exteriores
en el sector de la energía, reservas de petróleo y gas y mecanismos de respuesta
en caso de crisis, eficiencia energética y, finalmente, aprovechamiento de los
recursos energéticos propios de la Unión Europea.
— 130 —
El Paquete Energía y Clima para la consecución de los objetivos
20-20-20: una nueva perspectiva de la política energética
La Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo de 2007

sobre Una política energética para Europa (41) incluyó la propuesta conocida como
‘los tres veintes’ para el 2020: mejorar la eficiencia energética en un 20%, aumentar
la participación de las renovables en otro 20% y reducir los gases de efecto
invernadero también en un 20%. Este documento se hizo acompañar de un Plan de
Acción en el que se detallaban diez medidas a adoptar en ámbitos como el
mercado interior de la energía; la solidaridad entre Estados miembros y la
seguridad de abastecimiento de petróleo, gas y electricidad; el compromiso a largo
plazo para reducir
el Consejo Informal de Energía celebrado el 15 de enero de 2010 en Sevilla adoptó el documento

La política de energía de la Unión Europea. Elementos base para el Plan de Acción Europeo de
Energía 2010-2014.
(39) En este mismo sentido ZAPATER DUQUE, E.: “¿Una nueva política energética común para la
Unión Europea? Entre el compromiso y la controversia”, en REMIRO BROTONS, A./EGEA
FERNÁNDEZ, R. (coords.), El cambio climático en el Derecho internacional y comunitario,
Fundación BBVA, Madrid, 2009, pp. 197-236.
(40) Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, Al Comité Económico y Social
Europeo y al Comité de las Regiones. COM(2008) 781 final, de 13 de noviembre de 2008.
(41) COM (2007) 1 final, de 10 de enero de 2007.
la emisión de gases de efecto invernadero y el régimen comunitario de comercio de
derechos de emisión; un ambicioso programa de medidas de eficiencia energética a
nivel comunitario, nacional, local e internacional; un objetivo a más largo plazo para
la energía renovable; un plan estratégico europeo de tecnología energética; los
combustibles fósiles de baja emisión de CO 2; el futuro de la energía nuclear; una
política energética internacional al servicio activo de los intereses europeos; y,
finalmente, el propósito de garantizar la eficacia en el seguimiento y la presentación
— 131 —
de informes para lo que resultará de enorme interés la Oficina del Observatorio de
la Energía.
Siguiendo el trabajo ya iniciado, la Comisión propuso en 2008 un paquete de

medidas sobre cambio climático y energía para ser aplicadas en 2011 (42) que
incluyó propuestas para lograr reducciones de emisiones fuera del Sistema de
Comercio de Emisiones de la UE (43), captura y almacenamiento de carbono (44)
y, finalmente, propuestas en materia de energía renovable (45).
De las propuestas presentadas perfectamente puede concluirse que la falta de

una base jurídica en los Tratados en materia de energía en modo alguno ha
resultado un impedimento para la actuación de las instituciones de la Unión. Más
bien al contrario, la Comisión no ha dejado de utilizar su capacidad de iniciativa
legislativa para impulsar todas aquellas cuestiones que, como el cambio climático
(46), tienen una relación directa con la cuestión energética.
El tercer paquete energético: un paso definitivo en la liberalización del sector

energético
En el ámbito de la energía, una de las cuestiones que más tempranamente

requirió la atención de la Unión Europea fue el proceso de liberalización de los
sectores del gas y de la electricidad. Así, tras un primer proceso de liberalización
que se remite a 1996 y 1998 (47), se

(45) COM (2008) 19 final de 23 de enero de 2001.
(46) T ambién el Parlamento Europeo ha sido sensible en relación con el cambio climático. Véase, en
este sentido, la Resolución sobre el cambio climático aprobada el 14 de febrero de 2007
(P6_TA(2007)0038.
— 132 —
(47) Dir ectiva 96/92/CE, de 19 de diciembre sobre normas comunes para el mercado interior de la
electricidad y a la Directiva 98/30/CE de 22 de junio sobre normas comunes para el mercado
interior del gas natural. Un estudio de ambas Directivas
adoptaron las Directivas de 2003/54/CE y 2003/55/CE (48) que supusieron,
asimismo, la adopción de reglas comunes para los mercados de la electricidad y del
gas. Como bien puede apreciarse, la liberalización de un sector como el de la
energía fuertemente intervenido ha generado no pocas consecuencias que inciden
directamente en el grado de autonomía del que disponen los órganos de gobierno
de las empresas energéticas (ahora privatizadas) para tomar determinadas
decisiones (49).
Con el propósito de concluir este proceso complejo de liberalización, las

instituciones de la Unión adoptaron el 13 de julio de 2009 un conjunto de normas —
conocidas como “Tercer Paquete” (50)— compuesto, de una parte, por el conjunto
de Directivas encargadas de actualizar la regulación jurídica del mercado interior
del gas (Directiva 2009/73/CE, de 13 de julio de 2009) (51) y de la electricidad
(Directiva 2009/72/CE, de 13
podemos encontrarlo en SOTELO NAVLPOTRO, J.A.: “Desarrollo y medioambiente en Europa: la

política energética comunitaria”, Observatorio Medioambiental, vol. 5, 2002 , pp. 279-328, en pp.
315-325.
(48) Directivas 2003/54/CE y 2003/55/CE, de 26 de junio de 2003, (DO L 176, de 15 de julio de 2003,
p. 37 y p. 57 respectivamente). Un estudio de ambas Directivas se encuentra en DIAZ LEMA, J.
M.: “La liberalización de las redes europeas de gas y electricidad (un estudio de las directivas
comunitarias 2003/54 y 2003/55)”, en AAVV, Derecho de la Energía, La Ley, Madrid, 2006, pp.
77-126.
(49) Nos referimos a la cuestión de las llamadas acciones de oro (golden share) calificadas como
incompatibles con el Derecho de la Unión Europea por el Tribunal de Justicia mediante sentencia
de 13 de mayo de 2003 (asunto C-463/00, Comisión de las Comunidades Europeas/Reino de
España). Para un estudio detallado de las empresas implicadas (entre ellas ENDESA), así como
de los argumentos manejados por el Abogado General y por el Tribunal de Justicia sugerimos al
lector nuestro trabajo “El régimen de autorizaciones administrativas previas en las empresas
privatizadas. Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de
— 133 —
13 de mayo de 2003 (asunto C-463/00 Comisión de las Comunidades Europeas/ Reino de
España), Revista de Derecho Comunitario Europeo, núm. 15 2003, pp. 683697. Con una
aproximación más económica que jurídica, MARÍN QUEMADA analiza los inconvenientes que
genera en el diseño de una política energética la estructura empresarial y la apuesta por crear
“campeones nacionales”. Véase MARÍN QUEMADA, J. Mª.: “Política energética en la UE: el
debate entre la timidez y el atrevimiento”, Economía de la energía, 2008, vol. 842, pp. 65-76, en
pp. 74-75.
(50) El documento COM(2010)84 final, de 11 de marzo de 2010 analiza la forma en la que la crisis
financiera y económica, el litigio entre Gazprom de Rusia y Naftogaz de Ucrania, así como la
adopción del tercer paquete del mercado interior de la energía han repercutido en los mercados
de la electricidad y el gas de la UE, así como el modo en que es posible que afecten a la
evolución futura del mercado.
(51) DO L 211, de 14 de agosto de 2009, p. 94.
de julio de 2009) (52); y, de otra parte, por un conjunto variado de reglamentos
como, por ejemplo, el Reglamento (CE) núm. 714/2009, relativo a las condiciones
de acceso a la red para el comercio transfronterizo de electricidad (53), el
Reglamento (CE) núm. 715/2009, que introduce importantes modificaciones al
Reglamento 1775/2005, sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte
de gas natural (54), así como la adopción del Reglamento (CE) núm. 713/2009 por
el que se crea la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía
(ACER) (55).
Las Directivas que configuran el ya citado Tercer Paquete han previsto un plazo
de transposición que concluye el 3 de marzo de 2011. Mientras los Estados
miembros se afanan —no sin problemas— en adaptar la legislación nacional a las
exigencias de la Unión, países como Suecia y Bélgica acumulan ya sendas
condenas del Tribunal de Justicia por incumplimiento de las Directivas de 2003 que
esta nueva regulación viene a sustituir (56). Es probable, sin embargo, que tales
pronunciamientos del Tribunal de Justicia no sean los únicos en la materia. De
hecho, hay que tener en cuenta que la Comisión ha iniciado veinticuatro
procedimientos de infracción por cuestiones de electricidad, veintiuno por
cuestiones de gas y dos por tránsito y almacenamiento (57).
— 134 —
LAS APORTACIONES DEL TRATADO DE LISBOA A LA
CONSOLIDACIÓN DE UNA POLÍTICA ENERGÉTICA: COMPETENCIA DE LA
UNIÓN Y PRESERVACIÓN DEL PODER DE LOS ESTADOS
Un nuevo título en materia de energía para la Unión: la importancia de

disponer de una base jurídica autónoma
En los términos que ya hemos señalado a lo largo del presente trabajo, no fue
hasta el Tratado de Lisboa cuando se incorporó a los Trata-
(52) DO L 211, de 14 de agosto de 2009, p. 55. (53) DO L 211,

de 14 de agosto de 2009, p. 15.
(56) Sentencia del TJUE de 3 de diciembre de 2009, Comisión c. Suecia, (as. 474/98) y Sentencia del
TJUE de 3 de diciembre de 2009, Comisión c. Bélgica, (as. 475/98). No publicadas aún en la
recopilación oficial. Disponibles en la web de la curia [http:// curia.europa.eu/jcms/jcms/j_6/].
(57) Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, Informe sobre los progresos
realizados en la creación del mercado interior del gas y la electricidad, COM (2010) 84 final, de 11
de marzo de 2010.
dos constitutivos un nuevo título, el título XXI sobre energía, configurado sobre la
base del nuevo artículo 194 del TFUE y que aporta como principales novedades no
sólo la determinación de una serie de objetivos a cuyo cumplimiento queda
supedita la política energética de la Unión, sino también la previsión de un
procedimiento general de toma de decisiones. En realidad, el nuevo artículo 194 del
TFUE fue rescatado del artículo III-256 del fallido Tratado constitucional, aunque tal
operación haya requerido, en esta circunstancia concreta, algunas modificaciones
de la versión originaria tanto en lo que respecta a los objetivos de la citada política
(se incluye el nuevo objetivo de “fomentar la interconexión de las redes eléctricas”),
como en lo relativo al espíritu con que la consecución de los mismos se afronta
(“con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros”) (58).
— 135 —
Junto a la competencia compartida en materia de energía (artículos 4 y 194 del
TFUE) (59), el Tratado de Lisboa también incluye dos novedades que tienen
conexión con la cuestión energética y que, sin embargo, no aparecen incluidas
dentro del ya citado título sobre energía. Nos
(58) Así lo ha puesto de manifiesto ZAPATER DUQUE al comparar la redacción del artículo III-256 del
Tratado constitucional (“En el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior
y habida cuenta de la exigencia de conservar y mejorar el medio ambiente, la política energética
de la Unión tendrá por objetivo (…)”, por la que ahora recoge el nuevo artículo 194 del TFUE (“En
el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la
necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente, la política energética de la Unión tendrá por
objetivo, con un espíritu de solidaridad entre los Estados miembros (…)”; en ZAPATER DUQUE,
E.: “La seguridad energética de la Unión Europea en el contexto de la nueva política energética y
el Tratado de Lisboa, en MORATA, F. (coord.), La energía del siglo XXI: perspectivas europeas y
tendencias globales, Institut Universitari d’Estudis Europeus, Barcelona, 2009, en pp. 49-80, en p.
60.
(59) Al tratarse de una competencia compartida entre la Unión Europea y los Estados, el ejercicio de
tal competencia vendrá determinado por la aplicación del principio de subsidiariedad. De tal forma
que será la Unión Europea la encargada de legislar siempre que la acción de la Unión sea
necesaria (test de necesidad) por resultar insuficiente (test de suficiencia) la del Estado y la
medida a adoptar tengo una dimensión de carácter supranacional (test de supranacionalidad). El
Tratado de Lisboa ha incluido, a través del Protocolo sobre el principio de subsidiariedad y de
proporcionalidad anejo al Tratado, un mecanismo que permite el control político y, en su caso,
jurisdiccional de la subsidiariedad. Sobre esta cuestión véase con detalle MARTÍN y PÉREZ DE
NANCLARES, J.: “La nueva regulación del régimen de competencias en el Tratado de Lisboa:
especial referencia al control del principio de subsidiariedad”, en ib. (coord.), El Tratado de
Lisboa. La salida de la crisis constitucional, Iustel, Madrid, 2008, pp. 269-294.
referimos, en primer lugar, al contenido del nuevo artículo 122 del TFUE (dentro de
la política económica) que contempla la posibilidad de que el Consejo, a propuesta
de la Comisión, decida con un espíritu de solidaridad entre Estados miembros,
medidas adecuadas a la situación económica, en particular si surgieren dificultades
graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de
— 136 —
la energía. En segundo lugar, también queremos hacer mención a la previsión del
artículo 191 del TFUE (dentro de la política de medio ambiente) en relación con “el
fomento de medidas a escala internacional destinadas a hacer frente a los
problemas regionales o mundiales del medio ambiente, y en particular a luchar
contra el cambio climático”.
En este mismo orden de cosas y sin perjuicio de las novedades introducidas por
el Tratado de Lisboa, no podemos ignorar que el TFUE mantiene —en los términos
ya reconocidos hasta ahora en versiones anteriores de los Tratados— las
referencias que se hacen a la cuestión energética dentro de los títulos relativos a
las redes transeuropeas (artículo 170 del TFUE) y a la política del medio ambiente
(artículo 192.2.c) del TFUE).
Con independencia del mantenimiento de bases jurídicas que mencionen la

cuestión energética, la importancia de contar con una base jurídica propia de la
Unión en materia de energía y autónoma ya había quedado expuesta en las
negociaciones de anteriores reformas de los Tratados como es el caso,
especialmente, del Tratado de Maastricht. Por ello no puede extrañarnos que las
instituciones de la Unión hayan reclamado la utilización del nuevo artículo 194 del
TFUE como nuevo fundamento jurídico de algunas de las propuestas legislativa
que fueron impulsadas bajo la vigencia del Tratado de Niza. Así, algunas de las
citadas propuestas que estaban en tramitación a fecha de 1 de diciembre de 2009
exigieron una recalificación de su base jurídica para adecuarla a las posibilidades
que ofrecía el nuevo Tratado de Lisboa (60). Entre tales propuestas legislativas
hemos podido rescatar aquellas vinculadas con cuestiones energéticas cuyo
fundamento jurídico ya no será otro que el nuevo artículo 194 del TFUE (61).
(60) La Comisión elaboró una Comunicación remitida al Parlamento Europeo y al Consejo en la que se
abordaban las consecuencias de la entrada en vigor del Tratado sobre los procedimientos
institucionales de toma de decisiones en curso. Véase COM(2009)665 final, de 2 de diciembre.
Modificada por COM (2010)147 final, de 12 de abril de 2010.
— 137 —
(61) Nos referimos a la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre el
etiquetado de los neumáticos en relación con la eficiencia en términos de con-
Viejos y nuevos objetivos de la política energética europea: el espíritu de
solidaridad como garante político de los mismos
Uno de los elementos importantes para la construcción de cualquier política de

la Unión —también por tanto la política energética— es, sin duda, la determinación
de los objetivos que la misma persigue. En el supuesto de la política energética, los
objetivos están necesariamente condicionados por el contexto y, en consecuencia,
pueden ir adaptándose o, incluso alterando su jerarquía, en función de distintos
factores. De hecho, mientras que en los orígenes de las Comunidades Europeas la
seguridad del suministro de las fuentes de energía fue, sin duda, uno de los
objetivos prioritarios, en la actualidad aun cuando tal objetivo sigue manteniendo su
condición estratégica, cobran cada vez más importancia aquellos otros vinculados
directamente con los aspectos económicos y, más concretamente, los relativos al
medio ambiente.
En este sentido, el Tratado de Lisboa aborda el tratamiento de los objetivos una

vez ha conectado la política energética de la Unión, de una parte, con el
establecimiento o el funcionamiento del mercado interior y, de otra, con la
necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente. A continuación, el Tratado
condiciona la política energética a la consecución de los siguientes cuatro objetivos:
a) garantizar el funcionamiento del mercado de la energía,
b) garantizar la seguridad del abastecimiento energético de la Unión (62) ,
sumo de carburante y otros parámetros esenciales (COM(2008)779; Propuesta de Directiva del

Parlamento Europeo y del Consejo relativa al rendimiento energético de los edificios (refundición)
(COM(2008)780); Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a
unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas y por el que se deroga la
Directiva 2004/67/CE (COM(2009)363); Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del
Consejo relativa a la indicación del consumo de energía y otros recursos por parte de los
— 138 —
productos relacionados con la energía, mediante etiquetado y una información normalizada
(refundición) y Propuesta de Decisión del Consejo sobre la confirmación de los Estatutos de la
Agencia Internacional de Energías Renovables (IRENA) por parte de la Comunidad Europea y
sobre el ejercicio de sus derechos y obligaciones.
(62) La primera norma comunitaria que regula la cuestión relativa a la seguridad de los
aprovisionamiento fue la Directiva 68/414/CEE de 20 de diciembre de 1968 por la que se obliga a
los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de stocks de petróleo bruto y productos
petrolíferos (JOCE L 308, de 23.12.1968). Posteriormente, tal norma fue modificada por la
Directiva 98/93/CE y, más recientemente, por la Directiva 2006/67/CE del Consejo de 24 de julio
de 2006, por la que se obliga a los Es-
a) fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo
de energías nuevas y renovables (63), y
b) fomentar la interconexión de las redes energéticas.
De los cuatro objetivos que constitucionaliza el Tratado de Lisboa, algunos ya

aparecían recogidos en diversos documentos elaborados por las instituciones de la
Unión. Más novedoso es, sin embargo, la referencia al fomento de la interconexión
de las redes energéticas. Se trata, sin duda, de un objetivo necesario en el
progresivo diseño de una política energética a la par que imprescindible para hacer
factible el cumplimiento de otros objetivos como es el caso de la seguridad del
abastecimiento energético en la Unión. Con todo, también resulta uno de los
objetivos menos permeables a la ‘puesta en común’ y más vinculado a la visión
clásica de la cuestión energética como una cuestión nacional (64).
El Tratado establece como una de las novedades más llamativas aquélla que
señala la consecución de los objetivos propuestos de la política energética con un
espíritu de solidaridad entre los Estados (65).
tados miembros a mantener un mínimo de reservas de petróleo crudo y/o productos petrolíferos
(DO L 217, de 8.8.2006). En virtud de dicha Directiva se fija la obligación de mantener reservas
estratégicas, determinar las modalidades de almacenamiento de reservas y determinar el
protocolo de actuación para disponer de las reservas en caso de crisis de abastecimiento de
forma inesperada. Sobre esta materia, véase, PAUWELS, J.-P.: “La sécurisation de
— 139 —
l’approvisionnement en pétrole et en gaz de l’Union Européene”, Géopolitique de
l’approvisionnement énergétique de l’Union Européenne au XXI siécle, Bruyllant, Vol. II, Bruselas,
1997, pp. 295-322. A la luz de las novedades que aporta el Tratado de Lisboa puede resultar de
enorme interés el trabajo de ZAPATER DUQUE, E.: “La seguridad energética de la Unión
Europea en el contexto de la nueva política energética y el Tratado de Lisboa, en MORATA, F.
(coord.), op. cit. (La energía del siglo XXI: …) , en pp. 49-80.
(63) ZAPATER DUQUE, E.: loc. cit. (“¿Una nueva política energética común para la …”) en p. 202.
(64) En el ámbito de la interconexión son prioritarios el proyecto de interconexión eléctrica de
Alemania, Polonia y Lituania, el proyecto de conexión de las centrales eólicas marinas en el Norte
de Europa y, finalmente, la interconexión de las redes eléctricas de Francia y España.
(65) Esta referencia al espíritu de solidaridad que el Tratado realiza en relación con la cuestión
energética no resulta aislada en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. De hecho, el
artículo 222 del TFUE establece una cláusula de solidaridad para el ámbito de la acción exterior
en virtud de la cual la Unión y los Estados miembros actuarán con espíritu de solidaridad en el
supuesto en que un Estado miembro sea objeto de un ataque terrorista o víctima de una
catástrofe natural o de origen humano. Para un análisis más detallado de la citada cláusula nos
remitimos a nuestro trabajo “Los nuevos instrumentos jurídicos de la Política Común de Seguridad
y De-
Estamos en presencia de una regulación que parece más un deseo o una intención
política que un mandato jurídico del que se puedan derivar obligaciones cuyo
incumplimiento pueda desencadenar un proceso ante el Tribunal de Justicia.
Parece fácil imaginar, sin forzar en exceso el argumento, las dificultades que puede
implicar para cualquier Estado adecuarse al ya citado espíritu de solidaridad en
situaciones de crisis o, en su caso, de graves dificultades. Sin ignorar todas estos
elementos, debemos tener en cuenta que ya existen algunas manifestaciones de
ese espíritu de solidaridad adoptadas en el ámbito del gas (66) o del petróleo (67).
No se trata, obviamente, de soluciones perfectas, pero resultan propuestas muy
interesantes que actúan a modo de ejemplo de lo que implica ese espíritu de
solidaridad que ahora aparece expresamente en el Tratado.
El procedimiento de toma de decisiones en la Unión: límites que preservan el

poder de los Estados
— 140 —
En los términos ya indicados con anterioridad, la reforma del Tratado de Lisboa
reconoce a la Unión Europea competencia (compartida) para tomar decisiones en
el ámbito de la energía (artículo 194 del TFUE). De hecho, otorga al Parlamento
Europeo y al Consejo la capacidad para establecer las medidas necesarias —
previa consulta al Comité Económico y Social y al Comité de las Regiones— para
alcanzar los objetivos que el propio Tratado menciona como propios de la política
energética.
fensa”, en La Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) tras la entrada en vigor del
Tratado de Lisboa, Cuadernos de Estrategia, núm. 145, pp. 71-100, en pp. 93-96.
(66) Directiva 2004/67/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de abril de 2004, relativa a
unas medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas natural (DO L 127, de 29 de abril
de 2004). Una seguridad que, sin duda, requerirá más inversiones que permitan garantizar
nuevos nudos de intercambio entre Europa Central y los países bálticos, construir nuevas
terminales de almacenamiento de gas líquido o, en su caso, aumentar la capacidad de los
gasoductos.
(67) El mecanismo de solidaridad establecido consiste en el establecimiento de un sistema de
reservas estratégicas de petróleo en coordinación con otros países de la Organización para la
Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) cuya activación corresponde a la Agencia
Internacional de la Energía (AIE) en casos graves, es decir, cuando se ha producido al menos
una reducción de las reservas en uno o más participantes de un 7 a un 12%. Las críticas al
funcionamiento del citado mecanismo podemos encontrarlas en EVANS, A.C.: “European
Community Law and the problem of oil shortages”, International and Comparative Law Quarterly,
2001, núm. 31, pp. 1-16.
Pero más allá de la base jurídica o de la constitucionalización de los objetivos, el
Tratado de Lisboa determina el procedimiento legislativa ordinario como
mecanismo general de toma de decisiones en materia de energía (68). La apuesta
por el citado procedimiento (una adaptación del ya clásico procedimiento de
codecisión) supone una mejora sustancial respecto a la participación del
Parlamento y del Consejo en las disposiciones de energía en el momento previo a
la entrada en vigor del Tratado de Lisboa (69). De hecho, hasta la adopción de la
— 141 —
nueva base jurídica, las actuaciones legislativas de la Unión en la materia exigían el
recurso a la conocida como cláusula de imprevisión establecida en el viejo artículo
308 del TCE (actual artículo 352 del TFUE). Un mecanismo que limitaba la
actuación del Parlamento Europeo a un mero órgano consultivo y que condicionaba
el pronunciamiento del Consejo a la exigencia de la unanimidad. A la vista de todas
estas cuestiones, el avance que aporta el nuevo Tratado resulta más que
apreciable.
Sólo cuando las medidas a adoptar en la materia sean esencialmente de

carácter fiscal, el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea exige que sea el
Consejo el encargado de pronunciarse por unanimidad. En esta ocasión el
Parlamento Europeo no dispondrá de más poder que el meramente consultivo.
Más allá de la capacidad de influencia de la que pueden hacer uso los Estados
a través de las instituciones europeas en las que están representados durante el
procedimiento de adopción de decisiones en materia de energía, el Tratado de
Lisboa no vacía de poder a los Estados. De hecho, uno de los elementos que
merecen mayor atención de la nueva regulación contemplada en el artículo 194 del
TFUE es el relativo a los límites que el nuevo Tratado ha impuesto expresamente a
la actuación de la Unión por reconducir la capacidad de decisión al ámbito
estrictamente nacional. Así, el párrafo segundo del apartado segundo del nuevo
(68) El procedimiento legislativo ordinario está regulado en el artículo 294 del TFUE. Tiene su origen
en el procedimiento de codecisión incorporado por el Tratado de Maastricht. Se trata de un
procedimiento de doble lectura en el que el poder del Parlamento Europeo ha quedado
equiparado al poder legislativo del Consejo.
(69) De hecho, la ausencia de base jurídica autónoma para adoptar medidas en materia de energía
con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de Lisboa exigía acudir, en numerosas
ocasiones, a la cláusula de imprevisión contemplada en el ya derogado artículo 308 del TCE. En
aquél supuesto, mientras que la participación del Parlamento Europeo quedaba limitada a un
— 142 —
mero dictamen consultivo, el Consejo disponía de la competencia para pronunciarse mediante
unanimidad.
artículo 194 del TFUE establece el derecho de todo Estado miembro a determinar
las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, a elegir entre distintas
fuentes de energía, así como la estructura general de su abastecimiento energético
(70). Todo ello sin obviar, por su parte, el contenido de Declaración núm. 35 relativa
al artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea en virtud de la
cual la Conferencia estima que el citado artículo 194 del TFUE “no afecta al
derecho de los Estados miembros a adoptar las disposiciones necesarias para
garantizar su abastecimiento energético en las condiciones establecidas en el
artículo 347 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea” (71).
Como puede advertirse de todo lo expuesto, la obsesión de los Estados por

preservarse un pequeño (pero importante) núcleo de poder excluyendo cualquiera
capacidad de acción de la Unión no es una novedad del Tratado de Lisboa, pero sí
es una novedad de este nuevo marco jurídico el apreciable refuerzo del poder del
Estado y, en consecuencia, la sensible limitación que ha sufrido una competencia
de la que hasta ahora venía disfrutando de la Unión. Así, a diferencia de lo
establecido al respecto en el viejo artículo 175.2 c) del TCE que condicionaba la
adopción de estas decisiones a la unanimidad del Consejo, la nueva redacción de
Lisboa impide cualquier tipo de intervención de las instituciones de la Unión sobre
una materia considerada por los Estados como parte del núcleo de poder en
materia energética y, por ello, objetivo del oportuno blindaje. Se trata, sin duda, de
un pequeño retroceso que probablemente encuentre explicación en el peaje que la
Unión se ve obligada a pagar a los Estados por disponer de una base jurídica
autónoma en materia de energía (72).
(70) Esta capacidad de acción de los Estados debe hacerse compatible con el objetivo de la política
energética contemplado en la letra c) del apartado 1 del artículo 194 del TFUE sobre fomento de
— 143 —
la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de energías nuevas y
renovables.
(71) En virtud del artículo 347 del TFUE “Los Estados miembros se consultarán a fin de adoptar de
común acuerdo las disposiciones necesarias para evitar que el funcionamiento del mercado
interior resulte afectado por las medidas que un Estado miembro pueda verse obligado a adoptar
en caso de graves disturbios internos que alteren el orden público, en caso de guerra o de grave
tensión internacional que constituya una amenaza de guerra, o para hacer frente a las
obligaciones contraídas por el mismo para el mantenimiento de la paz y la seguridad
internacional”.
(72) Para ANDOURA, HANCHER Y VAN DER WOUDE, “The final text ofg the energy Title is tus a
result of a careffully crafted compromise between national sovereignty other natural resources and
energy taxation issues, and, on the other, a shared Unión com-
Más allá de estas observaciones, nos parece importante valorar en términos
positivos las novedades que el Tratado de Lisboa aporta en materia de energía por
constituir un importante avance “desde el punto de vista del sistema de reparto
competencial, de la transparencia y del diseño de una estrategia europea” sin
ignorar —como acertadamente apunta ZAPATER DUQUE— que “únicamente la
voluntad política y el consenso entre los Estados miembros permitir[á] extraer el
mejor partido posible de este nuevo Título sobre la energía” (73).
A MODO DE REFLEXIÓN FINAL
Como hemos tratado de exponer a lo largo del presente trabajo, existen razones
de carácter jurídico, político y económico que avalan la conveniencia de disponer
de una política energética común de la Unión Europea. Sin embargo, basta con
abordar un breve recorrido histórico por los Tratados constitutivos para advertir las
dificultades técnicas de tal propósito. Eso sin detenerse a señalar los múltiples
intereses nacionales o las diversas estrategias energéticas a las que cada Estado
miembro no ha querido renunciar en el ejercicio de una concepción de su soberanía
nacional algo trasnochada.
A pesar de un contexto tan adverso jurídica y políticamente como el descrito, las

instituciones de la Unión no sólo no se han resignado a constatar su falta de
— 144 —
competencia en materia de energía, sino que han impulsado la adopción de un
conjunto de documentos y una pluralidad de normas en la materia recurriendo para
ello a las bases jurídicas que el Tratado ha previsto para el mercado interior, las
redes transeuropeas o el medioambiente, entre otras. De hecho, aunque no se
puede hablar de la existencia de una política energética común de la Unión,
tampoco parece razonable ignorar la existencia de una amalgama de normas
europeas que componen un corpus jurídico sobre energía de importancia más que
relevante.
Con la situación legalmente descrita, es oportuno celebrar que la última reforma

de los Tratados, la de Lisboa, haya incorporado finalmente
petence for the rest”, en ANDOURA, S./HANCHER, L./VAN DER WOUDE, M.: op. cit. (Towards a
European Energy Community. …), p. 11.
(73) ZAP ATER DUQUE, E.: “La seguridad energética de la Unión Europea en el contexto de la nueva
política energética y el Tratado de Lisboa, en MORATA, F. (coord.), op. cit.
(La energía del siglo XXI: …), p. 62.
un título sobre energía, además de mantener una referencia a esta cuestión en el
marco, por ejemplo, de la política económica (artículo 122 del TFUE) o de la política
de medio ambiente (artículos 191 y 192.2.c) del TFUE). El nuevo título XXI del
Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea constituye, sin duda, la base
jurídica autónoma que otorga a la Unión capacidad para promover una legislación
sobre energía que, bajo el paraguas de un nuevo concepto (más político que
jurídico) como es el del espíritu de solidaridad, responda a los objetivos que el
mismo precepto constitucionaliza: garantizar el funcionamiento del mercado de la
energía, garantizar la seguridad del abastecimiento energético en la Unión,
fomentar la eficiencia energética y el ahorro energético así como el desarrollo de
energías nuevas y renovables, así como fomentar la interconexión de las redes
energéticas. Se trata, en suma, de avalar la capacidad de decisión de las
— 145 —
instituciones de la Unión mediante el recurso al procedimiento legislativo ordinario
establecido en los Tratados.
Más allá del avance que, sin duda, implica para la Unión el establecimiento en
los Tratados del ya citado título propio en materia de energía, no podemos ignorar
la limitación que tal regulación impone a la Unión al preservar determinados
espacios al poder de decisión exclusivo de los Estados. De hecho, el nuevo Tratado
concede a los Estados el poder para determinar las condiciones de explotación de
sus recursos energéticos, la elección entre distintas fuentes de energía, así como la
estructura general de su abastecimiento energético. Se trata de una regulación que
retrocede jurídicamente hablando a posiciones previas a las del Tratado de
Maastricht y que dificulta la consecución de algunos de los objetivos previamente
asignados como propios.
Con todo, más allá de cualquier análisis técnico-jurídico sobre la regulación en

materia de energía en el Tratado de Lisboa, parece evidente que será el tiempo y la
forma en la que la Unión y los Estados asuman el ejercicio de la nueva
competencia compartida la que podrá alertarnos del verdadero alcance de la
regulación, así como de las consecuencias que la misma provocará en el diseño de
la deseada, pero hasta ahora nunca lograda política energética de la Unión.
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— 149 —
CAPÍTULO CUARTO
LOS DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD

ENERGÉTICA MUNDIAL Y DEL CAMBIO
CLIMÁTICO
LOS DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD ENERGÉTICA MUNDIAL Y DEL
CAMBIO CLIMÁTICO
FaTih birol
RESUMEN
La aplicación estricta del Acuerdo de Copenhague podría ser el primer paso

para alcanzar el objetivo de las 450 partes por millón (ppm). El World Energy
Outlook 2010 (WEO) 2010 analiza, en el escenario 450, cómo podría lograrse este
resultado. El tema principal de este capítulo es este escenario y las implicaciones
que tendría para el sector de la energía seguir este camino, con especial atención a
los mercados del petróleo. Aborda asimismo los costes de su realización y algunos
de los beneficios resultantes.
Palabras clave: escenario 450, World Energy Outlook 2010, Energy, Acuerdo
de Copenhague, escenario de “Nuevas Políticas”.
SUMMARY
The strict implementation of the Copenhagen Accord could be a first step

towards achieving the 450 parts per million goal. The 2010 World Energy Outlook
analyses, in our 450 Scenario, how this could be the case, and the main focus of
this chapter is this scenario, and the implications for the energy sector of following
that path, with a particular focus on oil markets. It also discusses the costs of
achieving this scenario, and some of the resulting benefits.
Keywords: 450 Scenario, Copenhagen Accord, World Energy Outlook 2010,

New Policies Scenario.
INTRODUCCIÓN
El Acuerdo de Copenhague, surgido de la Conferencia de Naciones Unidas

sobre Cambio Climático, establece como objetivo limitar a 2ºC el aumento medio de
la temperatura mundial. El Acuerdo no fue adoptado en la conferencia, sino que “se
tomó conocimiento” del mismo y fue firmado por la mayoría, aunque no todos los
países asistentes. Incluye un Anexo en el que los países que suscribieron el
Acuerdo se comprometían a reducir las emisiones o a asumir otros compromisos
políticos para lograr el objetivo de los 2 grados.
Sin embargo, estas promesas no garantizan en absoluto que vaya a lograrse el

objetivo fijado. De hecho, las promesas ni siquiera garantizan necesariamente que
vaya a lograrse el objetivo de estabilizar la concentración de gases de efecto
invernadero en la atmósfera en 450 partes por millón (que a menudo se identifica
con el objetivo de los 2ºC, pero que en realidad sólo otorga, en el mejor de los
casos, un 50% de probabilidades de que el aumento de la temperatura se limite a
este nivel). Y lo que es peor es que, pasado un año, sigue sin estar claro qué
significa realmente el Acuerdo en términos de emisiones en 2020, no sólo no se
sabe bien cómo o dónde va a realizarse la disminución, sino que se desconocen
asimismo la cifra absoluta de emisiones que puede esperarse para el 2020.
— 147 —
Los desafíos de la seguridad energética mundial y del cambio climático
La incertidumbre acerca del verdadero resultado del Acuerdo de Copenhague
procede de dos fuentes. En primer lugar, la falta de transparencia en los
compromisos supone que no sabemos qué emisiones habrá en el año 2020.
Muchas de las promesas se expresaron en términos orientativos o sobre unas
bases de referencia desconocidas o también de forma condicionada, sin que se
clarificara cómo se determinaría el cumplimiento de dichas condiciones. En
segundo lugar, la falta de ambición para 2020, incluso situándonos en la
interpretación más estricta del Acuerdo, unida a la ausencia de cualquier mención a
unos objetivos de más largo alcance y verosímiles para el periodo después de
2020, supone que incluso en caso de poderse considerar que el resultado en 2002
se ajusta al Acuerdo, es muy posible que las emisiones se sitúen tan por encima de
un nivel compatible con la estabilización en 450 partes por millón, que el objetivo de
los 2ºC quedaría totalmente fuera de alcance.
El Informe World Energy Outlook 2010 (WEO) (1) analiza un escenario en
(1) www.worldenergyoutlook.org
— 148 —
Fatih Birol
el que se respetan los compromisos del Acuerdo de Copenhague, aunque en su
versión menos ambiciosa, y en el que la acción después de 2020 se limita a
mantener el índice de mejora de la intensidad de CO2 en el sector energético
mundial (en lugar de casi el doble que se necesita en el escenario 450). En este
escenario, llamado de Nuevas Políticas, se llegaría a un nivel de emisiones
compatible con un aumento de la temperatura de más de 3,5ºC, lo cual tendría
impactos catastróficos para el mundo entero.
LA TRAYECTORIA DE LAS FUTURAS EMISIONES EN EL ACTUAL

CONTEXTO POLÍTICO MUNDIAL
La trayectoria que podrían seguir ahora las emisiones de dióxido de carbono

(CO2) relacionadas con la energía ha de determinarse en dos etapas. En primer
lugar, tenemos la ruta a seguir hasta 2020, la cual hemos considerado establecida
por las negociaciones de Copenhague y hemos interpretado de dos maneras
distintas. En segundo lugar, lo que vaya a realizarse pasado 2020 debe
determinarse, en el caso del escenario 450, teniendo en cuenta la necesidad de
llegar lo antes posible al nivel máximo de emisiones mundiales anuales, de forma
que la lenta dispersión de los gases de efecto invernadero acumulados en la
atmósfera permita reducir a tiempo la concentración de emisiones hasta los niveles
requeridos. La trayectoria del Escenario 450 ha de hacerse compatible con este
objetivo. La trayectoria del Escenario de Nuevas Políticas se basa en el supuesto
de que después de 2020 las políticas producirán un promedio de mejora global
anual de la intensidad de CO2 manteniéndose, en términos generales, la tendencia
de los diez años anteriores.
El Acuerdo de Copenhague fija el objetivo de limitar el aumento de la

temperatura global a 2ºC, pero no indica el camino a seguir después de 2020 y deja
muchas cuestiones sin resolver. La primera dificultad consiste en cómo interpretar
los compromisos asociados al Acuerdo de Copenhague.
— 149 —
Aunque muchos países hicieron promesas para 2020, gran parte de ellas
carecen de transparencia y dejan unas incertidumbres sustanciales acerca de la
interpretación de algunos de estos objetivos en términos de su impacto sobre la
emisión de gases de efecto invernadero en el mundo. Una serie de países, tanto los
del Anexo I como los que no figuran en dicho Anexo, han hecho promesas de tipo
orientativo y no promesas concretas. Asimismo, quedaron abiertas una serie de
preguntas sobre las disposiciones del Acuerdo y sobre la futura evolución de los
mecanismos del Protocolo de Kyoto, incluidos los asuntos sobre el futuro del
Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y la financiación del uso futuro de las
Unidades de Cantidad Asignada (UCA), algunos de los cuales deberían discutirse y
tal vez resolverse en la Conferencia de las Partes en Cancún en diciembre de 2010,
aunque, naturalmente, su desarrollo es incierto. Incluso en el mejor de los casos, es
decir, si todos los países del Anexo I cumplieran con la versión más ambiciosa de
las promesas hechas en el contexto del Acuerdo de Copenhague, la incertidumbre
acerca de las emisiones de 2020 de los países que no figuran en el Anexo I supera
la disminución máxima atribuible a las promesas de los países del Anexo I en total.
Del total de incertidumbre en torno a los países que no figuran en el Anexo I que se
cifra en 3,2 gigatoneladas (Gt) de CO2, estimamos que Brasil podría superar los
350 millones de toneladas (Mt) de CO2 relativa a los valores de referencia. La
incertidumbre en lo que se refiere a las promesas chinas se estima en al menos 2
Gt de CO2, mientras que la de la India se cuantifica en más de 600 Mt de CO2 sobre
la base de las estimaciones de un producto interior bruto (PIB) diferente. Todas
estas cifras podrían ser superiores dependiendo de los supuestos utilizados a la
hora de calcularlas. Tampoco está claro qué nivel de emisiones se desprenderá de
los objetivos anunciados por los países del Anexo I, ya que muchos de ellos se han
comprometido de forma orientativa y no han fijado metas específicas. Aunque este
grado de incertidumbre –675 Mt CO2 para los países del Anexo I en su conjunto– es
inferior al de los países que no figuran en el Anexo I, y a pesar de que es
cuantificable y no depende de los supuestos utilizados ya que los objetivos están
— 150 —
Fatih Birol
expresados con relación a unas referencias fijas, sigue siendo difícil evaluar con
seguridad el nivel absoluto de emisiones asociado al Acuerdo de Copenhague y en
consecuencia se estima que el total de incertidumbre equivale a 3,9 Gt.
• Una base de referencia incierta: Debido a que las promesas se definen
como desviaciones de los ‘Business As Usual” (BAU), y que no se han
publicado ni expuesto las bases de referencia o existe más de una proyección
oficial, no queda claro lo que significan las promesas en términos del nivel
absoluto de emisiones que conlleva su cumplimiento.
• Unos componentes financieros inciertos: Los países del Anexo I
prometieron que “movilizarían” unos fondos de 100.000 millones de dólares al
año en 2020 para financiar la mitigación y la adaptación de los países en
desarrollo. Sin embargo, no se desprende claramente del Acuerdo qué
cuantía de esta financiación tendrá forma de transferencia financiera directa a
los gobiernos y cuánto se canalizará a través de la financiación del carbono, ni
cómo se distribuirá entre mitigación y adaptación. Esto cobra especial
importancia habida cuenta de que las promesas de acción de los países que
no figuran en el Anexo I están condicionadas a la financiación y que es posible
que no coincidan las dos nociones de financiación.
• La incertidumbre acerca de la regulación del mercado del carbono: Sigue
siendo sumamente incierta la forma que vayan a tener los mercados del
carbono y su financiación en el futuro. No se ha acordado ninguna ampliación
del MDL ni ninguna vinculación entre los mercados de los países del Anexo I.
Siguen sin elaborarse las normas de contabilidad de los créditos
compensatorios generados en los países cuyos objetivos no han sido
expresados en términos de límites absolutos de las emisiones, lo cual abre la
puerta al doble recuento de las reducciones para los objetivos del Anexo I
(reducciones de Mt de CO2) y para los de los países que no figuran en el
Anexo I (Ej.: reducciones de la intensidad de carbono).
— 151 —
• El uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura: Sigue
habiendo incertidumbre, como la ha habido históricamente, en relación no sólo
con la interpretación de las promesas de reducción de las emisiones por el
uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS) y con
el método a utilizar para contabilizar dichas emisiones, sino también en torno
a la medida de dichas emisiones.
EL ESCENARIO DE NUEVAS POLÍTICAS
Dejando a un lado la cuestión de la incertidumbre, para llevar a cabo un análisis

significativo, es necesario plantearse la interpretación de los compromisos de los
países. El escenario de Nuevas Políticas tiene en cuenta los compromisos políticos
y los planes generales anunciados por los países de todo el mundo para
enfrentarse a las preocupaciones medioambientales o de seguridad energética. Sin
embargo las medidas para cumplir con estos compromisos aun están por identificar
o por anunciar. Estas políticas y planes incluyen las promesas de reducir las
emisiones de gases de efecto invernadero (comunicadas formalmente bajo el
Acuerdo de Copenhague), así como los planes para la progresiva retirada de los
subsidios a la energía fósil. Este escenario nos permite cuantificar el impacto
potencial de la aplicación de estas políticas sobre los mercados energéticos. Pero
este escenario no presupone que vayan a aplicarse en su integridad. Por los
motivos expuestos anteriormente, queda por saber qué harán los gobiernos para
cumplir con dichos compromisos políticos y qué fuerza cobrará su acción política en
este sentido. Por lo tanto, a los efectos de este escenario, considerando que sólo
se tiene en cuenta la acción más allá de las políticas existentes (la base de nuestro
Escenario de Referencia anterior) que conllevan un elevado grado de
incertidumbre, hemos adoptado un conjunto relativamente reducido de supuestos
políticos que corresponde a una interpretación y una puesta en práctica prudentes
de las promesas sobre el clima y de las reformas planificadas para los subsidios.
Para los países que han establecido distintos niveles posibles para un objetivo en
— 152 —
Fatih Birol
particular, se parte del supuesto de que adoptarán unas políticas que lleven a
alcanzar el resultado menos ambicioso dentro del rango definido. Para los países
en los que la incertidumbre en cuanto a la política climática es muy elevada, se
parte del supuesto de que las políticas que se adopten serán insuficientes para
alcanzar su objetivo. Asimismo, se parte del supuesto de que la financiación para
las acciones de mitigación será limitada y de que los mercados del carbono sólo
crecerán moderadamente. Estos supuestos pueden considerarse discutibles. No se
han seleccionado en un espíritu de juzgar a los países en cuestión, sino para
ilustrar las implicaciones que dichos supuestos tendrían, de verificarse, sobre la
energía mundial y sobre las emisiones.
La mayor parte de los compromisos nacionales formales sobre el clima se

refieren al periodo hasta 2020. Para el periodo 2020-2035 hemos partido del
supuesto de que se introducirán medidas adicionales que mantendrán el ritmo de
descenso de la intensidad del carbono establecido para el periodo 2008-2020
medido como emisiones por dólar de producto interior bruto, en términos de paridad
de poder adquisitivo. El mero hecho de suponer que se tomarán medidas
adicionales que no sean necesariamente ambiciosas refleja la ausencia de un
acuerdo internacional vinculante para reducir las emisiones mundiales. No
obstante, se parte del supuesto de que cada país de la OCDE introducirá un
objetivo de reducción de emisiones para todos los sectores de la economía y que
establecerá un sistema armonizado de limitación y comercio de emisiones que
cubrirá los sectores de la energía y de la industria para acelerar la reducción de la
intensidad de carbono. Se supone que los países que no forman parte de la OCDE
seguirán aplicando políticas y medidas nacionales que mantengan el ritmo de
descenso de la intensidad de carbono en su territorio registrado en el periodo de
2008-2020. Se espera que se pongan en marcha acuerdos sectoriales
internacionales en varias industrias, incluidas las del cemento y la de los vehículos
pesados. Además, partimos de la base de que los subsidios al consumo de los
combustibles fósiles desaparecen en su integridad en todas las regiones
— 153 —
importadoras y se retiran en las regiones exportadoras que ya han anunciado
políticas específicas a este fin.
En el escenario de Nuevas Políticas aumenta la demanda mundial de cada

fuente de combustible y los combustibles fósiles suponen más de la mitad del
incremento de la demanda total de energía primaria. La subida de precios del
combustible fósil para los usuarios finales consecuencia de la presión al alza de los
precios en los mercados internacionales y de unas penalizaciones al carbono cada
vez más elevadas, unida a las políticas de fomento del ahorro energético y al
cambio a fuentes de energía con bajas emisiones de carbono, ayudarán a frenar el
aumento de la demanda de los tres combustibles fósiles. El petróleo seguirá siendo
el combustible dominante en el mix de fuentes de energía primaria en los próximos
25 años, pero su participación, que se situaba en el 33% en 2008, caerá al 28% en
2035 a medida que los altos precios y las medidas gubernamentales de promoción
de la eficiencia energética vayan propiciando el abandono del petróleo en los
sectores industrial y de generación eléctrica y según vayan surgiendo nuevas
oportunidades para sustituir los derivados del petróleo por otros combustibles en el
transporte. La demanda de carbón crecerá hasta 2020 y empezará a caer alrededor
de 2035. El crecimiento de la demanda de gas natural superará con creces la de
otros combustibles fósiles debido a sus ventajas medioambientales y prácticas y a
las limitaciones de la velocidad de despliegue de las tecnologías de bajas
emisiones de carbono. La proporción de energía nuclear aumentará del 6% de
2008 al 8% en 2035. El uso de las energías renovables modernas –incluidas la
hidroeléctrica, la eólica, la solar, la geotérmica, la biomasa moderna y la marina– se
multiplicará por tres en el periodo examinado por el informe, aumentando su
proporción en la demanda total de energía primaria del 7% al 14%. El consumo de
biomasa tradicional subirá ligeramente hasta 2020 para retroceder en 2035 hasta
justo por debajo de los niveles actuales, con un aumento del uso de los
combustibles modernos en los hogares del mundo en desarrollo.
— 154 —
Fatih Birol
Los países que no pertenecen a la OCDE representan el 93% del aumento
proyectado en la demanda de energía primaria en el Escenario de Nuevas
Políticas, lo cual refleja mayores tasas de crecimiento de la actividad económica, de
la producción industrial de la población y de la urbanización. China, donde la
demanda se ha disparado en la última década, contribuye con un 36% al
crecimiento proyectado del uso mundial de energía. Su demanda aumenta un 75%
entre 2008 y 2035. En ese último año, China representará el 22% de la demanda
mundial comparado con el 17% de hoy en día. La India es el segundo país en
cuanto a aumento de la demanda mundial hasta 2035, ya que representa el 18% de
la subida y que su consumo energético se eleva más del doble en el periodo
analizado por el informe WEO. Fuera de Asia, Oriente Medio experimenta la mayor
tasa de incremento con un 2% al año. La demanda agregada de energía en los
países de la OCDE crece muy lentamente durante el periodo del informe WEO. No
obstante, en 2035, Estados Unidos sigue siendo el segundo mayor consumidor de
energía después de China y muy por encima de la India (que ocupa un lejano tercer
puesto).
Las implicaciones del escenario del cambio climático son alarmantes. En este
escenario, la demanda creciente de combustibles fósiles seguirá impulsando las
emisiones de CO2 relacionadas con la energía durante todo el periodo de la
proyección. Esta tendencia imposibilitaría la consecución del objetivo de los 2ºC, ya
que la necesaria reducción de las emisiones después de 2020 sería demasiado
abrupta. En este escenario, las emisiones mundiales seguirán aumentando durante
el periodo de la proyección, aunque la tasa de crecimiento irá bajando
progresivamente. Las emisiones subirán hasta 33,7 gigatoneladas (Gt) en 2020 y
hasta más de 35,4 Gt en 2035, un 21% más que las 29,2 Gt de 2008. Los países no
pertenecientes a la OCDE representan todo el crecimiento de emisiones mundiales
previsto; el pico de las emisiones de la OCDE se alcanzará antes de 2015 y a partir
de entonces éstas empezarán a caer. Estas tendencias se ajustan a la
estabilización de la concentración de gases de efecto invernadero en 650 ppm de
— 155 —
CO2, lo cual tendrá por resultado un probable aumento de la temperatura de más de
3,5ºC a largo plazo (GIECC, 2007).
EL ESCENARIO 450: SUPUESTOS Y METODOLOGÍA
El escenario de Nuevas Políticas no alcanza el objetivo de los 2ºC por un

margen significativo. El escenario 450 está diseñado para perfilar un camino que
podría facilitar la consecución de este objetivo mediante la reducción de la
concentración atmosférica de los gases de efecto invernadero a 450 partes por
millón. Por lo tanto, se parte del supuesto de que se llevarán a cabo las políticas
necesarias para cumplir con el nivel más ambicioso de las promesas del Acuerdo
de Copenhague. El escenario 450 parte asimismo del supuesto de que la
eliminación de los subsidios a los combustibles fósiles acordada por el G20 se
llevará a cabo rápidamente. Para pasado 2020, nuestro análisis parte del supuesto
de que todos los países contribuirán a la acción necesaria para reducir las
emisiones hasta un nivel compatible con la estabilización a largo plazo de la
concentración atmosférica de los gases de efecto invernadero en 450 partes por
millón. Los países de la OCDE+ y Otras Grandes Economías establecen unos
objetivos muy estrictos para las emisiones, y Otros Países venden créditos de
reducción de emisiones en los mercados internacionales del carbono y reciben
financiación directa para la mitigación (2).
El análisis 450 parte del supuesto de que las promesas hechas en Copenhague
por los países del Anexo I junto con los demás compromisos de disminución de los
países de la OCDE+ (3) se cumplirán a través de unos topes a las emisiones de los
sectores de la energía y de la industria y de la fijación de precios del carbono. Los
distintos sistemas de limitación y comercio de los países de la OCDE+ convergen
en un sistema único en 2020 (4). Partimos del supuesto de que existirá una
— 156 —
Fatih Birol
(2) El Acuerdo de Copenhague prevé un “Fondo Verde para el clima” para respaldar la acción de los
países en desarrollo a los efectos de adaptación y mitigación.
(3) A los efectos del análisis del World Energy Outlook, los países de la OCDE+ incluyen a los países
miembros de la OCDE, así como a los países de la Unión Europea no pertenecientes a la
organización. Los países del Anexo I y los países de la OCDE+ se refieren en general al mismo
grupo, salvo algunas excepciones. Los países del Anexo I no pertenecientes a la OCDE+ son
Belarús, Croacia, Mónaco, Rusia y Ucrania. Los países de la OCDE+ que no figuran en el Anexo I
son Chipre, Corea, Malta y Méjico. Las Otras Grandes Economías incluyen a los mayores países
emisores fuera de la OCDE+ (sobre la base de sus emisiones totales de CO 2 relacionadas con la
energía en 2007), con un PIB per cápita (en términos de PPA) que se espera que supere los
13.000 de dólares en 2020. Los países pertenecientes a este grupo son China, Rusia, Brasil,
Sudáfrica y los países de Oriente Medio. Por Otros Países se entiende todos los países, incluida la
India, Indonesia, países africanos (excepto Sudáfrica), los países de América Latina (excepto
Brasil) y los países de Asia y de Europa Oriental/Eurasia ( excepto los de la OCDE+ y Rusia ).
(4) Aunque este supuesto pueda considerarse como atrevido a la luz del contexto político de finales de
2010, nos permite modelar el sector energético sin tener que hacer unos
norma que limite la compra de créditos compensatorios de carbono por los países
de la OCDE+ hasta una cantidad que no supere el tercio de sus compromisos de
disminución. Esto permitiría una disminución de unas 940 Mt a financiar en Otras
Grandes Economías y en Otros Países a través de un mecanismo internacional de
compensación como el MDL o su sucesor, a un coste estimado de 28.000 millones
de dólares para los países compradores. Será especialmente importante garantizar
que los mecanismos están ahí para evitar que los créditos compensatorios se
contabilicen a cuenta de los objetivos de más de un país; este análisis parte del
supuesto simplificador de que no se realizarán dobles recuentos. También hemos
partido de la base de que no existe comercio de derechos de emisión no utilizados
procedentes de periodos anteriores. Para alcanzar el objetivo global de emisiones
en los países del Anexo I en 2020, también se tomarán medidas para el sector
transporte (unos niveles estrictos de ahorro de combustible e incentivos a los
biocombustibles) y en el sector de la construcción (ahorro energético y subsidios a
las renovables) que reflejen el debate político actual en cada país. Los países que
no figuran en el Anexo I emprenderán su acción de mitigación en parte sobre la
— 157 —
base de la cofinanciación, y se supone que alcanzarán sus objetivos declarados. La
acción nacional en las Otras Grandes Economías y en los Otros Países, teniendo
en cuenta los distintos objetivos anunciados (5), representa 840 Mt de disminución
en 2020, en comparación con la base de referencia en la que no hay cambio de
política. Se prevé que las transferencias financieras directas, ya sean bilaterales
entre países o a través de un mecanismo de financiación multilateral, garanticen
otros 420 Mt de disminución en los países que no figuran en el Anexo I en 2020. El
gasto anual aumenta a lo largo del periodo alcanzando cerca de los 46.000 millones
de dólares en 2020. Si el coste para los países del Anexo I para financiar estos 420
Mt de disminución por parte de los países desarrollados resulta equivalente a la
compra de créditos compensatorios (esto es, calculado sobre la base de un precio
del carbono prevaleciente y de la cantidad de la disminución alcanzada),
supuestos específicos acerca del modo políticamente más verosímil en que los países en los que
ahora parece menos probable que se introduzcan mercados del carbono lo hagan. Aunque podría
lograrse la misma disminución por otros medios, sin un mercado único del carbono vinculado, es
probable que los costes fueran más elevados.
(5) Muchos de los países que no figuran en el Anexo I anunciaron unas acciones que aunque no eran
en términos de reducción de las emisiones ni de objetivos de mejora de la intensidad, sí podrían
tener un impacto en la reducción de las emisiones. Disponibles en
http://unfccc.int/home/items/5265.php.
se añadirían alrededor de 13.000 millones de dólares en transferencias directas al
gasto de los 28.000 millones de dólares de las compensaciones en 2020.
No está claro si la compra de los créditos compensatorios y las transferencias

directas se considerarán fuera del alcance de los 100.000 millones de dólares de
financiación prometidos por los países desarrollados, ni cómo se distribuirá el gasto
entre mitigación y adaptación. Tampoco está claro si las transferencias financieras
directas cubrirán únicamente los costes marginales de la disminución, es decir, si
serán equivalentes a la compra de créditos compensatorios en su cálculo o si las
transferencias cubrirán todas las inversiones en el tiempo para lograr dicha
— 158 —
Fatih Birol
disminución. Dado que este asunto pertenece al ámbito de las negociaciones
internacionales, no hemos tomado postura sobre el mismo.
El marco analítico aplicado al periodo después de 2020 da por supuesto que la

comunidad mundial adoptará una combinación plausible de instrumentos políticos
para lograr llegar a largo plazo a una concentración de gases de efecto invernadero
en la atmósfera que no supere las 450 ppm CO 2-eq. Entre ellos se incluyen:
sistemas de limitación y comercio; acuerdos internacionales con objetivos
sectoriales para las industrias del hierro, el acero y el cemento; acuerdos
internacionales que establezcan normas de ahorro de combustible en los vehículos
ligeros de pasajeros (PDLVs), la aviación y el transporte marítimo; así como
políticas y medidas nacionales como normas de eficiencia en la construcción, en el
etiquetado de los aparatos eléctricos, etc.
En el escenario 450, los precios por tonelada de CO2 en la OCDE+ alcanzarán

los 45 dólares en 2020 y subirán a 120 dólares en 2035. Los mercados del carbono
de la OCDE+ y de Otras Grandes Economías no estarán directamente vinculados,
pero se prevé que ambos mercados permitan el acceso a las compensaciones en
otros países. Se parte de este supuesto para evitar una caída repentina de precios
en la OCDE+ que supondría un riesgo de verificarse la vinculación con distintos
niveles de precios. Para 2035 las emisiones en los países de la OCDE+ estarán
justo por encima de la mitad del nivel de 1990 y el precio del CO 2 procederá en un
90% de la generación eléctrica de las tecnologías de bajas emisiones de carbono,
garantizándose de forma generalizada la captura y el almacenamiento del carbono
en la industria (CAC). Los precios del CO 2 en Otras Grandes Economías subirán
más drásticamente que en los países de la OCDE+, pasando de cerca de cero en
2020 a 90 dólares por tonelada de CO2 en apenas 15 años.
LAS EMISIONES TOTALES DE LOS GASES DE EFECTO

INVERNADERO Y SUS COMPONENTES RELACIONADOS
CON LA ENERGÍA
— 159 —
Todos los gases
En el escenario 450, las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes

de todas las fuentes llegan a poco más de 46,2 Gt CO2-eq en 2010, se mantienen
fundamentalmente estables en los siguientes diez años y después bajan
rápidamente alcanzando un total de 21,4 Gt CO 2eq en 2050, un 40% por debajo de
los niveles de 1990 (6). Esta tendencia contrasta drásticamente con la situación en
la que no se realizan cambios en las políticas actuales, lo cual llevaría a unas
emisiones globales que alcanzarían las 71Gt CO 2-eq en 2050. Del mismo modo, en
caso de una puesta en práctica menos ambiciosa del Acuerdo de Copenhague,
como prevé el escenario de Nuevas Políticas, las emisiones serían mucho más
elevadas de lo deseable, estabilizándose en torno a las 50 Gt, más del doble que
en el escenario 450 en 2035.
La concentración atmosférica de gases de efecto invernadero en el escenario

450 sigue una trayectoria de rebasamiento, es decir que alcanzan un pico de 520
ppm CO2-eq alrededor de 2040 antes de volver a 450 ppm CO 2eq cerca de 2150.
Aunque el objetivo de una concentración de 450 ppm a menudo es considerado
como equivalente al objetivo de los 2ºC, es importante dejar claro que la
estabilización a largo plazo en 450 ppm no garantiza en absoluto que el aumento
de la temperatura se limite a los 2ºC. Sigue habiendo una incertidumbre sustancial
en cuanto a la sensibilidad del clima a las emisiones de gases de efecto
invernadero, así como en torno a la interacción de los distintos factores y los
posibles efectos de reacción. El cuarto informe de evaluación
(6) Se ha utilizado el modelo de equilibrio general de la OCDE (vínculos medioambientales) para

valorar una trayectoria de las emisiones de gases de efecto invernadero compatible con el objetivo
a largo plazo de estabilización de la concentración de gases de efecto invernadero en la atmósfera
en 450 ppm CO2-eq. Para confirmar este resultado, se utilizó el Modelo de Evaluación del Cambio
Climático inducido por los Gases de Efecto Invernadero (siglas en inglés MAGICC versión 5.3v2)
de la Corporación Universitaria para la Investigación Atmosférica.
— 160 —
Fatih Birol
del GIECC (2007) apunta a los 2ºC como punto medio de calentamiento que puede
asociarse con la estabilización en 450 ppm, pero estudios más recientes sugieren
que las posibilidades de limitar el aumento de la temperatura a 2°C con 450 ppm
pueden ser mucho menores. Además, las trayectorias de rebasamiento conllevan
un riesgo mucho mayor. Si la temperatura sube más de 2ºC en el periodo anterior a
la bajada de la concentración, existe el riesgo de que la temperatura que se alcance
ponga en movimiento los bucles de reacción. Como por ejemplo, el deshielo del
gelisuelo, que produce emisiones de metano y a su vez conduce a una mayor
concentración atmosférica y a un mayor calentamiento. Estos riesgos e
incertidumbres refuerzan la idea de que hay que emprender acciones más
enérgicas para poner freno a las emisiones antes de lo proyectado.
Las emisiones de CO2 relacionadas con la energía
Las emisiones de CO2 relacionadas con la energía siguen conformando la

mayor parte de los gases de efecto invernadero emitidos en el escenario 450, en el
que alcanzan las 31,9 Gt de CO2 en 2020, o cerca del 70% de las emisiones
totales. Para pasar de este punto a otra trayectoria que sea compatible con la
estabilización a largo plazo de la concentración atmosférica de CO 2-eq en 450 ppm,
las emisiones relacionadas con la energía han de bajar a 21,7 Gt de CO 2 en 2035.
Las emisiones mundiales disminuyen una media de 640 Mt al año de 2020 a 2035.
Las emisiones de los países de la OCDE bajan a ritmo constante desde antes de
2015 y en 2035 son un 55% inferiores a los niveles de 2005 (o el 48% menos que
en 1990). Las emisiones de los países no pertenecientes a la OCED alcanzan su
máximo en 2018 con 19,8 Gt y empiezan a bajar a partir de ese año liderados por
las grandes reducciones de China. Sin embargo China sigue siendo el mayor
emisor en 2035 con 5,2 Gt, seguido por la India y los Estados Unidos, cada uno con
2,3 Gt y la Unión Europea con 1,8 Gt.
La media global de emisiones de CO2 relacionadas con la energía per cápita

cae gradualmente durante el periodo de la proyección ocultando las tendencias
— 161 —
subyacentes. Las emisiones per cápita en Estados Unidos, 18 toneladas de CO 2
por persona en 2008, disminuyen hasta 15 toneladas per cápita en 2020 y entonces
empiezan a bajar más abruptamente hasta 6 toneladas de CO2 por persona en
2035, un cambio tremendamente drástico y rápido. Por su parte, las emisiones per
cápita de China superan a las de la Unión Europea en torno a 2020, a medida que
van disminuyendo las emisiones per cápita de la UE. Sin embargo, en esa época,
las emisiones per cápita de China ya han alcanzado su máximo y empiezan a
remitir a un ritmo similar a las de la Unión Europea en la segunda mitad del periodo
de la proyección, justo por debajo del nivel de las de la Unión Europea en final del
periodo. Las emisiones per cápita en la India se mantienen comparativamente bajas
durante todo el periodo, aunque van aumentando lentamente. En 2035, la India
sigue emitiendo solamente 1,6 toneladas de CO2 por persona.
De 1990 a 2008, la intensidad de CO 2 global disminuyó a un ritmo medio anual

del 1,4%. Para descarbonizar la economía de la energía hasta el punto necesario
para realizar el escenario 450, se necesita doblar este ritmo de disminución de la
intensidad de carbono desde 2008 hasta 2020; y prácticamente el doble, es decir
un 5,3% al año a partir de entonces. La diferencia con lo que ocurriría sin una
nueva política es llamativa: si no se aplicara ninguna medida para el cambio, la
mejora después de 2020 sería apenas superior a la realizada entre 1990 y 2008.
Para que podamos comprender lo que significan las mejoras, la crisis del precio del
petróleo en 1973 supuso una mejora del 2,5% en la intensidad energética entre
1973 y 1974, para el escenario 450, se necesita más del doble de este índice de
manera continuada en cada año desde 2020 a 2035.
DE DÓNDE Y CÓMO HAN DE REALIZARSE LOS AHORROS
Disminución por región
Como hemos visto, en el escenario 450 las emisiones alcanzan las 31,9 Gt en
2020 y bajan a 21,7 Gt en 2035, 20,9 Gt o el 49% menos de lo que bajarían si no se
— 162 —
Fatih Birol
produjeran cambios en las políticas actuales. Para alcanzar estos niveles de
disminución es necesario que todos los países impongan medidas de reducción
estrictas a partir de 2020. En la OCDE+, se espera que las emisiones repunten
hasta 2012 a medida que las economías vayan recuperándose de la crisis
financiera, para caer a ritmo constante a partir de entonces. En 2035, las emisiones
de la OCDE+ alcanzarán en conjunto las 5,9 Gt, justo por encima de los niveles de
1990, un nivel similar a las emisiones de hoy en día en los Estados Unidos. Aunque
las emisiones en las Otras Grandes Economías siguen aumentando hasta
alrededor de 2020, bajan por debajo de los niveles actuales en 2030 y llegan a las
8,6 Gt en 2035. En los Otros Países, el aumento de las emisiones se mantiene
hasta 2023, llegando a su máximo de 6,4 Gt y disminuyendo ligeramente a partir de
entonces. En 2035, las emisiones son de 6,1 Gt, un 18% más que en 2008 y el 75%
más que en 1990.
La disminución en sólo seis regiones representa la mayor parte de las

reducciones de CO2 mundiales. La participación de estos países en la disminución,
comparada con lo que sería en caso de no aplicarse nuevas políticas desde
mediados de 2010 aumenta del 66% en 2020 al 74% en 2035. La disminución en
China es mayor que en el conjunto de la OCDE+, con 7,4 Gt de CO 2 o el 35% de la
disminución total, comparada con las 6,4 Gt de CO 2 de la OCDE+. Durante el
periodo en su conjunto, China representa un tercio de la disminución acumulada
mundial. En cambio, la India aumenta las emisiones de 2020 a 2035, incluso en el
escenario 450, aunque este crecimiento se ve contenido por las nuevas políticas
adoptadas.
Selección de las medidas
La contribución al escenario 450 de las distintas medidas para la disminución

varía con el tiempo según van agotándose las opciones más económicas y ha de
pasarse a opciones más caras. La eficiencia del uso final representa el 67% de las
3,5 Gt reducidas en 2020 con respecto al nivel que se desprendería de la falta de
— 163 —
cambio de política, pero su participación baja al 47% en 2035 cuando la
disminución total es de 20,9 Gt. Con el tiempo, la contribución de la eficiencia
energética se distribuye a partes iguales entre la disminución lograda a través de
una mayor eficacia de la combustión directa de los combustibles fósiles (Ej.: mayor
rendimiento de los hornos de carbón) y la disminución obtenida gracias a una
menor demanda de electricidad atribuible a una mayor eficiencia en el uso final (Ej.:
más y mejores aparatos eléctricos), con lo que se reduce la combustión de los
combustibles fósiles en el sector de generación de energía. Las medidas de bajo
coste para la eficacia del uso final se explotan rápidamente en los países de la
OCDE+ en los que los consumidores reaccionan ante el precio del CO 2 poniendo
en marcha medidas para mejorar la eficiencia del uso de la electricidad. El precio
del CO2 también es una manera de lograr una mayor eficiencia energética en el uso
directo de los combustibles fósiles en la industria, así como el ahorro de
combustible estándar es el instrumento clave para el transporte. Las medidas de
eficiencia cobran asimismo mayor peso durante el primer periodo, ya que otras
medidas de reducción, como la CAC, requieren plazos más largos.
Las renovables, incluidos los biocombustibles, representan una parte en ligero

aumento de los ahorros de CO 2 en el tiempo, siempre que se establezcan políticas
de apoyo que vayan más allá del impacto del precio del carbono. Esa parte pasa
del 19% en 2020 al 24% en 2035. El coste de estas políticas sube de 60.000
millones de dólares en 2009 a más de 300.000 millones de dólares en 2035. Un
despliegue más rápido de las renovables, con el que se reduciría sus costes de
capital, y unos precios de la electricidad más altos debido a la subida de los precios
del CO2 pueden significar o bien que las renovables resulten competitivas en un
momento anterior del periodo proyectado, o bien que necesitan menos ayuda por
unidad de energía –por ejemplo, la eólica marítima en Estados Unidos se hace
competitiva en 2020 en el escenario 450, esto es, diez años antes de lo que
sucedería si no se diera ningún cambio de política. De todas maneras, el importe
— 164 —
Fatih Birol
total de las ayudas aumenta a lo largo de todo el periodo debido a la rápida
expansión del uso de las fuentes renovables.
La CAC se convierte en una tecnología clave para la disminución al final del

periodo de la proyección, ya que representa cerca de 4 Gt de disminución en 2035.
La CAC se utiliza en las nuevas centrales de carbón (y las alimentadas por gas)
después de 2020 en la OECD+ y en las Otras Grandes Economías y se usa
también ampliamente como medida de reajuste. La CAC se convierte en una
opción clave para la disminución en determinadas aplicaciones industriales así
como en la transformación de la energía (Ej.: carbón a líquidos). Por último, la
energía nuclear representa una proporción bastante constante de la disminución en
todo el periodo, con un aumento en términos absolutos de 1,7 Gt en 2035.
IMPLICACIONES PARA LA DEMANDA DE ENERGÍA
En el escenario 450 el aumento total de la demanda de energía primaria y final

se contiene mediante la aplicación de unas políticas y de unas medidas diseñadas
para la protección del medioambiente. La demanda mundial de energía primaria
alcanza los 14.900 millones de toneladas equivalentes de petróleo (Mtep) en 2035,
lo cual representa un índice de crecimiento medio anual de menos de la mitad del
de 1990 a 2008. En 2020, la demanda de todos los combustibles es superior a los
niveles de hoy, pero en 2035 la demanda de carbón y la de petróleo habrán bajado
hasta situarse por debajo del nivel de 2008. Los combustibles fósiles siguen siendo
el componente dominante de la demanda primaria, aunque su proporción cae de
más del 80% en 2008 a apenas más del 60% en 2035. En cambio la participación
de la energía nuclear y de las renovables en la demanda mundial de energía
primaria aumenta hasta casi el 40% en 2035 , partiendo de una participación de
menos de la quinta parte en 2008.
El cambio más drástico en el aumento de la demanda de energía durante el

periodo se da en China, donde el aumento de la demanda ha sido muy pronunciado
— 165 —
más o menos desde el año 2000, con una media anual alrededor del 9%. Este
crecimiento empieza a moderarse hacia 2012. Desde 2020 hasta el final del periodo
de la proyección, la demanda china de energía se mantiene casi uniforme. También
se da un cambio en Estados Unidos. Históricamente, su demanda de energía ha
crecido a un ritmo medio de alrededor del 1% al año. En el escenario 450, la
demanda se mantiene uniforme desde 2009 hasta 2020 y luego va decayendo
hasta 2030, momento en el que vuelve a estabilizarse. Como resultado de estas
tendencias, la demanda total de energía primaria en China que es cerca de 150
Mtep menor que la de los Estados Unidos en 2008, supera la demanda de los
Estados Unidos en más de 1.000 Mtep en 2035.
Se prevé que el consumo de gas natural primario suba a 3,8 billones de metros
cúbicos (bmc) en 2030 a un ritmo de crecimiento medio anual del 0,8%, después de
lo cual la demanda empezará a caer. La lenta subida de la demanda mundial de
gas hasta 2030 y su subsiguiente caída ocultan unas tendencias muy divergentes
en las distintas regiones. Por ejemplo, la demanda de gas en Estados Unidos sube
drásticamente desde 2020 hasta 2025, a medida que el sector de la energía pasa
del carbón al gas. Pero en 2035, la demanda de gas en Estados Unidos habrá
caído bastante por debajo de los niveles actuales debido al cambio de combustible
en la generación de energía de lo nuclear a las renovables. En China y en la India
se da un aumento constante de la demanda durante todo el periodo,
cuadriplicándose en 2035 con respecto a los niveles de 2008. En Europa, la
demanda de gas cae más o menos de forma constante durante todo el periodo. A
pesar de estas desviaciones regionales con respecto a la tendencia mundial, la
participación global del gas en el mix de fuentes de energía primaria se mantiene
alrededor del 21% en todo el periodo de la proyeccióLa demanda de carbón es la
que se ve más afectada en términos de volumen, llegando a su máximo antes de
2020, justo por debajo de los
5.500 millones de toneladas equivalentes de carbón (Mtec). La demanda de carbón
baja todos los años desde 2020, volviendo a los niveles de 2003 en 2035. La
— 166 —
Fatih Birol
demanda de carbón se sitúa entonces en unos 3.600 Mtec, alrededor de un 25%
menos que hoy en día. El mercado del carbón de la OCDE+ se ve sustancialmente
afectado al caer la demanda de carbón en 2035 hasta menos de la mitad del nivel
de 2008.
Como resultado de las políticas y medidas del escenario 450, la demanda

combinada de energía nuclear y de energías renovables llega hasta justo por
encima de los 5.600 Mtep en 2035, casi dos veces y media más que el nivel de
2008. La demanda de energía renovable moderna (es decir, las renovables salvo la
biomasa tradicional (7) prácticamente cuadruplica en el periodo de la proyección,
aumentando de 843 Mtep en 2008 a cerca de 1.500 Mtep en 2020 y, en un ascenso
sustancial, llegando hasta 3.250 Mtep en 2035. Su participación en la demanda
total de energía primaria pasa así de un 7% en 2008 a un 11% en 2020 y a un 22 %
en 2035.
En todas las regiones se da un aumento en la demanda de energía renovable,

que registra, en algunas de ellas, un crecimiento drástico. La demanda de energía
renovable en la India aumenta más de cuatro veces y media y en China nueve
veces llegando a más de 530 Mtep en 2035. En Estados Unidos también aumenta
muy notablemente la demanda de energía renovable moderna en 2035, llegando a
los 550 Mtep, que representan un 26% de la demanda total de energía primaria en
2035. Brasil sigue siendo (como lo es en la actualidad) el país con la mayor
participación de las renovables modernas en la demanda total de energía primaria,
llegando a un 55% en 2035.
La demanda mundial de electricidad aumenta con el tiempo en todos los

sectores de uso final con el escenario 450. En el sector del transporte, la demanda
de electricidad llega hasta casi 1.500 teravatios-hora (TVh) en 2035, cinco veces y
media más que el nivel de 2008. Esto se debe a un avance notable de los vehículos
eléctricos. En 2035, la participación de la energía nuclear en la generación eléctrica
aumenta cerca del 50% con respecto a los niveles actuales. La generación basada
— 167 —
en las renovables aumenta hasta más de un 45% del mix mundial de generación,
esto
(7) Las renovables modernas abarcan todas las fuentes de energía renovable salvo la biomasa
tradicional, que a su vez se define como consumo de biomasa en el sector residencial de los
países en desarrollo y se refiere al uso no sostenible de la madera, el carbón vegetal, los residuos
agrícolas y el estiércol animal para cocinar y para la calefacción. Todos los demás usos de la
biomasa se definen como modernos.
es dos veces y media más que hoy en día, con un aumento de la energía eólica de
casi un 13% y de más del 6% de la solar fotovoltaica (FV) y de la solar de
concentración (ESC). En su conjunto, los combustibles de bajo contenido de
carbono (nuclear, renovables y centrales alimentadas con carbón o con gas y con
dispositivo de captura y almacenamiento de carbono) suponen más de las tres
cuartas partes de la generación eléctrica en 2035, en comparación con menos del
tercio hoy en día.
LA DEMANDA DE PETRÓLEO
Las tendencias de la demanda primaria de petróleo
La demanda de petróleo en el escenario 450 alcanza su máximo antes de 2020,

con poco más de 88 millones de barriles al día (mb/d) y baja a ritmo constante a
partir de entonces hasta llegar a 81 mb/d en 2035, esto es, 3 mb/d por debajo de
los niveles de 2009. Esto contrasta notablemente con lo que podríamos esperar si
no se emprendiera una acción enérgica para afrontar el cambio climático. Esto
representa un pico provocado por la demanda, es decir que no se trata de un ‘pico
del petróleo’ en el sentido tradicional de un máximo de producción debido a la
escasez de las reservas, sino un pico en la demanda producido por intervención
política. El papel del petróleo en el mix mundial de energía primaria se reduce
significativamente en el escenario 450; la economía mundial depende del petróleo
— 168 —
Fatih Birol
en aproximadamente un cuarto de sus necesidades energéticas en 2035, 7 puntos
porcentuales menos que hoy en día.
Las políticas en el sector transporte representan más de las tres cuartas partes
de la reducción de la demanda de petróleo en 2035 con respecto al escenario de
Nuevas Políticas; alrededor del 80% de estos ahorros energéticos relacionados con
el transporte procede del transporte por carretera. Las principales medidas que
conducen a estas reducciones de la demanda de petróleo en el transporte son
acuerdos sectoriales internacionales que establecen unos límites muy ambiciosos
para las emisiones de CO2 de los vehículos y unas políticas fiscales y de precios de
la gasolina y el diesel.
Tendencias regionales
Las tendencias de la demanda mundial de petróleo en el escenario

450 ocultan unas diferencias entre las regiones que son pronunciadas. La demanda
de petróleo en los países de la OCDE baja a ritmo constante desde alrededor de 42
mb/d en 2009 hasta 28 mb/d en 2035, mientras la demanda en los países no
pertenecientes a la OCDE sube de 36 mb/d a 46 mb/d en el mismo periodo. La
demanda crece en 5 mb/d en China; 3,6 mb/d en la India; 0,7 mb/d en Oriente
Medio y 0,7 mb/d en los países de ASEAN, lo cual representa la mayor parte del
incremento mundial. A pesar de las medidas introducidas en el sector transporte, el
espectacular aumento de vehículos almacenados en esos países sigue impulsando
el uso del petróleo. China se convierte en el mayor consumidor de petróleo justo
después de 2030, superando a los Estados Unidos, donde va diminuyendo la
demanda. Los países asiáticos no pertenecientes a la OCDE ganan 13 puntos
porcentuales en su parte del mercado en 2035, lo cual representa casi un tercio de
la demanda mundial de petróleo en ese año.
Tendencias sectoriales
— 169 —
A excepción del transporte y de la industria, la demanda mundial de petróleo
disminuye en todos los sectores entre 2009 y 2020. Después de 2020, la demanda
mundial de petróleo cae incluso en el transporte y en la industria, a medida que van
entrando en vigor las políticas restrictivas. Durante ese periodo, la demanda en el
sector transporte llega a su máximo decaimiento en términos absolutos debido a su
magnitud y al que el uso del petróleo restante en otros sectores (por ejemplo,
generadores diesel en zonas rurales y petróleo utilizado como materia prima para
productos petroquímicos y químicos) es el más caro y difícil de remplazar. Aunque
el porcentaje del uso del petróleo cae drásticamente en todos los sectores pasado
2020, el petróleo sigue siendo el combustible dominante en el sector transporte y
en el uso no energético.
El impacto de una menor demanda de petróleo sobre los precios
En el escenario 450, los precios de importación del petróleo bruto suben más
despacio que en los demás escenarios presentados en el Informe-2010, lo cual
refleja una demanda más baja. En términos reales, el precio necesario para
equilibrar el suministro (ver más adelante) y la demanda alcanza en 2020 los 90
dólares por barril (en dólares de 2009) y se mantiene estable en este nivel a partir
de entonces. El precio medio de importación de petróleo de la AIE es 15 dólares
por barril inferior al del escenario de Nuevas Políticas en 2025 y 23 dólares inferior
en 2035. Los precios son 30 dólares menos por barril en 2025 y 45 dólares menos
en 2035 con respecto a lo que serían si no se dieran cambios en la política. Sin
embargo, en el escenario 450, se da un incremente en el precio entre 2009 y 2035
de cerca de 30 dólares por barril o un 49% en términos reales.
Producción de petróleo
El inferior crecimiento de la demanda de petróleo en el escenario 450 significa,

naturalmente, que la producción de petróleo también crece menos. Las políticas
enérgicas de reducción de la demanda de petróleo, previstas para responder a los
— 170 —
Fatih Birol
desafíos del cambio climático conducen a un pico de la producción mundial de
petróleo justo por debajo de 86 mb/d antes de 2020, para pasar después por un
periodo de estancamiento ondulante durante la mayor parte de los años 2010 (8).
Aproximadamente a partir de 2020, la producción mundial de petróleo va cayendo
gradualmente hasta alcanzar los 78 mb/d en 2035.
En el escenario 450, la distribución de la producción de petróleo, tanto entre los

diferentes tipos de suministro de petróleo como entre la OPEP y fuera, cambia
notablemente durante el periodo de la proyección. La producción mundial de
petróleo bruto convencional baja de manera continua en el próximo cuarto de siglo,
desde 68 mb/d en 2009 hasta 58 mb/d en 2035. En cambio, la producción de los
gases naturales licuados (GNLs) sube desde alrededor de los 11 mb/d de hoy en
día hasta 13 mb/d en 2035, y su participación en la producción total aumenta del
13% al 17% La creciente proporción de GNLs es consecuencia del crecimiento
acelerado de la producción de gas natural con respecto al petróleo en el escenario
450 y se debe a que la creciente participación de la producción de gas se da en las
regiones que tienen “gases húmedos”, es decir, gases que contienen cantidades
significativas de GNLs.
El papel del petróleo no convencional en la producción mundial de petróleo

también se amplía, aunque en menor medida que si se diera menos (o ninguna)
intervención política. La producción aumenta de 2,3 mb/d en 2009 a 7.4 mb/d en
2035. En esa fecha, el petróleo no convencional representa el 9% de la producción
mundial en comparación con el 3% de 2009. El crecimiento es más rápido en esta
década y luego decae con la disminución de la demanda mundial de petróleo,
provocando la
(8) La producción es el suministro total (que iguala la demanda), menos las ganancias de
transformación volumétrica.
— 171 —
nivelación de los precios del petróleo que resta atractivo a la inversión en proyectos
para desarrollar estos recursos de más alto coste. Aunque la producción de fuentes
de petróleo no convencional emite por lo general bastante más gases de efecto
invernadero que las fuentes más convencionales, se supone que la introducción de
nuevas tecnologías que reducen las emisiones posibilita el crecimiento de la
producción. Las arenas petrolíferas canadienses siguen siendo la fuente principal
del suministro no convencional, con una producción de poco más de 3 mb/d en
2035. El crudo extrapesado de Venezuela también sigue desempeñando un papel
importante junto con el carbón-a-líquidos (CTL), el gas-a-líquidos ( GTL) y, en
menor medida, las lutitas petrolíferas.
La producción de crudo fuera de la OPEP en el escenario 450 baja a ritmo

constante hasta 37 mb/d en 2035, con una pérdida neta en la producción de casi 11
mb/d en comparación con las cifras de hoy en día. Los precios más bajos del
petróleo reducen la rentabilidad de las nuevas inversiones en recursos de alto coste
relativo en las regiones fuera de la OPEP, que, con el tiempo se hacen cada vez
más costosos de producir. La consecuente caída de la inversión acentúa el declive
de las cuencas maduras de las regiones fuera de la OPEP. La caída de la
producción no-OPEP se acelera durante el periodo del informe, alcanzando una
media de 700 kb/d al año en la primera mitad de los 2030. En cambio, la producción
OPEP sube a más de 40 mb/d en 2020 y a casi 42 mb/d en 2035, un aumento de 8
mb/d, gracias a sus costes de producción más reducidos, lo cual permite que se
vea menos afectada por la caída de los precios del petróleo y el aumento de la
producción de los GNLs. Aunque el incremento de la producción OPEP en este
periodo de veinticinco años es menor de lo que sería con menos intervención
política, sigue siendo superior a su crecimiento de 1980 a 2009. La participación de
la OPEP en la producción mundial sube considerablemente en el escenario 450 ,
del 41% en 2009 al 53% en 2035.
A pesar de que la producción mundial de petróleo cae en 2,5 mb/b entre 2009 y
2035 en el escenario 450, sigue siendo necesario desarrollar nuevas capacidades
— 172 —
Fatih Birol
de casi 50 mb/d para compensar la bajada de la producción en los campos
existentes a medida que vayan superando su nivel máximo de producción y que
empiecen a reducirse los caudales. Esto supone poco más de cuatro veces la
capacidad de producción actual de Arabia Saudí. Sin embargo, la necesidad de
explorar para encontrar y luego desarrollar reservorios aun desconocidos es dos
tercios menor que en el escenario de Nuevas Políticas con una intervención política
menor –una diferencia de casi 60.000 millones de barriles. Esta reducción es
equivalente a dos tercios del volumen estimado de petróleo que se supone que aún
está por descubrir en el Ártico y a más del volumen total de petróleo encontrado en
el mundo entero en los últimos cinco años. Dado que, tradicionalmente, la industria
del petróleo explota primero el petróleo fácil de encontrar, esta reducción de la
necesidad de aumentar la capacidad permite a la industria prescindir de algunos de
los proyectos más costosos y sensibles desde el punto de vista medioambiental.
En el escenario 450, la producción acumulada de petróleo convencional (crudo y

GNLs) de la OPEP es de unos 18 billones de barriles menos en el periodo 2009-
2035 que en el escenario de Nuevas Políticas. Esto equivale a un año y medio de
producción con los índices de producción actuales, que permanecería en el suelo
para ser explotado cuando las condiciones la hicieran rentable. En concreto, en los
países de la OCDE, donde la demanda de petróleo cae más rápidamente, la
reducción de la demanda de derivados del petróleo prevista por el escenario 450
podría acelerar el cierre de las refinerías más pequeñas y menos rentables.
EL COSTE DE REALIZAR EL ESCENARIO 450
La transformación del sector mundial de la energía para lograr la necesaria

reducción de las emisiones de CO2 requiere una inversión sustancial en tecnologías
con bajo nivel de emisiones de carbono y en eficiencia energética. El término
inversión, tal y como se utiliza en este contexto, cubre el gasto de capital de las
empresas y también el gasto de los individuos en coches, equipamientos y aparatos
eléctricos (aunque no su uso, es decir que las cifras de inversión son brutas, sin
— 173 —
tener en cuenta los ahorros en gastos de funcionamiento atribuibles a unos
aparatos y a unos coches más eficientes) (9). La inversión que se aborda aquí es
adicional a aquella en la que se incurriría si se partiera del supuesto de que no se
da ningún cambio político desde mediados de 2010, y se expresa en dólares de
2009. En el escenario 450, representa 18 billones de dólares en el periodo de 2010
a 2035. De esta inversión, sólo se incurre antes de 2020 el 12% (o 2,2 billones de
dólares), de los cuales más de la mitad (ó 9,4 billones) se realizaría en la década de
2020 a 2030, y el resto (6,4 billones) en los cinco últimos años del periodo de la
(9) Ver el Informe WEO-2009, pp 260-1 para más detalles.
proyección. Este patrón se debe en parte al hecho de que la disminución alcanzada

en el periodo hasta 2020, incluso en caso de que surja del Acuerdo de Copenhague
una acción relativamente enérgica, deja mucho por hacer para un periodo posterior,
con un coste de capital superior por unidad de CO2 ahorrada.
El mayor aumento de la inversión se necesita para el sector transporte, donde la

inversión adicional durante el periodo alcanza los 7,2 billones de dólares.
Prácticamente el 40% de la misma se realiza en los países de la OCDE+, un cuarto
aproximadamente en las Otras Grandes Economías, alrededor del 20% en Otros
Países y el resto en combustibles búnker internacionales. La construcción es el
segundo mayor sector de inversión adicional acumulada, llegando a 5,6 billones de
dólares. Los países de la OCDE+ necesitan aproximadamente la mitad. De la
inversión acumulada que se necesita en el sector de generación eléctrica (2,4
billones de dólares) y en el sector industrial (2 billones de dólares), alrededor del
40% se incurre en la OCDE+, el 42% en las Otras Grandes Economía, y el 17%
restante en Otros Países. La inversión adicional que se necesita para los
biocombustibles es mayor en los países de la OCDE+, donde se invierte alrededor
del 70% de los 0,7 billones totales.
— 174 —
Fatih Birol
En 2020, la parte mayor de la inversión adicional se necesita en la Unión
Europea, con casi una cuarta parte del total, justo por delante de China. En 2035
las necesidades de inversión adicional son mayores en China, con alrededor de
una cuarta parte del total, seguida por Estados Unidos con en torno al 20%,
mientras que la parte de la Unión Europea cae justo por debajo del 10%. Aunque el
país en el que se realiza la inversión no es necesariamente el país que incurre en el
gasto de inversión –ya que parte de la disminución lograda puede venderse a otro
país en forma de créditos compensatorios o, si la disminución se da en países en
desarrollo, puede financiarse por los países desarrollados– es chocante comprobar
el dominio de un pequeño número de países en términos de localización de la
inversión, en concreto China, Estados Unidos y la Unión Europea, que necesitan
conjuntamente más de la mitad de la inversión adicional en el periodo. En el caso
de China, la parte de la inversión es menor que la parte correspondiente de
disminución, porque China tiene unos costes de inversión más bajos por unidad de
disminución; para Estados Unidos, con unos costes de disminución superiores, la
parte de la inversión es mayor que la parte de disminución.
La inversión petrolera
Las tendencias de la producción petrolera en el escenario 450 implican una

necesidad de inversión acumulada en la cadena de suministro de petróleo de más
de 6,4 billones de dólares en 2010-2035. El gasto de capital alcanza una media de
245.000 millones de dólares al año, pero cae con el tiempo a medida que baja la
demanda de petróleo, que la producción se va orientando cada vez más a las
regiones menos costosas y que la tecnología va bajando los costes de la unidad.
Casi tres cuartas partes de la inversión proyectada en el sector del petróleo se
necesita en las regiones fuera de la OCDE. La inversión en los países de la OCDE
es alta en relación con la capacidad de producción de la OCDE debido a los
mayores costes de la unidad.
El gasto de capital en exploración y explotación petroleras domina la inversión

del sector petrolero, con un 85% del total. Se invierten aproximadamente 5 billones
— 175 —
de dólares en desarrollos de petróleo convencional y unos 440.000 millones en
proyectos de petróleo no convencional. Casi un 12% del gasto total se destina a las
inversiones en refinado de petróleo, para mejorar la capacidad de conversión y de
tratamiento de calidad para cumplir con unas normas de calidad del combustible
cada vez más rigurosas. La inversión en petroleros y oleoductos para el comercio
internacional alcanza los 210.000 millones de dólares en 2020-2035.
La inversión en suministro de petróleo en el escenario 450 es menor que si no

hubiera intervención política, especialmente después de 2020. Esto se debe a la
menor necesidad de añadir nueva capacidad de producción, incluidos los proyectos
más costosos de exploración en aguas profundas.
El coste de Copenhague
El Informe World Energy Outlook del año pasado presuponía que en

Copenhague se produciría un acuerdo mundial vinculante que pondría en marcha
grandes reducciones de las emisiones para 2020. El verdadero resultado de
Copenhague, incluso en su interpretación más ambiciosa, lleva a unas emisiones
alrededor de 1,2 Gt CO2 más altas en 2020 que en el escenario 450 del año
pasado. Esta es la medida de la dificultad añadida para realizar la trayectoria 450.
Para compensar el exceso acumulado de 17,5 Gt de CO 2 antes de 2020, se
necesita una rápida innovación después de 2020 en todos los sectores y la
velocidad de la transformación requerida de la economía significa que algunas de
las decisiones sobre inversiones podrían clasificarse como irracionales desde el
punto de vista económico, como por ejemplo la de cerrar centrales eléctricas antes
de que se haya recuperado la inversión inicial.
La inversión necesaria para lograr la estabilización a largo plazo del CO 2

atmosférico es por lo tanto mayor de lo que hubiera sido en otro caso. Aun es
posible llegar antes de 2020 a un acuerdo vinculante con compromisos más
estrictos y anteriores en el tiempo, pero basándonos en el presente y en los
supuestos de acuerdos después de 2020, en 2030 el sector de la energía habrá
— 176 —
Fatih Birol
invertido cerca de un billón de dólares más que lo que se estimó el año pasado
para llegar al mismo resultado final. La inversión de 2010 a 2030 ha subido de 10,6
billones de dólares (10) a 11,6. El mayor grado de emisiones antes de 2020 con
relación al escenario 450 del año pasado se refleja en una inversión inferior en el
mismo periodo. A medida que se va intensificando la acción para reducir las
emisiones después de 2020, lo mismo ocurre con la inversión. La transformación
necesaria del sector energético no es otra en magnitud que la señalada en el
informe WEO-2009. Sin embargo, ha de darse mucho más deprisa –y a mayor
coste– debido a su retraso, lo cual supone el exceso global de 1 billón de dólares
en 2030.
Los beneficios
La subida del coste de la consecución del escenario 450 sobre la base del
Acuerdo de Copenhague empeora inevitablemente cualquier análisis
coste/beneficio de la acción sobre el cambio climático. Pero no debe permitirse que
esto oculte los beneficios, tanto en lo que se refiere a la acción para evitar el
cambio climático, los impactos asociados y los costes de adaptación, como en
términos de otros co-beneficios. Estos incluyen la reducción de la contaminación
local y unos resultados sanitarios mejorados que pueden contabilizarse como una
reducción en los años de vida perdida, ya que las emisiones son perjudiciales para
la salud humana.
La reducción de la contaminación local
Uno de los beneficios de un futuro con bajas emisiones de carbono es la

reducción asociada de las emisiones de gases que no sean el CO2.
(10) Esta cifra especificada en el informe WEO-2009 era de 10,5 billones en dólares de 2008 ; esto es
equivalente a 10,6 billones de dólares de 2009.
— 177 —
El dióxido de sulfuro (SO2), los óxidos de nitrógeno (NOx) y el material particulado
(MP2.5) tienen efectos negativos, tanto para la salud humana como para el
medioambiente. Al igual que el cambio climático, los efectos de estos gases no se
limitan al país o la región en la que se emiten, sino que rebasan las fronteras
nacionales. Las políticas que pretenden reducir las emisiones de CO 2 en el
escenario 450 también tienen por efecto la reducción de las emisiones de estos
contaminantes del aire. En 2035 las emisiones de SO2 son de 61 Mt ó un tercio
menos de lo que serían sin cambio de política. La mayor parte de la reducción (27
Mt) tiene lugar en la OCDE+ ya que la mayoría de estos países ya han tomado
medidas para controlar el sulfuro, mientras que los países no pertenecientes a la
OCDE+ se benefician de la reducción de las emisiones de SO 2 debida a un menor
consumo de combustible fósil. Las emisiones de NO x son un 27% más bajas. Las
emisiones de MP2.5 son un 8% ó 3,3 Mt más bajas globalmente, aunque debe
observarse que las emisiones de partículas en la OCDE+ según el escenario 450
son un 17% más elevadas en 2035 de lo que serían si no se diera ningún cambio
en la política, debido al mayor uso de la biomasa en el sector residencial. Las
emisiones de partículas en los países no pertenecientes a la OCDE bajan en casi 4
Mt. Debido a su alta dependencia del carbón, a la escasez de mecanismos de
control de la contaminación y al crecimiento exponencial del uso del coche que se
espera, para estos países revisten especial importancia las medidas de
diversificación de la energía. Los costes medioambientales podrían ser lo
suficientemente altos como para convertirse en una amenaza para el crecimiento
futuro. Otro de los beneficios es la reducción mundial de los costes del control de la
contaminación en un 23% en comparación con lo que serían si no se dieran
cambios de política (IIASA, 2010).
Aunque la reducción de estos contaminantes tiene un impacto positivo en la

salud del hombre, no se dispone de datos suficientes para llevar a cabo una
evaluación cuantitativa global de dicho impacto. Las estimaciones para los países
europeos, China, la India y la parte europea de Rusia sugieren que la exposición a
— 178 —
Fatih Birol
las concentraciones de partículas finas en el aire presentes en 2005 causarán la
pérdida de alrededor de 1.900 millones de años de vida, de los cuales 1.600 en la
India y en China, que se traducen en el acortamiento de la esperanza de vida en
más de un año (11). El escenario 450 salva al menos 750 millones de años de vida
en comparación con la base de referencia en la que no se da ningún
(11) De acuerdo con la convención estadística que rige la medida de los impactos en la salud de la
contaminación del aire exterior, únicamente se tiene en cuenta la po-
cambio de política, la mayoría en China y en la India (IIASA, 2010). Si hubiera datos
disponibles, estas cifras serían sin duda más altas a nivel mundial.
Los costes evitados en mitigación y adaptación
La valoración de los beneficios que conlleva evitar el cambio climático va más

allá del objeto de nuestro análisis. Las estimaciones varían considerablemente. Una
de las principales variables es el factor de descuento utilizado, consideración que
es importante ya que los costes de la falta de freno al cambio climático se
incurrirían en el futuro, mientras que los costes de la mitigación se incurren ahora,
lo cual significa que han de “descontarse” los primeros para reflejar el valor superior
que la sociedad otorga al gasto (o al ahorro de costes) ahora. Naturalmente el
hecho de que las trayectorias de las emisiones sean inciertas y de que el aumento
de la temperatura asociado a unas trayectorias específicas de las emisiones sólo
puede calcularse en términos de probabilidades, dificulta aún más la evaluación de
los costes que supondría no frenar el cambio climático. A pesar de ello, sí se han
llevado a cabo las estimaciones.
La CMNUCC (2007) ha estimado que la adaptación, en ausencia de medidas de

mitigación, costaría alrededor de 49.000-101.000 millones de dólares al año en
2030, lo cual es mucho antes de que se espera para que se haga sentir todo el
impacto del cambio climático. En una revisión subsiguiente de la estimación de los
costes de adaptación (Parry et al., 2009) se concluyó que era probable que los
— 179 —
resultados de la CMNUCC “estuvieran sustancialmente por debajo de lo razonable”
y que el coste anual global estimado de adaptación para 2030 fuera dos o tres
veces más elevado que las estimaciones de la CMNUCC para los sectores
cubiertos y estuviera muy por encima de las mismas si se incluían otros sectores
(Ej.: minería, fabricación, venta minorista, turismo). Sólo con incluir la protección de
los ecosistemas, se añadirían alrededor de 300.000 millones de dólares al año a las
estimaciones. Estas estimaciones de los costes de adaptación no incluyen ninguna
asignación a los impactos económicos del cambio climático que no pueden evitarse
mediante las medidas de adaptación por motivo de las restricciones técnicas o
económicas (como defensas marítimas más allá de un cierto límite de
blación por debajo de la edad de 30 años para el cálculo del efecto medio sobre la esperanza de
vida.
subida del nivel del mar) y que en cuanto tales sólo son una estimación parcial de
los costes que podrían evitarse mediante la mitigación. El Informe Garnaut, aunque
se centra fundamentalmente en Australia, insiste en que los costes de la acción son
inferiores a los costes de la inacción e informa sobre un impacto neto positivo en el
Producto Interior Bruto (PIB) después de 2050 que se logra mediante la mitigación.
Ackerman y Stanton (2008) estiman que en Estados Unidos los costes de los
impactos no mitigados en términos de daños por huracán, pérdida de bienes
inmuebles, costes energéticos y de agua alcanzarán los 1.800 billones de dólares
en 2100.
Otras implicaciones del escenario 450 para los mercados del petróleo
Para realizar el escenario 450 se necesitaría una movilización sin precedentes

de medios financieros y tecnológicos en todos los tipos de capital de consumo de
petróleo, desde los coches hasta las calderas, de los aviones a las centrales
petroquímicas. Las medidas políticas para estas acciones tendrían importantes
repercusiones en el mercado del petróleo. Para los países consumidores, los
— 180 —
Fatih Birol
beneficios económicos de las reducciones de la demanda y de los precios
atribuibles a la política ayudarían a compensar parte de los importantes costes
asociados a la consecución del escenario 450. Los exportadores de petróleo, a
pesar de sus comprensibles preocupaciones acerca de la inferior demanda mundial
de petróleo, verían un crecimiento continuado de la demanda de su petróleo, un
precio del petróleo al alza y unos ingresos multiplicados por tres en comparación
con el último periodo de 25 años. Y también ellos se beneficiarían de las ganancias
medioambientales.
El comercio del petróleo
A nivel mundial, el volumen del comercio interregional de crudo en el escenario

450 se expande hasta alrededor de 2020 antes de empezar a contraerse. En 2035
alcanza 39,5 mb/d en comparación con los 36,7 mb/d de 2009. Las importaciones
de petróleo en la OCDE caen drásticamente durante el periodo del Informe, pero se
ven más que compensadas por un aumento de la demanda de importaciones de
otras regiones (Cuadro 15,5). En Estados Unidos, las importaciones de petróleo
caen un 45%, desde 10,4 mb/d en 2009 a 5,7 mb/d en 2035, un nivel que se
alcanzó por última vez a mediados de los ochenta. En todos los demás países de la
OCDE también disminuyen las necesidades de importación de petróleo en
comparación con los niveles actuales, desde un 15% de reducción en la Unión
Europea a un 42% en Japón.
Contrastando con la OCDE, en los países asiáticos no pertenecientes a la

organización aumentan las importaciones en el escenario 450, aunque no hasta el
nivel presupuesto en un escenario de menor o ninguna intervención política sobre
el clima. El crecimiento de la demanda producida por un mayor número de
propietarios de vehículos y por una actividad industrial en aumento compensa con
creces el impacto de una fuerte eficiencia de la demanda y de las políticas de
diversificación de combustibles. China y la India experimentan el mayor salto en
términos absolutos. Las importaciones netas de China aumentan de 4 mb/d en
— 181 —
2009 a 11 mb/d en 2035, pero esto sigue suponiendo una reducción de más de 2
mb/d en comparación con el escenario de Nuevas Políticas, en el que se presupone
una menor intervención sobre el clima.
La caída del comercio de crudo del escenario 450 comparada con la del
escenario de Nuevas Políticas tendría otras cuantas importantes implicaciones. El
volumen de crudo que transita por los cuellos de botella clave (como el Estrecho de
Ormuz, el Estrecho de Bab el-Mandeb y el Canal de Suez) sería inferior al del
escenario de Nuevas Políticas. Además, los volúmenes absolutos de petróleo
almacenado que los países de la AIE están obligados a reservar para cumplir con
sus obligaciones como miembros (equivalente a 90 días de importaciones netas de
crudo) serían inferiores en 2035 a las de hoy, con la correspondiente reducción del
coste de mantenimiento de los almacenes de petróleo. Para China y la India, que
están instalando ahora almacenes de petróleo estratégicos, el gasto acumulado en
almacenamiento de petróleo para mantener el mismo nivel de preparación ante
emergencia sería mucho menor en el escenario 450 que en el escenario de las
Nuevas Políticas.
Las facturas de la importación y la intensidad del petróleo
La menor necesidad de importación de petróleo y los precios del petróleo

internacional inferiores reducen significativamente las facturas de importación de
petróleo en el escenario 450 en comparación con el escenario de Nuevas Políticas.
En 2035 los cinco mayores importadores –China, la Unión Europea, Estados
Unidos, la India y Japón– gastan colectivamente alrededor de 560.000 millones de
dólares, o un tercio, menos que en el escenario de las Nuevas Políticas. Estos
ahorros aumentan con el tiempo según van aumentando el impacto de las medidas
de eficiencia y diversificación y la diferencia entre los precios del crudo en los
distintos escenarios.
En algunos países importadores de la OCDE, las facturas de importación de

petróleo son más bajas en 2035 que en 2009. La factura de importación de petróleo
— 182 —
Fatih Birol
de Estados Unidos alcanza su máximo en 2015 aproximadamente en 350.000
millones y cae a 190.000 millones en 2035, un 19% por debajo de los niveles de
2009 y menos de la mitad del valor máximo alcanzado en 2008. El ahorro para
Estados Unidos también es muy grande en comparación con la factura de
importación en el escenario de Nuevas Políticas –casi 135.000 millones de dólares
en 2035–. Entre los países de la OCDE, el impacto proporcional sobre la factura de
importación es superior en los Estados Unidos, pero la reducción en otros países
también es notable. En la Unión Europea, las facturas de importación alcanzan su
máximo alrededor de 2015 con 320.000 millones de dólares y bajan de forma
constante hasta 250.000 millones de dólares en 2035. Este nivel es ligeramente
superior al nivel de 2009, pero un 33% inferior al valor máximo alcanzado en 2008.
El gasto en importación de crudo en China y en la India aumenta en el escenario

450 en comparación con los niveles actuales, pero es significativamente más bajo
que en el escenario de Nuevas Políticas. En 2035 el gasto en importaciones de
petróleo de China es de casi 180.000 millones de dólares (o un 34%) más bajo que
en el escenario de Nuevas Políticas y el de la India, de 80.000 millones de dólares
(o el 29%). Sin embargo, con un valor alrededor de los 350.000 millones de dólares
y de 190.000 millones de dólares respectivamente, la factura de importación de
petróleo de China supera la de Estados Unidos aproximadamente en 2025; y la de
la India lo hace alrededor de 2035, colocándose en el segundo puesto.
Los supuestos del escenario 450 implican un nivel en descenso del gasto en
importaciones de petróleo como parte del PIB en todos los principales países
importadores. Esta parte alcanza su máximo en 2008 tras la carrera de los precios
del petróleo y la ralentización económica. En 2035 el gasto en petróleo representa
menos del 1% del PIB en Estados Unidos y la Unión Europea, con una bajada
desde el 2,8% y el 2,2% respectivamente de 2008. Como parte del PIB, la factura
de importación de petróleo de China y la India son más bajas en 2035 que en 2009.
Se daría el caso contrario bajo los supuestos de una menor o de ninguna
intervención política sobre el clima del escenario de Nuevas Políticas.
— 183 —
Las políticas que se adoptarían bajo el escenario 450 mejoran la eficiencia del
uso del petróleo y diversifican el mix de fuentes de energía a favor de las fuentes de
bajo contenido de carbono. Esto conduce a una importante reducción de la
intensidad del petróleo –medida como uso de crudo por dólar de PIB– durante el
periodo del Informe, lo cual reduce la vulnerabilidad a la volatilidad de los países
consumidores de petróleo. Los mayores cambios se dan en Oriente Medio y en
Estados Unidos donde la intensidad del petróleo cae en un 63% y un 65%
respectivamente en el periodo 2009-2035, aunque también se dan magnitudes
similares en la Unión Europea, en Japón y en la India.
Las exportaciones de petróleo y los ingresos
A pesar de que la demanda mundial de petróleo es inferior en el escenario 450,

las exportaciones de petróleo de los productores de la OPEP suben de 26 mb/d en
2009 a 34 mb/d en 2035. Una parte cada vez mayor de esta producción de petróleo
se dedica a la exportación. Esto se debe al declive del índice de crecimiento de la
demanda interior gracias a la reducción prevista de los subsidios y a la introducción
de coches y camiones más eficientes a medida que los países de la OPEP se van
beneficiando de la tecnología procedente de una introducción más rápida de
vehículos avanzados en los mercados mundiales.
En el escenario 450 se prevé que los ingresos acumulados por petróleo en la

OPEP entre 2010 y 2035 sean de 27 billones de dólares de 2009. Aunque esto es
un 16% menos que las ganancias supuestas en el escenario de Nuevas Políticas,
sigue siendo tres veces más en términos reales que sus ganancias en el último
cuarto de siglo.
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— 185 —
Banco Mundial (2007), “Cost of Pollution in China: Economic Estimates of Physical
Damages”, Documento de trabajo, Banco Mundial, informe Nº. 39236,
Washington, DC., http://go.worldbank.org/7LM8L9FAV0.
— 186 —
CAPÍTULO QUINTO
EL CAMBIO CLIMÁTICO: IMPLICACIONES

PARA LA SEGURIDAD Y LA DEFENSA
EL CAMBIO CLIMÁTICO: IMPLICACIONES PARA LA SEGURIDAD Y LA
DEFENSA
iGnaCio José GarCía sánChez
Ciertamente, lo que yo encuentro verdaderamente fascinante y provocador

es que el Cambio Climático es la madre de todas las amenazas. Es la
primera amenaza que concierne a todos los países del mundo al mismo
tiempo, de la que ningún continente se escapa. Esto nunca ha sucedido
antes. El Cambio Climático es diferente [de cualquier otro riesgo]. Es la
primera amenaza universal que sólo puede resolverse universalmente (1).
SUMARIO
Las consecuencias de los efectos del fenómeno del Cambio Climático afectan
actualmente al escenario geoestratégico y geopolítico de forma global y con
carácter universal. Esta universalidad y la posibilidad de que sus secuelas se vean
acrecentadas en el futuro si no se toman acciones de forma coordinada y solidaria
inciden de forma específica en la paz y seguridad del mundo. Es en este sentido, la
globalidad y potencial peligrosidad de las implicaciones estratégicas del Cambio
Climático refuerzan la posición de las Naciones Unidas como la pieza clave de la
nueva arquitectura de seguridad, capaz de liderar los esfuerzos para enfrentarse a
los nuevos retos. Apoyando ese esfuerzo la mayoría de las estrategias de
seguridad nacionales están incorporando el fenómeno del Cambio Climático en su
integridad, planteando el papel de liderazgo
(1) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en 4 de diciembre de 2009.

Serie de conferencias de la OTAN sobre los nuevos retos a la seguridad. Dr. Jamie Shea, Director
de Planeamiento Político en el Gabinete del Secretario General, y anterior Portavoz de la Alianza.
(Traducción del autor) Visitada el 13.08.10
de unas Naciones Unidad reformadas que sean capaces de alcanzar un
compromiso para una actuación global, coherente y solidaria
El mundo de la Defensa a través de sus ciclos de planeamiento se adapta de

forma continua a la evolución del entorno. Una evolución cuyos rasgos más
característicos se ven potenciados por los efectos visibles del Cambio Climático.
Además, el Cambio Climático presenta, con carácter específico, consecuencias de
naturaleza global generadoras de incertidumbre e inestabilidad que inciden
directamente en la Defensa. En este último sentido, se está convirtiendo de forma
progresiva, como fenómeno independiente, en una de las tendencias estratégicas
que ya está afectando a la transformación de las FAS, pero que con toda seguridad
tendrá una influencia mayor en su diseño y utilización en el futuro. En la actualidad
las FAS evolucionan para atajar las dos caras de un fenómeno que le afecta
directamente. Por un lado, como parte del problema, al ser un factor más
coadyuvante en su desarrollo, como uno de los principales consumidores de
energías fósiles. Por otra parte, como un instrumento más con el que la sociedad
puede contar para contrarrestar sus efectos más imprevisibles e indeseados. En
— 183 —
El cambio climático: implicaciones para la seguridad y la defensa
esta línea se entienden los esfuerzos de las Fuerzas Armada Españolas en
consonancia con, prácticamente, la totalidad de los países desarrollados.
En esta línea, siendo el ahorro y la eficiencia energética consustanciales a la

naturaleza de las FAS, y un factor estratégico clave, resalta un elemento que
siempre se ha considerado fundamental, pero que en el futuro será determinante, la
innovación tecnológica. Otro de los aspectos fundamentales con relación a la
eficiencia energética, se refiere al grado de vulnerabilidad que conlleva la
dependencia de las operaciones de su pesada cadena logística. Pero la adaptación
progresiva de la Defensa al entorno estratégico y operativo de las nuevas misiones,
en las que el fenómeno del Cambio Climático se puede considerar como un factor
persistente, ha sido constante tanto en relación a la evolución de su preparación, la
organización, como de los medios operativos. La necesidad de responder a las
catástrofes naturales y la rápida proliferación de las misiones de paz y de carácter
humanitario llevadas a cabo por las organizaciones internacionales han impulsado
esta evolución de una manera gradual, en un mundo en el que las causas del
Cambio Climático se van extendiendo y aumentando el dramatismo de un mapa de
conflictividad donde los fundamentos del estado se resquebrajan y cuya espiral de
generación de violencia no deja de crecer, afectando en la actualidad a un tercio de
la población del mundo.
— 184 —
Ignacio José García Sánchez
Palabras clave: Cambio Climático, Catástrofes Naturales, Medio Ambiente,
Paz, Justicia, Libertad, Seguridad, Defensa, Estrategia, Energía, Seguridad
Energética, Eficiencia Energética, Innovación Tecnológica, Fuerzas Armadas.
ABSTRACT
The consequences of Climate Change phenomenon effects are currently

affecting the geostrategic and geopolitical scenario, globally and universally. This
universality and the possibility that its effects increase in the future, if no action is
taken in a coordinated and supportive manner, impact specifically on the world’s
peace and security. In this sense, the global and potential dangers of Climate
Change strategic implications reinforce the position of the United Nations as the
cornerstone of the new security architecture, capable of leading efforts to tackle the
new challenges. Supporting this effort, most of the national security strategies are
incorporating Climate Change phenomenon in its entirety, considering the
leadership role of a reformed United Nations to direct the global action in a
consistent and supportive way.
The world of Defense, through its planning cycles, is continuously adapting to

the changing environment, an evolution whose most characteristic features are
further enhanced by the visible effects of Climate Change. In addition, Climate
Change presents specific consequences of a global nature, generating uncertainty
and instability that directly affect Defense. In this latter sense, it is becoming
progressively an independent phenomenon with its strategic trends already affecting
the transformation of Military, but certainly it will have a major influence in Military’s
future design and use. Currently the Military evolves to address both sides of a
phenomenon that affects it directly. On the one hand, as part of the problem being
an intervening factor in its development like a major consumer of fossil fuels. On the
other, as a societal instrument to counteract the Climate Change most unpredictable
— 185 —
and undesirable effects. In this line means the Spanish Military efforts together with
all developed countries.
Moreover, the energy efficiency is critical to the nature of the Military and a key
strategic factor. In this endeavor, an element that has always been considered
essential is and will be the technological innovation. Another key aspect in relation
to energy efficiency refers to the degree of vulnerability that leads to dependence on
the logistics chain for operations. But the progressive adaptation of Military to the
strategic and operational environment on the new missions, in which the
phenomenon of Climate Change can be considered as a persistent factor, has been
steady, both in relation to the evolution of its preparation, organization and
capabilities. The need to respond to natural disasters and the rapid proliferation of
peacekeeping missions and humanitarian operations conducted by international
organizations have encouraged Military development in a phased manner, in a
world in which the causes of Climate Change are increasing dramatically the conflict
world map, where the foundations of the state are crumbling and the spiral of
violence continues to grow, affecting currently one third of the world’s population.
Keywords: Climate Change, natural disasters, environment, peace, justice,

freedom, Security, Defence, Strategy, Energy, energy efficiency, energy security,
Military, technological innovation.
INTRODUCCIÓN
La diferencia con relación a los retos con los que estamos acostumbrados a
tratar es que los efectos del Cambio Climático se empiezan a percibir de
forma extremadamente lenta, pero nos afectarán demoledora e
inexorablemente. Pero quizás, lo más desafiante es que afectarán a todas
las naciones y todas a la vez (2).
Recientemente se cumplió el 35º aniversario de que el profesor Wallace

Broecker acuñara el término “Calentamiento Global” (3) y los datos parecen
— 186 —
incontrastables. La revolución industrial, las consecuencias del desarrollo
económico ininterrumpido y un crecimiento demográfico imparable están
sometiendo al medio ambiente a una presión dramática. Los efectos del llamado
“Cambio Climático” se pueden materializar con diversas e impredecibles
manifestaciones. Las secuelas sobre los recursos naturales, el impacto en los
ecosistemas que fueron siempre elementos de equilibrio y estabilidad, y la
modificación de los esquemas de evolución del clima que sorprende
dramáticamente por su aleatoriedad y
(2) Vicealmirante retirado Richard H. Truly, comandante de lanzadera espacial y administrador de la

NASA. Miembro de la Academia Nacional de Ingeniería. (Traducción del autor)
(3) http://www.realclimate.org/index.php/archives/2010/07/happy-35th-birthday-globalwarming/ isitada
el 13.08.10.
la dureza con la que sus consecuencias se desatan en cualquier lugar del mundo,
están incidiendo claramente sobre el normal desenvolvimiento de la sociedad.
Al mismo tiempo que el fenómeno del Cambio Climático parece que va tomando
carta de naturaleza y la sociedad toma conciencia de sus posibles, y en algunos
casos, dramáticas consecuencias, el concepto de “Seguridad Humana” (4) se abre
camino en el lenguaje internacional y los Objetivos de Desarrollo del Milenio (5) se
consolidan como un elemento clave del desarrollo social y humano. Con la
finalización de la confrontación basada en ideologías, el debate internacional
desplaza su foco de atención hacia “la dignidad de la persona, los derechos
inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a
la ley y a los derechos de los demás” como fundamento del orden político y la paz
social (6). La Declaración Universal de los Derechos Humanos (7) se erige en el
foco de la atención como factor básico a proteger y sobre el que deben pivotar las
políticas nacionales. La arquitectura de seguridad, de esta forma, se despliega en
un abanico de relaciones de carácter multilateral, en el que el concepto seguridad
va indisolublemente unido al de desarrollo integral.
— 187 —
Además, y más recientemente, la crisis financiera generada en Wall Street ha
creado una gran desconfianza en la economía de mercado y las políticas ultra
liberales. Durante estos últimos años, mientras todos los países trataban de la
forma más coordinada y eficaz posible superar la crisis global y retomar la senda
del crecimiento, se van haciendo más visibles algunos trazos que configuran el
nuevo sistema de seguridad. Nuevas potencias regionales emergen de la crisis con
más vigor y autoridad que nunca, conformando un estructura poliédrica que puede
dar lugar a la generación de afiladas aristas; el crecimiento económico, como vara
de medir al juzgar los sistemas políticos, recrudece el debate sobre la seguridad y
pone en conflicto los intentos de coordinar políticas en el ámbito del Cambio
Climático.
Pero en este escenario estratégico caracterizado “por su complejidad,

incertidumbre y potencial peligrosidad” (8), la cooperación internacional y
(4) http://www.unclef.com/es/peace/ visitada el 14.08.10

(5) http://www.un.org/spanish/millenniumgoals/ visitada el 14.08.10
(6) Constitución Española. 1975. Título I, artículo 10.
(7) http://www.unclef.com/es/documents/udhr/ visitada el 14.08.10
(8) Directiva de Defensa Nacional 01/2008. Página 2.
el avance tecnológico proporcionan los elementos básicos que nos permite pensar
en un futuro lleno de esperanza. Las posibilidades son muchas, algunas de ellas
con un desarrollo incierto y en muchos casos con una mirada puesta en el largo
plazo. Este futuro de esperanza se ve comprometido por la necesidad de resultados
en el corto plazo que es consustancial con el debate político y la toma de
decisiones. Como siempre, un futuro lejano de incertidumbre y esperanza se
contrapone a una realidad de consumo de información perecedera y de situaciones
de “facto” que siembran el camino de intereses encontrados. La era industrial
basada en los combustibles fósiles parece que empieza a vislumbrar su fin, como
hace más de diez años intuía el ministro de energía de Arabia Saudí, Sheik
— 188 —
Yamani, en declaraciones al diario británico “Telegraph” (9). Una nueva era se
dibuja indefectiblemente en el horizonte y como todo cambio, puede evolucionar de
forma controlada, o desarrollarse a través del caos y la radicalidad.
Un futuro que parece forjará una nueva sociedad virtual basada en factores
radicalmente diferentes a la actual, donde los principales ejes de comunicación y
las vías más importantes de la infraestructura económica se moverán y
desarrollarán en el ciberespacio. Un futuro en el que la energía se podrá generar en
dos ámbitos completamente diferenciados, uno de carácter local, individualizado,
basado en recursos naturales renovables que potenciará el desarrollo humano
integrado con el entorno natural, y otro basado en energías renovables altamente
sofisticadas e interconectadas en una red de redes interestatal e intercontinental,
con la energía nuclear como elemento de apoyo, y soportada por grandes redes de
distribución que permitiría un desarrollo económico más harmónico y cooperativo.
En este ambiente de incertidumbre el Cambio Climático se erigirá en el principal

vector de cambio, a la vez generador y potenciador de riesgos, ejerciendo un papel
dominante. Así, la presión sobre la Seguridad vendrá de la mano de un amplio
abanico de riesgos y amenazas de amplio espectro y de muy variada intensidad,
diseñando un escenario estratégico caracterizado por la creciente complejidad,
globalidad y aleatoriedad de los factores que lo diseñan, en el que la inseguridad
exigirá decisiones valientes, de largo recorrido y en la que la cooperación y so-
(9) http://www.telegraph.co.uk/news/uknews/1344832/Sheikh-Yamani-predicts-pricecrash-as-age-of-
oil-ends.html “La edad de piedra llegó a su término, no debido a la escasez de piedras, y la era del
petróleo llegará a su fin, no por la escasez de petróleo”. (Traducción del autor) Visitada el 13.08.10
lidaridad serán piezas claves. En esta situación de creciente perplejidad que incide
en elementos básicos como son: el agua, la alimentación, el territorio y los recursos
energéticos; se desatan con una frecuencia cada vez mayor la virulencia de
fenómenos naturales, que relacionados o no con el Cambio Climático, inciden
— 189 —
dramáticamente en el normal desarrollo de la vida social. Situaciones cada vez más
frecuentes, en las que la desesperación, el caos, la violencia, el crimen y la
delincuencia de todo tipo pueden ser los factores determinantes en la generación y
desarrollo de violentos conflictos.
En este proceso de cambio, el mundo de la Defensa no podía mantenerse

ajeno. Desde el comienzo ha ido adaptándose a la diversidad de las situaciones en
la que se requería su participación y las necesidades medioambientales asociadas
a los escenarios de conflicto. Al mismo tiempo ha ido incorporando en el desarrollo
de su planeamiento estratégico, de forma progresiva, los factores asociados al
Cambio Climático. Y más aún, ha propiciado su debate en la mayoría de los foros
de discusión, además de animar al desarrollo de estudios, por parte de los centros
de pensamiento más importantes, sobre las posibles implicaciones geopolíticas y
geoestratégicas de sus efectos, con objeto de favorecer las decisiones políticas que
permitan una transformación que, cada vez más, se percibe como necesaria.
LOS FACTORES DEL CAMBIO CLIMÁTICO EN LA GÉNESIS DE

LOS CONFLICTOS
Estamos entrando en un mundo dividido. Parte del globo está habitado por
el “Último Hombre” anunciado por Hegel y Fukuyama, sano, bien alimentado
y mimado por la tecnología. La otra, mayor, está habitada por el “Primer
Hombre” anunciado por Hobbes, bruto y necesitado, condenado a una vida
que es pobre y desagradable. Aunque ambas partes sufrirán los efectos
medioambientales, el “Último Hombre” será capaz de dominarlo; el “Primer
Hombre” no (10).
Apoyándonos en la Constitución Española podemos establecer que una

situación potencial de conflictividad es aquella en la que la paz social
— 190 —
(10) http://www.theatlantic.com/magazine/archive/1994/02/the-coming-anarchy/4670/ Robert D.
Kaplan. Article “The Coming Anarchy”. Febrero 1994. The Atlantic Magazine. (Traducción del
autor) Visitada el 13.08.10
y el orden político se resquebrajan. La misma Constitución fija los tres pilares
básicos de la convivencia pacífica en los que debería basarse una situación de
ausencia de conflicto: la justicia, la libertad y la seguridad.
La justicia genera confianza y cooperación, elementos vitales para contrarrestar

los riesgos asociados al Cambio Climático. Sin embargo, en la actualidad, son
muchas las voces que se alzan en los foros de debate sobre las posibles
consecuencias del Cambio Climático y las políticas globales para contrarrestarlo,
acusándose mutuamente por sus efectos y la falta de decisiones políticas para
llegar a acuerdos que le hagan frente.
En algunos casos se considera la situación actual y las medidas propuestas

para frenar sus efectos, como un acto de agresión de mundo industrializado contra
el desarrollo integral, en harmonía con la naturaleza, del mundo más pobre.
Recientemente se publicó que Australia había sobrepasado a los Estados Unidos
de América (EEUU) como el país más contaminante por persona (11), mientras la
Unión Europea (UE), con un índice la mitad que los Estados Unidos y por debajo de
Rusia, doblaba el índice mundial (12).
Voces como la del Presidente de Uganda Yoweri Museveni (13) y más

recientemente la de los líderes reunidos en la Conferencia Mundial de los Pueblos
(14) sobre el Cambio Climático y los Derechos de la Madre Tierra, ponen el acento
en la inseguridad jurídica de una situación que
(11) http://www.physorg.com/news171889925.html La firma británica Maplecroft colocó a Australia,

con 20,58 toneladas al año, al frente de la lista comparativa de 185 países por su nivel de
polución por habitante, con un 4% más que los Estados Unidos. Canadá, Holanda y Arabia Saudí
completan la lista de los 5 países más contaminantes por habitante. China continúa como el país
más contaminante en total, seguido de los Estados Unidos. Maplecroft añadió que China e India
— 191 —
producen respectivamente 4,5 y 1,16 tons por habitante y año, en contraste con sus cifras totales.
(Traducción del autor) Visitada el 16.08.10.
(12) h ttp://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/energy-related-co2-emissionsper-capita-in-the-
eu-usa-russia-china-and-the-world
http://www.eea.europa.eu/data-and-maps/figures/#c15=all&c5=climate&c9=&c0=1
5&b_start=0&c8=greenhouse+gases visitada el 28.08.10.
(13) http://pacificsci.blogspot.com/2007/10/is-climate-change-act-of-aggression.html
Yoweri Museveni: Podemos preguntarnos con razón… ¿Porqué los más pobres deberían morir por
los continuos excesos de los ricos? (Traducción del autor) Visitada el 16.08.10.
(14) http://www.kaosenlared.net/noticia/evo-morales-pide-suspender-cumbre-cambioclimatico-cancun
genera graves desigualdades, llegando el embajador Boliviano ante las Naciones
Unidas (NNUU) a proponer la creación de una Corte Internacional de Justicia sobre
Cambio Climático (15).
También el terrorismo está usando el fenómeno del Cambio Climático como

bandera de enganche y piedra arrojadiza contra la estabilidad de un sistema que se
considera hecho a la medida de los países occidentales. Especialmente Osama bin
Laden lo ha usado en numerosas ocasiones, en el año 2010, el 29 de enero, en la
que se erige como luchador del Cambio Climático y culpa a EEUU y lo países
industrializados de sus efectos asociados (16), y más recientemente, el 1 de
octubre, en la que muestra, otra vez, su preocupación por los efectos del Cambio
Climático y las inundaciones sufridas por Paquistán (17).
La vinculación entre paz, libertad y desarrollo, en la que entremezclan los

conceptos de estabilidad y seguridad, está muy enraizada en el espíritu de la
fundación del Estado Americano, y como no podía ser menos, en la carta de las
NNUU y la Declaración Universal de Derechos Humanos. A uno de los padres
fundadores de la nación norteamericana se le atribuye la famosa frase: “los pueblos
que son capaces de tratar con su libertad por un sentimiento temporal de
seguridad, no merecen ninguna de ellas y perderán ambas” (18).
El 23 de septiembre de 2010, el Presidente de EEUU, en su intervención en la

Asamblea General de las NNUU declaraba:
— 192 —
En momentos de incertidumbre económica, puede existir también ansiedad
sobre los Derechos Humanos. Hoy, como en otros tiempos de crisis
económica, algunos se olvidan de los derechos humanos con la promesa de
estabilidad en el corto plazo o la falsa visión de que el crecimiento
económico puede conseguirse a expensas de la libertad…La experiencia
nos muestra que la historia está del lado de la libertad; que el fundamento
más importante
http://cmpcc.org/ visitada el 16.08.10. “Cancún va ser otro Copenhague. Los pueblos van a perder
la esperanza hacia sus Estados. Los Estados y las NNUU perderán autoridad frente al mundo que
debate sobre el cambio climático”
(15) http://www.un.org/wcm/content/site/climatechange/gateway visitada el 20.08.10
(16) http://english.aljazeera.net/news/middleeast/2010/01/20101277383676587.html visitada el
20.08.10
(17) http://english.aljazeera.net/news/asia/2010/10/201010115560631340.html visitada el 20.10.10
(18) Benjamin Franklin. Aunque también se le cita a Thomas Jefferson.
del progreso humano descansa en las economías, sociedades y gobiernos
abiertos (19).
El Secretario General de la OTAN, en una conferencia en la Compañía de

Seguros Lloyd de Londres (20), resaltaba las diferencias fundamentales del Cambio
Climático con relación a otro tipo de amenazas, destacando la dificultad de
establecer los efectos precisos que provocará, el coste exacto necesario para
combatirlo y los márgenes de tiempo sobre los que debemos movernos. En este
sentido y poniendo en la balanza su experiencia como Primer Ministro de
Dinamarca, resaltaba las dificultades para encontrar las decisiones políticas
correctas si no se actuaba con una generosa visión de estado. Esta inseguridad en
los objetivos políticos para la búsqueda del bienestar (21), en la persecución de la
felicidad (22), inciden de forma dramática en la necesidad de libertad de cualquier
sociedad en la que se pretenda generar un clima de paz social y orden político, que
— 193 —
de acuerdo con la Constitución “promueva el progreso de la cultura y de la
economía para asegurar a todos una digna calidad de vida”. Como decía Franklin
Roosevelt: “miseria y libertad son incompatibles”.
Con relación al tercer pilar, la Seguridad, siguiendo las tendencias estratégicas

que el Estado Mayor de la Defensa define para el escenario internacional en el
horizonte del año 2030 (23) y teniendo también en cuenta el estudio del Mando
Conjunto de las Fuerzas Armadas (FAS) estadounidenses, con una visión que llega
en algunos casos hasta el año 2050 (24), podemos deducir de forma empírica
cómo pueden verse afectadas estas tendencias estratégicas, por el impacto de los
factores asociados al Cambio Climático:
(19) http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/09/23/remarks-president-unitednations-general-
assembly visitada el 14.10.10. (Traducción del autor).
(20) http://www .nato.int/cps/en/natolive/news_57793.htm?selectedLocale=en
(21) Miguel Alonso Baquer. ¿En qué consiste la estrategia?” Fundación Cánovas del Castillo. Madrid
1997.
(22) http://www.ushistory.org/declaration/document/ La Declaración de Independencia. Congreso, 4 de
Julio de 1776. Unánime Declaración de los 13 Estados Unidos de América.
(23) La Fuerza Conjunta ante los Retos del Futuro. Preparándonos para las operaciones hasta el
2030. Octubre 2009.Estado Mayor de la Defensa de España.
(24) Entorno Operacional Conjunto 2010. El Mando de Fuerzas Conjunto de los Estados Unidos.
Listos ya, preparándonos para el futuro.
Demografía
La Población ha sufrido un crecimiento imparable después de la II Guerra

Mundial, con un crecimiento desde los 2.500 millones de habitantes a los 6.800
millones actuales y con una tendencia que alcanzará inevitablemente los 9.500
millones en el 2050. Pero lo más preocupante será la distribución que tendrá esta
población, de la que 1.000 millones, la más envejecida, corresponderá a los países
— 194 —
desarrollados; 1.400 millones a China, 1.800 a la India y 5.300 al resto del mundo.
Si como parece, el mayor estrés de los efectos del Cambio Climático lo sufrirán los
países en vías de desarrollo, el impacto sobre el 90% de una población
especialmente vulnerable puede resultar imprevisible.
Migraciones y urbanización
Los efectos del Cambio Climático sobre áreas del litoral donde se concentra el
mayor porcentaje de la población, dos tercios, puede obligar a migraciones masivas
que provocarían tensiones, no sólo económicas, sino también de carácter cultural,
étnico y religioso. El fenómeno migratorio (25), con una proyección para el año
2050 de 6.400 millones de personas, junto con la imparable tendencia al
incremento de la población que vive en áreas urbanas (26), se verán
dramáticamente acrecentados por el previsible estrés asociado al Cambio Climático
sobre las áreas litorales y rurales.
Factor económico
El coste económico asociados al Cambio Climático no tienen parangón con

relación al resto de retos con los que se enfrenta la sociedad en la actualidad (27).
Ninguno del resto de riesgos y amenaza presenta
(25) http://www.migrationinformation.org/Feature/display.cfm?ID=773 visitado el

17 .08.10.
(26) http://www.un.org/News/briefings/docs/2010/100401_UN-Habitat.doc.htm visitado el 17.08.10. Mr.
Mboup dijo que el 50% de la población mundial vive actualmente en áreas urbanas y todas las
regiones en vías de desarrollo, incluyendo África y Asia, tendrían más gente viviendo en áreas
urbanas que en áreas rurales en 2030. (Traducción del autor).
(27) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en. Las implicaciones
financieras para combatir el Cambio Climático son asombrosamente más altas que las
implicaciones financieras para resolver otros problemas…Se ha calculado, por ejemplo, que
eliminar las emisiones de CO2 en las economías más in-
— 195 —
un escenario económico de tanta envergadura (28). El Informe sobre Desarrollo
Humano 2007-2008 (29) cifra el coste anual promedio hasta el 2030 en el 1,6% del
PIB. Lo que parece también claro es que el coste de no actuar podría oscilar entre
el 5 y el 20% del PIB, dependiendo del método usado para su cálculo.
En el informe sobre “Seguridad Nacional y la Amenaza del Cambio Climático”

del Centro de Análisis Navales (CNA), el General Retirado de la Infantería de
Marina Americana, antiguo Comandante del Mando Central (US CENTCOM), urgía
a la acción ahora, aunque el coste fuese muy alto, y decía:
No es difícil encontrar conexiones entre el Cambio Climático y la
inestabilidad o el terrorismo. Deberemos pagar por esto de una forma o de
otra. Pagaremos por reducir las emisiones de CO2 hoy, lo que tendrá un
impacto económico, o pagaremos el precio más tarde en términos militares.
Y esto implicará vidas humanas. Habrá víctimas humanas. No hay solución
que no tenga costes (30).
Energía
Las fuentes de energía y los recursos asociados sufrirán una transformación

que, se supone, modificarán radicalmente el mapa geopolítico internacional. Como
ejemplo paradigmático está la reciente visita del Presidente Ruso Medvedev a
EEUU, con una estancia de dos días a California, en su nueva estrategia de
modernización de una economía dominada por el petróleo y el gas, por otra en la
que la tecnología juegue un papel preponderante (31). También, en 2007, el
Presidente Chi-
dustrializadas del mundo costaría 20 trillones de dólares. China que está tomándose ahora el
Cambio Climático seriamente, se estima que va a necesitar 300 billones de dólares al año,
únicamente, para estabilizar sus emisiones en el 2030 al nivel de las emisiones actuales.
(Traducción del autor).
— 196 —
(28) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DIEEE_I04-2010_INFORMATIVO_ROADMAP_2050.pdf
visitada el 21.08.10.
(29) http://www.acnur.org/biblioteca/pdf/7709.pdf visitada el 21.08.10.
(30) http://securityandclimate.cna.org/report/National%20Security%20and%20the%20
Thr eat%20of%20Climate%20Change.pdf (Traducción del autor). Visitada el 21.08.10
(31) http://www.businessweek.com/news/2010-06-18/russia-to-help-spur-new-economic-order-
medvedev-says-update2-.html Estamos viviendo un momento único que debería servirnos para
construir una Rusia más próspera y fuerte, una Rusia que debe refundarse en el nuevo orden
económico. (Traducción del autor). Visitada el 21.08.10.
no Hu Jintao nombró al ingeniero Wan Gang, una autoridad mundial en automóviles
eléctricos, Ministro de Desarrollo Científico, rompiendo por primera vez la tradición
de que todos los ministros debían ser miembros del Partido Comunista (32).
Lo que parece que será una realidad en el medio y largo plazo es la creciente
demanda de energía por los países emergentes y el progresivo desplazamiento en
la utilización de fuentes de energía fósiles por otras más limpias. Estas dos
tendencias con toda probabilidad generarán un clima de tensión en el que las
posibilidades de cooperación y de confrontación se incrementarán enormemente.
La utilización de la energía nuclear como elemento de apoyo a las energías

renovables facilitará la proliferación de la tecnología y los materiales asociados a
este tipo de energía, por lo que el riesgo inherente asociado a su utilización de
forma pacífica, así como la posibilidad de su uso como arma de destrucción
masiva, se puede convertir en una de las mayores amenazas asociadas a las
transformaciones ligadas al Cambio Climático (33). Citando las cifras que ofrecía la
OTAN (34) en la conferencia sobre Proliferación en el Instituto de Estudios
Europeos de Bruselas, de acuerdo con la Agencia Internacional de Energía, el
número de plantas nucleares se incrementaría de las 439 (35) actuales hasta 1400
en el 2030 (36). Casi todos los países están replanteándose su utilización, por
ejemplo, en la nueva estrategia de Seguridad de los Estado Unidos (37) se hace
una mención clara a la necesidad de revigorizar el uso de la energía nuclear.
— 197 —
En este entorno se entiende el esfuerzo creciente de la administración
norteamericana por alcanzar una política cuyo objetivo final es un mundo libre de
armas nucleares, en cumplimiento del artículo VI del Tratado de
(32) http://www.foreignpolicy.com/articles/2010/10/11/the_great_battery_race visitada el

13.10.10.
(33) http://www.eia.doe.gov/oiaf/ieo/highlights.html visitada el 21.08.10.
(34) Dr. Jamie Shea, Director de Planeamiento Político en el Gabinete del Secretario General, y
anterior Portavoz de la Alianza.
(35) El mundo. Martes 7 de septiembre de 2010. 439 plantas nucleares en el mundo de las que 167
están en Europa -España 8, Reino Unido 19, Rusia 31, Francia 59, 50 resto de Europa-, 104 en
los EEUU, 55 en Japón y 113 en el resto del mundo. De los 30 países con instalaciones
nucleares, Francia es el país con mayor dependencia -78%- , mientras China consume un 2%.
(36) http://www .nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en visitada el
21 .08.10.
(37) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DIEEEA04ApuntesSeguridadEnergetica.
pdf visitada el 21.08.10.
No Proliferación (38), que hasta el momento parecía desvirtuado y servía de excusa
a los intentos de proliferación de algunos países.
Factor científico y tecnológico
El área científica y tecnológica tendrá una importancia crucial en el impacto que

sobre el concepto de seguridad humana tendrán los factores asociados al Cambio
Climático. Todos sus previsibles efectos se ven ya afectados por la capacidad
tecnológica actual, pero se verán modificados mucho más, por los avances
científicos y la capacidad de innovación en el futuro. Siguiendo con la estrategia de
seguridad norteamericana de la administración Obama, esta contempla la
innovación como el fundamento de su poder, haciendo especial hincapié en la
necesidad de continuar siendo el líder mundial en ciencia e innovación (39).
Otro aspecto, esta vez más inquietante, con relación a la capacidad tecnológica,
se refiere a la denominada “geo-engineering” (ingeniería climática), por la que se
— 198 —
puede modificar las condiciones atmosféricas de forma local y temporal. La
posibilidad de una escalada en su uso de forma indiscriminada por parte de las
naciones más desfavorecidas puede producir una realimentación de los efectos, en
este caso negativos, que se pretenderían aliviar, el denominado “positive feedback
loop” (40).
Globalización
El efecto de la globalización incrementa la percepción de inseguridad debido a

la rapidez, claridad y crudeza con la que todos los efectos que se asocian al
fenómeno del Cambio Climático se transmiten en todo el mundo. Todas las
debilidades de un sistema social que asume una evolución ordenada, se ven de
repente enfrentadas a situaciones muy difíciles de prevenir e imposible de manejar
de forma adecuada, potenciando las conductas caóticas e irracionales, al tiempo
que se acrecientan las desigualdades y se resaltan los factores diferenciales que
promueven la conflictividad.
(38) http://www.un.org/spanish/Depts/dda/treatyindex.html visitada el 21.08.10.

http://www.iaea.org/Publications/Documents/Treaties/npt.html visitada el 21.08.10.
(39) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DA-IEEE_06-
2010_NSS_2010_ASPECTOS_DESTACADOS_DE_SU_EVOLUCION.pdf visitada el 24.08.10.
(40) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_60771.htm?selectedLocale=en visitada el
24 .08.10.
Las disputas territoriales son ya evidentes, en algunos casos con mecanismos
que pretenden arreglos pacíficos y cooperativos, como es el caso del Consejo del
Ártico (41), en el que todas las naciones que lo componen han declarado su firme
intención de apelar a las instituciones internacionales para dirimir sus diferencias.
Otros casos que pueden servir para definir diferentes escenarios son: las fuentes
energéticas en Irak que impiden un normal desarrollo de sus potencialidades; otro,
más dramático por las consecuencias que está teniendo, es el sangriento conflicto
centrado en la región de Darfur.
— 199 —
Alimentación
La cadena alimentaria será una de las tendencias estratégicas más afectadas

por los posibles efectos del Cambio Climático (42) acrecentada por las tendencias
demográficas. Los efectos son ya claramente visibles y la preocupación está latente
en los numerosos estudios y actividades que se promueven a todos los niveles,
como la conferencia del Consejo de la UE celebrada en La Haya del 31 de octubre
al 5 de noviembre de 2010 sobre agricultura, seguridad alimentaria y Cambio
Climático (43).
Los efectos que ya se empiezan a hacer patentes en el cultivo del arroz y el

trigo (44), también tiene implicación en los océanos y mares, con situaciones
críticas en muchas pesquerías, como por ejemplo, la conexión con el problema de
la piratería en aguas de Somalia por la falta del tradicional recurso pesquero de una
amplia parte de la población somalí.
En este caso la capacidad de innovación y los avances científicos jugarán un

papel determinante sobre la inseguridad alimentaria en el futuro. La discusión se
sitúa en el nivel científico, sobre las posibilidades de que la llamada “revolución
verde” siga su marcha evolucionando hacia la “revolución genética” (45). El objetivo
que se persigue es paliar los efectos más indeseados de la escasez de alimentos
en el futuro, una
(41) http://www.arctic-council.org/ visitada el 24.08.10.

(42) http://www .fao.org/climatechange/en/ visitada el 24.08.10.
(43) http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st10/st10887.en10.pdf visitada el 24.08.10.
(44) http://www.bbc.co.uk/mundo/economia/2010/08/100814_rusia_trigo_exportacion_ pea.shtml
visitada el 24.08.10.
http://www.elpais.com/articulo/internacional/sequia/incendios/diezman/cultivos/cereales/Rusia/
elpepiint/20100806elpepiint_5/Tes visitada el 24.08.10.
(45) http://www.fao.org/docrep/008/af276e/af276e00.HTM visitada el 24.08.10.
— 200 —
tendencia que no ha hecho nada más que empezar y que ya está provocando
posturas radicales.
Agua
Los recursos hídricos sobreexplotados por el imparable crecimiento demográfico

se encuentran especialmente amenazados por el calentamiento global. Su histórica
escasez en ciertas áreas geográficas se puede ver ampliado a otras latitudes con
poblaciones poco habituadas a una situación de estrés hídrico. De acuerdo con el
Mando Conjunto de las FAS de EEUU (46) más del 40% de la población se verá
inmersa en esta situación en el 2030. Pero lo que resulta más preocupante es el
uso intensivo de acuíferos y el progresivo deshielo de los glaciares que abastecen
los grandes ríos del sudeste asiático.
Si el petróleo ha sido el indicador geopolítico por excelencia del siglo XX. La

escasez de agua puede convertirse, potenciada por el fenómeno del Cambio
Climático, en el factor geoestratégico clave del siglo XXI, como muchos analistas
llevan largo tiempo pregonando.
Desastres naturales
Las catástrofes naturales son consustanciales con la historia de la humanidad.

Estas situaciones han producido en innumerables casos una gran conflictividad. En
el futuro parece que éstas mantendrán su carácter pero, lo que parece cada vez
más evidente es la frecuencia y la dureza de la incidencia de muchas de sus
manifestaciones relacionadas con el factor climático.
El caso más dramático, entre los muchos acaecidos durante el verano del 2010,
ha sido las inundaciones en Pakistán debido al Monzón que han afectado a más de
20 millones de personas y se ha cebado sobre más de la quinta parte del territorio.
El auxilio de la población ha movilizado a sus FAS, de forma que el Jefe del Estado
Mayor del Ejército de Tierra que tenía previsto visitar España, y con el que el
Instituto Español de Estudios Estratégicos estaba organizando una reunión de
— 201 —
trabajo el día 14 de septiembre, tuvo que posponer el viaje. Al mismo tiempo, las
FAS estadounidenses apoyaban las operaciones de evacuación y distribución de
ayuda humanitaria, sobre todo con medios aéreos, aviones y
(46) http://www.jfcom.mil/newslink/storyarchive/2010/pa031510.html visitada el 24.08.10.

helicópteros, de sus fuerzas militares estacionadas en Pakistán y Afganistán.
Otro elemento que se ve afectado por los desastres naturales de carácter

antropogénico o no, como el caso de la desforestación, tanto por incendios como
por una sobreexplotación de carácter industrial o para crear nuevas zonas agrarias,
es la degradación de los ecosistemas medioambientales. Esta degradación que se
ve favorecida por la contaminación humana, incide y a su vez es potenciada por los
factores asociados al Cambio Climático.
Pandemias
Su recurrencia, como en el caso de los desastres naturales, se han venido

padeciendo históricamente. Además, en algunos casos, se han desarrollado con
una gravedad que ha llevado a la casi aniquilación de algunas etnias.
Afortunadamente, parece que los avances médicos han conseguido mitigar la
gravedad de su incidencia. Sin embargo, la frecuencia y rapidez de propagación se
está viendo incrementada por una suma de tendencias potenciadas por una
situación de degradación del medioambiente que se ve aumentada por los gases
efectos invernadero.
Cibernética y espacio
La aceleración del desarrollo tecnológico asociado al ciberespacio y la

utilización del Espacio como entorno físico, al contrario que el resto de las
tendencias estratégicas, pueden considerarse que se ven menos influenciadas por
los factores asociados con el Cambio Climático. Sin embargo, la disponibilidad de
— 202 —
sistemas basados en ambos espacios, gracias a los avances tecnológicos y
científicos, tendrán un efecto vital en la mitigación de sus consecuencias en
relación con la seguridad. En especial, la capacidad de comunicación y los
sistemas de alerta temprana jugarán un papel esencial para crear una capacidad de
intervención rápida que atenúe su incidencia, y permita una mejor planificación y
gestión de sus consecuencias.
LA SEGURIDAD ANTE EL CAMBIO CLIMÁTICO. UNA EVOLUCIÓN

NECESARIA
La gente dice que quiere estar totalmente convencida. Quieren conocer las
predicciones de la ciencia del clima con un 100% de certeza. Bien, nosotros
sabemos mucho ya, sin embargo, con este conocimiento todavía existen
incertidumbres. Pero la tendencia es muy clara. Nunca llegaremos a tener
una certidumbre total. No existe. Si se espera al 100% de certeza algo va a
ocurrir en el campo de batalla. Eso es algo que todos sabemos. Se tiene
que actuar con información incompleta. Se tiene que actuar basado en
tendencias (47).
La globalidad y potencial peligrosidad de las implicaciones estratégicas del

Cambio Climático refuerzan la posición de las Naciones Unidas (NNUU) como la
pieza clave de la nueva arquitectura de seguridad, capaz de enfrentarse a los
nuevos retos. La implicación de su estructura y puestos claves de la organización
es una garantía de que la progresiva evolución del concepto de seguridad adopte el
necesario “enfoque multidisciplinar y actuación integral” (48) abarcando las
diferentes organizaciones regionales y todos los poderes nacionales y locales.
Durante la primera reunión ministerial del Consejo de Seguridad sobre: “El

impacto del Cambio Climático en la Paz y Seguridad” (49), celebrada el 17 de abril
de 2007 a petición del Representante del Reino Unido, en aquel momento
presidente de turno del Consejo, en la que hubo más de 50 presentaciones, se
— 203 —
puso de manifiesto el necesario liderazgo de la NNUU. Sin embargo, también se
hicieron notar las diferentes opiniones sobre el papel que cada una de sus diversas
entidades deberían adoptar. Entre los más críticos con el papel del Consejo de
Seguridad fueron China, Rusia, el grupo de 77 (50), el grupo Africano (51) y el
movimiento de no alineados; mientras el Foro de las Islas del Pacífico y la UE se
mostraban, por el contrario, los más partidarios de que el Consejo de Seguridad
jugara un papel prioritario.
Los esfuerzos realizados hasta la fecha desde muy diversas instancias, entre
las que se encuentra el mundo militar, han servido para aumentar
considerablemente el grado de concienciación de la sociedad
(47) General (Retirado) Gordon R. Sullivan, EEUU, ex Jefe de Estado Mayor del Ejército. ( Traducción
del autor ).
(48) http://www .mde.es/Galerias/ooee/fichero/EMD_directiva_nacional.pdf
(49) http://www.un.org/News/Press/docs/2007/sc9000.doc.htm
(50) http://www.g77.org/
(51) h ttp://www.un.org/wcm/content/site/citizenambassadors/lang/en/home/thecampaign/
contest2010/regional groups
sobre las posibles consecuencias de la falta de acción. En este sentido, la mayoría
de las estrategias de seguridad nacionales están incorporando el fenómeno del
Cambio Climático en su integridad, planteando el papel de liderazgo de unas
Naciones Unidad reformadas que sean capaces de liderar una actuación global,
coherente y solidaria.
La UE, en su estrategia de seguridad: “Una Europa Segura en un Mundo Mejor”

(2003) (52), no aborda el concepto del Cambio Climático, aunque en el desarrollo
de las tendencias estratégicas expone la mayor parte de sus consecuencias,
postulándose como actor global con una única capacidad de actuación de forma
integral, civil y militar, requiriendo de sus miembros más acción, capacidad y
coherencia. En el informe de su aplicación (2008), la que se puede considera como
— 204 —
su revisión práctica: “Ofrecer Seguridad en un Mundo en Evolución” (53), el Cambio
Climático se incluye dentro de los retos y amenazas que afectan a los intereses
europeos en el ámbito de la seguridad, considerándolo como un fenómeno
multiplicador de amenazas, haciendo un especial hincapié en los aspectos de
prevención y gestión, y poniendo un especial énfasis en las capacidades de análisis
y alerta rápida. Otro de los aspectos considerados es la necesidad de cooperación
multilateral por lo que se considera imprescindible incrementar la eficacia y adoptar
un proceso de decisión más eficiente. Además, en este mismo sentido, se hace
especial mención al importante papel de las NNUU, en la cúspide de un sistema
internacional heredado del final de la Segunda Guerra Mundial, que necesita ser
revisado. Como se especifica en el documento: “para afrontar problemas comunes
no hay nada que pueda sustituir a las soluciones comunes”.
En EEUU, el fenómeno del Cambio Climático ya recibe un tratamiento

específico en la Estrategia de Seguridad de 1991 del Presidente George H. W.
Bush (54), en la que establece la protección ecológica global como una de sus
prioridades fundamentales, como reacción a la degradación medioambiental
producida por Saddam Hussein durante la primera guerra del golfo. En este caso se
establece la necesidad de evaluar el Cambio Climático como una de los asuntos de
mayor complejidad, no tradicionales, que afectan a la seguridad.
(52) http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/031208ESSIIES.pdf
(53) h ttp://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/ES/reports/104637.pdf
(54) http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-918015.htm
Durante la administración del Presidente Clinton (55) el cambio climático se
convierte en una referencia permanente, promoviendo el liderazgo internacional de
EEUU en su relación con el desarrollo sostenible. Pero es en el documento de 1997
(56) cuando el Cambio Climático se define, además, como una amenaza
transnacional junto con el terrorismo, el tráfico de drogas y el crimen internacional
organizado. En el documento de 1998 (57), “Una Estrategia de Seguridad Nacional
— 205 —
para un Nuevo Siglo”, se amplía más su tratamiento al relacionarlo con la seguridad
energética y la prosperidad. En los dos últimos documentos (1999 y 2000) (58) se
incluye la necesidad de reinvertir su tendencia.
Sin embargo, en la primera estrategia de seguridad del presidente George W.

Bush (2002) (59) el Cambio Climático recibe un tratamiento puramente
economicista, para desaparecer, como tal, en la de 2006. En este último documento
se hace mención a la destrucción medioambiental causada por el hombre, la
seguridad energética basada en la diversificación y la promoción de energías
limpias.
Pero es en la primera estrategia de seguridad del presidente Obama (2010)

(60), con 23 entradas a lo largo de todo el documento, en la que se considera
literalmente “un peligro real, urgente y severo”. El presidente Obama pretende que
EEUU se erija en el líder (61) de un nuevo sistema internacional que sea capaz de
combatir efectivamente el extremismo
(55) http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/
(56) http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss9705.htm
(57) http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-9810.pdf
(58) http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-1299.pdf
http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-0012.htm
(59) http://www .globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-020920.pdf
http://www.globalsecurity.org/military/library/policy/national/nss-060316.htm
(60) h ttp://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy. pdf
(61) h ttp://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DA-IEEE_06-
2010_NSS_2010_ASPECTOS_DESTACADOS_DE_SU_EVOLUCION.pdf Con respecto al nuevo
liderazgo propugnado por la administración Obama el IEEE escribía recientemente: “Como
aspectos básicos de ese liderazgo ejemplarizante, se apuesta por continuar adaptando y
equilibrando los recursos materiales y morales de la nación, mediante la innovación y la
educación, para abordar los nuevos retos como el cambio climático y las pandemias, a la vez que
se hace frente a la necesaria transformación energética y el reto de la inmigración y la diversidad
racial y cultural como valores intrínsecos de la sociedad norteamericana. En este sentido se
— 206 —
pretende capacitar a la sociedad para contrarrestar la radicalización, pero con el mensaje claro de
que la diversidad es una fortaleza y no una fuente de división o inseguridad.”
y la proliferación, consiga un desarrollo económico equilibrado y sostenible, y sea
capaz de cooperar eficazmente con soluciones contra la amenaza del Cambio
Climático, los conflictos armados y las pandemias. El documento es muy claro al
reconocer que para conseguir ejercer ese liderazgo, la capacidad de actuación,
convicción e influencia tiene que basarse en la pujanza interior tanto moral como
económica. En este sentido se hace especial hincapié en la necesidad de integrar
todos los poderes de la nación en este empeño. Como factor primordial de esta
integración se menciona específicamente el poder militar y su capacidad de
fomentar la cooperación internacional.
En relación al nuevo sistema internacional apunta la evolución del G8 hacia el

G20 que debe reflejar mejor la nueva realidad geopolítica del mundo y menciona
específicamente, con relación al Cambio Climático, a China, Indonesia, Brasil y
Sudáfrica, además de sus aliados asiáticos ( Japón, Corea del Sur, Australia,
Filipinas y Tailandia ).
La Federación Rusa, en su estrategia nacional de seguridad “hasta el año

2020”, primera del presidente Medvedev (2009) (62), menciona una sola vez el
Cambio Climático relacionado con la protección interna del medioambiente,
terriblemente amenazado por la antigüedad de su industria, la ineficiencia de los
controles estatales y la ausencia de un sistema regulatorio moderno.
Sin embargo, en la reunión de su Consejo de Seguridad del 17 de marzo de

2010, se trató como único tema de la agenda el fenómeno del Cambio Climático y
sus implicaciones geopolíticas. Como primera nota destacable está la alusión al
fracaso de la conferencia de Copenhague (COP 15), en contraposición con la
estrategia de EEUU en la que resulta sorprendente la ausencia de mención a la
falta de acuerdo, y quizás motivado precisamente por esto, dado que este consejo
se produce casi inmediatamente después de la publicación de la estrategia
norteamericana. Además se nota a lo largo de la información publicada (63) un
— 207 —
claro tono de confrontación con los países desarrollados, al mismo tiempo que
ofrece un punto de vista victimista. En este sentido se critica a los países
occidentales por considerar que están tomando medidas proteccionistas y
unilaterales en contra de los intereses rusos que perjudican sus exportaciones.
Además, se trataron otros aspectos de interés como son:
(62) http://www.scrf.gov.ru/documents/99.html
(63) http://eng.kr emlin.ru/news/140
- La necesidad de actuar con prudencia por la falta de seguridad de las actuales
previsiones.
- La mención específica a la disputa en el área del Ártico, criticando las
actuaciones del resto de países limítrofes en lo que se entiende, otra vez,
como acciones en contra de los intereses rusos. Además, se estable como
límite el 1 de junio de 2010 para iniciar el programa del sistema espacial
multipropósito “Arktika” para el estudio meteorológico del área.
- La constatación del retraso ruso con relación a los países desarrollados en la
investigación y predicción científica, así como en la organización y gestión de
los temas relacionado con el clima y su aplicación práctica.
En su informe anual al Congreso (64) sobre los desarrollos en el área militar y

de la seguridad de la República Popular China, el Departamento de Defensa de
EEUU apunta que China no tiene un documento equivalente a una estrategia de
seguridad nacional. Las directrices surgen de los llamados “libros blancos” (65) (66)
así como mediante conferencias y artículos. Desde 1998 se vienen sucediendo con
carácter bianual los “libros blancos” sobre la Defensa Nacional. En el último
documento del año 2009, al establecer la situación estratégica relacionada con la
seguridad, por primera vez se menciona específicamente el Cambio Climático como
un riesgo (67). Teniendo en cuenta que de acuerdo con numerosos
— 208 —
(64) http://www.defense.gov/pubs/pdfs/2010_CMPR_Final.pdf
(65) http://europa.eu/scadplus/glossary/white_paper_es.htm “Los Libros Blancos publicados por la
Comisión son documentos que contienen propuestas de acción comunitaria en un campo
específico. A veces constituyen una continuación de los Libros Verdes, cuyo objetivo es iniciar un
proceso de consultas a escala europea. Cuando un Libro Blanco es acogido favorablemente por
el Consejo, puede dar lugar, llegado el caso, a un programa de acción de la Unión en ese ámbito
en cuestión.”
http://europa.eu/scadplus/glossary/green_paper_es.htm “Los Libros Verdes son documentos
publicados por la Comisión Europea cuyo objetivo es estimular una reflexión a nivel europeo sobre
un tema concreto. Los Libros Verdes invitan a las partes interesadas (organismos y particulares) a
participar en un proceso de consulta y debate sobre las propuestas que presentan, y pueden dar
origen a desarrollos legislativos que se reflejan en Libros Blancos.”
(66) http://english.gov.cn/official/2005-08/17/content_24165.htm#2010
(67) http://english.gov .cn/official/2009-01/20/content_1210227_3.htm La paz y el desarrollo del mundo
se enfrentan a múltiples dificultades y retos. Disputas por recursos, áreas y el dominio estratégico
se han intensificado. Mientras existen todavía políticas hegemónicas y de poder, la inestabilidad
regional se extiende, las disputas particulares aumentan, y conflictos y guerras locales se
desarrollan continuamente. El
informes China sería una de las áreas más afectadas por los efectos del Cambio
Climático (68), en la que hasta un 35% de su producción alimenticia podría verse
afectada, la preocupación se enfoca principalmente a su propia seguridad y, como
ya se indicó en el caso ruso, se aprecia un creciente esfuerzo en acelerar la
transformación del modelo de desarrollo económico promoviendo la innovación
tecnológica (69).
La OTAN, en el Concepto Estratégico, del año 1999 no mencionó

específicamente el Cambio Climático, aunque ya adelantaba entre los factores que
se debían considerar en el área de la defensa durante el siglo XXI: los políticos,
sociales, económicos y medioambientales. Con relación a éste último, lo
consideraba como un elemento esencial de la cooperación euro-atlántica junto con
el planeamiento civil de emergencia y la investigación científica.
— 209 —
En los últimos años, posiblemente impulsado por el nombramiento como
Secretario General de Anders Fogh Radmussen (70), que ya como primer ministro
danés demostró una especial sensibilidad por el fenómeno del Cambio Climático, le
ha dedicado una específica atención, como se puede desprender de su página web
(71), además de otras intervenciones como la ya indicada en la compañía de
seguros Lloyd’s y el panel
impacto de la crisis financiera iniciada por la crisis de los préstamos en Estados Unidos está
creciendo. Con relación al desarrollo económico, aspectos como la energía y la alimentación se
hacen más serios, resaltando profundas contradicciones. Los riesgos económicos manifiestan su
naturaleza global, sistemática e interconectada. Asuntos como el terrorismo, los desastres
medioambientales, el cambio climático, las pandemias, el crimen transnacional y la piratería se
hacen cada vez más visibles. ( Traducción del autor ).
(68) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_60771.htm?selectedLocale=en (69)
http://english.gov .cn/2010-08/23/content_1685870.htm visitada el 24.08.10.
(70) http://www.nato.int/docu/comm/2009/0904-summit/index.html Precisamente en la cumbre de jefes
de estado y de gobierno de Estrasburgo (Francia) y Kehl (Alemania) los días 3 y 4 de abril de
2009, en la que se le nombra Secretario General, el cambio climático aparece citado en la
declaración final sobre la seguridad de la Alianza. “Hoy, nuestras naciones y el mundo se
enfrentan a nuevas amenazas de carácter cada vez más global, tales como el terrorismo, la
proliferación de armas de destrucción masivas y sus medios de lanzamiento, y los ataques
cibernéticos. Otros desafíos tales como la seguridad energética, el cambio climático, así como la
inestabilidad que surge de los estados frágiles y fallidos, pueden tener un impacto negativo en la
seguridad internacional y la de los Aliados. Nuestra seguridad está cada vez más ligada a la de
otras regiones.” (traducción del autor).
(71) http://andersfogh.info/tag/climate-change
dedicado a seguridad en la COP15 (72). En este mismo sentido ha ordenado una
reorganización en su Estado Mayor Internacional, por la que se ha creado una
nueva división (73) relacionada con los nuevos retos a la seguridad.
El 17 de mayo de 2010, en el informe sobre el nuevo concepto estratégico “La

OTAN 2020: Seguridad Garantizada; Implicación Dinámica” (74), elaborado por el
— 210 —
grupo de expertos liderado por Madeleine K. Albright (75), el Cambio Climático
aparece en cinco entradas, destacando el grado de incertidumbre que genera en el
análisis de la situación estratégica a medio plazo y sus peligrosas consecuencias.
También, en el apartado recomendaciones, aunque reconoce que la OTAN no tiene
un papel formal en la reducción de las emisiones de CO 2, considera que debe
tomar en cuenta los efectos derivados del Cambio Climático en su política y
planeamiento para prepararse ante futuras contingencias.
En el nuevo Concepto Estratégico (76) adoptado en la Cumbre el Lisboa de 19

de noviembre de 2010, el Cambio Climático aparece como uno de los factores
claves que conforman el entorno de seguridad en áreas de especial interés para la
OTAN. Su repercusión junto con la escasez de recursos, los riesgos a la salud, la
escasez de agua y el aumento de demanda energética aumentará en el futuro,
afectando fundamentalmente al planeamiento y ejecución de las operaciones.
Como no podía ser menos, las últimas revisiones estratégicas de los países de
la OTAN reflejan esa creciente preocupación por las implicaciones estratégicas en
la seguridad del fenómeno del Cambio Climático, aunque Canadá, por ejemplo, no
lo contempla ni en su política de seguridad de 2004 (77): “Asegurar una Sociedad
Abierta: Política Nacional de
(72) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_60163.htm?selectedLocale=en
http://www.nato.int/cps/en/SID-B08C9C5E-C49E78AB/natolive/photos_60164.
htm?selectedLocale=en
(73) http://www.nato.int/cps/en/natolive/index.htm visitado el 24.08.10.
(74) http://www.nato.int/strategic-concept/expertsreport.pdf
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DA-IEEE_03-
2010_OTAN_2020_COMENTARIOS_AL_INFORME_ ALBRIGHT.pdf
(75) Secretaria de Estado durante la administración Clinton y primera mujer que ocupó este cargo.
(76) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/RecursosInteres/Internacional/NATO_StrategicConcept-2010-
eng.pdf
(77) h ttp://www.pco-bcp.gc.ca/docs/information/publications/natsec-secnat/natsecsecnat-eng.pdf
— 211 —
Seguridad de Canadá”, ni en su primera estrategia de la Defensa (78). En esta
última, sí que se dedica una especial atención a los cambio de los modelos del
clima en la región Ártica y en los retos que representa, tanto en lo que respecta a la
soberanía, como al aumento potencial de actividades ilícitas.
El Reino Unido es el que con más interés ha desarrollado el fenómeno del

Cambio Climático en su Estrategia de Seguridad, “Seguridad en un Mundo
Interdependiente” (79), al que dedica hasta 36 entradas, considerándolo como el
mayor riesgo potencial a la estabilidad y seguridad de forma global y por lo tanto a
la seguridad nacional, además de constatar que en la actualidad sus efectos ya se
están haciendo evidentes, incidiendo de forma notable en la estabilidad y seguridad
tanto a nivel global como local. El documento propone como único medio de
abordar los potenciales riesgos, la toma de decisiones duras de forma inmediata.
Como en el caso norteamericano considera que el sistema de seguridad
internacional tiene que adaptarse a la nueva situación, destacando fracasos como
el caso de Ruanda y la frustración de Darfur. También estima que las presiones
para una reforma de la arquitectura de seguridad internacional irán aumentando de
forma progresiva. En su actualización del 2009 (80), las entradas llegan a las 99,
demostrando de forma palpable la creciente importancia que la administración del
anterior Primer Ministro Gordon Brown concedía al tema.
En la estrategia de seguridad del gobierno del Primer Ministro conservador

David Cameron (81), en coalición con el partido liberal, mantiene la importancia
concedida al fenómeno del Cambio Climático al que se le asocia fundamentalmente
con los recursos hídricos y alimentarios, resaltando la necesidad de soluciones
globales. También se continúa señalando su carácter potenciador de riesgos y el
desproporcionado impacto en el mundo en vías de desarrollo, sobre todo en las
áreas más pobres, especialmente en África. Como aspecto más destacado se hace
eco del retroceso que supuso la falta de acuerdo vinculante en la conferencia de
— 212 —
(78) http://www.cdfai.org/PDF/The%20Canada%20First%20Defence%20Strategy%20 -%20One
%20Year%20Later.pdf
(79) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/Estrategia_Nacional_de_Seguridad_UK_2008. pdf
(80) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/Estrategia_Nacional_de_Seguridad_UK_update_2009.pdf
(81) http://www.cabinetoffice.gov.uk/newsroom/news_releases/2010/101018-nationalsecurity-
strategy.aspx visitada el 22.10.10
Copenhague, aunque muestra cierto optimismo ya que alrededor de 70 países que
son responsables del 80% de las emisiones de CO 2 se han comprometido a la
reducción de sus emisiones.
En Francia, el Libro Blanco de la Defensa y Seguridad Nacional (82) utiliza

indistintamente los términos cambio y calentamiento climático, considerándolos
como fenómenos generadores de tensión sobre los recursos esenciales, agua,
alimentación y energéticos, y por lo tanto potenciales inductores de crisis regionales
y globales. Su interés se relaciona, sobre todo, asociado a su impacto en el
escenario africano.
Del mismo modo Alemania, en su “Libro Blanco 2006 sobre la política de

seguridad y el futuro de la defensa” (83), contempla el concepto del Cambio
Climático relacionado, como Francia, al escenario africano, aunque en su caso lo
amplía al continente asiático, y lo asocia directamente a la seguridad del país por la
obligación moral de proveer asistencia.
En el caso Holandés, como el Británico, las referencias al Cambio Climático son

la tónica general. Ya en la introducción a la pregunta de: ¿por qué la necesidad de
la estrategia? (84), se constata la vulnerabilidad de la sociedad a amenazas tales
como la gripe aviar, el Cambio Climático y el terrorismo; y se contesta por la
necesidad de establecer un marco multidisciplinar e integrador, en la que la
cooperación internacional se considera como uno de sus elementos esenciales.
Este razonamiento se reafirma al incluir el Cambio Climático dentro de uno de los
cinco intereses vitales, el ecológico, que enuncia el documento. Al mismo tiempo
dibuja un panorama estratégico lleno de incertidumbres debido a un sinfín de
amenazas cada vez más difusas y devastadoras.
— 213 —
Con relación a España es pronto para hacer un análisis del tratamiento que
recibirá el fenómeno del Cambio Climático, ya que la primera estrategia de
seguridad está en elaboración por una comisión dependiente
(82) http://www.livreblancdefenseetsecurite.gouv.fr/information/les_dossiers_actualites
19 /livre_blanc_sur_defense_875/livre_blanc_1337/livre_blanc_1340/index.html
(83) http://merln.ndu.edu/whitepapers/Germany_White_Paper_2006.pdf
(84) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/Estrategia_Nacional_de_Seguridad_NL_2007. pdf ¿Por qué
necesitamos esta estrategia? Nuestra sociedad es vulnerable. Lo comprobamos cuando nos
enfrentamos con amenazas como la gripe aviar, el cambio climático y el terrorismo. Las
respuestas a las amenazas actuales y nuevas no pueden ser formuladas por un ministerio u
organización únicamente. Reforzar la seguridad nacional requiere acción conjunta, enfoque
integral dentro de un elemento esencial como es la cooperación internacional. La estrategia
describe como el Gobierno va a realizar esta aproximación. (Traducción del autor)
de Presidencia de Gobierno dirigida por Javier Solana en el momento de
elaboración de este trabajo. Sin embargo, ya en el primer seminario organizado por
el Instituto Español de Estudios Estratégico (IEEE) y la Fundación Alternativas para
debatir el “contexto de la elaboración de la Estrategia Española de Seguridad”, así
como en el documento de análisis elaborado en su apoyo por el IEEE (85), el
Cambio Climático se consideró en toda su extensión y se destacó, en palabras del
propio Javier Solana, como factor potenciador de amenazas y riesgos, y como
desafío global generador de incertidumbre e inestabilidad.
En la Directiva de Defensa Nacional (DDN) 01/08 que establecía la necesidad

de elaborar la Estrategia de Seguridad Nacional en la que las futuras DDN se
deberían enmarcar, el escenario estratégico, además de destacar la lucha por los
recursos básicos y la revolución tecnológica, establece: “La acción del hombre
sobre su entorno, a su vez, parece estar generando el nacimiento de un nuevo
fenómeno, el Cambio Climático, cuya inestabilidad puede conllevar la aparición o
incremento en la recurrencia de fenómenos naturales que ocasionan grandes
siniestros que aún hoy son de imprecisa determinación e impredecibles
— 214 —
consecuencias, especialmente cuando generan, entre otros factores, riesgos de
carácter sanitario y la interrupción de redes e infraestructuras críticas.”
Finlandia, país no integrante de la OTAN y perteneciente a la UE, en su

documento de política de seguridad y defensa del año 2009 desarrolla de manera
muy amplia el fenómeno del Cambio Climático, destacando la necesidad de una
política global en el seno de la UE como único medio de contrarrestar sus efectos.
Además destaca la importancia de coordinar la política de la UE y EEUU en este
ámbito. Así mismo se afirma la vulnerabilidad de las naciones si actúan de forma
individual ante los retos que representan el Cambio Climático y la crisis financiera
(86).
También la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE),

que abarca una región que se extiende desde Vancouver hasta Vladivostok, en su
estrategia de Maastricht de 2003 establece la necesidad de incluir los retos
medioambientales en las tareas de alerta temprana y la prevención de conflictos.
En la declaración de Madrid de 2007 se
(85) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DA-IEEE_02-2010_EL_CONTEXTO_DE_
ELABORACION_DE_LA_ESTRATEGIA_ESPANOLA_DE_SEGURIDAD.pdf
(86) http://merln.ndu.edu/whitepapers/Finland_English-2009.pdf El cambio climático y la crisis
financiera que sacuden los pilares de la economía global demuestran la vulnerabilidad del propio
estado. (Traducción del autor)
reconoce el Cambio Climático como un reto a largo plazo. Finalmente, en la
conferencia de Bucarest de 2009 establece como objetivo el estudio de su impacto
en la seguridad y la identificación del papel que le puede corresponder a la
Organización en la mitigación de los retos potenciales.
Con relación a otros países fuera de la OSCE, el tratamiento del fenómeno del
Cambio Climático en sus documentos de seguridad nacionales son muy variados:
— 215 —
Australia, en su “Libro Blanco de la Defensa 2009”, incluye el Cambio Climático
como nueva preocupación para la seguridad, aunque considera que las
consecuencias estratégicas de sus efectos asociados no se sentirán antes del
2030. Otro aspecto destacado que considera el documento es la necesidad de
prepararse para ayudar a los países de la región del Pacífico Oriental y el Este de
Timor, muy vulnerables a sus efectos.
Japón, en el documento sobre la Defensa del año 2009 (87), incluye el cambio
climático como posible causa de conflictos regionales.
Argentina (2007) (88) y Brasil (2008) (89), sin embargo, no incluyen el fenómeno
en sus respectivos documentos relacionados con la defensa. Como más destacado
es la falta de mención por parte Argentina de la región Antártida, y en el caso de
Brasil, la declaración del interés por iniciar su programa nuclear de uso civil y el
tratamiento que se le da a la región amazónica, a la que se considera únicamente
como ambiente de carácter específico que necesita una especialización de sus
FAS.
LA DEFENSA COMO INSTRUMENTO DE LA SEGURIDAD. UNA

ADAPTACIÓN ANUNCIADA
…conforme vamos recorriendo el camino (Cambio Climático) se va hacienda

cada vez peor de lo que es en la actualidad. Lo que tendrá, en mi opinión,
importantes implicaciones políticas, sobre todo conforme la situación
empeore en los próximos 30 o 40 años. Es un hecho. Pero las implicaciones
políticas en términos de impaciencia, radicalización, sin tener en cuenta los
estados fallidos, necesitan ser consideradas. La gente no tiene una
paciencia infinita, la gente funciona en el corto plazo, la gente se comportará
(87) http://www.mod.go.jp/e/publ/w_paper/2009.html
(88) http://merln.ndu.edu/whitepapers/Argentina2007.pdf
— 216 —
(89) http://merln.ndu.edu/whitepapers/Brazil_English2008.pdf
irracionalmente. Alguien, con el que estuve hablando en Washington, un
académico que fue adjunto del consejo asesor de seguridad de la
administración Clinton me dijo: “en cierto momento debemos esperar que el
sistema político cambie su conducta.” Lo que quiero decir es que los
sistemas políticos se adaptan el entorno físico como cualquier otro
sistema… se debe asumir un cierto nivel de orden en la sociedad y
entonces se puede tener un sistema político, pero en un entorno caótico…
el sistema puede que no sea capaz de sobrevivir, por lo que existen riesgos
en el nivel político, lo que comporta riesgos en el nivel físico, lo que significa
irracionalidad. Lo que quiero decir es que la gente no se comporta bien bajo
estrés, es lo que todos los soldados saben, es por lo que tenemos militares.
Sabemos que la gente no se comporta bien bajo presión y la presión va a
ser extrema. Esta es la situación actual.” (90)
El mundo de la Defensa a través de sus ciclos de planeamiento (91) se adapta

de forma continua a la evolución del entorno, revisando de forma progresiva su
organización, los medios necesarios para alcanzar su objetivo de fuerza, los
procedimientos operativos, la preparación de su personal y la dirección del esfuerzo
en investigación e innovación tecnológica. Una evolución cuyos rasgos más
característicos se ven potenciados por los efectos visibles del Cambio Climático.
Además, el Cambio Climático presenta, con carácter específico, consecuencias de
naturaleza global generadoras de incertidumbre e inestabilidad que inciden
directamente en la Defensa. En este último sentido, se está convirtiendo de forma
progresiva, como fenómeno independiente, en una de las tendencias estratégicas
que ya está afectando a la transformación de las FAS, pero que con toda seguridad
tendrá una influencia mayor en su diseño y utilización en el futuro.
En esa progresiva adaptación al entorno, las FAS evolucionan (92) para atajar
las dos caras de un fenómeno que le afecta directamente. Por un lado, como parte
— 217 —
del problema, al ser un factor más coadyuvante en su desarrollo, como uno de los
principales consumidores de energías
(90) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_60771.htm?selectedLocale=en Doctor Gwynne Dyer.

Historiador, periodista, autor del libro “Las guerras del Clima”. (Traducción del autor) Visitada el
22.08.10.
(91) http://www.mde.es/Galerias/ooee/fichero/EMD_planeamiento.pdf
(92) http://www.mde.es/Galerias/ooee/fichero/EMD_FAS_Mejorando.pdf
fósiles (93). Por otra parte, como un instrumento más con el que la sociedad puede
contar para contrarrestar sus efectos más imprevisibles e indeseados. En esta línea
se entienden los esfuerzos de las Fuerzas Armada Españolas en consonancia con,
prácticamente, la totalidad de los países desarrollados.
Con relación a la primera de las características, como parte importante en la

atenuación del problema, el Ministerio de Defensa (MD) Español viene
desarrollando a través de su política medioambiental, basada en los preceptos
constitucionales (94), un programa activo con objeto de disminuir el impacto de las
actividades de la Defensa en el desarrollo del fenómeno. Esta política tiene una
visión más amplia (95) que la enunciada por la primera estrategia dedicada
específicamente al Cambio Climático de un MD, Reino Unido “MD Estrategia del
Cambio Climático
(93) http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/58799038-34D2-4A93-94C8-6BBF770B9EA0/0/
MODClimateChangeStrategyFINAL.pdf Las emisiones del MD británico son:
a. Las unidades de los tres ejércitos consumen el 3% del conjunto del transporte nacional.
b. El consumo de las instalaciones y las operaciones suponen el 18% del sector industrial del
estado.
El MD, basado en cifras del 2008/2009, es responsable de alrededor de 5,6 millones de toneladas
de Anhídrido de Carbono cada año, aproximadamente el 1% del total de la emisiones nacionales.
(Traducción del autor)
— 218 —
(94) 45.1 Todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la
persona, así como el deber de conservarlo.
45.2 Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con
el fin de proteger y mejorar la calidad de vida y defender y restaurar el medio ambiente
apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva.
(95) http://www.gestion-calidad.com/derecho-ambiental.html (visitada el 25 de agosto de 2010).
Nuestra política medioambiental tiene en cuenta el concepto del Tribunal Constitucional que en
una de sus sentencias define ambiente como: “el entorno vital del hombre en un régimen de
armonía, que aúna lo útil y lo grato. En una descomposición factorial analítica comprende una
serie de elementos o agentes geológicos, climáticos, químicos, biológicos y sociales que rodean
a los seres vivos y actúan sobre ellos para bien o para mal, condicionando su existencia, su
identidad, su desarrollo y más de una vez su extinción, desaparición o consunción”. Esta
definición se amplió posteriormente en la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, al referirse al
contenido de la evaluación preceptiva para el desarrollo de ciertos proyectos: “la evaluación de
los efectos previsibles directos o indirectos del proyecto sobre la población, la flora, la fauna, el
suelo, el aire, el agua, los factores climáticos, el paisaje y los bienes materiales, incluido el
patrimonio histórico artístico y el arqueológico. Asimismo, se atenderá a la interacción entre
todos estos factores”.
2010”, En este documento, las FAS británicas establecen como uno de sus
objetivos en esta áreas, la mitigación, es decir, la reducción de forma continua de
las emisiones de gases de efecto invernadero como resultado de sus actividades,
hasta conseguir dejar de ser un factor significativo del problema (96).
En este sentido, el MD español, a través de su “Plan General de Actuación para

la Gestión de la Infraestructura, la Energía y el Medio Ambiente”, de acuerdo con la
“Estrategia Española de Cambio Climático y Energía Limpia” (97), establece como
funciones operativas: el Medio Natural que abarca la biodiversidad, la masa
forestal, la lucha contra los incendios y los espacios naturales; la Calidad Ambiental
que abarca la contaminación atmosférica, del agua y del suelo, además de los
residuos y los “Sistemas de Gestión Ambientales” (98); y el Cambio Climático que
abarca el ahorro y la eficiencia energética, el transporte sostenible, la cooperación
institucional y como no podía de otra forma, la concienciación.
— 219 —
En el Medio Natural, los planes relacionados con la masa forestal y la lucha
contra los incendios tienen una implicación directa en la mitigación de los factores
asociados al Cambio Climático. Actualmente se considera que, a nivel global, la
deforestación que sufre el planeta supone el 20% del porcentaje de concentración
de partículas de dióxido de carbón en la atmósfera, lo que se relaciona
directamente con el calentamiento global del planeta y los fenómenos asociados
(99).
(96) http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/58799038-34D2-4A93-94C8-6BBF770B9EA0/0/
MODClimateChangeStrategyFINAL.pdf Objetivo 1 – Mitigación: Reducir de forma continua, de
las actividades de la Defensa, los gases de efecto invernadero para no contribuir de forma
significativa a los efectos del Cambio Climático. (Traducción del autor).
(97) http://www.mma.es/secciones/cambio_climatico/documentacion_cc/estrategia_cc/ pdf/
est_cc_energ_limp.pdf Ministerio de Medio Ambiente.
(98) “El compromiso del MD con la salvaguardia del medio ambiente es uno de los hitos destacables
de su política para el siglo XXI. España es el país de la Unión Europea que tiene más
instalaciones militares con un Sistema de Gestión Ambiental implementado, cerca de 200, lo
cual es reflejo del cuidado y protección que se dispensa en ellas al rico patrimonio natural
español.” Carme Chacón. Ministra de Defensa. “La Red Natura 2000 en el Ministerio de
Defensa” (En la actualidad se prevé que haya 251).
(99) http://climate.nasa.gov/ visitada el 25.08.10. De acuerdo con la NASA (National Aeronautics and
Space Administration) el nivel en la actualidad es de 389 parte por millón, su nivel más alto de
los últimos 650,000 años.
El MD en España tiene adscritos más de 140.000 hectáreas como patrimonio
natural que poseen una importante capacidad de constituir significativos sumideros
de CO2. El plan de actuación agroforestal de los últimos 10 años consideraba 72
bases con un total de 116.000 Hectáreas que suponían el 72% de las propiedades
de la Defensas. El convenio verde de reforestación se refiere a un total de 1.250
hectáreas con 1.062.500 nuevos árboles plantados. En relación con la lucha contra
los incendios, se han realizado más de 15 planes técnicos de prevención y
— 220 —
extinción de incendios, además de obras de silvicultura como fajas y áreas de
cortafuegos, infraestructuras de protección etc.
En relación a la Calidad Ambiental, la contaminación atmosférica en lo que

respecta al Protocolo de Montreal (100) de eliminación de gases halones y CFCs
(Clorofluorocarbonos) se ha finalizado con éxito. En lo que respecta al Protocolo de
Kioto (101) de reducción de gases de efecto invernadero, el Plan enlaza con las
actuaciones en campo del Cambio Climático y, específicamente, los esfuerzos se
enmarca en la ley 34/2007 (102) de calidad de aire y protección de la atmósfera.
En este sentido, el ahorro y la eficiencia energética son consustanciales a la

naturaleza de las FAS y un factor estratégico clave. En 1912, Winston Churchill,
responsable de la Armada británica como primer Lord del Almirantazgo, decidió
transformar los buques de la Flota de sistemas de propulsión que usaban el carbón
como fuente de energía, a nuevos sistemas que usaran petróleo (103), una
decisión que iniciaba la llamada era del petróleo que ha dominado la geopolítica y
orientado la geoestrategia del siglo XX. Cuando se van a cumplir cien años de esa
importante decisión, que significaba un factor de ventaja estratégico tanto en el
plano operativo como en el logístico, nos encontramos en el umbral de una nueva
era, post-petróleo. Una nueva era que debe establecer unos nuevos principios
estratégicos, que permitan la superación de los viejos factores geopolíticos ligados
a las energías fósiles que favorecieron las políticas neocolonialistas. Un nueva era
con nuevas políticas que deberían favorecer el multilateralismo activo y la apertura
de mercados, permitiendo que el presente siglo establezca la bases para un
desarrollo más cooperativo, harmónico y sostenible.
(100) http://new.unep.org/ozone/spanish/Treaties_and_Ratification/2B_montreal_protocol.asp
(101) http://unfccc.int/resource/docs/convkp/kpspan.pdf
(102) http://www.boe.es/boe/dias/2007/11/16/pdfs/A46962-46987.pdf
(103) http://www .nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en
— 221 —
Otro de los aspectos claves con relación a la eficiencia energética, resaltado
durante la conferencia sobre el Cambio Climático organizada por la OTAN (104), se
refiere al grado de vulnerabilidad que conlleva la dependencia de las operaciones
de su pesada cadena logística. Este es el caso de Afganistán y el alto número de
bajas (105) debido al esfuerzo logístico asociado al aprovisionamiento de
combustible, que se cifra durante el 2008 en 170 muertos, en el tránsito de Pakistán
a Afganistán (106). Actualmente, para reducir el número de convoyes transitando
por la frontera con Pakistán en áreas de fácil utilización por la insurgencia, se está
haciendo un gran esfuerzo diplomático con las repúblicas asiáticas ex soviéticas y
Rusia, con objeto de diversificar las líneas de aprovisionamiento y hacerlas más
seguras (107). Lo que hace especialmente relevante el momento actual es el
impulso que se le está dando a la búsqueda de la excelencia energética, como
factor de ventaja estratégico consustancial con las FAS, acrecentado por la realidad
de un fenómeno, el Cambio Climático, que requiere innovaciones profundas en este
campo.
Un ejemplo, aunque limitado por el alcance, de las sinergias positivas que se

pueden alcanzar en este campo, es la actuación del MD español en la isla de Isabel
II del archipiélago de la Chafarinas. La instalación de una planta solar fotovoltaica
(108) y tres grupos generadores de agua obtenida de la humedad del ambiente de
última generación (máquina de condensación) (109), suministran electricidad y
agua a la isla con un
(104) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en
(105) Truscott, Peter(2009) La preparación militar para el mundo posterior a los hidrocarburos. El
Ejército norteamericano ha comenzado a ahorrar energía y por consiguiente vidas. La mitad de
sus bajas de guerra son sufridas por los convoyes que transportan combustible y son el blanco
frecuente de los insurgentes. Se estima que por cada uno por ciento ahorrado se evita el tránsito
de 6.444 soldados en convoyes vulnerables. (Traducción del autor)
— 222 —
(106) http://www.cnas.org/blogs/naturalsecurity/2010/10/militants-increase-attacksagainst-nato-fuel-
convoys-pakistan.html visitada el 10.10.10
(107) http://www.iiss.org/publications/strategic-comments/past-issues/volume-16-2010/
august/northern-route-eases-supplies-to-us-forces-in-afghanistan/
(108) La planta que tiene una potencia instalada de 68.400 KWP y una producción eléctrica estimada
de 165.068 KW, con un rendimiento superior al 85%, está compuesta por un total de 600
módulos de 1,28 m2 de superficie cada uno. En el balance medioambiental de la instalación se
estima que ahorra anualmente 173,77 Tm de emisión de CO2 y 486,95 Kg de lluvia ácida
provocada por las emisiones de dióxido de azufre (SO2).
(109) La producción es de 1.000 litros de agua al día. El agua obtenida por el sistema usado por la
maquina es producto de la condensación de la humedad del aire. El
impacto medioambiental inapreciable. De esta forma se logra una importante
autonomía logística, disminuyendo la vulnerabilidad del flujo del suministro. Al
mismo tiempo se consigue un importante ahorro energético y económico, no sólo
considerando el consumo de la isla, sino también aquellos consumos asociados al
esfuerzo logístico que sería necesario para su aprovisionamiento.
Para conseguir el ahorro energético establecido en la “Estrategia Española de

Cambio Climático y Energía Limpia Horizonte 2007-20122020” (110), en la
actualidad se está impulsando la conversión de sistemas basados en gasóleos al
gas natural, implantando sistemas de cogeneración, además de buscar soluciones
alternativas como son los sistemas generadores de electricidad mediante energías
renovables, como los aerogeneradores, geotérmicos o fotovoltaicos. El “Plan de
Ahorro y Eficiencia Energética 2009-2012” se centra en 70 bases que suponen
alrededor del 70% del consumo total de las FAS, en las que se realizarán auditorías
que darán lugar a actuaciones puntuales.
La planta de cogeneración e instalaciones auxiliares del Hospital Central de la

Defensa “Gómez Ulla” es un buen ejemplo de este esfuerzo, ya que supone un
considerable ahorro energético y económico gracias a la utilización del gas natural
como fuente de energía primaria mediante moto-generadores que se
autoabastecen de electricidad, produciendo además un exceso que se vierte en la
red eléctrica, y de energía térmica con los distintos elementos mecánicos del motor.
— 223 —
Está compuesta por dos moto-generadores, una caldera de recuperación de calor,
una caldera de producción de agua sobrecalentada, la máquina de absorción para
producción de frío e instalaciones auxiliares que permiten la necesaria evacuación
a la red de Iberdrola de la energía excedentaria. Durante el año 2009 generó 28
MKW, de las que 3M fueron importados, 16M exportadas y 15M fueron consumidos
por el hospital, con una facturación total de 759.874. Con relación a la generación
térmica, el consumo fue de 45.756 MW equivalentes a más de 4 millones de litros
de gasóleo lo
sistema es el mismo que usa la naturaleza para el paso del agua del estado gaseoso (nubes) al
estado líquido (lluvia), de forma que se respeta el medio ambiente al no transgredir el llamado
“Ciclo del Agua”. El principio usado para este cambio es hacer trabajar la máquina para que
simule el “Punto de Rocío”, aquel en el cual dependiendo de la temperatura y humedad
ambiente, se consigue dicha transformación.
(110) http://www.mma.es/secciones/cambio_climatico/documentacion_cc/estrategia_
cc/pdf/est_cc_energ_limp.pdf visitada el 18.08.10.
que supone un ahorro del 43,8% y evitando unas emisiones calculadas entorno a
los 127 toneladas de CO2. Los rendimientos eléctricos por encima del 60%, superan
el valor mínimo exigido de 55% (111) y han alcanzado un valor máximo histórico del
68,2% en los últimos meses. Su disponibilidad ha superado el 98% y la fiabilidad el
99%.
En esta línea y con el objetivo de mejorar la eficacia de las actuaciones de una

forma más coordinada el “Plan de Eficiencia Energética en Instalaciones Militares
2010-2016” que, con colaboración con ISDEFE (112) y el ministerio de Industria,
Turismo y Comercio, pretende actuar en 130 instalaciones, buscando una actuación
más eficiente y sistematizada que sirva también de modelo para extenderlo a todo
el territorio nacional, previéndose un ahorro de más de 40 millones de euros.
También, siguiendo esta progresiva concienciación del mundo militar en el

abandono gradual del uso de energías fósiles, se han recibido durante el año 2010
— 224 —
dos propuestas por parte de EEUU para la instalación de sistemas basados en
energías renovables en las bases de doble utilización de Morón y Rota.
En la Base Aérea de Morón, las FAS norteamericanas, que tienen determinadas

instalaciones de apoyo autorizadas para su utilización, han solicitado la
construcción de una planta fotovoltaica compuesta de 630 paneles para una
potencia nominal de 100 KW . La administración española ha autorizado la
instalación que redundará en beneficio de la Base al permitir reducir la dependencia
del abastecimiento eléctrico de la red exterior, ahorrar costes y beneficiarse del uso
de nuevas energías limpias.
En línea con esta política, el 18 de diciembre de 2007, el ejército

norteamericano celebraba en la base aérea de Nellis (113) (Nevada) la finalización
de los trabajos del sistema de energía solar fotovoltaica más grande (72.000
paneles) hasta la fecha. El sistema genera 14,2 MW lo
(111) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en En la
actualidad se considera que la eficiencia energética de combustible de origen fósil
está entre el 30 y el 32%. Las nuevas plantas de generación se mueven en un
rango del 60%, lo que supone un ahorro del 100% en potencia generada por litro
de combustible utilizada, que se traslada inmediatamente a las dos facturas de la
energía, emisión de gases contaminantes y dinero. (Traducción del autor) Visitada
el 24.08.10.
(112) ISDEFE (Ingeniería de Sistemas para la Defensa de España, SA). (113)
http://www.nellis.af.mil/news/story.asp?id=123079933
que supone hasta un 25% de las necesidades de la base que cuenta con 12.000
personas. Esta instalación supone un ahorro de un millón de dólares anualmente y
reduce en 24.000 toneladas de emisión de CO2. El proyecto tuvo un cose de 100
millones de dólares y ocupa una extensión de 140 acres. Otra de las posibilidades
que está utilizando el Departamento de Defensa estadounidense (114) es la
— 225 —
energía geotermal, que en el caso de la base naval de China Lake (California) lleva
operando desde 1987 , produciendo 270MW (115).
En la Base Naval de Rota, la propuesta de la compañía Ameresco se basaba en

aerogeneradores compuestos por 4-6 turbinas de 1,5 MW, con una producción
anual de 20 MW, que supondría aproximadamente del 20 al 25% de sus
requerimientos. En este caso la propuesta ha sido desestimada por las autoridades
españolas en consistencia con las reticencias que recientemente mostraron la
administración norteamericana a la propuesta de construcción de tres parques
eólicos por Iberdrola en el cañón del río Columbia, y el proyecto del mayor parque
eólico del mudo, equivalente a una Central Nuclear, que la empresa “Caithness
Energy” planeaba levantar en Oregón. Los problemas relativos a la navegación
aérea, las interferencias en los sistemas de navegación y radares debido a la
generación de falsos ecos, y la contaminación radioeléctrica y acústica son los
elementos de inquietud que debe estudiarse detenidamente antes de confirmar o
denegar definitivamente las autorizaciones. Un reciente estudio del Laboratorio
Lincoln del Instituto de Tecnología de Massachusetts confirma la generación de
falsos ecos y propone medidas para paliarlos (116).
En esa adaptación de las FAS al entorno, un elemento que siempre se ha

considerado fundamental pero que en el futuro será determinante es la innovación
tecnológica (117). Enmarcada en la “Estrategia Nacio-
(114) El Departamento de Defensa de los EEUU posee 300.000 instalaciones que suponen el 30% de
su consumo y que supuso una factura en el año 2009 de cuatro billones de dólares. Su objetivo
es reducir las emisiones de gases de efecto invernadero un 34% en el 2020.
(115) http://www.defense.gov/News/NewsArticle.aspx?ID=59294
(116) h ttp://www.acq.osd.mil/ie/download/green_energy/exec_sum_windturbinestudy. pdf
(117) h ttp://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_analisis/2010/DIEEEA11-
2010InnovacionTecnologicaSeguridad.pdf “Por todo ello, la innovación tecnológica debería
contemplarse en la Estrategia Española de Seguridad como un factor que será determinante en
la seguridad de España en el mundo, en la que su tejido empresarial
— 226 —
nal de Ciencia y Tecnología” se encuadra la “Estrategia de Tecnología e Innovación
para la Defensa” (ETID-2010) que pretende avanzar en la coordinación y gestión de
las actividades necesarias para adquirir y aplicar aquellos conocimientos y
tecnologías avanzadas y no suficientemente maduras, de forma que en el menor
plazo posible puedan trasladarse al campo operativo. La ETID-2010 tiene ante sí
como principal reto conseguir la integración de todos los actores tecnológicos
nacionales, públicos o privados, industria, empresa y educación, junto con los
centros de la defensa (118) y organismos internacionales (119), permitiendo abrir
una de las vías más importante relacionadas con la innovación y la tecnología,
como es la colaboración cívico-militar e internacional. Como claros ejemplos están
los programas desarrollados por la Agencia Europea de la Defensa (120) y del
programa de la OTAN “Ciencia para la Paz y la Seguridad” (121).
La ETID-2010 que deriva directamente del Planeamiento de la Defensa y apoya

su desarrollo, se articula en seis áreas funcionales, una de las cuales engloba las
plataformas, los materiales y la energía. En esta línea se desarrolló el pasado 3 de
noviembre una jornada tecnológica de la SDGTECIN (122) en el ITM, centrada en
las necesidades energéticas en las bases desplegadas y las posibles soluciones
existentes que están desarrollando los Observatorios Tecnológicos (123). De los
últimos trabajos realizados han derivado algunos proyectos que ponen en evi-
y tecnológico debe jugar un papel fundamental y en la que el esfuerzo del conjunto del Estado
en educación e innovación serán los elementos claves.”
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DA-IEEE_06-
2010_NSS_2010_ASPECTOS_DESTACADOS_DE_SU_EVOLUCION.pdf “La nueva estrategia
[de Seguridad Nacional 2010] reconoce que la fuerza e influencia norteamericanas en el exterior
comienza con las medidas internas que se adopten: crecimiento económico y reducción del
déficit, educación para competir en la era del conocimiento y de los mercados globales,
desarrollo de energías limpias para la industria que liberen a los EEUU del petróleo extranjero y
preserven el planeta, potenciación de la ciencia y la investigación; en resumen, contemplar la
innovación como el fundamento del poder estadounidense”.
— 227 —
(118) INTA (Instituto Nacional de Técnica Aeroespacial “Esteban Terradas”; ITM (Instituto Tecnológico
la Marañosa; y el CEHIPAR (Canal de Experiencias Hidrodinámicas de el Pardo).
(119) EDA (Agencia Europea de Defensa) y RTO (OTAN Research and Technology)
(120) http://www.eda.europa.eu/newsitem.aspx?id=660
(121) http://www.nato.int/science/index.html
(122) Subdirección General de Tecnología e Innovación.
(123) http://www .mde.es/areasTematicas/investigacionDesarrollo/sistemas/#sub5
dencia también, la interconexión entre todas las áreas funcionales de investigación:
- Sistemas de generación eléctrica autónoma para bases desplegadas, como
energía fotovoltaica y mini-eólica, y la hibridación con sistemas de generación
de hidrógeno/pila de combustible.
- Sistemas de Radar con Componentes de Nitruro de Galio o Carburo de Silicio,
que permiten al equipo trabajar a altas temperaturas sin necesidad de
refrigeración y con potencias mayores que las actuales. En este caso se pone
de manifiesto otro de los retos del Cambio Climático, esta vez en relación a la
necesidad de desarrollar sistemas que mantengan la máxima capacidad
operativa en situaciones extremas de temperatura.
- UAVs (Vehículos aéreos no tripulados) de vigilancia a gran altitud propulsados
por energía solar.
- Baterías recargables en misiones, lo que enlaza con los proyectos que en
prácticamente todas las naciones se están haciendo sobre el combatiente del
futuro, altamente tecnificado y en el que uno de los aspectos fundamentales
será la batería que soporte la tecnología punta incorporada, dotándole de una
autonomía y disponibilidad ilimitada.
- Materiales de aislamiento térmico en tiendas y campamentos. Tanto la
sustitución de los tejidos de las tiendas por nuevos materiales, así como el uso
de espumas aislantes (124).
- La sustitución de materiales como el acero y otras estructuras metálicas por
otras más ligeras, como aluminios y estructuras de carbono que, además de la
— 228 —
eficiencia energética que suponen, mejoran las prestaciones en cuanto a
maniobrabilidad y, en definitiva, la operatividad de las unidades.
En relación al impacto medioambiental de todas las áreas tecnológicas y los

beneficios tangibles de la innovación en esos campos, la Armada norteamericana,
con su proyecto NMCI (Navy-Marine Corps Intranet), considerada la mayor red de
intranet del mundo, estima que gracias a los programas virtuales se han reducido
6.800 toneladas de emisiones
(124) h ttp://www.independent.co.uk/environment/climate-change/armies-around-theworld-go-green-to-
save-fuel-ndash-and-lives-1662954.html Una simple innovación -aislando tiendas en Irak y
Afganistán con una capa de espuma aislante, reduciendo sus necesidades de calentamiento y
enfriamiento- ha ahorrado cerca de 400.000 litros de combustible al día. (Traducción del autor ).
de CO2, lo que equivaldría a poner 2.550 coches fuera de circulación y se espera
aumentar las reducciones hasta las 7.446 toneladas cuando el proyecto esté
finalizado (125).
Otra de las áreas donde EEUU está poniendo mayor empeño de investigación
es en combustibles y sistemas de generación y almacenamiento de energía. La
Armada estadounidense que hacía volar el “día de la Tierra”, 22 de abril de 2010,
durante 45 minutos un avión de combate F/A-18 “Super Hornet” usando un 50% de
biocombustible, se propone desplegar en 2012 un grupo de combate con dos
fuentes de energía menos contaminantes, la nuclear y los biocombustibles, y en el
2016 un flota verde, con todos sus unidades, incluidas la aeronaves, usando
combustibles más limpios entre los que se incluyan los sistemas eléctricos híbridos
(126).
En el caso español, el vicealmirante Sanjurjo (127), en su discurso de ingreso

en la Real Academia de Ingeniería, abogaba en el caso de la Armada, descartando
la propulsión nuclear, por la propulsión eléctrica integrada con motores y
generadores basados en la tecnología de superconductores, usando como
— 229 —
combustible primario el hidrógeno. Ya en el desarrollo de la planta propulsora de la
nueva generación de submarinos, España está desarrollando un sistema de pilas
de combustible alimentadas con hidrógeno producido a bordo partiendo de
bioetanol. En una parte de su discurso, el vicealmirante Sanjurjo decía
textualmente: “¡No descarto que la fragata “Jorge Juan” esté propulsada por
hidrógeno! Es muy posible que paralelamente a la revolución digital veamos en este
siglo la revolución del hidrógeno.”
Pero la adaptación progresiva de la Defensa al entorno estratégico y operativo

de las nuevas misiones, en las que el fenómeno del Cambio Climático se puede
considerar como un factor persistente, ha sido constante, tanto en relación a la
evolución de su preparación, como de la organización, así como de los medios
operativos. La necesidad de responder a las catástrofes naturales y la rápida
proliferación de las misiones de paz y de carácter humanitario llevadas a cabo por
las orga-
(125) http://www.vmware.com/files/pdf/customers/09Q3_cs_vmw_NMCI_Green_english.pdf visitada el

10.10.2010.
(126) Proceedings. Junio 2010. Pág. 80-81. “Combustibles alternativos para la Armada”.
Coronel Bill Siuru, Fuerza Aérea de EEUU (Retirado).
(127) http://www.real-academia-de-ingenieria.org/docs/2009/10/29/09500001_4_8_0.
pdf visitada el 10.10.2010.
nizaciones internacionales (128) han impulsado esta evolución de una manera
gradual.
La Ley Orgánica 5/2005, de la Defensa Nacional, se refiere específicamente a la

actividad de las FAS en el exterior como: “observadores, fuerzas de interposición,
de mantenimiento de la paz y de ayuda humanitaria” (129). Para llevarlas a cabo, la
ley establece dos elementos básicos, por un lado una organización que posibilita la
acción conjunta de los Ejércitos y, por otro, una estructura que permite diferenciar
con claridad la cadena orgánica, para la preparación de la fuerza, y la operativa,
— 230 —
para su empleo en las misiones que se les asigne. Además, la misma ley establece
cuatro áreas de misiones fundamentales: las constitucionales; las misiones de
mantenimiento de la paz, las de estabilidad y ayuda humanitaria; las de
colaboración con el resto de Instituciones del Estado y las Administraciones
publicas en casos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades
públicas; y la evacuación de residentes españoles en el extranjero.
Esta visión legislativa se ve corroborada por una realidad que parece inexorable.
Por un lado la necesidad de intervención de las FAS en misiones de ayuda
humanitaria, como la prestada por buques de la Armada Española en
Centroamérica tras el paso devastador del huracán Mitch en 1998 (130), en
respuesta al tsunami que asoló las costas de Indonesia en diciembre de 2004, y
más recientemente, como respuesta a las devastadoras consecuencias del
terremoto de Haití. Estas intervenciones ponen de manifiesto las capacidades
únicas de las unidades militares en los primeros momentos del desastre en
ausencia de infraestructuras de apoyo en la zona del desastre.
La disponibilidad de las unidades militares para su proyección inmediata de

forma autónoma, y su actuación conjunta por tierra, mar y aire sin necesidad de
infraestructuras de apoyo en el área de operaciones les permite prestar ayuda
inmediata de todo tipo, evitar los desmanes
(128) http://www.un.org/en/peacekeeping/ http://www.consilium.europa.eu/showpage.aspx?

id=268&lang=EN
http://www.nato.int/cps/en/natolive/index.htm http://www.osce.org/
(129) http://www.mde.es/Galerias/docs/politica/seguridad-defensa/DGL_
Ley5_2005DefensaNacional.pdf
(130) http://www.armada.mde.es/ArmadaPortal/page/Portal/armadaEspannola/
conocenos_actividades /deLaFuerza--918_Apoyo-Humanitario-Haiti-Castilla-2010 visitado el
30.08.2010
en ausencia de autoridades locales, además de apoyar la reconstrucción de los
sistemas esenciales que permitan la llegada de ayuda civil y el restablecimientos de
— 231 —
los servicios básicos. Durante el verano del 2010, en el caso de las peores
inundaciones que ha conocido Pakistán, estas misiones se convirtieron en absoluta
prioridad para el ejército pakistaní, apoyado por unidades del ejército
norteamericano, que prestaron una ayuda de extraordinaria importancia detrayendo
elementos de las áreas de conflicto en el teatro afgano.
La importancia de estos fenómenos naturales y su recurrencia,modifica, como

no podía ser de otro modo, el planeamiento de la Defensa, incidiendo en las
capacidades requeridas por muchas de sus unidades, de las que un claro ejemplo
puede ser el nuevo buque de proyección estratégica de la Armada española que se
enfrenta a los retos del siglo desde una visión a la vez global e integradora de sus
capacidades (131). Otro de los aspectos más destacados de la adaptación militar a
estos fenómenos es la creación de unidades especialmente organizadas, dotadas y
adiestradas para la realización de estas tareas. También mediante el planeamiento
preventivo y una utilización selectiva de algunas de las capacidades de unidades
específicas de reacción rápida para el cumplimiento de este tipo de cometidos.
Como ejemplo de la primera tenemos la creación de la Unidad Militar de

Emergencias (132) que, además de sus intervenciones en el territorio nacional,
actuó por primera vez en el exterior en la búsqueda de supervivientes después del
terremoto de Haití (133). Es importante destacar como, durante la celebración de su
5º aniversario, se puso de manifiesto el interés que últimamente despierta a nivel
internacional este tipo de unidades (134). Sin embargo, la unidad que se podría
considerar más emblemático por sus características, la brigada multinacional de
des-
(131) http://www.armada.mde.es/ArmadaPortal/page/Portal/ArmadaEspannola/conocenos_noticias/
_00_noticias/2010/09/NT-286-Entrega-BPE-JCI_es?
_selectedNodeID=432499&_pageAction=selectItem&_selectedNodeID=432499&_
— 232 —
pageAction=selectItem visitada el 10.10.2010. http://www.servimedia.es/Noticias/
DetalleNoticia.aspx?seccion=1&id=70394 visitada el 30.08.2010.
http://www.ingenierosnavales.com/ponencias/BPE-NAVANTIA.pdf visitada el 30.08.2010.
(132) http://www.mde.es/ume/
(133) http://www .mde.es/ume/noticias/2010/01/Noticias/2010_01_15.html
(134) http://www.mde.es/gabinete/notasPrensa/2010/10/DGC_101007_Dia_Institucional_UME
_2010.html visitada el 18.10.10
pliegue rápido de las NNUU (SHIRBRIG (135) Multinational Standby High
Readiness Brigade for United Nations Operations) tuvo una vida efímera y cerró sus
puertas definitivamente el 30 de junio de 2009 (136).
En el segundo de los casos, la Unidad de Respuesta de la OTAN (NRF) (137)

intervino con parte de sus efectivos como respuesta al desastre causado por el
terremoto que sacudió la región al nordeste de la capital de Pakistán, Islamabad, en
la extensa región fronteriza de Cachemira con la India. Una operación dirigida por
España, como nación líder en aquel momento de la NRF.
Otro de los aspectos en el que incide el Cambio Climático, que con toda
probabilidad en el futuro se irá extendiendo y aumentando en dramatismo, es el
actual mapa de conflictividad del mundo, donde los fundamentos del estado se
resquebrajan, los factores de conflictividad hunden sus raíces en las tendencias
estratégicas analizadas con anterioridad, y cuya espiral de generación de violencia
no deja de crecer, afectando en la actualidad a un tercio de la población del mundo.
Siguiendo las cifras proporcionadas por los estudios realizados por la OTAN
para su ciclo de conferencias sobre los nuevos retos a la seguridad (138), en la
actualidad existen por lo menos 40 operaciones internacionales (139) lideradas por
la ONU, la UE, la OTAN y otras organizaciones regionales. Casi todas las semanas
la ONU solicita más apoyo para todo tipo de operaciones de seguridad y
humanitarias en la denominada “incesante demanda por fuerzas internacionales de
seguridad”. El Consejo de Seguridad de las NNUU que autorizó únicamente 16
operaciones desde 1945 a 1990, desde el final de la guerra fría ha iniciado 49.
Además, el coste de este tipo de operaciones se ha incrementado progresivamente,
— 233 —
desde 1,5 billones de dólares en 1990 hasta alrededor 8 billones de dólares
anuales en la actualidad. Pero estas cifras tienen un significado especial, cuando
consideramos que el precio de las misiones de seguridad es cuatro veces mayor
cuando son lideradas por Occidente. El valor de la intervención en Irak y Afganistán
ha superado el
(135) http://www.shirbrig.dk/html/main.htm
(136) http://www.shirbrig.dk/html/the_end_of_shirbrig.htm
(137) http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_49755.htm
(138) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en visitadas el 23.10.10.
(139) http://www .un.org/en/peacekeeping/currentops.shtml
http://www.consilium.europa.eu/showpage.aspx?id=268&lang=EN
http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_52060.htm#current visitadas el 23.10.10
trillón de dólares, lo que supone un gasto hasta el momento de la mitad de lo que
supuso la II Guerra Mundial. La posibilidad de que se llegue a los dos trillones de
dólares es real, ya que el conflicto de Afganistán está costando alrededor de los
300 billones de dólares al año, con una cantidad por soldado americano
desplegado en Afganistán entre medio y un millón de dólares al año. Son cifras que
ponen en perspectiva el importe económico de la lucha contra el Cambio Climático
y las palabras del general Gordon R. Sullivan, cuando decía que se paga hoy o se
pagará mañana, pero cuanto más se retrase, el precio no solo será económico, sino
que supondrá un alto número de vidas humanas.
En julio de 2010 había alrededor de 100.000 de cascos azules, lo que supone

un aumento del 600% en los últimos 20 años, con 116 países contribuyendo en
este esfuerzo (140). La UE en los 10 primeros años (1999-2009) de la Política
Europea de Seguridad y Defensa (PESD), rebautizada en la actualidad por el
Tratado de Lisboa como Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD), ha
lanzado 23 misiones, y la OTAN, desde que inició las intervenciones fuera de área
en 1992, ha liderado 15 operaciones.
— 234 —
El dramatismo de esta situación se acentúa por la cifra de 2.000 muertos
diarios, de media, producidos en los últimos 20 años en este tipo de conflictos. Pero
quizás lo más trágico de esta realidad es que estas muertes se ceban en civiles,
principalmente niños y mujeres, lo que condujo a la declaración de la doctrina de
“Responsabilidad de Proteger” (141) aprobado en la Cumbre Mundial de las NNUU
del año 2005 y que se enraíza en el concepto de “Seguridad Humana” y el derecho
de injerencia humanitaria. La Estrategia Europea de Seguridad (2003) (142) da la
cifra de 4 millones de muertos desde 1990, el 90% de ellos civiles. Además, cifra en
18 millones el número personas desplazadas a causa de estos conflictos. Las
últimas estadísticas de la ONU para finales del 2009 (143) muestran las mayores
cifras de desplazados desde mediados de los años 90.
(140) http://www .un.org/en/peacekeeping/contributors/ visitada el 02.11.10. (141)

http://www.responsibilitytoprotect.org/
(142) http://www.consilium.europa.eu/showPage.aspx?id=266&lang=ES
(143) http://www.unhcr.org/4c11f0be9.html Al final del año 2009 se contabilizaron 43,3 millones de
desplazados, el número más alto dese la mitad de la década de los 90. De estos, 15,2 millones
fueron refugiados; 10,4 millones bajo la responsabilidad de la Agencia de Refugiados de las
NNUU (UNHCR) y 4,8 millones de refugiados palestinos amparados por la Agencias de Ayuda y
Trabajo de la NNUU (UNRWA).
En este contexto se entiende la participación activa y constante en las
operaciones de paz y de ayuda humanitaria. Esta participación mantiene en
permanente evolución las capacidades militares y las enfrenta a la necesidad de
integrarse en un esfuerzo multisectorial para la reconstrucción de la convivencia
pacífica y del restablecimiento de las condiciones esenciales para el desarrollo de
la sociedades estructuradas en torno a los tres principios básicos que consagra la
Constitución española: la justica, la libertad y la seguridad.
El año 2008 la ONU cumplía sesenta años de actuación ininterrumpida en las

denominadas operaciones de mantenimiento de la paz (144). España, a su vez, el
año 2009 cumplía veinte años desde su primera participación en una misión de paz,
— 235 —
reconociéndose la importante contribución que ha supuesto en la modernización y
transformación de nuestras FAS (145).
Pero esta modernización y transformación es un movimiento constante sin

posibilidad de parada ni destino final, en la que la preparación y el adiestramiento
como resaltaba el presidente Obama en West Point durante la presentación de la
nueva estrategia de seguridad nacional (146) juega un papel fundamental. La
importancia de comprender la cultura, tradiciones y lenguaje de las sociedades en
las que las unidades son desplegadas resulta de una importancia vital. En este
sentido, el adiestramiento español previo a cada misión, con una duración de 6
meses, se enfoca en su recta final a las características fundamentales de la misión
y el teatro específico de las operaciones.
La cifra total incluye 983.000 de personas en busca de asilo y 27,1 millón de desplazados
interiores. (Traducción del autor) visitada el 24.10.10.
(144) http://www .un.org/events/peacekeeping60/factsheet.shtml
(145) Palabras de SEGENPOL el 27 de octubre de 2009, en la conferencia inaugural del seminario del
Instituto de Cuestiones Internacionales y Política Exterior (INCIPE): “de Angola a Somalia:
evolución de la participación española en misiones internacionales de paz”. “Sin querer entrar en
la disquisición filosófica sobre qué proceso ha sido más relevante para nuestra Defensa, me
atrevería a afirmar que la experiencia derivada de la participación de las Fuerzas Armadas en
misiones de paz ha sido el elemento catalizador del gran proceso de transformación y cambio
que han experimentado nuestros Ejércitos y la Armada. En este caso, se puede afirmar
rotundamente que esta función está motivando una continua adaptación de la organización de
nuestra Defensa y de las propias capacidades militares a un escenario estratégico en
permanente evolución.”
(146) http://www.ieee.es/Galerias/fichero/2010/DIEEE_I03-
2010_INFORMATIVO.CLAVES_DE_LA_NSS_NORTEAMERICANA._DISCURSO_WEST_POIN
T.pdf
Con relación a la evolución de los medios y capacidades de las unidades, el
objetivo de fuerza presenta tres áreas que merecen una atención especial. En las
— 236 —
dos primeras parece que existe poca controversia, aunque aún queda mucho que
hacer y todo el esfuerzo parece poco:
- La protección de las unidades durante su despliegue con el material más
avanzado tanto ofensivo como defensivo. Evitar cualquier tipo de accidentes y
dotarles de las capacidades tecnológicamente más avanzadas para cumplir la
misión, así como de los mejores medios de autoprotección es esencial.
Recientemente España ha creado el Centro de Excelencia para contrarrestar
los ataques con explosivos improvisados (C-IED “Counter-Improvised
Explosive Devices) en Hoyo de Manzanares, lo que le convierte en el centro
de referencia en la evolución de los medios necesarios para contrarrestar esta
amenaza, una de las que provoca más víctimas en las operaciones de
seguridad.
- La capacidad de transporte en los tres niveles: estratégico, operacional y
táctico. La disponibilidad de las unidades no es eficiente si no se tiene una
capacidad de proyección que permita un rápido despliegue, además de la
movilidad suficiente en el área de operaciones. Sin esa movilidad la eficacia
disminuye hasta límites que ponen en riesgo la totalidad de la misión, mientras
la vulnerabilidad de la fuerza aumenta a niveles intolerables. Junto a esta
capacidad de transporte, los llamados servicios de apoyo, sobre todo sanitario
y de ingenieros se consideran en la actualidad imprescindibles. Deficiencias
crónicas en esta área son el número de buques, las aeronaves de transporte
estratégico, los helicópteros, y el personal de sanidad.
- La tercera de la áreas arroja más polémica y en algunos casos acalorados
debates (147). Cantidad en oposición a calidad. Parece que no hay duda que
se requiere más de todo, más tropas, helicópteros, equipos de
comunicaciones, barcos etc. En este último caso, la disminución de unidades
de las flotas occidentales es un elemento de gran preocupación cuando la
policía de los mares y la seguridad marítima son consideradas como misiones
esenciales que se hará más necesaria, si cabe, si los efectos del Cambio
— 237 —
Climático continúan de acuerdo con las proyecciones más pesimistas. El
esfuerzo en sistemas de información y seguimiento, a pesar de su innegable
avance, no se consideran suficiente.
(147) http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/8466961.stm
Pero si todo el mundo parece de acuerdo en la necesidad de la cantidad, la
pérdida de la capacidad de disuasión convencional que proporciona la ventaja
tecnológica de unidades muy sofisticadas, con la consiguiente necesidad de
grandes inversiones en sistemas extraordinariamente costosos, no genera el mismo
grado de consenso. La situación es especialmente delicada, sobre todo teniendo en
cuenta el escenario económico de fuertes recortes y los importantes intereses
económicos detrás de los más importantes programas de armamentos. En
definitiva, la pérdida de disuasión convencional es una situación que se considera
como un riesgo que nadie quiere correr, sobre todo teniendo en cuenta la
incertidumbre y las amenazas asociadas a una situación estratégica de evolución
impredecible.
Otro aspecto muy importante a tener en cuenta es la anticipación. No cabe la

menor duda que el desarrollo de cualquier conflicto es el fracaso de la arquitectura
de paz y seguridad, de sus sistemas de alarma, y las medidas de confianza y
prevención. Estos sistemas deben constituir una prioridad. Se considera que el 85%
de los conflictos que se han desarrollado en los últimos veinte años se han podido
detectar con tiempo suficiente para una actuación preventiva (148). Lo que nos
lleva a la consideración de la necesidad de crear sistemas de seguridad que tengan
los suficientes resortes diplomáticos y económicos, así como las capacidades
civiles y militares, y los medios de mando y control necesarios para gestionar las
crisis de forma adecuada en sus primeras manifestaciones.
Pero la observación y correcta interpretación de las señales precursoras del

desarrollo de un conflicto requiere unos servicios de inteligencia que sean capaces
— 238 —
de coordinar sus actividades y fomentar la cooperación internacional para
proporcionar una respuesta integral a las amenazas globales a la seguridad (149).
Los EEUU han creado una división especial en su Agencia Central de Inteligencia
(CIA) (150) que cuenta con especialistas y medios capaces de evaluar, analizar y
desarrollar propuestas de actuación capaces de anticipar los efectos del Cambio
Climático. En este campo también es notable el interés por los
(148) Paddy Ashdown. Alto Representante de las NNUU para Bosnia-Herzegovina desde 2002 hasta
enero de 2007. Autor del libro “Swords and Ploughshares” (Wiedenfeld and Nicolson).
(149) http://www.mde.es/Galerias/docs/politica/seguridad-defensa/
DGL_DirectivaDefensaNacionalESP.pdf (DDN 1/08).
(150) h ttps://www.cia.gov/news-information/press-releases-statements/center-on-climate-change-and-
national-security.html (visitada el 10 de octubre de 2010).
sistemas espaciales y meteorológicos, así como los equipos especiales que
permiten investigar los diferentes estratos de los glaciares que nos pueden
adelantar las características de los periodos en los que la tierra tuvo temperaturas
de hasta 6 grados por encima del nivel actual (151).
Pero no se debería finalizar el apartado sin hacer mención específica al

enunciado por la DDN 1/08 como “enfoque multidisciplinar y actuación integral”, el
“Comprehensive Approach” de la OTAN, y la “Política Común de Seguridad y
Defensa” de la UE, en el que la preparación, planeamiento y actuación única con
capacidad duales civiles y militares, además de la coordinación eficaz de los
recursos públicos y privados, permita romper la tendencia de las actuaciones con
carácter sectorial, que es una de las predisposiciones más dramáticamente
marcadas de nuestros sistemas políticos.
CONCLUSIONES
El momento [poner el impacto del Cambio Climático a la seguridad en la

mesa de discusiones de la OTAN para conocer los retos a los que nos
— 239 —
enfrentamos y el camino a seguir] de cambiar el enfoque ha llegado.
Primero, ya sabemos suficiente para pasar del análisis a la acción... [los
efectos] son lo suficientemente claros… para iniciar pasos activos… este
reto global. Pero como he dicho durante la conferencia, esto no puede ser
realizado únicamente por el mundo de la Defensa en solitario, deber ser un
verdadero esfuerzo en equipo, civil y militar, el sector público y las
compañías privadas, todos hablando y trabajando juntos… esfuerzos que
mutuamente se refuercen. Eso podría parecer irreal para aquellos de
nosotros que hemos estado en la política durante algunos años. Ningún
glacial es tan imponente, ningún desierto aparece tan imposible como el
esfuerzo integrador y sinérgico en los gobiernos. Así, los marinos nunca
pensaron que el mítico paso del noroeste algún día se abriría, pero se está
abriendo. Todo es posible (152).
(151) http://www.rfi.fr/science/20100705-le-glacier-punjak-jaya-perd-environ-7-metresan (visitado

el 5 de septiembre de 2010).
(152) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_57793.htm?selectedLocale=en. Conferencia del
Secretario General de la OTAN, Anders Fogh Rasmussen, el 1 de octubre de 2009 en la
compañía Lloyds de Londres, sobre el papel de esta organización en respuesta a la
piratería, las amenazas cibernéticas y las implicaciones del Cambio Climático a la
seguridad.. (Traducción del autor).
Como conclusión, y a modo de síntesis de lo desarrollado en los apartados
anteriores, elaboraré en primer lugar una sencilla inferencia prospectiva sobre
posibles escenarios futuros, para finalizar con un análisis DAFO (153) del impacto
del Cambio Climático referido a la arquitectura de paz y seguridad internacional, y
el desarrollo del estado del mundo de la Defensa.
En la síntesis se presentan tres escenarios a los que les asigna la condición de

“futurido” (futuro preferido), “futurible” (futuro más posible), quedando el tercero
como una posibilidad abierta al pesimismo, en el que el continuo progreso de la
— 240 —
humanidad se vería quebrado y en el que la inseguridad, el caos y la ruina pondrían
en peligro de grado de desarrollo humano alcanzado (154).
Tres horizontes prospectivos
1. “Futurido”. Se negocia un tratado que sucede al Protocolo de Kioto y la

arquitectura de paz y seguridad internacional comienza a refundarse con una
visión mucho más global y cooperativa. El desarrollo se equilibra y se hace
más justo y humano. Los hábitos cambian y se muestran los primeros signos
de una cohabitación del género humano con el medio natural, por lo que los
índices del Cambio Climático atribuibles a la intervención humana van
retomando los cauces naturales de la era pre-industrial.
2. “Futurible”. Se negocia un tratado que sucede al Protocolo de Kioto, pero el
mundo continúa con las mismas estructuras de seguridad que a duras penas
va retrasando las peores premoniciones. El mundo se va resquebrajando con
estructuras regiona-
(153) DAFO: Debilidades, Amenazas, Fortalezas y Oportunidades.

(154) Jean Claude Barreau, Guillaume Bigot. “Toda la historia del mundo desde la prehistoria
hasta nuestros días”. –Los tiempos bárbaros o la implosión– Desde el comienzo de la
historia el progreso de la humanidad había sido continuo. Cuando en el año 410 de nuestra
era se produjo un suceso increíble…Se podría creer que toda la civilización desapareció
hasta el siglo X… La anarquía triunfa. La anarquía mata más que la guerra… La anarquía
es mucho más destructiva que las batallas regladas… La población había caído un 70%. La
inseguridad implica hambre, la muerte de las ciudades y del comercio… Por todas partes,
con el curso de la corriente, la anarquía produce el hambre y la desaparición de las
escuelas… Los tiempos bárbaros, esos siglos de anarquía y masacres, sin escuelas ni
comercio, casi sin ciudades, fueron una época espantosa. Págs.
98 -107. ( Traducción del autor ).
les cada vez más aisladas y antagónicas sin una estancia global que procure
una visión común de los problemas. La brecha entre Occidente y el resto del
— 241 —
mundo se agranda debido a su mayor capacidad de resistencia y un
renovado esfuerzo innovador, lo que le otorga una mayor independencia. La
ventaja tecnológica de Occidente que le protege efectivamente de los efectos
más perniciosos del Cambio Climático le aísla cada vez más de un mundo
que se empobrece y acrecienta las diferencias entre ricos y pobres. Esta
deshumanización amenaza el fundamento básico de solidaridad en el que se
asientan los tres elementos básicos de la estructura de paz y seguridad
occidental, las NNUU, la UE y la OTAN, que son percibidas por la sociedad
como una imposición intolerable.
3. Pesimista. No hay acuerdo para firmar un tratado que suceda al Protocolo de
Kioto. Los esfuerzos no están coordinados y, a pesar de los esfuerzos del
mundo desarrollado, el Cambio Climático va progresando de acuerdo con los
peores vaticinios. En esta situación el caos, la inestabilidad e inseguridad se
adueñan de mundo provocando tendencias aislacionistas y autárquicas que
generan sistemas autoritarios de carácter populista y extremista.
Análisis DAFO
1. Debilidades
1.1 Una arquitectura de paz y seguridad internacional nacida después de la II

Guerra Mundial y que no ha evolucionado de acuerdo con la nueva
situación geopolítica a nivel global, acrecienta la percepción de un mundo
controlado por un sistema de seguridad injusto. A Occidente se le considera
culpable de la evolución de la situación, impidiendo un cambio que fomente
la cooperación y colaboración necesaria para prevenir los efectos del
Cambio Climático.
1.2 El mundo de la Defensa, a pesar de la progresiva adaptación de su
pensamiento estratégico y planeamiento operativo al nuevo entorno, se
encuentra constreñido en su aplicación práctica por la incapacidad de
— 242 —
incorporar a su visión de “enfoque multidisciplinar y actuación integral” al
resto de sectores de la sociedad que ven con recelo a las FAS en un papel
más general y amplio en relación con la seguridad.
2. Amenazas
2.1 La actual arquitectura de seguridad, en el que los estados son la referencia,

pierde su capacidad de actuación eficaz por la imposibilidad de lograr
consensos. La falta de entendimiento de un sistema agrupado en
organismos de carácter supranacional, regional y mundial le incapacita para
prevenir los conflictos y prestar la ayuda necesaria, provocando la reacción
de una sociedad que busca la protección de sus intereses y la cobertura de
su seguridad física en grupos más cercanos y eficientes. Los señores de la
guerra, los clanes familiares y las mafias del crimen organizado se
convierten en el paradigma del nuevo sistema de seguridad.
2.2 El mundo de la Defensa, como consecuencia de las intervenciones en Irak
y Afganistán y ante la proliferación “sine die” de las cada vez más
frecuentes operaciones de seguridad pierde la confianza de la sociedad
que aprueba recortes drásticos en sus presupuestos. La espiral de
descrédito termina socavando uno de los elementos claves en el
mantenimiento de la paz, seguridad y estabilidad internacional.
3. Fortalezas
3.1 La arquitectura de seguridad dispone cada vez de mayores mecanismos de

actuación ante los riesgos y amenazas que ponen en peligro el normal
desenvolvimiento de las relaciones internacionales. Además, los efectos del
Cambio Climático pueden ser tan devastadores que la amplia mayoría de
naciones consideran como única posibilidad de lucha contra sus
consecuencias la cooperación internacional. También, la posibilidad de una
nueva era postindustrial en la que el desarrollo sea más humano y justo
— 243 —
genera grandes esperanzas que impulsan importantes proyectos de
colaboración.
3.2 La evolución de la Política Común de Seguridad y Defensa y el nivel de
desarrollo político logrado por la UE, la posibilitan para erigirse en el gran
actor global de la lucha contra el Cambio Climático. La OTAN, a su vez, con
el nuevo Concepto Estratégico se consolida en la estructura de seguridad,
fortaleciendo el vínculo transatlántico y la solidaridad entre los Aliados.
También, los diversos organismos de seguridad regional como UNASUR
(155),
(155) UNASUR (Unión de Naciones Suramericanas); UA (Unión Africana); ASEAN (Asociación de

Naciones del Sureste Asiático).
la UA, la ASEAN, el Consejo del Ártico… desarrollan de forma responsable
un papel geoestratégico fundamental, como moderadores e instrumentos
de apoyo cercano y directo, en una transición que provocará muchas
heridas y no pocos desafíos.
4. Oportunidades
4.1. El desafío global y profundo que representa el Cambio Climático ofrece la

gran oportunidad a los estados, gracias a la arquitectura de paz y seguridad
internacional existente, y los avances tecnológicos disponibles, de una
actuación solidaria y coordinada que permita la evolución de sus
estructuras a un nuevo estadio en el que todas las sociedades se sientan
plenamente representadas.
4.2. El nuevo espacio de la seguridad se define con una visión integradora, en
el que la Defensa es una herramienta más, donde se aglutinan las
diferentes capacidades necesarias para prevenir los conflictos y
gestionarlos en cualquier etapa de su desarrollo de forma rápida y eficaz, y
en la que las soluciones tienen un carácter de permanencia. Los sistemas
— 244 —
de prevención se convierten en la gran herramienta gracias a la
cooperación y los medios tecnológicos. Se centralizan los medios de
Dirección y las capacidades de Mando y Control en el nivel estratégico
políticomilitar, mientras la actuación se descentraliza y se localiza en el
área origen del conflicto.
Como resumen final utilizaré dos citas que creo resumen perfectamente la visión
del artículo. En primer lugar citaré a “The Economist” que en su edición del 4 de
septiembre de 2010, en la crítica de dos libros aparecidos sobre el Cambio
Climático finalizaba diciendo: “Ambos libros miran a las oportunidades al mismo
tiempo que a los costes asociados; animando y avisando. Los dos recuerdan que
habrá cosas que no se podrán salvar, pero otras, en cambio, se puede evitar que
se pierdan”. Para terminar con la última frase de la conferencia de la OTAN con la
que habría el artículo: “Ante el reto del Cambio Climático la humanidad tiene todo
que perder, pero también quizás, todo que ganar” (156).
(156) http://www.nato.int/cps/en/natolive/news_59989.htm?selectedLocale=en 4 de diciembre de

2009. Series de conferencias de la OTAN sobre los nuevos retos a la seguridad. Dr. Jamie Shea,
Director de Planeamiento Político en el Gabinete del Secretario General, y anterior Portavoz de
la Alianza. (Traducción del autor).
— 245 —
CAPÍTULO SEXTO
POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL

EN EL HORIZONTE 2030
POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL EN EL HORIZONTE 2030
anTonio Cuevas DelGaDo
RESUMEN
El constante aumento de la población mundial ligado al rápido crecimiento de la

actividad económica en ciertas regiones del mundo, está generando importantes
desequilibrios en el conjunto del ciclo energético mundial. La presión sobre las
fuentes de energía primaria produce una elevación de los precios y un incremento
de los riesgos para la seguridad de suministro a medio y largo plazo. El aumento
del consumo mundial de energía genera a su vez mayores emisiones de CO2 a la
atmósfera, afectando al cambio climático.
Para las naciones más desarrolladas, que en su gran mayoría carecen de

recursos energéticos, garantizar la seguridad de abastecimiento energético, es vital
para mantener su industria, su economía y su modelo de bienestar social. El
desarrollo tecnológico junto a la eficiencia y el ahorro energético son las mejores
opciones para reducir simultáneamente la dependencia energética y las emisiones
de CO2.
La seguridad energética no es solo un problema de garantías entre los países

abastecedores, países de tránsito y países consumidores es también una apuesta
decidida por un modelo energético sostenible. Aunque la energía y el medio
ambiente son ya tenidos en cuenta en nuestro sistema de seguridad nacional, hay
que seguir avanzando y trasladar al diseño de nuestro modelo energético futuro las
premisas que atañen a la defensa.
PALABRAS CLAVE: Sostenibilidad; Seguridad de suministro; Competitividad;

Dependencia energética; Cambio climático; Seguridad nacional.
SUMMARY
The steady rise in the world’s population, coupled with the rapid growth of
economic activity in certain areas of the world, is causing major imbalances in the
world energy cycle. Pressure on primary energy sources pushes up prices and
increases risks to security of supply in the medium and long term. Higher world
energy consumption in turn generates greater CO2 emissions, affecting climate
change.
For the more developed nations —the great majority of which lack energy
resources— guaranteeing security of energy supply is crucial to maintaining their
industry, economy and model of social wellbeing. Technological development
together with efficiency and energy saving are the best options for reducing energy
dependence and CO2 emissions simultaneously.
Energy security is not only a problem of guarantees between supplier countries,

transit countries and consumer countries; it is also a firm commitment towards a
sustainable energy model. Although energy and the environment are taken into
account in our national security system, we need to continue to advance and
translate the defence implications into the design of our future energy model.
— 237 —
Política Energética Nacional en el horizonte 2030
KEYWORDS: Sustainability; Security of supply; Competitiveness; Energy
dependence; Climate change; National security.
INTRODUCCIÓN
Al mismo tiempo que la humanidad evoluciona y alcanza un mayor grado de

desarrollo, aumenta la demanda de energía necesaria para sostener el elevado
ritmo de crecimiento económico de los países emergentes y de los que se
encuentran en fases menos avanzadas de desarrollo. Para las naciones más
desarrolladas, que en su gran mayoría carecen de recursos energéticos, garantizar
la seguridad de abastecimiento energético es indispensable para mantener su nivel
económico y su modelo de bienestar social.
El rápido crecimiento de la actividad económica en ciertas regiones del mundo,

está generando importantes desequilibrios en el sistema energético mundial. Un
conjunto de países conocidos como BRIC (Brasil, Rusia, India y China), que tienen
en común una gran población, un extenso
— 238 —
Antonio Cuevas Delgado
territorio, disponibilidad de recursos naturales y crecimientos sostenidos de su PIB
en el entorno del 10% en los últimos años, son responsables de la mayor parte del
crecimiento mundial del consumo energético. Estas circunstancias están
produciendo una importante presión sobre las fuentes de energía primaria,
elevando los precios y también los riesgos para la seguridad de suministro a medio
y largo plazo en los países dependientes de estas fuentes energéticas. La mayoría
de los países importadores de gas y petróleo dependen de suministros procedentes
de zonas con algún grado de incertidumbre ya sea ésta jurídica, económica o
política.
Por otro lado las emisiones de gases de efecto invernadero continúan

incrementándose, elevando el impacto sobre el medio ambiente que hace, cada
vez, más difícil la sostenibilidad del actual sistema energético.
Nos encontramos, por tanto, en una encrucijada energética de gran

complejidad: producir la energía que se demanda en el mundo sin agotar los
recursos disponibles y reducir, al mismo tiempo, las emisiones de CO 2 a escala
global y, todo ello, antes de que sea irreversible es ciertamente complicado.
Quizás la única posibilidad de resolver este complejo escenario reside en la

toma de conciencia de todas las Naciones, como está ocurriendo en Europa, y
trabajar con rigor en la línea de mejorar la eficiencia y el ahorro, tanto en el ámbito
del consumo doméstico como en los sectores productivos, en el transporte y en los
servicios.
En el sector eléctrico es necesario seguir apostando por la implantación de

tecnologías de generación con bajo nivel de emisiones de CO 2, como las
renovables, manteniendo la potencia de respaldo suficiente (nuclear, ciclos
combinados, etc.), que garantice el equilibrio del sistema. Ambas cuestiones
suponen una elevación del precio final de la electricidad que soportan los
ciudadanos por lo que se hace imprescindible actuar sobre el marco regulatorio
para lograr reducir el periodo de maduración de las renovables. Si no abordamos
— 239 —
cuanto antes esta cuestión, estaremos frenando su proceso de implantación porque
no será posible financiar el sobrecoste que generan.
El sector del transporte, es responsable de casi el 30% de las emisiones de

CO2, consume el 40% de la energía final y depende casi en su totalidad de las
importaciones de petróleo. Es prioritario, aplicar políticas de reducción de
emisiones, y de electrificación con el impulso al transporte colectivo y al vehículo
eléctrico.
En el resto de sectores se necesitan políticas coordinadas de similar naturaleza
y para todos ellos es imprescindible aumentar los recursos tanto públicos como
privados, para las investigaciones sobre nuevas fuentes y formas de producción y
almacenamiento de energía, así como la implantación de redes avanzadas de
operación y gestión telemática en el transporte y distribución de electricidad.
LA SITUACIÓN GLOBAL DE LA ENERGÍA
Evolución y tendencias
El sector de la energía ha experimentado en los últimos años profundas

transformaciones, que ha tenido su reflejo en el ámbito político, económico y social,
y en las cuestiones geo-estratégicas que tienen relación con la defensa. Según el
último Informe de la Agencia Internacional de la Energía (1) (AIE), desde 1995
prácticamente el 90% del crecimiento del consumo de energía en el mundo ha
correspondido a los llamados países emergentes. El fuerte crecimiento económico
de estos países ha desplazado el centro de gravedad mundial en el consumo de
energía. El crecimiento económico medio de los países de la OCDE durante los
últimos 20 años ha sido del 2,2%. El crecimiento de los países emergentes ha sido
del 4,7%. La actual crisis económica ha incrementado este diferencial de forma muy
significativa en los dos últimos años. Este mayor crecimiento se traduce en un
mayor consumo energético.
— 240 —
En 1985, el consumo de energía primaria de EEUU triplicaba el de China, en
2009, el consumo de ambos países era prácticamente el mismo, y a lo largo de
2010, China se convertirá en el primer consumidor de energía del mundo.
Otro factor significativo del sector de la energía durante estos años está
relacionado con el nivel de precios. Desde 1985 hasta 2005, el precio del barril de
petróleo se situó en niveles moderados y con una relativa estabilidad, oscilando en
una franja entre los 10 y los 30 dólares. Desde 2005, sin embargo, se ha
incrementado tanto el nivel de los precios como su volatilidad. Sólo en los últimos
tres años, el barril de petróleo ha escalado hasta los 150 dólares y también ha
caído hasta los 40 y se ha vuelto a aproximar a la barrera de los 100 dólares.
(1) “World Energy Outlook 2009” (WEO 2009, en sus siglas inglesas).
Por otro lado, durante el pasado siglo, la conciencia medioambiental ocupaba un
papel secundario en el debate social. Las preocupaciones se centraban en el efecto
que los métodos productivos tenían sobre la salud y la calidad de vida. Durante los
últimos años, las investigaciones científicas han situado la cuestión medioambiental
como una prioridad mundial, alertando de los impactos de la actividad humana
sobre el clima y la biodiversidad. Hoy la preocupación más relevante de
Instituciones científicas, sociales y políticas de todo el mundo está centrada en el
reto de asegurar la sostenibilidad y preservar el equilibrio de la naturaleza, durante
esta generación y para las generaciones venideras.
Los nuevos retos
Analizar los retos a los que nos enfrentamos, teniendo en cuenta todo lo
anterior, es una tarea compleja que necesita ir despejando incógnitas, y que no
podemos resolver a corto plazo. Cuestiones como los resultados de la Cumbre del
Clima en Cancún (2) y por tanto los escenarios de la sostenibilidad, o las
tendencias productivas y de consumo que serán dominantes en el futuro, tanto por
— 241 —
su evolución como por los ritmos del desarrollo científico y tecnológico relativos a la
energía, son determinantes y necesitan tiempo; la cuestión relevante es saber
cuánto tiempo tenemos para tomar decisiones. Aquí nos vamos a detener en los
factores más significativos:
Crecimiento de la población mundial Las
fuentes de energía primaria Cambio climático
Nuevas tecnologías energéticas
Consideración estratégica de la energía
Crecimiento de la población mundial
Según estimaciones de Naciones Unidas la población mundial pasará de los

6.900 millones de habitantes actuales a más de 9.000 millones en 2050. El 98% de
este incremento se producirá en países emergentes y en desarrollo. La población
en zonas urbanas se multiplicará por dos.
El poder adquisitivo aumentará en amplias capas de población de zonas

emergentes, mejorando el acceso a los alimentos, el agua, la salud o
(2) La Cumbre del Clima en Cancún se celebró a finales de 2010.

los servicios sanitarios, aunque también se incrementarán las desigualdades y
persistirá la pobreza extrema. Un mayor número de personas alcanzarán el nivel de
vida de clase media, consumiendo más recursos por lo que aumentará también la
presión al alza sobre las necesidades de energía.
En el informe Visión 2050 (3) se afirma que para avanzar hacia un futuro
sostenible, el mundo tendrá que atender a cuestiones de política global, sobre
cómo ayudar a los países a mejorar sus niveles de desarrollo, reduciendo al mismo
tiempo su impacto ecológico, pero también será necesario abordar cuestiones
como los conceptos del éxito y el progreso, no solo en términos económicos, sino
también en términos de impacto ambiental y social. En el siguiente diagrama, se
— 242 —
resume el desafío del desarrollo sostenible: satisfacer las necesidades de las
personas dentro de los límites ecológicos del planeta.
Gráfico 1: Huella ecológica vs. Índice de desarrollo humano en

diferentes países del mundo
Fuente: Global Footprint Network
(3) ‘Visión 2050 - Una nueva agenda para los negocios’es un informe desarrollado por 29
empresas miembros del Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible ( WBCSD en
sus siglas en inglés ).
El análisis muestra el comportamiento actual de los diversos países según e el
Índice de Desarrollo Humano (IDH) (4) del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la Huella Ecológica (5) de Global Footprint Network. En los
países situados a la izquierda de la línea vertical correspondiente a una puntuación
inferior a 0,8 según el IDH, no se ha alcanzado un alto nivel de desarrollo según la
definición del PNUD. En los países situados por encima de la línea de puntos
horizontal y a la derecha de la línea vertical se ha alcanzado un alto nivel de
desarrollo, pero se impone a la naturaleza más exigencias de las que ésta podría
soportar si toda la población mundial viviera así.
— 243 —
Las fuentes de energía primaria
Los recursos mundiales de petróleo y gas, según la AIE, serán suficientes, al

menos hasta 2050, pero no hay garantías de que sean explotados con la rapidez
requerida por la demanda prevista en el “Escenario de Referencia” (6). Otras
estimaciones sitúan las reservas de gas y petróleo en un periodo comprendido
entre 60 y 70 años. El 80% de las reservas de petróleo se concentran en solo ocho
países (aproximadamente el 60% de estas reservas corresponden a países de la
OPEP).
(4) El índice de desarrollo humano (IDH) es un indicador del desarrollo humano por país, elaborada
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se basa en un indicador social
estadístico compuesto por tres parámetros:
· V ida larga y saludable (medida según la esperanza de vida al nacer).
· Educación (medida por la tasa de alfabetización de adultos y la tasa bruta combinada de
matriculación en educación primaria, secundaria y superior, así como los años de duración de la
educación obligatoria).
· Nivel de vida digno (medido por el PIB per cápita PP A en dólares).
(5) La huella ecológica es un indicador agregado definido como «el área de territorio ecológicamente
productivo (cultivos, pastos, bosques o ecosistemas acuáticos) necesaria para producir los
recursos utilizados y para asimilar los residuos producidos por una población dada con un modo de
vida específico de forma indefinida». Su objetivo fundamental consiste en evaluar el impacto sobre
el planeta de un determinado modo o forma de vida y, comparado con la biocapacidad del planeta
Es un indicador clave para la sostenibilidad.
(6) El ‘Escenario de referencia’ del informe WEO 2009 de la AIE describe la situación que se
produciría en ausencia de políticas específicas para cambiar el rumbo del incremento de emisiones
de CO2. Supone un incremento anual del 1,5 % de la demanda energética mundial entre 2007 y
2030, lo que conduciría a una concentración de CO 2 en la atmósfera superior a 1000 ppm (partes
por millón).
Gráfico 2: Producción mundial de combustibles líquidos y precios
esperados
— 244 —
Fuente: Energy Information Administration (EIA)-International Energy Outlook

2009 y datos históricos
La producción de gas se está incrementando de forma notable y también la

demanda. Rusia es el primer productor mundial junto a los países de Oriente Medio
(Irán, Arabia Saudita, Qatar y los Emiratos Árabes) y los países de África, (Argelia
Egipto y Nigeria). En EEUU se están desarrollando nuevas tecnologías que podrían
aportar reservas adicionales.
Gráfico 3: Producción mundial de gas natural y precios esperados
Fuente: Energy Information Administration (EIA)-International Energy Outlook 2009 y

datos históricos
— 245 —
Las reservas de carbón son más abundantes, están distribuidas más
uniformemente y se localizan en países de alto consumo como son China y
Estados Unidos. También son importantes las reservas de India, Canadá, Rusia y
Australia. No obstante, el uso intensivo del carbón exigirá el desarrollo de
tecnologías de captura de CO2 para que sea compatible con los objetivos de
sostenibilidad medioambiental.
Gráfico 4: Producción mundial de carbón y precios esperados
Fuente: Energy Information Administration (EIA)-International Energy Outlook

2009 y datos históricos
La demanda de uranio se estima que crecerá desde las 80.000 toneladas

actuales hasta 120.000 toneladas en 2030, como consecuencia de las previsiones
de construcción de nuevas plantas, así como del desarrollo de nuevas tecnologías
nucleares, algunas de las cuales se encuentran ya en fase de demostración. Cinco
países (Canadá, Australia, Kazajstán, Rusia y Estados Unidos) tienen el 70% de la
producción mundial y no existe un problema de agotamiento tanto por el nivel de las
propias reservas como por la posibilidad de reutilización de los residuos
almacenados.
Gráfico 5: Producción mundial de uranio y precios esperados
— 246 —
Fuente: World Nuclear Association-Uranium Outlook and prices forecast
Cambio Climático
El último informe del Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC en

sus siglas en inglés) (7) documenta los efectos que la acción del hombre está
produciendo ya sobre los ecosistemas y también señala, en función de una serie de
escenarios, las consecuencias que tendría sobre la vida en el planeta y sus
habitantes. En todos los escenarios contemplados, el modelo energético es
determinante.
La AIE, en su informe de prospectiva WEO 2009, ya citado, llega también a

unas conclusiones muy parecidas y sostiene que si no se toman medidas de
alcance global, el planeta se encamina a una catástrofe climática irreparable y de
enormes proporciones. Aunque también se afirma en el citado informe que aún
estamos a tiempo de evitarlo si se producen acuerdos en la línea del “Escenario
450” (8). En este escenario, las previsiones respecto al incremento de la
temperatura media del planeta se situaría en el límite de los 2ºC, frente a los
catastróficos 60°C del “Escenario de Referencia”.
(7) Climate Change 2007, Flu IPCC, Fourth Assessment Report.
— 247 —
(8) Escenario que describe los resultados de aplicar políticas energéticas que estabilicen la
concentración de CO2 en la atmósfera en 450 ppm. En este escenario, el incremento medio anual
de la demanda entre 2007 y 2030 sería del 0,8%, limitando las emisiones mundiales de CO2, a
30,9 Gt en 2020 para disminuir a partir de este punto hasta 26,4 Gt en 2030 es decir 2,4 Gt por
debajo del nivel de 2007 y 13 Gt por debajo del nivel previsto en el “Escenario de Referencia” del
mismo informe.
Garantizar, el suministro de energía es necesario para la evolución de la
humanidad, pero preservar los recursos naturales del planeta y frenar el cambio
climático, son vitales para su supervivencia.
Nuevas tecnologías energéticas
En el próximo futuro va a ser necesario desarrollar nuevas tecnologías que

permitan mejorar la eficiencia, la automatización y la sostenibilidad, no solo en el
sector eléctrico sino también en la industria, el transporte y la edificación. El
desarrollo de las nuevas tecnologías de la energía, especialmente de las
renovables, va a paliar en parte la fuerte dependencia energética de muchos países
sin recursos como es el caso español, contribuyendo a garantizar su seguridad de
suministro.
El ahorro y la eficiencia energética son los principales instrumentos para reducir

emisiones de CO2. Se trata de ser más eficientes en la utilización de los recursos,
consumiendo menos energía manteniendo el nivel de bienestar. Sus
potencialidades son enormes y todos los países, conforme se han desarrollado
económicamente, han mejorado su eficiencia energética.
Llegados a este punto se podría decir que la encrucijada en la que se encuentra

el sector energético, puede tener solución a partir de la tecnología y del desarrollo
de una conciencia colectiva basada en el respeto al medio ambiente, como ya
sucede en los países más avanzados culturalmente, lo que implica la aceptación de
ciertos incrementos de coste. Combinar acertadamente el binomio Tecnología-
Cultura y tener la capacidad política de dar prioridad a las inversiones en éstas
materias será la clave del futuro sostenible.
— 248 —
Es evidente, que se impone una inversión intensiva en el desarrollo tecnológico
del sector energético, para hacer compatible la distribución más equilibrada del
consumo en el mundo, con el incremento del nivel de vida medio y con la
sostenibilidad ecológica. Algunas de las soluciones que aparecen como posibles,
en el panorama energético son las siguientes:
ü Carbón limpio
ü Nuclear fisión (III y IV generación) Nuclear fusión
Maremotriz Solar fotovoltaica Solar
termoeléctrica
ü Gas limpio Co-combustión de biomasa
Biocombustibles Vehículos eléctricos
ü Hidrógeno (generación y pilas de combustible)
Producción distribuida
ü Gestión inteligente de redes de distribución Eficiencia
energética y autosuficiencia de los edificios
Las soluciones a la problemática energética no son mono-tecnológicas, y por

tanto, va a ser necesario contar con varias tecnologías. Las más importantes van a
ser las renovables, la energía nuclear y las tecnologías limpias del carbón. Por
constituir una de las tecnologías eléctricas de futuro y por tratarse de una
tecnología crítica para China, India y EEUU, los avances tecnológicos hacia el
carbón limpio, en términos estratégicos serán tan importantes como las energías
renovables y la energía nuclear.
En el futuro, la sustitución significativa de los carburantes de automoción

actuales sólo se podrá hacer a partir de la electricidad (mediante baterías o a través
de pilas de hidrógeno). Además, en la mayoría de sistemas eléctricos existe una
capacidad instalada que está ociosa en una parte importante del tiempo. Este
cambio, que de producirse, constituiría una auténtica revolución, redunda en el
— 249 —
carácter estratégico de las tecnologías eléctricas, que serán determinantes en el
futuro.
Consideración estratégica de la energía
La lucha por el acceso a los recursos básicos, especialmente los recursos

energéticos y el agua, serán en el futuro la mayor fuente de conflictos. La extensión
del desarrollo económico a amplias zonas del planeta se está produciendo de forma
muy desigual, provocando desequilibrios territoriales y conflictos sociales.
No podemos, por tanto, basar la protección, solo, en los riesgos considerados

hasta ahora: el terrorismo internacional, el crimen organizado, los conflictos
internacionales, etc. Es necesario incorporar también los fenómenos que los
provocan como el deterioro del medioambiente, la pobreza, los desequilibrios
territoriales, el aumento demográfico, las migraciones o los riesgos ecológicos.
Estos factores, y otros que de ellos se derivan, están íntimamente relacionados
entre sí y son determinantes para definir el modelo energético del futuro.
Necesitamos avanzar en cuanto a la efectividad de los acuerdos y compromisos
internacionales, que permitan la implantación de nuevas políticas energéticas a
escala mundial, y entre ellas será insoslayable incorporar junto a la energía el
concepto de Seguridad Nacional.
LOS COMPROMISOS INTERNACIONALES Y EUROPEOS EN

MATERIA DE ENERGÍA
En el ámbito internacional y europeo los esfuerzos para establecer un nuevo

modelo energético han ido dirigidos principalmente a paliar los efectos del cambio
climático. Así se han adoptado compromisos importantes, como son los ligados al
Protocolo de Kioto, por los que la Unión Europea debe reducir antes de 2012 sus
emisiones de CO2 en un 8% respecto del nivel de 1990. Este objetivo se reparte de
— 250 —
forma diferente entre cada Estado miembro, correspondiendo a España una
limitación del incremento de sus emisiones del 15%.
Para avanzar en una Política Energética Común, la Comisión Europea propuso

en enero de 2007 un conjunto de medidas, ratificadas en marzo de 2008 por la
Presidencia del Consejo Europeo y que se basan en tres pilares fundamentales: la
seguridad de suministro, la competitividad y la sostenibilidad medioambiental.
Gráfico 6: Pilares del sistema energético
Estos objetivos se han concretado en tres compromisos principales que deben

alcanzarse en 2020, íntimamente ligados entre sí y que marcarán la política
energética y medioambiental a medio y largo plazo:
1. Disminuir un 20% las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto
a las de 1990
2. Alcanzar, como objetivo vinculante, el 20% de energías renovables en el
consumo de energía final. (Incluyendo un aumento del uso de biocarburantes
en el transporte hasta alcanzar el 10%)
3. Lograr una mejora de la eficiencia energética del 20% respecto al consumo
tendencial.
— 251 —
La Unión Europea necesita flujos de energías fiables, asequibles y sostenibles.
Este es un elemento clave para su desarrollo económico y para alcanzar los
objetivos del Tratado de Lisboa.
Las políticas europeas se centran en las energías renovables, el ahorro y la

eficiencia energética, el comercio de los derechos de emisión y la captura y
almacenamiento de CO2. Es necesario incorporar y desarrollar los asuntos
energéticos a la Política Exterior Europea, por la creciente importancia que en la
geopolítica tiene la energía. Asimismo, la Unión Europea desarrolló el denominado
SET Plan, en el que se describe el mapa de ruta para el desarrollo de nuevas
tecnologías con sinergias entre la política energética y la política I+D+i.
El suministro energético requiere por lo tanto una combinación de políticas

interiores y exteriores. Es necesario actuar coordinadamente a nivel comunitario y
este es el motivo por el que surgió el Libro Verde de la Comisión Europea (9) que
pone de manifiesto la dimensión de los desafíos energéticos y del que se
desprende una estrategia europea de la energía.
Ante estos desafíos geopolíticos mundiales, la Unión Europea ha diseñado un

“Plan de actuación sobre la seguridad y la solidaridad en el sector de la energía”
que propone una ambiciosa política energética: seguridad de suministro,
competitividad y sostenibilidad medioambiental.
Los cinco puntos clave de este Plan de acción son los siguientes:
ü Infraestructuras necesarias y diversificación de las fuentes de
abastecimiento de energía
ü Relaciones exteriores en materia de energía
(9) “Libro Verde de la Comisión Europea”, de 29 de noviembre 2000. Hacia una estrategia europea de
seguridad del abastecimiento energético (COM (2000) 769 final).
ü Reservas de petróleo y gas y mecanismos de respuesta frente a la crisis
ü Eficiencia energética
— 252 —
ü Aprovechamiento de los recursos energéticos propios de la Unión Europea.
La Unión Europea considera que la política energética afecta a la seguridad

nacional de cada Estado, y es también un pilar fundamental de la política
comunitaria, y por tanto es imprescindible que la seguridad de suministro energético
europeo se integre como parte de la Política Exterior y de Seguridad Común
(PESC).
SITUACIÓN DE LA ENERGÍA EN ESPAÑA
Características generales del sistema energético español
España tiene, en líneas generales, similares problemas que los países de la

Unión Europea aunque algunos tienen una mayor dimensión. Tenemos peores
ratios de eficiencia energética. Superamos también las emisiones de CO 2
permitidas por el Protocolo de Kioto. Nuestra dependencia energética exterior está
próxima al 80%, cuando la media europea se sitúa en el 54%. Finalmente, España
es el país continental europeo que tiene menos capacidad de interconexión siendo
este un factor imprescindible para la implementación de renovables, la integración
de los mercados europeos y para incrementar las garantías de suministro.
No obstante estas debilidades, el sistema energético español ha reaccionado

positivamente y con éxito, a los problemas de suministro y al reto del cambio
climático. Durante la presente década prácticamente toda la nueva capacidad de
generación en régimen ordinario, ha sido mediante ciclos combinados (gas natural)
y un 70% de la nueva generación en régimen especial, ha sido eólica. No obstante,
en un sistema con alta penetración de renovables la seguridad de suministro puede
verse afectada por la baja tasa de utilización de los ciclos combinados en la
actualidad, lo que también afecta a los contratos de suministro de gas a largo plazo.
Como pone de manifiesto el reciente Informe de la OCDE sobre España:

“políticas para una recuperación sostenible” (10), el sector energético español, tiene
que afrontar importantes retos para el futuro.
— 253 —
(10) “Informe OCDE sobre España: Políticas para una Recuperación Sostenible”. Marzo 2010.
La seguridad y la sostenibilidad del modelo energético español requieren una
estrategia a largo plazo debido, entre otros factores, a nuestra elevada
dependencia exterior, a la necesidad de desarrollar nuevas infraestructuras y
afrontar los compromisos internacionales relacionados con la protección del medio
ambiente. La situación de España como “isla energética” nos ha obligado a un
esfuerzo suplementario para garantizar el suministro energético, que se ha
traducido en que nuestra capacidad de generación y las redes de transporte son
muy eficientes, máxime en un escenario como el español, en que las energías
renovables han irrumpido con fuerza en el sistema eléctrico.
La implantación de los mercados supranacionales, Mercado Ibérico de

Electricidad y Mercado Único Europeo, deben dotar de mayor seguridad de
suministro y competitividad al sistema español, que cuenta todavía con importantes
déficit de interconexión, especialmente con Francia.
La demanda de energía en España
La demanda de energía primaria en España en 2009 ha descendido un 8,2%

sobre la demanda del 2008. Esta tasa continúa una tendencia descendente iniciada
durante el año anterior como consecuencia de la crisis económica.
Gráfico 7: Proyección de la evolución de la demanda de energía primaria en

España a 2020-2030
— 254 —
Fuente: MITyC y elaboración propia

Las previsiones indican que se recuperará la senda de crecimiento en el 2011,
aunque se mantendrá moderado (alrededor del 1,3% durante los próximos diez
años). En este caso, la demanda de energía primaria no recuperaría un nivel similar
al del año 2007 (año anterior a la crisis) hasta el 2017.
La cobertura de la demanda energética
El consumo de energía final en España durante 2009 representó una

disminución de 7,1% respecto al año 2008. Esta evolución se ha debido a la menor
demanda en todos los sectores como consecuencia de la crisis.
Todo parece indicar que la demanda de energía final de España recuperará el

crecimiento en 2011. Sin embargo el aumento de la demanda podría ser moderado
durante el periodo 2010-2030 (alrededor de un 1 ,3% de crecimiento anual durante
el 2010-2020).
En este periodo, los aumentos de la demanda serán el resultado de incrementos

en el sector transporte e industrial, con ritmos de crecimiento superiores al 1%,
mientras que el resto de usos (servicios, residencial y agricultura) aumentarán de
manera muy moderada. A partir del 2020, se espera que las medidas de eficiencia
— 255 —
energéticas, mantengan los ritmos de crecimiento de la demanda final de energía
en porcentajes cercanos al 0,6% anual.
Gráfico 8: Proyección de la evolución de la demanda de energía final en

2020-2030
Fuente: MITyC y elaboración propia

El consumo final de productos petrolíferos disminuyó un 7,4%. Los más
afectados fueron el gasóleo, debido de una menor actividad económica y en línea
con la reducción de las ventas de vehículos comerciales, así como las gasolinas
que ya venían disminuyendo en años anteriores.
— 256 —
Gráfico 9: Consumo de energía final en España (2009)
Fuente: Red Eléctrica de España
La demanda de electricidad, disminuyó un 5,7% en 2009. La cobertura de la

demanda de electricidad y la potencia total de generación del año 2009, se reflejan
en el siguiente cuadro.
Gráfico 10: Distribución de la producción de electricidad en España

en 2009 según tipo de combustible
Fuente: Red Eléctrica de España
Dependencia y abastecimiento
Probablemente la característica del sistema energético español que tienen una

vinculación más significativa con la seguridad es la elevada dependencia energética
— 257 —
del exterior que muestra el sistema energético español, con un ratio en el entorno
del 80% que es uno de los más elevados y, sin duda, el mayor entre todas las
grandes economías. La siguiente figura ilustra la evolución de la dependencia
energética española hasta 2009.
Gráfico 11: Evolución del grado de dependencia energética del

exterior
Fuente: MITyC
La dependencia exterior para el petróleo y el gas natural es casi total, cercana al

100% y representa algo más del 70% de la energía primaria en el sistema. Su
reducción será muy lenta, estimándose que en el año 2020 represente el 65%. La
siguiente figura muestra la dependencia respecto a las diversas fuentes de energía
en los próximos veinte años.
— 258 —
Gráfico 12: Dependencia energética esperada en España
Fuente: EUROSTAT
El siguiente gráfico ilustra la posición relativa de la dependencia energética

española respecto a los países de nuestro entorno económico.
Gráfico 13: Dependencia energética por países expresada como

porcentaje de las importaciones de energía primaria
Fuente: EUROSTAT
— 259 —
España ha tenido que incurrir en costes adicionales de infraestructura para
mitigar el riesgo de desabastecimiento (plantas de regasificación, que han permitido
que un 72% del gas natural importado sea licuado) y para asegurar la existencia de
un nivel de reservas estratégicas mínimas ( almacenamientos subterráneos de gas
natural y tanques de petróleo ).
Gráfico 14: Evolución del grado de autoabastecimiento de energía

primaria en España
Fuente: Boletín Trimestral de Coyuntura Energética. Ministerio de Industria,

Turismo y Comercio
Como consecuencia de estas inversiones y otras medidas regulatorias, el actual

aprovisionamiento de petróleo y gas se encuentra relativamente diversificado,
teniendo en cuenta la alta concentración de la producción de estos combustibles en
pocos países.
ü En petróleo, alrededor de un 56% de las importaciones provienen de los
países de la OPEP seguido de Rusia, que con un 16% es nuestra principal
fuente de suministro
— 260 —
ü En gas natural, alrededor de un 35% de las importaciones proviene de
Argelia. El resto de países importadores se encuentra por debajo del 13%
del total de importaciones.
Gráfico 15: Distribución de los aprovisionamientos de gas y petróleo en
España
Fuente: MITY C-Balance estadístico de hidrocarburos de diciembre de 2009
Desde el punto de vista estratégico el abastecimiento en nuestro país, al igual

que la mayoría de los Estados miembros de la OTAN, dispone de unas reservas de
seguridad de 90 días y de unas Reservas Estratégicas ( CORES) de 30 días para
operaciones militares continuas.
Aislamiento energético
Otra característica que afecta de forma especial a la seguridad es el

“aislamiento energético” español ya que, como se aprecia en el gráfico 19, España
se puede considerar como una isla energética con unos niveles de interconexión
muy reducidos: dentro de la UE, tan sólo Reino Unido tiene un nivel de
interconexión menor.
— 261 —
Esta cuestión afecta a la seguridad desde diversos puntos de vista que van
desde el riesgo de desabastecimiento por saturación de las conexiones, si falla
alguna fuente de energía primaria, hasta la imposibilidad de desarrollar mayor
potencial energético procedente de fuentes renovables, porque la gestión de este
tipo de energía necesita un nivel de interconexión mayor, que permita regular las
puntas y los valles con energía procedente de nuestro entorno geográfico.
Los compromisos de Kioto
España supera en emisiones de CO 2 el incremento máximo del 15% permitido

por el Protocolo de Kioto. En este año 2009, las emisiones son del 30,6%
superiores a las de 1990.
Intensidad energética
— 262 —
Desde la segunda mitad de los años 80 hasta finales de los noventa, se produce
un incremento de la intensidad energética española, con respecto a la tendencia
media del conjunto de la UE. A partir del año 2004 se produce una notable mejora
de la eficiencia energética debido a la confluencia de efectos estructurales y
tecnológicos.
En el periodo 2005-2008 se produce una mejora acumulada de la intensidad

energética en el consumo final del 11,3 %.
Gráfico 17: Evolución de la intensidad energética (kep / 1000 e PIB)
por países
Fuente: EUROSTAT
Las energías renovables
Nuestro país ha hecho una apuesta decidida por las energías renovables que
contribuyen a reducir la emisión de gases de efecto invernadero y a aliviar nuestra
dependencia energética del exterior. Nos hemos convertido en uno de los países
líderes mundiales tanto en generación como en producción industrial y de
innovación, contando con empresas españolas que hoy desarrollan proyectos en
muchos países del mundo.
— 263 —
Las energías renovables han multiplicado por 4,5 su producción durante los
últimos ocho años. Durante el pasado año, un 28% de la energía eléctrica fue
generada con tecnologías renovables. Este rápido desarrollo se debe
fundamentalmente a la subvención y a la obligación por parte del sistema de
comprar toda la energía que producen.
Desde el punto de vista logístico, sin tener en consideración criterios de

operación del sistema y redes de distribución, y sólo teniendo en cuenta las
distintas limitaciones físicas (disponibilidad de suelo, clima, etc.), sociales (opinión
pública, impacto visual, etc.) y medioambientales (protección parques naturales,
etc.) tendríamos una limitación de la potencia instalada de 387 GW.
Gráfico 18: Potencial instalable para las distintas energías renovables
Fuente: Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y elaboración propia
Este techo de potencia representa un margen suficiente de potencial instalable,

en comparación con la capacidad actual de energía renovable instalada (40 GW).
Las tecnologías de generación eléctrica con energías renovables, dada la

discontinuidad y aleatoriedad del recurso energético que aprovechan, introducen
desafíos técnicos para el sistema de generación eléctrica y el transporte de energía
— 264 —
eléctrica (capacidad de transporte de la red y regulación primaria y secundaria del
sistema):
ü Desarrollo de sistemas de almacenamiento que permitan satisfacer
eficientemente la demanda, cuando los recursos renovables no sean
suficientes, aumentando de este modo la flexibilidad de estas energías
ü Desarrollo de nuevos esquemas de gestión del sistema eléctrico con
generación distribuida (cogeneración, renovables) y con consumidores
activos en la gestión del sistema eléctrico
ü Detección y cuantificación de las limitaciones que impone la red de
transporte eléctrico actual sobre el límite superior de penetración de energía
renovable
ü Necesidad de evaluar la distribución espacial de las distintas fuentes de
energía renovable.
LAS INFRAESTRUCTURAS ENERGÉTICAS
El desarrollo de las interconexiones de gas y electricidad especialmente con

Europa a través de Francia, es fundamental para la competitividad energética de
nuestro país. Esta interconexión está lejos de alcanzar los mínimos exigidos. La
Unión Europea no puede argumentar que existe una Política Energética Común, si
no desarrolla un verdadero mercado energético a través de las interconexiones
fronterizas, eliminando las reticencias actuales, para permitir a las empresas
europeas –incluidas las españolas– competir en pie de igualdad.
Redes de transporte y distribución de electricidad
En la actualidad, la red de transporte de electricidad española está compuesta

por más de 34.300 kilómetros de líneas eléctricas de alta tensión y más de 3.100
posiciones de subestaciones, y cuenta con más de 62.000 MVA de capacidad de
transformación.
— 265 —
La región noroeste de la Península presenta una gran concentración de líneas
de transporte, pues es donde confluyen muchas líneas de las centrales térmicas e
hidroeléctricas de Galicia, Asturias y León. Por el contrario, la región sureste,
excepto en su zona costera, presenta la menor densidad de líneas y subestaciones,
debido a la ausencia de centrales de producción y de grandes centros de consumo.
Como se puede observar en el siguiente gráfico el grado de interconexión de

España es de los más bajos de la Unión Europea, por lo que, los diferentes
proyectos encaminados a mejorar la interconexión se consideran prioritarios para la
política energética española de los próximos años.
Gráfico 19: Grado de interconexión eléctrica de los países de la UE
Fuente: Red Eléctrica Española 2009

En mayo del 2008, el Gobierno aprobó el documento de planificación de los
sectores de electricidad y gas 2008-2016 que tiene como finalidad planificar una
inversión en infraestructuras eléctricas que garantice la seguridad y la calidad del
suministro energético. En esta planificación, tienen especial relevancia los
proyectos de refuerzo de la interconexión internacional.
Interconexión internacional de electricidad España-Francia
La interconexión España-Francia supone un objetivo estratégico prioritario, ya

que constituye un importante activo para garantizar la seguridad del sistema
eléctrico español al interconectarlo con el sistema europeo.
— 266 —
Las acciones para aumentar la capacidad de intercambio entre Francia y
España dan respuesta al objetivo perseguido de alcanzar una capacidad de
intercambio de 4.000 MW, que representa casi el 10% de la demanda punta del
sistema español.
Red Eléctrica y Réseau de Transport d´Electricité (RTE) firmaron a comienzos

del 2008 un acuerdo para la construcción de una nueva línea por el este de los
Pirineos, entre las subestaciones de Santa Llogaia (España) y Baixas (Francia).
Este eje, además de incrementar la capacidad de interconexión, permite reforzar la
seguridad de los dos sistemas y favorecer la integración de mayor volumen de
energía renovable, especialmente de energía eólica.
Interconexión internacional de electricidad España-Portugal
Se ha definido un proyecto con el que se pretende reforzar las redes de

interconexión con Portugal a través de dos ejes: por el norte, en la zona del río
Miño, un nuevo eje de 400 kV entre Pazos (España) y Vila do Conde (Portugal) y
por el sur, en la zona de Huelva, un nuevo eje de 400 kV entre Guillena (España) y
Sotavento (Portugal).
Con estos refuerzos está previsto que se alcance una capacidad mínima de
intercambio de hasta 3.000 MW.
Otros proyectos de interconexión internacional
Interconexión con Marruecos: Se han realizado varios estudios para evaluar la

viabilidad de una ampliación de capacidad de intercambio con Marruecos.
Interconexión con Argelia: Actualmente existen propuestas para realizar un
proyecto de interconexión con Argelia mediante cable de unos 200 km que llegaría
a las costas de Almería y que posibilitaría la conexión con la zona de excedente
energético argelino (1.200-2.000 MW) y el refuerzo del anillo eléctrico del
mediterráneo.
— 267 —
Redes de transporte y distribución de gas
Las particulares características de la Península Ibérica la configuran como una

isla energética en lo que al gas natural se refiere, teniendo en cuenta que se
dispone de escasas reservas autóctonas.
Esta dificultad retrasó la introducción del gas natural en nuestro país hasta
1969, fecha en que se puso en marcha la planta de regasificación de Barcelona.
El desarrollo de las infraestructuras de gas natural experimentó un gran impulso

a partir del Protocolo del Gas de 1985, desarrollo que continúa en la actualidad y
que se concreta en varios Planes de gasificación acordados entre las empresas de
gas y las Comunidades Autónomas. El desarrollo de las infraestructuras de gas
está condicionado por las características y la extensión del territorio, así como por
la dispersa distribución de los núcleos de población y las zonas industriales.
Las infraestructuras actuales de gas natural en España la integran: seis plantas

de regasificación de gas natural licuado, 6.000 Km de gasoductos de transporte,
más de 31.000 Km de gasoductos de distribución, dos almacenamientos
subterráneos, tres yacimientos y cuatro conexiones internacionales (una con
Marruecos, dos con Francia y dos con Portugal), además de otras instalaciones
auxiliares, estaciones de compresión y plantas satélite de GNL.
El documento de planificación de los sectores de electricidad y gas 2008-2016

del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio refleja las futuras inversiones en
infraestructuras gasistas, poniendo especial énfasis en las interconexiones
internacionales y el aumento de la capacidad de almacenaje, que actualmente se
estima inadecuada.
Proyectos de interconexión internacional
Interconexión España-Francia: En el año 1993 entró en operación una conexión

internacional con Francia a través del Gasoducto LarrauCalahorra que representó
la primera conexión con la red europea de gasoductos. Posteriormente entró en
— 268 —
funcionamiento la interconexión de Euskadour. Está prevista una nueva conexión
internacional con Francia por Cataluña.
Interconexión España-Portugal: en Badajoz se encuentra, desde 1996, uno de

los puntos de conexión entre las redes española y portuguesa de transporte de gas
natural. El otro punto de conexión se sitúa en Tuy (Pontevedra) y comenzó a operar
en 1998. Durante el periodo de planificación, podrán reforzarse las actuales
conexiones internacionales con Portugal e incluso crearse nuevas interconexiones,
con el objetivo de favorecer el desarrollo del Mercado Ibérico del Gas ( MIBGAS ).
Aumento de la capacidad de regasificación: A pesar de que, actualmente,

España cuenta con un elevado número de plantas de regasificación, se están
construyendo ampliaciones de todas ellas y se espera la puesta en marcha de una
nueva planta en el puerto del Musel (Gijón) para el año 2012.
Proyectos de almacenamiento de gas
Para garantizar la seguridad del suministro de gas en España se han

desarrollado las instalaciones de almacenamiento de gas. Actualmente, existen tres
almacenes de gas en funcionamiento (El Serrablo, La Gaviota y Las Marismas) con
una capacidad total de 2,8 miles de millones de metros cúbicos. Esta capacidad de
almacenamiento de gas será ampliada en los próximos años con los nuevos
almacenamientos de gas de Poseidón, Yela, y el Castor que se espera entren en
funcionamiento durante entre este año y el 2012.
Como consecuencia de la insuficiencia de los almacenes subterráneos de gas

en España, las terminales de regasificación han jugado un papel importante para
garantizar la seguridad del suministro, debido al alto porcentaje de las
importaciones correspondiente al GNL y a la ausencia de almacenamiento
subterráneo suficiente. Estas terminales de GNL también tienen planes de
expansión y se están desarrollando nuevos tanques para cumplir con la regulación
española en términos de seguridad estratégica de reservas de gas.
— 269 —
Gráfico 20: Porcentaje de capacidad de almacenamiento de varios países de
la UE
Fuente: Sedigás
Redes de transporte y distribución de petróleo
En la actualidad, diversos oleoductos, complejas redes de camiones cisterna y

trenes-tanque, envasadoras de propano, butano, gasolineras y depósitos, aseguran
la distribución de los combustibles derivados del petróleo por todo el país.
A partir de las refinerías, una red de oleoductos se encarga de la distribución de

la producción de combustibles, llevándolos a depósitos en las proximidades de
puntos de consumo. La red de transporte por tubería alcanza en España una
longitud de unos 4.000 kilómetros.
El ramal principal circula desde Cádiz a Barcelona, pasando por Madrid y

Zaragoza. Es una herencia del oleoducto construido en los años 50 desde la base
naval de Rota para abastecer las bases de la Fuerza Aérea de los Estados Unidos
en Morón, Torrejón y Zaragoza.
El sistema logístico de la Compañía Logística de Hidrocarburos (CLH) continúa

siendo el más relevante en España. La red de CLH tiene 3.500 Km de longitud, lo
que la convierte en la red civil de oleoductos más extensa de Europa Occidental.
— 270 —
Gráfico 21: Infraestructuras de distribución de petróleo en
España
Fuente: CLH
Dada la ausencia de producción propia, el grado de dependencia de las

importaciones de productos petrolíferos en España alcanza prácticamente el 100%.
La situación geográfica, dificulta las conexiones internacionales y ha llevado a
considerar de interés público el almacenamiento de productos petrolíferos para
garantizar el suministro a nivel nacional. En esta línea, la planificación estratégica
española, supone la puesta en marcha de varios proyectos y contratos que
permitirán un mayor almacenamiento de hidrocarburos.
Como hemos señalado para nuestro país es imprescindible incrementar las

interconexiones eléctricas y de gas, favoreciendo la integración de los mercados y
garantizando la utilización óptima de los excedentes de producción eléctrica
especialmente renovable. Para ello hay que impulsar el desarrollo de acuerdos con
nuestros países vecinos, especialmente con Francia a fin de alcanzar unos
porcentajes de interconexión que permitan a las empresas españolas competir con
las europeas. A corto y medio plazo la potencia de interconexión con Francia debe
— 271 —
incrementarse significativamente, así mismo, las redes gasistas de intercambio con
Europa y el Norte de África han de completarse y ampliarse.
Iniciativas para el Futuro
En el ámbito del desarrollo tecnológico el denominado SET Plan es el pilar

tecnológico de las políticas energéticas y climáticas de la Unión Europea. Está
configurado como la hoja de ruta para la investigación coordinada y el desarrollo de
tecnologías de baja emisión de carbono, y describe acciones concretas para aunar
los esfuerzos del mundo científico e industrial. Establece una selección de
tecnologías con alto potencial, una planificación común y unas estimaciones
presupuestarias para la inversión. Las primeras cuatro Iniciativas Industriales
Europeas (IIEs), sobre redes eléctricas, energía solar, energía eólica, y captura,
transporte y almacenamiento de CO2, fueron presentadas en el periodo de la
Presidencia Española de la Unión Europea.
Gráfico 22: Potencial de tecnologías incluidas en el SET Plan.
— 272 —
Creación de las EII´s
Fuente: Strategic Energy Technology Plan (SET Plan); Comisión Europea
A largo plazo proyectos como, el Plan Solar Mediterráneo, el proyecto

DESERTEC o el proyecto TRANSGREEN INITIATIVE, que pretenden el desarrollo
a gran escala de las energías renovables en los países del Sur y del Este del
Mediterráneo y su conexión con el Continente Europeo, ofrecen a España
importantes oportunidades y la posibilidad de desarrollar las tecnologías de futuro,
en cuanto a producción y transporte de electricidad, así como una gran baza
política en clave de interconexiones, que ayudaría a resolver el problema del
aislamiento energético.
El Plan Solar Mediterráneo es una iniciativa francesa, en el ámbito europeo, que

pretende construir, para el año 2020, instalaciones de energía solar de 20
Gigavatios de capacidad adicional en los países de norte de África.
— 273 —
El proyecto DESERTEC es una iniciativa alemana que pretende elaborar en el
plazo de tres años un plan centrado en la producción de electricidad con proyectos
de más de 1 GW, para alcanzar en 2050 el equivalente al 15% de las necesidades
europeas, en el que participan empresas españolas.
Gráfico 23: Esquema del proyecto DESERTEC
Fuente: Fundación DESERTEC

TRANSGREEN INITIATIVES, es también una iniciativa francesa que tiene como
objetivo estudiar la posibilidad de construir y explotar una red transeuropea de
transporte de electricidad, procedente de fuentes renovables, a larga distancia y en
corriente continua de alta tensión.
Estos proyectos de centrales solares térmicas en África del Norte, en el Sahara,

así como en el Próximo Oriente que se pretenden desarrollar en el Plan Solar
Mediterráneo, el proyecto DESERTEC o los grandes proyectos de parques eólicos
offshore proyectados en el Mar del Norte por Holanda, Gran Bretaña y Alemania
— 274 —
que abren también perspectivas en la zona del Canal de la Mancha y el litoral
Atlántico, necesitan infraestructuras de transporte hacia los lugares de consumo.
Gráfico 24: Esquema del Proyecto Transgreen
Fuente: TRANSGREEN PROJECT
Solo la alta o muy alta tensión permite el transporte a larga distancia sin
pérdidas en líneas redhibitorias. El transporte por corriente continua también
permite aguantar mejor las sobrecargas, mejorando la seguridad del sistema
eléctrico. Además, sólo la corriente continua permitiría el transporte submarino y en
lugares sensibles, como las conexiones en el Mediterráneo, en el Mar del Norte o
en las conexiones transpirenaicas.
EL FUTURO MODELO ENERGÉTICO ESPAÑOL
— 275 —
El sector energético español tiene que afrontar importantes retos de futuro que
requieren una política de energía a largo plazo, debido, entre otros factores, a
nuestra elevada dependencia exterior, la necesidad de desarrollar nuevas
infraestructuras y afrontar nuevos compromisos internacionales. Esta política
requiere un análisis de las perspectivas a largo plazo, y su integración en el ámbito
europeo e internacional debe tener en cuenta, los siguientes aspectos: la
disponibilidad y evolución de las tecnologías, las implicaciones del proceso de
liberalización de los mercados energéticos, las restricciones impuestas por los
compromisos medioambientales, la capacidad de respuesta de la demanda en
función del ahorro y la mejora de eficiencia energética, las consecuencias de las
estrategias relativas a garantizar la seguridad de suministro, la capacidad de
interconexión con los mercados exteriores y, finalmente, el coste de la energía y su
repercusión en la competitividad de la industrial nacional y en la calidad de vida de
los ciudadanos españoles.
La política energética española debería tener en cuenta las siguientes premisas:

1.- El conjunto del sistema energético debe ser seguro, competitivo y
sostenible y las acciones de futuro deben tener presente, estas tres
consideraciones
2.- Es necesario reforzar la dimensión europea de nuestra política energética.
En el futuro no será posible mantener modelos energéticos aislados, por lo
que nuestra opción debe ser la consolidación del mercado energético
europeo
3.- La eficiencia y el ahorro energético son las mejores opciones para reducir
simultáneamente la dependencia energética y las emisiones de CO 2. Es
necesario seguir implementando medidas de eficiencia, pero a mayor ritmo
y con más concreción en cuanto a los objetivos y a los tiempos de
ejecución
4.- T odas las fuentes de energía actuales son necesarias, sin excluir ninguna.
Nuestro sistema energético debe encontrar un equili-
— 276 —
brio entre ellas, conforme a los criterios citados de seguridad de suministro,
competitividad y sostenibilidad. En este contexto, es necesario utilizar de la
forma más eficiente posible, todas nuestras instalaciones, incorporando las
nuevas tecnologías al ritmo que marque su competitividad
5.- Las energías convencionales continuarán teniendo un peso considerable
en el mix energético nacional y seguirán siendo importantes, en términos
de inversión y de empleo
6.- El gran reto de las energías renovables es alcanzar una mayor eficiencia y
racionalidad económica, un mejor equilibrio coste-beneficio, incorporando
la dimensión europea y global al desarrollo de este mercado en el que
España es pionera. Los sobrecostes de las renovables, inherentes a la
curva de aprendizaje de cada tecnología, que en la actualidad soportan
solo los consumidores de electricidad, –vía tarifa eléctrica– deberían ser
asumidos por el conjunto de los consumidores del sistema energético
español. De otra forma no será posible incorporar más renovables al
sistema por su repercusión en los precios de la tarifa eléctrica
7.- El sector energético español tiene que apoyar decididamente las nuevas
tecnologías de captura y almacenamiento de CO2, en línea con las políticas
europeas, por el gran potencial que se abre a las empresas que desarrollen
y dominen capacidades en este campo
8.- El desarrollo de las interconexiones de gas y electricidad, con Europa y el
Norte de África es fundamental para la competitividad energética de
nuestro país y para la construcción de la Política Energética Común
9.- Es ineludible definir cuanto antes y con el mayor consenso, el futuro de la
Energía Nuclear, valorando todas las circunstancias inherentes a esta
tecnología, su importancia en nuestro sistema energético, su relevancia
social y su peso en los sectores industrial y tecnológico, como están
haciendo en Europa y en el Mundo, los países con elevada dependencia
energética
— 277 —
10.- Para resolver la encrucijada tecnológica, es esencial impulsar
decididamente la participación de España en los programas de
Investigación, Desarrollo e Innovación (I+D+i) en el ámbito de la energía.
La seguridad energética nacional
La seguridad de suministro energético es un concepto global que incluye no sólo

aspectos políticos y económicos, sino también de defensa nacional.
La Ley de Defensa Nacional de 2005 ya establecía un marco geoestratégico al

señalar que la seguridad es un reto nacional y para lograr que el mismo sea
efectivo se requiere la concurrencia no sólo de la Defensa sino también de los
medios necesarios para alcanzarla, entre los que se encuentran la Política
Económica y la Política Internacional.
La aprobación de esta Ley de Defensa Nacional ha permitido que en la Directiva

de Defensa Nacional de 2008 aparezca, por primera vez, la seguridad energética
como elemento fundamental de una Estrategia Nacional Única en materia de
seguridad nacional.
La nueva aproximación constata lo que hemos señalado anteriormente:

“El ámbito de la seguridad y de la defensa ha experimentado importantes
cambios en los últimos años. La aparición de nuevos riesgos y amenazas,
las implicaciones de la globalización y la creciente complejidad de los
conflictos exigen el diseño y la puesta en práctica de un sistema de
seguridad y defensa español que responda con eficacia a estos desafíos,
preservando nuestros intereses nacionales. Para ello, resulta imprescindible
integrar y armonizar todos los instrumentos y recursos nacionales de forma
que asegure la unidad de acción del Estado”.
La Directiva de Defensa Nacional se enmarca, pues, en una estrategia de

Seguridad Nacional cuya necesidad resulta evidente, que incluye los valores e
intereses en que ésta se sustenta, analizando los riesgos, amenazas y debilidades,
así como las causas que los producen, estableciendo al mismo tiempo los marcos
— 278 —
de actuación y las bases para proporcionar una respuesta integral, que garantice la
protección de los intereses nacionales.
La Directiva define el escenario estratégico precisando la nueva realidad de un

mundo que ha evolucionado al señalar que:
El escenario actual se caracteriza por su complejidad, incertidumbre y
potencial peligrosidad. Los conflictos actuales y previsiblemente los futuros
responden a una configuración multidimensional que hace inviable su
resumen por medio de herramientas exclusivamente políticas, diplomáticas,
económicas o militares.
Añadiendo a continuación la transcendencia que en los conflictos actuales tiene

el fenómeno de la globalización que produce que:
Un conflicto, incluso local, tenga una repercusión mucho más amplia,
haciendo que las fronteras ya no constituyan necesariamente el marco de
referencia para garantizar la seguridad nacional.
Pero una de las aportaciones más significativas de la Directiva de Defensa

Nacional lo constituye la inclusión de la seguridad energética como concepto
integrante de la Seguridad Nacional. Es el caso, por ejemplo, de los llamados
conflictos regionales que:
Pueden, además, amenazar la seguridad energética al condicionar el
acceso a determinadas fuentes de energía y poner en riesgo las redes de
distribución mundiales.
La lucha por el acceso a los recursos básicos se perfila a como una de las
principales fuentes de conflicto en los próximos años. Por un lado, la pujanza
económica y la dimensión demográfica de determinados países emergentes están
generando una competición por los recursos, fuentes, de energía y, en algunas
zonas, por el agua, que derivan en crisis económicas con gran repercusión social.
Por otra parte, el desarrollo económico en determinadas zonas se está
produciendo, como decíamos al principio, de un modo desequilibrado e irregular,
— 279 —
originando profundas desigualdades sociales, migraciones masivas e incluso
efectos medioambientales muy perniciosos para el ecosistema.
Pero no solo la seguridad energética se integra en la Directiva, también aparece

el concepto de medioambiente. Así la Directiva señala que:
La acción del hombre sobre su entorno, a su vez, parece estar generando el
nacimiento de un nuevo fenómeno, el cambio climático, cuya inestabilidad
puede conllevar la aparición o incremento en la recurrencia de fenómenos
naturales que ocasionan grandes siniestros que aún hoy son de imprecisa
determinación e impredecibles conse cuencias, especialmente cuando
generan, en otros factores, riesgos de carácter sanitario y la interrupción de
redes e infraestructuras críticas.
La Directiva de Defensa Nacional supone un gran paso adelante en la

modernización del pensamiento estratégico de nuestro país en materia energética,
vincu lando la definición de seguridad nacional al modelo energético y sus
repercusiones en el medio ambiente y asumiendo que la seguridad internacional
puede verse igualmente afectada por el calentamiento global que está produciendo
el fenómeno del cambio climático.
Nos situamos pues en el ámbito de los países que consideran que la seguridad
energética no es solo un problema de garantías entre los países abastecedores,
países de tránsito y países consumidores. Incluye también una visión sobre un
modelo energético sostenible, sensible al gran reto del calentamiento global, y las
repercusiones en el cambio climático.
Esta posición consolida el concepto de seguridad energética como una cuestión

global que afecta a numerosas variables, relacionadas entre sí y que por su
importancia se debe incorporar en la agenda de los llamados problemas
estratégicos. Es la línea de trabajo que se está siguiendo en la Agencia
Internacional de la Energía, en la OCDE y la Unión Europea.
— 280 —
CONCLUSIONES FINALES
Hemos progresado, pues los conceptos estratégicos y el modelo energético

forman parte ya de nuestro sistema de seguridad nacional, aunque este avance en
cuanto al diseño de nuestro modelo energético futuro, teniendo en cuenta las
premisas que atañen a la defensa hay que trasladarlo al campo de la concreción y
de las políticas activas.
En este sentido es absolutamente necesario, reclamar para una tarea como ésta
la consideración de Cuestión de Estado, y producir el consenso entre las fuerzas
políticas, del que resulte un acuerdo en materia energética que sirva para dar
solidez y garantías, al sistema energético y también al resto de los sectores
productivos.
La energía es una de las cuestiones estratégicas más relevantes que tiene

planteada la política española, con independencia del color del Gobierno, en cada
Legislatura, porque todos se van a enfrentar a los mismos problemas y en ésta
materia las decisiones tiene que ir más allá de una legislatura; por eso resulta tan
inaudito que, vista la magnitud del problema, no hayamos alcanzado un acuerdo
sobre las medidas a tomar para asegurar el futuro de nuestro sistema energético.
Un sector como el de la energía, tan vital y tan complejo, donde las inversiones
son de gran magnitud y se programan con mucha antelación, necesita como
condición indispensable, la existencia de un marco normativo estable y predecible,
capaz de transmitir a productores, operadores y usuarios tranquilidad y confianza.
Solo así podemos avanzar y superar los importantes retos que nos depara el futuro.
Todas las cuestiones a las que me he referido en éstas páginas y he calificado de
importantes, indispensables o esenciales, de verdad lo son.
El ahorro energético, la eficiencia, la competitividad, la sostenibilidad, la

seguridad o las nuevas tecnologías de producción y almacenamiento de energía
renovable, sin olvidar las redes inteligentes para hacer posible modelos de
consumo responsable, introducir la generación distribuida, y otras muchas
— 281 —
consideraciones a las que me he referido, que también afectan al modelo
energético.
La encrucijada, económica, medio-ambiental, tecnológica y geopolítica en la que

se encuentra la humanidad es de tal magnitud, y afecta de manera tan importante a
las fuentes de aprovisionamiento energético, que solo con el concurso y el esfuerzo
de todos podemos enfrentarnos a estos retos con garantías de éxito.
En el Parlamento se trabaja, desde hace ya más de un año, en una

Subcomisión constituida en el seno de la Comisión de Industria, Turismo y
Comercio, precisamente para analizar el modelo energético actual y proponer
soluciones que sirvan para el futuro en el horizonte de 2035.
Antes de final del presente año termina el plazo para concluir sus trabajos y
sería una excelente noticia, para el sector energético y para todo el país, que se
aprobara un documento de conclusiones, fruto del consenso de todos los Grupos
Políticos, que señalara los escenarios del medio y largo plazo y estableciera las
líneas maestras de la política energética en el horizonte de 2035.
Todos los países están trabajando aceleradamente para superar cuanto antes
las dificultades que se vislumbran en relación con la energía, el medio ambiente y el
desarrollo sostenible; no se trata solo de llegar, tenemos que llegar a tiempo.
BIBLIOGRAFÍA
“International Energy Outlook 2010 (IEO2010)”. Energy Information Administration

(EIA); US Government.
— 282 —
“World Energy Outlook 2010”. Agencia Internacional de la Energía (IEA).
“Informe Visión 2050”. Consejo Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible

(WBCSD) / Fundación Entorno-BCSD España.
“Libro Verde de la Comisión Europea, de 29 de noviembre 2000 “Hacia una

estrategia europea de seguridad del abastecimiento energético (COM (2000)
769 final)”. Comisión Europea.
“Uranium Outlook and prices forecast; 2010”. World Nuclear Association.
“Climate Change 2007, Flu IPCC, Fourth Assessment Report”. IPCC

(Intergovernmental Panel on Climate Change).
“Boletín Trimestral de Coyuntura Energética”; 2º trimestre 2010. Ministerio de

Industria, Turismo y Comercio.
“Balance estadístico de hidrocarburos”; diciembre de 2009. Ministerio de Industria,

Turismo y Comercio.
“Greenhouse gas emission trends and projections in Europe; 2009”. EEA

( European Environment Agency ).
“Informe OCDE sobre España: Políticas para una Recuperación Sostenible”; marzo
2010. OCDE.
“Informe Anual 2009”. SEDIGÁS (Asociación Española del Gas).
“Planificación de los Sectores de Electricidad y Gas 2008-2016. Desarrollo de las

Redes de Transporte”; mayo 2008. Secretaría General de Energía. Ministerio de
Industria Turismo y Comercio.
“Living Planet Report 2010; Biodiversity, biocapacity and development”; 2010. WWF
en colaboración con Zoological Society of London y Global Footprint Network.
“Strategic Energy Technology Plan” (SET Plan); 2008. Comisión Europea.
“Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre de la Defensa Nacional”.
— 283 —
“Directiva de Defensa Nacional 01/2008”. Consejo de Defensa Nacional.
— 284 —
COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO
Coordinador: D. MANUEL MARÍN GONZÁLEZ

Presidente de la Fundación Iberdrola
Ex Presidente del Congreso de los Diputados
Vocal
Secretaria: Dña. MARIA DEL MAR HIDALGO GARCIA
Analista del Instituto Español de Estudios Estratégicos.
Vocales: Dña. ELENA CONDE PÉREZ
Profesora Titular de Derecho Internacional Público en la
Facultad de Derecho de la Universidad Complutense de Madrid
D. PAUL ISBELL
Director del Programa de Energía y Cambio
Climático del Real Instituto Elcano de Estudios
Internacionales y Estratégicos en Madrid, y Visiting Senior Fellow
en el Dialogo Interamericano en Washington, D.C.
Dña. MARIOLA URREA CORRES
Profesora Titular de Derecho internacional Público y Relaciones
Internacionales de la Universidad de La Rioja.
Decana de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la
Universidad de La Rioja.
D. FATIH BIROL
Economista Jefe de la Agencia Internacional de la Energía
(AIE).
D. IGNACIO JOSÉ GARCÍA SÁNCHEZ
Capitán de Navío. Diplomado de Estado Mayor.
2º Director del Instituto Español de Estudios
Estratégicos.
D. ANTONIO CUEVAS DELGADO
— 279 —
Diputado en el Congreso
Presidente de la Comisión de Industria Turismo
y Comercio, de la Subcomisión de Análisis de la Estrategia
Energética para los próximos 25 años y miembro de la
Ponencia que estudia el Informe Anual del Consejo de
Seguridad Nuclear.
— 280 —
Índice
ÍNDICE
Página
SUMARIO ........................................................................................ 7
PRÓLOGO ....................................................................................... 9
INTRODUCCIÓN ............................................................................. 13
Seguridad, modelo energético y cambio climático .......................... 15
Capítulo I
RIESGOS Y AMENAZAS DEL CAMBIO CLIMÁTICO ................... 27
Ausencia de consenso político en torno a la regulación internacional del cambio

climático y creciente preocupación social por el tema 30
Puntos de partida del presente estudio .......................................... 33
– La idea de “cambio” respecto de los parámetros normales de

comportamiento del clima ............................................................ 33
– La idea de seguridad en su relación con el cambio climático. ..... 35
Implicaciones geoestratégicas del cambio climático: las amenazas 39
– Recursos básicos: agua, agricultura y alimentos ......................... 40
– Efectos sociales del cambio climático.......................................... 42
– Efectos políticos: Estados fallidos ................................................ 47
– Efectos económico-políticos: aumento de las desigualdades
económicas, recursos energéticos y posibles conflictos en la
lucha por su acceso ..................................................................... 50
Conclusiones: ¿Hay opción? ........................................................... 59
— 281 —
Índice
Página
Capítulo II
LA POLÍTICA ENERGÉTICA Y LA LUCHA CONTRA EL CAM-

BIO CLIMÁTICO: LA COMPLICADA ENCRUCIJADA NORTE-
AMERICANA .................................................................................... 67
Esfuerzo legislativo: de la victoria al estancamiento. ....................... 70
– La aprobación de Waxman-Markey en la cámara baja ................ 71
– Estancamiento en el Senado ........................................................ 72
EEUU frente a Copenhague: falta de credibilidad y despilfarro de

liderazgo ........................................................................................... 72
– Un compromiso imprescindible .................................................... 72
– Despilfarro del liderazgo norteamericano. .................................... 74
– ¿EEUU da marcha atrás? ............................................................. 76
– La decepción de Copenhague ..................................................... 77
Cambio de vientos y tormenta perfecta: el auge y declive del gran

pacto energético de Obama ............................................................. 80
– El pacto energético-climático bipartidista de Obama .................. 80
– Primer viento en contra: la crisis financiera y la gran recesión ..... 82
– Segundo viento en contra: el ataque político-mediático contra
las energías renovables ................................................................ 84
– Tercer viento en contra: la depresión pos-Copenhague, del de-
rrame al Tea Party ......................................................................... 90
– La política energética, la EPA y los Tribunales .............................. 95
– La política energética-climática del nuevo Congreso ................... 98
– La evolución de la política energética-climática en los estados .. 105
La estrategia energética-climática de EEUU en la encrucijada ....... 107
Conclusión: Cancún, EEUU y las implicaciones para el resto del
— 282 —
Índice
Página
mundo .............................................................................................. 110
– La posición norteamericana frente a Cancún ............................... 110

– Los Acuerdos de Cancún ............................................................. 111
Capítulo III
LA POLÍTICA ENERGÉTICA DE LA UNIÓN EUROPEA A LA

LUZ DEL TRATADO DE LISBOA .................................................... 115
Introducción ..................................................................................... 118
La progresiva definición de una política energética de la Unión Europea: del silencio

de los tratados al impulso político que imponen
las instituciones ................................................................................ 122
– El silencio de los Tratados constitutivos: la energía como una

cuestión de política nacional ........................................................ 122
– El impulso de la Comisión y la decisión del Consejo Europeo: el
Plan de Acción 2007-09 ............................................................... 125
– El Paquete Energía y Clima para la consecución de los objetivos
20-20-20: una nueva perspectiva de la política energética .......... 128
– El tercer paquete energético: un paso definitivo en la liberaliza-
ción del sector energético ............................................................ 129
Las aportaciones del tratado de Lisboa a la consolidación de una política

energética: competencia de la unión y preservación del po-
der de los estados ............................................................................ 131
– Un nuevo título en materia de energía para la Unión: la importancia de disponer

de una base jurídica autónoma...................... 131
– Viejos y nuevos objetivos de la política energética europea: el espíritu de
solidaridad como garante político de los mismos ...... 134
— 283 —
Índice
Página
– El procedimiento de toma de decisiones en la Unión: límites que

preservan el poder de los Estados ............................................... 136 A modo de
reflexión final .................................................................. 139
Capítulo IV
LOS DESAFÍOS DE LA SEGURIDAD ENERGÉTICA MUNDIAL Y

DEL CAMBIO CLIMÁTICO ............................................................. 145
Introducción ..................................................................................... 148
La trayectoria de las futuras emisiones en el actual contexto políti-

co mundial ........................................................................................ 149 El escenario
de Nuevas Políticas ..................................................... 151
El escenario 450: supuestos y metodología .................................... 154
Las emisiones totales de los gases de efecto invernadero y sus

componentes relacionados con la energía ...................................... 158 – T odos los
gases ............................................................................ 158
– Las emisiones de CO2 relacionadas con la energía ..................... 159
De dónde y cómo han de realizarse los ahorros .............................. 160
– Disminución por región ................................................................. 160

– Selección de las medidas ............................................................. 161
Implicaciones para la demanda de energía ...................................... 162
La demanda de petróleo .................................................................. 165
– Las tendencias de la demanda primaria de petróleo ................... 165

– T endencias regionales .................................................................. 165
– T endencias sectoriales ................................................................. 166
— 284 —
Índice
Página
– El impacto de una menor demanda de petróleo sobre los pre-

cios ............................................................................................... 166 – Pr
oducción de petróleo ................................................................ 167
El coste de realizar el escenario 450 ................................................ 169
– La inversión petr olera ................................................................... 171

– El coste de Copenhague .............................................................. 171
– Los beneficios ............................................................................... 172
– Otras implicaciones del escenario 450 para los mercados del
petróleo ......................................................................................... 175 – El
comercio del petróleo ............................................................... 175
– Las facturas de la importación y la intensidad del petróleo ......... 176
– Las exportaciones de petróleo y los ingr esos .............................. 178
Capítulo V
EL CAMBIO CLIMÁTICO: IMPLICACIONES PARA LA SEGURI-

DAD Y LA DEFENSA ....................................................................... 181
Introducción ..................................................................................... 186
Los factores del cambio climático en la génesis de los conflictos .. 189
– Demografía ................................................................................... 193

– Migraciones y urbanización .......................................................... 193
– Factor económico ......................................................................... 193
– Ener gía .......................................................................................... 194
– Factor científico y tecnológico ...................................................... 196 –
Globalización ................................................................................ 196 –
Alimentación ................................................................................. 197
– Agua .............................................................................................. 198
— 285 —
Índice
Página
– Desastres naturales ...................................................................... 198

– Pandemias .................................................................................... 199
– Cibernética y espacio ................................................................... 199
La seguridad ante el cambio climático. Una evolución necesaria ... 199
La defensa como instrumento de la seguridad, una adaptación

ADAPTACIÓN ANUNCIADA.............................................................211
CONCLUSIONES..............................................................................230
– Tres horizontes prospectivos: ....................................................... 230

– Análisis DAFO ............................................................................... 231
Capítulo VI
POLÍTICA ENERGÉTICA NACIONAL EN EL HORIZONTE 2030 .. 235
Introducción ..................................................................................... 238
La situación global de la energía ...................................................... 240
– Evolución y tendencias ................................................................. 240

– Los nuevos retos .......................................................................... 241
Los compromisos internacionales y europeos en materia de energía 249
Situación de la energía en España ................................................... 251
– Características generales del sistema energético español .......... 251

– La demanda de ener gía en España .............................................. 252
– La cobertura de la demanda energética ....................................... 253
– Dependencia y abastecimiento .................................................... 255
– Aislamiento energético ................................................................. 258
— 286 —
Índice
Página
– Los compr omisos de Kioto........................................................... 259

– Intensidad energética ................................................................... 259
– Las ener gías renovables ............................................................... 260
Las infraestructuras energéticas...................................................... 262
– Redes de transporte y distribución de electricidad ...................... 262

– Redes de transporte y distribución de gas................................... 264
– Redes de transporte y distribución de petróleo ........................... 266 –
Iniciativas para el Futuro ............................................................... 268 El futuro
modelo energético español ................................................ 271
– La seguridad energética nacional ................................................. 273
Conclusiones finales........................................................................ 275
COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO................................. 279
— 287 —
CUADERNOS DE ESTRATEGIA
Nº TÍTULO
*01 La industria alimentaria civil como administradora de las FAS y su capacidad

de defensa estratégica.
*02 La ingeniería militar de España ante el reto de la investigación y el desarrollo

en la Defensa Nacional.
*03 La industria española de interés para la defensa ante la entrada en vigor del
Acta Única.
*04 Túnez: su realidad y su influencia en el entorno internacional.
*05 La Unión Europea Occidental (UEO) (1955-1988).
*06 Estrategia regional en el Mediterráneo Occidental.
*07 Los transportes en la raya de Portugal.
*08 Estado actual y evaluación económica del triángulo España-Portugal-

Marruecos.
*09 Perestroika y nacionalismos periféricos en la Unión Soviética.
*10 El escenario espacial en la batalla del año 2000 (I).
*11 La gestión de los programas de tecnologías avanzadas.
*12 El escenario espacial en la batalla del año 2000 (II).
*13 Cobertura de la demanda tecnológica derivada de las necesidades de la

Defensa Nacional.
— 288 —
Nº TÍTULO
L
*14 Ideas y tendencias en la economía internacional y española.
*15 Identidad y solidaridad nacional.
*16 Implicaciones económicas del Acta Única 1992.
*17 Investigación de fenómenos belígenos: Método analítico factorial.
*18 Las telecomunicaciones en Europa, en la década de los años 90.
*19 La profesión militar desde la perspectiva social y ética.
*20 El equilibrio de fuerzas en el espacio sur europeo y mediterráneo.
*21 Efectos económicos de la unificación alemana y sus implicaciones

estratégicas.
*22 a política española de armamento ante la nueva situación internacional.
*23 Estrategia finisecular española: México y Centroamérica.
*24 La Ley Reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional (cuatro
cuestiones concretas).
*25 Consecuencias de la reducción de los arsenales militares negociados en

Viena, 1989. Amenaza no compartida.
*26 Estrategia en el área iberoamericana del Atlántico Sur.
*27 El espacio económico europeo. Fin de la guerra fría.
*28 Sistemas ofensivos y defensivos del espacio (I).
*29 Sugerencias a la Ley de Ordenación de las Telecomunicaciones ( LOT ).
*30 La configuración de Europa en el umbral del siglo XXI.
— 289 —
Nº TÍTULO
L
*31 Estudio de “inteligencia operacional”.
*32 Cambios y evolución de los hábitos alimenticios de la población española.
*33 Repercusiones en la estrategia naval española de aceptarse las propuestas del

Este en la CSBM, dentro del proceso de la CSCE.
*34 La energía y el medio ambiente.
*35 Influencia de las economías de los países mediterráneos del norte de África en
sus respectivas políticas defensa.
*36 La evolución de la seguridad europea en la década de los 90.
*37 Análisis crítico de una bibliografía básica de sociología militar en España.

1980-1990.
*38 Recensiones de diversos libros de autores españoles, editados entre 1980-

1990 , relacionados con temas de las Fuerzas Armadas.
*39 Las fronteras del Mundo Hispánico.
*40 Los transportes y la barrera pirenaica.
*41 Estructura tecnológica e industrial de defensa, ante la evolución estratégica del

fin del siglo XX.
*42 as expectativas de la I+D de Defensa en el nuevo marco estratégico.
*43 Costes de un ejército profesional de reclutamiento voluntario. Estudio sobre el

Ejército profesional del Reino Unido y (III).
*44 Sistemas ofensivos y defensivos del espacio (II).
*45 Desequilibrios militares en el Mediterráneo Occidental.
— 290 —
Nº TÍTULO
L
*46 Seguimiento comparativo del presupuesto de gastos en la década 1982-1991
y su relación con el de Defensa.
*47 Factores de riesgo en el área mediterránea.
*48 Las Fuerzas Armadas en los procesos iberoamericanos de cambio

democrático (1980-1990).
*49 Factores de la estructura de seguridad europea.
*50 Algunos aspectos del régimen jurídico-económico de las FAS.
*51 Los transportes combinados.
*52 Presente y futuro de la Conciencia Nacional.
*53 Las corrientes fundamentalistas en el Magreb y su influencia en la política de

defensa.
*54 Evolución y cambio del este europeo.
*55 Iberoamérica desde su propio sur (La extensión del Acuerdo de Libre Comercio
a Sudamérica).
*56 La función de las Fuerzas Armadas ante el panorama internacional de

conflictos.
*57 Simulación en las Fuerzas Armadas españolas, presente y futuro. *58 La

sociedad y la Defensa Civil.
*59 Aportación de España en las Cumbres Iberoamericanas: Guadalajara 1991-

Madrid 1992.
*60 Presente y futuro de la política de armamentos y la I+D en España.
— 291 —
Nº TÍTULO
L
*61 El Consejo de Seguridad y la crisis de los países del Este.
*62 La economía de la defensa ante las vicisitudes actuales de las economías

autonómicas.
*63 os grandes maestros de la estrategia nuclear y espacial.
*64 Gasto militar y crecimiento económico. Aproximación al caso español.
*65 El futuro de la Comunidad Iberoamericana después del V Centenario.
*66 Los estudios estratégicos en España.
*67 Tecnologías de doble uso en la industria de la defensa.
*68 Aportación sociológica de la sociedad española a la Defensa Nacional.
*69 Análisis factorial de las causas que originan conflictos bélicos.
*70 Las conversaciones internacionales Norte-Sur sobre los problemas del

Mediterráneo Occidental.
*71 Integración de la red ferroviaria de la península Ibérica en el resto de la red

europea.
*72 El equilibrio aeronaval en el área mediterránea. Zonas de irradiación de poder.
*73 Evolución del conflicto de Bosnia (1992-1993).
*74 El entorno internacional de la Comunidad Iberoamericana.
*75 Gasto militar e industrialización.
*76 Obtención de los medios de defensa ante el entorno cambiante.
*77 La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) de la Unión Europea (UE).
— 292 —
Nº TÍTULO
L
*78 La red de carreteras en la penísula Ibérica, conexión con el resto de Europa
mediante un sistema integrado de transportes.
*79 El derecho de intervención en los conflictos.
*80 Dependencias y vulnerabilidades de la economía española: su relación con la

Defensa Nacional.
*81 La cooperación europea en las empresas de interés de la defensa.
*82 Los cascos azules en el conflicto de la ex Yugoslavia.
*83 El sistema nacional de transportes en el escenario europeo al iniciodel siglo

XXI.
— 293 —
Nº TÍTULO
**84 E l embargo y el bloqueo como formas de actuación de la comunidad
internacional en los conflictos.
**85 La Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) para Europa en el marco

del Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares (TNP).
**86 Estrategia y futuro: la paz y seguridad en la Comunidad Iberoamericana.
**87 Sistema de información para la gestión de los transportes.
**88 El mar en la defensa económica de España.
**89 Fuerzas Armadas y Sociedad Civil. Conflicto de valores.
**90 Participación española en las fuerzas multinacionales.
* *91 Ceuta y Melilla en las relaciones de España y Marruecos.
* 92 Balance de las Primeras Cumbres Iberoamericanas.
**93 La cooperación Hispano-Franco-Italiana en el marco de la PESC.
**94 C onsideraciones sobre los estatutos de las Fuerzas Armadas en actividades

internacionales.
**95 La unión económica y monetaria: sus implicaciones.
**96 Panorama estratégico 1997/98.
**97 Las nuevas españas del 98.
**98 Profesionalización de las Fuerzas Armadas: los problemas sociales.
**99 Las ideas estratégicas para el inicio del tercer milenio.
*100 Panorama estratégico 1998/99.
*100 1998/99 Strategic Panorama.
*101 La seguridad europea y Rusia.
— 294 —
Nº TÍTULO
*102 La recuperación de la memoria histórica: el nuevo modelo de democracia en

Iberoamérica y España al cabo del siglo XX.
*103 La economía de los países del norte de África: potencialidades y debilidades

en el momento actual.
*104 La profesionalización de las Fuerzas Armadas.
*105 Claves del pensamiento para la construcción de Europa.

106 Magreb: percepción española de la estabilidad en el Mediterráneo,
prospectiva hacia el 2010.
106-B Maghreb: percepción espagnole de la stabilité en Méditerranée, prospective

en vue de L’année 2010 *107 Panorama estratégico 1999/2000 *107
1999/2000 Strategic Panorama.
108 Hacia un nuevo orden de seguridad en Europa.
109 I beroamérica, análisis prospectivo de las políticas de defensa en curso.
110 El concepto estratégico de la OTAN: un punto de vista español.
111 Ideas sobre prevención de conflitos.
112 Panorama Estratégico 2000/2001.
*112-B Strategic Panorama 2000/2001.
113 Diálogo Mediterráneo. Percepción española.
*113-B Le dialogue Méditerranéen. Une perception espagnole.
114 A partaciones a la relación sociedad - Fuerzas Armadas en Iberoamérica.
115 La paz, un orden de seguridad, de libertad y de justicia.
— 295 —
Nº TÍTULO
116 E l marco jurídico de las misiones de las Fuerzas Armadas en tiempo de

paz.
117 Panorama Estratégico 2001/2002.
*117-B 2001/2002 Strategic Panorama.
118 Análisis, Estrategia y Prospectiva de la Comunidad Iberoamericana.
119 Seguridad y defensa en los medios de comunicación social.
120 Nuevos riesgos para la sociedad del futuro.
121 La industria europea de defensa: Presente y futuro.
122 La energía en el espacio Euromediterráneo.
*122-B L’énergie sur la scène euroméditerranéenne.

123 P resente y futuro de las relaciones cívico-militares en Hispanoamérica.
124 Nihilismo y terrorismo.
125 El Mediterráneo en el nuevo entorno estratégico.
*125-B The mediterranean in the new strategic environment.
126 V alores, principios y seguridad en la comunidad iberoamericana de

naciones.
127 Estudios sobre inteligencia: fundamentos para la seguridad internacional.
128 Comentarios de estrategia y política militar.
129 L a seguridad y la defensa de la Unión Europea: retos y oportunidades.
*130 E l papel de la inteligencia ante los retos de la Seguridad y Defensa

Internacional.
— 296 —
Nº TÍTULO
131 Crisis locales y Seguridad Internacional: El caso Haitiano.
132 Turquía a las puertas de Europa.
133 Lucha contra el terrorismo y derecho internacional.
134 Seguridad y defensa en Europa. Implicaciones estratégicas.
*135 La seguridad de la Unión Europea: nuevos factores de crisis.
136 I beroamérica: nuevas coordenadas, nuevas oportunidades, gandes

desafíos.
137 I ran, potencia emergente en Oriente Medio. Implicaciones en las estabilidad

del Mediterráno.
138 L a reforma del sector de seguridad: el nexo entre la seguridad, el desarrollo

y el buen gobierno.
139 S ecurity sector reform: the connection between security, development and
good governance.
140 Impacto de los riesgos emergentes en la seguridad marítima.
141 La inteligencia, factor clave frente al terrorismo internacional.

142 D el desencuentro entre culturas a la Alianza de Civilizaciones. Nuevas
aportaciones para la seguridad en el Mediterráneo 143 El auge de Asia:
implicaciones estratégicas.
144 L a cooperación multilateral en el Mediterráneo: un enfoque integral de la

seguridad.
145 L a Política Europea de Seguridad y Defensa (PESD) tras la entrada en

vigor del Tratado de Lisboa.
— 297 —
Nº TÍTULO
145 B T he European Security and Defense Policy (ESDP) after the entry into
Force of the Lisbon Treaty.
146 Re spuesta Europea y Africana a los problemas de seguridad en África.
146 B European and African response to security problems in Africa.
147 L os actores no estatales y la seguridad internacional: su papel en la

resolución de conflictos y crisis.
148 Conflictos, opinión pública y medios de comunicación. Análisis de una

compleja interacción.
149 C iberseguridad. Retos y amenazas a la seguridad nacional en el

ciberespacio.
— 298 —

CE 150 SeguridadModeloEnergeticoCambioClimatico

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MINISTERIO DE DEFENSA

NIPO: 075-11-028-5 (edición en papel) NIPO: 075-11-029-0 (edición en línea)

DIRECCIÓN GENERAL DE RELACIONES INSTITUCIONALES

Grupo de Trabajo número 02/10

PRÓLOGO DE LA MINISTRA DE DEFENSA

COMPOSICIÓN DEL GRUPO DE TRABAJO

PRÓLOGO DE LA MINISTRA DE DEFENSA

Hablar de Cambio Climático es hablar de medioambiente, pero también de

Todos tenemos una responsabilidad en esta cuestión. Y por supuesto no puede

Con esta edición conmemoramos dos hechos significativos: el cuadragésimo

Además, hemos tenido la fortuna de que Manuel Marín aceptara coordinar y

El Cambio Climático multiplica la complejidad del escenario estratégico al que

manuel marín González

SEGURIDAD, MODELO ENERGÉTICO Y CAMBIO CLIMÁTICO

No lo ha encontrado y nos queda la esperanza de poder abordar en 2011, en la

El objetivo de este Cuaderno dedicado al cambio climático es arriesgado desde

Esta aproximación no suele ser del agrado del pensador medioambientalista

La ecología, desde el problema de la biodiversidad hasta el de la mitigación del

La Cumbre de Copenhague supuso la demostración práctica de que ya no es

El cambio climático es un problema que tiene varios envoltorios, varias capas

El siglo XXI ha superado definitivamente los equilibrios y las relaciones de poder

Otro ejemplo contundente y que se ha convertido en una expresión clásica de

La lógica del primer informe sobre “La Supervivencia de Nuestro Planeta”

Estos nuevos espacios globales han dado lugar a nuevas interdependencias

Este crecimiento económico ha acrecentado a su vez la tensión sobre el medio

Este Cuaderno tiene un objetivo preciso: pretende confirmar que la seguridad, el

Este esfuerzo nos lleva a intentar esclarecer el ámbito de la negociación sobre

El punto de partida es el mismo: la constatación de que la energía, y las

El ámbito de la negociación del fenómeno del calentamiento global son las

La Cumbre de Copenhague y sus pobres conclusiones puso en evidencia, de un

Es cierto que con la publicación de los trabajos finales del Panel de

Además, la elección de Obama a la Presidencia de los Estados Unidos y su

La decepción ha sido muy considerable: en Copenhague no pudo ser y como

La Cumbre de Copenhague fracasó por la ausencia de “momentum”, por un

El “momentum” en una negociación difícil es fundamental para poder

Pues bien, ni en Copenhague ni en Cancún existía “momentum”. Ni los

No parece, y así lo demostró Copenhague, que una Asamblea General

Que la Cumbre de Cancún fuera convocada solo a nivel ministerial es el dato

En las negociaciones internacionales difíciles lo más complicado es definir los

El cambio climático es un grave problema que afecta a toda la humanidad pero

Del cuadro de la siguiente página podemos obtener conclusiones muy precisas:

El cuadro negociador es pues fácil de establecer. Un acuerdo de esta troika

Al menos, la Unión Europea fue capaz de presentarse en Copenhague y

Hay que notar que, especialmente en Copenhague, el nuevo G2 – China y

Si es cierto que un nuevo equilibrio de poder se está configurando en el mundo

Una cuestión abierta es interpretar el papel de la energía en el desarrollo de los

La difícil negociación sobre el cambio climático integra, como ya hemos

Una primera aportación debía referirse obligadamente a los riesgos y amenazas

Después de esta presentación general hemos decidido analizar la posición de

La elección del Presidente Obama produjo enormes expectativas en el mundo y

Otro actor global, la Unión Europea, quiso y no pudo, ni en Copenhague ni en

Aunque no interpretan un interés común y homogéneo, los llamados BRIC –

Si hablamos de riesgos y amenazas es porque existe la posibilidad real de un

RIESGOS Y AMENAZAS DEL CAMBIO

elena ConDe Pérez

La seguridad es un concepto global en función del cual el cambio climático ha

Palabras clave: cambio climático, calentamiento global, seguridad, conflictos,

Key words: climate change, global warming, security, conflicts, “threat

AUSENCIA DE CONSENSO POLÍTICO EN TORNO A LA REGULACIÓN

Ante el reto del calentamiento global provocado por la emisión incontrolada a la

“[...] lograr la estabilización de las concentraciones de gases de efecto

La preocupación social –ahora reducida ante problemas más tangibles, como la