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EL

TERCER SECTOR

EL T E R C E R SECTOR EN COLOMBIA Evolución,dimensión y tendencias

EN COLOMBIA

Evolución,dimensión y tendencias

EL T E R C E R SECTOR EN COLOMBIA Evolución,dimensión y tendencias
EL T E R C E R SECTOR EN COLOMBIA Evolución,dimensión y tendencias
EL T E R C E R SECTOR EN COLOMBIA Evolución,dimensión y tendencias
EL T E R C E R SECTOR EN COLOMBIA Evolución,dimensión y tendencias
EL T E R C E R SECTOR EN COLOMBIA Evolución,dimensión y tendencias

EL TERCER SECTOR EN COLOMBIA Evolución, dimensión y tendencias

© Rodrigo Villar G., 2001

© Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales –CCONG

Este libro no puede ser reproducido en todo o en parte, por ningún medio impreso o de reproducción, sin permiso escrito del editor.

Esta publicación virtual (mayo 2010) fue auspiciada por la Fundación para el Desarrollo Institucional de las Organizaciones Sociales, DIS.

ISBN: 96963-1-7

Confederación Colombiana de Organizaciones No Gubernamentales (CCONG) Calle 70 A No. 7-81 Telefax: (57-1) 606 0704 · 606 1548 direccion@ccong.org.co, administracion@ccong.org.co www.ccong.org.co

Bogotá, Colombia.

La Confederación Colombiana de ONG- CCONG, fue creada en 1989 y agremia a asociaciones, corporaciones, fundaciones y federaciones de ONG en Colombia con el fin de asociar, fortalecer y representar organizaciones no gubernamen- tales y promover su autorregulación para que, de manera organizada, dentro del marco cons- titucional y legal, aporte a la visibilidad y conso- lidación del sector, y fomente la democracia y la construcción de bienes públicos para superar la exclusión en todas sus dimensiones.

Cuenta con 8 federaciones departamentales, 6 asociaciones y redes nacionales y 10 ONG nacionales que trabajan en diferentes sectores del desarrollo social y que representan alrededor de 850 ONG del país.

La CCONG pertenece o es miembro del Consejo Consultivo Económico y Social de las Naciones Unidas, ECOSOC; Comité Organizador del V Encuentro Iberoamericano del Tercer Sector; Comisión sobre participación de la sociedad civil en las actividades de la OEA y Consejo Consultivo de la Sociedad Civil con el BID – CASC, entre otros.

INDICE

PRESENTACIÓN El Tercer Sector y la construcción de bienes públicos no-estatales

9

INTRODUCCIÓN

13

CAPÍTULO I Las organizaciones civiles: una historia de diferenciación paulatina del estado y del sistema político

23

1. El real patronato de indias, la iglesia y los orígenes del sector

27

2. La formación inicial del estado nacional, el conflicto político-religioso y el control de las organizaciones.

30

• Los intentos de control estatal de la educación y la oposición de la Iglesia.

32

• La caridad, la filantropía y la beneficencia.

34

• Las Juntas de Beneficencia y el inicio de la institucionalidad estatal para la asistencia social

37

3. La Constitución de 1886 y la soberanía limitada del estado

39

• La asistencia pública y la responsabilidad social del Estado.

41

• Sociedades privadas. Acción social y ayuda del gobierno.

43

4. La ampliación de la intervención estatal, las reformas liberales, la polarización partidista y la dinámica de las organizaciones civiles (1930-1957)

45

• El patronazgo liberal en la creación de la Confederación Colombiana de Trabajadores (CTC)

46

• La influencia católica en el sector obrero. De las asociaciones de ayuda mutua a la búsqueda de hegemonía sindical

48

• Del intento por la secularización de la educación pública al crecimiento de la educación confesional privada

49

• La promoción gubernamental de organizaciones de apoyo a sus programas.

51

• La beneficencia pública y la asistencia privada.

51

• La acción social y la lucha pluripartidista por el voto femenino.

• La intervención estatal como incentivo para la formación de los gremios 54 económicos

• La seguridad social, iniciativa gubernamental con apoyo de gremios y sindicatos

54

57

5. Las organizaciones en el frente nacional: entre la cooptación gubernamental y la radicalización antigubernamental (1958-1982)

59

La promoción de organizaciones por parte del gobierno:

60

entre la cooptación y la radicalización

• Las Juntas de Acción de Acción Comunal (JAC).

60

• Las Asociaciones de Usuarios Campesinos.

62

Las ideologías políticas en la dinámica organizativa y la politización por fuera del bipartidismo.

65

• La expansión y radicalización sindical en medio de nuevas corrientes políticas.

65

• De las organizaciones femeninas bipartidistas a la autonomía. Nuevas dimensiones de la política.

67

• Los viviendistas y la política.

68

El inicio de las organizaciones no gubernamentales: entre la promoción del autodesarrollo y el desinterés por las políticas públicas.

69

• Orígenes y desarrollo inicial de las ONG.

69

• Nuevos temas en la agenda, autonomía y autoexclusión

70

de la deliberación sobre las políticas públicas.

• Las organizaciones voluntarias y la promoción del trabajo comunitario. 72

La empresa privada y la promoción de entidades sin ánimo de lucro.

72

• Las Fundaciones Empresariales.

73

• La especialización y diversificación de los gremios económicos.

74

• Las Cajas de Compensación Familiar como iniciativa empresarial.

75

6. La democratización del sistema político colombiano:

76

entre la ampliación de la participación plural de las OSC en la vida pública y el deterioro reciente de la democracia (1982-1996).

• La Constitución de 1991, un nuevo marco institucional para la interacción entre Estado y Sociedad Civil

79

• Un ambiente normativo propicio para las organizaciones civiles.

81

Las organizaciones de la sociedad civil: entre la mayor presencia de las ONG en la arena pública y el debilitamiento de las organizaciones populares.

84

La disminución en el nivel de sindicalización de los trabajadores.

85

• La fragmentación y recomposición de las organizaciones campesinas.

86

• La importancia creciente de los movimientos étnicos.

86

• La creciente autonomía de las Juntas de Acción Comunal.

88

• Nuevos temas y formas de organización entre las ONG.

88

• El creciente interés por lo público.

89

• La paradoja del fortalecimiento de las OSC y el deterioro de la democracia.

89

CAPÍTULO II Dimensión, estructura y fuentes de ingresos del Tercer Sector colombiano

91

1. Dimensión del Tercer Sector.

91

2. Estructura interna del sector.

95

• Predominio de la educación.

Importancia de las asociaciones de empresarios, de profesionales y de trabajadores.

• Importancia de las organizaciones para el desarrollo económico

y social de las comunidades.

98

99

100

• Cambios en la composición del sector al incluir el trabajo voluntario. 101

3. Fuentes de ingresos del sector.

• Predominancia de los ingresos privados en América Latina.

102

105

La paradoja de la relación con el gobierno en Colombia.

107

4. Fuentes de ingresos por áreas de actividad.

109

• Predominancia de los ingresos privados.

109

• Baja participación del gobierno.

110

• Importancia de la filantropía en los campos de desarrollo y ambiente. 111

CAPÍTULO III Tendencias recientes del Tercer Sector en la construcción de la institucionalidad pública

113

1.

El Tercer Sector, el fortalecimiento de la sociedad civil y de la institucionalidad pública en Colombia.

114

• Ampliación de la participación de las organizaciones civiles en el espacio público

La creciente autonomía y pluralismo de la sociedad civil.

• Mayor nivel organizativo intersectorial.

115

119

121

• La función sociopolítica de las organizaciones del sector es cada día más reconocida.

122

• De la visión fragmentada de las organizaciones a al conciencia del Tercer Sector.

123

2. Retos para la sociedad civil en una perspectiva de fortalecimiento de la institucionalidad pública.

123

• El círculo virtuoso del fortalecimiento de la sociedad civil y el Estado democrático.

123

• La necesidad del fortalecimiento institucional para actuar en la arena pública.

124

• Promover la equidad en la participación social.

125

• La necesidad de la autorregulación.

126

CAPÍTULO IV. Ideas para una agenda futura de investigación

129

• La importancia del marco institucional en el análisis de las ventajas 130comparativas del tercer sector.

• Lo público y los modelos de relación entre las OSC y el gobierno.

131

• La relación de las OSC con la empresa privada.

134

La importancia de la política en el análisis de la sociedad civil.

135

Políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil.

136

BIBLIOGRAFÍA

139

PRESENTACIÓN

El Tercer Sector y la construcción de bienes públicos no-estatales

Lo Público

“El lugar donde todo sucede Donde se prueba el amor La identidad se afirma La justicia es destino La verdad horizonte Compromiso la libertad. Allí nace la tolerancia Luce la solidaridad Florece el diálogo Crece la fortaleza Acontece la responsabilidad” (*)

1. Una sociedad comienza a ser libre cuando ella es capaz de darse orden a

sí misma, de aucontrolarse y de generar las normas y las reglas que ella quiere vivir para su propia dignidad. La libertad no es posible sino en el orden, pero el único orden que produce libertad es el que yo mismo construyo, en cooperación con los otros, para la dignidad de todos. Esto es lo que significa ser ciudadano: ser capaz de crear o transformar el orden social, político, económico y cultural, para hacer posibles y cotidianos los Derechos Humanos para todos. La construcción de la dignidad humana es el gran desafío del siglo XXI, para todas las naciones. Este siglo será el siglo de lo ético y de hacer posi - bles los Derechos Humanos o no será posible. Si la ética y la solidaridad no

preceden y orientan el mercado, la ciencia, la tecnología y el poder, nuestra supervivencia social está amenazada.

* Jaramillo Juan Camilo y Beltrán Gladys. 1998. El lugar donde todo sucede. Las aventuras de los caballeros del Mandala. Editorial Norma Comunicaciones S. A. Bogotá.

Ser ciudadano es ser sujeto social, tener la capacidad de controlar el pre - sente y definir futuros posibles en cooperación con los otros. Ser ciudadano es tener la capacidad de crear organización o de pertenecer activamente a las organizaciones. Saber organizarse, saber asociarse es la ciencia maestra de una sociedad, porque la asociación organizada produce autorregulación y permite más fácilmente la protección de los Derechos Humanos. Alexis de Tocqueville lo dijo magistralmente hace 150 años: “En los países demo - cráticos la ciencia de la asociación es la ciencia madre; el progreso de todo lo demás depende de ella”. Una sociedad es tanto más sólida en cuanto tenga un mayor número de organizaciones o asociaciones productivas, es decir, organizaciones que generan muchas transacciones útiles en todos los órdenes: político, econó - mico, social y cultural.

2. Dentro de esta perspectiva podemos definir la sociedad civil o el tercer

sector como el conjunto de organizaciones que los ciudadanos generan para producir bienes colectivos y/o públicos no-estatales. Esta concepción del Tercer Sector es reciente y es la que la Confederación Colombiana de ONG (CCONG) ha definido dentro de su acuerdo progra - mático, por eso requiere de algunas explicitaciones. Aquí se entiende por bienes públicos aquellos que convienen a todos de la misma manera para su dignidad. Dentro de estos bienes o servicios destinados a la satisfacción de necesidades comunes e indispensables hay algunos que son bienes colectivos por excelencia y que se espera sean pro- veídos o garantizados por el Estado: la justicia, la seguridad, la defensa, los servicios domiciliarios, la educación básica, la salud preventiva, la libertad de movilización y de conciencia… y sobre todo las leyes útiles (la ley justa es el máximo bien público del Estado). La finalidad de todo bien público es hacer posible la equidad y superar las exclusiones. Por eso la sociedad misma puede producir bienes públicos y/o colectivos; es lo que llamamos bienes públicos no-estatales. Uno de los criterios actuales para analizar la importancia y la fuerza del Tercer Sector (del cual las ONG son un subconjunto) es su capacidad de producir lo público no-estatal. Hay un conjunto de bienes públicos y colectivos no-estatales, que el Tercer Sector debe y puede producir (autofundar): la solidaridad, la tolerancia, la ternura (!), la ética civil, la legitimidad de lo público estatal, la credibilidad política, el perdón social (el cual será fundamental en el post-conflicto co - lombiano), etc.

En la producción de bienes públicos no-estatales, el Tercer Sector no debe competir con el Estado, aunque históricamente el Tercer Sector ha suplido al Estado en la producción de bienes públicos como la salud, la educación

y la vivienda. Es tarea del Tercer Sector lograr que el Estado pueda garanti -

zar la producción de estos bienes ya sea por sí mismo o a través del Tercer Sector. Esto es lo que significa la concepción política de Estado Social de Derecho que propone la Constitución de Colombia: el Estado no tiene sentido en sí mismo, la sociedad no tiene sentido en sí misma; Estado y sociedad adquieren sentido si conjuntamente son capaces de hacer posibles la equidad y dignidad humanas, produciendo bienes públicos estatales y no-estatales. En una sociedad fragmentada y violenta, como la colombiana, es un de- safío para el Tercer Sector identificar y encontrar las arquitecturas sociales para producir los bienes públicos no-estatales que le corresponde y, al mismo tiempo, contribuir a refundar la legitimidad e institucionalidad de lo público estatal, para hacer posible el Estado social de Derecho. Para llegar hoy a estas comprensiones, el Tercer Sector colombiano ha recorrido un largo camino. Proponer elementos para la comprensión his - tórica del sector, delimitar el aporte a los bienes colectivos y vislumbrar las tendencias y desafíos futuros, es el propósito de Rodrigo Villar Gaviria en este estudio. La Confederación Colombiana de ONG espera que a través de su lectura

y debate, pueda el Tercer Sector fortalecerse y fortalecer lo público, como el lugar en donde es posible construir la equidad y también la paz.

José Bernardo Toro A. Presidente - CCONG

INTRODUCCIÓN

En las agendas actuales sobre desarrollo social, democratización y gober- nabilidad, han adquirido un papel importante un conjunto de organizaciones conocidas como Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL). El reconocimiento internacional del papel de las ESAL en la arena política y socioeconómica, se relaciona con la conciencia creciente de su aporte a la solución de problemas sociales, su capacidad de producción de bienes públicos y sus contribuciones en los procesos de reforma del Estado (Lewis, D. 1999:1). Este reconocimiento ha estado acompañado con el avance de investigacio- nes y con el desarrollo de nuevos mapas clasificatorios que ubican al conjunto de las ESAL en un sector diferenciado, el Tercer Sector. Esta clasificación se utiliza bajo el supuesto de que las ESAL tienen una lógica particular de acción, diferente a la de las agencias gubernamentales y de las empresas privadas. Las entidades gubernamentales, se dice, tienen como misión tra- bajar sobre los intereses de la mayoría, movilizando recursos sobre la base de la coerción y la autoridad legítima. Las empresas privadas con ánimo de lucro, tienen como objetivo maximizar sus ganancias, generando recursos a través de mecanismos de intercambio. Las organizaciones del Tercer Sector, a diferencia de las anteriores, movilizan sus recursos alrededor de visiones y valores compartidos. Estos valores compartidos los promueven entre sus asociados y beneficiarios, y en algunos casos buscan influir desde allí la opinión pública, así como el proceso de deliberación y formulación de las políticas públicas (Brown, L. D. y Kalegaonkar, A. 1999:3; Brown, L. D. y Korten, D. C. 1989:5-6; Najam, A. 1996a:210-215; Najam, A. 1996b:4-5). Internacionalmente, a este grupo de organizaciones del Tercer Sector se le conoce de diferentes formas. El “nonprofit sector” o el “independent sector” en Estados Unidos, el “voluntary sector” en Gran Bretaña, el “com - munity sector” en Irlanda, el “secteur associatif ” en Francia”, el “secteur de

l’économie sociale” en Bélgica, el sector no gubernamental en varios países en desarrollo. En Colombia se utilizan diferentes categorías para hacer referencia a este sector o a subgrupos del mismo: Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL), Organizaciones de la Sociedad Civil (OSC), Organizaciones No Gubernamentales (ONG) y organizaciones de la economía solidaria. Estos términos enfatizan rasgos específicos que sirven para la inclusión o exclusión de organizaciones particulares, pero al no ser categorías mutua - mente excluyentes, en cada una de estas definiciones se superponen algunos subgrupos de esas organizaciones (Villar, R. 1998:11-18). Diferentes tipos de organizaciones entran dentro de este tercer sector. Algunas de ellas son organizaciones de membresía que responden y orientan sus actividades hacia sus afiliados; otras son organizaciones que orientan sus actividades al público y no se estructuran sobre la base de la membresía. Algunas se orientan al público y tienen un carácter asociativo. Ejemplos del amplio conjunto de organizaciones que se clasifican dentro del tercer sector son las instituciones educativas privadas sin ánimo de lucro que prestan servicios al conjunto del espectro social y se orientan por los más diversos proyectos pedagógicos; las clínicas y centros de salud que se han organizado como entidades sin ánimo de lucro; las instituciones que prestan servicios sociales a ancianos, jóvenes, niños de la calle, mujeres jefas de hogar; las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) que buscan promover los derechos humanos, fortalecer la democracia, trabajar en proyectos am - bientalmente sostenibles o impulsar la igualdad de la mujer; los centros de investigación y de desarrollo de tecnologías aplicadas; las juntas de acción comunal cuyo papel en la construcción de la infraestructura social ha sido esencial en la mayor parte de barrios y veredas con poblaciones de bajos recursos; los sindicatos que defienden los intereses de los trabajadores; los gremios empresariales que defienden los intereses de los empresarios; las asociaciones de ayuda mutua, los clubes deportivos y recreativos. En fin, una multiplicidad de organizaciones que desarrollan variadas funciones en el campo de los servicios públicos, de la construcción de comunidad y del capital social, de la movilización social, la expresión de intereses y de la incidencia en políticas públicas. El objeto de este libro es iniciar el análisis de la historia, la dimensión, la estructura interna y los potenciales de este conjunto amplio y diverso de organizaciones del tercer sector, así como discutir críticamente algunos elementos del enfoque para el estudio de estas organizaciones y sugerir ideas para una agenda futura de investigación sobre el tema.

La definición de las ESAL en el estudio. La investigación para la reali-

zación de este trabajo hizo parte del Proyecto Comparativo sobre Entidades Sin Ánimo de Lucro, coordinado por el Centro de Estudios sobre la Sociedad Civil de la Universidad Johns Hopkins, en el cual participaron 22 países 1 . El carácter comparativo de este estudio y la diversidad de tradiciones, defi- niciones y normas sobre lo que se considera ESAL en cada país, nos obligó a utilizar unos criterios compartidos para la definición del sector y para la inclusión de organizaciones en el mismo. Estos criterios estuvieron guia - dos por una definición “estructural-operacional”, basada en aspectos de la estructura y forma de operación de estas organizaciones y no en criterios legales, funcionales o de los objetivos de las entidades, dada la gran diferencia existente entre país y país, en relación a estos aspectos sustanciales. A pesar de la diversidad, las organizaciones en el estudio comparten los siguientes criterios:

No distribuyen excedentes. Este criterio enfatiza una idea esencial de estas organizaciones, el de ser entidades no lucrativas o entidades cuyo fin no es la generación de lucro. Estas organizaciones tienen la restric - ción de repartir los beneficios económicos entre los gestores o socios de las organizaciones. Es importante subrayar que el criterio se refiere a la restricción para la distribución de excedentes entre los socios y no a la existencia de excedentes en la organización. En otras palabras, las ESAL pueden generar excedentes, lo que no pueden es permitir que sus socios o sus fundadores se apropien individualmente de los mismos, pues los excedentes deben utilizarse para el desarrollo de la misión social de la organización. El concepto sin ánimo de lucro, se utiliza en Colombia para referirse a este criterio.

• Organizaciones. Es decir, poseen presencia y estructura organizacional. Este criterio tiene un sentido sociológico que puede o no tener equiva- lencia jurídica. Se refiere a la existencia de agrupaciones con estructura interna, fines específicos o límites organizacionales. Este es un criterio de gran importancia para evitar incluir en el proyecto cualquier tipo de agrupación transitoria.

• Privadas y no gubernamentales. Este criterio hace referencia a la separación de la organización de la estructura del aparato gubernamental. Es importante señalar que el criterio se relaciona con la identidad y auto-

1 Los países participantes en el estudio fueron: Austria, Bélgica, Finlandia, Francia, Alemania, Irlanda, Países Bajos, España, Reino Unido, Australia, Israel, Japón, Estados Unidos, República Checa, Hungría, Rumania, Eslovaquia, Argentina, Brasil, Colombia, México y Perú.

ridad de las instituciones, pero no se refiere a las fuentes de recursos. Por

lo tanto se incluyen organizaciones que reciben parcial o totalmente sus

recursos del gobierno, siempre y cuando estén separadas de la estructura gubernamental.

• Autogobernadas. Este criterio se refiere al control que tienen las or-

ganizaciones sobre sus actividades. Enfatiza la capacidad que tienen las organizaciones para definir y alterar su misión, estructura, estatutos y para escoger sus miembros y directivas.

• Voluntarias. El criterio de voluntariedad tiene dos significados. Uno hace referencia a la participación de voluntarios en las organizaciones.

El otro se refiere a la libre voluntad de las personas para asociarse.

Dentro del conjunto de organizaciones que cumplen estos criterios, hay

dos subgrupos de entidades sin ánimo de lucro que no se incluyeron en el

estudio:

Las religiosas de carácter sacramental.

Las políticas de carácter partidista.

Aclaraciones iniciales para la interpretación de los resultados del

estudio. Como puede derivarse de los criterios esbozados atrás, la definición

utilizada en el estudio dejó de lado explícitamente, los objetivos, propósitos, ideales y metas de las organizaciones del sector y se centró en cuestiones de estructura y operación de las mismas. Este procedimiento permite captar rasgos propios del tercer sector, como son su diversidad, su heterogeneidad

y la multiplicidad de perspectivas, opciones y valores que promueven estas

organizaciones. Es importante subrayar esta heterogeneidad, pues en general suele desconocerse cuando se habla en singular del sector.

El desconocimiento de la heterogeneidad y diversidad de opciones entre

las ESAL, conduce a que se le adjudiquen a priori visiones programáticas compartidas a las organizaciones del tercer sector, o se le mencione como un sujeto político unitario. Bajo esa perspectiva, se asume que le son propios valores tales como la democracia, la equidad, el pluralismo, la transparencia, la solidaridad o el interés por lo público. Si bien estos son valores y perspec - tivas promovidos por un amplio número de las organizaciones del sector, no son necesariamente compartidos por el conjunto. Las visiones que estas

organizaciones promueven son productos histórico-políticos y no se derivan

a priori de su estructura y forma de operación.

A pesar de que estas organizaciones tienen una estructura operacional

comparable y una lógica de acción común, derivada de la organización voluntaria en torno a valores e idearios sociales, no puede presuponerse

unidad política, homogeneidad en los valores, ni funciones iguales para la

amplia diversidad y heterogeneidad de las organizaciones del tercer sector. En algunos casos, subgrupos particulares del sector establecen consensos

y alianzas para orientar sus actividades bajo agendas comunes y promover

coordinadamente sus programas, pero esto es un proceso político entre subgrupos de organizaciones particulares, no generalizable al conjunto del sector. Otro problema frecuente cuando se analizan estas organizaciones es si - tuarlas en una especie de vacío institucional por fuera de la política y de las relaciones con el gobierno. A pesar del papel que estas organizaciones han

tenido en la arena política a lo largo de la historia y del peso de los gobiernos

y de la institucionalidad política en su dinámica, se les suele presentar como

grupos voluntarios que florecen “desde abajo” y que espontáneamente, deci- den asociarse para hacer las cosas desinteresadamente por fuera del gobierno

y de la política (Skocpol, T. 1999:32-33). Contraria a esa visión apolítica del

sector, la historia de estas entidades, como lo veremos en el primer capítulo, ha estado ligada a la formación y transformación del Estado, a los arreglos institucionales inherentes a estos cambios y a la relación con los diversos actores intervinientes en esas transformaciones. Las ideas políticas sobre quién asume la responsabilidad por los desvalidos y los pobres, o sobre quién debe participar en las decisiones sobre los asuntos colectivos, así como

a los cambiantes significados y relaciones entre lo “público” y lo “privado”,

también han tenido un gran peso en la dinámica de las organizaciones del sector. Igualmente, las diversas estructuras de oportunidades políticas a través de la historia han orientado las relaciones entre las entidades sin ánimo de lucro y los gobiernos, tanto para la provisión de servicios públicos sociales como para su participación en las políticas públicas. En ese sentido, más que una historia aislada del Estado, de las instituciones públicas y de los partidos políticos, las historias de las organizaciones del Tercer Sector han sido interdependientes y entrelazadas con las institucio- nes estatales, permeadas por vínculos ideológicos, flujos de recursos y roles complementarios, conflictivos o suplementarios. Y así como la dinámica de estas organizaciones no se ha dado en un vacío institucional, su futuro no dependerá solamente del crecimiento y calidad del “sector”, sino de las

reglas del juego en las que se desenvuelvan y de los arreglos institucionales en que se den las relaciones entre las organizaciones del sector, las agencias gubernamentales y la empresa privada. Reglas del juego y arreglos institu- cionales, no sobra decirlo, en cuya creación y cambio, las organizaciones del sector han tenido y tendrán un papel de gran importancia.

La investigación previa sobre el tercer sector en Colombia. El conoci-

miento en el país del Tercer Sector es muy precario, a pesar de la importancia que el tema ha adquirido en la discusión política y académica. Hay estudios muy valiosos sobre subgrupos de organizaciones, pero poco sabemos de las dimensiones básicas y de la dinámica del sector en su conjunto. Entre los estudios de subconjuntos de organizaciones se pueden destacar: los reali- zados sobre organizaciones populares y movimientos sociales (Londoño, R.

1994. Restrepo, L. A. 1991 y 1994. Archila, M. 1995 y 1997); los trabajos de

la Fundación Social sobre Organizaciones No Gubernamentales (Vargas, H.; Toro, J. B. y Rodríguez, M. 1992); la investigación en curso sobre Fundaciones

Empresariales Filantrópicas (Rojas, M. C.; Saldías, C.; Caro, E. y Morales, G.

1999. Rojas, M. C. 2000); el importante Censo de Juntas de Acción Comunal

(Ministerio de Gobierno. Dirección General de Integración y Desarrollo de la Comunidad. 1993); los estudios sobre organizaciones ambientales (por ejemplo, Correa, H. D. 1995); los de organizaciones femeninas (Villarreal, N. 1994); los estudios sobre sindicatos (Londoño, R. 1986 y 1989. Archila, M. 1989a y 1989b); los de gremios económicos (Urrituia, M. 1983. Kalmanovitz, S. 1991); los trabajos sobre cooperativas (por ejemplo, Confederación de Cooperativas de Colombia. 1995); sobre empresas solidarias (Varios. 1995); los de cajas de compensación (Ministerio del Trabajo y Seguridad Social. Superintendencia del subsidio familiar. 1996); sobre las organizaciones vo- luntarias (Páez de Tavera, H. 1994); etc. Los trabajos históricos sobre algunas de estas instituciones, aunque es - casos, son de una gran importancia por la novedad en la interpretación que ofrecen. Entre ellos se destacan los trabajos sobre caridad, beneficencia y asistencia pública (Castro, B. 1990, 1996 y 1998. Vargas, J. y Vera, G. 1990). Los trabajos sobre la Iglesia son de gran importancia, dado el peso de esta institución en el desarrollo de muchas de las organizaciones del sector (Gon - zález, F. 1979, 1989a 1989b, 1995 y 1997). Los trabajos sobre la historia de la educación (Helg, A. 1987, 1989a y 1989b), sobre el sindicalismo (Londo- ño, R. 1986 y 1989. Archila, M. 1989a y 1989b), sobre los movimientos de mujeres (Villarreal, N. 1994) y sobre los gremios económicos (Urrutia, M. 1983), constituyen otras fuentes de gran importancia. Recientemente se han producido algunos trabajos de carácter general,

que ofrecen información muy valiosa para el estudio de las organizaciones del sector. Entre ellos vale la pena destacar: la investigación sobre Muni - cipios y Regiones de Colombia, desarrollada por la Fundación Social, que tiene un capítulo dedicado al análisis de las organizaciones del sector y la participación; este capítulo busca captar los niveles de participación para

el conjunto de los municipios colombianos, a través de la medición del número y diversidad de las organizaciones; de la movilización social y de la participación electoral (Álvarez, M. E.; Castillo, D. y Villar, R. 1998). Otro estudio fundamental es el de capital social desarrollado por el Departamento de Planeación Nacional, en el cual se diseñó el Barómetro del Capital Social (BARCAS), instrumento que busca identificar los diferentes componentes del capital social y las relaciones sociales u organizacionales donde está con - tenido. Actualmente, es el único instrumento de medición con que cuenta el país para captar este importante fenómeno social (Sudarsky, J. 1997 y 1998). La legislación sobre las entidades sin ánimo de lucro es otro campo que ha sido motivo de estudios recientes (Jaramillo, J. C.; Vargas, J. y Durán F. A. 1999. Tafur, A. 1990).

El contenido del libro. El presente trabajo busca construir a partir del co - nocimiento desarrollado en el país y ofrecer un mapa general sobre aspectos básicos del Tercer Sector. En el primer capítulo se esbozan las tendencias históricas de las diferentes organizaciones del sector, bajo la premisa de que la dinámica histórica de estas organizaciones no se da en un vacío institu- cional y político, sino que por el contrario está relacionada con la estructura de oportunidades y limitaciones de los diversos arreglos institucionales, con los procesos de formación y transformación del Estado y con las cambiantes definiciones sobre las responsabilidades públicas y privadas sobre lo social. En un segundo capítulo, utilizando la información cuantitativa del proyecto sobre el sector no lucrativo de la Universidad Johns Hopkins, analizamos de forma comparativa las dimensiones del tercer sector en Colombia, su com - posición sectorial y sus fuentes de recursos. En un tercer aparte, exploramos las tendencias recientes de las organizaciones del tercer sector en relación a la reconstrucción de la institucionalidad pública y en un último capítulo sugerimos algunas ideas para una futura agenda de investigación.

Equipo de investigación e instituciones involucradas en el estu-

dio. Este trabajo fue posible gracias al esfuerzo y dedicación de un valioso equipo de trabajo y la colaboración de múltiples personas e instituciones. Hernán Vargas, pionero en el manejo de la información cuantitativa sobre las organizaciones no gubernamentales en el país, logró con su inmensa paciencia y profesionalismo, juntar, después de arduas jornadas, las diver- sas bases de datos de los distintos subgrupos de entidades sin ánimo de lucro para producir los estimativos de la dimensión y estructura interna del sector. Su conocimiento fue esencial para el manejo de toda la infor-

mación cuantitativa del proyecto. Víctor Manuel Quintero, con su amplia experiencia de trabajo con organizaciones del sector, logró con el apoyo de la directora de la Asociación de ONG de Cali (PROCALI), Melba Pinedo,

estimar las fuentes de recursos a partir de una encuesta elaborada por Procali

y de múltiples entrevistas para verificar la información. Beatriz Castro, la

historiadora con mayor dedicación a temas relacionados con la dinámica del sector en el siglo XIX y los inicios del XX, hizo un aporte invaluable en la elaboración del capítulo sobre historia. El apoyo de Guillermo Vera en la recolección de información histórica fue fundamental. Alfonso Prada, puso a disposición del proyecto su conocimiento de la legislación y normas que regulan el funcionamiento de las organizaciones. Manuel Rojas, con la

pasión que le caracteriza, apoyó la elaboración de los casos para el análisis de las funciones del sector no lucrativo en los campos de educación, medio ambiente y desarrollo microempresarial. Esta sección del proyecto está en su primera fase de análisis comparativo entre los países. Esperamos poder publicar sus resultados posteriormente. La Confederación Colombiana de ONG fue la entidad ejecutora del proyecto y estuvo a lo largo del mismo encargada de su administración. Sin su apoyo hubiera sido imposible la realización del estudio. Inés Useche de Brill, directora de la Confederación hasta marzo de 2000, fue una constante animadora, promotora y facilitadora del proyecto. Su apoyo continuo, su retroalimentación permanente y su entusiasmo fueron esenciales para el buen desarrollo del proyecto. Martha Eugenia Segura, actual directora de la Confederación ha mantenido este entusiasmo y junto con el presidente de la Junta Directiva de la Confederación, José Bernardo Toro, han hecho posible

la publicación de este trabajo. Las sugerencias de Martha Rodríguez y su pro-

fesionalismo en la edición y corrección del texto final fueron fundamentales para mejorar la versión del autor. Ligia de Dallos, secretaria administrativa de la Confederación, se encargó del manejo del día a día del proyecto. Su gran dedicación y capacidad permitieron su buen desenvolvimiento. Los recursos financieros del proyecto provinieron de la Fundación FES, la Fundación Antonio Restrepo Barco, el Centro Colombiano de Respon - sabilidad Empresarial, la Fundación Ford y el Departamento Nacional de Planeación. Sus aportes en muchos casos, no se limitaron al apoyo financiero.

Los comentarios a los borradores de trabajo y la asesoría continua por parte de José Bernardo Toro, Mauricio Cabrera, Oscar Rojas, Ángela María Robledo,

y Olga Lucía Toro fueron básicos para la orientación del proyecto. Este trabajo, como se comentó al inicio de esta introducción, hace par- te del Proyecto Comparativo del Sector No Lucrativo coordinado por el

Centro de Estudios de la Sociedad Civil de la Universidad Johns Hopkins. Su director Lester Salamon, líder en la investigación internacional sobre el tema, conjuntamente con Helmut Anheir, actualmente Director del Centro para Organizaciones Voluntarias del London School of Economics, lograron como coordinadores académicos del Proyecto Comparativo, establecer las bases y los instrumentos para hacer posible la comparación y el análisis del sector en 22 países con diversas historias y tradiciones. Regina List, coor- dinadora del Proyecto para los países en desarrollo, estuvo encargada de la retroalimentación del proyecto en Colombia, así como en los otros países latinoamericanos. Su asesoría y sugerencias permanentes fueron fundamen- tales para garantizar la coherencia del proyecto en Colombia con el resto de los países latinoamericanos.

CAPÍTULO I

Las organizaciones civiles:

una historia de diferenciación paulatina del estado y del sistema político

La dinámica histórica de las organizaciones del tercer sector está rela - cionada con los procesos de formación y transformación del Estado y no puede ser entendida por fuera del contexto de oportunidades y limitaciones ofrecidas por los diversos arreglos institucionales, las definiciones públicas sobre las responsabilidades en torno a lo social y la relación con los actores del sistema político 1 . En Colombia, no sólo el marco institucional ha teni - do una gran importancia en la dinámica de las organizaciones civiles, sino que el peso directo de los poderes públicos y de los partidos políticos en la formación y dinámica de un amplio grupo de entidades sin ánimo de lucro, parece ser mayor de lo que suele suponerse cuando se piensa en este grupo de entidades. A lo largo de la historia colombiana se pueden encontrar ejemplos variados de entidades sin ánimo de lucro independientes de los gobiernos y de los partidos, sin embargo, como fenómeno generalizado, la formación autónoma de este tipo de organizaciones es relativamente reciente. Rastrear las historias de las ESAL en ese contexto de relación con la institucionalidad política y los gobiernos, es el objetivo de este capítulo. La Iglesia católica, que durante siglos ejerció funciones públicas estatales, los partidos políticos y los gobiernos, han jugado en Colombia un papel fundamental en la formación y desarrollo de las organizaciones civiles. En algunos casos, los poderes públicos y los actores políticos fueron los promotores directos de entidades sin ánimo de lucro. En otros casos, bus-

2. Siguiendo la distinción establecida por Douglas North, entre instituciones como reglas del juego en una sociedad y organizaciones como grupos de individuos unidos por propósitos comunes para lograr objetivos, se puede establecer que “tanto el tipo de organizaciones que surgen y la forma como evolucionan, están fundamentalmente influidos por el marco institucional.” (North, D. 1990:5). La otra parte de la ecuación, es la consideración de las organizaciones como agentes activos del cambio institucional (North, D. 1990:5).

caron instrumentalizar las organizaciones existentes, a favor de objetivos político-partidistas o para el desarrollo de programas gubernamentales. En no pocos casos, buscaron el control o supresión de las organizaciones que consideraron opuestas a los estrechos límites del régimen político. Por otro lado, diversos modelos mixtos de prestación de servicios con recursos gubernamentales y gestión “privada” de las entidades sin ánimo de lucro, especialmente religiosas, han existido desde la colonia. Ese escenario donde predominaron las relaciones instrumentales y de una sola vía, dominadas desde “arriba” por los partidos y el gobierno, ha empezado a transformarse lentamente en las últimas décadas. Hoy en día son más comunes las organizaciones de la sociedad civil autónomas y el esta- blecimiento de formas no instrumentales de diálogo político entre gobierno, partidos y estas organizaciones. Los avances democráticos de mediados de los ochenta y de la Constitución de 1991 contribuyeron a crear condiciones institucionales propicias para estos desarrollos. Una aclaración es necesaria. Autonomía no significa en nuestra interpreta- ción, carencia de relación con los gobiernos, los partidos, las políticas públicas y la deliberación pública; ni tampoco una perspectiva autorreferenciada para la acción de las ESAL, como fue planteado por varias organizaciones en la década de los setenta. La autonomía implica, a nuestro entender, relación de doble vía y de influencia mutua, relación no instrumentalizada. Las alianzas entre organizaciones del sector no lucrativo y el gobierno en programas de desarrollo, la coordinación de actividades de las ESAL con programas gubernamentales y su contratación para la producción de bienes públicos, así como el control social, las veedurías, la participación en el diálogo sobre políticas públicas o la oposición y movilización en contra de esas políticas, son parte del abanico actual de relaciones autónomas entre las organizacio - nes y el gobierno. La hipótesis del avance de la autonomía de las organizaciones civiles, de la ampliación de mecanismos de coordinación horizontal y la participación en la arena pública puede plantearse como una tendencia general, pero no podría sostenerse como proceso lineal e irreversible, ni tampoco como algo generalizado al conjunto de organizaciones que conforman el tercer sector. Los procesos de reforma del Estado y la descentralización han creado una gran oportunidad para el desarrollo autónomo de organizaciones y para el establecimiento de relaciones de colaboración, respeto e incidencia mutua, pero también se han desarrollado modelos donde bajo la figura de la con - tratación con recursos públicos, se pretende reducir a las ESAL a la función de implementadoras y prestadoras de servicios, sin voz en la orientación

de los programas en que participan. Por otro lado, el incremento de la vio- lencia y de la polarización del conflicto armado, ha conducido a un cierre paulatino del espacio democrático y de la deliberación pública en amplias zonas del país, lo cual está limitando las posibilidades de los representantes de las organizaciones civiles de expresar autónomamente sus opciones y de desarrollar libremente sus programas. En medio de estas tensiones, como veremos en este trabajo, se debaten actualmente las organizaciones de la sociedad civil.

Aclaración metodológica del capítulo de historia del sector no

lucrativo. El intento de hacer una historia del tercer sector, así sea inicial

e incompleta, requiere de aclaraciones metodológicas que permitan ver los

potenciales y limitaciones de esta tarea. El Tercer Sector, como segmento

organizacional definido apenas si tiene historia. Existen sí, historias múltiples

y diferenciadas de los diversos tipos de organizaciones que se incluyen en

esta categoría clasificatoria. En ese sentido, más que una historia singular de un sector, con un origen y una dinámica compartida, se pueden rastrear diferentes historias, cuya identidad no se ha dado en términos de pertenencia

a este amplio “sector”. Hacer entonces la historia del “sector”, es recapitular las historias de los diversos tipos de organizaciones, con sus finalidades disímiles, sus relaciones diversas con el gobierno, y en muchos casos con sus propias legislaciones. Si algún sentido tiene hacer esta historia plural, es para entender mejor las variadas raíces de lo que actualmente empieza a proyectarse con un mayor grado de comunalidad. Por otro lado, dado que la tarea de analizar sistemáticamente esas his - torias, excede nuestras capacidades, nos limitamos aquí a señalar, basados en información secundaria, algunas tendencias básicas y a proponer unas ideas generales sobre el desarrollo de estas organizaciones. Una historia del sector o unas historias de los diversos tipos de organizaciones, utilizando fuentes primarias está por realizarse para la mayor parte de los subgrupos que componen en el sector. La periodización escogida para esbozar esta historia no corresponde a una periodización sobre el sector sin ánimo de lucro, puesto que carecemos de la suficiente información para plantear momentos de discontinuidad claros

y además porque estos momentos varían entre los tipos de organizaciones.

En su lugar, resolvimos trabajar sobre una periodización tentativa, basada en cortes de carácter político institucional, dado el peso que, a nuestro parecer, tienen los diferentes arreglos institucionales y las reglas del juego político en la dinámica de las diversas organizaciones del sector.

Iniciamos la descripción histórica con un rápido esbozo de las relaciones entre Estado e Iglesia y la incidencia del Patronato Real en las instituciones educativas y de asistencia social durante la colonia. Continuamos con el período inicial de formación del Estado Nacional (1830-1886), analizando los intentos de secularización del Estado por parte de los radicales de me - dio siglo y la oposición a sus reformas por parte del partido conservador, la Iglesia y las asociaciones católicas. Pasamos después a los años de la Hege - monía Conservadora (1886-1930), cuando la centralización en el manejo del Estado y la promulgación de una constitución marcada por un arreglo de compromiso con la Iglesia católica, le otorga a ésta amplios privilegios en la asistencia social y en la educación. Un nuevo período lo iniciamos en 1930, cuando se producen los nuevos intentos liberales de reforma constitucional y social, tendientes a la mo - dernización y secularización del país. Este es un período que genera a su vez una gran reacción a estas reformas por parte de la Iglesia y del partido conservador. Esto conducirá a una fuerte polarización partidista que marca la dinámica de un amplio grupo de organizaciones del sector. Un nuevo arreglo institucional tiene su inicio con el acuerdo bipartidista conocido como Frente Nacional (1958), por el cual se estableció la rotación en el poder de los partidos liberal y conservador y la paridad en los nombra- mientos de las ramas administrativa, legislativa y judicial, y se excluyó del poder formal a las corrientes políticas diferentes a los partidos tradicionales. La falta de legitimidad del régimen político contribuye a la radicalización de las fuerzas sociales y al incremento de la actividad de las organizaciones civiles por fuera de los canales institucionales formales, así como a una gran presión por la apertura democrática del sistema político. A mediados de la década de los ochenta, se inicia un período de demo- cratización que tendrá su mayor expresión normativa en la Constitución de 1991. Se abren nuevos espacios de actuación para las organizaciones de la sociedad civil a partir de los replanteamientos constitucionales sobre el nuevo papel del Estado. La descentralización, la democracia participativa, la contratación gubernamental con entidades del sector sin ánimo de lucro, incidieron de manera importante en la dinámica del sector en este último período. Al lado de estos desarrollos constitucionales, la violencia política y la lucha armada creciente en los últimos años, así como la amplia movilización civil para una salida negociada al conflicto armado, han marcado de manera importante el quehacer actual de las organizaciones de la sociedad civil. En cada uno de estos períodos surgen nuevos tipos de instituciones y se establecen nuevas dinámicas en la relación con el Estado. El análisis hace

énfasis en estas novedades más que en la historia de larga duración de los diversos tipos de instituciones. Se busca con esto, resaltar la interdepen - dencia entre la estructuración del Estado, el desarrollo del sistema político y la dinámica de las organizaciones civiles, y contrastar así la idea de una historia del “sector”, independiente de la esfera política y de las transforma - ciones del Estado.

1.

El real patronato de indias, la iglesia y los orígenes del sector

Los orígenes del sector sin ánimo de lucro y de la filantropía en Colombia están íntimamente ligados a los orígenes coloniales y al papel de la Iglesia católica en relación al Imperio Español. La Iglesia católica en Colombia, como en otros países de América Latina, jugó un papel preponderante en la vida política y en la integración social de la nación, a través de las diversas funciones públicas que se le delegaron. Por su interdependencia con el Esta - do, mantuvo funciones públicas y privilegios en diversas áreas, siendo en la práctica “uno de los principales agentes del poder civil” (Helg, A. 1987:18). Su papel central en la vida política y social del país se derivó no sólo de su fuerza espiritual y de su actividad parroquial, sino de la forma como se imbricó en la administración pública 3 . Durante los tres siglos y medio de colonización española, las relaciones entre la Iglesia y la Corona estuvieron reguladas por el Real Patronato de In- dias, por medio del cual la realeza otorgó amplios privilegios y protección para la Iglesia, a cambio del compromiso de ésta para cristianizar las poblaciones

3 El papel de la religión en el origen de las organizaciones sin ánimo de lucro, tuvo un marco muy distinto en países como Estados Unidos, donde no existió un monopolio religioso en el gobierno

y donde la separación entre Estado e Iglesia se marcó desde épocas tempranas. Allí también el

papel de la religión fue de gran importancia para la formación de las organizaciones, pero como

lo ha documentado Theda Skocpol, la competencia religiosa y la formación de organizaciones translocales de las distintas orientaciones religiosas para difundir sus valores, jugaron un papel fundamental en el desarrollo de una sociedad civil diversa, controlada “desde abajo” y con gran capacidad de empoderamiento (Skocpol, T. 1999:43-45). La influencia de la religión católica en las organizaciones en Colombia, no es la que Tocqueville encuentra en Estados Unidos. En ese país las religiones promovieron la libertad civil sin apoyar ningún tipo particular de sistema político. La religión no tomó parte directa en el gobierno de la sociedad; sin embargo, dirigiéndose a la comunidad y regulando la vida doméstica, contribuyó

a la regulación del Estado. Por el contrario, la religión católica que influyó en el origen de las

organizaciones en Colombia, tuvo funciones oficiales en los asuntos civiles y se alió a partir de mediados del siglo XIX con un partido político. Esta fue una religión que buscó desde el Estado influir sobre el alma de la nación.

conquistadas y legitimar el proceso de colonización. El proteccionismo Real

a la Iglesia católica convirtió a los Reyes Católicos en vicarios del Papa, con

autoridad para el nombramiento y pago de obispos y párrocos, así como con capacidad para recibir los diezmos eclesiásticos y decidir sobre la fundación de iglesias (Tirado, A. 1982:121). El Patronato concedido por Roma constituyó una “delegación parcial” de la autoridad del Rey en las jerarquías eclesiásticas y una especie de “go -

bierno asociado”, donde las instituciones educativas y de seguridad social fueron encomendadas a la Iglesia Católica (González, F. 1997:123). La Co- rona delegó en la Iglesia la administración de la educación, el manejo de

los hospitales, orfanatos y hospicios. Los recursos de los gobiernos locales, las donaciones, obras pías y testamentos de los particulares entregados a la Iglesia, constituyeron el soporte económico para el desarrollo de sus activi- dades. La evangelización, la creación y mantenimiento de un orden social

a través de la reclusión de mendigos y vagabundos y la atención a los más

necesitados a través de la caridad, fueron los principios que guiaron la labor en estas instituciones administradas por la Iglesia. La principal institución de caridad en el país, de acuerdo a un historiador de la salud, fue el hospital. La tradición filantrópica y caritativa católica tuvo en los hospitales su principal expresión. “Como en otros países católicos, la atención hospitalaria surgió de un movimiento de atención caritativa que se basaba en una igualdad entre Cristo y el pobre y en el compromiso del hospital con el pobre que sufría, más bien que con el enfermo desprovisto de fondos” (Abel, C. 1996:65). En esa tradición aunque los primeros hospitales fueron liderados por los gobiernos locales, fueron administrados, organiza-

dos y dirigidos por la Iglesia católica. Estos hospitales dependían de algunos recursos que aportaban los gobiernos locales y de donaciones voluntarias. En todos ellos, la atención caritativa para los más necesitados fue una práctica incorporada desde sus inicios. Los primeros hospitales fueron encargados

a la orden religiosa de los Hospitalarios de San Juan de Dios. De forma

menos estructurada fueron apareciendo en algunas ciudades los orfanatos. Estas instituciones también fueron administradas y organizadas por órdenes religiosas, con apoyo de los municipios y los donantes voluntarios. La educación impartida por las comunidades religiosas, predominó duran- te la Colonia. Bajo la figura del Patronato Real y en medio de esta simbiosis entre Iglesia y Estado, se crearon los primeros establecimientos educativos en manos de religiosos. A mediados del siglo XVII aparecieron las primeras escuelas primarias privadas no religiosas, pero aún sobre éstas, la Iglesia ejercía un importante control. Para su creación se requería del permiso del Cabildo,

pero la certificación de la autoridad civil dependía, entre otros elementos, de la aprobación del confesor del solicitante. Esta aprobación se daba sobre la base de sus buenas costumbres, pureza de sangre y su dominio de la doctrina cristiana. El examen del aspirante a maestro estaba a cargo del Cabildo, de religiosos y del párroco (González, F. 1979:9-11). Los colegios de educación secundaria y las universidades estuvieron todos en manos de comunidades religiosas, siendo los jesuitas la comunidad con mayor influencia, seguida por los dominicos y franciscanos (Helg, A. 1987:18). Tan sólo a finales del siglo XVIII, bajo el régimen Borbón, la Corona trató de controlar lo que denominó los aspectos temporales del gobierno eclesiástico: propiedades, institutos educativos, de salud y caridad. Esta tendencia regalista, buscaba que la Iglesia perdiera el carácter de asociada al Estado y delegataria de funciones públicas, y fuera pensada más como un instrumento subordinado al Estado Borbónico (González, F. 1997:95). Las reformas quedaron inconclusas a excepción de la expulsión de los Jesuitas

y el control de las Obras Pías (Mörner, M. 1979). La primera tentativa de reforma educativa bajo este régimen, fue pro- puesta por el Director Real de Estudios, Antonio Moreno y Escandón, en 1774. Esta reforma buscaba promover la orientación de la autoridad civil

sobre la educación primaria, el desarrollo de una concepción más práctica

y experimental en la educación secundaria y superior, y la creación de una

universidad pública aprovechando los bienes y bibliotecas de los jesuitas quienes habían sido expulsados 7 años atrás (Helg, A. 1987:18). El plan fue revocado pocos años después por el Consejo de Indias. La resistencia contra la universidad pública provino de los dominicos y contó con el apoyo del arzobispo (González, F. 1979:23). Los planes de expansión de la educación pública y la introducción de nuevas orientaciones educativas en contra de la

tradición escolástica, propuestos por los reformadores, fueron postergados por la exitosa resistencia de las comunidades religiosas (González, F. 1997:109). Para la segunda mitad del siglo XVIII, bajo el pensamiento de la Ilustra - ción, encontramos nuevas instituciones del sector sin ánimo de lucro en los centros urbanos más grandes. En ellos se despierta la necesidad de dar un orden urbano, que si bien consistía en un ordenamiento de la infraestruc- tura urbana: empedramiento de calles, alcantarillado, acueducto; también consistía en orden social: control a las epidemias, control a los vagabundos

y los mendigos. Los primeros hospicios fueron creados bajo la estructura

de las instituciones anteriores. Los hospicios van ligados a la idea de la ca- ridad ilustrada, donde la reclusión junto con la educación eran los pilares fundamentales para construir un nuevo orden social.

En la segunda mitad del siglo XVIII se sembraron las semillas tanto de la

las instituciones de ayuda a los más necesitados, bajo una estructura

de relación entre los gobiernos locales y la Iglesia católica, como la conciencia de dar aportes a estas instituciones, iluminada por el discurso de la caridad. Además de estas expresiones institucionales, administradas y controla- das por las jerarquías eclesiásticas, también se crearon durante la colonia, asociaciones voluntarias inspiradas en las creencias cristianas y en la ayuda caritativa al prójimo. Un importante ejemplo de este tipo de organización fue la cofradía. A diferencia de las instituciones administradas por la Iglesia, estas cofradías tuvieron como eje la autoayuda y la solidaridad entre iguales, características que estarán presentes a lo largo de la historia del sector para un subgrupo importante de sus organizaciones. Las cofradías estaban orga- nizadas territorialmente, como grupos de vecinos vinculados por afinidad étnica o social y unidos en torno a un santo. Estas asociaciones generaron lazos de hermandad y solidaridad entre los miembros, especialmente para afrontar las situaciones de enfermedad y muerte (Graff, G. W. 1973).

creación de

2.

La formación inicial del Estado Nacional, el conflicto político-religioso y el control de las organizaciones

Dado el peso adquirido por la Iglesia durante la colonia, la formación del Estado Nacional durante el siglo XIX tuvo como uno de sus principales ejes de conflicto, la secularización del Estado y los intentos de reducción del poder material y espiritual de la Iglesia católica. El control sobre la Iglesia, por parte de un Estado con rentas fiscales pobres y un aparato administrativo precario, se convirtió en un asunto político de gran importancia. A esta dinámica desde el Estado, se le adicionaron los reacomodamien - tos de la propia Iglesia. La protección de la Corona a la Iglesia durante la colonia, se había hecho a costa de su aislamiento de la Santa Sede y de la pérdida de su autonomía. Durante el siglo XIX, después de la independencia de España, algunos sectores de la Iglesia buscaron superar su subordinación a las prerrogativas del poder civil y recuperar la autonomía perdida con el Patronato, pero sin sacrificar los privilegios ganados por el mismo, ni el mo - nopolio ideológico y religioso sobre la población (González, F. 1989a:344). Los conflictos entre Estado e Iglesia, derivados de esta doble dinámica, fueron el escenario en el que se desenvolvieron buena parte de las organizaciones sin ánimo de lucro de la época, incluidos los partidos políticos.

La formación de los partidos liberal y conservador a mediados de siglo, por ejemplo, encontrarán una de sus principales líneas divisorias, en la forma de asumir sus posiciones ante el “problema religioso”. Mientras los liberales promovieron la secularización de las estructuras institucionales, buscando

contrarrestar el poderío de la Iglesia, los conservadores y la Iglesia formaron una alianza de gran fortaleza a lo largo del siglo. En el primer programa liberal (1848), se buscó que “el partido liberal no adoptara la religión como medio de gobernar” y se propugnó por establecer la independencia entre el Estado y la Iglesia. El partido conservador, por su lado, haría de la defensa del catolicismo un punto central de su ideario (González, F. 1997:150). El “problema religioso” tuvo su expresión más aguda y conflictiva en el campo de la educación, donde se generó una línea divisoria en las posiciones ideológicas entre liberales y conservadores en la forma de asumir las reformas educativas. Esta división estuvo presente en la formación de los partidos

y en la dinámica de los colegios, universidades religiosas y asociaciones

educativas, las ESAL de la época dedicadas a la educación, así como en la trayectoria y limitaciones iniciales de la educación pública. En las reformas de las instituciones de beneficencia, aunque el contexto político y las propuestas de secularización incidieron en su dinámica, el debate

estuvo por fuera de las posiciones políticas de los partidos. Esta distancia evitó

el grado de conflictividad vivido en el área educativa, pero significó también

que la salud, la beneficencia y los programas para los pobres, tuvieran menor presencia en la “agenda” de las políticas públicas (Abel, C. 1996:53). En el debate con la Iglesia no existió un conflicto “religioso”, estricta - mente hablando, ni tampoco estuvieron en juego los valores católicos. Lo

que buscaban los liberales era el control y la tutela de la Iglesia, y convertir

a la religión en un asunto concerniente a la esfera privada. Con esto querían

neutralizar la inmensa influencia social del clero (González, F. 1997:154). La revolución liberal de medio siglo (1851-1876), buscaba crear una sociedad liberal, federalista y un Estado laico. La libertad de comercio, de pensamien - to y de enseñanza, así como la orientación antimonopólica de los liberales radicales, los llevaría al intento de desmontar la sociedad colonial con todos sus privilegios y monopolios. Entre ellos se encontraban los que habían dado tanto poder material e ideológico a la Iglesia. De ahí que buscaran la supresión

de los fueros eclesiásticos, la abolición de los diezmos, la nacionalización de los bienes eclesiásticos o desamortización de bienes de manos muertas, la nueva expulsión de los jesuitas y la libertad de enseñanza. Dada la importancia de este debate político religioso en la dinámica de las ESAL y el replanteamiento institucional que expresa, vale la pena dete -

nerse un poco en sus detalles. Veamos inicialmente cómo se desenvolvió ese conflicto en la educación, para después situarnos en las instituciones de amparo y beneficencia.

Los intentos de control estatal de la educación y la oposición de

la Iglesia. Con la Independencia se produjo un intento de mayor control oficial de la educación. Santander introdujo el concepto de instrucción ele- mental pública y decretó el establecimiento de un escuela elemental para varones, en las ciudades de más de 100 familias, encargada de la enseñanza de la religión y moral cristiana y de los “deberes y derechos del hombre en sociedad”. En 1826 se creó la Dirección General de Instrucción Pública como parte de las reformas institucionales que querían darle prevalencia a la edu - cación pública. La crisis fiscal no permitió garantizar la financiación estatal de estas escuelas, razón por la cual no se introdujo el concepto de gratuidad en la educación pública. La carga financiera de las escuelas quedó entonces en manos de los ciudadanos (Helg, A. 1987:20). En algunos casos, los planes estatales contaron con un apoyo ciudadano activo. Por ejemplo, en 1835 se creó una Sociedad de Educación Primaria para auxiliar al gobierno y evitarle gastos al fisco, en el fomento de la educación primaria, suministrando libros y útiles para las escuelas (González, F. 1979:27-34). En este período, algunos colegios que dependían de la diócesis, como el San Bartolomé, pasaron al control gubernamental. Se creó la Universidad Central de Santafé, primera universidad pública al servicio de la adminis - tración pública de la República. La creación de esta universidad significó la suspensión de la Universidad de Santo Tomás y el traslado de cursos de los colegios mayores de San Bartolomé y del Rosario. En Tunja y Popayán también se crearon universidades públicas. En ellas se introdujo la ense - ñanza de doctrinas condenadas por la Iglesia, como las de Bentham. Este control del Estado sobre las universidades generó un gran conflicto con las comunidades religiosas, especialmente con los dominicos. La reforma de Santander tuvo una existencia muy precaria. Por una par- te, la gran influencia de la Iglesia en la sociedad y por otra, la limitación de recursos fiscales, impidieron el avance de la reforma. Bolívar derogó el plan de estudios de Santander, suspendió el estudio de Bentham y restableció el estudio y apología de la Religión Católica Romana. Aunque en el segundo período de Santander se volvió a Bentham, se trató de conciliar su enseñanza con el catolicismo. En 1842, se vuelven a plantear fuertes reformas a la educación. El plan del presidente Ospina Rodríguez buscó profundizar el carácter interventor

del Estado, haciendo obligatoria la educación primaria, pero conciliando la

intervención estatal y la presencia religiosa. Bajo este plan, las escuelas tenían que admitir a todos los que se presentaran y los padres estaban obligados a enviar a sus hijos a la escuela bajo la siguiente regla: uno por lo menos si eran dos o tres en la casa, y dos si eran cuatro. La obligación no acogía a las familias que no contaban con escuela cercana y de fácil acceso (González, F. 1979:36). El Plan también ampliaba los poderes del director general de estudios para la aprobación de programas, expedición de normas regula - tivas del sector y control de matrículas, reintroducía el elemento religioso en la dirección de la política educativa y proscribía la enseñanza de autores contrarios a la doctrina católica. Los jesuitas fueron aceptados nuevamente en el país. Se crearon los colegios de misiones para la evangelización de los grupos indígenas. La reforma promovió también, aunque con poco éxito, una enseñanza práctica basada en las ciencias positivas. Para mediados del siglo

XVIII aunque el número de escuelas elementales privadas era mayor (712)

que las públicas (491), el número de estudiantes de las segundas (19.161), superaba a las privadas (7.763). La educación secundaria seguirá siendo predominantemente religiosa (González, F. 1979:35-40). La revolución liberal de medio siglo buscó establecer una sociedad li -

beral, federalista y laica, reducir la influencia eclesiástica en la educación y

promover la doctrina liberal. Sin embargo, la disminución de los gastos del Estado central, y la no compensación por los Estados federales, conllevó a una disminución en el ritmo de crecimiento de la educación pública y a la incapacidad liberal de sustituir la presencia religiosa en la educación (Helg, A. 1987:22-23). En 1870, el Gobierno Nacional logró un acuerdo con los Estados para uniformar la instrucción pública en toda la nación. Se le otorgaron derechos de dirección e inspección al gobierno nacional, se promovió la “educación pública, laica, humanitaria y de bases científicas” y se excluyó la educación católica del currículum. Apoyado por pedagogos alemanes protestantes, el gobierno creó la Escuela Central para la formación de maestros encargados de las escuelas normales y se promovió la creación de una escuela normal en cada estado (Palacios, M. 1995:44). Ante estos intentos liberales de control estatal de la educación, la Iglesia

fomentó la creación de establecimientos privados confesionales y de asocia-

ciones de defensa de la educación católica, como las Asociaciones Católicas

de Medellín, la de Antioquia, y las Sociedades de Educación Cristiana de Popayán y Pasto. El objetivo de estas asociaciones no se redujo a la promo - ción de la libertad de enseñanza para los establecimientos católicos, sino

que buscaba retomar el control eclesiástico sobre la educación, para evitar así la “descatolización” del pueblo colombiano (González, F. 1979:50-58). La Iglesia prohibió a los católicos asistir a las universidades y los colegios controlados por el gobierno. La guerra civil de 1877 tuvo su origen en esta controversia sobre el papel de la Iglesia y el Estado en la educación, disputa que se planteó en términos de soberanía política y de oposición eclesiástica al “Estado docente”. El prin- cipal opositor de esta cruzada “santa” fue el obispo de Popayán, acompañado por los obispos de Pasto y Pamplona y por las asociaciones católicas que se crearon para oponerse a la reforma y promover las Escuelas Libres Católicas. La posición de la Iglesia no era sin embargo homogénea. El arzobispo de Bogotá, por ejemplo, tuvo una posición más conciliadora con el gobierno (Palacios, M. 1995:44). Para 1880, la reforma se fue paralizando debido a la resistencia de la Iglesia, a las dificultades económicas del país y a los rastros dejados por las guerras. Se declaró entonces que la instrucción pública costeada con fondos públicos debía ser gratuita pero no obligatoria. La educación debía ser obra tan sólo de los particulares, limitándose el Estado a actuar allí donde no llegara la iniciativa privada. El Estado como agente educativo, no podría funcionar más que como complemento. Su tarea era estimular, proteger y ayudar, pero ahí debería concluir el campo de intervención. De esa manera se dejaron abiertas las puertas para que las comunidades religiosas asumie- ran esta responsabilidad con renovada fuerza, lo que se concretará con la Constitución de 1886. Como dice Marco Palacios: “Los radicales pensaron que era posible erigir un sistema de educación pública en la Colombia de 1870 sin alcanzar algún tipo de compromiso con la Iglesia. Este error estratégico se evidenció en el Concordato de 1887 que revirtió los avances de la secularización educati- va” (Palacios, M. 1995:45). Ese retroceso puede verse en el caso de Bogotá, donde al finalizar la década de 1880, 20% de los estudiantes iba a colegios de religiosos. Veinte años más tarde, la proporción llegaría a 80% (Palacios, M. 1995:110).

La caridad, la filantropía y la beneficencia. La caridad fue un término

clave de la época en relación a la “política de pobres” y de gran peso para la orientación de las instituciones de salud y amparo. Como lo ha mostrado Beatriz Castro en sus trabajos, este concepto de caridad entra en tensión con el de beneficencia en la segunda mitad del siglo XIX. Estas nociones de caridad y beneficencia guiaron efectivamente las políticas de atención

a los pobres y su discusión estuvo muy relacionada con el debate sobre la

secularización del Estado. Mientras la caridad fue un concepto que orientó

a las sociedades privadas, religiosas o mixtas, la beneficencia sirvió como eje

conductor de las acciones del Estado. La diferencia entre las dos nociones representa una de las formas de distinción entre lo público y lo privado en esta época (Castro, B. 1998. Cap. V). En este aparte, siguiendo el trabajo de Beatriz Castro sobre el tratamiento de la pobreza urbana, ejemplificaremos el significado institucional de estas nociones, sirviéndonos de las dos enti- dades representativas de la época, la Sociedad San Vicente de Paúl y la Junta de Beneficencia 4 . La Sociedad San Vicente de Paúl fue, sin duda, la institución más importan- te de ayuda a los pobres, desde la segunda mitad del siglo XIX hasta los inicios del siglo XX. Su primer capítulo fue fundado en Bogotá en 1857, aunque su personería jurídica la recibió sólo en 1883. La Sociedad en Colombia siguió las características de la francesa, pero se mantuvo independiente adminis - trativamente hasta 1911, año en el cual entró a formar parte de la estructura de la Sociedad General de París (Castro, B. 1998. Cap. III. Pg. 16). La caridad fue la idea fundamental que guió a la Sociedad San Vicente de Paúl y la que orientó la forma de ayuda a los pobres en las diferentes seccio- nes en que se organizó: La Limosnera o Mendicante, encargada de recoger los fondos para el funcionamiento de la Sociedad y de la distribución de limosnas. La Docente, responsable por la educación y apoyo a las escuelas. La de Catequesis, encargada de enseñar la doctrina católica. La Hospitalaria, responsable por la atención domiciliaria de los enfermos y la distribución de medicinas en el dispensario y la botica. La de Amparo, cuya tarea era el auxilio a los pobres que no tenían medios de trabajo. Por último, la sección de Obras Especiales, encargada de los asilos para ancianos, la Sopa de los Pobres y las Cocinas de Caridad (Castro, B. 1998. Cap. III. Pgs. 17-21). La visita domiciliaria fue la forma principal a través de la cual se pres- taba atención a los pobres y la expresión por excelencia de la caridad. Una caridad motivada por la fe católica, conducente a socorrer al desamparado, “llevándole el pan” y el “alimento del alma”. En esas visitas, se establecía una relación personal con el pobre, un “verdadero parentesco espiritual” y era esa interacción entre el que da y el que recibe, el núcleo central de la caridad (Castro, B. 1998. Cap. III. Pgs. 5-6).

4 Ver Castro, Beatriz. El tratamiento de la pobreza urbana en Colombia (1869-1922). Informe Final de Investigación. Universidad del Valle. Departamento de Ciencias Sociales. Agosto, 1998. Sin Publicar.

La relación personal con el desvalido motivada por la caridad, contrastaba con la filantropía, pues de acuerdo a la comprensión de la época, la filantropía no implicaba la relación directa con el pobre. El concepto de filantropía, de poco uso para entonces, se refería a las personas que daban dinero o algún tipo de ayuda para los necesitados, pero que no participaban directamente en las actividades que económicamente apoyaban. Esa separación entre el dador y el receptor de los filántropos, generaba desprecio por quienes ejer- cían la caridad, como lo muestra la siguiente cita del boletín de la Sociedad de San Vicente de Paúl:

“Tal fue la invención de la filantropía, palabra pagana y de resul- tados no menos paganizantes. Ésta es la que ha presumido en los tiempos modernos suplantar a la caridad, pretendiendo sus hono- res… ¿Cuánto tiempo habéis gastado en los Asilos de Beneficen- cia regalando con las dulzuras de vuestra caridad a los huérfanos y desvalidos? ¿Cuántas noches habéis pasado velando a la cabecera de los moribundos? ¿Cuántas veces se os ha visto pasar por los sa- lones de los hospitales consolando y sirviendo a los enfermos?… Pero ¡Ah!, si tienen la nobleza de confesar la verdad, contestarán:

No, nada de eso hemos hecho, pero sin embargo, dicen, nadie podrá negarnos que ejercemos la caridad de otra manera y que trabajamos por los pobres. Ah, sí, es verdad; no puede negarse que algo han hecho por los miserables. Dejándose llevar de los impul- sos de su tiernísimo corazón, han inventado bailes, espectáculos y corridas de toros, que llevan el título de funciones de beneficen- cia, cuando no de caridad, pero en cambio se divierten mucho; que si no se divirtieran no darían seguramente su dinero… Por eso la caridad es por naturaleza humilde y la filantropía ruidosa; aquella busca el bien del prójimo; ésta sólo se busca a sí misma; aquella besa la mano del que recibe para no humillarse y endulzar su pena, ésta da con soberbia y ostentación ofendien - do la dignidad del que recibe; aquella consuela al atribulado y consuela al afligido; ésta sólo podrá darle una limosna pero a condición de que huya de su presencia y de que le deje gozar de su acto de generosidad; aquella da lo mejor que tiene su alma y el corazón; ésta lo más vil y despreciable, un puñado de metal.” (Citado por Castro, B. 1998: Cap. V, pgs. 2-3) 5 .

5. Boletín de la Sociedad de San Vicente de Paúl. No. 230. Bogotá. Febrero 1931. Pg. 32-33. En Castro, Beatriz. Op. Cit. pgs. 2-3.

Fue esta noción de caridad la que entró en debate después del medio siglo por parte de algunas corrientes liberales y se contrapuso con la de be- neficencia. La beneficencia, aunque también se definía como virtud y como forma de “realizar el bien”, se diferenció de la caridad porque ligaba el acto de dar, a la existencia de instituciones, a los llamados establecimientos de beneficencia. Estos establecimientos, como veremos en el próximo aparte, estaban vinculados de alguna manera con el Estado, ya sea bajo la modali- dad de la administración, control o vigilancia, financiación, o algún tipo de combinación de estas funciones (Castro, B. 1998. Cap. V. pg. 9).

Las Juntas de Beneficencia y el inicio de la institucionalidad

estatal para la asistencia social. Desde el “proyecto de beneficencia”

y secularización, los gobiernos liberales de mediados del siglo pasado

intentaron traspasar las instituciones educativas, hospitales, hospicios y orfanatos a la responsabilidad de los gobiernos municipales. Se proponía que los gobiernos municipales se encargaran de la administración, do - tación, organización y dominio de las instituciones que ayudaban a los más necesitados. Sin embargo, factores de tipo político y administrativo impidieron el desarrollo cabal de esta tarea. Estas instituciones habían sido administradas por órdenes religiosas y no existía un personal idóneo en los municipios que pudiera manejarlas. La confianza de la población hacia los religiosos, la oposición a nuevos im -

puestos de los gobiernos locales para atender las instituciones y la resistencia directa de la Iglesia y la de las asociaciones promovidas por ella misma, fueron factores de gran peso que impidieron el desarrollo de las reformas. El peso territorial, material e ideológico de la Iglesia, adquirido durante la colonia, así como la debilidad fiscal y operativa del precario y reciente Estado, dificultaron el desarrollo de las pretensiones liberales y condujeron

a soluciones de compromiso que se iniciaron con la creación de las Juntas

de Beneficencia y las Juntas de Instrucción Pública. Posteriormente, estas soluciones se expresaron en la Constitución de 1886 cuando se inició el período de hegemonía conservadora que duró hasta 1930. La Junta General de Beneficencia de Cundinamarca, creada en 1869, fue

el punto de partida de la institucionalidad estatal republicana en materia

de beneficencia y de secularización de la asistencia social, sin embargo, su estructura y su forma de operación fueron la expresión de la imposibilidad de completar la tarea de la secularización (Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs. 2-3). La Junta tuvo como objetivo la supervisión y orientación de los estableci- mientos de caridad y de beneficencia del Estado de Cundinamarca. La Junta

pretendió darle un manejo más homogéneo a los diferentes establecimientos dependientes de la administración municipal pero que venían funcionando separadamente (Hospital de San Juan de Dios, el Hospicio, el Asilo de Varones Indigentes, el Asilo de Mujeres Indigentes, la Casa de Locos y el Lazareto). Para esto tenía que hacer reglamentos, visitas de inspección y fiscalización a los establecimientos y conseguir recursos para el funcionamiento de los mismos. Sin embargo, a pesar estos intentos de control secular sobre las instituciones de beneficencia, desde los inicios de la Junta se realizaron contratos con las comunidades religiosas para el desarrollo de las labores diarias dentro de los establecimientos y para su administración (Castro, B.

1998. Cap. II. Pgs. 3-7).

La fuente principal de recursos de estas instituciones de beneficencia fueron los gubernamentales. Estos constituyeron entre el 50 y el 90% del

total de los recursos, dependiendo del año y de la institución. Estos ingresos gubernamentales provenían de los auxilios nacionales, departamentales o municipales, así como de los diferentes impuestos de destinación específica para los establecimientos de beneficencia 6 . Los ingresos privados, derivados de legados, herencias y donaciones individuales o de negocios, especialmente de los bancos, complementaban los recursos gubernamentales (Castro, B.

1998. Cap. II. Pgs. 7-17 y 26).

Esta dependencia gubernamental, en términos de recursos y supervisión, no se tradujo en una presencia igualmente importante en la ejecución de los servicios. La participación de las comunidades religiosas fue fundamental para la administración y para las operaciones diarias de estas instituciones de beneficencia 7 . La experiencia en la prestación de estos servicios por parte

de las comunidades y la imposibilidad de una ejecución directa por parte de funcionarios gubernamentales, condujo a la necesaria complementarie - dad entre la Iglesia y el Estado para el desarrollo de los servicios de salud y amparo para poblaciones pobres. Este modelo de prestación de servicios fue diferente del de la Sociedad San Vicente de Paúl, la cual era una sociedad secular con alta presencia re-

6 Entre esos impuestos y otras formas de fuentes de recursos obligatorios se encuentran los si- guientes: licor (1870), almacenes de comercio (1873), propiedad (1878), registro (1882), rifas y loterías (1914), lotería de beneficencia (1921), impuesto a espectáculos-Fondo de pobres (1919) (Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs. 22 y 23).

7 Entre estas comunidades se destacan las Hermanas Vicentinas en el Hospital San Juan de Dios; las Hermanas de la Caridad de la Presentación, en cooperación con la Sociedad del Sagrado Co - razón de Jesús, en el Hospicio; la Sociedad del Sagrado Corazón de Jesús en el Asilo de Mujeres Indigentes; las Hermanitas de los Pobres en el Hospital de la Misericordia y el Asilo de Ancianos. El Asilo de Varones Indigentes se encontraba bajo la vigilancia directa de Arzobispo (Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs. 3-7).

ligiosa, financiada mayoritariamente con recursos privados. Estos recursos provenían de limosnas de los socios, aportes de los miembros contribuyentes, donaciones de individuos y empresas, recaudos de bazares y conciertos. Los fondos públicos, aunque permanentes e importantes, no superaron el 20%. Al igual que los establecimientos de beneficencia, la Sociedad mantuvo unas fuertes relaciones con la Iglesia católica aunque fue institucionalmente independiente. Las reuniones eran presididas por la jerarquía eclesiástica,

algunos locales eran facilitados por la Iglesia (sacristías, capillas), y muchas actividades fueron desarrolladas conjuntamente con alguna comunidad religiosa o algún miembro de la Iglesia (Hermanas de la Caridad Vicentinas, Hermanas de la Caridad de la Presentación, Hermanos Cristianos de la Salle, Compañía de Jesús) (Castro, B. 1998. Cap. III. Pgs. 10 y 17-25). Tanto la Sociedad San Vicente de Paúl y las otras sociedades privadas de

la época, como las instituciones bajo la supervisión de la Junta de Beneficen-

cia, tuvieron una marcada orientación asistencialista. La diferencia entre la caridad que guió a las primeras y la beneficencia que orientó a las segundas, no se derivó de la importancia de la moral católica en la orientación de la asistencia a los pobres, ni del carácter asistencial de sus servicios, que fueron propios de ambos tipos de instituciones, sino de la posición en la estructura del Estado y de la estructura de financiación. Ambas representaron diferen - tes polos de un continuo de interacción entre lo público y lo privado y de complementariedad entre el gobierno, los particulares y las comunidades religiosas para la asistencia social de las poblaciones vulnerables. Mien - tras la Sociedad y otras instituciones privadas tuvieron control sobre sus actividades y aún de los recursos públicos que recibieron, las instituciones

supervisadas por la Junta tuvieron supervisión y control administrativo por parte del gobierno, así como una alta dependencia de sus recursos (Castro, B. 1998. Cap. V. pg. 30).

3.

La Constitución de 1886 y la soberanía limitada del estado

La Constitución de 1886 garantizó de nuevo un papel fundamental a la

Iglesia en la administración pública, especialmente en los campos educativo

y de asistencia social. En el fondo, esta Constitución legitimó y profundizó

la práctica de responsabilidad compartida entre Iglesia y Estado que venía desde el siglo XIX, a pesar de los intentos de secularización del movimiento de los liberales radicales.

En dicha Constitución, establecida “en el nombre de Dios como fuente de toda autoridad”, se señaló que la religión católica, apostólica y romana era la de la nación y que los poderes públicos la protegerían. Se prescribió que la educación sería organizada en concordancia con la religión católica 8 . Sobre esa base, se le dio a las autoridades eclesiásticas la facultad de seleccionar los libros de religión y moral para todos los niveles educativos y la de vigilar el seguimiento de la doctrina católica por parte de los maestros hasta el punto de poder denunciarlos y obtener su suspensión. Se prohibió todo tipo de enseñanza que contrariara el dogma católico (Helg, A. 1987:30). En 1888, se firmó el convenio de misiones para la “colonización y recristianización” de la periferia. La Iglesia, con la financiación del Estado, se encargaría de la tarea evangelizadora o de “civilizar a los salvajes” (comunidades indígenas). Para la realización de esta tarea se hizo una distribución de territorios indígenas por comunidades religiosas. El sistema mixto de prestación de servicios sociales se profundizó en este período. El apoyo gubernamental a instituciones educativas y a estableci - mientos de beneficencia civiles o religiosos fue una constante en esta época. Se establecieron convenios con comunidades religiosas para la prestación de diversos servicios sociales, a través de las misiones 9 , de sistemas de becas, de convenios para la administración de los colegios “oficiales” 10 , escuelas de artes y oficios, hospitales, hospicios y asilos de beneficencia. Igualmente, se promovieron desde el gobierno, programas con apoyo de la población como los restaurantes escolares o las sociedades de patronato escolar.

8 El artículo 12 del Concordato, firmado un año más tarde (1887), decía: “En las Universidades y en los Colegios, en las Escuelas y en los demás centros de enseñanza, la educación y la instruc - ción pública se organizarán y dirigirán en conformidad con los dogmas y la moral de la Religión Católica. La enseñanza religiosa será obligatoria en tales centros y se observarán en ellos las prácticas piadosas de la Religión Católica.” (En Helg, A. 1987:29).

9 El Estado financiaba la “acción civilizadora” de la Iglesia, pagando maestros, locales y material. La misión bajo la responsabilidad del representante pontificio estaba en libertad de dar el tipo de instrucción que creyera conveniente. Su tarea prioritaria era la evangelización (Helg, A.

1987:186).

10 “La calificación de “oficial” o de “pública” no significaba necesariamente una enseñanza difundida por el Estado en oposición a una enseñanza privada dada por los particulares. De hecho, el colegio era “oficial” si sus edificios eran de propiedad de la nación o eventualmente del departamento… El Estado confiaba la dirección de sus establecimientos a particulares o con frecuencia a con - gregaciones religiosas. Por ejemplo, en Bogotá, los jesuitas administraban el colegio nacional de San Bartolomé, en tanto que el colegio nacional de San Luis Gonzaga en Zipaquirá, cerca de la capital, estaba confiado a los padres misioneros del Corazón de María. La Escuela Nacional de Comercio en Bogotá, estaba bajo la dirección del profesor alemán Wilhem Wickmann desde 1908” (Helg, A. 1987:73).

En materia de asistencia social, sin embargo, como lo ha mostrado Beatriz Castro en sus trabajos sobre la beneficencia, el Estado no delegó totalmente en la Iglesia la asistencia social. Si bien se estableció como norma la delegación parcial de funciones y la alta presencia de las comunidades en la ejecución de los servicios, la supervisión estatal, el control y la profesionalización en los servicios en las instituciones de beneficencia, se incrementaron gracias al papel de la Junta General de Beneficencia (Castro, Beatriz. 1998. Cap. II). Por otro lado, un nuevo debate sobre el papel del Estado en la asistencia social surgió en este período. La asistencia pública y la responsabilidad social del Estado, tuvieron un lugar privilegiado en este debate (Castro, Beatriz. 1998. Cap. V. Pgs. 19-22).

La asistencia pública y la responsabilidad social del Estado. Mientras

que en el siglo XIX, la caridad y la beneficencia fueron los conceptos claves en el discurso de la asistencia social, en el siglo XX, estos conceptos aunque per- manecieron con gran fuerza, entraron en tensión con el de asistencia pública. Este término hacía referencia a la actividad de asistencia social basada en la responsabilidad del Estado. Una responsabilidad pública no definida desde un punto de vista moral, donde la caridad y la responsabilidad individual eran las guías, sino una responsabilidad basada en una perspectiva política y social. Los promotores de este discurso no le restaron importancia a las motivaciones religiosas para la formación de instituciones privadas de asistencia social, pero no propusieron la caridad y la beneficencia como el núcleo de la actividad estatal en materia de asistencia social (Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs. 36-39). Un crítico del funcionamiento de la Junta de Beneficencia de Cundina - marca, Marcelino Vargas, fue un exponente claro de ese pensamiento. La siguiente cita, donde se enfatiza el papel del Estado en torno a la asistencia pública, da cuenta de las bases de ese debate. “El Nuevo Tiempo y el señor Síndico del Hospital se empeñan en confundir la beneficencia pública con la privada y en sos - tener que los establecimientos a cargo de la Junta General de Beneficencia son de caridad, sin considerar que así le hacen mal a la entidad misma y desconocen la obligación en los poderes públicos de proveer suficientemente a ramo tan importante de la administración. La máxima evangélica “Amaos los unos a los otros”, no tiene que ver con el Estado. Este no hace, ni debe hacer obras de caridad. Y es claro que esto no excluye el que los particulares ejerciten su caridad auxiliando establecimientos destinados al servicio de los menesterosos…

En todas partes del mundo este organismo que aquí llamamos beneficencia, se llama asistencia pública y funciona organizado como un ramo muy importante del gobierno. El nombre de be - neficencia que aquí le hemos dado a esa dependencia oficial, y la manera despreciativa con que se le ha mirado y administrado, perturban el criterio con que se juzga, haciendo creer que es asunto de caridad y filantropía, y que debe tratarse como tal lo que es simplemente un deber administrativo. A los establecimientos que el gobierno costea y que son o deben ser parte integrante de la administración pública, en donde no entra la caridad como móvil, sino el cumplimiento de ineludibles deberes guberna - mentales, debemos darle su verdadero nombre y organizarlos y reglamentarlos bajo una oficina pública, con su personal de empleados, sus rentas, su material, etc.” (Vargas, Marcelino. 1920. Citado por Castro, B. 1998. Cap. II. Pgs 37-38). Los límites de lo público y lo privado volvían a estar en discusión en torno

a

la asistencia social. Al igual que en el siglo XIX, la precariedad del Estado

y

las ideas en boga sobre la beneficencia, no permitieron el que se asumiera

la asistencia pública como responsabilidad exclusiva del gobierno, ni que se aumentara la planta de personal involucrada en esta tarea. A pesar de la conveniencia que muchos le otorgaban a una reforma de la Beneficencia, eran claras las limitaciones para realizarla. Haciendo referencia a la Orde- nanza 51 de 1921, donde se establecía la “concepción moderna del Estado” en relación a la asistencia pública, el Presidente de la Junta General de Be - neficencia señalaba la imposibilidad de realizarla, dada la inexistencia de los

recursos necesarios para su desarrollo y advertía que si se hiciera la reforma “sería preciso disminuir las partidas de alimentos y drogas para costear en cambio los sueldos del personal superior”. Señalaba también el temor de que la secularización de la asistencia social y el aumento de la burocracia en la Beneficencia “retraería el apoyo de los particulares, cuyas donaciones, heren- cias, legados y servicios personales constituyen un importantísimo renglón de entradas para esta rama de la administración departamental”. Dada la importancia de la colaboración privada y del voluntariado social a la benefi- cencia, propone continuar con el esquema mixto de recursos institucionales públicos y privados y considera “irremplazable la acción simultánea de ocho

a diez caballeros de grande influencia social, quienes por caridad y filantropía desempeñan las sindicaturas, y recaudan las rentas de los establecimientos

y cobran los auxilios con mayor asiduidad que si se tratara de sus intereses particulares” (Citado por Castro, B. 1998. Cap. II. Pg. 38).

Sociedades privadas. Acción social y ayuda del gobierno. Al lado

de los establecimientos supervisados por la Junta de Beneficencia, exis - tieron sociedades privadas y seculares sin vínculos administrativos con el gobierno o con las comunidades religiosas, pero en muchas ocasiones con ayuda financiera del primero o con apoyo de las segundas. La mayor parte de estas sociedades actuó sobre la base de la doctrina social de la iglesia. La prevención adquirió dentro de este contexto una gran importancia en la acción social. En el campo de la salud, la nutrición y la higiene tuvieron

acogida; en el campo social, los círculos de estudio, las bibliotecas parro - quiales o ambulantes o las escuelas profesionales adquirieron importancia;

y en el campo económico, las cajas de ahorro, las cooperativas de crédito y

las mutualidades tuvieron fuerza. El trabajo con la clase obrera fue de gran importancia dentro de las estrategias de la acción social para crear una pre- sencia católica en las fábricas y sindicatos que empezaban a desarrollarse (Castro, B. 1998. Cap. V. Pgs 14-15). La obra del Padre José María Campoamor, iniciada en 1911 con el Círculo de Obreros de San Francisco Javier, la Caja Social de Ahorros y el plan de vivienda obrera de Villa Javier fue una de las obras importantes de la época

y refleja bien el nuevo espíritu de la acción social. Los valores del ahorro, el

trabajo digno, la familia y la aceptación de la pobreza por imitación a Jesu- cristo pobre, fueron impulsados por esta obra. El reglamento del Círculo de Obreros excluía expresamente toda consideración política, pero exigía que los socios cumplieran fielmente los mandamientos de Dios y los preceptos de la Iglesia (González, F. 1989b:374-375). La Acción Católica centrada en el trabajo con empleados y obreros, tuvo un gran apoyo en las élites y marcado acento anticomunista. En 1923 Mon - señor Vicentini trató de organizar la Acción Católica teniendo como eje la caridad cristiana y la justicia social, pero sólo hasta 1933 se creó la Acción Católica en Colombia organizada por el entonces Monseñor Luis Concha Córdoba con el apoyo del jesuita chileno Jorge Fernández Pradel. La Acción Católica se organizó por comités: el religioso, el de beneficencia, el de orga - nización, el de propaganda oral y escrita, y el de moral. Se creó la Revista de la Acción Católica y la Hora Católica en la radio. La filantropía y la caridad cristiana se acompañaron ahora de la intención de crear una fuerza capaz de combatir los movimientos sociales y revolucionarios nacientes (Bidegain de Urán, A. M. 1985). Una cierta división del trabajo se presentó en dichas instituciones. Mientras los de salud, higiene y aseo fueron promovidos por grupos de hombres, espe -

cialmente de médicos 11 , los de educación y amparo, fueron promovidos por grupos de mujeres 12 (Castro, B. 1998: Cap. IV, p. 8). Las sociedades privadas femeninas, tuvieron una relativa autonomía en relación con las sociedades masculinas y las jerarquías eclesiásticas, creando un mundo femenino con cierta autonomía. Si bien, algunas sociedades de asistencia social habían permitido una mínima participación en el dominio de lo público, pero desde una posición secundaria, ahora estas nuevas sociedades en las que las mujeres ejercían la dirección, la administración y las tareas de ejecución en los establecimientos, daban una mayor autonomía a las mujeres (Castro, B. 1998: Cap. IV, p. 6). Otro tipo de organizaciones que tuvieron una importante presencia desde finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX, fueron las sociedades de ayuda mutua. Estas sociedades ejercieron la ayuda entre iguales y no dependieron del Estado ni de la jerarquía eclesiástica. Se organizaron por afinidad gremial (barberos, sastres, artes gráficas, linotipistas, papelería, albañiles, etc.) y combinaron los programas y ayudas para momentos críti- cos del ciclo vital (enfermedad, muerte, viudez) y crisis económica, con la transmisión de los secretos del oficio, la generación de vínculos sociales y vínculos de compadrazgo. Se diferenciaron de las cofradías por su carácter más civil. No se establecieron en torno a un santo aunque en general conta- ron con el patrono del gremio. También se diferenciaron de las sociedades democráticas y católicas de mediados del siglo XIX en la distancia que tuvieron de la política. Mientras estas sociedades tuvieron fines políticos, apoyando respectivamente al partido liberal y conservador y participando directamente en los enfrentamientos de carácter partidista, las sociedades mutualistas privilegiaron el vínculo gremial sobre el político (Castro, B. 1998: Cap. V, p. 17).

11 Entre estos se encuentran: el Hospital de la Misericordia (1897), la Sociedad Pediátrica (1918), el Patronato de la Gota de Leche (1919), la Sociedad de Hospitalización Infantil (1926) (Castro, B. 1998: Cap IV, pgs. 2-3).

12 Ejemplos de estas sociedades son: La Casa Protectora de Niñas de Bogotá (1917), la Sociedad de Patronato de Presos (1917), la Asociación de Caridad para Niñas (1919), la Casa de María Inmaculada para el Servicio Doméstico (1921), la Sociedad Pío IX (1927), el Programa Gota de Leche-Medellín (1917), el Club Noel-Medellín (1916) y las Damas Católicas (1916) (Castro, B. 1998: Cap. IV, p. 6-8).

4.

La ampliación de la intervención estatal, las reformas liberales, la polarización partidista y la dinámica de las organizaciones civiles

(1930-1957)

El período que se inicia con la Gran Depresión, está marcado por los esfuerzos de los gobiernos liberales por consolidar un Estado interven - cionista y modernizar la economía. Las nuevas funciones propuestas para el Estado y las tensiones políticas en torno a las mismas determinaron, en buena parte, la dinámica de las organizaciones sin ánimo de lucro en este período. Durante los gobiernos liberales, y especialmente durante el primero de López Pumarejo (1936-40), se planteó una nueva concepción del Estado que encuentra en la reforma constitucional de 1936, su expresión más clara. Los ejes de esta reforma fueron la ampliación de la ciudadanía política 13 , la intervención del Estado para garantizar el cumplimiento de sus “deberes sociales” 14 y la secularización 15 . Al establecer que la asistencia pública era una función estatal, al terminar con algunas prerrogativas de la Iglesia en asuntos sociales 16 y al suprimir las referencias al catolicismo como religión de la nación, se reforzó la alianza del episcopado y el partido conservador en contra de la reforma constitucional y de las reformas sociales que de ahí se derivaron (fiscal, agraria, laboral y educativa), agudizando así la polari - zación entre los partidos. En este contexto de polarización surgieron importantes entidades sin áni - mo de lucro, algunas de ellas ligadas a los partidos políticos. Los liberales, por ejemplo, facilitaron la consolidación de una confederación sindical cercana a sus planteamientos, así como de otras organizaciones civiles de apoyo a

13 La reforma electoral derivada de la Constitución amplió los derechos políticos de los hombres al suprimir las restricciones existentes. Hasta entonces, sólo los hombres alfabetos con ingresos mínimos de $500 o con propiedades cuyo valor equivaliera a $1.500 tenían derecho al voto.

14 La propiedad privada se garantizó en la reforma, pero fue definida como función social que podía ser limitada en bien del interés público. El trabajo se estipuló como “obligación social” protegida por el Estado. La asistencia pública se estableció como función estatal.

15 Se derogaron los artículos confesionales, desapareciendo así las referencias al catolicismo como la religión de la nación. Se estableció la “libertad de cultos” y la “libertad de enseñanza”, suprimiendo la obligatoriedad de la anterior Constitución de organizar la educación pública en concordancia con la religión católica y otorgando al Estado la “suprema inspección y vigilancia” sobre la educación.

16 La reforma constitucional además de propender por una mayor intervención estatal en la educa- ción y en la beneficencia, predominantemente en manos de la Iglesia, y de suprimir los privilegios eclesiásticos en esta área, suprimió la exención de impuestos para templos y seminarios, admitió el divorcio, y obligó a recibir a los hijos naturales en los colegios privados.

sus programas. Igualmente, promovieron un mayor control estatal sobre las instituciones de beneficencia. Estos intentos de intervención gubernamental fueron intentos débiles que no lograron el establecimiento real de derechos sociales para los ciudadanos y que, por convicción o necesidad, mantu - vieron un campo abierto a la beneficencia pública y al desarrollo de varias

instituciones privadas en áreas como educación, salud y protección infantil.

El partido conservador y la Iglesia, por su lado, apoyaron el desarrollo

de organizaciones cercanas a sus planteamientos políticos e ideológicos y contrarias al espíritu de las reformas. Al igual que en el siglo XIX, la edu - cación se constituyó en uno de los ejes conflictivos. A partir de 1946, el espíritu reformista perdió fuerza y la polarización entre partidos se acentuó. La intolerancia y violencia partidista se expandió en campos y ciudades co - lombianos. El período conocido como La Violencia, se desencadenó el 9 de Abril de 1948 a raíz de la muerte del líder popular Jorge Eliecer Gaitán. Entre 1953 y 1957, época de dictadura militar, se inició el proceso de Pacificación del país y se establecieron las bases del acuerdo bipartidista denominado el Frente Nacional. Este acuerdo tomó forma a partir de 1958. En el campo económico, la ampliación de la intervención estatal se con- virtió en un gran incentivo para la creación de asociaciones interesadas en influir sobre las políticas económicas y sociales. Los más importantes gremios económicos fueron creados en estos años y sus representantes participaron, al igual que los representantes sindicales, en la toma de decisiones de política social a través de su presencia en juntas directivas de diversas instituciones gubernamentales y en espacios de concertación y consulta con los gobier- nos. Un importante ejemplo de este tipo fue la iniciativa gubernamental de

creación del Instituto Colombiano de Seguridad Social, la cual contó desde sus inicios con el apoyo y participación de gremios y sindicatos en la direc- ción del mismo. La creación misma del Instituto fue otro incentivo para la

formación de nuevas asociaciones de profesionales de la salud. Este Instituto se encargó de la seguridad social de los asalariados del sector privado y ha tenido a lo largo de su existencia una cobertura limitada.

A continuación se describirá con un poco más de detalle la dinámica de

los principales tipos de organizaciones en este período.

El patronazgo liberal en la creación de la Confederación Colombiana

de Trabajadores (CTC). Después de una política gubernamental basada en el tratamiento represivo a los movimientos huelguísticos, la cual tuvo su más cruda expresión en la masacre de las bananeras en 1928, los gobiernos liberales expidieron una legislación favorable para el fortalecimiento sindical

y para la negociación colectiva 17 . En los primeros siete años de gobiernos

liberales se reconocieron cuatro veces más sindicatos que en los veinte años

anteriores y el 70% de los conflictos se resolvieron de forma negociada por la intervención gubernamental (Palacios, M.1995:156) 18 . Este ambiente propicio

y el apoyo gubernamental directo, contribuyeron a la creación de la primera

confederación sindical estable del país, la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC). Previamente a la creación de la CTC, entre 1925 y 1929, había funcionado de forma muy precaria la Confederación Obrera Nacional (CON). Poste- riormente, en 1934, se convocó el Primer Congreso Nacional Sindical, que terminó con el establecimiento de dos comités, uno liberal y otro comunista. En 1936, se realizó un Segundo Congreso Sindical con apoyo económico del gobierno y presencia del gabinete liberal. En este Congreso, se creó un comité de unidad de cuatro diferentes tendencias políticas presentes en el

movimiento obrero, de donde surgió posteriormente la CTC 19 . Los asistentes

a este Congreso representaban alrededor del 38% de la población sindicali-

zada. El resto era independiente o participaba en el incipiente sindicalismo católico. Dos años más tarde, en 1938, el número de afilados a la CTC se había duplicado y el control liberal en la dirección había aumentado 20 (Ar- chila, M. 1989b:260).

La influencia liberal en el sindicato, se expresó en el apoyo directo a can - didatos de este partido en las campañas, en las elecciones y en el llamado

a paro general para manifestar el apoyo al presidente López ante el intento

de golpe militar en 1944 21 . Este apoyo fue recompensado con la legislación

17 La Ley 83 de 1931 dio legitimidad a la acción sindical a través del otorgamiento de personerías

jurídicas, la regulación de la huelga y la promoción de la negociación colectiva. La Ley 129 de 1931 estableció la jornada máxima de trabajo de 8 horas diarias y 48 semanales. La ley 147 de 1937 autorizó los auxilios económicos del gobierno para eventos sindicales con la contraprestación de la participación del mismo a través del Ministerio de Industrias en la reglamentación de los encuentros.

18 Mientras que entre 1909 y 1929 se reconocieron 109 asociaciones de trabajadores, entre 1930

y 1937 se reconocieron 464 (Tirado, A. 1989: 339). Después de que en la década de los veintes,

un alto número de huelgas se resolvieron por la intervención de la policía, entre 1935 y 1937

el 70% de los conflictos se resolvió por la intervención de forma negociada con la intervención

gubernamental (Palacios, M. 1995:156).

19 El comité estuvo constituido por 8 liberales, 3 socialistas, 1 anarcosindicalista y 4 comunistas (Archila, M. 1989b:256).

20 El número de afiliados pasó de 39.000 en 1936 a 80.000 en 1938. El número de liberales en el comité de 1938 aumentó a 13, mientras que los socialistas y comunistas disminuyeron su repre- sentación a dos respectivamente (Archila, M. 1989b:259-260).

21 En 1942, apoyaron la candidatura de López Pumarejo y en 1946 mientras las directivas apoya- ron la candidatura de Gabriel Turbay, la mayor parte de los afiliados apoyó a Gaitán, quien se

laboral de 1945 22 . Sin embargo, ese mismo año marcó el viraje del partido liberal en torno al sindicalismo 23 . Como dice Marco Palacios, al cortejo y matrimonio iniciales entre el partido liberal y la CTC, le siguió la separación de cuerpos. Esta separación dejó en claro que la politización de una sola vía generada por el patronazgo gubernamental y partidista en la dinámica interna de la Confederación, se traduciría en una influencia muy limitada de la CTC en las posturas partidistas (Palacios, M. 1995:159).

La influencia católica en el sector obrero. De las asociaciones de ayuda mutua a la búsqueda de hegemonía sindical. Por el lado

sindical y del sector obrero en general, hubo una importante acción de la Iglesia en este período. La Juventud Obrera Católica (JOC) se fundó en 1932 y fue reconocida por el episcopado el siguiente año. Tuvo un carácter abiertamente anticomunista y buscó competir con los liberales en el terre - no sindical, por lo cual recibió un apoyo importante de los conservadores. Sin embargo, la influencia católica en el sindicalismo en esa década era todavía precaria 24 . Su trabajo con el sector obrero había estado dirigido más a la creación de asociaciones de ayuda mutua, y a promover el ahorro, la formación técnica y la solidaridad inspirada en la caridad, como vía para mejorar la situación económica, moral y religiosa de los trabajadores (González, F. 1989b:375). El impulso de sociedades de mutuo auxilio y de los centros obreros, inspirados en la doctrina social de la Iglesia y la poca atención a la lucha por los intereses gremiales, conllevaría a que en sectores tan importantes

había enfrentado a la CTC y había promovido una nueva organización, la Central Nacional de Trabajadores (CNT) que realizó su primer congreso en 1945, paralelo al de la CTC (Londoño, R. 1989:273).

22 La Ley 6 de 1945 estableció el derecho a vacaciones, cesantías, indemnizaciones por accidentes de trabajo o enfermedad profesional, la prohibición del pago en especie, el establecimiento del fuero sindical, la prohibición del paralelismo sindical, el establecimiento de remuneración para trabajadores rurales. También privilegió la negociación con los sindicatos de empresa sobre los de industria y reglamentó el derecho de huelga prohibiendo su realización en los servicios pú - blicos, lo que tendrá una gran incidencia en la futura dinámica sindical (Palacios, M. 1995:168 y Archila, M. 1989b:266).

23 Aunque en 1942 ya se habían reprimido algunos conflictos en organizaciones controladas por comunistas, la ruptura se marca en 1945 con la declaración de ilegalidad de la huelga, cancela - ción de personería jurídica y represión de los trabajadores del Río Magdalena, organizados en la Federación Nacional de Trabajadores del Transporte Fluvial, Marítimo, Portuario y Aéreo (FE - DENAL), organización controlada por el partido comunista y de gran peso en la Confederación (Archila, M. 1989b:263-270).

24 En el censo sindical de 1939, se registraron 571 sindicatos. De estos, 224 pertenecían a la CTC, 73 al sindicalismo católico y 274 no tenían afiliación específica (Archila, M. 1989b:262).

como el textil, el sindicalismo sólo se desarrollara con fuerza a partir de los 50s. Sólo hasta esa década, la Iglesia Católica tendrá un papel hegemónico en el sector sindical gracias al desarrollo de la Unión de Trabajadores de Colombia (UTC), cuyo núcleo fuerte de trabajadores fue el del sector textil (Londoño, R. 1986:240-241). La Unión de Trabajadores de Colombia (UTC) se creó en 1946, pero sólo recibió su personería jurídica en 1949 cuando se reformó el decreto que prohibía el paralelismo sindical. La Ley 6 de 1945 había creado un marco legal apropiado para su desarrollo, en tanto privilegió el sindicalismo de base sobre el esquema federado y gremial en que se había desarrollado la CTC. Este esquema promovió la autonomía de las empresas y los sindicatos frente al Estado en el proceso de negociación y buscaba despolitizar la acción sindical. La UTC tuvo el apoyo de la Iglesia Católica, el partido conservador

y los empresarios especialmente antioqueños. Asumió como banderas la

campaña contra el liberalismo y el comunismo, pero planteó desde sus orí -

genes una posición de independencia frente a los candidatos de los partidos.

A

partir de su creación incorporó continuamente afiliados hasta llegar a ser

la

central hegemónica en los 50s y 60s, mientras que la CTC fue perdiendo

su influencia 25 . La persecución conservadora a la CTC y el apoyo oficial a la UTC explican en parte esta dinámica (Londoño, R. 1989: 276-281).

Del intento por la secularización de la educación pública al creci- miento de la educación confesional privada. La Iglesia católica, aliada al

partido conservador, se convirtió en una gran opositora a las reformas libera- les. El carácter laico de los programas educativos y la búsqueda de una mayor intervención estatal fueron objeto de permanentes críticas por parte de las

jerarquías eclesiásticas. La noción de “libertad de enseñanza” fue, a partir de la

confesionales contra

reforma constitucional, la bandera

la secularización y la intervención estatal en educación. Es importante subrayar

que los colegios privados y dentro de estos los confesionales, constituían para

de

los establecimientos

la

época la opción mayoritaria para la población 26 (Palacios, M. 1995:154). Al lado de la oposición a la intervención del Estado en materia educativa,

la

Iglesia promovió activamente la creación de centros educativos católicos.

25 Entre 1946 y 1960 la UTC pasó de 40 sindicatos afiliados a 764. En 1965 el 42% de la población sindicalizada pertenecía a esta confederación. La CTC tenía en 1957, 27 sindicatos afiliados formalmente (Londoño, R 1989:276 y 280).

26 Para 1938, por cada estudiante matriculado en los colegios oficiales, dos estudiaban en planteles religiosos privados (Palacios, M. 1995:154). En 1940 el 56% de los colegios privados era de alguna comunidad religiosa (Helg, A. 1987:285).

En varios municipios se crearon escuelas elementales dependientes de las parroquias. Entre 1934 y 1938, se crearon 60 nuevos colegios confesionales para promover la enseñanza católica. En 1936, el Arzobispo solicitó a los rectores de colegios renunciar a las subvenciones del gobierno que obligaban a la adopción de planes oficiales de estudio. En 1931, los Jesuitas reabrieron la Universidad Javeriana y en 1936 fundaron en Medellín la Universidad Católica Bolivariana. En 1938, la Iglesia promovió la creación de la Confederación de Colegios Católicos, cuyos objetivos principales eran la promoción de la educación católica y sustraer a sus miembros de la intervención del Estado. Esta Confederación tuvo un papel de gran importancia en la oposición a la secularización y en la ampliación del número de establecimientos católicos 27 (Helg, A. 1987:164). A raíz de la finalización del período liberal (1930-1946) y del nuevo as - censo de los gobiernos conservadores (1946-1953), y especialmente a partir de la revuelta popular del 9 de Abril de 1948, se produjo un viraje de gran importancia en la política educativa. El sectarismo político desencadenado con el 9 de Abril, fue interpretado como la acción bárbara del pueblo y se le dio a la educación un papel importante en la explicación de los hechos. La Violencia 28 , como dice Marco Palacios llevó a “auscultar las entrañas del pueblo campesino, pero no las entrañas de la organización política” (Palacios, M. 1995:190). Mientras pensadores liberales, como Alberto Lleras, vieron las raíces de la Violencia en la defectuosa educación, los conservadores ad- judicaron al proceso de secularización educativa, de los gobiernos liberales, el origen de la Violencia. A partir de esta interpretación, los gobiernos con- servadores con el apoyo de la Iglesia y especialmente de la Confederación de Colegios Católicos, impulsarán la “recristianización” de la educación. Está recristianización se expresará en una purga de maestros liberales durante el gobierno de Laureano Gómez y en una gran expansión de la educación privada católica durante los años 46 a 57 (Helg, A. 1989a:114-127).

27 La reacción de la Iglesia llevó a que ésta, por intermedio de la Confederación, lograra una mayor hegemonía en el campo educativo. En 1963 el 74% de los colegios privados pertenecían a la Confederación (Helg, A. 1987:285).

28 Este período conocido como La Violencia, con mayúsculas, se inicia en 1945 con el sectarismo político tradicional, se expande por lo menos a 230 municipios en los años siguientes (hasta 1953), época en que recrudece la violencia y se incrementa el número de muertos. Después, durante gobierno militar y la llamada pacificación (1953-1957), lo típico de la violencia es la acción de los “pájaros” o matones a sueldo de los directorios políticos regionales. En adelante, hasta 1964, se desarrolla la época del bandolerismo y los intentos de reinserción. Se calcula que el total de muertos producto de esta violencia política fue de 300.000 (Palacios, M. 1995:189-90).

La promoción gubernamental de organizaciones de apoyo a sus

programas. Los gobiernos en este período promovieron directamente la creación de organizaciones de ciudadanos, para lograr apoyo a algunos de sus programas de educación y nutrición. Un buen ejemplo de esto se dio en el Departamento de Boyacá, donde el Director de Instrucción Pública, impulsó desde 1925 las “sociedades comunales de patronato escolar”. Estas sociedades estaban compuestas por “las damas y los notables” de las aldeas, quienes mediante bazares, ventas de caridad y colectas, crearon restaurantes escolares y bibliotecas 29 . El modelo fue promovido con algún éxito en otros departamentos en los siguientes años (Cundinamarca, Santander del Sur, Tolima y Cauca), mientras que en otros, dada la precaria colaboración de la élites locales, tuvo poca incidencia (Atlántico, Antioquia, Huila y Nariño). La Cruz Roja local colaboraba en la distribución de la leche en algunos departamentos (Helg, A. 1987:123 y 137). Desde 1935, el Ministerio de Educación inició la financiación de estos res- taurantes escolares, pero la iniciativa encontró detractores en los representantes de ambos partidos. Algunos liberales consideraban que al apoyar lo que se em- pezó a considerar peyorativamente “obras de caridad”, el Estado se convertiría en “una gigantesca institución de beneficencia”. Algunos conservadores, por su lado, veían en estos restaurantes una intervención inadecuada del Estado en asuntos que deberían ser tarea exclusiva de la familia (Helg, A. 1987:156). En 1940, se retomó a nivel nacional la idea de los patronatos, pero para la tarea de “desanalfabetizar”, como se denominaba en la época. En cada municipio se quizo crear la Comisión de Patronato Municipal, la cual incluía al alcalde, al cura, al presidente del Consejo Municipal y a “tres ciudadanos y tres damas de buena sociedad”. A nivel nacional, se estableció una comisión encabezada por el Presidente de la República, el Arzobispo Primado y el Mi- nistro de Educación. Al igual que los patronatos escolares, los bazares y las colectas fueron estrategias importantes de recolección de fondos. El aporte de la nación se concibió desde el inicio como un aporte reducido. Más adelante, otro ministro liberal, influido por la pedagogía mutualista, promoverá una nueva campaña de alfabetización, haciendo llamados a la generosidad de la Iglesia, los sindicatos y los ciudadanos (Helg, A. 1987:241-2).

La beneficencia pública y la asistencia privada. El paulatino intento de

control y supervisión del Estado sobre los establecimientos de beneficencia,

29 En 1927 cerca de 2.000 niños, de los 32.182 matriculados en las escuelas primarias de Boyacá, se beneficiaban de estos restaurantes (Helg, A. 1987:123).

no tuvo el carácter marcadamente conflictivo que tuvo el intervencionismo estatal en la educación. Ningún grupo político importante exigió una polí- tica gubernamental en estas áreas y la acción voluntaria continuó teniendo gran aceptación, al menos para la atención de los pobres. Los arreglos de compromiso se dieron con mayor facilidad en estas áreas y el desarrollo de instituciones sin ánimo de lucro, no tuvo el carácter reactivo que se presentó en educación (Abel, C. 1996:15 y 35). Durante este período continuó la acción de las Juntas de Beneficencia como entidades de administración y de supervisión de los establecimientos de bene- ficencia pública (hospitales, hospicios, asilos, colonias de mendigos) 30 . Estos establecimientos no eran dependencias departamentales sino fundaciones públicas de beneficencia, organizadas como entidades sin ánimo de lucro de beneficio social 31 . Los recursos para su funcionamiento continuaron siendo la mezcla de los auxilios nacionales, departamentales y municipales, con los ingresos derivados de los impuestos con destinación específica 32 , las rentas de la lotería, los arrendamientos, el producido de las actividades agrícolas,

30 Además de los establecimientos que la Junta tenía a su cargo (Hospital San Juan de Dios, el Hos - picio de Sibaté, el Asilo de Niños Desamparados, la Escuela de Oficios Domésticos, los Asilos de Locos y de Locas, la Colonia de Mendigos y el Asilo de Indigentes Mujeres), había creado un programa de cuidado de niños donde subsidiaba a las madres o familiares en situaciones de gran pobreza, buscando disminuir el número de niños asilados y la protección de los mismos por sus familias. Para 1939, aproximadamente 5.300, entre enfermos y asilados, eran atendidos mensualmente en los diferentes establecimientos, por alrededor de 820 personas (Ver Gómez, J. Memoria de 1940 de la Junta General de Beneficencia de Cundinamarca a la Honorable Asamblea Departamental. Cuadros anexos sobre movimiento de personal asistido y de administración en los establecimientos de Beneficencia de Bogotá y Sibaté).

31 Para entender este carácter fundacional de la Beneficencia Pública, es importante aclarar que de acuerdo a la legislación sobre instituciones de utilidad común de 1939 (Ley 93) y las anteriores, las regulaciones contemplaban la posibilidad de la creación de Instituciones de Utilidad Común de carácter fundacional, tanto a los particulares como al Estado. La finalidad social o de beneficio social y el carácter no lucrativo eran las características definitorias de estas entidades. Sólo hasta 1968 (decreto-ley 3130) se agregará a las características mencionadas, el de la iniciativa particular, como elemento definitorio de las Instituciones de Utilidad Común o Fundaciones. Esta iniciativa particular diferenciará este tipo de instituciones con los Establecimientos Públicos. El decreto 54 de 1974 y la jurisprudencia posterior mantendrán esta diferencia. En la Fundaciones de derecho privado, la capacidad determinante del fundador se agota en el acto mismo de fundación, mientras que en los establecimientos públicos de carácter fundacional, donde se destina un patrimonio a la consecución de una determinada finalidad de interés general, el Estado no pierde esa capacidad determinante, y puede, con posterioridad a su creación, no sólo restringir o ampliar las finalidades sino también modificar, transformar o determinar la extinción de esas entidades, de conformidad con las conveniencias públicas (Tafur, A. 1990: 44-47).

32 Entre otros, los impuestos a los licores, tabaco, degüello; el departamental de registro y anotación; los municipales de pobres y el de mercancías extranjeras.

ganaderas y de los diversos talleres, así como de las pensiones cobradas por algunos de los servicios. Los legados o donaciones testamentarias fueron otra fuente para el funcionamiento de estos establecimientos. El control a los establecimientos por parte de la Junta aumentó en este período. Un importante cambio se dio en el paso de una administración individual de los establecimientos a una administración centralizada y unificada. La presencia de las comunidades religiosas en la administración

y gestión directa de los programas continuó siendo importante. Se constata

sin embargo, una mayor profesionalización de los servicios y un aumento de personal civil profesional (médicos, enfermeros y enfermeras), técnico

y administrativo en los establecimientos. El personal científico llegó a ser

laico en todas las instituciones (Memorias del Síndico de la Beneficencia de Cundinamarca. 1940:136-149). Paralelamente a la beneficencia pública, en la áreas de salud y protección se crearon importantes fundaciones privadas y obras benéficas independien-

tes. Algunas se dedicaron a prestar servicios curativos a los más necesitados (Fundación Santa María, 1951, y Pro-Salud, 1952), otras abrieron hospitales con atención profesional (San Ignacio, 1942; Santa Ana, 1942; Shaio, 1956), otras dedicaron esfuerzos a los problemas de salud pública del momento (Liga Antituberculosa, 1947). En el área de protección infantil, encontra - mos ejemplos como las Granjas Agrícolas Infantiles del Padre Luna (1934), dirigidas a formar en el campo a los niños abandonados de la ciudad, las fundaciones Amparo de Niños (1934), Paulina y Ernesto Espinoza (1939), la Casa de la Madre y el Niño (1942), la de Huérfanos y Viudas de Naim (1947)

y la Preventiva del Abandono Infantil (1950). Algunas, se especializaron en

problemas especiales como la Fundación para la Educación del Niño Ciego

y Sordomudo (1956) (Acción en Colombia, 1974). En educación, se crearon fundaciones como la de Adolfo Jiménez, para promover la asistencia gratuita de niños pobres a las escuelas y la promo- ción de hospitales para pobres (1933), o la de Enseñanza de Oficios que funcionaba bajo el sistema de becas para impulsar la educación técnica y vocacional (1955). La de Carlos Michelsen y Antonia Michelsen, al igual que la anterior, utilizaba las becas para ayudar a la educación de la juventud (1957). En el área cultural, la Fundación Beatriz Osorio (1951) tenía como objetivo la promoción de museos. Algunas bibliotecas, como la de Itagüí creada en 1945, se crearon como fundaciones privadas. Legados como el de Guillermo Echavarría Misas (1930) se establecieron con el objetivo amplio de ayuda a los pobres (Acción en Colombia, 1974).

La acción social y la lucha pluripartidista por el voto femenino. La

polarización ideológica y partidista que se desarrolló en el movimiento sin- dical, no estuvo presente en las organizaciones femeninas de la época. Varias de las mujeres involucradas en la asistencia social en diversas organizaciones, como la Legión Femenina, el Sindicato de la Aguja, las Gotas de Leche o los Centros de Acción Social, lograron combinar esta actividad con su partici- pación como líderes activas en el movimiento femenino por los derechos políticos de la mujer. Una característica sobresaliente de este movimiento fue la capacidad de integrar líderes de ambos partidos. Tanto la Unión Femenina (1944) como la Alianza Femenina (1945), contaron con afiliadas de los par- tidos liberal y conservador, e incluso algunas líderes pertenecieron a ambas organizaciones. Estas organizaciones compartían la misión de promover la adquisición de la ciudadanía plena para las mujeres y la obtención del voto. La primera, estaba compuesta exclusivamente por mujeres profesionales, mientras la segunda, con un perfil más socialista, incluyó entre sus miembros a mujeres obreras y de barrios populares. Ambas organizaciones nacionales crearon filiales en las principales ciudades 33 (Villarreal, N. 1994:100-106). En 1954, durante la dictadura de Rojas Pinilla, se volverá a crear una organización compuesta por sufragistas de ambos partidos, la Organización Nacional Femenina (ONF). Esta Organización buscaba reclamar el sufragio para las mujeres en la Asamblea Nacional Constituyente (ANAC), a través de la presencia femenina independiente de su pertenencia a los partidos. Efectivamente, lograron la representación de líderes de ambos partidos, aún en contra de la desautorización del partido liberal. La ANAC aprobó el voto femenino, el cual fue ratificado en el plebiscito de 1957, primer año en que la mujer colombiana ejerció ese derecho político (Villarreal, N. 1994:129 y 135).

La intervención estatal como incentivo para la formación de los

gremios económicos. A partir de la depresión económica y de la segun- da guerra mundial, la producción se reorientó hacia el mercado interno. La industria naciente, logró duplicar su participación en el PIB (de 7.1% en 1929 a 14.4% en 1949), bajo una creciente participación del gobierno en la economía, especialmente por el desarrollo del modelo de sustitución de importaciones (Palacios, M. 1995:133). Este creciente intervencionismo

33 Las filiales también muestran el carácter pluralista de la organización. Por ejemplo, mientras la filial de Unión Femenina en Medellín tuvo un origen vinculado al partido conservador, la de Tunja estaba más cercana a los liberales gaitanistas (Villarreal, N. 1994:102-3).

económico del gobierno, creó incentivos a los empresarios para la formación de organizaciones que pudieran influir en las decisiones de las entidades gu- bernamentales encargadas de la política económica y para institucionalizar canales de comunicación con el gobierno (Urrutia, M. 1983:91). Los grandes gremios agrícolas, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) y la Fede- ración de Cafeteros, se habían creado en el período anterior en 1906 y 1927 respectivamente. En 1936 se creó la Asociación Bancaria. Las décadas de los

40 y los 50, serán el inicio de la especialización de los gremios agrícolas y la creación de las grandes asociaciones de industriales y comerciantes. La Asociación Nacional de Industriales (ANDI) fue creada en 1944 con

el objetivo básico de expresar su oposición a las políticas estatales percibidas

como perjudiciales para el sector privado en general. Las negociaciones sobre sectores específicos le correspondían a los gremios particulares (Urrutia, M. 1983:76). La Federación Nacional de Comerciantes (FENALCO) fue creada como reacción ante el severo control de precios ejercido en 1945. Inicialmente, se crearon comités regionales para defender al comercio de la interventoría gubernamental y el éxito en las acciones de estos comités, llevó a la creación en ese mismo año de FENALCO, la cual mantuvo una organización federada y descentralizada, a diferencia de la estructura cen - tralizada de la ANDI (Urrutia, M. 1983:93-105). Otros importantes gremios creados en este período fueron: la Federación Nacional de Arroceros (1947), la Federación Nacional de Algodoneros (1947), la Asociación Colombiana Popular de Industriales (ACOPI) (1951), la Federación Nacional de Indus - trias Metalúrgicas (FEDEMETAL) (1955). Para algunos gremios, la intervención directa del gobierno fue decisiva

para su formación. La Federación de Algodoneros por ejemplo, requirió del establecimiento gubernamental de precios mínimos de compra del algodón

y de la obligación a los textileros para absorber la producción nacional en

manos de la Federación (Urrutia, M. 1983:64). La Federación de Arroceros recibió un gran apoyo del gobierno con la Ley de Fomento Arrocero que impuso una contribución obligatoria al cultivador y encargó a la Federación para su administración (Urrutia, M. 1983:54). La Federación de Cafeteros contó con la participación del gobierno desde su creación. El contrato fir- mado con el gobierno en 1928 y renovado en los años siguientes, permitió el flujo continuo de recursos para el desarrollo de sus programas, así como la creación de un mecanismo de estabilización del mercado y de fomento de la producción. Este contrato estableció que el impuesto sobre las exportaciones cafeteras (la retención), no se considerara un recurso fiscal del gobierno, sino un recurso para el uso exclusivo a favor de los cafeteros.

Los gremios, al igual que las organizaciones femeninas en el período analizado, buscaron en general hacer prevalecer sus intereses gremiales sobre la adscripción política, aunque algunos como la Andi y Fenalco tuvieron en sus inicios sus proclividades partidistas. El relativo distanciamiento de los gremios en relación a los partidos, parece tener relación con la institucio - nalización de mecanismos de participación directa en la toma de decisiones por fuera de los canales de representación política. El caso extremo es el de la Federación de Cafeteros que logró sustraer la negociación de los asuntos cafeteros y la elaboración de políticas, de instituciones normales de toma de decisión (Congreso, Consejo de Política Exterior, Planeación) y logró asiento conjuntamente con la SAC, en la Junta del Banco de la República 34 . (Urrutia, M: 1983:140). La Andi, Fenalco y la SAC participaron en un amplio número de juntas directivas de instituciones públicas y de espacios institucionalizados de negociación y consulta de la política económica y social 35 . La actividad de los gremios no se limitó a la defensa de sus intereses económicos y tampoco todos sus programas fueron exclusivos para sus afi- liados. La Federación de Cafeteros ha movilizado desde su creación grandes recursos en las zonas cafeteras para la construcción y dotación de escuelas, hospitales, viviendas, acueductos y electrificación, etc. 36 Los departamen - tos cafeteros tienen niveles de logro educativo (Molina, G. y Herrán, C. A. 1995:67) e índices de oferta hospitalaria por encima de los promedios, segu - ramente adjudicables a la acción de los comités (Vargas, J. E. y Sarmiento, A.

34 La política cafetera no se trataba en el Congreso, ni en el Conpes, ni en el Consejo de Política Exterior, ni en Planeación Nacional. Sólo la Junta Monetaria trataba el tema cafetero (Urrutia,

M. 1983:140). Por otro lado, la Federación, conjuntamente con la SAC, participaban en la Junta

del Banco de la República (Palacios, M. 1995:135).

35 Entre otras, la ANDI participaba en el Consejo Nacional de Trabajo, en el Consejo Nacional de Salarios, el Instituto de Seguros Sociales (ISS), el Instituto de Mercadeo Agropecuario (IDEMA),

el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, en Colpuertos, etc. La SAC participaba en la Junta del ISS, en el IDEMA, en el Consejo Nacional de Salarios y en el Consejo de la Política Agropecuaria. Fenalco participaba también en la Junta del ISS (Urrutia, M. 1983:36-37).

36 De acuerdo a los datos recopilados por Urrutia en su trabajo sobre los gremios, para 1981 la Federación había construido 2.256 acueductos rurales, electrificado 109.656 viviendas, habili - tado 14.279 aulas, sostenido 460 restaurantes escolares y construido 6.612 kilómetros de vías. Las cooperativas cafeteras tramitaron en 1981 17.564 créditos y se encargaron de la adquisición del 86% de café de exportación. La capacidad de movilización de recursos puede juzgarse por las campañas departamentales. Por ejemplo, la electrificación rural en Antioquia se realizó con un aporte del 47% del comité de cafeteros, 30% de la electrificadora de Antioquia y 23% de la comunidad. En Boyacá la construcción de escuelas recibió aportes del 66.5% del comité y 23% de la comunidad (Urrutia, M. 1983:123). La Federación auspició la fundación de la Caja de Crédito Agrario que inicialmente operó en zonas cafeteras y después se amplió a todo el país (Palacios,

M. 1995:135).

1997:42). La Andi por su lado, estableció la primera Caja de Compensación, creó la Escuela de Administración de Negocios y participó en varias juntas de entidades de interés común. Fenalco promovió el establecimiento de Cajas de Compensación en varias ciudades desde finales de la década del 50 (Urrutia, M, 1983:97).

La seguridad social, iniciativa gubernamental con apoyo de gre-

mios y sindicatos. En 1946, con la promulgación de la Ley 90 se creó el Instituto Colombiano de Seguros Sociales (ISS). La iniciativa gubernamental de creación de este instituto oficial, encargado de la seguridad social de los asalariados, contó con el apoyo de las federaciones sindicales y gremios empresariales del momento. Si bien la legislación sobre el cubrimiento de accidentes de trabajo y del seguro colectivo para trabajadores se remontan a 1915 y 1921, fueron muchas las huelgas y paros realizados para lograr que se cumpliera la ley 37 . Previo a la creación del Instituto de Seguros Sociales, varios sindicatos habían logrado, como parte de sus luchas, el establecimiento de seguros por accidente, enfermedad profesional o asistencia hospitalaria. Igualmente, algunos habían logrado el establecimiento de alguna Caja de Previsión (Rodríguez, O. 1992a:80-87). En ese ambiente conflictivo y de cargas para la empresa sobre la seguri - dad social de sus trabajadores, la creación del Instituto de Seguros Sociales con un esquema tripartito de financiación, resultaba beneficioso para las partes. Para los trabajadores, era la forma de garantizar su seguridad social. Incluso aquellos que a través de sus pliegos de peticiones la habían obtenido, lograban no limitar su efectividad a la correlación de fuerzas esporádicas. Para los gremios, era una forma de ceder la administración de los seguros de reparto al gobierno y de compartir los costos de los mismos. Para el go - bierno, representaba dar coherencia y cumplimiento a la legislación sobre seguridad social y al compromiso adquirido en convenios internacionales, así como disminuir el conflicto laboral motivado por el no cumplimiento de la legislación de seguridad por parte de empresarios (Rodríguez, O.

1992a:71-73).

37 Por ejemplo, en 1928 los braceros del Río Magdalena hicieron una huelga, cuyo motivo principal fue la negación de las empresas a reconocer los accidentes de trabajo. En el mismo año, la trágica huelga de las bananeras tuvo como uno de sus principales puntos el reconocimiento del seguro obligatorio previsto por la Ley y el reconocimiento de los accidentes de trabajo. Sólo hasta 1937, después de varias huelgas de los braceros, se les reconoció la indemnización por accidentes de trabajo. En la plataforma de la CTC en 1945, el seguro social nacional para todos los trabajadores aparece como una de sus prioridades (Rodríguez, O. 1992a:80-87).

La oposición a la creación del Instituto provino de la Federación Médica. El gremio médico haciendo eco a las recomendaciones de la Asociación Médica Mundial de la cual era filial, veía en lo que denominaba la “sociali- zación de la medicina” un camino al fracaso. Consideraban que la seguridad social no podría garantizar la salud de los afiliados y además pensaban que una institución oficial de ese tipo iba en contra del desarrollo de la ciencia médica y era una limitante de la iniciativa particular, la cual veían como el único resorte del avance científico. Buscaron, sin embargo, participar en el Consejo Directivo donde fueron constantes las discrepancias en torno a los salarios del personal médico del Seguro. Un importante número sociedades médicas surgieron alrededor del Instituto. La Sociedad de Radiología, la de Oftalmología y la de Otorrinolaringología. Todas se aglutinan buscando mejores tarifas para sus actividades (Rodríguez, O. 1992a:105-108). Las diversas partes tuvieron su representación en el Consejo Directivo del Instituto desde su creación. Además de los representantes del gobierno (Delegado del Presidente, de los ministros de Hacienda, Trabajo e Higiene), participaron representantes de las asociaciones empresariales (SAC, ANDI y FENALCO), de las federaciones de trabajadores (UTC y CTC), de los em- pleados (Federación de Bogotá y Confederación Nacional de Empleados) y de los médicos (Federación Médica Colombiana y Academia Nacional de Medicina) (Rodríguez, O. 1992a:91). El sistema de seguridad social establecido en Colombia no fue un sistema comprensivo ni universal de bienestar social y asistencia pública para el conjun- to de la población. Como en otros países de América Latina, estuvo limitado a los asalariados aportantes. Las cotizaciones de los asalariados, conjuntamente con las de los empleadores y los aportes del Estado, crearon la base financiera para los diferentes seguros y el sistema pensional a cargo del Instituto. El ISS se encargaría solamente de la seguridad social de los trabajadores del sector privado y de los oficiales con régimen laboral privado, mientras que la Caja Nacional de Previsión (CAJANAL), creada en el mismo año, tuvo a su car- go los empleados públicos, conjuntamente con otro conjunto de múltiples fondos (169) y programas para subsectores públicos específicos (militares, policías, congresistas, empleados de la procuraduría, etc.). La cobertura de la seguridad social fue muy baja hasta hace muy pocos años. Para 1970 alcanzó un 7.5% de la población. Este porcentaje ascendió a 15% en 1980 y a 21% en 1990. En relación a los asalariados, la proporción cubierta por la seguridad social alcanzaba el 51.7% en 1990 (Ayala, U. 1992:19-28). La protección social en el ISS fue desarrollándose gradualmente, desde la atención de la enfermedad general y la maternidad de afiliados y depen-

dientes en 1949, los riegos de accidentes de trabajo y enfermedad profesional en 1965, hasta las pensiones de invalidez, vejez y muerte en 1967. Por otro lado, a los asalariados se sumaron como beneficiarios en los setenta los trabajadores independientes que voluntariamente se inscribieran y en los ochenta las trabajadoras domésticas (Ayala, U. 1992:22). Como se desprende de este sintético recuento, el alcance real de la in - tervención estatal en la seguridad social, así como en los campos de salud

y educación fue muy limitado en este período. Sin embargo, el modelo que

define al Estado como agente interventor en la economía y en la prestación de servicios sociales toma fuerza en estos años. Algunas entidades sin áni - mo de lucro (gremios, sindicatos, asociaciones de colegios, de médicos, de mujeres), bajo esquemas variables de relación con los partidos, dirigieron sus esfuerzos para incidir sobre el rumbo de las decisiones del Estado inter- ventor; otras, promovidas o apoyadas por el gobierno mantuvieron en sus manos la prestación de servicios de asistencia social (patronatos, institucio - nes de beneficencia pública), mientras otras, en campos poco conflictivos (protección y asistencia) mantendrán un papel activo e independiente en pequeña escala.

5.

Las organizaciones en el frente nacional:

entre la cooptación gubernamental y la radicalización antigubernamental (1958-1982)

Después de una década de violencia política y de un corto período de

dictadura militar, las élites políticas y empresariales, con el apoyo de la jerar- quía eclesiástica, promovieron el Frente Nacional. A partir de este acuerdo, los partidos liberal y conservador se comprometieron a rotar la presidencia

y a convivir burocráticamente. Buscaban con este mecanismo atemperar

la violencia partidista, restablecer la democracia, desarrollar reformas ins - titucionales y fortalecer el Estado. Este pacto se propuso inicialmente por cuatro períodos presidenciales, pero se prolongó posteriormente con el objetivo de tener un proceso gradual de desmonte. El Frente Nacional con su “reglamento de condominio” (Palacios, M. 1995:239), limitó la compe- tencia política abierta y garantizó a los partidos mayoritarios su estabilidad en el poder. Este pacto si bien disminuyó la violencia sectaria derivada de la adscripción partidista, contribuyó a que los partidos perdieran fuerza como expresión institucional de las demandas y propuestas de la sociedad civil y

a la deslegitimación paulatina de las instituciones políticas. La “democracia

excluyente” del Frente Nacional condujo a una crisis de representación y a un distanciamiento entre la esfera política y la sociedad (Pécaut, D. 1989:28). Las limitaciones en las estructuras de intermediación política tuvieron un gran efecto en la dinámica de las organizaciones de la sociedad civil. Las organizaciones se identificaron menos con los partidos liberal y conservador

y lograron una mayor independencia de estas agrupaciones políticas. La

politización que se dio por fuera del bipartidismo estuvo muy influida por sectores de izquierda, opuestos en general a la contienda democrática y a la actividad electoral. Con este tipo de politización se complementó la exclusión desde arriba con la autoexclusión sobre los asuntos de política pública dentro del sistema institucional. Esto, en el contexto de polarización generado por la guerra fría y por las concepciones de seguridad nacional, contribuyó a

la desinstitucionalización y radicalización del conflicto social, creando in - mensas limitaciones en la formación de espacios públicos y democráticos, donde pudieran expresarse las demandas de las nuevas expresiones civiles (Archila, M. 1997:50). Esta dinámica contribuyó, por un lado, a la creación de organizaciones independientes de los actores políticos tradicionales y a la formación de una sociedad civil con mayores rasgos de autonomía, pero por otro lado, ayudó al desarrollo de una sociedad civil que “quedó en gran parte abandonada a

sí misma” (Pécaut, D. 1989:28). Las organizaciones que se crearon por fuera

del sistema bipartidista carecieron de canales de intermediación política y de formas institucionales de participación en la arena pública que les permitiera expresar institucionalmente sus demandas. La exclusión y persecución de las disidencias políticas, contribuyeron al deterioro de la legitimidad del régi-

men político, a la radicalización y la protesta de las nuevas fuerzas sociales

y a la búsqueda de alternativas sociales y políticas por fuera de los canales institucionales creados hasta el momento. Al lado de esta sociedad civil que se formó por fuera del sistema político tradicional, los gobiernos del Frente Nacional promovieron directamente la

formación de organizaciones civiles como estrategia de expansión del Estado

y de la institucionalidad frentenacionalista. La importancia del ejecutivo y

de su patronazgo en la relación con las organizaciones civiles se incrementó en este período. Esto fue parte de un cambio en el balance de poderes en el Frente Nacional y de la formación de un Estado más presidencialista, en el que se dio un debilitamiento de las instancias de representación y un desplazamiento del poder al ejecutivo. El fortalecimiento del Estado durante el Frente Nacional fue selectivo. Mientras el ejecutivo y especialmente las instancias de formulación de política

económica se modernizaron, la justicia, los aparatos de regulación del orden interno y las entidades de política social quedaron rezagados. En muchos de estos espacios, el Estado no logró constituirse como instancia superior a los partidos, profundizándose así las estructuras clientelistas (Bejarano, A. M. y Segura, R. 1996:32-34). Las instancias de representación se debilitaron de forma importante en este período. Después de la Reforma de 1968, la ini- ciativa del gasto público y de la presentación de planes de desarrollo, quedó en manos del ejecutivo y por fuera de la esfera legítima del Congreso. Se buscaba poner los planes de inversión y de gasto más allá de las presiones políticas de los partidos, de las fuerzas sociales y de los gremios, dejándolas en manos de una tecnocracia que empezará a tener presencia en los agencias más modernas del Estado (Palacios, M. 1995:244-246). Los congresistas mantendrán sin embargo, la discrecionalidad sobre el uso de una porción de los recursos públicos, los llamados “auxilios parlamentarios”, recursos estos de gran utilidad para la empresa electoral de mantener la clientela política a través de la construcción de infraestructura física, del aporte para obras sociales de alguna visibilidad o de la financiación de entidades sin ánimo de lucro (Palacios, M. 1995:260-268). Otro cambio de gran importancia para el sector sin ánimo de lucro durante el Frente Nacional, fue el del nuevo papel de la Iglesia. A partir del Frente Nacional, la Iglesia buscó colocarse por encima de los partidos políticos. Las nuevas orientaciones del Papa Juan XXIII de renunciar al in- tervencionismo eclesiástico en la política partidista italiana, la apertura de la Iglesia al pluralismo y los nuevos temas de la justicia social, influyeron de manera importante en la Iglesia colombiana (Palacios, M. 1995:253). Estos cambios condujeron a divisiones al interior de la Iglesia. El compromiso con los pobres radicalizó a un sector en contra de las jerarquías eclesiásticas y en contra del mismo Estado. La vinculación del padre Camilo Torres a la guerrilla después de los intentos frustrados de cambio social por la vía de las instituciones establecidas, la prédica de la revolución y la crítica radical al Estado por el Grupo de Golconda y organizaciones como el Grupo de Sacerdotes para América Latina (SAL) y de la Organización de Religiosas para América Latina (ORAL), fueron expresiones de ese cambio. En 1968, en Medellín, el CELAM recogió de forma más moderada las ideas de cambio social que se estaban gestando al interior de la Iglesia. Este cambio marcará el trabajo pastoral, enfatizando la necesidad de la formación de organizaciones populares y de comunidades eclesiásticas de base para promover el cambio social (Restrepo, L. A. 1994:47). Algunos sectores de la Iglesia trabajaron con organizaciones sociales cercanas a la izquierda, aun-

que fueron renuentes a alinderarse con el dogmatismo de las agrupaciones políticas del momento. Este sector de la Iglesia basado en una perspectiva de cambio social, promovió la creación de centros de investigación, progra- mas de educación popular y concientización, formación de organizaciones populares críticas al sistema social (Restrepo, L. A. 1994:45). En este contexto de crisis de representación política de las organizacio - nes sociales, acompañado de una mayor acción directa del ejecutivo en la promoción de organizaciones civiles y de la aparición de fuerzas críticas al orden social, la dinámica de las organizaciones civiles estuvo marcada por la polaridad entre la cooptación gubernamental y la radicalización antigu - bernamental.

La promoción de organizaciones por parte del gobierno:

entre la cooptación y la radicalización

La estabilidad del acuerdo del Frente Nacional y del proceso de institu - cionalización requería de la expansión de la presencia del Estado. El limitado campo de acción de la burocracia, estuvo compensado por soluciones de bajo costo y alta rentabilidad política. La prolongación del alcance de las instituciones estatales en la sociedad se realizó en muchos casos por medio de organizaciones promovidas por el propio gobierno. Las Juntas de Acción Comunal y las Asociaciones de Usuarios Campesinos representan dos im - portantes casos de organizaciones de la sociedad civil creadas “desde arriba”.

Las Juntas de Acción de Acción Comunal (JAC). Las JAC que hoy

representan la organización popular más expandida en el país 38 , fueron promovidas por el gobierno a partir de 1958, buscando contribuir a la pacificación del país y a resolver problemas críticos de la pobreza, bajo un esquema de participación comunitaria. Estas Juntas establecidas territo - rialmente (veredas y barrios), operaron con fondos públicos para proyectos específicos (construcción de escuelas, centros de salud, vías, alcantarillado, acueductos, etc.), contrapartidas en trabajo voluntario de los vecinos y fondos adicionales de organizaciones privadas. Los auxilios parlamentarios fueron, hasta su prohibición en 1991, una importante fuente de recursos (Palacios,

38 En el censo de 1993 se contabilizaron 42.582 JAC, con dos y medio millones de asociados. Actual- mente existen 644 asociaciones municipales de JAC, 28 federaciones y la Confederación Comunal Nacional creada en 1990. Las JAC han sido soporte para programas de gobierno recientes como el Plan Nacional de Rehabilitación (PNR) y el Programa de Desarrollo Integrado (DRI) que a su vez han generado formas organizativas propias.

M. 1995:258-259). En 1974, ya se habían creado 18.000 JAC. A principios de la década del noventa estarán esparcidas por todo el país, llegando su número a 42.582. Inicialmente, la promoción de las JAC fue delegada al Ministerio de Edu - cación con la creación en esa entidad de la División de Acción Comunal.

En 1960, la dirección del programa fue traslada al Ministerio de Gobierno

y se impuso el esquema de paridad política entre liberales y conservadores

para la composición de los órganos directivos. Con esta medida se estimu- ló la articulación de la intermediación social de la población de veredas y

barrios, con el sistema político bipartidista, a la vez que excluyó a dirigentes de organizaciones políticas distintas del proceso de integración comunitaria generado a partir de las JAC (Londoño, R. 1994:50-51). Este sistema contri- buyó al desarrollo del clientelismo, al convertir a las JAC en intermediarios privilegiados de los recursos gubernamentales hacia las comunidades rurales

y barrios marginados de las grandes ciudades, a cambio de generar una

clientela electoral importante 39 . La historia de las Juntas de Acción Comunal, sin embargo, no se agota en la intermediación clientelar, pues muchas de ellas adquirieron inde - pendencia en relación a los partidos y al patronazgo gubernamental. En algunos casos, incluso participaron en la creación de otras organizaciones cívicas y en movilizaciones sociales. Su participación en los paros cívicos fue significativa desde 1977. La formación de federaciones, de comisiones nacionales y de la Confederación Comunal, así como la eliminación de los auxilios parlamentarios a partir de la Constitución de 1991, parecen estar contribuyendo de manera importante a esta autonomía (Londoño, R. 1994:51- 53). El peso de las juntas en el desarrollo y adecuación de la infraestructura social de barrios marginales y veredas ha sido de gran importancia, al igual que la educación comunitaria, la promoción del deporte y recientemente las acciones de conciliación comunitaria 40 .

39 En una investigación realizada en 1968, sobre grupos de interés en Colombia, se indagó por el nexo entre Congresistas con diversas organizaciones. El mayor porcentaje de visitas (72%) las recibieron los congresistas de miembros de Juntas de Acción Comunal. El porcentaje de visitas de sindicatos fue de 51% y el de gremios económicos 41%. Kline, H. “Interest Groups in the Colombian Congress” (Citado por Urrutia, M. 1983:229). Urrutia sostiene en su análisis que la base política, el “constituency” de la política colombiana radicaba en las JAC y en los gobiernos locales.

40 De acuerdo con el Censo Comunal de 1993, entre 1991 y 1992 las Juntas participaron en la construcción o ampliación de 233 centros de acopio; 8.894 escuelas; 2.068 puestos de salud; 5.098 acueductos; 1.313 restaurantes. La actividad de las Juntas es también muy importante a nivel de la educación comunitaria, de la promoción del deporte, de la acciones de conciliación comunitaria y de la promoción de proyectos económicos rentables.

Las Asociaciones de Usuarios Campesinos. La Asociación Nacional

de Usuarios Campesinos (ANUC) fue una iniciativa gubernamental de crea - ción de una base popular para contrarrestar corrientes políticas contrarias a las propuestas de reforma agraria del propio gobierno. En un ambiente de oposición política a la reforma agraria y de tensiones sociales derivadas de invasiones, tomas de tierras y presencia de organizaciones guerrilleras (Farc, Epl y Eln) en amplias zonas rurales, Carlos Lleras (1966-1970) promulgó la Ley 1 de 1968 que buscó agilizar la reforma. En ese mismo año expidió un decreto para promover la organización de los usuarios, buscando movilizar a los campesinos a favor de la reforma, promover su participación en diversos comités, institucionalizar el conflicto social y contrarrestar la oposición que se había desarrollado desde diversos sectores 41 . La independencia de la ANUC de la tutela del gobierno, a diferencia de las JAC, se iniciará muy temprano. Desde las primeras reuniones de las asociaciones departamentales en 1969, se manifestó su radicalización y su crítica a los límites de la ley de Reforma Agraria, así como la imposibilidad del control gubernamental en la orientación de la Asociación. En el primer Congreso Nacional en 1970, ya posesionado el nuevo presidente Misael Pas- trana (1970-1974), el radicalismo de las asociaciones y la imposibilidad de lograr una subordinación de las mismas a las orientaciones del gobierno, se expresaron claramente. La oposición a la Reforma ganó más aliados y la pola- rización aumentó. En 1972 se inició su desmonte y dentro de esta estrategia, el debilitamiento de la ANUC. En 1972, el Ministerio de Agricultura apoyó al sector inconforme con el radicalismo y promovió la división de la Asociación que desde entonces mantendría la línea oficialista, conocida como ANUC- Armenia, y la ANUC-Sincelejo, la tendencia independiente del gobierno y mayoritaria al interior de la Asociación (Gilhodes, P. 1989b:354-363). A lo largo de la década del 70 nuevamente se desarrolla, con presencia de la ANUC, la agitación campesina con tomas de tierras, ocupaciones de entidades públicas, marchas y paros locales y regionales 42 . Sólo hasta finales

41 Es interesante el caso de la Reforma Agraria, para mostrar los conflictos de intereses entre enti - dades sin ánimo lucro. Mientras la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) y la Federación de Comerciantes (FENALCO) apoyaron la Reforma, la Sociedad de Agricultores (SAC) que re- presentaba en el momento los intereses de los grandes hacendados y la Federación de Ganaderos (FEDEGAN) se oponen permanentemente a la Reforma (Urrutia, M. 1983:222-223). No es claro, sin embargo, el peso que tuvo la oposición de los gremios a la Reforma, aunque a juzgar por la encuesta a un panel de expertos sobre el grado de influencia de los gremios ante la expedición de leyes agrarias, la SAC alcanza un puntaje bastante elevado (Bagley, B. M. Poltical Power, Public Policy and the State in Colombia. Citado en Urrutia, M. 1983:33).

42 En 1971 se produjeron 650 tomas de tierra, 52 en 1972, 51 en 1973, 123 en 1974, 70 en 1975, 15 en 1976, 20 en 1977 y 6 en 1978 (Archila, M. 1995:266).

de la década se produjo un reflujo del movimiento campesino debido a la intensa represión gubernamental y a las divisiones internas por las luchas

de facciones entre la izquierda (Archila, M. 1995:266). Por otro lado, desde

1972 se habían creado tensiones al interior de la ANUC por la negativa de

la recién creada Secretaría Indígena de someterse a las orientaciones de la junta directiva y por el anhelo de los indígenas de tener una organización

propia. Está aspiración llevará a la creación del Consejo Regional Indígena del Cauca (CRIC) en 1974 y a la formación de diferentes agrupaciones in - dígenas en todo el territorio nacional, proceso que permitió la creación en

1982 de la Organización Nacional Indígena (ONIC), en donde estuvieron

representadas el 80% de las comunidades indígenas del país (Restrepo, L. A. 1994:50).

Las ideologías políticas en la dinámica organizativa y la politización por fuera del bipartidismo

Además de los casos de las JAC y de la ANUC en donde la radicalización y los procesos de autonomización posteriores a su creación, estuvieron in- fluidos por fuerzas políticas distintas al bipartidismo, los ejemplos del sindi - calismo, las organizaciones femeninas y el movimiento viviendista son una muestra de la forma como el movimiento social, se distanció del tutelaje de los partidos tradicionales y de la forma como nuevas agrupaciones políticas buscaron disputar el vacío dejado por el bipartidismo. A continuación se esbozan estos ejemplos.

La expansión y radicalización sindical en medio de nuevas co-

rrientes políticas. Entre 1957 y 1965 se constituyeron 1.697 sindicatos y el número de afiliados pasó de 100.000 a 700.000. La tasa de sindicalización pasó del 5.5% en 1954 a 15.5% en 1965. En el período 1965-1980 aunque el número de sindicalizados aumentó, su incremento no superó el del aumento de la población trabajadora, lo que conllevó a que la tasa de sindicalización fuera solamente un 0.4% superior a la de 1965 (Londoño, R. 1986:283). Este proceso de crecimiento sindical estuvo acompañado de una pérdida paula- tina del predominio de los partidos tradicionales en las organizaciones de los trabajadores, de la presencia de nuevas ideologías políticas en el mundo sindical y de la radicalización del movimiento obrero. En 1947, el 66.1% de la población sindicalizada estaba afiliada a la única confederación existente, la CTC, de predominio liberal. Para 1965 la CTC había perdido su hegemonía (34.4%) y la central católica y conservadora

(UTC) había logrado el porcentaje mayor de sindicalizados (41.7%). En ese mismo año, la Confederación Sindical de Trabajadores de Colombia (CSTC), de filiación comunista, tenía 13.1% y la socialcristiana Confederación Ge - neral de Trabajadores (CGT), un 0.7%. El porcentaje de no confederados había disminuido para esa fecha a 10.1%. En 1980, después de un proceso de recomposición sindical marcado por un debate político intenso, las pro- porciones se habían alterado profundamente. La CTC tenía para esa época un 20.3%, la UTC un 30.7%, la CSTC 10% y la CGT 6.9%. El porcentaje de no confederados o sindicalismo independiente había crecido significativa- mente a un 32.1% (Londoño, R. 1986:109). Veamos a continuación algunos elementos de esa recomposición política en este período. Desde 1958, después de 8 años de receso y de persecución conservadora, la CTC inicia la reconstrucción de sus sindicatos. El panorama político en medio del pacto liberal-conservador se había transformado. El ambiente anticomunista creció a nivel internacional y entre la clase política tradicio- nal. En medio de esta nueva polarización, se reunió el XII Congreso de la CTC en 1960. Siguiendo instrucciones de la Dirección Liberal de expulsar a los sindicatos comunistas, después de sus años de convivencia, se negó el ingreso a delegados de 105 organizaciones y se impidió el uso de la palabra al grupo que pudo acreditarse. El retiro de 74 organizaciones marcó la rup - tura definitiva de la CTC. El Congreso terminaría con la aprobación de una moción de condena al comunismo y a la Revolución Cubana. El grupo de sindicatos salientes de la CTC creó el Comité de Acción y Solidaridad en 1960 y en 1964 fundó la Confederación Sindical de Trabajadores de Colom- bia (CSTC), de filiación comunista. La creación de esta confederación fue rechazada por la UTC y la CTC. Su personería jurídica no sería aprobada sino hasta 1974 (Londoño, R. 1989:285-288). La UTC se había expandido en el período anterior al Frente Nacional. En 1958 su hegemonía era casi total, pero la hegemonía conservadora y la influencia de la Iglesia fueron perdiendo peso en el control de la UTC (Lon- doño, R. 1989:284). Al interior de la UTC se gestó un grupo de simpatizantes del sindicalismo social-cristiano, nucleado alrededor de la Confederación Internacional de Sindicatos Cristianos (CISC) y de la Central Latinoame - ricana de Trabajadores (CLAT), quienes buscaban una tercera vía entre el capitalismo y el comunismo. Este grupo creó en 1964 el Instituto Nacional de Educación Sindical (INES) y promovió la creación de la Asociación Nacional Antioqueña (ASA) y de la Asociación Sindical Colombiana, que se transformaron en la Central General de Trabajadores (CGT) en 1971. Su personería jurídica, al igual que la de la CSTC, no fue otorgada sino hasta

1974, y al igual que esa confederación, la CGT contó con la oposición de la UTC, la CTC y del gobierno (Londoño, R. 1989:288-290). El Frente Nacional y especialmente la década de los setenta, fue un pe - ríodo de un intenso movimiento huelguístico y de radicalización sindical. Entre 1962 y 1973 las huelgas por año fueron en promedio 58. Este promedio ascendió de forma importante, entre 1974 y 1980, llegándose a 73 huelgas anuales. El sector de servicios públicos y sociales, el llamado “sindicalismo de cuello blanco” del sector estatal, aportó el mayor número de huelgas. El 72% de los huelguistas laboraba en el magisterio, en la administración pública, en los hospitales y en los puertos. Sólo el 10% de los huelguistas fueron del sector manufacturero. La radicalización de los trabajadores no pudo ser encauzada por la UTC y CTC quienes dieron un mayor énfasis a la negociación institucional y a la participación en los órganos de concertación con el gobierno y el sector empresarial, el Consejo Nacional de Trabajo y el Consejo Nacional de Salarios. Esto en parte condujo a la desafiliación de algunos trabajadores de estas centrales y al crecimiento del porcentaje del sindicalismo no confederado o sindicalismo independiente que, como vimos, en 1980 era mayor que el de cualquiera de las centrales (Londoño, R. 1989:294-301).

De las organizaciones femeninas bipartidistas a la autonomía. Nuevas dimensiones de la política. Entre las organizaciones cívico-

políticas femeninas, creadas en este período están la Unión de Ciudadanas de Colombia (UCC), la Avanzada Femenina Insurgente Nacional (AFIN)

y la Unión de Mujeres Democráticas (UMD). La primera se creó en 1959.

Tuvo su inspiración en la Liga de Votantes de Estados Unidos y sirvió de nexo entre grupos de mujeres y los políticos del Frente Nacional, pero conservó

una orientación bipartidista, para lo cual creó una presidencia dual, liberal

y conservadora. Jugó un papel importante en la presentación de proyectos

al Congreso. La AFIN, creada en 1963, promovió también la alianza entre las mujeres de los dos partidos mayoritarios, para incrementar la capacidad de negociación. Para lograr la unificación pero manteniendo la identidad partidaria, creó dos secciones, la de las mujeres liberales AFINLI y la de las conservadoras, la AFINCO. La UMD se funda en 1959, y sirve de nexo entre el Partido Comunista y grupos de mujeres que trabajan en solidaridad con actividades sindicales y con trabajadores rurales (Villarreal, N. 1994:150- 151 y 159). Este vínculo entre las organizaciones femeninas y los partidos, especial- mente los de izquierda, empezará a ponerse en crisis en la década de los

setenta. En la propuesta de creación de un Frente Amplio de Mujeres, en 1977, la discusión sobre la autonomía del movimiento feminista polarizó el debate. La autonomía se relacionaba con la validez de la especificidad de las reivindicaciones de género y la no subordinación de las luchas de las mujeres a luchas sociales más amplias y por tanto con la validez de las organizaciones femeninas autónomas. Esta misma tensión reapareció en las discusiones para organizar en 1978 la campaña internacional por el derecho al aborto y en contra de las esterilizaciones forzadas, y en el Primer Encuentro Femi - nista Latinoamericano y del Caribe que tuvo lugar en Bogotá en 1981. En ese Encuentro, el sentido de la politización no pasaba necesariamente por la acción partidista o de la política formal 43 . Un nuevo sentido de la acción política se recogió en el slogan de lo “privado es político” y del llamado a la organización autónoma de mujeres, no limitada a la de los sindicatos y partidos, aunque si solidaria con el movimiento social del momento (Villa- rreal, N. 1994:173-180).

Los viviendistas y la política. En el movimiento viviendista algunas orga - nizaciones gremiales se crearon vinculadas a partidos de izquierda, mientras que otras surgieron como iniciativa de organizaciones privadas. Entre los primeros encontramos la Central Nacional Provivienda (CENAPROV), creada en 1959 y ligada al Partido Comunista. Esta central impulsó hasta finales de los setenta ocupaciones de tierra y promovió la organización de sus habitantes para el desarrollo de formas colectivas de construcción y de equipamiento urbano. En la década de los 80s cambió la estrategia de ocu - paciones y promoción de “barrios de invasión”, por la compra colectiva de tierra y el desarrollo de proyectos de autoconstrucción. En la década del 90 surge la Federación Nacional de Vivienda Popular (FENAPIV), ligada a la Alianza Democrática M-19. Otras agremiaciones, como la Federación de Vivienda Popular (FE - DEVIVIENDA), no mantienen ese patrón de vínculos con agrupaciones

43 En ese momento ya se habían creado un buen número de grupos de mujeres y de instituciones más formales que impulsaban programas de comunicación, servicios, reflexión, organización e investigación. Entre estos se encuentran la Corporación Mujer y Familia de Bogotá, conocida como la Casa de la Mujer, el Centro de Información y Recursos para la Mujer, Cine Mujer, el Centro de Estudios de Investigación sobre la Mujer de Medellín, la Fundación Diálogo Mujer, el Centro de Atención a la Mujer y a la Infancia (CAMI) en Cali y la Fundación de Servicios Integrales para la Mujer de la misma ciudad. Entre los grupos están por ejemplo el Grupo de Mujeres del Hospital Siquiátrico de Tunja, el Grupo Amplio por la Liberación de la Mujer en Cali, las Mujeres de Medellín, la Mujer Cartagenera (Villarreal, N. 1994:179).

políticas. Fue creada en 1982 por iniciativa de cuatro Organizaciones No Gubernamentales (ONG) 44 , como entidad de servicios jurídicos y técnicos para sus afiliados, así como institución de representación gremial. Ha tenido un muy importante papel en el campo legislativo y en la institucionaliza - ción de canales de negociación del movimiento viviendista con el Estado. Como en otros ejemplos de coordinación de acciones entre ONG, logró una importante influencia en la política pública, sin tener vínculos con las organizaciones partidistas 45 (Londoño, R. 1994:78).

El inicio de las organizaciones no gubernamentales: entre la promoción del autodesarrollo y el desinterés por las políticas públicas

Orígenes y desarrollo inicial de las ONG. La Organización No Gu -

bernamental (ONG) es un nombre genérico para una gran diversidad de instituciones dedicadas a la promoción social y al desarrollo económico. Sus orígenes provienen de diferentes grupos sociales y de diversas perspectivas sociales y políticas. Un importante grupo se desarrolló ligado a los cambios y a la apertura de la Iglesia en los años sesenta. Otras fueron formadas por profesionales anteriormente vinculados a experiencias políticas de la izquierda, pero descontentos con su perspectiva de cambio estructural y revolucionario. Activistas de movimientos sociales comprometidos con el apoyo a organizaciones populares también participaron en la creación de otras ONG. Líderes cívicos e intelectuales vinculados con empresas privadas también promovieron la creación de este tipo de organizaciones. Las ideas de justicia social y de compromiso con los pobres, la autogestión y el desa- rrollo participativo, las soluciones a pequeña escala, el cuestionamiento de

44 Las entidades impulsoras de Fedevivienda fueron la Asociación de Vivienda Popular Simón Bolívar (AVP), la Fundación Colmena para la Vivienda Popular, la Fundación para el Desarrollo Popular de Manizales y Caldas, y la Cooperativa de Obreros de la Construcción en Cali (Londoño, R. 1994:78).

45 Se destaca el papel de Fedevivienda en la promulgación de la Ley de Reforma Urbana y en la creación del Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, así como de la promoción del Consejo Nacional de Vivienda Popular, del cual forma parte junto con otras organizaciones de vivienda popular y que ha sido un espacio importante para la concertación de políticas de vivienda con el gobierno. El caso de vivienda permite ejemplificar nuevamente cómo no existe un patrón único de rela- ción entre las ESAL con las políticas y el gobierno. Mientras Cenaprov y Fenapiv, tuvieron una estrategia mas reivindicativa y estuvieron más ligadas a corrientes políticas, Fedevivienda tuvo una forma de trabajo mas “institucional” y con mayor relación con la rama ejecutiva y legislativa del Estado (Ver, Londoño, Rocío. 1994:78-79).

la política partidista y del papel preponderante del gobierno en el desarrollo,

son elementos que en diferentes combinaciones contribuyen a la formación de estas organizaciones. Entre 1956 y 1985 se crearon la mayor parte de ONG (59%). Dentro de ese período, los años comprendidos entre 1975 y 1985 fueron los de mayor crecimiento del sector. En esos 10 años aparecen el 60% del total de las organizaciones creadas en este período. Las tendencias y funciones dentro del sector de ONG fueron evolucionando con los años. De formas de in-

tervención asistencial y de prestación de servicios, se pasó a la promoción del “desarrollo alternativo” basado en la organización de las comunidades

y en la promoción de la democracia. Hasta 1960, la proporción de institu-

ciones de protección con un enfoque asistencial eran mayoritarias (49.6%), seguidas por las de prestación de servicios (18.4%). Entre 1961 y 1980, las primeras disminuyen notoriamente (19.5%), mientras que predomina la creación de instituciones de prestación de servicios (29.4%) y se inicia el surgimiento de las ONG de Desarrollo (ONGD) (25.9%). Ser contestatarias al régimen político, tener una actitud crítica al Estado y al establecimiento, era una de las características sobresalientes de estas ONGD. Entre los años 1981 y 1990, la proporción de ONG de desarrollo crece considerablemente (45.4%), mientras que el porcentaje de creación de entidades de prestación de servicios disminuye (21.8%) y el de las instituciones de protección y asistencia continúa declinando (10.8%) (Vargas, H.; Toro, J. B. y Rodríguez, M. 1992:32-44).

Nuevos temas en la agenda, autonomía y autoexclusión de la deli- beración sobre las políticas públicas. Una interesante paradoja de este

período es el aumento paulatino del gasto social gubernamental y el creci- miento de ONGs, que buscaron el desarrollo de sus alternativas sociales por fuera, y muchas veces en oposición, al gobierno. Durante el Frente Nacional creció el Estado, aumentó el presupuesto gubernamental y se modificaron las prioridades del gasto público. En los últimos gobiernos del período el gasto social llegó a ser el mayoritario 46 . El crecimiento de las ONG, como hemos visto, va paralelo a este crecimiento pero seguramente no como resultado del mismo. No existen datos sobre la participación de los recursos públicos

46 La participación del gobierno en el PIB pasó de representar un 10.7% en 1959, a un 15.3% en 1974. El sector social constituyó el 14.5% en 1957-58 y en 1970-74 representó el 42.6%. Durante el gobierno de Lleras Restrepo (1966-70) por primera vez el porcentaje del gasto público social (educación, salud, trabajo, agricultura y vivienda) superó el de los otros sectores (Bejarano, A. M. y Segura, R. 1996:14).

en la financiación de las ONG para esos años, pero a juzgar por algunos más recientes, donde sólo el 23.9% de los ingresos provienen del Estado y se cuenta dentro de estos a los “auxilios parlamentarios” (Vargas, H; Toro, J. B. y Rodríguez, M. 1992:62), se puede inferir con alguna seguridad que el peso de los recursos de política social en el desarrollo de las ONG no debió ser muy grande. El apoyo de la Iglesia nacional e internacional, de las ONG del norte y de agencias de desarrollo europeas y norteamericanas fue muy importante en este período 47 . En parte, la explicación de esta paradoja puede estar en la ineficiencia del gasto social, en su mala distribución y en el manejo clientelista del mismo, que no logró satisfacer las necesidades de una población en aumento, cada vez más urbana y compleja en sus demandas. Pero en parte también, la explicación se relaciona con el doble fenómeno de la exclusión del régimen político y con la autoexclusión de estas organizaciones del trabajo en el espacio institucional existente (Archila, M. 1997:50). Para muchas ONG, especialmente para las de Desarrollo (ONGD), la consideración de la influencia sobre las políticas gubernamentales o la par- ticipación en la arena pública de concertación, no estuvo inicialmente en su “agenda”. El aparato estatal era entendido como la expresión monolítica de intereses políticos y económicos que había que reemplazar (Bernal, J. 1992:85). Para otras ONG, la idea de que los pobres podrían resolver de manera au - tónoma sus problemas sociales, tuvo una gran acogida. El autodesarrollo, la participación comunitaria, la auto-construcción, la auto-ayuda y todo tipo de auto-servicios, generaron una ideología que proponía que dada la ineficiencia estatal era posible y deseable hacer las cosas por cuenta propia. Para ambas corrientes, la falta de legitimidad de la política y de los programas sociales estatales gubernamentales, reforzaron el impulso a las solidaridades grupales, comunitarias y “populares”, pero contribuyeron al mismo tiempo al paralelismo y confrontación entre las acciones “guberna - mentales” y las “no gubernamentales”. La independencia en relación con el sistema político y con los programas del gobierno fue el símbolo de la autonomía del momento.

47 Entidades como Misereor (Alemania), Swiss League of Catholic Women (Suiza) y Vastenaktie (Holanda), iniciaron sus actividades en Colombia en la década de los sesenta. La Asociación Protestante de Cooperación (EZE de Alemania), Interamerican Foundation (Estados Unidos), Caritas de Bélgica y Swissaid (Suiza), iniciaron sus actividades en el país en los setentas. USAID financiaba también algunos proyectos de ONG. Christian Children Fund, la Fundación Ford y The Resource Foundation de Estados Unidos, Intermon de España, la Fundación Bernard Van Leer y Novib de Holanda, entre otras, participan en la financiación de las ONG en los ochenta (Henao, J. 1991:67).

Es de resaltar también que el tipo de programas y de problemáticas asu- midas por estas ONG se diversifica enormemente en este período. Temas que no estaban en el momento en la “agenda oficial del desarrollo” como los derechos humanos, género, medio ambiente, vivienda, formación de microempresas, promoción de la cultura popular, etc., se convierten en ejes de trabajo para estas organizaciones en este período. Igualmente la idea de desarrollo participativo fue una estrategia de gran importancia para las ONG. Especialmente para las ONGD, la organización de los beneficiarios del desarrollo y su participación activa en la orientación de los programas era una condición esencial de sus programas. Muchas de estas organizaciones estuvieron articuladas de una u otra manera al auge organizativo de las déca- das de los setenta y los ochenta y en la formación de redes y coordinadoras, así como de nuevos liderazgos.

Las organizaciones voluntarias y la promoción del trabajo comunita-

rio. El voluntariado colombiano se desarrolla en el espíritu de la autoayuda y de la participación comunitaria. Su expresión institucional surge en el marco de los programas de Alianza para el Progreso, con la creación de la Agencia Coordinadora del Voluntariado de Bogotá y Cundinamarca (ACOVOL) en 1963. Posteriormente se formaliza el voluntariado de Medellín (ADEVOL)

y en otras regiones, y en 1976 se crea la Central Coordinadora del Trabajo

Voluntario (CCTV). Este voluntariado compuesto mayoritariamente por mujeres de sectores medios y altos, promovió programas sociales en áreas consideradas como responsabilidades del género femenino, tales como la protección y el cuidado por los desvalidos (ancianos, enfermos y niños), y

programas de mejoramiento del hogar. Dentro de una estrategia de pro- moción comunitaria, que no redujo la acción voluntaria a la prestación de

servicios o a la asistencia social, varias de las organizaciones femeninas de este período impulsaron la creación de organizaciones de mujeres en barrios

y veredas, o comités femeninos en organizaciones existentes (Villarreal, N.

1994:153-154).

La empresa privada y la promoción de entidades sin ánimo de lucro

Los empresarios participaron en la dinámica de las entidades sin ánimo de lucro de manera diversa durante este período. Por un lado, desde la década de los sesenta promovieron la filantropía empresarial a través de la creación de fundaciones con diversos tipos de programas, las cuales por su

número y por las características de sus programas, han llegado a ser hoy en día un fenómeno importante en el contexto latinoamericano. Por otro lado, en este período también se destaca la creciente formación de asociaciones gremiales especializadas y la promoción empresarial de las Cajas de Com- pensación Familiar.

Las Fundaciones Empresariales. Un fenómeno de gran importancia en este período, fue la creación de las fundaciones con recursos aportados por empresas privadas. La Fundaciones Empresariales han establecido diferentes modelos de relación con las empresas. Desde el más común del aporte para un patrimonio inicial o los aportes continuos de las empresas creadoras 48 , hasta la creación de empresas por la propia fundación para generar rendi - mientos para sus programas sociales 49 , o la participación de la fundación de un porcentaje de las acciones de la empresa promotora 50 .

48 Algunos ejemplos de fundaciones que reciben sus recursos del sector privado son: la Fundación Santodomingo, con personería de 1960, percibe sus ingresos de aportes del Grupo Santodomingo, que complementa con la venta de servicios (Ver Corporación para el Desarrollo Comunitario. CDC. 1996:101). La Fundación Corona, con personería jurídica otorgada en 1963, recibió apoyo inicial de la Organización Corona para la creación de su patrimonio lo que le permite financiarse actualmente con los rendimientos de sus inversiones y propiedades (Ibid:86). La Fundación Antonio Puerto con personería jurídica de 1964 percibe el 3% de las utilidades del grupo Automundial (Ibid:76). La Fundación Empresa Privada Compartir, con personería de 1980, recibió una donación inicial del grupo empresarial de Pedro Gómez y recibe aportes fijos de Multicentros S. A., que se complementan con los rendimientos propios de sus programas (Ibid, p. 88). La Fundación para el Fomento de la Lectura, Fundalectura, se financia con los aportes de la industria editorial, gráfica y papelera, a través de Smurfit, Cartón de Colombia y Productoras de Papel S. A. y donaciones de otras empresas (Ibid, p121). La Fundación Hocol fue creada en 1987 por la Shell-Hocol S. A. para desarrollar programas en Neiva y Aipe; sus recursos provienen mayoritariamente de los recursos de Hocol (Ibid, 94). La Fundación Golfo de Morrosquillo fue creada en 1990 por el conjunto de empresas petroleras que tienen operaciones en esta zona del país (Ecopetrol, Shell, Oxy, Mobil, Oleoductos de Colombia) (Ibid, p.90).

49 Los casos más sobresalientes son el de la Fundación Social y la Fundación para la Educación Superior (FES). La primera tuvo su origen en los Círculos de Obreros creados por el Padre Cam - poamor en 1911 y el posterior desarrollo de la Caja Social de Ahorros. Desde 1984 se organizó como Fundación. Llegó a tener 13 empresas en diversas áreas (financiera, salud, recreación, cons - trucción, comunicaciones) cuyos rendimientos se dedican a los diversos programas sociales de la Fundación (Corporación para el Desarrollo Comunitario. CDC. 1996:149). La FES creada en 1964, estuvo formada por la Compañía de Financiamiento Comercial, un holding con varias empresas financieras, cuyos rendimientos se destinan a los programas sociales de la Fundación (Ibid, p. 125).

50 La Fundación Carvajal que inició actividades en 1961, obtiene sus recursos por los dividendos que le producen las acciones que posee en la empresa Carvajal S. A. complementados con la venta de servicios y donaciones (Corporación para el Desarrollo Comunitario. CDC. 1996:80). Para iniciar las labores de la Fundación, la familia Carvajal, propietaria principal de Carvajal S. A., entregó una donación del 40% de sus acciones para el desarrollo de los programas sociales, siguiendo una premisa de responsabilidad social empresarial (Asociación Nacional de Fundaciones y Corporaciones para el Desarrollo Microempresarial. 1996. Presentación Institucional. Pg. 78).

La mayor parte de estas fundaciones operan sus propios programas y algunas complementan este papel con el de donantes para proyectos de grupos comunitarios y de otras ONG. En algunos casos han desarrollado programas financieros innovativos de gran importancia para el sector 51 . Varias de estas fundaciones desarrollaron programas económicos, sociales, ambientales de gran repercusión nacional. Incluso, en algunos campos, como el de los programas de capacitación, asesoría y crédito para microem - presas y famiempresas; la repercusión de los modelos desarrollados ha sido internacional. La coordinación interinstitucional a través de asociaciones, consorcios, y programas conjuntos, ha sido también una práctica corriente para estas fundaciones. Estas fundaciones, a diferencia del general de las ONG, tuvieron siempre relaciones más armónicas con el gobierno y tienen una experiencia de mayor tiempo en vincular su actividad con la política pública y de movilización importante de recursos públicos 52 . El caso del Plan Nacional de Microempresa iniciado en 1984, coordinado por el Departamento de Planeación Nacional y gestado por fundaciones y corporaciones es un ejemplo importante en este sentido 53 .

La especialización y diversificación de los gremios económicos. A

excepción de la Asociación de Cultivadores de Caña de Azúcar (Asocaña), creada en 1959, la Federación Colombiana de Ganaderos (1963) y la Aso- ciación Nacional de Instituciones Financieras (1974), los más importantes gremios económicos del país fueron creados antes de 1958. Sin embargo, a partir de ese año se conocerá la creación de un amplio número de gremios económicos especializados y de asociaciones de profesionales. El número de los primeros se duplica entre 1960 y 1980, y el de los segundos se quintuplica 54 . La especialización y la diversificación de intereses económicos, así como la

51 La FES a través de sus programas de servicios financieros manejó los recursos de 400 ONG, permitiéndoles recursos permanentes a partir de los rendimientos financieros (Winder, D. 1996:10). La Fundación Restrepo Barco tiene un programa de créditos subsidiados para ONG. Las fundaciones que trabajan en el desarrollo de las microempresas han establecido, junto a la asesoría, formas muy variadas de crédito para esas unidades empresariales y han participado en la orientación, gestión y evaluación del Plan de la Microempresa desde 1984 hasta el presente.

52 Para un análisis detallado de las fundaciones empresariales y de su relación con las políticas públicas, ver Rojas, María Cristina; Saldías Carmenza; Caro, Elvia y Morales Gustavo. 1999 y Rojas, María Cristina. 2000.

53 Para un análisis del Plan Nacional de la Microempresa ver Arboleda, José Ubernel. 1997.

54 En 1960 existían 51 gremios empresariales y 9 asociaciones de profesionales. En 1980 el número de gremios ascendió a 106 y el de asociaciones profesionales a 49 (Urrutia, M. 1983:27).

creciente multiplicación de agencias estatales encargadas de las diferentes decisiones en materia de política económica y de reglamentación normativa, marcarán una “explosión de asociaciones especializadas”. Estas asociaciones, con intereses y servicios específicos, en muchos casos se complementan con otras donde se articulan intereses más generales (Urrutia, M. 1983:16-27).

Las Cajas de Compensación Familiar como iniciativa empresarial.

Las Cajas de Compensación tienen su origen en la iniciativa del empresariado organizado, aunque las prácticas de subsidio familiar las hayan precedido. En Antioquia se tiene noticia del pago del subsidio para los trabajadores del ferrocarril de Antioquia, en 1949, como resultado de una convención colectiva. Más adelante, en 1954, la UTC recomienda la creación de cajas de compensación familiar, pero la primera caja de compensación, COMFAMA, fue promovida en Antioquia por la Asociación Nacional de Industriales (ANDI), en 1954. Esta Caja fue inicialmente una organización voluntaria de iniciativa empresarial, encargada de distribuir el subsidio familiar entre los trabajadores de las empresas afiliadas. Tres años después, en 1957, du - rante el gobierno de la Junta Militar, se hizo obligatorio el subsidio familiar y la creación de cajas de compensación como mecanismo de entrega del subsidio. En 1957 se crearon 23 Cajas. En 1966, 8 más. En 1991, existían 67 distribuidas en todo el país con una gran amplitud de servicios además del subsidio monetario. Entre ellos los más importantes eran los servicios en el área de salud, recreación, mercadeo social, educación, capacitación y vivienda, llegando a un alto número de la población (Alcocer, I. y Coronado, M. 1981:12-20). La organización de las cajas se hizo como personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro, en la forma de asociaciones de empresarios. Hasta 1981 la supervisión de la cajas estuvo a cargo de dependencias administrativas del Ministerio de Trabajo. A partir de ese año se creó la Superintendencia de Subsidio Familiar. La fuente principal de ingresos hasta 1989 fueron los aportes obligatorios del 4% de la nómina de las empresas. El desarrollo de programas sostenibles y generadores de ingresos permite que actualmente las actividades propias constituyan el 70% de los recursos de la cajas.

6.

La democratización del sistema político colombiano:

entre la ampliación de la participación plural de las osc en la vida pública y el deterioro reciente de la democracia (1982-1996)

La primera mitad de la década de los ochenta avanzó en medio del crecimiento de grupos guerrilleros, de la proliferación de paros cívicos, de huelgas sindicales y de la persistente pobreza urbana y rural. En este contexto, el gobierno de Belisario Betancur (1982-86) planteó una nueva forma de

entender la crisis de legitimidad institucional, al adjudicar a la falta de opor- tunidades de participación política, un peso importante en la explicación de

la violencia y del uso de canales no institucionales para expresar la demandas

sociales. Después de los modelos autoritarios de seguridad nacional de los

gobiernos anteriores, se planteó la apertura democrática del régimen político

y el diálogo con los grupos insurgentes como estrategias para la superación

de las crisis de legitimidad institucional y para la superación del conflicto armado (Bejarano, A. M. 1991:62-64). Las reformas y las expectativas de paz creadas por este experimento no fueron alcanzadas. La reforma política logró avanzar de manera impor- tante con la descentralización, al establecer en 1986 la elección popular de Alcaldes y una mayor autonomía municipal. Sin embargo, otros muchos puntos de la agenda inicial de la reforma no se desarrollaron (Chernick, M. 1989:308-312). En materia de negociación, después de haberse creado muchas expectativas, los diálogos de paz se rompieron en 1985 y los grupos guerrilleros lograron un movimiento de unidad para reanudar la guerra, la Coordinadora Nacional Guerrillera (CNG). Los grupos paramilitares por su lado, desarrollaron una campaña de exterminio de militantes de la Unión Patriótica (UP), movimiento apoyado por las Farc como mecanismo de in - tegración de la guerrilla a la lucha legal. En 1986 fueron asesinados más de 300 de sus integrantes, entre ellos su líder nacional (Palacios, M. 1995:288). El M-19, por su lado, se tomó en 1985 el Palacio de Justicia cuya evacuación se hizo a costa de la vida de 90 personas, entre ellos, 11 de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia. Esta toma aunque continuó restándole apoyo popular a la violencia guerrillera, no se tradujo en la legitimación del

régimen político vigente. A diferencia del gobierno de Betancur, que enfatizó la apertura de - mocrática y las negociaciones directas, el gobierno del presidente Barco (1986-1990) hizo del programa social de rehabilitación de las zonas azo- tadas por la violencia y de las regiones pobres, su principal estrategia de

paz (Bejarano, A. M. 1991:90). El Plan de Desarrollo presentado por este gobierno, había reconocido por primera vez que la pobreza de una cuarta parte de la población colombiana constituía un elemento perturbador de

la convivencia social y de la institucionalidad democráticas (Palacios, M.

1995:286). Un acto de fuerza, el secuestro de Álvaro Gómez por el M-19 en 1988 y la presión de los representantes políticos y de la sociedad civil a través de la Iniciativa de Paz, condujeron nuevamente a las negociaciones

políticas de este gobierno que inicialmente había estado renuente a embar-

carse en diálogos con la guerrilla, dados los resultados negativos anteriores.

A la “lucha contra la pobreza absoluta”, se le adicionó en 1988 la negociación

con el M-19, con mecanismos de participación para canalizar propuestas

de la sociedad civil. Este grupo terminó incorporándose a la vida civil en

1990. Los demás grupos guerrilleros, incluidas las Farc, conformaron la

Coordinadora Guerrillera Simón Bolívar y no participaron del diálogo (Bejarano, A. M. 1991:91 y ss). La elección popular de Alcaldes en 1988 contribuyó de manera impor- tante a acercar a los ciudadanos con las instituciones locales. Indudable- mente era un cambio profundo en la institucionalidad política de un país centralista. En las primeras elecciones populares para autoridades locales participó el 67% del censo electoral, constituyéndose así en la votación más alta registrada en la historia reciente del país. El promedio de la votación

nacional había sido 35%. Si bien, esta tasa de participación en la elecciones locales no volvió a repetirse (58% en 1990, 42% en 1992 y 47.5% en 1994), la participación en éstas continuaría sobrepasando a las nacionales (Santana, P. 1996:31-32). A pesar de los avances de la descentralización, la crisis nacional, la vio- lencia privada, la violencia política, el narcoterrorismo y el acorralamiento

y deslegitimación del Estado se acrecentaron. La incapacidad de monopo -

lizar el control del uso de la fuerza por parte del Estado, era cada vez más palpable. Tres candidatos presidenciales promotores de transformaciones en

el régimen político y social, fueron asesinados en la campaña electoral de

1990. En ese ambiente de violencia y de crisis institucional, se impulsó una

reforma constitucional. El papel de algunos sectores políticos y de un amplio movimiento de opinión, así como un referendo, hicieron posible la elección

de una asamblea constituyente que dio curso a una reforma bloqueada en varias ocasiones en el Congreso. En el proceso de conformación de la Asamblea Nacional Constitu - yente, se rompió el monopolio de representación bipartidista gracias a la participación de nuevos actores sociales y políticos en su convocatoria y

deliberaciones 55 . La Constitución resultante de esta Asamblea constituyó un momento histórico crítico en el cambio de relaciones entre sociedad civil y Estado en Colombia, especialmente por el potencial abierto para la primera, de jugar un papel preponderante en la vida pública del país. Esta nueva Constitución promotora de la participación, de la demo - cracia, de la descentralización y de los derechos sociales, fue fruto de la concertación de una pluralidad de fuerzas que buscaron generar un marco político institucional que rompiera con el centralismo y el sis - tema político cerrado, creado por el bipartidismo del Frente Nacional. La democratización normativa y los desarrollos a partir de la Constitución contribuyeron de manera importante al avance de la participación de las OSC en la vida pública, pero fueron insuficientes para la “institucionalización del conflicto”. Eso conllevó a que la década de los noventa se moviera por el doble camino de la ampliación de la participación democrática de las OSC en la vida pública y la intensificación del conflicto armado. La intensificación de la presencia guerrillera y paramilitar cerró paulatinamente espacios de par- ticipación y de juego democrático a las OSC y en muchos casos, hizo de los representantes de estas organizaciones blancos directos de sus acciones. En ese sentido, a pesar de los factores positivos para la reconstrucción de una institucionalidad pública legítima y de formas de gobernabilidad democrática con participación de la sociedad civil, la violencia política guerrillera y paramilitar siguen atentando contra la solución pacífica de conflictos y la deliberación democrática. Una amplia proporción de la po - blación civil y de los líderes de organizaciones civiles se encuentran hoy en día amenazados o limitados en su acción por alguno de los bandos de esta guerra fratricida. Hoy en día, 4 familias son desplazadas de su territorio cada hora por la conjunción de violencias que sufre el país. El número de despla- zados del país asciende a un millón setecientos mil. Más de 3.000 víctimas de desaparición forzada se han presentado en los últimos veinte años. Entre estos se encuentran especialmente líderes comunitarios, activistas sociales y militantes políticos. Reconstruir las reglas para la convivencia pacífica y garantizar los derechos humanos para todos, es una alta prioridad para la sobrevivencia misma de la sociedad civil.

55 La importante presencia del M-19, grupo de exguerrilleros recientemente reinsertado a la vida civil (27% de la votación), y del Movimiento Nacional (15% de la votación), grupo heterogéneo liderado por Álvaro Gómez Hurtado, aunados con otros nuevos actores en la escena política (sindicalistas, indígenas, nuevos movimientos sociales y religiosos), marcaron una ruptura con la representación bipartidista del período anterior. El poco interés y la incredulidad de los partidos tradicionales llevó a una votación baja y fragmentada para el partido liberal (33%) y a la prácticamente nula representación del partido conservador oficial (Palacios, M. 1995:336).

Ante la situación de violencia creciente, las iniciativas de paz de las OSC han ido creciendo aún en medio de amenazas y restricciones impuestas por los grupos armados. La voz de las organizaciones y de la ciudadanía bus - cando una salida negociada al conflicto ha aumentado en los últimos años. Son muchas las experiencias que en esa dirección ha tenido recientemente el país tanto a nivel local como a nivel nacional. La Campaña del “No más”, el Mandato por la Paz, la red de Iniciativas de Paz, son ejemplos de este amplio movimiento en donde las OSC han tenido un papel fundamental. Otro importante ejemplo es la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz, instalada en Julio de 1998. Bajo el lema “la paz es de todos, todo el tiempo”, un amplio número de organizaciones del sector están promo - viendo un importante esfuerzo de coordinación y de generación de agendas comunes en torno a la paz. La Asamblea es un espacio de deliberación y un movimiento social de largo plazo, que conjuga otras iniciativas de paz y donde se encuentran representados los diversos sectores de la sociedad civil. Allí se busca establecer una agenda compartida con las propuestas de reformas estructurales políticas y sociales que requiere el país para lograr una paz con justicia social. La generación de consensos sociales sobre el modelo de desarrollo, el papel del Estado y las reformas sociales básicas para enfrentar la inequidad, la violencia y la desintegración social es el inmenso reto que se ha fijado la Asamblea 56 . Veamos a continuación cómo este nuevo marco institucional incidió en la dinámica de las organizaciones civiles.

La Constitución de 1991, un nuevo marco institucional para la in- teracción entre Estado y Sociedad Civil. La nueva constitución varió

normativamente el concepto de Estado, consagrando el Estado Social de Derecho y la democracia participativa. El artículo 3 de la Carta del 91 pos - tula que: “La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes”. Sobre este principio de soberanía popular se orientó la de - mocracia participativa y se abrieron el conjunto de espacios y mecanismos para la participación institucionalizada de la sociedad civil en la orientación, gestión y control de las políticas públicas. La Constitución del 91 elevó a rango constitucional un amplio conjunto de derechos civiles, económicos, sociales y culturales que traducen la respon- sabilidad social asignada al Estado en el nuevo ordenamiento jurídico. Por

56 Sobre el movimiento por la vida y por la paz volveremos en el capítulo tercero.

otro lado, reforzó el proceso descentralizador iniciado en 1986, estableciendo una República unitaria, descentralizada, con autonomía de las entidades te - rritoriales, concretando así los anhelos regionales de tiempo atrás y buscando superar el esquema centralista que rigió al país desde la Constitución de 1886. La Constitución del 91 creó las bases normativas para la democratización del Estado al ampliar los mecanismos de participación, descentralizar el esquema político-administrativo, ampliar la representación popular en las instituciones del Estado, fortalecer los mecanismos horizontales de fiscali - zación y crear los mecanismos de control ciudadano sobre el Estado 57 . En relación a la ampliación de la representación se produjeron avances en la Constitución. A nivel territorial, se consolidó el reciente proceso de descentralización, se amplió la elección popular a los Gobernadores y se ratificó la de los Alcaldes. Se consagró constitucionalmente a las Juntas Administradoras Locales. Se crearon la circunscripción nacional para el Senado y las circunscripciones especiales en Senado y Cámara que favorecen

la representación de las minorías políticas. Se establecieron mecanismos para

corregir el desequilibrio entre los poderes ejecutivo y legislativo, buscando revertir la amplia autonomía del primero. El Congreso recuperó la iniciativa legislativa en temas económicos, fortaleció su papel en relación al manejo del presupuesto nacional, y adquirió mayor capacidad de control sobre el

ejecutivo a través de la moción de censura y de la regulación de las faculta - des del gobierno en estados de excepción. Se promovió una renovación del Congreso, tratando de limitar sus prácticas patrimonialistas (eliminación de los auxilios parlamentarios y de las suplencias), y creando un régimen de inhabilidades e incompatibilidades para el ejercicio de sus funciones. La Constitución otorgó al constituyente primario la posibilidad de parti- cipar directamente en la creación y derogación de normas (leyes, acuerdos

y

ordenanzas), así como de solicitar reformas constitucionales. Además del carácter democratizador y descentralista del régimen político,

la

Constitución dejó sentada las bases para la ampliación de las posibilidades

de participación del sector privado, con y sin ánimo de lucro, en la presta -

57 En relación a la fiscalización además de perfeccionar instituciones como la Procuraduría y la Contraloría, y crear la Defensoría del Pueblo, la Constitución creó diversos mecanismos para el control ciudadano y público sobre el Estado. A nivel de los funcionarios elegidos la responsabilidad se ejerce bajo la premisa de que el elegido es responsable ante sus electores y sobre la base de los mecanismos del voto programático y la revocatoria del mandato para Alcaldes y Gobernadores. A nivel de la protección y aplicación de los derechos se instituyeron la tutela (derechos individuales) y las acciones populares (derechos colectivos). En relación a la función administrativa se crearon mecanismos de participación ciudadana (las veedurías ciudadanas) para ejercer control sobre la gestión pública.

ción de servicios públicos y sociales. Este conjunto de reformas normativas del Estado (democratización, descentralización y privatización) amplió las oportunidades de acción de las Entidades Sin Ánimo de Lucro (ESAL) en sus diferentes funciones desde la defensa de intereses, representación gre - mial y búsqueda de influencia en las políticas públicas, hasta la prestación de servicios con recursos públicos. La Constitución del 91 dejó sentadas las bases para la renovación política

y social. Sin embargo, los años posteriores no se han caracterizado por un desarrollo progresivo del marco constitucional, sino más bien por una ten - sión permanente entre una clase política apegada a las viejas costumbres del quehacer político, una amplia gama de actores por fuera de le ley renuentes

a acatar el marco constitucional, un Estado débil con grandes dificultades

para garantizar los avances constitucionales y unos actores sociales y políticos que buscan orientar el país por el camino trazado por los constituyentes, pero que carecen de la suficiente capacidad de acción para hacerlo. Como bien señala Ana María Bejarano, “el trabajo de la Asamblea Nacional Cons- tituyente dio paso a la solución de la crisis política por lo menos en una de sus dimensiones: la que exigía la democratización del régimen político. Sin embargo, luego del replanteamiento de las reglas del juego político, quedó al descubierto un problema más hondo y quizás más difícil de resolver: la profunda debilidad de la sociedad civil y el enorme déficit en cuanto a la capacidad del Estado para respaldar y poner en marcha las reformas cons - titucionales” (Bejarano, A. M. 1994:69).

Un ambiente normativo propicio para las organizaciones civiles.

La Constitución de 1991 creó las bases para la generación de un ambiente favorable para el desarrollo de las organizaciones civiles y para una partici - pación más activa de las mismas en la vida pública, no sólo por las nuevas reglas generales del régimen político, sino por la existencia de artículos es- pecíficos que benefician a estas instituciones y crean un marco para legislar conjuntamente sobre el sector. La legislación para entidades sin ánimo de lucro ha sido dispersa y específica de acuerdo a tipos de organizaciones. A excepción de la legislación tributaria, donde el sector sin ánimo de lucro existe como conjunto, el ordenamiento jurídico se ha desarrollado sobre normas particulares 58 .

58 Código Civil para Fundaciones y Corporaciones, Código del Trabajo para sindicatos y asocia - ciones profesionales, legislación específica para cooperativas, juntas de acción comunal, cajas de compensación, etc. A esto se le suma la legislación sectorial (educación, salud, vivienda, etc.).

La Carta Política contiene varias normas de carácter general para el sector. El artículo 38, consagra el derecho de libre asociación y el 40, el de libre expresión, como derechos fundamentales y por tanto, protegidos por acciones de amparo o tutela. El artículo 103, reconoce a las organizaciones de la sociedad civil como mecanismos democráticos de representación ciudadana en diferentes instancias de la gestión pública e impone al Esta - do la obligación de promover su organización y capacitación, enfatizando que esta labor estatal se realizará sin detrimento de la autonomía de las organizaciones 59 . La carta política misma y sus desarrollos posteriores establecen un amplio número de espacios institucionales para la consulta, negociación y orientación de políticas entre Estado y organizaciones de la sociedad civil. Uno de gran importancia es el que establece los Consejos de Planeación, a nivel nacional, departamental y municipal, como foros de consulta y discusión de los planes de desarrollo con participación de las organizaciones civiles 60 . El artículo 355 de la Constitución establece la posibilidad del gobierno, en sus niveles nacional, departamental, distrital y municipal, de suministrar recursos públicos a las ESAL a través de procesos de contratación y con el fin de impulsar programas y actividades de interés público, acordes con los planes de desarrollo respectivos. Esta modalidad contractual de financiación

Existe aún sin aprobar, un proyecto de ley estatutaria que pretende definir y clasificar en forma sistemática las organizaciones sin ánimo de lucro que adoptan el término genérico de organi -

zaciones civiles. En este proyecto se establecen pautas generales para la participación de estas entidades en la gestión pública. Por otro lado, un decreto reciente, el 2150 de 1995, establece como regla general para el registro de las entidades sin ánimo de lucro, su inscripción en las Cámaras de Comercio.

59 El artículo 103 de la Constitución dice: “(…) El Estado contribuirá a la organización, promoción

y capacitación de las asociaciones profesionales, cívicas, sindicales, comunitarias, juveniles, be- néficas o de utilidad común no gubernamentales, sin detrimento de su autonomía con el objeto de que constituyan mecanismos democráticos de representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública que se establezcan”.

60 Otros ejemplos además de los Consejos Nacional, Departamentales y Municipales de Planeación,

son las Corporaciones Ambientales Regionales de Medio Ambiente, los Comités de Desarrollo Rural y Reforma Agraria, las Juntas Municipales, Departamentales y Nacional de Educación, etc. Estos espacios, así como las posibilidades de crear veedurías y participar en los diferentes mecanismos de participación política directa creados por la ley 134 de Participación Ciudadana (plebiscito, referendo, consulta popular, iniciativa legislativa, revocatoria del mandato y cabildo abierto), amplían las posibilidades de participación de las organizaciones civiles. Actualmente hay también un gran número de juntas directivas de entidades públicas donde tienen asiento una

o más ESAL; por ejemplo, en el Sena, el Iss, Idema, Incora, Dri, Inurbe, Ica, etc. Igualmente, son varios los consejos y comités donde participan ESAL, entre otros, Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana, Consejo Directivo del Fondo de Solidaridad y Emergencia Social, Comités para la prevención de Desastres, Consejo Asesor de la Defensoría del Pueblo, Consejo Nacional de Integración y Desarrollo de la Comunidad, Consejos de Cultura, etc.

surge ante la prohibición que la misma norma jurídica hizo de los auxilios y donaciones por parte del Estado a las entidades sin ánimo de lucro, teniendo en cuenta el mal uso y el desvío de dineros que se realizó a través de ellas para actividades proselitistas o para beneficios particulares, desprovistos de interés público 61 . El desarrollo normativo a partir de la Constitución, en general, ha profun- dizado el carácter democrático de la misma. Sin embargo, en algunos aspectos relacionados con las organizaciones civiles y la participación ciudadana, los legisladores han ejercido una gran resistencia y han logrado imponer barreras procedimentales o han impedido el desarrollo de la legislación 62 . La presencia de organizaciones civiles se ha incrementado en el debate legislativo colombiano en campos muy importantes. Para la deliberación sobre la Ley 100 de 1993, por la cual se creó el Sistema de Seguridad Social Integral, se contó con la expresión de variados intereses y la participación de una mayor diversidad de los actores, muchos de ellos organizados como ESAL 63 . La Ley 99 de 1993, por la cual se organizó el Sistema Nacional Am- biental y se creó el Ministerio del Medio Ambiente, contó con una amplia participación de ESAL, especialmente de las ONG. Esta ley creó esquemas de gestión ambiental descentralizados y participativos 64 . La legislación sobre la descentralización amplió las posibilidades de participación de ESAL a nivel local, tanto en la prestación de servicios, como en la deliberación pública

61 Constitución Política de Colombia, Artículo 355: “Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones en favor de personas naturales o jurídicas de derecho privado. El Gobierno, en los niveles nacional, departamental, distrital y municipal podrá, con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de interés público acordes

con el Plan Nacional y los planes seccionales de Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.”

62 La fuerza de la clase política ha conllevado a reglamentaciones limitantes para la participación,

e incluso a la resistencia de varios legisladores de reglamentar los artículos constitucionales con - cernientes a la participación de las OSC en la gestión pública. La ley 134 sobre los mecanismos de participación, tenía en el proyecto original una sección dedicada a la participación de las OSC que no fue aprobada por el Congreso, por un debate donde se argumentó que el desarrollo de las OSC era contraproducente para los partidos políticos, quienes verían disminuido su poder

si la sociedad civil se fortalecía. Por otro lado, varios de los requisitos para poner en marcha los

mecanismos de participación aprobados (plebiscito, consulta popular, referendo, revocatoria del mandato, etc.) tienen tantos requisitos para poder ponerlos en marcha que más que promover la participación con esta norma, se limitan las posibilidades reales de su implementación.

63 Para una análisis de los actores y los intereses en juego en la reforma de la seguridad social, ver Ramírez, J. C. 1993. Los Actores Sociales en la Reforma de la Seguridad Social en Salud. Intereses, propuestas y responsabilidades. Documentos de Trabajo. FESCOL.

64 Sobre este tema ver Galán, A. 1995. Participación Ciudadana y Medio Ambiente. Fescol- Ecofondo.

sobre el desarrollo local 65 . En algunos casos, como en la negociación de la Ley General de Educación, ésta participación se dio bajo un esquema cor- porativo y excluyente de un amplio número de los grupos afectados por la política 66 . Todas estas leyes, sin embargo, en grados distintos y con funciones diferentes, ampliaron las posibilidades de participación de las ESAL en la elaboración, control e implementación de políticas públicas 67 .

Las organizaciones de la sociedad civil: entre la mayor presencia de las ONG en la arena pública y el debilitamiento de las organizaciones populares

La ampliación de oportunidades derivada de la Constitución y de los desa- rrollos normativos posteriores, no tuvo un efecto homogéneo en el conjunto de OSC. En general, desde mediados de los ochenta y especialmente en los noventa, se ha incrementado el número de organizaciones y se ha diversi - ficado el tejido social, pero existen importantes variaciones en la dinámica de los diferentes tipos de organizaciones. Dentro de esa variabilidad puede entenderse que si bien, en general las OSC han logrado mayor presencia en el escenario social y político y un mayor grado de autonomía en su actuación, algunos subgrupos se han debilitado en el transcurso de los últimos años. Algunos autores han caracterizado los noventa como años de crisis orga - nizativa de los proyectos de unidad de los movimientos sociales surgidos en la década anterior (Archila, M. 1995:29). Varias de las coordinadoras surgidas en los ochenta, en medio de la dinámica de agitación y polarización social, se debilitaron en los noventa. Las organizaciones sindicales disminuyeron el número de sus afiliados. Las divisiones internas y las disputas ideológicas de la ANUC condujeron a su debilitamiento. Para otras organizaciones, por el contrario, este será un período de un gran auge. Por ejemplo, las

65 A partir de la Constitución, entre los desarrollos legislativos más importantes, a nivel de la des - centralización, encontramos la Ley 60 sobre Competencias y Recursos, la Ley 126 que creó el Fondo Nacional de Regalías, el Decreto 2332 de 1992 por el cual se creó el Sistema Nacional de Cofinanciación y se reestructuraron y fusionaron entidades del orden Nacional, la Ley 80 sobre el Estatuto General de Contratación, la Ley 136 sobre el Nuevo Régimen Municipal, la Ley 134 sobre Participación Ciudadana, La Ley 152 que crea el Sistema Nacional de Planeación (Ver PROCOMUN. 1994)

66 Para un análisis de este proceso ver Montenegro, A. 1995. An Incomplete Educational Reform:

The case of Colombia. Human Capital Development and Operations Policy. HCOWP 60. The World Bank.

67 No existen análisis comparativos sobre el grado de participación real de las ESAL en los diferentes espacios de participación, ni tampoco sobre la relación entre la participación en el diseño de la ley y el grado de democracia de la misma.

organizaciones de grupos afrocolombianos se expandieron a partir de la Constitución. Las organizaciones indígenas lograron una presencia de inmensa importancia en la Asamblea Constituyente. Las Juntas de Acción Comunal continuaron con su proceso de autonomía. Las ONG multiplica - ron sus funciones, diversificaron sus formas de trabajar, ampliaron las áreas de intervención y lograron una ampliación considerable de su presencia en diversos espacios de deliberación pública. En este período, las formas más horizontales de organización y coordinación y las alianzas temporales en torno a agendas específicas, le disputaron el terreno a organizaciones estructuradas con esquemas más verticales. La tendencia actual para un amplio grupo de organizaciones sociales ha sido la de superar la lógica de la confrontación y la protesta con el Estado, reemplazándola con el desarrollo de propuestas viables y concertables. Los cambios constitucionales y los nuevos mecanismos de participación con - tribuyen para que se produzca esta nueva forma de asumir las relaciones entre las organizaciones sociales y el Estado. La institucionalización, el papel proactivo de las organizaciones y su carácter propositivo son algunas de las características que se expresan en la dinámica social de los últimos años. Veamos a continuación la dinámica de algunos tipos de organizaciones que permite ejemplificar las variaciones entre las mismas. Es claro que la dinámica por sectores varía, como en períodos anteriores, y que la apertura democrática de la Constitución tiene efectos diferenciales para los diversos tipos de organizaciones.

La disminución en el nivel de sindicalización de los trabajadores. La

tasa de sindicalización descendió abruptamente entre 1980 y 1990, pasando del 16% al 6.7% respectivamente. En el censo de 1993 se contabilizaron 2.265 sindicatos con apenas 900.000 afiliados. El único sector que aumentó en este período su tasa de sindicalización fue el financiero, que pasó del 12.7% en 1984 al 14.3% en 1990. En el resto de sectores económicos, el nivel de sindicalización disminuyó (Londoño, R. 1994:40, 53 y 59). Varios factores contribuyeron a la “crisis sindical”. Entre estos se en - cuentran el aumento de los empleos temporales, que durante la década de los 80 crecieron a un ritmo de un 25% anual; el uso de nuevas tecnologías, la informalización y la desconcentración del trabajo manufacturero; el alto crecimiento del sector informal de la economía y de la microempresa 68 ; el

68 El 50% de la población trabajadora está en microempresas de menos de 10 trabajadores. Un sindicato requiere de un mínimo de 25 trabajadores para formarse.

proceso de modernización del Estado en donde en sólo 1992 se desvincularon

40.000 afiliados a sindicatos, de los 77.000 empleados que salieron del sector en ese año. La rutinización de la actividad sindical, tampoco ha contribuido

a la adaptación a las nuevas realidades sociales (Archila, M. 1995:261-263).

A pesar de los intentos de unificación, las disputas políticas al interior y

entre centrales obreras es un fenómeno que continuó en ese período y que

se constituyó en importante factor en el debilitamiento sindical (Restrepo,

L. A. 1994:54). Por otro lado, los intentos de la guerrilla de tomar algunos sindicatos y las respuestas paramilitares al sindicalismo han debilitado al movimiento sindical. El sector sindical ha sido duramente golpeado por

la violencia armada. Desde su creación en 1986, han sido asesinados 1.500

afiliados de la Central Unitaria de Trabajadores (CUT) y sólo en el período entre Noviembre de 1993 y Febrero de 1994, 82 sindicalistas fueron asesi - nados (Archila, M. 1995:261-263). La institucionalización del conflicto y el acatamiento a la normatividad no fueron la tendencia en el campo de las relaciones obrero-patronales. El 51.7% de la huelgas fueron causadas por violación de normas laborales. El porcentaje de huelgas por protestas políticas aumentó en ese período a un 16.5%, motivadas por los asesinatos, atentados y detenciones a activistas sindicales (Londoño, R. 1994:62).

La fragmentación y recomposición de las organizaciones campesi-

nas. “Hoy en día, dice Archila, no existe sustituto de la ANUC de los setenta,

a pesar de los esfuerzos por reconstruirla; por el contrario lo que sobrevive son innumerables siglas correspondientes a organizaciones dispersas por el

territorio nacional con bases muy locales, y algunos intentos de coordinación entre ellas como el Consejo Nacional de Organizaciones Agrarias e Indígenas de Colombia (CONAIC)” (Archila, M. 1995:267). El mismo autor señala cómo nuevos proyectos de carácter ambiental y cultural han ido ampliando

la agenda de las organizaciones campesinas y cómo las nuevas tácticas de

mayor participación en la búsqueda de los derechos políticos superan las anteriores de confrontación directa (Archila, M. 1995:267-268).

La importancia creciente de los movimientos étnicos. Los analistas

coinciden en destacar los movimientos étnicos y culturales de indígenas y

de comunidades afroamericanas y su participación política, como los hechos

más novedosos de los movimientos sociales contemporáneos, después del creciente movimiento por la paz (Ver Archila, M. 1995:279, Londoño, R. 1994:70 y Restrepo, L. A. 1994:50-51).

El movimiento indígena jugó un papel de gran importancia durante la Constitución. La fuerza de esta organización permitió que los grupos indígenas participaran con dos delegados en la Asamblea Nacional Consti - tuyente y que jugaran un papel destacado no sólo en el logro de sus propias reivindicaciones, sino en el apoyo de las reivindicaciones de la comunidades afroamericanas. Entre los derechos consignados en la Constitución de 1991 para los grupos indígenas se encuentra el reconocimiento de sus territorios colectivos (25 millones de hectáreas) y de sus autoridades tradicionales, la creación de las entidades territoriales indígenas como una forma particular de la división político-administrativa del país, la circunscripción especial que les permite participar en la vida política nacional a través de sus representantes, el dere- cho a una educación acorde a su identidad cultural, el respeto a la diversidad cultural y religiosa de los distintos grupos étnicos. El movimiento indígena a pesar de sus logros, mantiene sin embargo, una división interna que ha con - llevado a la subdivisión en diferentes corrientes, en algunos casos enfrentadas o por fuera de la organización nacional (Archila, M. 1995:278-279) 69 . El proceso organizativo de las comunidades afroamericanas es más re - ciente que el de las comunidades indígenas. A comienzos de la década de los ochenta se crearon algunos grupos cívicos y culturales, cooperativas y organizaciones gremiales de grupos negros, promovidos especialmente por la iglesia desde las parroquias y por la cooperación internacional. El Mo- vimiento Nacional por los Derechos Humanos de la Comunidad Negra de Colombia (CIMARRON), fue fundado en 1976 por un grupo de estudiantes negros de diversas regiones del país y es actualmente la única organización con estructura nacional. Para 1993 contaba con 22 juntas directivas de orden municipal, el círculo de estudios de Nuquí y el Frente de la Mujer Cimarrona. La otra organización conocida nacionalmente es la Organización de Barrios Populares del Chocó (OBAPO). Conjuntamente con otras organizaciones (ACIA, ACABA, ACADESAN y la regional indígena OREWA), formaron

69 La ONIC es la mayor de todas las organizaciones indígenas y representa alrededor del 90% de las mismas. Algunas comunidades como los Wayuu de la Guajira, los Kogui de la Sierra Nevada de Santa Marta y las comunidades de Tolima y Córdoba, no participan de la ONIC. Para 1990 existían tres corrientes dentro del movimiento indígena. Estas eran las representadas por la ONIC, por las Autoridades Indígenas de Suroccidente (AINSO) y por el Movimiento Quintín Lame. Por desacuerdos posteriores para designar candidatos al Senado se creó la Alianza Social Indígena (ASI) y más adelante el Movimiento Indígena Colombiano (MIC) y en reemplazo de AINSO se creó el movimiento de Autoridades Indígenas de Colombia (AICO). Para la campaña presidencial se produjeron nuevas disidencias en AICO que se dividió en dos grupos, la ASI en tres corrientes y el MIC participó como sector de la ONIC (Archila, M. 1995:278-279).

una mesa de trabajo para participar en la Reforma Constitucional a través de los representantes indígenas. Después de la Constitución la líder de OBAPO fue elegida para la Cámara de Representantes donde llevó la vocería de este grupo. A partir de la Constitución y del artículo transitorio 55 que convocó a estas organizaciones para la redacción de lo que fue la Ley 70 o ley de ne - gritudes, el proceso organizativo se ha dinamizado de manera importante. En esta Ley se reconoce la propiedad colectiva de las tierras del Pacífico de este grupo poblacional, al igual que su particularidad como grupo étnico, lo que permite la circunscripción especial, su representación política en los órganos de decisión e instancias de planeación nacional, regional y municipal, así como el derecho a programas de educación acordes con su identidad cultural. Actualmente se calcula la existencia de 150 organizaciones vinculadas a las comunidades negras. La falta de unidad en el movimiento de negritudes se puso de manifiesto en las doce listas que presentaron para las eleccio - nes en 1994 y el bajo número de votos que obtuvieron (131.207) (Archila,

M.1995:281).

La creciente autonomía de las Juntas de Acción Comunal. El proceso

de autonomía de la tutela gubernamental de las Juntas de Acción Comunal se ha ido profundizando en los últimos años. La prohibición de los auxilios parlamentarios y la formación de nexos entre las JAC a través de las asocia-

ciones municipales, regionales y nacional parecen contribuir a este proceso. Actualmente existen 644 asociaciones municipales de JAC, 28 federaciones

y la Confederación Comunal Nacional creada en 1990. Salvo en unos po-

cos departamentos (Guaviare, Vaupés y Vichada), existen organizaciones comunales de segundo y tercer grado en el resto del país.

Nuevos temas y formas de organización entre las ONG. En el sector

de las ONG, nuevos temas y formas de organización aparecieron a princi- pios de los noventa. La descentralización, la democratización del Estado y el fortalecimiento de la participación ciudadana, han dinamizado el sector. El desarrollo de programas que tienen como eje la unidad territorial, ha permitido en muchos casos la coordinación de actividades tanto entre ONGs, como entre éstas y los gobiernos locales. El desarrollo de metodologías para la planeación

participativa del desarrollo local, el apoyo al fortalecimiento institucional y a

la participación ciudadana en espacios públicos, son algunos de los temas que

se trabajan para el apoyo a la descentralización. Esta ampliación de la partici-

pación cívica, como lo muestra un estudio del Banco Mundial, es uno de los

factores que explica el éxito de la descentralización y de la sostenibilidad en la capacidad de gestión local municipal (Banco Mundial, 1995:145-150). La pla- neación estratégica de las grandes ciudades y los planes de desarrollo recientes han contado con una participación activa de las ONG. En algunos casos, las ONG se han convertido en entidades asesoras de municipios, gobernaciones

o sectores específicos del gobierno. Otro campo que se ha desarrollado con mucha fuerza es el de la formación democrática. La difusión de la Constitución, el apoyo y profundización de la misma, la educación para la democracia y la paz, la convocatoria para la deliberación sobre políticas sociales y temas de interés público, hacen parte del nuevo repertorio de las ONG. Los grupos de derechos humanos han ju- gado un papel de gran importancia en la denuncia de los casos de violación de derechos humanos y en la formulación de propuestas y organismos de vigilancia para los mismos.

El creciente interés por lo público. Las transformaciones democráticas

en las estructuras políticas e institucionales han contribuido a la participa - ción de las organizaciones del sector en los asuntos públicos, tanto a nivel de la participación en la orientación de las políticas, como en la gestión de servicios. En este nuevo ambiente institucional las relaciones entre Estado

y organizaciones civiles han sido más fluidas. La polarización y protesta

de un amplio grupo de organizaciones del sector durante los ochenta y el aislamiento de los asuntos públicos de otro amplio grupo, se han ido trans - formando en un mayor nivel de colaboración y diálogo, o en un manejo más institucionalizado de las diferencias. La participación en la formulación de políticas públicas y la gestión y con- trol de las mismas, así como la contratación a las ESAL para la prestación de servicios públicos constituye otra tendencia importante de las organizaciones civiles durante los noventa. Igualmente, los espacios de deliberación sobre las políticas y la movilización ciudadana sobre temas de interés público se incrementaron en ese período. Volveremos sobre esto en el tercer capítulo.

La paradoja del fortalecimiento de las OSC y el deterioro de la

democracia. A pesar del fortalecimiento paulatino de algunos sectores de organizaciones de la sociedad civil, de su mayor presencia en la deliberación pública y de un mayor peso en el campo de la prestación de servicios públicos, el proceso de democratización del país se ha deteriorado. De acuerdo a la clasificación del Freedom House, Colombia pasó entre 1987 y 1997 de ser

una democracia liberal a una seudodemocracia o democracia electoral. La calificación tanto de los derechos políticos como de las libertades civiles ha ido disminuyendo en la década de los noventa. En una escala de 1 a 7, siendo 1 el mayor grado de libertad, Colombia pasó de tener una calificación de 2 para derechos políticos y 3 para libertades civiles en 1987, a 2-4 en 1993 y 4-4 en 1997 (Diamond, L.; Hartlyn, J. y Linz, J. 1999:62). Colombia, como lo mencionan en su análisis estos autores, “ha entrado en una espiral de degeneración del Estado y de violencia política, acompañada de un cons - tante debilitamiento en relación a las libertades políticas y derechos civiles” (Diamond, L. Hartlyn, J. y Linz, J. 1999:61). Esta debilidad del Estado y la crisis de representación política están li- mitando las posibilidades de desarrollar los potenciales democráticos de la Constitución de 1991 e impidiendo la consolidación del espacio necesario para el fortalecimiento de la sociedad civil. Como veremos en los últimos capítulos, esta situación pone de presente la necesidad de un planteamiento donde se conjugue el fortalecimiento de la sociedad civil, con el desarrollo de un Estado democrático capaz de ejercer sus funciones constitucionales; así como ubicar el fortalecimiento de la sociedad civil en una agenda amplia de gobernabilidad democrática, más que en una de reducción paulatina del Estado. Volveremos sobre este punto una vez presentemos en el próximo capítulo una radiografía sobre las dimensiones y otras variables económicas del Tercer Sector.

CAPÍTULO II

Dimensión, estructura y fuentes de ingresos del Tercer Sector colombiano

En este capítulo analizaremos la dimensión, estructura interna y fuentes de recursos del Tercer Sector en Colombia. Nos serviremos de los resultados del Estudio Comparativo de la Universidad Johns Hopkins para estudiar las características del sector en una perspectiva internacional 70 . Vale la pena recordar que la unidad de análisis del estudio son las entidades sin ánimo de lucro que cumplen las características descritas en la introducción (no distribuyen de excedentes, organizaciones, privadas no gubernamentales, autogobernadas y voluntarias) y que del conjunto de entidades que cumplen esas características se excluyeron las organizaciones políticas de carácter partidista y las religiosas de carácter sacramental 71 .

1.

Dimensión del Tercer Sector

En el estudio comparativo sobre entidades sin ánimo de lucro utilizamos el empleo remunerado y el trabajo voluntario en las organizaciones del sec- tor, como medidas básicas para captar la dimensión del Tercer Sector 72 . Con

70 Un resumen de la información internacional del estudio comparativo del sector no lucrativo puede encontrarse en Salamon, L.; Anheir, H. y colaboradores. 1999. Para informes sobre cada uno de los 22 países participantes en el estudio, ver Salamon, L.; Anheir, H.; List, R.; Toepler, S.; Sokolowski, W. and Associates. 1999. Los datos sobre Colombia que se mencionan en lo que sigue del trabajo pueden encontrarse en Villar, R.; List, R. y Salamon, L. 1999.

71 Para una discusión sobre esta definición y su aplicación al caso colombiano, ver Villar, R. 1998.

72 Dado que no existe en Colombia ninguna fuente general para captar el empleo en las organi - zaciones del sector, para este proyecto se acudió a reunir información de un amplio conjunto de fuentes compuestas y fuentes simples. Las fuentes compuestas se caracterizan por incluir diferentes tipos de organizaciones, mientras que las fuentes simples incluyen organizaciones de un solo tipo (juntas de acción comunal, cajas de compensación familiar, etc.).

estas medidas establecimos el peso relativo del sector en relación al empleo total no agrícola del país e hicimos las comparaciones con otros sectores, así como las comparaciones entre países. En las 135.599 entidades sin ánimo de lucro incluidas en el estudio encontramos que trabajan 286.861 empleados de tiempo completo o equi - valente. Esto representa un 2.38% del empleo total no agrícola del país. En estas mismas organizaciones aportan su tiempo para el desarrollo de las actividades el equivalente de 90.756 voluntarios de tiempo completo 73 . Esto significa que entre empleados remunerados y voluntarios, el país contaba

Las fuentes compuestas utilizadas fueron: la encuesta realizada en 1991 por el Centro de Infor- mación de Entidades Sin Ánimo de Lucro (CIDESAL) auspiciado por la Fundación Social y el último Censo Económico Nacional (1990) realizado por el Departamento Nacional de Estadística (DANE). En estas fuentes se reporta tanto el empleo de tiempo completo como el de tiempo parcial. También se tuvo en cuenta la información proveniente de los registros tributarios, su - ministrada por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN). De esta última fuente se tuvo acceso a los nombres de los establecimientos registrados (11.600) y a la información financiera agregada por sectores de actividad. Para la proyección al año 1995 se utilizó la tasa de crecimiento promedio en el período 1990 - 1995, para el agregado de “Servicios Comunales, sociales y personales” (2.5% anual). Entre las fuentes simples utilizadas se usó la información sobre universidades del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior (ICFES); la información sobre Cajas de Compensación de la Superintendencia del Subsidio Familiar; la información proveniente del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Para obtener la población de establecimientos, a efectos de expandir los datos del empleo estima - do, se escogió el mayor número reportado en una de las fuentes compuestas. Posteriormente, en aquellos sectores con fuentes simples e información completa se insertaron los datos respectivos. En este paso se tuvo cuidado de evitar las duplicaciones. Para el número total de organizaciones y estimativos de empleo y voluntarios, se utilizaron adicionalmente directorios de entidades (Registro de establecimientos, de alumnos y docentes del Ministerio de Educación y el DANE; Organizaciones Culturales en el Ministerio de Cultura, el Censo de Juntas de Acción Comunal realizado por el Ministerio del Interior). Para el estimativo de voluntarios se hicieron los cálculos basados en las proporciones empleo/ voluntarios de los estudios de CIDESAL y de la Guía de Entidades Sin Ánimo de Lucro de CODESA- RROLLO. También se tuvieron en cuenta para la conversión a las equivalencias del tiempo de dedi- cación de los voluntarios, los cálculos la Corporación Colombiana de Trabajo Voluntario (CCTV).

73 En un estudio reciente sobre capital social en Colombia, utilizando una muestra representativa de la población mayor de 18 años, se reportó un 48% de esta población que realiza trabajo voluntario (Ver Sudarsky, J. 1998). No hay en este estudio una pregunta que permita saber el tiempo dedicado al trabajo voluntario por parte de la población que lo reporta, ni tampoco otras respuestas que permitan analizar mejor el significado de ese porcentaje. Es importante señalar sin embargo, que dada la amplitud de la pregunta, el trabajo voluntario reportado en ese estudio se realiza no sólo en organizaciones sin ánimo de lucro, incluida la iglesia y los partidos políti - cos, sino también en obras barriales, comunales, organizaciones informales, escuelas públicas, etc. Hay que recordar que nuestro estimado de 90.756 voluntarios se refiere a un equivalente de tiempo completo, lo cual significa que el número real de voluntarios es mucho mayor y que esta cifra sólo hace referencia a los voluntarios que trabajan en las organizaciones sin ánimo de lucro contabilizadas en el estudio, y que por tanto no se refiere al trabajo con iglesias, donde el trabajo voluntario es de gran importancia, ni en obras sociales organizadas por instituciones diferentes a las entidades sin ánimo de lucro.

en 1995 con 377.617 personas trabajando de tiempo completo o equivalente en las entidades sin ánimo de lucro. Este número corresponde al 3.11% del empleo no agrícola del país (Ver Gráfico No. 1). Qué tan significativos son esos números? La comparación con el sector de servicios y con el empleo en el sector público nos permite tener una me - jor idea del peso del Tercer Sector. En relación al empleo total en servicios, donde está la mayor parte de la actividad de las entidades sin ánimo de lucro, la participación del Tercer Sector es de 14.9%. Si la comparación se hace incluyendo a los voluntarios, la participación alcanza a un 18.8%. En relación al empleo en el sector público, la comparación arroja cifras muy significativas. La Comisión de Racionalización del Gasto Público estimó en 935.263 el total del empleo público para 1995. Esto incluye el empleo público a nivel nacional, departamental y de los municipios capitales de departamento. También incluye los docentes, fuerzas armadas y policía, servicios de salud y juntas de deportes 74 . En relación a esta cifra, el empleo en el Tercer Sector

Gráfico Nº 1. Empleo sector no lucrativo como porcentaje empleo gobierno, empleo servicios, empleo total y PIB. 1995.

empleo gobierno, empleo servicios, empleo total y PIB. 1995. Fuente: Proyecto de Estudio Comparativo sobre el

Fuente: Proyecto de Estudio Comparativo sobre el Sector no Lucrativo de la Universidad Johns Hopkins.

74 Ver Informe de la Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas. 1997. Pág. 122.

es equivalente a aproximadamente una tercera parte del empleo en el sector público (30.7%) y a un 40.4%, si la comparación se hace incluyendo a los voluntarios. Es decir, por cada tres empleados en el sector gubernamental hay un empleado en el tercer sector. Contando los voluntarios, la relación es de 2.5 a 1. Mirada de esta manera, la cifra del empleo en las entidades sin ánimo de lucro adquiere una significativa dimensión (Ver Gráfico No. 1). Basados en estas cifras, estimamos el peso del sector en el total de la econo- mía. Los gastos operativos calculados para el conjunto de organizaciones del sector nos arrojaron una cifra aproximada de US$ 1.7 billones. Esto equivale a un 2.1% del total del PIB de 1995. Si se valora el trabajo voluntario, este porcentaje asciende a 2.4% (Ver Gráfico No. 1). Una cifra importante para un sector que se incluye sólo de forma marginal en las cuentas nacionales. El Gráfico No. 2 nos permite hacer una rápida comparación del tamaño del sector colombiano con el de los otros países incluidos en el estudio. Como

Gráfico Nº 2. Participación empleo sector no lucrativo en empleo total, por países, 1995.
Gráfico Nº 2. Participación empleo sector no lucrativo en empleo total,
por países, 1995.

Fuente: Proyecto de Estudio Comparativo sobre el Sector no Lucrativo de la Universidad Johns Hopkins.

puede derivarse de ese Gráfico, la dimensión del sector varía de manera importante entre los diferentes países. Mientras en Holanda, el empleo en entidades sin ánimo de lucro representa un 12.6% del empleo no agrícola, en México esta cifra alcanza apenas un 0.4%. El promedio para los 22 países es 4.8%. En Colombia, como se mencionó atrás, el peso relativo del sector es de 2.38%. América Latina tiene un sector relativamente pequeño al compararlo con

los otras regiones en las cuales fueron clasificados los países. La participación del empleo está por debajo de los países de Europa Occidental y de los “otros países desarrollados” (Estados Unidos, Israel, Japón y Australia), y por encima de los países de Europa Central y Oriental (Ver Gráfico No.3). Dentro del conjunto de países de América Latina incluidos en el estudio,

la participación del empleo en las entidades sin ánimo de lucro en Colombia,

en el empleo total no agrícola, está ligeramente por encima del promedio. Esta participación es similar a la de Brasil y Perú, más baja que la de Argentina

y más alta que la de México. Cuando se incluyen los voluntarios, la partici - pación del sector en Colombia es ligeramente mayor a los demás países de América Latina, exceptuando Argentina (Ver Cuadro No. 1).

2.

Estructura interna del sector

Además de la dimensión general del sector, el estudio se propuso captar el peso relativo de las áreas de actividad en el sector. Para esto, cada entidad

Cuadro No. 1. Empleo en el sector sin ánimo de lucro y participación en el empleo total no agrícola.

Con y sin voluntarios. Por países. 1995

     

Número de

 

País

Número de

empleados

Participación en el empleo total

empleados

y voluntarios

Participación en el empleo total

Argentina

395.315

3.70%

659.425

6.03%

Brasil

1.034.550

2.25%

1.173.766

2.54%

Colombia

286.861

2.38%

377.617