Mgppoecre202202 Mod2

POLÍTICA ECONÓMICA Y ROL DEL ESTADO
Política Económica y
Rol del Estado
REV012022
Módulo 2
Rol del Estado en la
economía
MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 1 | 85

Contenido
INTRODUCCIÓN ........................................................................................................................................... 4
1. CONTEXTO POLÍTICO Y ROL DEL ESTADO ................................................................................................. 6

1.1. EL ESTADO Y SU ROL EN UNA ECONOMÍA..................................................................................................................................... 6
1.1.1. Objetivos de la política económica ................................................................................................ 10
1.1.2. Tipo de intervenciones del Estado ................................................................................................. 14
1.2. ORGANIZACIÓN Y ENFOQUE DESCENTRALIZADO DEL ESTADO .................................................................................................. 16
1.2.1. Distribución funcional del poder ................................................................................................... 17
1.2.2. Distribución territorial del poder ................................................................................................... 19
1.3. POLÍTICAS PÚBLICAS Y EL PROCESO POLÍTICO............................................................................................................................. 19
1.4. ESTADO: EFICIENCIA EN LA PRODUCCIÓN Y CONSUMO.............................................................................................................. 28
1.5. ESTADO: REGULACIÓN E IMPUESTOS EN MERCADOS................................................................................................................. 31
1.6. INDICADOR DE DESIGUALDAD ..................................................................................................................................................... 33
1.7. INDICADORES DE ESTABILIDAD ................................................................................................................................................... 35
2. FALLAS DE MERCADO ............................................................................................................................. 38
2.1. FALLA DE LA COMPETENCIA ........................................................................................................................................................ 38

2.2. BIENES PÚBLICOS ........................................................................................................................................................................ 41
2.3. FALLA DE INFORMACIÓN............................................................................................................................................................. 42
2.4. EXTERNALIDADES ........................................................................................................................................................................ 43
2.5. MERCADOS INCOMPLETOS ......................................................................................................................................................... 46
2.6. PERTURBACIONES ECONÓMICAS ................................................................................................................................................ 47
3. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO ................................................................................................................. 48
3.1. MATRIZ DE COMPETENCIAS: GOBIERNO NACIONAL .................................................................................................................. 48

3.2. MATRIZ DE COMPETENCIAS: GOBIERNO REGIONAL .................................................................................................................. 51
3.3. MATRIZ DE COMPETENCIAS: GOBIERNO LOCAL......................................................................................................................... 57
4. DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................................. 62
4.1. DEFINICIÓN: DESCENTRALIZACIÓN ............................................................................................................................................. 62
4.2. LEY DE BASES DE DESCENTRALIZACIÓN DEL PERÚ ..................................................................................................................... 67
4.3. FUNCIONES DESCENTRALIZADAS DEL SECTOR PÚBLICO ............................................................................................................. 71
4.4. PROCESO DE TRANSFERENCIA DE FUNCIONES Y RECURSOS ....................................................................................................... 74
4.5. ESTRUCTURA DE FUENTES DE FINANCIAMIENTO Y GASTO ......................................................................................................... 75
CONCLUSIONES .......................................................................................................................................... 82
BIBLIOGRAFÍA ............................................................................................................................................ 84
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1: Provisión de los bienes y servicios y aproximación al financiamiento ................................................... 13

Figura 2: Organigrama del Estado Peruano............................................................................................................. 18
Figura 3: Distribución territorial del poder en el Perú ............................................................................................ 19
Figura 4: Factores claves en la implementación de políticas públicas ................................................................... 25

Figura 5: Fases y factores claves en la implementación de políticas públicas....................................................... 28
Figura 6: Frontera de posibilidades de producción ................................................................................................ 29
Figura 7: Economía en autarquía ............................................................................................................................. 29
Figura 8: Economía con comercio ............................................................................................................................ 30
Figura 9: Fijación de una cuota ................................................................................................................................ 31
Figura 10: Imposición de un tributo ........................................................................................................................ 32
Figura 11: Coeficiente de GINI del ingreso 2014 .................................................................................................... 34
Figura 12: Coeficiente de GINI del gasto en Perú, 2007-2017 (%)......................................................................... 34
Figura 13: Tasa de Inflación, 1995-2020 (var. %) .................................................................................................... 36
Figura 14: Crecimiento Económico, 1995-2020 (% PBI) ......................................................................................... 36
Figura 15: Reservas Internacionales, 1995-2020 (mill. US$) .................................................................................. 37
Figura 16: PEA ocupada en Lima Metropolitana, 2008 – 2019 (var. %) ................................................................ 37
Figura 17: Deuda pública total, 1999-2020 (% PBI) ................................................................................................ 37
Figura 18: Maximización de beneficios del monopolio .......................................................................................... 39
Figura 19: Monopolio natural .................................................................................................................................. 41
Figura 20: Externalidades negativas ........................................................................................................................ 45
Figura 21: Tipo de gasto del Gobierno nacional ..................................................................................................... 51
Figura 22: Tipo de gasto del Gobierno Regional ..................................................................................................... 57
Figura 23: Tipo de gasto del Gobierno municipal ................................................................................................... 60
Figura 24: Finalidad, objetivos e implicancia de la descentralización ................................................................... 66
Figura 25: Marco normativo del proceso de descentralización ............................................................................. 69
Figura 26: Crecimiento de regiones 2002-2015 (var. %) ........................................................................................ 71
Figura 27: Proceso de transferencia de funciones y recursos ................................................................................ 75
Figura 28: Gasto de los Gobiernos regionales según función ................................................................................ 79
Figura 29: Gasto de los Gobiernos locales según función ...................................................................................... 81
ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Intervención estatal ................................................................................................................................. 16

Cuadro 2: Valor público por sectores ...................................................................................................................... 22
Cuadro 3: Objetivos de la descentralización ........................................................................................................... 64
Cuadro 4: Funciones descentralizadas del sector público ..................................................................................... 74
Cuadro 5: Recursos de los Gobiernos regionales y municipales ............................................................................ 77
Cuadro 6: Funciones de gasto para los Gobiernos regionales y municipales........................................................ 78
Cuadro 7: Gasto de los gobiernos regionales según sus fuentes de financiamiento (en millones de soles) ....... 78
Cuadro 8: Gasto de los Gobiernos locales según sus fuentes de financiamiento (en millones de soles) ............ 80

Introducción
En el presente módulo abordaremos los roles del Estado como el establecimiento de
reglas e instituciones para la imposición de contratos y la protección de derechos de
propiedad, promover la eficiencia a través de la intervención en el mercado cuando
hay fallas o a través de la provisión de información a la población, así como proveer
bienes públicos e intervenir en los casos de externalidades.
Asimismo, el Estado debe encargarse básicamente de la estabilidad macroeconómica

del país, de la mejora de la eficiencia a través de la provisión de bienes y servicios
públicos y de la mejora de la equidad a través de la redistribución de los ingresos.
En relación con la estabilidad macroeconómica, a través de las políticas fiscales y
monetarias por parte de dos instituciones, se busca alcanzar este objetivo. El
Ministerio de Economía (o Ministerio de Hacienda en algunos países) establece
ciertas reglas o restricciones de carácter fiscal, tales como límites de gasto, déficit,
endeudamiento, etc., en un contexto de manejo sostenible de las cuentas fiscales.
Por otra parte, tenemos al Banco Central de Reserva, que se encarga de proveer la
moneda legal en curso en el país, mantener precios estables y el funcionamiento del
sistema de pagos. En consecuencia, el Estado, a través de ambas instituciones,
establece los lineamientos básicos para asegurar la estabilidad macroeconómica del
país.
Por otra parte, presentaremos que un concepto fundamental en el proceso de

diseño, elaboración, implementación, seguimiento y evaluación de las políticas
públicas es la definición de valor público. A diferencia del sector público, la gestión
en el sector privado busca principalmente un valor económico, traducido, por
ejemplo, en un mayor valor intertemporal de la empresa, es decir, maximizar el Valor
Actual Neto (VAN) de la empresa. En el sector público se busca la generación de
valor público, definido como los cambios sociales (observables y susceptibles de
medición) que el Estado realiza como respuesta a las necesidades o demandas
sociales establecidas mediante un proceso de legitimación democrática y, por tanto,
con sentido para la ciudadanía.
También abordaremos que la estabilidad de un país es importante, porque mejora

el clima de inversión ya que promueve la inversión privada y el crecimiento. La
estabilidad de un país se sustenta en una serie de indicadores que forman parte de
las variables macroeconómicas, política fiscal, el blindaje económico y empleo.

1. Contexto político y rol del Estado

1.1. El Estado y su rol en una economía
En principio, podemos definir al Estado como un conjunto de instituciones que

posee la autoridad y potestad para establecer las normas que regulan una
sociedad, y tiene soberanía sobre un territorio determinado.
Existen diferentes definiciones de Estado:
Según CICERÓN (siglo II):

«El Estado es una multitud de hombres ligados

por la comunidad del derecho y de la utilidad».
Según Jean BODINO (1576):
«El Estado es un conjunto de familias y sus posesiones

comunes, gobernadas por un poder de mando según la
razón».
Según John LOCKE (1689):
«La idea de Estado estaba asociada con la libertad;

es decir, todos los hombres son libres para que cada
uno ordene sus acciones y disponga posesiones y
personas como juzgue oportuno, dentro de los
límites de la ley de la naturaleza».
El concepto de Estado ha ido perfeccionándose con el tiempo. De acuerdo con Max

WEBER (1919):
«El Estado moderno es como una asociación

de dominación con carácter institucional que
ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro
de un territorio la violencia física legítima
como medio de dominación y que, a este fin,
ha reunido todos los medios materiales en
manos de su dirigente y ha expropiado a
todos los funcionarios estamentales que
antes disponían de ellos por derecho propio,
sustituyéndolos con sus propias jerarquías
supremas».

En virtud de lo previo, se hallan dentro del Estado instituciones tales como las
Fuerzas Armadas, la administración pública, los tribunales y la Policía; el Estado
asume las funciones de defensa, gobernación, justicia, seguridad y otras, como las
relaciones exteriores.
KELSEN (1925), dentro de la corriente positivista, definió al Estado como el ámbito de

aplicación del derecho:
«El Estado es el derecho como actividad normativa. El

derecho es el Estado como una actividad normada. El
Estado alcanza su personalidad jurídica».
La CONVENCIÓN DE MONTEVIDEO (1933) establece la definición de Estado, así como sus

derechos y obligaciones. La más conocida conceptualización es la del artículo 1, el
que establece cuatro criterios característicos de Estado:
 Población permanente.
 Territorio determinado.
 Gobierno.
 Capacidad de entrar en relaciones con los demás Estados.
Por su parte Hernan HELLER (1942) define al Estado como:
«Una unidad de dominación, independiente en lo

exterior e interior, que actúa de modo continuo, con
medios de poder propios, y claramente delimitado en
lo personal y territorial».
La mayoría de países tiene una estructura descentralizada de Gobierno; es decir,

posee varias esferas de actuación del Estado: el Gobierno central, Gobiernos
regionales, Gobiernos federales, municipalidades, etc.

En países como el Perú, el Gobierno central es el responsable de la defensa nacional

(a través del Ministerio de Defensa), de la seguridad interna (a través del Ministerio
del Interior), etc. Sin embargo, no existe una conducta similar entre países en el
momento de establecer cuáles son las instituciones públicas encargadas de hacer
efectivos los derechos que gozan los ciudadanos de un país, como seguridad o
educación. Por ejemplo, en España, la educación está transferida a las comunidades
autónomas, mientras que en Perú depende del Ministerio de Educación, a través de
las Direcciones Regionales de Educación en los diferentes departamentos. EnEstados
Unidos, el mandato constitucional que otorga al Gobierno federal el derecho a
controlar las empresas que se dedican al comercio interestatal ha sentado las bases
de la regulación federal de casi todas las empresas, ya que la mayoría se dedica de
una u otra forma al comercio interestatal.
En ese sentido, son roles del Estado establecer reglas e instituciones para la
imposición de contratos y la protección de derechos de propiedad, promover la
eficiencia a través de la intervención en el mercado cuando hay fallas o a través de
la provisión de información a la población, así como proveer bienes públicos e
intervenir en los casos de externalidades.
Para cumplir sus funciones, el Estado establece reglas que son fundamentales para
una adecuada gestión estatal o pública. El primer instrumento es la Constitución
Política, documento que consta de principios generales que define los límites de la
actuación del Estado y guían sus acciones políticas, pero no es muy específico.
Asimismo, se aprueba leyes específicas que permiten ciertas acciones por parte del
Gobierno. La calidad del sector público es mayor cuando las leyes son muy pocas,
son claras, y cuando no hay conflicto entre ellas (inconsistencia legal).
De la misma manera, el Estado publica regulaciones o reglamentaciones, normas de

menor rango legal que acompañan a las leyes. Muchas de ellas no requieren
aprobación por la legislación, y por eso existe confusión e incluso abuso de ellas por
parte de la burocracia. Por tanto, un sector público de alta calidad debe tener un
mínimo de reglas suficientemente claras para guiar las actividades económicas, pero
no muchas reglas que den poder excesivo a los funcionarios.
Asimismo, el Estado posee distintos roles en un país, entre los que destaca el rol
que ejerce en la economía. En efecto, al ser la economía la disciplina que analiza los
mecanismos que permiten crear riqueza en favor de la población, el papel del Estado
resulta fundamental. En este contexto, ¿cómo potenciar la capacidad creadora de
los agentes económicos en un país? La ciencia económica «interpreta» el rol
económico del Estado como parte de dichos mecanismos. Sin embargo, es

fundamental tener en cuenta que disponer un Estado demasiado grande o

demasiado pequeño puede ser un problema para el normal desarrollo de la sociedad.
Por esta razón, encontrar el «justo medio» resulta trascendental en toda sociedad.
Estados demasiado grandes y sobrerreguladores generan una posición asfixiante por
la excesiva fiscalización o cobro de impuestos. Esto produce ineficiencias que
desalientan la inversión y la creación de trabajo, y los mayores costos en los que
pueden incurrir las empresas son trasladados a las familias.
Contrariamente, si existiese un Estado permisivo o débil puede generar abuso de

poder de mercado, sociedades sin seguridad o inadecuada provisión de bienes
públicos, etc.
El rol del Estado en la economía nace prácticamente con la creación de los Estados
y con la discusión del rol del Estado en la sociedad. Los economistas clásicos como
Adam SMITH proponían un rol estrictamente mínimo del Estado en la economía, bajo
el principio de la «mano invisible» que establecía que las acciones individuales
conducen a la creación de la riqueza y bienestar general. En este caso, el rol del
Estado se encuentra relacionado básicamente con la administración de justicia (para
garantizar derecho de propiedad, sancionar o hacer cumplir contratos) y defensa
(para protección de libertades individuales). Posteriormente, esta discusión se ha
extendido, y existen enfoques que sustentan que el Estado debería tener un rol más
activo en la economía, con capacidad de intervenir para solucionar problemas. Bajo
este enfoque, el Estado debe intervenir para reducir la exposición de la economía a
los ciclos económicos, corregir fallas del mercado y externalidades y mejorar la
distribución de los ingresos con el fin de fomentar la equidad. Sin embargo, como
se ha mencionado anteriormente, también se debe considerar que la presencia de
un Estado muy fuerte o muy débil puede afectar negativamente el desenvolvimiento
de la economía y la provisión de bienes y servicios públicos; por esta razón, es
fundamental encontrar un «justo medio».
1.1.1. Objetivos de la política económica
En el enfoque de MUSGRAVE (1939) se señala que el Estado debe encargarse

básicamente de la estabilidad macroeconómica del país, de la mejora de la eficiencia
a través de la provisión de bienes y servicios públicos y de la mejora de la equidad
a través de la redistribución de los ingresos. En relación con la estabilidad
macroeconómica, a través de las políticas fiscales y monetarias por parte de dos
instituciones, se busca alcanzar este objetivo. El Ministerio de Economía (o Ministerio
de Hacienda en algunos países) establece ciertas reglas o restricciones de carácter
fiscal, tales como límites de gasto, déficit, endeudamiento, etc., en un contexto de

manejo sostenible de las cuentas fiscales. Por otra parte, tenemos al Banco Central
de Reserva, que se encarga de proveer la moneda legal en curso en el país,
mantener precios estables y el funcionamiento del sistema de pagos. En
consecuencia, el Estado, a través de ambas instituciones, establece los lineamientos
básicos para asegurar la estabilidad macroeconómica del país.
La provisión de bienes y servicios públicos se realiza a través del gasto público, es

decir, a través del Presupuesto Público. El Estado ofrece ciertos bienes y servicios a
los consumidores o población. Estos bienes y servicios son:
 Educación.
 Salud.
 Seguridad.
 Relaciones exteriores.
 Infraestructura.
 Administración de justicia.
 Administración pública (regulación, registros, certificados, etc.).
 Etc.
La razón para cumplir este rol, además de ser bienes y servicios públicos, es la
existencia de externalidades que llevan a que el sector privado no ofrezca la cantidad
óptima para la sociedad. El Estado se financia mediante:
 Impuestos recaudados (recursos ordinarios).

 Ingresos generados por empresas públicas (recursos directamente
recaudados).
 Endeudamiento (operaciones oficiales de crédito).
 Donaciones y transferencias provenientes de otros Estados o instituciones
privadas.
 Etc.
Así, una vez establecido qué tipo de bienes se debe proveer, cabe preguntar si el
Estado debe financiar, así como evaluar si corresponde a una empresa privada o al
Estado, a través de una empresa pública, proveer el bien o servicio.
Al respecto, el Estado tiene severos problemas para establecer mecanismos de

control en el interior de la empresa (elevados costos de transacción); no cuenta con
mecanismos de mercado para hacer una gestión más eficiente en relación con una
empresa que puede establecer remuneraciones variables y altas, que tiene

independencia política, etc. En cambio, el Estado tiende a usar una relación K/L
menor al privado (empleo público), por lo que el trabajo efectivo (capital incorporado
en L) es menor en el sector público respecto al sector privado.
A continuación, se establece características distintivas de los bienes y servicios

públicos, así como quién o quiénes serían los más recomendables para su respectiva
provisión: el sector privado, el sector público o ambos:
 Cuando no es posible
verificar la calidad de la
prestación del servicio, es
mejor que el sector público
se encargue de ello.
 Cuando existe una actividad
en la cual las tecnologías
cambian constantemente, es
mejor que se encargue el
sector privado.
 Cuando se tiene un proceso
productivo complejo, es
mejor que el sector privado
se encargue (no existecontrol
ni incentivos para la gerencia
en el sector público).
 Cuando existen fuertes
cantidades involucradas de
capital, y además los plazos
de recuperación y riesgo de
demanda son elevados, es
mejor que se encargue el sector público o que se realice una Asociación
Público-Privada (APP). (Esta sección será ampliada en el siguiente acápite).
 En la estructuración de los contratos entre el sector público y el sector
privado, resulta fundamental la asignación de riesgos. En el proceso de
asignación óptima de riesgos, definir los riesgos entre exógenos (aquellos que
no pueden ser controlados) y endógenos (existe algún grado de control)
resulta relevante en función de que la eficiencia de un contrato dependerá
principalmente de una transferencia suficiente de riesgos endógenos al sector
privado.

 Cuando se pueda segmentar la complejidad del servicio, se puede distinguir

entre proveedor privado (por ejemplo, centros de conciliación) y proveedor
público (temas de penales).
 Cuando se involucra derechos fundamentales de las personas, se requiere
que sea el sector público el encargado, con posibilidad de tercerización de
parte del servicio: registro, seguridad, etc.
 Cuando existe fallas de gobierno, el sector privado puede actuar por el Estado,
bajo ciertas normas y parámetros (caso de obras por impuestos en elPerú).
Figura 1: Provisión de los bienes y servicios y aproximación al financiamiento
De la misma manera, en materia de mejorar la equidad, las autoridades estatales

procuran responder una de las preguntas más trascendentales en el quehacer de los
hacedores de política: ¿A cuánta eficiencia se tiene que renunciar para reducir la
desigualdad? Al respecto, la política fiscal es el más importante instrumento de un
Gobierno para lograr una mejora en la distribución del ingreso. Lo importante es que
este objetivo se logre sin afectar los dos objetivos de estabilidad macroeconómica y
de eficiencia. La visión tradicional era que políticas diseñadas para disminuir la
desigualdad terminaban afectando la eficiencia de la economía. OKUN (1975) iba más
lejos, y no solamente argumentaba que estas políticas desincentivaban el trabajo y

la inversión, sino que la aplicación era tan compleja que los efectos sobre la mejora
en la redistribución se diluían en el camino (leaky buckets).
Los desarrollos recientes de los modelos de crecimiento endógeno, así como el

surgimiento de la teoría de la economía política, han llevado a revisar esta visión,
encontrándose un set de instrumentos que generan avances en los tres objetivos al
mismo tiempo, a través de refuerzos y retroalimentación entre menor desigualdad y
mayor crecimiento económico. El consenso es que, nuevamente, los gastos
eficientes en infraestructura, educación y salud juegan un rol fundamental en ambas
direcciones. Es decir, no solo mejora la eficiencia, sino que, al mismo tiempo, tienen
un importante impacto en los ingresos de los más pobres. Esta mejora en la
distribución del ingreso, a su vez, potencia un mayor crecimiento económico
(CARRANZA, 2014). En esta discusión, la escuela italiana ha realizado importantes
aportes, mostrando cómo la mejora en la distribución del ingreso puede mejorar el
crecimiento de largo plazo. En esa línea, PEROTTI (1993) y ALESINA y RODRIK (1994)
arguyen que, en una sociedad desigual, el votante mediano escoge tasas más altas
de impuestos, lo cual genera distorsiones en la economía y afectan negativamente
el crecimiento a largo plazo. De allí que mejorar la distribución del ingreso ayudará
a reducir las tasas impositivas en el mediano plazo.
Asimismo, sociedades con altos niveles de desigualdad son sociedades con

inestabilidad política y alta conflictividad social, lo cual afecta la seguridad jurídica
de los inversionistas. Por tanto, mejoras en la distribución del ingreso llevarán a una
mayor estabilidad política y mejorará el clima de inversión (ALESINA y PEROTTI, 1995).
Así, también, BERG y OSTRY (2011) encontraron una sólida y robusta relación entre
desigualdad y crecimiento, obteniendo que una variación del coeficiente de GINI de
40 a 37; de esta manera, resalta la significancia de la desigualdad, mostrando que,
ante diferentes muestras o definiciones, esta no pierde relevancia en comparación
con otras determinantes potenciales.
1.1.2. Tipo de intervenciones del Estado
Existen tres grandes niveles de intervención del Estado en la economía: intervención

mínima, intervención moderada e intervención dinámica, tal como lo podemos
observar en la siguiente figura. Cabe resaltar que dichas intervenciones están
orientadas a corregir las disfunciones del Estado y aumentar la equidad entre la
población:
 La intervención mínima procura mejorar la dotación o suministro de bienes

públicos, tales como la salud (pública), defensa, orden (público), derechos de

propiedad, etc., encargarse principalmente de corregir las externalidades,

regular los monopolios naturales y establecer mecanismos para reducir la
información imperfecta. Mientras que el aumento de la equidad (a través de
la protección a los pobres) se procura alcanzar con programas sociales (lucha
contra la pobreza) o socorro en caso de catástrofes.
 En una visión más moderna se presenta una intervención moderada, que

aborda las externalidades, busca regular los monopolios y corregir la
información imperfecta:
 Respecto a la corrección de externalidades, se realiza a través

de los impuestos, para que la oferta privada se contraiga, de tal
manera que la pérdida de eficiencia social desaparezca luego de la
aplicación del impuesto. Dicho impuesto que corrige las externalidades
se llama impuesto pigouviano, el cual obliga a las empresas a
internalizar el costo de la externalidad. Otra alternativa tributaria lo
constituyen los impuestos escalonados que van acordes con el nivel de
externalidad producida (tablas de multa).
 Regular los monopolios naturales, a través de la estilización de
empresas monopolísticas para evitar probables abusos de empresas
privadas; de existir ineficiencia productiva en un monopolio natural
estatal, una alternativa es la privatización de los monopolios en la cual
el Estado tendrá un papel regulador.
 Un rol preponderante del Estado es disminuir la información
imperfecta, a través de un marco legal adecuado, de tal forma que
el público en general, en especial los
consumidores, tengan acceso a una
información precisa acerca de un bien o
servicio que se va adquirir, y así mejorar las
decisiones económicas de los
consumidores, ya que la información es un
bien público. Cabe resaltar que, bajo esta
intervención, la equidad se dará a través de
seguros sociales, como pensiones con
carácter redistributivo, seguros de
desempleo y subsidios familiares, etc.

Cuadro 1: Intervención estatal
Corregir las disfunciones del estado Aumentar la equidad

Protección de los
Suministro de bienes públicos puros:
Pobres:
Defensa
Programas de lucha
Intervención Orden público contra la pobreza
Mínima
Socorro en caso de
Derechos de propiedad
catástrofe
Gestión macroeconómica
Salud pública
Corregir la información Ofrecer seguros
Abordar las externalidades: Regular los monopolios:
imperfecta: sociales:
Regulación de los servicios Seguro (salud, vida, Pensiones con efectos
Intervención Educación básica.
públicos. pensiones). redistributivos.
moderada Reglamentación
Protección del medio ambiente. Políticas antimonopolio. Subsidios familiares.
financiera.
Protección del
Seguros de desempleo
consumidor.
Coordinación de la actividad privada: Redistribución:
Intervención Redistribución de
Fomento de los mercados.
máxima activos.
Iniciativas relativas a todo un sector.
Fuente: Elaboración propia.
 En el otro extremo tenemos a la intervención máxima, en la cual el Estado

participa activamente, incluso en la provisión de bienes y servicios privados;
en coordinación con el sector privado fomenta mercados con iniciativa relativa
a los sectores que puedan tener un significado para el Gobierno, por ejemplo,
priorización de recursos naturales, alimentos, etc. Mientras que por el lado de
la redistribución puede llegar a redistribuir activos. Esta visión puede llegar a
extremos de ampliar toda iniciativa privada como en los regímenes socialistas.
Particularmente, en el Perú en la década de los 70 tuvimos una redistribución
de activos a partir de una reforma agraria.
1.2. Organización y enfoque descentralizado del Estado
La Constitución Política del Perú establece que el Estado peruano es uno e indivisible.
El Gobierno es unitario, representativo y descentralizado, y se organiza según el
principio de separación de poderes. Así, se trata de un Estado en el que ladistribución
del poder estatal se realiza en dos sentidos:

1.2.1. Distribución funcional del poder
Basada en competencias y funciones de las distintas entidades del Estado, tal como
lo muestra la siguiente figura. En el Perú existen 3 poderes bien definidos: El poder
Ejecutivo, Legislativo y Judicial:
 El Poder Ejecutivo. Comprende la Presidencia de la República, El Gobierno

nacional, La Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) y el Consejo de
Ministros. Asimismo, forman parte del Poder Ejecutivo las diferentes carteras
ministeriales con sus respectivas instituciones públicas; por ejemplo, como
parte del Ministerio de Agricultura se encuentran el ANA o SENASA
(organismos públicos especializados técnicos); como parte del Ministerio de
Economía y Finanzas se encuentran PROINVERSIÓN (organismo público
ejecutor), SUNAT, ONP, OSCE (organismos públicos especializados técnicos),
etc. Existen, también, instituciones del Gobierno que dependen directamente
de la PCM como, por ejemplo, INEI o CEPLAN.
 El Poder Legislativo. Está representado por el Congreso de la República1,
el cual se encuentra constituido por el presidente del Congreso, la Mesa
Directiva, las diferentes comisiones, Oficialía Mayor, etc.
 El Poder Judicial. Se encuentra conformado por la Academia Nacional de la
Magistratura, el Fuero Militar Policial y la Corte Suprema de Justica; esta
última se encuentra conformada por la Corte Superior de Justicia, Juzgados
especializados, Juzgados de Paz, etc.
Asimismo, como parte del Estado, existen organismos constitucionales autónomos

como el Jurado Nacional de Elecciones, el Tribunal Constitucional, la Defensoría del
Pueblo, el Banco Central de Reserva del Perú, etc. Cabe resaltar que los Gobiernos
regionales y locales forman parte del organigrama del Estado peruano, el cual. se
presenta en el siguiente gráfico.
1 El Parlamento peruano es unicameral y está formado por 130 congresistas.

Figura 2: Organigrama del Estado Peruano

1.2.2. Distribución territorial del poder
Está referida a la gestión del territorio por parte de los tres niveles de Gobierno (se
ilustra en la siguiente figura). Los tres Gobiernos son:
 Gobierno central. Está a cargo de los 18 ministerios que forman parte del
Poder Ejecutivo.
 Gobiernos regionales. 25 Gobiernos regionales a nivel nacional.
 Gobiernos locales (municipalidades). 1867 en total, de los cuales 196
son municipalidades provinciales; y 1671, municipales distritales.
Figura 3: Distribución territorial del poder en el Perú
1.3. Políticas públicas y el proceso político
SEGÚN HECLO y WILDAVSKY (1974) proponen la siguiente definición:
«Una política pública es una acción gubernamental

dirigida hacia el logro de objetivos fuera de ella
misma».

MÉNY y THOENING (1986) proponen una definición cercana:
«Política pública es la acción de las autoridades

públicas en el seno de la sociedad».
Según los mismos autores (1986):
«La política pública se transforma en un programa de

acción de una autoridad pública».
Para DUBNICK (1983):
«La política pública está constituida por las acciones

gubernamentales, lo que los Gobiernos dicen y lo que
hacen con relación a un problema o a una
controversia».
Empero, tomando en cuenta a MULLER y SUREL (1998), se debe especificar:
«La política pública no existe naturalmente en la

realidad, si no que se trata a la vez de una construcción
social y de una construcción de un objetivo de
investigación. Esto implica dificultades para la
identificación de sus contornos exactos».

Asimismo, ROTH (1999) define a la política pública como:
«El conjunto conformado por uno o varios

objetivos colectivos considerados necesarios o
deseables y por medios y acciones que son
tratados, por lo menos parcialmente, por una
institución u organización gubernamental con la
finalidad de orientar el comportamiento de
actores individuales o colectivos para modificar
una situación percibida como insatisfactoria o
problemática».
Por su parte, VARGAS VELÁSQUEZ (1999) señala:
«La política pública es el conjunto de sucesivas

iniciativas, decisiones y acciones del régimen político
frente a situaciones socialmente problemáticas y que
buscan la resolución de las mismas o llevarlas a
niveles manejables».
Probablemente, uno de los conceptos más importantes en el sector público es el

relacionado con el valor público, que se refiere a los cambios sociales (observables
y susceptibles de medición) que el
Estado realiza como respuesta a las
necesidades o demandas sociales
establecidas mediante un proceso de
legitimación democrática y, por tanto,
con sentido para la ciudadanía. Esos
cambios constituyen los resultados que
el sector público busca alcanzar. Las
políticas públicas buscan generar valor
público, aquellas que no mejoran los
valores públicos de la sociedad son
intrascendentes, se convierten en
desperdicio de los recursos públicos y
generan mayor frustración hacia sus
autoridades y sobre el sistema democrático del país.

Un concepto fundamental en el proceso de diseño, elaboración, implementación,

seguimiento y evaluación de las políticas públicas es la definición de valor público. A
diferencia del sector público, la gestión en el sector privado busca principalmente un
valor económico, traducido, por ejemplo, en un mayor valor intertemporal de la
empresa, es decir, maximizar el Valor Actual Neto (VAN) de la empresa. En el sector
público se busca la generación de valor público, definido como los cambios sociales
(observables y susceptibles de medición) que el Estado realiza como respuesta a las
necesidades o demandas sociales establecidas mediante un proceso de legitimación
democrática y, por tanto, con sentido para la ciudadanía.
El concepto de valor público está inspirado en la actividad privada (valor económico),

y sin limitarse a un resultado estrictamente económico o financiero. El valor público
recoge los elementos específicos que caracterizan al sector público como los
procedimientos del régimen democrático para la toma de decisiones, la rendición de
cuentas y el interés público como centro de atención de la gestión, entre otros, para
realizar una adecuada administración pública
Cuadro 2: Valor público por sectores
Fuente: MEF.
Asimismo, las políticas públicas son realizadas por individuos, por funcionarios
públicos. Max WEBER señala que la función pública refleja la modernidad de un país,

pues representa y garantiza la racionalidad, legalidad y eficiencia en el ejercicio de

los poderes públicos. Por esta razón, un aspecto fundamental para implementar
políticas públicas adecuadas para alcanzar la prosperidad es contar con funcionarios
eficientes y comprometidos con este fin.
La globalización —y, como parte de este fenómeno, los actuales sistemas de

información avanzados— demanda un Estado cada vez más eficiente en la ejecución
de políticas públicas que respondan las expectativas de la población. Para alcanzar
este objetivo, los funcionarios deben estar preparados para la identificación y tener
la capacidad de poner en la agenda política los problemas de la población.
Tras el diagnóstico correcto del problema que aqueja a la población, el siguiente

paso es la formulación sólida de alternativas de solución para que, en base a ellas,
se realice una correcta decisión de la alternativa que será implementada. Pero el
proceso de implementación de la política pública no debe culminar allí, es importante
hacer la evaluación de la intervención pública para corregir o mejorar su
implementación.
Un elemento importante que se debe tener en cuenta en la implementación de las

políticas públicas es el proceso político que se encuentra inherente a ellas,
principalmente:
 El costo político. Depende del nivel de aprobación de la administración (sea

Gobierno nacional, regional o local), del impacto de protestas sociales de los
grupos afectados y de cómo percibe la población la reforma (beneficiosa o
no). Es decir, el costo que el Gobierno pueda asumir.
 La viabilidad política de aprobación. En la viabilidad política de la
aprobación, el Congreso juega un rol muy importante a través de su actividad
legislativa en términos de evaluación y aprobación, o no, de propuestas de
políticas públicas en el Parlamento, y posteriormente el Poder Judicial, cuya
institucionalidad permitirá el respeto de los contratos en todo nivel del
Gobierno y de la sociedad civil.
 El costo financiero. Asimismo, se debe tener en cuenta si el costo financiero
de una reforma es muy alto, de manera que puede afectar la sostenibilidad
de las finanzas públicas de la reforma en el largo plazo. Uno de los aspectos
más analizados en la política fiscal está relacionado con la sostenibilidad fiscal,
concepto que se asocia con la capacidad que tienen los Estados para cumplir
con sus obligaciones de servicio de deuda pública (capital e intereses), sin la
necesidad de implementar cambios o correcciones de política significativos o
bruscos, ya sea de recortar gastos o subir impuestos. En este contexto, se

busca que se pueda pagar la deuda (capital e intereses) sin posibilidad de

caer en default y evitar «esquemas financieros a la Ponzi» (servir deuda
emitiendo más deuda).
Sobre esta base, los elementos importantes son:
 La solvencia. El valor presente de los ingresos netos futuros es

suficiente para cubrir el saldo actual de la deuda.
 La liquidez. Los activos líquidos actuales y el financiamiento líquido
son suficientes para pagar las obligaciones).
 La vulnerabilidad fiscal. Riesgo de volverse insolvente o ilíquido.
 La estructura técnica y legal. Sobre la estructura técnica y legal, se debe

considerar que la
implementación de la política
pública no tenga vacíos legales
ni inconstitucionales, y que
garantice la operatividad de las
dependencias públicas y
servicios públicos óptimos bajo
el nuevo esquema.
 Liderazgo de llevarla
adelante. Finalmente, debe
existir la figura de un líder que
presente la reforma o la
política pública a ser
implementada, quien deberá
defenderla de actores políticos
formales e informales cuyos
intereses puedan verse
afectados, así como convencer a la población de que la reforma es beneficiosa
para el país. Para el líder la credibilidad y confianza son elementos básicos.

Figura 4: Factores claves en la implementación de políticas públicas
Costo político
técnica y legal
la administración
posteriormente
las dependencias
Teniendo en cuenta estos elementos, en el proceso de elaboración e implementación

de políticas públicas, se debe tener en cuenta las siguientes fases:
 Reconocer el problema o la distorsión.

 Identificar la solución del problema.
 Estrategia de implementación de la reforma.
 Aprobación política.
 Implementación y sostenibilidad en el largo plazo.
En el primer aspecto (reconocer el problema o la distorsión) se debe

determinar qué falla en términos de eficiencia, equidad o vulnerabilidad económica
se presenta en el país. Por esta razón, la identificación y la puesta en la agenda
política del problema son preponderantes. Es importante entender los procesos por
los cuales una autoridad pública o administrativa está abocada a tratar un tema.
El proceso de identificación del problema consiste en determinar la naturaleza

del problema, las causas, la duración, el espacio, las consecuencias posibles del
problema, las instituciones públicas, privadas y la sociedad civil, en general,
involucradas. Poner en agenda el problema es institucionalizarlo, para ello se debe
tener en cuenta tres aspectos:

 Tiene que ser de competencia de la autoridad encargada de implementar la

política pública.
 Debe tener la posibilidad de ser ejecutada (poder pasar de la situación actual
a la situación deseada).
 Se debe presentar el problema bajo un lenguaje adecuado para que la
autoridad pública pueda tratarlo.
Una vez reconocido el problema como un problema social y formulado como tal, se
busca su institucionalización; es decir, el reconocimiento de la necesidad de la
intervención pública que se traduce generalmente en leyes y reglamentos. Esta
institucionalización se realiza a través de un proceso que tiende a legitimar tanto la
formulación dada al problema como a sus portavoces o promotores.
La formulación de alternativas de solución y en la toma de decisión el Estado, por

medio de su aparato político, es fundamental. El Estado fijará prioridades,
metodologías, metas y objetivos a alcanzar. En la formulación de soluciones a un
problema incluido en la agenda pública, existen distintas alternativas para reducir la
diferencia entre la situación presente y la situación deseada a la que se quiere llegar
con la implementación de la política pública. Así, a partir del momento cuando se
reconoce la existencia de un problema a resolver políticamente, las propuestas y
alternativas de soluciones entrar a competir entre ellas. En esta fase interactúa toda
una serie de actores:
 Políticos.
 Administrativos.
 Especialistas del lobbying o del cabildeo de todo tipo (en función del grado
de apertura del sistema político).
Al final cuando ha culminado un cierto procedimiento legal, un actor específico toma

la decisión.
En la fase de la definición de la estrategia de implementación de la política

pública se debe considerar:
 La estrategia de comunicación.
 Gradualidad de la reforma.
 Si la reforma es preanunciada o no.

 Efectos que mitiguen los posibles impactos negativos de la reforma (ej.:

transferencias que compensen a sectores vulnerables) para incorporar aliados
en la aprobación.
En la fase de aprobación política, el trabajo del líder es esencial para explicar al

Ejecutivo y Legislativo las ventajas y desventajas de las reformas. Asimismo, la labor
de la prensa también es crítica para comunicar los beneficios y costos de la reforma
de manera objetiva. Finalmente, en la etapa de implementación y sostenibilidad en
el largo plazo se requiere blindajes legal y técnico para que la reforma no sea
revertida en el Poder Judicial. Los enfoques propuestos por diversos estudiosos
tienden a desarrollarse como modelos normativos de implementación.
Una primera diferenciación ya clásica de los modelos los divide en dos categorías
que están en función de la concepción utilizada para su realización práctica:
 Primera concepción: top down. Corresponde a la concepción tradicional del

trabajo administrativo que se desarrolla de arriba abajo o del centro haciala
periferia. Este enfoque presupone que existe una clara separación, tanto
conceptual como temporal, entre la formulación y la decisión política, por un
lado, y, por otro, la implementación de las decisiones. Los problemas surgen
por la coordinación y el control.
 Segunda concepción, bottom-up (de abajo hacia arriba). Según esta
segunda concepción, se trata de partir de los comportamientos concretos en
el nivel en el que existe un problema para construir la política pública poco a
poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas por medio de un
proceso ascendente o por retroceso.
En este contexto, la política pública es entendida como una práctica de

argumentación basada en información que permite opinar de manera más acertada
y con menos subjetividad acerca de los efectos de las acciones públicas. Así, la
evaluación de la política pública tiende a constituirse como una nueva disciplina que
se ocupa de recolectar, verificar e interpretar la información sobre la ejecución y
eficacia de las políticas y programas públicos.

Figura 5: Fases y factores claves en la implementación de políticas públicas
1.4. Estado: eficiencia en la producción y consumo
En un país sin comercio internacional, el consumo y la producción deben coincidir

(autarquía). Si bien es cierto que los puntos A y B —como se observa en la siguiente
figura— son puntos eficientes desde la esfera de la producción; el resultado final
dependerá de las preferencias de los consumidores en la producción, consumo y de
la posibilidad de comerciar con el exterior.
Una economía o un país produce varios bienes y servicios; sin embargo, ellos
alcanzan un límite o frontera, la cual es denominada frontera de posibilidades de
producción (FPP). Una FPP es definida como la producción máxima de bienes y
servicios que una economía puede producir en un periodo específico, en función de
sus factores de producción y tecnología disponible. Así, pues, los puntos sobre la
FPP muestran un nivel de producción eficiente (A y B)2. Asimismo, cualquier nivel de
producción por debajo de la frontera muestra ineficiencia, ya que implica que los
factores productivos no son usados eficientemente (punto C).
2 La cual asume la producción solamente de dos bienes X y Y por simplicidad.

Figura 6: Frontera de posibilidades de producción
Una economía en autarquía se caracteriza por ser una economía cerrada, al no tener
relaciones comerciales con el resto de los países, luego los consumidores comprarán
los bienes producidos por las empresas que laboran dentro del país. Dada su
restricciónpresupuestaria, los consumidores alcanzarán la curva de indiferencia más
alta posible (maximización de utilidad). Es decir, los consumidores buscarán
consumir lamayor cantidad de bienes («X» y «Y» en nuestro caso) que les sea
posible de acuerdo con su ingreso, los precios fijados por el mercado y la
disponibilidad de bienes que son ofertados por las empresas.
Figura 7: Economía en autarquía
Cantidad del
bien Y
Óptimo
Cantidad del
bien X

En la figura anterior, la recta punteada representa los precios relativos (relación de

precios) de los bienes X y Y; es decir, refleja cuánto valoramos el bien X en términos
del bien Y. Luego, la tangencia entre dicha recta de precios, la FPP y la curva de
indiferencia mostrará la situación óptima (punto A). Si estamos en el punto B,
estaremos en una situación subóptima para la economía porque no se maximiza el
bienestar de los consumidores, produciendo más del bien valorado (bien Y).
La siguiente figura refleja una economía con comercio, la cual se caracteriza por ser
una economía abierta, es decir, existe la posibilidad de comerciar bienes y servicios
con otra economía, es allí donde aparecen las exportaciones e importaciones. En
consecuencia, es posible consumir más allá de lo que las empresas del país
producen. Asimismo, observamos que la recta de precios tiene una pendiente más
pronunciada en comparación con la situación de autarquía, lo cual significa que,
internacionalmente, el bien X es más valorado que el bien Y.
Figura 8: Economía con comercio

Importaciones
Exportaciones
De acuerdo con la figura anterior, el punto A era preferido en una economía de

Autarquía, sin embargo, los consumidores están dispuestos a demandar más del
bien Y, dados los precios relativos, y consumir como se muestra en el punto C; es
decir, consumir más allá de la FPP. Esto es posible porque existe comercio al
momento de importar una cantidad dada del bien Y. Sin embargo, ya que
internacionalmente se valora más el bien X que el bien Y nuestra economía producirá
en un punto como B.

Luego, las familias podrán demandar X0 unidades del bien X y Y1 unidades del bien
Y; mientras que las empresas producirán X1 unidades del bien X e Y0 unidades del
bien Y. Como resultado de la actividad comercial se exporta (X1 – X0) unidades del
bien X y se importa (Y1 – Y0) unidades del bien Y.
1.5. Estado: regulación e impuestos en mercados
La presencia del Gobierno genera distorsiones en el mercado, lo cual genera

ineficiencia en él. Dos modalidades en las que el Gobierno genera ineficiencia en el
mercado son:
 A través de la fijación de cuotas y la imposición de impuestos. Una

cuota establece un precio mínimo a través de la fijación de cuotas en la
producción. Es decir, el Gobierno establece un límite al productor; de lo
contrario, existen penalizaciones para los excedentes. Luego, tal como se
puede ver en la siguiente figura, el nivel de producción sería menor al de
competencia perfecta (Q1 < Q0), la oferta del bien sería muy ineficiente para
la demanda que se genera por el mismo. Esto se resuelve a través de
mercados negros, donde el precio que se transaría será P1 y los consumidores
pagarían un precio por encima del caso de competencia perfecta (P1 > P0).
Figura 9: Fijación de una cuota
O1
P’1
D1
Cantidad
del bien X
 Imposición de un tributo. Es otra forma en que el Gobierno genera

ineficiencia en el mercado. El impuesto distorsiona tanto el precio como la
cantidad de equilibrio de competencia perfecta, tal como se puede observar

en la siguiente figura, en la cual la oferta se desplaza negativamente (de O 1

a O2), generándose un desequilibrio. Así, la diferencia entre el precio que
paga el consumidor y el productor es el impuesto (P1 - P´1 = t).
Particularmente, el comprador pagaría un precio más alto por el mismo bien
y en la economía se transaría una menor cantidad (Q1 en vez de Q0).
Figura 10: Imposición de un tributo
paga
P0
paga
Q1
Asimismo, en ausencia del impuesto, los excedentes del consumidor y

productor son mayores en comparación con el establecimiento del impuesto3.
Por su parte, el área formada por el triángulo ABC se conoce como pérdida
de eficiencia social. En el corto plazo, la presencia del Estado distorsiona los
equilibrios de libre competencia, la recaudación del Gobierno (rectángulo
P´1P1BC) es usada en gastos de inversión pública (carreteras, puentes,
puertos, vías férreas, colegios, hospitales, financiamiento de proyectos de
agua, desagüe, etc.), como también en gastos de regulación de ciertos
mercados para mejorar su eficiencia, a través de instituciones como
OSINERGMIN, OSIPTEL, SUTRAN, SUNASS, etc. En consecuencia, en el largo
3
Excedente del consumidor. Es la cantidad que los consumidores están dispuestos a pagar por un bien menos
lo que pagan realmente. Asimismo, mide el beneficio que obtienen los compradores de un bien tal como lo
perciben ellos.
Excedente del productor. Es la cantidad que recibe el productor menos el costo de producción. Mide el
beneficio que obtienen los vendedores por participar en un mercado.

plazo, la demanda y oferta serán cada vez mayores y, por ende, ambos
excedentes del consumidor y productor también serán mayores.
1.6. Indicador de desigualdad
En términos técnicos, una manera de medir la desigualdad de una economía es a

través del coeficiente de Gini.
El coeficiente de Gini es
utilizado para medir la
desigualdad en los ingresos,
dentro de un país, donde este
varía de 0 (igualdad perfecta) a
1 (desigualdad perfecta). Es
decir, si en un país el índice
fuese 0, significa que todos
reciben el mismo nivel de renta
o ingreso; luego, a medida que
el coeficiente se vaya
aproximando a 1, la
desigualdad de los ingresos
empieza a crecer, ya que solo
una persona concentrará todos
los ingresos.
La siguiente figura muestra el coeficiente de Gini para algunos países4.
4 Los datos para Argentina, Brasil, Camerún, Colombia, El Salvador, México y Perú corresponden al año 2014;
los datos para Chile y USA corresponden al año 2013; los datos para China, Finlandia, Holanda y Suecia
corresponden al año 2012; los datos para Alemania y Zimbabue corresponden para el año 2011 y los datos
para Australia corresponden para el año 2010.

Figura 11: Coeficiente de GINI del ingreso 2014
Holanda
Finlandia
Colombia
Camerún
Alemania
Zimbabue
Argentina
China
Australia
Suecia
Brasil
Perú
Chile
USA
México
El Salvador
Fuente: Banco Mundial.
En el siguiente gráfico, observamos que, a nivel nacional, el Perú ha ido

disminuyendo las desigualdades paulatinamente hasta ubicarse en 0.41 en el 2019.
El INEI, a través del informe técnico de la evolución de pobreza monetaria 2009 –
2020, mide la severidad de la pobreza que es el indicador que refleja el grado de
desigualdad de la pobreza al interior de los pobres, ubicándose en 3% en el 2020.
En el área rural se incrementó a 5.4% mientras en el área urbana se ubicó en 2.3%
en dicho año.
Figura 12: Coeficiente de GINI del gasto en Perú, 2007-2017 (%)

56
53.6
54 53.1
52 50.4 50.3
49.9 50
50
47.5
48 47
45.5
46 44.7 44.4
43.9 43.6 43.3
44 43.1 43.4
42.4
41.5
42
40
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Fuente: INEI.

1.7. Indicadores de estabilidad
La estabilidad de un país es importante, porque mejora el clima de inversión, ya que

promueve la inversión privada y el crecimiento. La estabilidad de un país se sustenta
en una serie de indicadores que forman parte de las variables macroeconómicas,
política fiscal, el blindaje económico y empleo. Una de las principales variables
macroeconómicas que podemos mencionar como indicadores de estabilidad es la
inflación, la cual se define como el incremento porcentual del nivel de precios de un
período a otro. Al año 2019 es de 1.97 %, sin embargo, dicha tasa ha ido bajando
considerablemente en comparación con años anteriores; particularmente, si la
comparamos con el año 1995 en la que la inflación era 10.2 %, dicha reducción se
debe, en gran parte, a las políticas fiscales y monetarias adoptadas durante esos
años.
Otra variable importante es el crecimiento económico, el cual se define como el

incremento porcentual del PBI real de un período a otro. Las tasas de crecimiento
de la economía peruana son relativamente altas en comparación con el crecimiento
de la región. Asimismo, tasas de crecimiento de la economía peruana presentan alta
volatilidad, principalmente por factores externos (por ejemplo schoks que
experimentamos en 1999 y 2009) y/o desastres naturales (por ejemplo, los
Fenómenos del Niño de los años 1983 y 1998). En consecuencia, las políticas
macroeconómicas buscan reducir tal volatilidad con el fin de incrementar la tasa de
crecimiento a largo plazo. El crecimiento económico implica el dinamismo de los
sectores económicos, como minería, agricultura, servicios, construcción, entre otros,
ya que hace más fluida la incorporación de muchos jóvenes que ingresan al mercado
laboral en busca de empleo.
En este contexto, para reducir la volatilidad del crecimiento económico, los

hacedores de la política económica cuentan con la política fiscal y monetaria,
principalmente. La política fiscal básicamente está ligada a las decisiones de gasto e
impuestos que ejerce el Estado a través del Ministerio de Economía y Finanzas. Uno
de los indicadores que podemos mencionar por parte de la política fiscal es el
resultado económico, el cual se define como el total de ingresos menos el total de
gastos en los que incurre una economía. El resultado económico en el Perú ha
pasado de ser claramente deficitario a estar alrededor del cero, llegando en algunos
períodos a ser positivos, sin embargo, para los años 2015 al 2017, dichos resultados
han tenido cifras negativas (para 2017 -3.1%). Un país que tiene un déficit fiscal
recurrente y alto, que no cubre siquiera el pago de intereses de su deuda, tendrá
un crecimiento elevado de su deuda (respecto del PBI) lo que llevará a crisis fiscales
en el futuro.

Otra variable es la deuda pública total, la cual se define como la deuda bruta
consolidada de las administraciones públicas a valor nominal pendiente de pago al
final del año. En el Perú, la deuda pública es de 34.7 % respecto al PBI para 2020,
es decir, ha bajado en aproximadamente 18 puntos porcentuales en comparación
con 1999, fecha en la que, aproximadamente, la mitad del PBI era deuda.
Otro indicador de estabilidad es el blindaje económico, el cual se puede observar a

través de las Reservas Internacionales Netas (RIN). Las RIN representan el saldo de
activos y pasivos internacionales de un país, como también representan las
fortalezas de un país para afrontar, de manera solvente, crisis externas (financieras)
internacionales. En el Perú, estas son manejadas por el Banco Central de Reserva
del Perú (BCRP). Las RIN contribuyen a la estabilización económica y financiera del
país de forma que garantizan una reserva disponible de divisas para enfrentar
posibles shocks externos temporales o un eventual retiro masivo de depósitos en
moneda extranjera del sistema financiero. Dichos flujos de dinero sirven para cubrir
shocks negativos de oferta (importaciones) y para reducir la volatilidad cambiaria.
Al 2019, las RIN superan los 74 mil millones de dólares, que son aproximadamente
el 30 % del PBI.
Por otra parte, tenemos la tasa de empleo, la cual se define como la proporción de
la población ocupada (que cuenta con un empleo) respecto a la población en edad
de trabajar. En el Perú, la tasa de empleo tiene una variación de -0.1 % en Lima
Metropolitana, mostrando una desaceleración en los últimos años, la cual va de la
mano con el crecimiento económico.
Figura 13: Tasa de Inflación, 1995-2020 (Var. %) Figura 14: Crecimiento Económico, 1995-2020 (Var. %)
14
12 15.0%
10 10.0%
8
5.0%
6
0.0%
4
-5.0%
2
-10.0%
0
-2 -15.0%
2006
2019
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2020
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

Figura 15: Reservas Internacionales, 1995-2020 (mill. US$) Figura 16: PEA ocupada en Lima Metropolitana,
2008 – 2019 (Var.%)
80 74.7
5
70
60 4
50
3
40
2
30
20 1
0.60 0.59
10
-
2009
2013
2017
2008
2010
2011
2012
2014
2015
2016
2018
2019
0
1998
1990
1992
1994
1996
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
2016
2018
2020
Figura 17: Deuda pública total, 1999-2020 (% PBI) Perú: Operaciones del sector público no
financiero, Resultado económico 1995-
2020 (% PBI)
60
4
50 2
40
0
34.7
-2
30
-4
20
-6
10
-8
0 -10
2011
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2020
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Fuente: BCRP.

2. Fallas de mercado
Una falla de mercado es una situación en la que un determinado mercado no
organiza eficientemente la producción o la asignación de bienes y servicios a los
consumidores. Corresponde, también, a situaciones en las que los mercados fallan
o no producen el nivel eficiente de producción.
Según STIGLITZ (2000):
«Existen varias condiciones que generan la

ineficiencia de los mercados, tales como: fallas en
la competencia, existencia de bienes públicos, fallas
en la información, externalidades, entre otros; y, en
consecuencia, hacen necesaria la intervención
estatal».
2.1. Falla de la competencia
Una falla de competencia puede ser definida como la ausencia de competencia

perfecta, de un gran número de firmas tal, que ellas no puedan influir en el precio
del bien en el mercado. Asimismo, las fallas de mercado generan competencia
imperfecta e ineficiencia económica. La competencia imperfecta puede originarse

por acuerdos entre las mismas empresas o decisiones del Estado. Un claro ejemplo
de una falla en la competencia es la presencia de empresas monopolísticas o
monopolios.
Un monopolio es una situación de mercado en la que existe un único productor que

atiende todo el mercado, luego no existe competencia. Entre sus características más
resaltantes es que existen barreras a la entrada a potenciales competidores, existe
capacidad de fijación de precios, no tiene competidores, en consecuencia, es el único
ofertante. La maximización del beneficio del monopolio ocurre en un nivel de
producción en el que el ingreso adicional por vender una unidad más producida5
iguala al costo adicional por producir una unidad más6.
De acuerdo con la siguiente figura del cruce de las curvas de Ingreso Marginal (IMg)
y Costo Marginal (CMg) se proyecta una línea que llega hasta la curva de demanda,
la cual establecerá el precio que se cobra (P*) y la cantidad que se transa en una
economía (Q*) en una situación monopolística. Sin embargo, en una situación de
competencia perfecta el equilibrio hubiese estado dado por el cruce de las curvas de
CMg y demanda. En consecuencia, se cobraría un menor precio (por debajo de P*)
y a su vez se transaría una mayor cantidad (a la derecha de Q*).
Figura 18: Maximización de beneficios del monopolio
5 Llamado Ingreso Marginal.

6 Llamado Costo Marginal.

Por otro lado, el monopolio natural resulta como producto de los crecientes costos
por unidad producida (costo promedio)7; en consecuencia, resulta más conveniente
que un bien o servicio sea producido por una sola empresa que por dos o más. Las
características que muestra un monopolio natural es que posee rendimientos
crecientes a escala, encara costos fijos y hundidos, el bien que produce u ofrece
carece de sustitutos. Normalmente, los monopolios naturales son promovidos
(concesionados) por el Estado. Por ejemplo, un laboratorio químico que encuentra
la cura para una enfermedad y empieza el proceso productivo de sus medicamentos,
el Gobierno puede proteger los gastos de inversión que hizo el laboratorio en
innovación tecnológica, gasto en investigación y desarrollo, entre otros, a través del
monopolio natural. Es decir, este laboratorio será el único proveedor del producto
por un periodo determinado para recuperar sus gastos de inversión. Cabe resaltar
que el Estado no busca la creación de monopolios en sí; es decir, si el Estado no
hubiese protegido por un tiempo a dicho laboratorio (promoción de la competencia),
dicho laboratorio no hubiese tenido incentivos a buscar la cura para tal enfermedad
(disminución del bienestar general). En consecuencia, lo que el Estado hace es
equilibrar ambas políticas para que exista armonía entre ambas partes.
Particularmente, en el Perú, los monopolios naturales se dan a través de firmas

(privadas y/o estatales) encargadas de la provisión de servicios básicos como agua
potable y alcantarillado, electricidad, gas o telefonía. Sin embrago, dichos
monopolios son regulados a través de los organismos competentes como SUNASS,
OSINERGMIN, OSIPTEL, para que dichos monopolios cobren un precio que se
aproxime al de libre competencia, ya que, si estos monopolios naturales no
existiesen, los costos de los servicios básicos serían muy elevados en comparación
a que si lo realiza una empresa.
De acuerdo con la siguiente figura, si el monopolio (natural) no es regulado cobrará

un precio como Pm y se transará un precio como Qm. En el caso de que se regule el
monopolio, de tal manera que se quiera establecer una situación de competencia
perfecta, el precio de mercado será de Pc y la cantidad será de Qc (intersección de
las curvas CMg con la demanda); en consecuencia, la empresa (monopolística)
perdería dinero y quebraría. Si la situación de equilibrio fuese tal que los costos
medios igualen a la demanda (intersección de curvas CMe y demanda) se
establecería un precio de Pt y una cantidad de Qt, ello permitiría el mayor nivel de
producción con un exceso de beneficios nulo.
7 Los economistas le llaman rendimientos crecientes a escala.

Figura 19: Monopolio natural
2.2. Bienes públicos
Son bienes en los cuales el sistema de precios no funciona; en consecuencia, el

mercado no los suministra o los suministra ineficientemente (URRUNUGA, HIRAOKA y
RISSO, 2001); por ejemplo, defensa nacional, autopistas (sin cobro de peaje), etc.
Asimismo, los bienes públicos muestran dos características:
 La primera de ellas es la no rivalidad en el consumo; es decir, el

consumo de algún individuo no tiene por qué entrar en conflicto con el
consumo de otras personas.
 La segunda está asociada con la no exclusión en el consumo; es decir,
es imposible excluir del disfrute de un bien o servicio a alguna persona o
grupo en particular.
A pesar de que ambas características suelen ocurrir simultáneamente, existe una

diferencia entre ambos conceptos que es importante precisar. La no rivalidad supone
que el consumo de un individuo no necesita interferir el consumo de otros, pero no
afirma que no lo haga; es decir, a pesar de que varios individuos podrían consumir
un bien o servicio simultáneamente, es posible que algunos de ellos efectivamente
lo consuman, y otros no.
URRUNAGA, HIRAOKA Y RISSO (2001) establecen:

«Puede existir no rivalidad, pero es factible

prohibir el acceso a un grupo de individuos a
un costo moderado, por lo que se aplica la
exclusión. Estos bienes no pueden ser
considerados públicos como pueden ser una
carretera con peaje y un cine, donde el
mecanismo de exclusión es el precio que se
paga por tener acceso al servicio (el peaje y
el boleto de entrada)».
La provisión es un problema central en los bienes públicos, ya que los individuos

beneficiarios pueden comportarse como free riders, es decir, pueden querer disfrutar de
los beneficios de un bien o servicio sin incurrir en costo alguno para financiarlo. Este
comportamiento puede ocurrir en la medida en que no sea posible la exclusión.Este
problema se agudiza mientras más personas estén involucradas. Mientras la
sociedad sea más grande, el problema será mayor, debido a que los costos de
transacción de ponerse de acuerdo se incrementan. Por ello, cada vez se hace más
necesaria la intervención del Estado para centralizar la decisión, definir el
financiamiento y reducir los costos de transacción.
2.3. Falla de información
Es conocida también como información asimétrica. Si la información es concebida

como un bien, entonces puede ser adquirido a cierto precio, que no todos los
agentes económicos pueden pagar. De esta forma, algunos agentes, con mayor
información, buscan aprovecharse de los que la poseen en menor cantidad. Así, tales
situaciones son difíciles de controlar por la ventaja que existe de un agente sobre
otro. En consecuencia, la información siempre es considerada un factor importante
para la toma de decisiones (URRUNAGA, HIRAOKA Y RISSO, 2001).
Asimismo, el mercado puede suministrar información insuficiente respecto al bien o

servicio que ofrece. La información también es un bien público, ya que suministrarlo
a una persona adicional no supone reducir la cantidad a la que tienen acceso otras.
La intervención del Estado es fundamental para remediar las fallas de información.
Por ejemplo, en muchos casos se ha llegado a proponer a los vendedores de
automóviles usados a establecer si han probado las distintas piezas y a revelar el
resultado de ellas.

La información asimétrica se da en un mercado cuando una de las partes que

intervienen en una compra-venta no cuenta con la misma información que la otra
sobre el producto, servicio o activo objeto de la compra-venta. Esta teoría supone
una ruptura de la teoría de los precios en un sistema de competencia perfecta.
Dentro de la información asimétrica podemos resaltar a lo que se conoce como
selección adversa y riesgo moral. La selección adversa se refiere al proceso de
mercado en el cual ocurren «malos» resultados debido a la información asimétrica
entre vendedores y compradores (elección equivocada). En cambio, con el riesgo
moral un individuo podría cambiar su comportamiento del que habría tenido si
hubiera estado expuesto completamente a las consecuencias de sus acciones
(incentivo al engaño).
Los problemas de riesgo moral y selección adversa están presentes en los mercados
privados. Muchas veces esto produce que ciertos bienes y servicios no sean
suministrados, aun cuando el costo de hacerlo es menor a lo que se está dispuesto
a pagar. A esto se le denomina mercado incompleto. Los mercados incompletos se
encuentran especialmente en dos grandes sectores: el mercado de seguros y el
mercado de capitales.
2.4. Externalidades
Una externalidad es un beneficio o costo que afecta a alguien que no está implicado
directamente en la producción o consumo de cierto bien o servicio. También, las
externalidades son repercusiones que tienen las actividades de una persona o firma
en el resto de personas o firmas. Tales repercusiones pueden ser representadas a
través de beneficios (externalidades positivas) o costos (externalidades negativas)
que no necesariamente son de carácter económico.
Existen dos tipos de externalidades: positivas y negativas. Por ejemplo, la

externalidad positiva se da con el beneficio de un apicultor cuando su vecino planta
un manzanar; mientras que una externalidad negativa se da a través de la polución
y tráfico vehicular ante la presencia de un automóvil adicional en una autopista.

URRUNAGA, HIRAOKA Y RISSO (2001) afirman:
«Las externalidades son efectos positivos o negativos externos

al sistema de precios, que se producen sobre terceras personas
al realizarse un proceso de producción o consumo. El término
externo al sistema de precios hace alusión al hecho que un
individuo utiliza un recurso sin compensar (recibir) al (del)
resto de la sociedad por el costo (ingreso) que esto le genera,
no internalizando así en su comportamiento los efectos que su
decisión tiene sobre los demás. Ello, a diferencia de lo que
ocurre en un mercado competitivo sin distorsiones, donde los
individuos pagan el costo social de los bienes o servicios que
consumen, el que se entiende como la compensación que
debe hacerse al resto de la sociedad que no podrá hacer uso
de tales recursos. En este último caso las decisiones
individuales son eficientes. El bienestar de la sociedad puede
ser mejorado, luego, si se toman medidas correctivas para
incorporar en la toma de decisiones privadas tales efectos
externos. Sin embargo, el principal inconveniente se encuentra
en la cuantificación de dichas externalidades».
Existen algunos bienes y servicios que no pueden ser considerados bienes públicos,
pueden ser no rivales pero incumplen con la característica de no exclusión.
URRUNAGA, HIRAOKA Y RISSO (2001), proponen de ejemplo a la educación, ya que

varios individuos pueden gozar simultáneamente de una sesión de clase dictada por
un profesor (no rivalidad), pero al cobrarse una pensión de enseñanza a los alumnos
se está aplicando una exclusión. El hecho de que la educación no constituya un caso
de bien público, no quiere decir que no exista otra falla del mercado y que, por lo
tanto, el Gobierno deba quedar al margen de esta actividad.
En particular, la educación constituye un caso de externalidad positiva, pues, cuando

un individuo se educa, no solamente resulta beneficiado él mismo, sino también la
sociedad donde dicho individuo interactúa. Ello es así debido a que el individuo
educado transmite sus conocimientos a otras personas.
Una externalidad negativa ocurre cuando, en un proceso de producción y/o

consumo, se genera de manera no intencionada algún efecto negativo sobre la
economía. El ejemplo típico de este tipo de situación es la contaminación ambiental
(como polución, lluvia ácida, entre otros) generada por el proceso productivo de
alguna actividad económica.

La recomendación usual para la corrección de externalidades negativas es la

aplicación de un impuesto para atenuar las actividades productivas en compensación
por el daño causado a quienes no están inmersos —compra o venta— en tal
actividad. Dicho impuesto es denominado impuesto pigouviano8. Se trata de un
impuesto correctivo, pues obliga a las firmas a internalizar el costo de la
externalidad. El precio que enfrenta la firma no es el adecuado, luego se establece
un impuesto para que se asigne eficientemente todos los recursos.
De acuerdo con la siguiente figura, una empresa A inicialmente produce una

cantidad como Qmercado y cobra un precio como Pmercado. Sin embargo, la actividad de
esta empresa genera externalidades negativas sobre otras actividades que realiza
otra empresa B; luego el Gobierno establece un impuesto (piguviano) para que la
empresa A internalice los costos que genera hacia el resto. En consecuencia, al
aplicarse un impuesto los costos de la empresa A se incrementan luego cobra un
precio como Psocial óptimo y reduce su producción como Qsocial óptimo.
Figura 20: Externalidades negativas
Precio del bien X
O2
(Costo Social)
Equilibrio O1
social
(Costo Privado)
Psocial óptimo
Pmercado Equilibrio de mercado

Impuesto
Piguviano
D1
Qsocial Qmercado
óptimo Cantidad del bien
8 En honor a Arthur Celi PIGOU (1920).

La recomendación usual para la corrección de externalidades negativas es aplicar un

impuesto para que la oferta privada se desplace hacia arriba, hasta que alcance a
cruzarse con la demanda justo cuando esta se intersecta con la oferta social. Dicho
impuesto es denominado impuesto pigouviano. Se trata de un impuesto correctivo,
pues, obliga a las empresas a internalizar el costo de la externalidad. El precio que
enfrenta la empresa no es el adecuado, luego, se establece un impuesto para que
se asigne eficientemente todos los recursos.
2.5. Mercados incompletos
STIGLITZ (2000) afirma:
«Los bienes y servicios públicos puros no son los

únicos que los mercados suministran
inadecuadamente».
La existencia de mercados incompletos se da cuando los mercados (privados) no

ofrecen un bien o servicio, aun cuando el costo de suministrarlo sea inferior a lo que
los consumidores están dispuestos a pagar. Por ejemplo, los mercados de seguros
podrían calificar como un mercado incompleto, ya que ellos no proporcionan un
seguro para muchos riesgos importantes que enfrenta la población. Otro ejemplo es
el mercado de capitales.
Muchos Gobiernos han puesto en marcha toda una variedad de programas de

seguros, motivados, al menos en parte, por este fallo del mercado; por ejemplo, han
creado fondos de garantía de depósitos para asegurar a los depositantes contra la
posible pérdida de ahorros provocada por la insolvencia, y han intervenido en
algunas ocasiones en las que la mayoría de las compañías privadas de seguros se
han negado a suscribir pólizas contra incendios en algunas ciudades.
Las razones por las que los mercados de capitales y de seguros son imperfectos han
constituido el tema de muchas investigaciones en las dos últimas décadas. Se puede
mencionar tres:
 Innovación. Estamos acostumbrados a que entren al mercado nuevos

productos, pero también hay innovaciones en el modo de funcionamiento de

la economía, innovaciones en la creación de nuevos mercados, incluida la

invención de nuevos títulos y de nuevas pólizas de seguro. De hecho, los que
trabajan en el sector de los seguros y de los títulos denominan nuevos
productos a estos avances.
 Costos de transacción. Es decir, gestionar mercados, velar por el
cumplimiento de los contratos e introducir nuevas pólizas de seguro tiene
costos. Una compañía aseguradora puede ser reacia a molestarse en concebir
una nueva póliza de seguro, si no sabe si la va a comprar alguien. No existe
alguna protección basada en patentes que sea eficaz, por lo que se invierte
lo suficiente en innovación.
 La tercera está asociada con la asimetría de la información y a los
costos de velar por el cumplimiento de los contratos. La compañía de
seguros suele tener menos información sobre la naturaleza de algunos riesgos
que la persona que la persona que compra el seguro. Cuando dos partes de
una transacción poseen diferente información de este tipo, decimos que hay
una asimetría en la información.
2.6. Perturbaciones económicas
Las perturbaciones o desequilibrios que afectan el ciclo económico son muestras

claras de fallos en el mercado; es decir, constituye un indicador de que algo no
funciona bien en el mercado. Por ejemplo, las elevadas tasas de inflación y
desempleo de factores de producción (especialmente de mano de obra y
maquinaria). Tal vez el síntoma más admitido de fallo de mercado sea el elevado
desempleo en factores de producción (especialmente de trabajadores y máquinas)
que ha acosado periódicamente a las economías capitalistas en los últimos
doscientos años. Aunque estas recesiones y depresiones han sido mucho más
moderadas a partir de la Segunda Guerra Mundial, tal vez debido en parte a la
política económica seguida por los Gobiernos. En la OCDE, a inicio de los 80, la tasa
de desempleo era de alrededor de 10 %; aun así, esa tasa es baja, en comparación
con la Gran Depresión, cuando se llegó a alcanzar, incluso, niveles de 20 % y 30 %.
La mayoría de economistas utiliza estos elevados niveles de desempleo como prueba
de que algo no funciona bien en el mercado. Para algunos, constituyen la prueba
más espectacular y más convincente de que éste tiene fallos.

3. Estructura del Gobierno

Como fue mencionado en la distribución del Estado, se cuenta con los tres poderes
funcionales fundamentales, el Ejecutivo, Legislativo y Judicial. Estos poderes
representan gran parte del Gobierno nacional; sin embargo, a consecuencia de la
descentralización en el año 2002, surgen también los niveles de Gobierno regional
(GR) y local (GL) que se encuentran en el capítulo de descentralización de la
Constitución y en la Ley de Bases de la Descentralización.
3.1. Matriz de competencias: Gobierno nacional
El Gobierno nacional (GN) tiene jurisdicción en todo el territorio de la república, tiene

sede en la capital de la República y es el nivel de gobierno que comprende el Poder
Ejecutivo según la Ley de Bases de la Descentralización N.° 27783 (LBD). Según la
LBD, son competencias exclusivas del GN las siguientes:
 Diseño de políticas nacionales y sectoriales.

 Defensa, Seguridad Nacional y Fuerzas Armadas.
 Relaciones Exteriores.

 Orden interno, policía nacional, de fronteras y de prevención de delitos.

 Justicia.
 Moneda, banca y seguros.
 Tributación y endeudamiento público nacional.
 Régimen de comercio y aranceles.
 Regulación y gestión de la marina mercante y la aviación comercial.
 Regulación de los servicios públicos de su responsabilidad.
 Regulación y gestión de la infraestructura pública de carácter y alcance
nacional.
 Otras que señale la ley, conforme con la Constitución Política del Estado.
Las competencias exclusivas del Poder Ejecutivo señaladas en la Ley Orgánica del
Poder Ejecutivo (LOPE) guardan relación con las competencias mencionadas
previamente. Por otro lado, también existen competencias compartidas con los GR
y GL que se encuentran regidas por la Constitución Política del Perú, la LBD, la Ley
Orgánica de Gobiernos Regionales (LOGR), la Ley Orgánica de Municipalidades, así
como por las Leyes de Organización y Funciones de los Ministerios y las entidades
que componen el Poder Ejecutivo, según corresponda.
El Poder Ejecutivo se encuentra conformado por la Presidencia de la República, el

Consejo de Ministros, la Presidencia del Consejo de Ministros, los Ministerios y las
Entidades Públicas del Poder Ejecutivo. Asimismo, las funciones del Poder Ejecutivo
son básicamente cuatro:
 Reglamentar las leyes, evaluar su aplicación y supervisar su cumplimiento.

 Planificar, normar, dirigir, ejecutar y evaluar las políticas nacionales y
sectoriales en conformidad con las políticas de Estado.
 Establecer relaciones, buscar el consenso, prestar asistencia técnica y
desarrollar mecanismos de cooperación con todas las entidades de la
administración pública.
 Implementar la coordinación con los Gobiernos regionales y Gobiernoslocales,
con énfasis en las competencias compartidas.
 Otras funciones que le asignen las leyes.
Los ministerios son las entidades del Poder Ejecutivo que contienen uno o varios
sectores. Actualmente contamos con 18 ministerios, que son los encargados de
diseñar, establecer, ejecutar y supervisar políticas nacionales y sectoriales,
asumiendo la rectoría respecto a cada una de ellas. A continuación, los enumeramos:

 Ministerio de Relaciones Exteriores.

 Ministerio de Defensa.
 Ministerio de Economía y Finanzas.
 Ministerio del Interior.
 Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
 Ministerio de Educación.
 Ministerio de Salud.
 Ministerio de Agricultura y Riego.
 Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo.
 Ministerio de Comercio Exterior y Turismo.
 Ministerio de Energía y Minas.
 Ministerio de Transportes y Comunicaciones.
 Ministerio de la Producción (Industria y Pesquería).
 Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
 Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables.
 Ministerio del Ambiente.
 Ministerio de Cultura.
 Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.
Al tener diferentes competencias y funciones en relación con los GR y GL, la

ejecución del gasto del GN también difiere. Según la estructura de gasto presentada
por el portal Transparencia Económica del Ministerio de Economía y Finanzas, dentro
del GN se encuentran 30 sectores en los que se ejecutan los diversos planes y
políticas. Estos sectores abarcan los ministerios mencionados, así como también
otros organismos. Dentro de esos organismos, encontramos órganos autónomos
que se caracterizan por no ser parte de algún poder del Estado y en los cuales los
titulares designados tienen períodos o condiciones (edad) predeterminadas. Entre
los mencionados tenemos:
 Tribunal Constitucional.
 Ministerio Público.
 Consejo Nacional de la Magistratura.
 Defensoría del Pueblo.
 Jurado Nacional de Elecciones.
 Oficina Nacional de Procesos Electorales.
 Registro Nacional de Identificación y Estado Civil.
 Contraloría General de la República.

Por otro lado, también existen otros órganos no autónomos como:
 Presidencia del Consejo de Ministros.

 Poder Judicial.
 Fuero Militar-Policial.
 Congreso.
Figura 21: Tipo de gasto del Gobierno nacional
3.2. Matriz de competencias: Gobierno regional
Los Gobiernos regionales (GR) son personas jurídicas de derecho público, con
autonomía política, económica y administrativa en asuntos de su competencia,
constituyendo, para su administración económica y financiera, un Pliego
Presupuestal. Tienen jurisdicción en su respectiva circunscripción territorial. Su
finalidad esencial es fomentar el desarrollo regional integral sostenible, promoviendo
la inversión pública y privada y el empleo, y garantizar el ejercicio pleno de los
derechos y la igualdad de oportunidades de sus habitantes, de acuerdo con los
planes y programas nacionales, regionales y locales de desarrollo. Para ello deberán
organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo con sus competencias
exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales y
sectoriales, para contribuir al desarrollo integral y sostenible de la región.
Las competencias de los GR son:

 Aprobar su organización interna y su presupuesto.

 Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional concertado con las
municipalidades y la sociedad civil.
 Administrar sus bienes y rentas.
 Regular y otorgar las autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios
de su responsabilidad.
 Promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y
programas correspondientes.
 Dictar las normas inherentes a la gestión regional.
 Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura,
pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería,
vialidad, comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme con
la ley.
 Fomentar la competitividad, las inversiones y el financiamiento para la
ejecución de proyectos y obras de infraestructura de alcance e impacto
regional.
 Presentar iniciativas legislativas en materias y asuntos de su competencia.
 Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.
Asimismo, también posee competencias exclusivas tales como:
 Planificar el desarrollo integral de su región y ejecutar los programas

socioeconómicos correspondientes, en armonía con el Plan Nacional de
Desarrollo.
 Formular y aprobar el Plan de Desarrollo Regional Concertado con las
municipalidades y la sociedad civil de su región.
 Aprobar su organización interna y su presupuesto institucional conforme con
la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado y las Leyes Anuales de
Presupuesto.
 Promover y ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos
de infraestructura vial, energética, de comunicaciones y de servicios básicos
de ámbito regional, con estrategias de sostenibilidad, competitividad,
oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar
actividades.
 Diseñar y ejecutar programas regionales de cuencas, corredores económicos
y de ciudades intermedias.
 Promover la formación de empresas y unidades económicas regionales para
concertar sistemas productivos y de servicios.

 Facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales para la

agricultura, la agroindustria, la artesanía, la actividad forestal y otros sectores
productivos, de acuerdo con sus potencialidades.
 Desarrollar circuitos turísticos que puedan convertirse en ejes de desarrollo.
 Concretar acuerdos con otras regiones para el fomento del desarrollo
económico, social y ambiental.
 Administrar y adjudicar los terrenos urbanos y eriazos de propiedad del
Estado en su jurisdicción, con excepción de los terrenos de propiedad
municipal.
 Organizar y aprobar los expedientes técnicos sobre acciones de demarcación
territorial en su jurisdicción, conforme con la ley de la materia.
 Promover la modernización de la pequeña y mediana empresa regional,
articuladas con las tareas de educación, empleo y a la actualización e
innovación tecnológica.
 Dictar las normas sobre los asuntos y materias de su responsabilidad, y
proponer las iniciativas legislativas correspondientes.
 Promover el uso sostenible de los recursos forestales y de biodiversidad.
 Otras que se le señale por ley expresa.
Las competencias compartidas son las siguientes:
 Educación. Gestión de los servicios educativos (niveles: inicial, primaria,

secundaria y superior no universitaria), con criterios de interculturalidad,
orientados a potenciar la formación para el desarrollo.
 Salud pública.
 Promoción, gestión y regulación de actividades económicas y
productivas en su ámbito y nivel. Correspondientes a los sectores
agricultura, pesquería, industria, comercio, turismo, energía, hidrocarburos,
minas, transportes, comunicaciones y medio ambiente.
 Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad
ambiental.
 Preservación y administración de las reservas y áreas naturales
protegidas regionales.
 Difusión de la cultura y potenciación de todas las instituciones artísticas y
culturales regionales.
 Competitividad regional y la promoción de empleo productivo en
todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados.

 Participación ciudadana. Alentando la concertación entre los intereses

públicos y privados en todos los niveles.
 Otras que se le delegue o asigne conforme con la ley.
Los GR se encuentran conformados por:
 El Consejo Regional.
 La Presidencia Regional.
 El Consejo de Coordinación Regional.
El Consejo Regional es el órgano normativo y fiscalizador del GR, es el encargado

de proponer normas y acuerdos regionales, fiscalizar los actos de los órganos de
dirección y administración del GR u otros de interés general, integrar las comisiones
ordinarias, investigadoras o especiales, asistir a las sesiones del Consejo Regional y
Comisiones correspondientes con derecho a voz y voto y otras asignadas. El
presidente regional es la máxima autoridad de su jurisdicción, representante legal y
titular del Pliego Presupuestal del Gobierno Regional. Ejecuta sus actos de gobierno
mediante decretos regionales; los actos administrativos que correspondan son
suscritos con el gerente general regional y/o los gerentes regionales.
Son atribuciones del presidente regional las siguientes:
 Dirigir y supervisar la marcha del Gobierno regional y de sus órganos

ejecutivos, administrativos y técnicos.
 Proponer y ejecutar el Presupuesto Participativo Regional aprobado por el
Consejo Regional.
 Designar y cesar al gerente general regional y a los gerentes regionales, así
como nombrar y cesar a los funcionarios de confianza.
 Dictar decretos y resoluciones regionales.
 Dirigir la ejecución de los planes y programas del Gobierno regional y velar
por su cumplimiento.
 Administrar los bienes y las rentas del Gobierno regional.
 Dirigir, supervisar, coordinar y administrar las actividades y servicios públicos
a cargo del Gobierno regional a través de sus gerentes regionales.
 Aprobar las normas reglamentarias de organización y funciones de las
dependencias administrativas del Gobierno regional.
 Convocar y presidir las sesiones del Concejo de Coordinación Regional.

 Suscribir convenios o contratos con la cooperación técnica internacional, con

el apoyo del Consejo Nacional de la Descentralización y de otras entidades
públicas y privadas, en el marco de su competencia.
 Celebrar y suscribir, en representación del Gobierno regional, contratos,
convenios y acuerdos relacionados con la ejecución o concesión de obras,
proyectos de inversión, prestación de servicios y demás acciones de desarrollo
conforme con la ley de la materia y solo respecto a aquellos bienes, servicios
y/o activos cuya titularidad corresponda al Gobierno regional.
 Convocar y presidir las sesiones del Consejo Regional y del Consejo de
Coordinación Regional. Presentar su Informe Anual al Consejo Regional.
 Presentar la Memoria y el Informe de los Estados Presupuestarios y
Financieros del Gobierno regional al Consejo Regional.
 Promulgar las Ordenanzas Regionales o hacer uso de su derecho a
observarlas en el plazo de quince (15) días hábiles y ejecutar los acuerdos del
Consejo Regional.
 Presentar al Consejo Regional:
 El Plan de Desarrollo Regional Concertado.

 El Plan Anual y el Presupuesto Participativo Anual.
 El Programa de Promoción de Inversiones y Exportaciones Regionales.
 El Programa de Competitividad Regional.
 El Programa Regional de Desarrollo de Capacidades Humanas.
 El Programa de Desarrollo Institucional.
 Las propuestas de acuerdos de cooperación con otros Gobiernos
regionales y de estrategias de acciones macrorregionales.
 Proponer al Consejo las iniciativas legislativas.

 Proponer y celebrar los contratos de las operaciones de crédito interno y
externo aprobadas por el Consejo Regional.
 Promover y celebrar convenios con instituciones académicas, universidades y
centros de investigación públicos y privados para realizar acciones de
capacitación, asistencia técnica e investigación.
 Promover y participar en eventos de integración y coordinación
macrorregionales.
 Proponer, ejecutar las estrategias y políticas para el fomento de la
participación ciudadana.
 Asistir a las sesiones del Consejo Regional cuando lo considere necesario o
cuando este lo invita, con derecho a voz.

El Consejo de Coordinación Regional es un órgano consultivo y de coordinación del

Gobierno regional con las municipalidades. Está integrado por los alcaldes
provinciales y por los representantes de la sociedad civil. La proporción de los
alcaldes provinciales y la sociedad civil será de 60 % y 40 %, respectivamente. El
Consejo de Coordinación Regional no ejerce funciones ni actos de gobierno; sin
embargo, sí es parte de su función emitir opinión consultiva sobre el Plan Anual y el
Presupuesto Participativo Anual, el Plan de Desarrollo Regional Concertado, la visión
general y los lineamientos estratégicos de los programas componentes del Plan de
Desarrollo Regional Concertado, entre otros que se encargue o solicite el Consejo
Regional.
La gestión del GR se rige por el Plan de Desarrollo Regional Concertado de mediano

y largo plazo, así como el Plan Anual y el Presupuesto Participativo Regional,
aprobados de conformidad con políticas nacionales y en cumplimiento del
ordenamiento jurídico vigente. Por otro lado, también se encuentran permitidos de
crear mecanismos para promover la inversión privada nacional y extranjera dirigidos
a lograr el crecimiento económico regional conforme a ley. En el marco de sus
competencias, pueden otorgar concesiones y celebrar cualquier otra modalidad
contractual, siempre que se contribuya al desarrollo sostenible local y regional, se
asegure una mayor eficiencia social y se garantice el cumplimiento de las normas
legales establecidas.
Los GR pueden ejercer funciones específicas que se desarrollan en base a las

políticas regionales, las cuales son formuladas en concordancia con las políticas
nacionales sobre la materia. Entre ellas comprenden funciones en las materias
siguientes:
 Educación, cultura, ciencia, tecnología, deporte y recreación.

 Trabajo, promoción del empleo y la pequeña y microempresa.
 Salud.
 Población.
 Agricultura.
 Pesca.
 Medio ambiente y ordenamiento territorial.
 Industria.
 Comercio.
 Transportes.
 Telecomunicaciones.
 Vivienda y saneamiento.

 Energía, minas e hidrocarburos.

 Desarrollo social e igualdad de oportunidades.
 Defensa Civil.
 Administración y adjudicación de terrenos de propiedad del Estado.
 Turismo.
 Artesanía.
Figura 22: Tipo de gasto del Gobierno Regional
3.3. Matriz de competencias: Gobierno local
Según la Ley Orgánica de Municipalidades N.° 27972 (LOM), las municipalidades

provinciales y distritales son los órganos de gobierno promotores del desarrollo local.
Son entidades, básicas de la organización territorial del Estado y canales inmediatos
de participación vecinal en los asuntos públicos, que institucionalizan y gestionan
con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades; son
elementos esenciales del Gobierno local, el territorio, la población y la organización.
Las municipalidades pueden ser provinciales o distritales, pero también existen

algunas sujetas a régimen especial como las municipalidades de frontera y la
Municipalidad Metropolitana de Lima. Las municipalidades provinciales tienen
jurisdicción sobre el territorio de la respectiva provincia y el distrito del cercado,

mientras que las municipalidades distritales tienen jurisdicción solo sobre el territorio
del distrito.
Respecto a las competencias que tienen asignadas las municipalidades, se les asigna
las siguientes:
 Competencias exclusivas comunes a todas las municipalidades distritales y

provinciales, sin diferenciar ubicación, población, capacidad de gestión o
recursos.
 Competencias claramente diferenciadas entre las municipalidades distritales
y provinciales.
 Competencias exclusivas para las municipalidades provinciales.
 Competencias diferenciadas para las municipalidades con regímenes
especiales (Lima Metropolitana y municipalidades de frontera).
 Competencias delegadas del Gobierno nacional que pueden irse transfiriendo
gradualmente mediante convenio.
 Funciones de competencias ejercidas en mancomunidades de
municipalidades.
 Delegación de competencias y funciones a las municipalidades de centros
poblados, incluyendo los recursos correspondientes (art. 41.º LBD).
Los GL están organizados en Concejo Municipal y la alcaldía. El rol de las

municipalidades provinciales establecidas en la LOM comprende:
 Planificar integralmente el desarrollo local y el ordenamiento

territorial, en el nivel provincial. Las municipalidades provinciales son
responsables de promover e impulsar el proceso de planeamiento para el
desarrollo integral correspondiente al ámbito de su provincia, recogiendo las
prioridades propuestas en los procesos de planeación de desarrollo local de
carácter distrital.
 Promover, permanentemente la coordinación estratégica de los
planes integrales de desarrollo distrital. Los planes referidos a la
organización del espacio físico y uso del suelo que emitan las municipalidades
distritales deberán sujetarse a los planes y las normas municipales
provinciales generales sobre la materia.
 Promover, apoyar y ejecutar proyectos de inversión y servicios
públicos municipales que presenten, objetivamente, externalidades o
economías de escala de ámbito provincial; para cuyo efecto, suscriben los
convenios pertinentes con las respectivas municipalidades distritales.

 Emitir las normas técnicas generales, en materia de organización del

espacio físico y uso del suelo, así como sobre protección y conservación del
ambiente.
La Ley de Bases de la Descentralización establece la condición de exclusiva o

compartida de una competencia. Las funciones específicas municipales que se
derivan de las competencias se ejercen con carácter exclusivo o compartido entre
las municipalidades provinciales y distritales. Las municipalidades asumen las
competencias y ejercen las funciones específicas con carácter exclusivo o
compartido, en las materias siguientes:
 Organización del espacio físico, uso del suelo.

 Servicios públicos locales, que incluye:
 Saneamiento.
 Salubridad y salud.
 Tránsito, vialidad y transporte público.
 Educación, cultura, deporte y recreación.
 Abastecimiento y comercialización de productos y servicios.
 Programas sociales, defensa y promoción de derechos ciudadanos y
seguridad ciudadana.
 Protección y conservación del ambiente.

 Desarrollo y economía local.
 Participación vecinal.
 Servicios sociales locales.
 Prevención, rehabilitación y lucha contra el consumo de drogas.

Figura 23: Tipo de gasto del Gobierno municipal
Las funciones específicas pueden ser ejercidas por las municipalidades de manera
exclusiva o compartida, cumpliéndose una función promotora, normativa y
reguladora, así como las de ejecución y de fiscalización y control, en las materias de
su competencia, conforme a la LOM y LBD.
La autonomía brindada a los tres niveles de gobierno según la LBD para normar,
regular y administrar los asuntos públicos de su competencia, permite que se
generen tres ámbitos para ejercer la misma. Estos ámbitos de autonomía son de
política, económica y administrativa. Dentro de la autonomía política se les da las
facultades a las municipalidades de adoptar y concordar las políticas, planes y
normas en los asuntos de su competencia; asimismo, de aprobar y expedir sus
normas, decidir a través de sus órganos de gobierno y desarrollar las funciones que
le son inherentes. Es en base a esta autonomía que las municipalidades, tanto
distritales como provinciales, pueden elaborar sus Planes de Desarrollo Concertados
(PDC).
Los PDC deben responder fundamentalmente a los principios de participación,

transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia,
equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de

las políticas locales, especialización de las funciones, competitividad e integración.

Los planes mencionados y sus presupuestos participativos tienen un carácter
orientador de la inversión, asignación y ejecución de los recursos municipales; son
aprobados por los respectivos concejos municipales. Basándose en los PDC
Distritales y sus Presupuestos Participativos, el Consejo de Coordinación Local
Provincial procede a coordinar, concertar y proponer el PDC Provincial y su
Presupuesto Participativo, el cual, luego de aprobado, es elevado al Consejo de
Coordinación Regional para su integración a todos los planes de desarrollo municipal
provincial concertados de la región y la formulación del PDC Regional.

4. Descentralización
4.1. Definición: descentralización
Alexis de TOCQUEVILLE introdujo en 1835, por primera vez, la idea de que la

descentralización es la forma más adecuada para el ejercicio de la democracia.
Según la visión de Tocqueville, todo aquello que pueda decidirse y gestionarse a un
nivel inferior no debe hacerse a uno superior (subsidiariedad). Alexis de TOCQUEVILLE
definió la democracia como un doble movimiento, distinguiendo dos aspectos: la
naturaleza o «instinto» de la democracia, y el «arte» de la democracia:
 La naturaleza, por un lado, nos lleva a dirigir hacia nosotros mismos todos
los aspectos de la vida social. El individualismo —la tendencia a encerrarnos
en nosotros mismos, perdiendo toda referencia de alteridad—, dice
TOCQUEVILLE, es de origen democrático (y en consecuencia inherente a él).
 El arte de la democracia, por otro lado, guarda relación con aquellas
instituciones, conductas y virtudes que nos permiten establecer vínculos con
los demás, de salir al encuentro de lo que es exterior. Así, el arte de la
democracia regula el instinto. ¿Cómo hacerlo en términos prácticos? Una
fórmula central es aumentar la participación social y política. Desarrolló
originalmente la teoría que sustenta esta afirmación a partir de la observación

y el análisis de la formación histórico-social de Nueva Inglaterra, cuyos

principios y organización básica fueron después adoptados por el resto de los
Estados Unidos.
La descentralización se refiere a un proceso político-técnico que forma parte de la

reforma del Estado, y está orientado a alcanzar un buen gobierno, efectivo, eficiente
y al servicio de la ciudadanía. Este proceso tiene como finalidad el desarrollo integral,
armónico y sostenible del país en beneficio de la población. El concepto de
descentralización tiene diversas aproximaciones, entre ellas, económicas, políticas,
administrativas y fiscales.
Cuando hablamos de una aproximación económica nos referimos a los beneficios

obtenidos por los ciudadanos de la provisión descentralizada de los serviciospúblicos.
Charles TIEBOUT (1956)9 establece:
«El problema de provisión se reduce si los servicios

públicos son provistos de manera descentralizada,
ya que las personas pueden trasladarse a las
comunidades que mejor respondan a sus
preferencias».
Por otro lado, FINOT (2001) afirma:
«El límite de la aproximación económica aparece

cuando los beneficios obtenidos de la
descentralización son inferiores a los generados por
las economías de escala propias de una gestión
centralizada».
La aproximación política está referida a la ampliación de oportunidades de

participación política, y cómo a partir de ella se puede generar mayores derechos y
libertades a sectores excluidos, y elevar la participación de los ciudadanos en la
administración pública.
9 Extraído de Proceso de Descentralización.

La aproximación administrativa, según el enfoque de Dennis RONDINELLI (1989)10:
«La descentralización es la transferencia de

responsabilidades de planificación, gerencia,
recaudación y asignación de recursos, desde el
Gobierno central y sus agencias a unidades
territoriales. Se diferencia de la
desconcentración porque en esta última el
poder continúa siendo de la autoridad central
que los designó, mientras que en la
descentralización se observa transferencia y
delegación de competencias y funciones».
La finalidad del proceso de descentralización es el desarrollo integral, armónico y

sostenible del país en beneficio de la población, mediante la separación de
competencias y funciones, y el equilibrado ejercicio del poder por los tres niveles de
gobierno. Para ello deberá cumplir con los diversos objetivos a nivel político,
económico, administrativo, social y ambiental que son mencionadas en la LBD.
Cuadro 3: Objetivos de la descentralización
Objetivos a nivel político: Objetivos a nivel económico:
- Desarrollo económico, autosostenido y de

- Unidad y eficiencia del Estado, mediante la la competitividad de las diferentes
distribución ordenada de las competencias regiones y localidades del país, en base a
públicas, y la adecuada relación entre los su vocación y especialización productiva.
distintos niveles de gobierno y la - Cobertura y abastecimiento de servicios
administración estatal. sociales básicos en todo el territorio
- Representación política y de nacional.
intermediación hacia los órganos de - Disposición de la infraestructura
gobierno nacional, regional y local, económica y social necesaria para
constituidos por elección democrática. promoverla.
- Participación y fiscalización de los - Inversión en las diferentes
ciudadanos en la gestión de los asuntos circunscripciones del país.
públicos de cada región y localidad. - Redistribución equitativa de los recursos
- Institucionalización de sólidos Gobiernos del Estado.
regionales y locales. - Potenciación del financiamiento regional y
local.
Objetivos a nivel administrativo: Objetivos a nivel social:
10 Ibídem.

- Educación y capacitación orientadas a

- Modernización y eficiencia de los procesos forjar un capital humano, la
y sistemas de administración que competitividad nacional e internacional.
aseguren la adecuada provisión de los - Participación ciudadana en todas sus
servicios públicos. formas de organización y control social.
- Simplificación de trámites en las - Incorporar la participación de las
dependencias públicas nacionales, comunidades campesinas y nativas,
regionales y locales. reconociendo la interculturalidad, y
- Asignación de competencias que eviten la superando toda clase de exclusión y
innecesaria duplicidad de funciones, discriminación.
recursos y la elusión de responsabilidades - Promover el desarrollo humano y la
en la prestación de los servicios. mejora progresiva y sostenida de las
condiciones de vida de la población para la
superación de la pobreza.
Objetivos a nivel ambiental:
- Ordenamiento territorial y del entorno ambiental, desde los enfoques de la sostenibilidad del
desarrollo.
- Gestión sostenible de los recursos naturales y mejoramiento de la calidad ambiental.
- Coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del
Sistema Nacional de Gestión Ambiental.
Los objetivos generales de la descentralización comprenden, principalmente:
 La transferencia ordenada de competencias públicas del Gobierno nacional a

los Gobiernos regionales y locales.
 La redistribución de los recursos del Estado entre los tres niveles de gobierno
con el fin de promover el desarrollo eficiente y equitativo del territorio
nacional.
 El desarrollo económico, autosostenible y promoción de la competitividad de
los departamentos y localidades del país y la participación y fiscalización por
parte de la ciudadanía.

Figura 24: Finalidad, objetivos e implicancia de la descentralización
La descentralización ha traído consigo ventajas y desventajas, si analizamos las

funciones básicas del Estado: estabilización, redistribución y asignación, podemos
observar que la experiencia y la teoría nos brinda sustento respecto a las mejoras
que la descentralización pueda generar en la función asignadora, mas no sobre las
otras funciones (experiencias contrarias).
En la asignación, la descentralización puede aumentar la eficiencia y el grado de

responsabilidad del Gobierno al acercar la prestación de los servicios públicos a las
preferencias ciudadanas, reduciéndose los costos de transacción. Asimismo, también
permite la comparación de las gestiones entre diferentes localidades y en la provisión
de los servicios públicos; de esta manera, las comunidades con buena gerencia son
polo de atracción de otros habitantes, revalorizando el valor de los inmuebles.
Además, fortalece el ejercicio democrático, aunque primero es importante
desarrollar instituciones que permitan definir claramente los principios de rendición
de cuentas (quién es responsable de qué) y autoridad (capacidad legal, financiera y
RR. HH. para la toma de decisiones).
Por otro lado, la descentralización genera desigualdades, las localidades con más
poder económico acentúan la diferencia sobre los que no tienen, como es el caso de
las regiones más ricas en recursos naturales del país debido a la repartición del
canon. Otro de los graves problemas detectados es que hasta el rol asignador puede
fracasar si es que no se desarrollara capacidades técnicas, si no existen instituciones

propicias que lleven la reproducción de vicios o la falta de incentivos para mejorar

continuamente la gestión pública.
4.2. Ley de Bases de Descentralización del Perú
La descentralización en el país tiene inicios bastante recónditos que se originan

mucho antes que la Ley de Bases de Descentralización del Perú. Desde La República
manteníamos circunscripciones virreinales, estas fueron utilizadas con la finalidad de
mantener el centralismo como herramienta para reducir la inestabilidad política
imperante. En 1872, con Pardo, se dio uno de los primeros intentos
descentralizadores con la Ley de Municipalidades, que fue la base angular de las
siguientes; sin embargo, el inicio de la guerra con Chile paralizó el proceso. En la
primera mitad del siglo XX hubo ausencia de un nivel intermedio de gobierno. Leguía
impuso mayores recortes a los Gobiernos subnacionales, y las primeras elecciones
municipales se dieron en 1968.
Durante el gobierno comprendido entre 1985-1990 se impulsó la desconcentración

del Estado, con la creación de las microrregiones a través de la Ley de Bases de la
Regionalización, Ley N.º 24650, que fue aprobada en marzo de 1987 y modificada
en febrero de 1988 (Ley N.º 24792), pero el proceso se implementó aceleradamente
a partir de 1989, luego de que el Congreso aprobara las leyes de creación de
regiones.
Por ley, fueron creadas 12 regiones, conformadas sobre la base de un agrupamiento

de dos o tres departamentos. Las regiones que agruparon departamentos fueron las
siguientes:
 Grau (Piura y Tumbes).

 Nororiental del Marañón (Lambayeque, Cajamarca y Amazonas).
 Víctor Raúl Haya de la Torre (La Libertad y San Martín).
 Andrés Avelino Cáceres (Huánuco, Pasco y Junín).
 Los Libertadores-Wari (Ica, Ayacucho y Huancavelica, más las provincias de
Andahuaylas y Chincheros).
 Inka (Cusco y Madre de Dios).
 Moquegua, Tacna y Puno (autodenominada posteriormente como José Carlos
Mariátegui).

Los departamentos que fueron convertidos en regiones fueron los siguientes:
 Loreto (Región Amazonas).

 Lima.
 Ucayali.
 Arequipa.
 Áncash (Región Chavín).
Los Gobiernos regionales tenían, según la ley, la finalidad de lograr el desarrollo

integral y armónico de la región, con el concurso y la participación de la población,
y con sujeción a la Constitución, la ley y los planes de desarrollo; se les atribuyó
amplias facultades, incluyendo la de legislar, constituir empresas y crear
instituciones públicas. En materia fiscal, no se concedió en ese momento facultades
para la creación de tributos hasta que se aprobaran futuras normas de delegación.
Los Gobiernos regionales instalados en el primer semestre de 1990 no fueron los

protagonistas del escenario político, dominado por una coyuntura electoral afectada
por la violencia terrorista y la inminencia de un severo ajuste económico. Los
problemas generados por el proceso de descentralización se manifestaban en la
confrontación entre el Ejecutivo, decidido a implementar las reformas que llevarían
al país a una economía de mercado estable, y los Gobiernos regionales, deseosos
de continuar y hacer funcionar un modelo económico agotado. La legitimidad de la
existencia misma de las regiones como unidad territorial frente a la población era
escasa. Los departamentos no habían perdido su identidad, y los ciudadanos sentían
que se les había agrupado arbitrariamente y artificialmente con otros. La opinión
pública manifestaba su preocupación porque los recursos de la región se
concentrarán en otros departamentos, o porque nombraban como funcionarios
importantes a personas de otro departamento.
En el año 1992, el Poder Ejecutivo —el Gobierno central— intervino los Gobiernos
regionales. Por Decreto Ley N.º 2543210 se dispuso la instalación de consejos
transitorios de administración regional (CTAR) en cada una de ellas, a cargo de una
autoridad designada por el Ministerio de la Presidencia. La Ley N.° 26922, aprobada
en febrero de 1998, intentó resolver el problema de la indefinición de los consejos
transitorios de administración regional (CTAR): derogó la legislación del proceso de
regionalización y reinstaló la demarcación territorial sobre la base de los
departamentos. Se definió a los CTAR como organismos adscritos al Ministerio de la
Presidencia, y se encargó a esta entidad la función de supervisión de las actividades
de estos. Los CTAR, por estar encargados básicamente del planeamiento del

desarrollo del departamento y la promoción de la inversión en infraestructura, se

convirtieron en organismos similares a lo que fueron las corporaciones
departamentales de desarrollo. Esta Ley de Descentralización se cumplió solo en la
parte referida a la creación de un Consejo Transitorio de Administración Regional
(CTAR) por cada departamento y en su conversión en organismos dependientes del
Ministerio de la Presidencia. La transferencia completa de los órganos sectoriales de
los consejos transitorios de administración regional a los respectivos ministerios fue
suspendida por Decreto de Urgencia N.º 030-98 y, por supuesto, que nunca se
realizó la conversión de departamentos en regiones. Este marco normativo se
mantuvo vigente hasta que se inició el proceso de descentralización del 2002.
En el año 2002, una convergencia de factores políticos y sociales generó un contexto

favorecedor para el inicio de un proceso de descentralización. En primer lugar, el
discurso de los actores políticos estaba cargado de demandas por descentralización;
en segundo lugar, en las elecciones del 2001 se aplicó por primera vez la regla del
distrito múltiple para el Congreso, de manera que el Congreso resultante estuvo muy
sesgado hacia provinciales. Muchos de los más notorios e influyentes congresistas
habían sido alcaldes. A partir del 2001 se promulgó una serie de leyes y decretos
que dieron paso al proceso de descentralización.
Figura 25: Marco normativo del proceso de descentralización
Fuente: Estudio del Proceso de Descentralización en el Perú.
Ley de Bases de la Descentralización fue aprobada por el Congreso el 26 de junio, y

promulgada por el Poder Ejecutivo el 17 de julio del 2002. Los elementos más
resaltantes aprobados en la Ley de Bases de la Descentralización son los siguientes:

 Regulación de la descentralización y los tres niveles de Gobierno.

 Autonomías de Gobierno. Autonomía política, administrativa y económica
 Distribución de competencias: la ley define una estrategia de distribución de
competencias entre niveles, clasificándolas en tres tipos: exclusivas,
compartidas y delegables
 Participación ciudadana. La ley establece la obligación, por parte de los
Gobiernos regionales y locales, de promover la participación ciudadana en la
formulación, debate y concertación de sus planes de desarrollo y
presupuestos, y en la gestión pública
 Fiscalización y control. La Ley de Bases de la Descentralización establece
que la fiscalización de los Gobiernos regionales es realizada por el Consejo
Regional, además de los ciudadanos de cada jurisdicción, así como que los
Gobiernos regionales están sujetos al control y supervisión permanente de la
Contraloría General de la República en el marco del Sistema Nacional de
Control.
 Creación del Consejo Nacional de Descentralización (CND). Creado
como un organismo director y conductor del proceso de descentralización.
Las consecuencias económicas del proceso de descentralización han sido

diferenciadas. Observamos regiones que han podido desarrollarse de manera
sobresaliente, mientras que hay
regiones que se encuentran en las
últimas posiciones en losindicadores
socioeconómicos a nivelde todas las
regiones del país. Solomencionando
el nivel delcrecimiento del PBI desde
el 2002 al2015 se observa que 9 de
las 24 regiones se encuentran por
encimadel crecimiento promedio de
los años mencionados.
Regiones como Cusco, Ica,

Moquegua y Amazonas también se
encuentran en las primeras
posiciones en las evaluaciones de
estudiantes del Minedu. Las
regiones de Tacna, Moquegua, Lima

e Ica son las regiones con menor proporción de menores de cinco años con
desnutrición crónica.
Figura 26: Crecimiento de regiones 2002-2015 (var. %)
Fuente: INEI.
4.3. Funciones descentralizadas del sector público
La descentralización se centra en definir cómo se debe organizar al Estado para

llevar a cabo sus tareas y cumplir sus compromisos con la sociedad. Para ello, debe
abordar aspectos fiscales, administrativos y políticos11. La pérdida de legitimidad de
los Estados en la centralización económica, política e institucional ha hecho que se
cree una nueva gobernabilidad democrática en la cual los Gobiernos locales asumen
mayor responsabilidad en la provisión de servicios públicos, uno de los objetivos es
disuadir tensiones y asegurar la autonomía política y cultural de las regiones en un
país.
11 Descentralización fiscal. Análisis conceptual y revisión de experiencias en nueve países.

Estos cambios se han dado en los países, buscando diversos objetivos, algunos
mayor autonomía económica y administrativa, y en otros casos mejoras en el manejo
fiscal. A pesar de que el proceso se haya iniciado, aún hay temas pendientes; por
ejemplo:
 Brasil espera mejorar el manejo del Impuesto al Valor Agregado del nivel
estatal.
 España discute ahora los esquemas de solidaridad interregional.
 Colombia continúa la mejora en su proceso de acreditación e incremento de
recursos propios. Estos procesos han tomado años y han sido resultado de
procesos de cambio y negociación política y económica.
En nuestro país, el proceso descentralización inicia mediante la Constitución Política,

y es seguido luego por medio de la LBD; se delegó funciones del Gobierno nacional
a los Gobiernos regionales. En este contexto, las autoridades diseñaron la
descentralización fiscal del país, lo cual implica definir la asignación de impuestos y
responsabilidades a los distintos niveles de Gobierno, la división de tareas en la
administración de tributos, las fórmulas que regirán las transferencias
intergubernamentales y las normas que gobernarán el endeudamiento subnacional.
La descentralización, en el tema fiscal, se refiere a definir temas como:
 Qué nivel de gobierno determina la base y la tasa de cada impuesto.

 Qué nivel de gobierno se hace responsable de la prestación de un servicio
específico —por ejemplo, agua, salud, educación— y cómo equilibrar los
desbalances horizontales —por ejemplo, diferencias de desarrollo, de ingreso,
de educación y de pobreza— entre regiones.
La descentralización fiscal debe cumplir con los principios de equidad, gradualidad,

sostenibilidad, responsabilidad fiscal, transparencia y predictibilidad y no duplicidad
de funciones. Si bien la descentralización puede ser ventajosa, en muchos casos
también presenta desventajas. Las principales ventajas de la administración local
descentralizada son:
 Mayor responsabilidad de los administradores regionales/locales en el proceso

de recaudación.
 Mayor flexibilidad para hacer ajustes debido a mejoras tecnológicas y de
capacitación en la administración local, si es que se tiene los medios
financieros para llevar a cabo estas mejoras.

 Mayor libertad para la administración regional/local de desarrollar políticas

que reflejen las condiciones y características regionales/locales.
 Mayor transparencia y rendición de cuentas entre la administración
regional/municipal y la sociedad civil.
Es importante, en este sentido, desarrollar una cultura cívica de pago de los

impuestos y de responsabilidad de los Gobiernos locales/regionales a través de la
provisión de mejores servicios.
Por otro lado, también pueden surgir desventajas:
 Los contribuyentes pueden ser tratados de diferente forma por diferentes

administraciones, creando la percepción de un hostigamiento fiscal a los
mismos.
 Las administraciones locales pueden tender a contar con personal poco
calificado.
 La efectividad en la administración tributaria puede sufrir, si no existe
suficiente coordinación e intercambio de información entre las diferentes
administraciones tributarias, de ahí la necesidad de que los países tengan un
número de identificación tributario único.
 Los costos de la administración tributaria local pueden ser altos, si no se logra
un tamaño que permita el desarrollo de economías de escala.
A continuación, mencionamos las funciones del sector público según la norma, el

financiamiento de la misma y, por último, la provisión del servicio. Funciones como
educación, energía, industria, comercio y servicios, infraestructura, salud y
saneamiento se encontraban bajo las normas legales en el Gobierno central, pero el
proceso de descentralización ha permitido que la provisión del servicio, en distintas
partes de la cadena de valor, sea brindado también por los Gobiernos regionales y
locales.
Por otro lado, funciones como comunicaciones, defensa y seguridad nacional se han
mantenido estrictamente en el ámbito del Gobierno nacional. La función de
administración y planeamiento sí es compartida por los tres niveles de gobierno en
el ámbito legal y en la efectiva provisión del servicio.

Cuadro 4: Funciones descentralizadas del sector público
4.4. Proceso de transferencia de funciones y recursos
El proceso de transferencia inicia desde el Gobierno central, donde se identifica las

funciones y recursos descentralizables y no descentralizables en base a la legislación
(LBD, LOGR, LOM). Una vez identificadas las funciones descentralizables, se podrá
asignar gastos específicos. Ello requerirá una certificación y acreditación para que
los Gobiernos regionales y locales puedan acceder a la transferencia efectiva de los
recursos descentralizados. Los recursos podrán ser monitoreados y ejecutados a
través del Sistema de Transparencia del MEF según las fuentes de financiamiento
que serán explicadas a continuación.

Figura 27: Proceso de transferencia de funciones y recursos
Fuente: INDE Consultores.
4.5. Estructura de fuentes de financiamiento y gasto
Las fuentes de financiamiento de los Gobiernos regionales y locales provienen del

Gobierno nacional, de las regalías y canon pagados por empresas privadas y de
recursos. La clasificación de fuentes de financiamiento es emitida cada año
conjuntamente con la Ley de Presupuesto, puede ser ubicada como el anexo N.° 4
dentro de los contenidos del MEF.
Las fuentes de financiamiento contempladas con las siguientes:
 Recursos ordinarios. Corresponden a los ingresos provenientes de la

recaudación tributaria y otros conceptos, deducidos de las sumas
correspondientes a las comisiones de recaudación y servicios bancarios, los
cuales no están vinculados con alguna entidad y constituyen fondos
disponibles de libre programación. Asimismo, comprende los fondos por la
monetización de productos.
 Recursos directamente recaudados. Comprende los ingresos generados
por las entidades públicas y son administrados directamente por estas, entre
los cuales se puede mencionar las Rentas de la Propiedad, Tasas, Venta de
Bienes y Prestación de Servicios, entre otros, así como aquellos ingresos que
les corresponde de acuerdo con la normatividad vigente. Incluye el
rendimiento financiero, así como los saldos de balance de años fiscales
anteriores.
 Recursos por Operaciones Oficiales de Crédito. Comprende los fondos
de fuente interna y externa provenientes de operaciones de crédito
efectuadas por el Estado con instituciones, organismos internacionales y

Gobiernos extranjeros, así como las asignaciones de líneas de crédito.

Asimismo, considera los fondos provenientes de operaciones realizadas por el
Estado en el mercado internacional de capitales. Los intereses generados por
créditos externos en el Gobierno nacional son incorporados a la fuente de
financiamiento Recursos Ordinarios, salvo los que son incorporados conforme
con el numeral 42.2 del artículo 42.º de la Ley General del Sistema Nacional
de Presupuesto. En el caso de los Gobiernos regionales y locales, dichos
intereses son incorporados conforme con el numeral 43.2 del artículo 43. °
de la Ley General antes citada. Incluye el diferencial cambiario, así como los
saldos de balance de años fiscales anteriores.
 Donaciones y transferencias. Comprende los fondos financieros no
reembolsables recibidos
por el Gobierno,
proveniente de Agencias
Internacionales de
Desarrollo, Gobiernos,
instituciones y organismos
internacionales, así como
de otras personas
naturales o jurídicas
domiciliadas, o no, en el
país. Son consideradas las
transferencias
provenientes de las
entidades públicas y
privadas, sin exigencia de
contraprestación alguna.
Incluye el rendimiento
financiero y el diferencial
cambiario, así como los
saldos de balance de años
fiscales anteriores.
 Recursos determinados. Dentro de los recursos determinados existen
diversos tipos de fuentes como las contribuciones a fondos, los Fondos de
Compensación Municipal, los impuestos municipales y el canon y sobrecanon,
regalías, renta de aduanas y participaciones.
A continuación, se muestra qué recursos son incorporados en el caso de los

Gobiernos regionales y locales:

Cuadro 5: Recursos de los Gobiernos regionales y municipales
1/ Programa Articulado Nacional (PAN), PNSR, PIRDAIS, Bono Familiar Habitacional; entre otros.
Fuente: MEF, elaboración propia.
De la misma manera que las fuentes de financiamiento difieren entre los Gobiernos
regionales y locales, la clasificación de gasto también diferirá y se basará en las
funciones y competencias enmarcadas dentro del proceso de descentralización.
Las grandes estructuras de gasto se clasifican en:
 Gestión pública.
 Sectores económicos extractivos.
 Sectores económicos no extractivos.
 Servicios básicos.
 Desarrollo social.
Dentro de esta clasificación se considera a las funciones mencionadas en el punto

3. Estructura del Gobierno para los niveles del Gobierno regional y local.

Cuadro 6: Funciones de gasto para los Gobiernos regionales y municipales
Fuente: MEF, elaboración propia.
En el caso de los Gobiernos regionales, la estructura de fuente de financiamiento ha

sufrido variaciones leves entre el 2007 y el 2020. La participación de los recursos
ordinarios se ha incrementado, pasando de 79 % en el 2007 a 84 % en el 2020;
asimismo, los recursos por operaciones oficiales de crédito también se han elevado
en 5 %, de 1 % a 6 % en el mismo periodo mencionado. Por otro lado, los recursos
directamente recaudados, las donaciones y transferencias y los recursos
determinados han visto reducida su participación en la estructura. El gasto entre el
2007 y el 2020 creció en 221 %, pasando de S/ 11 513 millones a S/ 37 026 millones.
Cuadro 7: Gasto de los gobiernos regionales según sus fuentes de financiamiento (en millones de soles)
2007 2011 2017 2018 2019 2020

Gobiernos Regionales
Monto Part % Monto Part % Monto Part % Monto Part % Monto Part % Monto Part %
Recursos Ordinarios 9,085.8 79% 12,580.5 73% 24,781.2 85% 25,460.3 80% 28,182.6 84% 31,061.0 84%
Recursos Directamente
376.6 3% 481.7 3% 615.9 2% 682.0 2% 651.1 2% 489.3 1%
Recaudados
Recursos Por
Operaciones Oficiales De 92.6 1% 225.8 1% 1,264.7 4% 2,251.5 7% 1,871.0 6% 2,271.5 6%
Crédito
Donaciones Y
749.9 7% 1,068.9 6% 1,043.5 4% 1,171.1 4% 1077.8 3% 1,131.7 3%
Transferencias
Recursos Determinados 1,208.3 10% 2,902.4 17% 1,465.2 5% 2,134.7 7% 1,932.8 6% 2,072.8 6%
TOTAL 11,513.2 100% 17,259.2 100% 2,9170.4 100% 31699.6 100% 33715.2 100% 37026.3 100%
Fuente: MEF.

El mayor componente de gasto, según la estructura al 2019, está dedicado a la
función educación (49 %), le siguen, en orden descendiente: salud (27 %), previsión
social (5 %), transporte (5 %), agropecuaria (4 %), y planeamiento, gestión (4 %).
El 76 % del gasto se encuentra concentrado en las primeras dos funciones
mencionadas.
Figura 28: Gasto de los Gobiernos regionales según función
5% Educación
4%
4%
Salud
5%
Transporte
5%
49% Previsión social
Planeamiento, Gestión y Reserva

de contingencia
Agropecuaria
27%
Otros
Fuente: MEF.
La estructura de financiamiento para los Gobiernos locales, a diferencia de los

Gobiernos regionales, sí sufrió cambios más amplios entre los recursos ordinarios y
los recursos directamente recaudados entre el 2007 y 2020. En el 2007, los recursos
ordinarios representaban el 6 % de todas las fuentes de financiamiento; sinembargo,
en el 2020, estas alcanzaron el 19 %. Por otro lado, los recursos directamente
recaudados en el 2007 representaron el 21 % del total de recursos, mientras que,
al 2020, significaron el 10 %. Esta redistribución muestra el mayor impulso de
programas nacionales trasladados a los Gobiernos locales. Las otras fuentes de
financiamiento no sufrieron mayor cambio. El presupuesto total en el 2007 ascendió
a S/ 6 840 millones, y en el 2020 alcanzó los S/ 27 114 millones, mostrando un
crecimiento de 296 %.

Cuadro 8: Gasto de los Gobiernos locales según sus fuentes de financiamiento (en millones de soles)
2007 2011 2017 2018 2019 2020

Gobiernos Locales
Monto Part % Monto Part % Monto Part % Monto Part % Monto Part % Monto Part %
Recursos Ordinarios 438.5 6% 2,862.9 17% 4,098.3 17% 2,611.5 10% 3,444.9 14% 5,264.5 19%
Recursos Directamente Recaudados 1,449.3 21% 2,123.7 13% 3,128.7 13% 3,192.2 12% 3,156.6 13% 2,648.4 10%
Recursos Por Operaciones Oficiales De

153.0 2% 128.6 1% 3,242.9 13% 3,641.1 13% 2,966.7 12% 5,091.1 19%
Crédito
Donaciones Y Transferencias 334.5 5% 456.0 3% 729.6 3% 1,390.0 5% 361.2 1% 572.7 2%
Recursos Determinados 4,479.1 65% 11,227.7 67% 12,972.7 54% 16,301.6 60% 14,799.8 60% 13,538.0 50%
TOTAL 6,854.4 100% 16,798.9 100% 24,172.2 100% 27,136.4 100% 24,729.1 100% 27,114.6 100%
Fuente: MEF.
Al observar la estructura de gasto por funciones, se observa que más del 50 % se

encuentra concentrado en las funciones planeamiento, gestión (28 %), transporte
(19 %) y saneamiento (11 %). A diferencia de los Gobiernos regionales, los
Gobiernos locales no demuestran ejecución de gasto en la función salud, a pesar de
que ambos tipos de municipalidades, provinciales y distritales tienen funciones
específicas para gestionar la atención primaria de la salud.
Específicamente, la LOM dice que las municipalidades tienen competencias

específicas en salud para gestionar la atención primaria de la salud, así como
construir y equipar postas médicas, botiquines y puestos de salud en los centros
poblados que los necesiten, en coordinación con las municipalidades distritales,
centros poblados y los organismos regionales y nacionales pertinentes.
La función de saneamiento tiene una mayor participación de gasto a diferencia de

los Gobiernos regionales.

Figura 29: Gasto de los Gobiernos locales según función
Planeamiento, Gestión y
Reserva de contingencia
21% Transporte
28%
Saneamiento
5% Ambiente
6% Educación
10% 19% Orden público y seguridad
11% Otros
Fuente: MEF.

Conclusiones
 El Estado debe encargarse básicamente de la estabilidad macroeconómica del
país, de la mejora de la eficiencia a través de la provisión de bienes y servicios
públicos y de la mejora de la equidad a través de la redistribución de los
ingresos.
 Existen tres grandes niveles de intervención del Estado en la economía:

intervención mínima, intervención moderada e intervención dinámica.
 Un concepto fundamental en el proceso de diseño, elaboración,

implementación, seguimiento y evaluación de las políticas públicas es la
definición de valor público.
 En el sector público se busca la generación de valor público, definido como

los cambios sociales (observables y susceptibles de medición) que el Estado
realiza como respuesta a las necesidades o demandas sociales establecidas
mediante un proceso de legitimación democrática y, por tanto, con sentido
para la ciudadanía.
 La estabilidad de un país es importante, porque mejora el clima de inversión,

ya que promueve la inversión privada y el crecimiento.
 Una de las principales variables macroeconómicas que podemos mencionar

como indicadores de estabilidad es la inflación, la cual se define como el
incremento porcentual del nivel de precios de un período a otro.
 Otra variable importante es el crecimiento económico, el cual se define como

el incremento porcentual del PBI real de un período a otro.
 La deuda pública total, la cual se define como la deuda bruta consolidada de

las administraciones públicas a valor nominal pendiente de pago al final del
año.
 Las Reservas Internacionales Netas representan el saldo de activos y pasivos

internacionales de un país, como también representan las fortalezas de un
país para afrontar, de manera solvente, crisis externas (financieras)
internacionales.

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POLÍTICA ECONÓMICA Y ROL DEL ESTADO

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 1 | 85

1. CONTEXTO POLÍTICO Y ROL DEL ESTADO ................................................................................................. 6

2. FALLAS DE MERCADO ............................................................................................................................. 38

2.1. FALLA DE LA COMPETENCIA ........................................................................................................................................................ 38

3. ESTRUCTURA DEL GOBIERNO ................................................................................................................. 48

3.1. MATRIZ DE COMPETENCIAS: GOBIERNO NACIONAL .................................................................................................................. 48

Figura 1: Provisión de los bienes y servicios y aproximación al financiamiento ................................................... 13

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 2 | 85

Cuadro 1: Intervención estatal ................................................................................................................................. 16

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 3 | 85

Asimismo, el Estado debe encargarse básicamente de la estabilidad macroeconómica

Por otra parte, presentaremos que un concepto fundamental en el proceso de

También abordaremos que la estabilidad de un país es importante, porque mejora

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 4 | 85

1. Contexto político y rol del Estado

En principio, podemos definir al Estado como un conjunto de instituciones que

Existen diferentes definiciones de Estado:

Según CICERÓN (siglo II):

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 5 | 85

«El Estado es una multitud de hombres ligados

Según Jean BODINO (1576):

«El Estado es un conjunto de familias y sus posesiones

Según John LOCKE (1689):

«La idea de Estado estaba asociada con la libertad;

El concepto de Estado ha ido perfeccionándose con el tiempo. De acuerdo con Max

«El Estado moderno es como una asociación

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 6 | 85

KELSEN (1925), dentro de la corriente positivista, definió al Estado como el ámbito de

«El Estado es el derecho como actividad normativa. El

La CONVENCIÓN DE MONTEVIDEO (1933) establece la definición de Estado, así como sus

Por su parte Hernan HELLER (1942) define al Estado como:

«Una unidad de dominación, independiente en lo

La mayoría de países tiene una estructura descentralizada de Gobierno; es decir,

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 7 | 85

En países como el Perú, el Gobierno central es el responsable de la defensa nacional

De la misma manera, el Estado publica regulaciones o reglamentaciones, normas de

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 8 | 85

fundamental tener en cuenta que disponer un Estado demasiado grande o

Contrariamente, si existiese un Estado permisivo o débil puede generar abuso de

1.1.1. Objetivos de la política económica

En el enfoque de MUSGRAVE (1939) se señala que el Estado debe encargarse

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 9 | 85

La provisión de bienes y servicios públicos se realiza a través del gasto público, es

 Impuestos recaudados (recursos ordinarios).

Al respecto, el Estado tiene severos problemas para establecer mecanismos de

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 10 | 85

A continuación, se establece características distintivas de los bienes y servicios

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 Cuando se pueda segmentar la complejidad del servicio, se puede distinguir

Figura 1: Provisión de los bienes y servicios y aproximación al financiamiento

De la misma manera, en materia de mejorar la equidad, las autoridades estatales

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 12 | 85

Los desarrollos recientes de los modelos de crecimiento endógeno, así como el

Asimismo, sociedades con altos niveles de desigualdad son sociedades con

1.1.2. Tipo de intervenciones del Estado

Existen tres grandes niveles de intervención del Estado en la economía: intervención

 La intervención mínima procura mejorar la dotación o suministro de bienes

MAESTRÍA EN GESTIÓN PÚBLICA 13 | 85

propiedad, etc., encargarse principalmente de corregir las externalidades,

 En una visión más moderna se presenta una intervención moderada, que

 Respecto a la corrección de externalidades, se realiza a través