EL DESAFÍO INSTITUCIONAL EN

AMÉRICA LATINA
Experiencias de cooperación internacional y
cohesión social

Documento elaborado por Miguel Angel Lombardo para: EUROsociAL-CEPAL

Madrid 24.3.2008

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INDICE

1. Introducción, objetivo y metodología

1.1. Introducción
1.2. Objetivo
1.3. Metodología
2. Las políticas públicas y la igualdad.
2.1. La educación de adultos en Honduras y Nicaragua (PAEBA) (CASO 1)
2.2. Una solución descentralizada a un problema público en El Salvador
(EDUCO) (CASO 2)
2.3. Procesos de inducción en ambas experiencias
3. Las nuevas reglas del juego y el papel de las élites económicas.
3.1. Contexto
3.2. Análisis del Pacto Fiscal en Guatemala. (CASO 3)
3.3. Procesos de inducción
4. La Institucionalización desde el punto de vista de la sociedad civil.
4.1. Sociedad civil y cambio institucional
4.2. El Proyecto “Apoyo jurídico a los derechos territoriales de los pueblos
indígenas de las Tierras Bajas de Bolivia” (CASO 4)
4.3. Procesos de inducción
5. Estrategias participativas para fomentar la inclusión y la cohesión social.
5.1. El Programa de Desarrollo Municipal en Porto Alegre, Brasil (CASO 5)
5.2. El Proyecto “Estrategias Participativas con Perspectiva de Género de
Inserción Socio – Laboral para Mujeres” Rosario, Argentina (CASO 6)
5.3. Procesos de inducción en ambas experiencias
6. El desafío institucional en el ámbito local.
6.1. La violencia como fenómeno urbano
6.2. El Programa de Cultura Ciudadana en Santa Fé de Bogotá, Colombia
(CASO 7)
6.3. Procesos de inducción
7. Conclusión final
8. Referencias bibliográficas

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 1. INTRODUCCIÓN, OBJETIVO Y METODOLOGÍA

1.1. Introducción

Si entendemos las instituciones como pautas regularizadas de interacción que son

conocidas, practicadas y regularmente aceptadas por actores sociales, y que no
necesariamente son aprobadas normativamente1, es posible que el “desafío institucional”
actual de muchos países en desarrollo consista en comprender cuáles son las pautas de
interacción que operan y que responden a una lógica más informal y que,
paradójicamente, son aceptadas por todos. Fenómenos tales como las migraciones, la
inseguridad ciudadana, o la afirmación de nuevas identidades regionales y locales, han
marcado rayas rojas que delimitan el ámbito de actuación de nuevas autoridades y
nuevos espacios de ciudadanía donde el Estado burocrático racional no está implicado.
Lo cierto es que, bien como producto de la construcción de una identidad nacional no
resuelta -puesto que se ha establecido sobre la base de la exclusión social- tal es el caso
de países como Guatemala o Bolivia, bien fruto de la escasa autonomía que el Estado
tiene respecto de las élites económicas y financieras, o debido a la persistencia de
conflictos internos, en la mayoría de los casos las sociedades latinoamericanas tienen
dificultades para construir un referente propio de institucionalidad que sea ampliamente
compartido.

En la actualidad, el proceso de globalización hace que los Estados sean más vulnerables
a las relaciones del entorno y a la influencia de los actores internacionales. Esto tiene
también una traducción sobre las instituciones y el papel que juega la cooperación
internacional. Tomemos el caso de varios alcaldes de comunidades rurales,
pertenecientes a partidos políticos diferentes, que se proponen llevar a cabo un plan de
desarrollo. Pretenden producir artesanía y promover la diversificación de ingresos
económicos en una región donde conviven las víctimas de un conflicto armado interno
reciente, junto con los victimarios, y donde además conviven dos grupos de población
indígena diferentes entre sí, junto con grupos de mestizos. Estos alcaldes han solicitado el
apoyo del gobierno central y el de una ONG internacional que, a su vez, pidió el apoyo
financiero de gobiernos descentralizados, agencias bilaterales y multilaterales. Una gran
empresa consultora ha identificado las líneas de actuación posibles de este plan que será
ejecutado definitivamente por ONG!s y gobiernos locales. Llegados a este punto, es fácil
interpretar que, en este marco de intervención, todas las actuaciones derivadas de este
proyecto pueden a alterar de alguna manera el contenido legal, moral y cultural de las
relaciones preexistentes en la región, y es muy probable que lo que surja de una
intervención de cuatro años en este entorno afecte, directa o indirectamente, a las
instituciones.

1.2. Objetivo y metodología

Este estudio tiene por objeto analizar algunas experiencias compartidas entre la
cooperación internacional y los actores nacionales en el ámbito de las políticas de
cohesión social las cuales hayan contribuido a construir cierta institucionalidad, bien sea
incentivando la participación de nuevos actores en los procesos de institucionalización

1O!DONNELL, Guillermo (1996), “Otra Institucionalización”, en Revista Ágora. Número 5, invierno de 1996, Págs. 5-28.
Buenos Aires.

3
(Casos 1, 2, 3 6 y 7), o bien “desafiando” las pautas regularizadas de interacción que son
conocidas, practicadas y regularmente aceptadas por todos los actores sociales, es decir,
la propia institucionalidad (Casos 4 y 7).

Para ello, en primer lugar es necesario seleccionar cuáles van a ser las herramientas de
análisis de las políticas de desarrollo que van a ser empleadas en este informe. Este
dilema se ha resuelto tomando como referencia un trabajo clásico de Hirschman en el que
se expone que la planificación del desarrollo consiste en ir implantando una serie de
proyectos que aceleren el paso. Dice este autor: “en lugar de concentrarnos en ahorrar
recursos como el capital o el espíritu de empresa nuestro enfoque nos lleva a la búsqueda
de presiones y mecanismos de inducción que atraerán y movilizarán el mayor monto
posible de estos recursos” 2 De ahí que, desde una concepción dinámica de las políticas
de desarrollo, el marcador principal de la búsqueda en cada uno de los casos analizados
sean esos procesos de inducción, que producen nuevos cambios, que impiden que los
proyectos y programas de cooperación se agoten en sí mismos.

En segundo término, era necesario tomar ciertas variables de referencia que ayuden a
estudiar los casos desde el punto de vista de la cohesión social. Después del Consenso
de Washington, los déficits acumulados en las políticas sociales de América Latina han
sido tan grandes que se han abierto, sin mucha dificultad, nuevos espacios para compartir
otras miradas. Una de éstas ha tomado la forma de un diálogo sobre Cohesión Social
entre la Unión Europea y América Latina y el Caribe, siendo éste tan importante que se ha
mantenido como eje central de trabajo en las diferentes Cumbres de Jefes de Estado y de
Gobierno de ambas regiones, desde el año 2004 en Guadalajara hasta la agenda de Lima
2008, generado no sólo un discurso sino también una nueva práctica en las diferentes
agendas de cooperación entre ambas regiones. La CEPAL avanzó un informe en enero de
2007 titulado Cohesión Social: Inclusión y Sentido de Pertenencia en América Latina y el
Caribe que contribuyó a conceptualizar estas políticas como aquellas que 1) promueven
sentido de pertenencia, es decir, producen un cambio cultural, 2) generan un servicio
social mejorando los indicadores de acceso y calidad a los servicios públicos y 3)
fortalecen al Estado y las instituciones.3

Integrando ambos puntos, la idea dinámica de las políticas de desarrollo y la

conceptualización de las políticas de cohesión social, la figura que surge como propuesta
de análisis de los casos es la que sigue:

2 HIRSCHMAN, A (1958) La Estrategia del Desarrollo Económico, New Haven, Yale University.

3CEPAL (2007) Cohesión social: inclusión y sentido de pertenencia en América Latina y el Caribe. Naciones Unidas.
Santiago de Chile.

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 Figura 1: Procesos de inducción en términos de cohesión social
Fuente: Elaboración sobre CEPAL (2007) Pág. 36

Acceso a servicios Sentido de pertenencia

Desigualdad de Multiculturalismo
ingresos Confianza
Pobreza e indigencia Participación
Empleo Expectativas de
Educación Movilidad
Salud Solidaridad Social
Fortalece instituciones
Funcionamiento de la
Democracia
Instituciones del Estado
Instituciones del Mercado
Familia

Por último, la lógica para la selección de los casos y para organizar la estructura del
documento ha sido la de observar hasta qué punto se involucran los actores nacionales
en los procesos de democratización. Partimos de la premisa de que para que el mayor
número de actores se involucren en los procesos de construcción de políticas públicas en
democracia es necesario que exista alguna clase de incentivos, convicción o motivación
en este sentido. De ahí que la propuesta haya sido dividir el proceso de democratización
en tres momentos (transición, consolidación e institucionalización) y tres intensidades en
lo que respecta al involucramiento de los actores nacionales. El esquema resultante es:

PROCESO DEMOCRATIZADOR ACTORES NACIONALES CLAVE

TRANSICIÓN ÉLITES ECONÓMICAS

" CONSOLIDACIÓN
" " " " " " POLÍTICOS/SERVIDORES
" " " PÚBLICOS

INSTITUCIONALIZACIÓN SOCIEDAD CIVIL

En una transición a la democracia las élites económicas serían las principales interesadas
en reducir todo tipo de riesgos derivados de la reestructuración del poder, y uno de los
principales es el que se deriva de las reformas fiscales. Sería de gran interés ver, en este
trabajo, qué incentivos pueden llegar a tener estas élites para participar y hacer sostenible
un pacto fiscal, un apoyo presupuestario o una asistencia técnica orientada a poner en
marcha un sistema de gestión que haga viable pagar el precio de la cohesión social.
Teóricamente, una elevada dependencia sobre recursos naturales haría más difícil crear
incentivos en las élites económicas para activar un cambio en la estructura del poder lo
cual explicaría, por ejemplo, la actitud estos sectores tuvieron en el caso del Pacto Fiscal
de Guatemala (Caso 1) que será analizado en este informe.

Por otro lado, nos interesa ver si existen incentivos, convicciones o motivaciones que
hagan que los políticos/servidores públicos inicien políticas públicas que promuevan la
cohesión social: un sistema educativo público, un sistema sanitario o de pensiones, una

5
política de empleo o la introducción de mejoras en los sistemas judiciales. Entre sus
incentivos es posible que se encuentre simplemente el de ganar las elecciones o el de
buscar una nueva base social de apoyo, pero en cualquier caso siempre será necesario
analizar el verdadero alcance de estas motivaciones de cara a una apuesta específica de
la cooperación internacional en estos sectores que sea realista. Esta fase de
consolidación de una política pública (más que de instauración, como la anterior) es clave,
porque puede orientar el sistema hacia un modelo que privilegie la igualdad
(socialdemócrata) o un modelo que privilegie la libertad (liberal o conservador).

Y, por último, es necesario analizar si la sociedad civil y las organizaciones que defienden
la aplicación de los derechos sociales, civiles y políticos, existen incentivos para participar
en esos programas de cooperación orientados a generar cohesión social, y de qué tipo
son éstos. Aquí será preciso ver como un actor central en la institucionalizaciòn de las
reglas del juego democrático a los sindicatos, las asociaciones de empresarios,
asociaciones para la atención jurídica gratuita, las ONGs de lucha contra la corrupción, los
medios de comunicación, las organizaciones que desarrollan políticas de educación, salud
o vivienda, o las que defienden los derechos de copropiedad de la tierra para las mujeres,
o las organizaciones que trabajan por la documentación de las personas, el derecho al
voto o la libertad de asociación. La sociedad civil contribuye activamente a la
institucionalización de determinadas prácticas, como pueden ser la consulta o la auditoría
social; puede generar una cultura y funcionar así como uno de esos procesos de
inducción que mencionábamos al principio.

Siguiendo estos tres elementos como hilo conductor se presentan siete casos que han
sido seleccionados con el objeto de mostrar esa diversidad de caracteriza los procesos de
institucionalización en países tan diferentes como Bolivia, Guatemala, Brasil, Argentina, El
Salvador, Nicaragua, Honduras y Colombia. A pesar de las diferencias, es posible
encontrar una serie de argumentos que sirven para reflexionar sobre una interpretación de
los éxitos en materia de cooperación y fortalecimiento institucional que no sea elaborada
en términos de lecciones aprendidas, sino más bien reflexionando sobre la forma en que
estos procesos son capaces de inducir nuevas dinámicas o involucrar nuevos actores
que, en ocasiones, llegan a desafiar las reglas y las pautas culturales, legales o morales
tradicionalmente establecidas.

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 2. LAS POLÍTICAS PÚBLICAS Y LA IGUALDAD. ANÁLISIS DE
PROGRAMAS EDUCATIVOS EN CENTROAMÉRICA

2.1. La Educación para Adultos (PAEBA) (CASO 1)

La educación es una de las áreas sociales que más importancia tiene para la promoción
de la cohesión social. Las políticas educativas gubernamentales más recientes en
Centroamérica se dirigieron a la ampliación de la cobertura, la mejora de la calidad, la
formación de valores, la modernización y el fortalecimiento de procedimientos. Programas
como EDUCO, en El Salvador, no sólo han logrado grandes avances en la ampliación de
la cobertura sino también en la participación de la comunidad en la gestión de las
escuelas. Sin embargo, uno de los principales desafíos sigue siendo la permanencia de
los niños en la escuela y el avance respecto a la aprobación de años de estudio, además
de la superación de la brecha existente entre el área urbana y rural que opera como un
patrón en todos los sectores analizados. De ahí la importancia también de la educación de
Adultos.

Los programas PAEBA suponen el inicio de la Cooperación Española en materia de

alfabetización y formación de adultos en Iberoamérica. Tienen como objetivos centrales: la
reducción de la tasa de analfabetismo adulto, el fortalecimiento de las instituciones
educativas, y el reforzamiento de la educación no formal a través de la promoción de la
alfabetización y la educación básica de adultos en sitios donde no existen otros recursos
educativos. Se originaron en 1992, tras la II Cumbre Iberoamericana, siendo el primero en
República Dominicana (PRALEB 1994) y El Salvador (PAEBAELS 1994), ampliándose
posteriormente a Honduras (PRALEBAH 1996), Nicaragua (PAEBANIC 1997), Paraguay
(PRODEPA 2000) y Perú (PAEBA-Perú 2003).

Cada uno de estos PAEBAs responde a un diseño global que marca unas pautas
generales para orientar la intervención, sin embargo cada país ha ido adaptándolo a su
propia realidad y a sus necesidades educativas y formativas. La ejecución del programa
se desarrolla en dos fases: en la primera el Gobierno español aporta los fondos
financieros. El personal, la infraestructura y la gestión corre a cargo de la Organización de
Estados Iberoamericanos. En la segunda fase, el programa es transferido en su totalidad
a las autoridades nacionales. La mayoría de los PAEBA se insertan dentro de los Planes
de Educación de cada uno de los países en el marco de las reformas educativas que se
están llevando a cabo:
o Honduras: Plan de Acción 2002-2006 y alternativa EFA (Educación para
Todos)
o Nicaragua: Plan Nacional de Educación 2001-2015
o Paraguay: Plan Estratégico de la Reforma Educativa “Paraguay 2020”
o Perú: Plan Maestro de Alfabetización 2002-2012
El modelo educativo de PAEBA supone una educación extensiva basada en la formación
en cadena: el programa se encarga de formar a los agentes “promotores”, que a su vez
formaran a los “facilitadores”, que serán los responsables directos de la formación de la
comunidad.

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 TABLA 1. PAEBA: Países participantes y resultados 1991 – 2003
Fuente: ORTIZ MURILLO.4

PAÍS ALUMNOS ATENDIDOS DURACIÓN

El Salvador 1993 – 1998

151663
(PAEBA) finalizado

R. Dominicana 1994 – 2000

120844
(PRAELAB) finalizado

Honduras 1996 – 2004

258724
(PRALEBAH) finalizado

Nicaragua 1997 – 2003

292852
(PAEBANIC) finalizado

Paraguay 2001 – 2003

40000
(PRODEPA) 1ª Fase

Perú 2003 – 2005

5.580 (2003)
(PAEBA-PERÚ) 1ª Fase

En cuanto a los resultados obtenidos a lo largo de más de 10 años en que los programas
PAEBA se han desarrollado, destacan los siguientes logros generales:

• La reducción significativa de los índices de analfabetismo en los departamentos

de influencia y un alto grado de retención de los alumnos, en la mayoría de los
casos cercano al 80%.
• La progresiva extensión de los PAEBA a todo el territorio del país donde se
aplican, con especial incidencia en las áreas rurales y de difícil acceso a las que
no llegaba ningún tipo de oferta educativa. En algunos casos como el de
Paraguay es programa es bilingüe, en español y guaraní, lo que le permite
acceder a un sector muy importante de la población analfabeta registrada.
• El fortalecimiento de las instituciones responsables de la educación de adultos en
cada uno de los países.

2.2. Una solución descentralizada a un problema público (EDUCO) (CASO 2)

A lo largo de la historia, el sistema educativo de El Salvador ha tenido graves problemas

de cobertura, especialmente en las zonas rurales donde el Ministerio de Educación
(MINED) tropezó con la resistencia de los docentes que tendían a solicitar, lo antes
posible, el traslado a zonas más cercanas, lo que dejó sin servicios educativos a las

4 ORTIZ MURILLO, P.; “El PAEBA: La Alfabetización y Educación Básica de Adultos en el marco de la Cooperación
Iberoamericana”; Revista Iberoamericana de Educación, nº 44, 1-25 de septiembre de 2007, OEI. Disponible en http://
www.rieoei.org/deloslectores/2028Ortiz.pdf Pág.4.

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poblaciones más pobres y desprovistas. El conflicto armado que vivió El Salvador agudizó
esta situación. Anterior a los Acuerdos de Paz, el Gobierno Salvadoreño tomó conciencia
de las necesidades educativas que sufría el país, y decidió poner en marcha un proceso
de “mirar hacia dentro”. Un trabajo en terreno realizado por el MINED en 1990 concluyó
que durante el conflicto muchas comunidades rurales habían tomado la iniciativa de
organizarse para proveer a la comunidad de servicios cuando el Ministerio no lo hacía;
nacieron así las Asociaciones Comunales para la Educación (ACE).5

Se consideró que el otorgamiento de respaldo jurídico a este modelo podía ser una buena
alternativa para aumentar la cobertura de los servicios educativos, por lo menos del nivel
parvulario y el primer ciclo de educación básica. Tras analizar esta estrategia y con un
verdadero compromiso por parte del MINED, la activa participación de la comunidad y el
apoyo financiero y técnico del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),
el Banco Mundial y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional
(USAID), se creó el Programa EDUCO en 1991.

EDUCO se basa en la creación, legalización y entrega de apoyo a las organizaciones

locales que involucren a los padres (como las ACE) y que ayuden a desarrollar nuevos
servicios de educación en sus comunidades. El MINED transfiere recursos a las
Asociaciones Comunales para la Educación para que contraten profesores y adquieran
bienes y servicios para sus escuelas. Las ACE administran fondos, contratan y pagan
prestaciones sociales y salarios de maestros. De igual forma, proveen de los materiales
mínimos para el funcionamiento de las secciones. Las comunidades contribuyen con su
capital social al desarrollo de la educación en zonas rurales de El Salvador.

En 1991 participaron 263 de estas asociaciones, cada una de ellas contrató a un profesor
y fueron 8.416 los estudiantes que resultaron beneficiados. En 2003, el programa abarcó
a más de 2.000 Asociaciones y escuelas rurales, 7.000 profesores y 362.000 estudiantes.
Las mencionadas Asociaciones administraron alrededor de 50 millones de dólares
(aproximadamente un 12% del presupuesto nacional para la educación). En 2005, el
Estado transfirió a las ACE un monto total de 77.2 millones de dólares, lo cual representó
el 15% del presupuesto MINED 6

El programa es rápido y ágil en la creación de servicios de educación, recurriendo a una

estrategia completamente nueva: organizar, legalizar y capacitar a las comunidades y
transferir recursos para contratar a profesores, siempre en un plazo de tan sólo tres
meses. Las comunidades utilizaron la infraestructura local existente (escuelas, hogares,
comunitarios o propiedades que pertenecían a un miembro de la comunidad), aunque en
ocasiones EDUCO ha solventado la construcción de nuevas salas de clases con
participación de la comunidad.

A pesar de las reacciones iniciales en el Ministerio de Educación y en el de Hacienda (el

60% aprox. del presupuesto de la escuela lo manejan los padres) el Programa EDUCO ha
conseguido la apropiación por parte de los beneficiarios que manifiestan un alto

5MEZA, Darlyn; “Descentralización Educativa, Organización y Manejo de las escuelas a nivel local, El caso de El Salvador,
EDUCO”; Banco Mundial, Informe nº 9, Mayo de 1997.

6 MEZA, Darlyn; GUZMÁN, José L. y DE VARELA, Lorena; “Educo: un Programa de Educación administrado por la
comunidad en las zonas rurales de El Salvador (1991 – 2003)”; Publicación del Banco Mundial “En breve”, nº51, Junio 2004.

9
compromiso para garantizar su sostenibilidad. Este sistema facilitó la expansión rápida de
la matrícula rural, mitigando – aunque no resolviendo completamente – la brecha urbana /
rural, pero también extendió la oferta generando una alta ratio de escuelas por alumno en
todo el territorio y desafiando así la capacidad y la eficiencia planificadora del Ministerio
de Educación.

Algunos estudios muestran que con un escenario de inversión continuada en educación

en El Salvador, en 20 años se podría elevar la escolaridad hasta noveno grado,
aumentando 4 grados de la situación actual y cambiar el perfil educativo del país
significativamente. Este esfuerzo exigiría durante 20 años dedicar a la educación 2.5
puntos porcentuales del PIB más de lo que actualmente se dedica (año 2000). Con un
esfuerzo educativo como el indicado sería posible sostener un crecimiento promedio
anual en torno al 5% anual durante 20 años y se podría reducir la pobreza en ese período
entre 20 y 27 puntos porcentuales 7.

2.3. Procesos de inducción de ambas experiencias

Primer proceso: Inserción en los Programas Nacionales, creación de nuevos

procesos de institucionalización y extensión de cobertura al área rural.

1. El PAEBANIC puso en marcha la alfabetización en el primer trimestre de 1998 en

4 Departamentos del Pacífico: Chinandega, León, Managua y Granada,
extendiéndose en 1999 a otros 6 Departamentos ubicados en el Pacífico y Región
Central: Estela, Masaya, Carazo, Rivas, Boaco y Chontales. En 2000, el Programa
amplió su acción a los Departamentos de Nueva Segovia, Matagalpa, Jinotega y
Madriz, por lo que su cobertura se extendió a 14 de los 17 Departamentos de
Nicaragua. En febrero de 2004 se produjo la transferencia formal del PAEBANIC al
MECD de Nicaragua. El PRALEBAH se puso en marcha en los Departamentos de
Colón, Yoro, El Paraíso, Gracias a Dios y Olancho; en 2001 se produjo el inicio de
la extensión del ámbito territorial hasta alcanzar en 2003 a 10 de los 18
Departamentos del país. A principios de 2004 se transfirió el Programa al Gobierno
de Honduras.
2. Creación de la Dirección General de Educación Continua en Honduras. En 1996 la
Secretaría de Educación crea la Dirección General de Educación Continua
(DGEC), en el marco del Plan Nacional de Educación para le Desarrollo Humano –
Productivo de Jóvenes y Adultos 1995-2001, orientado a la descentralización
educativa y a la Educación Básica de Calidad. De la DGEC depende la
alfabetización y educación básica de adultos, por lo que ha sido la contraparte de
los Programas EDUCATODOS, auspiciado por USAID, y del PAEBA en Honduras
(PRALEBAH).
3. De la implantación de un diseño curricular renovado, la elaboración de materiales
educativos y herramientas de evaluación del aprendizaje y la introducción del
Coordinador Departamental y del Promotor en los PAEBA, se han derivado efectos
favorables para el fortalecimiento metodológico y operativo de los subsistemas de
Educación de Adultos en los países beneficiarios.
4. El programa EDUCO ha permitido al Ministerio iniciar el proceso de
descentralización del sistema educativo. Se transformaron las funciones
burocráticas de la oficina central del MINED en tareas normativas, como asegurar

7 FUSADES (2002) ,Informe “Invirtamos en Educación para reducir la Pobreza”, San Salvador.

10
 los recursos financieros, entregar asistencia y apoyo técnicos y supervisar el uso
de recursos a través de auditorías selectivas. Tanto la responsabilidad como los
recursos públicos se transfirieron a las comunidades.
5. En un estudio realizado sobre la educación como diferenciador de las
distribuciones de los ingresos del trabajo entre Costa Rica y el resto de la
subregión se señala que el porcentaje de trabajadores que no han completado la
enseñanza primaria es de 20% en Costa Rica, 40% en El Salvador, 47% en
Honduras, 48% en Nicaragua y 61% en Guatemala. En lo que toca a la educación
superior, 16% de los trabajadores costarricenses de la muestra tiene algún grado
de educación universitaria, porcentaje que contrasta con el 12% en El Salvador,
8% en Nicaragua y 5% en Honduras y Guatemala. Se ha encontrado que la menor
desigualdad relativa de Costa Rica se sustenta en una distribución más equitativa
de la educación y en una menor brecha salarial entre zonas urbanas y rurales.
Esto se ha asociado con una mayor y más equitativa inversión en infraestructura y
en la provisión de servicios sociales. Las políticas públicas costarricenses de
suministrar hasta a las comunidades rurales más aisladas servicios de electricidad,
teléfonos, educación, salud e infraestructura de transporte (todos altamente
relacionados con actividades rurales no agrícolas de alta productividad), son
también causa importante de las diferencias en la desigualdad entre Costa Rica y
el resto de la subregión y da luces sobre políticas públicas que buscan reducir la
pobreza y la desigualdad.8

Segundo proceso: el modelo educativo de formación de formadores (promotor –

facilitador – usuario) promueve un sentido de pertenencia y genera una “masa
crítica” necesaria para el desarrollo En el caso del PAEBA, se basa en los
conocimientos previos, vivencias, experiencias y sentimientos del adulto, y se potencia la
participación y expresión del asociado/a a través de técnicas adecuadas. Así mismo, este
modelo potencia la identidad cultural, por medio de la formación en base a ideas y
palabras generadoras (Freire), buscando lograr elevados niveles de adecuación y
adaptación a las necesidades y la idiosincrasia de los asociados. El facilitador debe
emplear un lenguaje sencillo, con vocabulario propio de la comunidad, integrándose a la
vida de la comunidad para conocer sus valores, cultura, vocabulario y problemas. De
hecho, uno de los procesos de inducción más interesantes fue que en el marco del
PAEBANIC se generó un nuevo proyecto denominado “Rescatando la Cultura Popular
Nicaragüense”.

Este mismo punto es compartido con el programa EDUCO. Éste parte de una iniciativa
comunal, lo cual implica el fortalecimiento de estrategias participativas con origen social.
Así mismo, la participación de la comunidad aumentó el grado de identificación cultural
con el proceso, desde el momento en que los padres de familia compartían con el
maestro la responsabilidad de coordinación con el Estado y con entidades no
gubernamentales. Esto produjo un modelo de empoderamiento, autoconfianza y creación
de “masa crítica” en las comunidades rurales que desembocó en la demando de nuevos
servicios.

Tercer proceso: creación de sinergias con nuevos donantes internacionales. En

Honduras, en 1996, existían alrededor de más de 1.053.992 jóvenes y adultos analfabetos

8Citado en TREJOS, J. D. Y GINDLING, T. H. “La desigualdad en Centroamérica durante el decenio de 1990”: Revista
CEPAL 84, Diciembre 2004

11
equivalentes a un 20% de la población, a lo que se suman 750.000 analfabetos
funcionales (14%). Al tomar conocimiento de las necesidades existentes y tras las
experiencias previas de El Salvador y República Dominicana, la Junta de Extremadura de
España se ofreció a financiar y dar asistencia técnica al PAEBA – Honduras. De este
modo en mayo de 1996 se firmó el Acuerdo de Colaboración entre la Junta de
Extremadura, la Secretaria de Educación Pública de Honduras y la OEI, al que
posteriormente se adhirieron la AECI y el MEC.

Cuarto proceso: Inicio de responsabilidades compartidas, entre gobierno, sector

privado y sociedad civil. Los problemas, las prioridades y los desafíos que enfrenta el
sector, requieren modalidades de financiamiento compartidas entre el gobierno, el sector
privado, la comunidad internacional y los usuarios de los servicios. La desvinculación del
sistema educativo con los requerimientos de la base productiva y las perspectivas de
desarrollo, requieren adoptar medidas administrativas que fomenten y cualifiquen la
partición de la sociedad civil y sector privado/productivo en la gestión educativa. La
cobertura piramidal del sistema educativo (amplia en la base –educación básica- con
reducciones en fases posteriores –educación secundaria-) genera problemas críticos en
cuanto a la disponibilidad de mano de obra educada y capacitada para el trabajo, de ahí
que se necesite crear sinergias con el sector privado.

12
 3. LAS NUEVAS REGLAS DEL JUEGO Y EL PAPEL DE LAS ÉLITES
ECONÓMICAS.

3.1.Contexto

En los últimos años se ha venido desarrollando una intensa actividad institucional y

académica respecto a las posibilidades del pacto social en América Latina. Las posiciones
sobre la viabilidad del mismo se sitúan en un amplio abanico: desde quienes son
pesimistas ante las posibilidades de cualquier pacto social al estilo tradicional de gestión
macroeconómica, puesto que no se dan los incentivos adecuados ni se tienen las
capacidades estratégicas necesarias para imponer los acuerdos al conjunto de la
población, hasta quienes consideran que las posibilidades de promover pactos sociales
duraderos en la región nunca han sido mejores.9

El caso de Guatemala ilustra, desde nuestro punto de vista, este abanico concentrado en
un clima de tensiones que han caracterizado al país, donde la economía ha ido siempre
por delante de la política. Históricamente, los sistemas políticos que sobrevivieron fueron
aquellos que lograron adaptarse a un modelo económico basado en el sostenimiento del
sistema de trabajo esclavista y el recurso a la inversión extranjera. La reforma política
iniciada en el período de 1945 a 1954 fue el primer intento de transformar este modelo
económico, pero tanto los factores endógenos como los exógenos acabaron con ese
proyecto. El resto de los sistemas estuvieron organizados sobre una alianza entre las
élites económicas y los militares que no alteró sustancialmente las bases de este
esquema económico, atravesando diversos períodos hasta que se llegó a los procesos de
paz en los años 90. Sin que se hubieran producido cambios en el sistema económico, era
difícil que las reformas políticas que se iniciaron con el final de la guerra en Guatemala,
en diciembre de 1996, llegaran a transformar las sociedades en los aspectos medulares
que se plantearon en los procesos de paz: la equidad social, la distribución de la
propiedad, y la reforma policial y judicial. La paz se consolidó, pero la paz social no se
logró.10

El alcance de los acuerdos tenía un marcado carácter sustantivo ya que incluían un nuevo
diseño de las bases de la nación en su diversidad étnica, política y socioeconómica; se
trataba, en efecto, de abordar los factores estructurales que originaron el conflicto
armado. La presión de la comunidad internacional hizo que el contenido de los acuerdos
pretendiera ir al fondo de la construcción de una democracia sustantiva que reconociera la
diversidad social, pero las reformas constitucionales necesarias para la construcción de
una Guatemala multiétnica, multicultural y plurilingüe fueron relegadas a una fase
posterior a la firma de los acuerdos y sometidas a un referéndum que por muchas razones
estaba abocado al fracaso. Los grupos insurgentes guerrilleros organizados en un solo
partido político (Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca - URNG), quedaron
heridos desde ese momento y han tratado de mantenerse estableciendo coaliciones con

9Sobre este debate ver artículos de BOIX, C. “Pactos Sociales y Desarrollo Económico en América Latina”, y LORA, E. “El
Futuro de los Pactos Fiscales en América Latina”, en MACHINEA, J. L. y SERRA, N. (Eds.) (2008) Hacia un Nuevo Pacto
Social: Políticas Económicas para un Desarrollo Integral en América Latina. CEPAL – CIDOB. Santiago de Chile -
Barcelona. Págs. 233 – 259 y 97 - 137 respectivamente.

10SPENCE, J. (2004) “La guerra y la paz en América Central: Una comparación de las transiciones hacia la democracia y la
equidad social en Guatemala, El Salvador y Nicaragua” Hemisphere Initiatives. Brookline, Massachussets

13
otros sectores y partidos pequeños que se han ido desmembrando al hilo de la
inestabilidad estructural del sistema de partidos.

3.2.Análisis del Pacto Fiscal en Guatemala (CASO 3)

Entre las aspiraciones sustantivas de los Acuerdos de Paz se encontraba el aumento del
gasto público en educación y salud en un 50%, o la necesidad de incrementar el gasto
público en vivienda y justicia entre otros.11 Para ello, el Acuerdo sobre Aspectos
Socioeconómicos y Situación Agraria planteaba la necesidad de realizar un esfuerzo
tributario proporcional a estas aspiraciones, fijando como meta un incremento del 50% de
la carga tributaria en un plazo de cinco años. Se establecían una serie de medidas que
iban desde la creación de nuevos impuestos (IEMA) hasta el impulso de un Pacto Fiscal
que pudiera reducir o anular la amenaza de bloqueos gremiales o recursos de
inconstitucionalidad contra las medidas. El Pacto Fiscal quedaba adscrito a la Comisión
de Acompañamiento de los Acuerdos de Paz y, de esta manera, quedó también
garantizado el apoyo de la comunidad internacional a este proceso en el marco de un
proceso más amplio que era el cumplimiento de los Acuerdos.

Se presentó una primera propuesta en 1999, con un enfoque integral y con medidas de
medio y largo plazo y fue sometida a la consulta de numerosos sectores sociales,
económicos, culturales y políticos. El Pacto fue firmado finalmente por más de cien
organizaciones y ratificado por los tres poderes del Estado, pero no todos los sectores de
los partidos políticos que respaldaban el Pacto compartían los mismos criterios sobre el
mismo y es aquí, en la inexistencia de partidos políticos institucionalmente sólidos que se
constituyesen como el eje de la negociación tributaria, donde se manifiestan los primeros
problemas.

El caso de Guatemala no es el caso de Chile, cuyo Pacto Fiscal nace de un triunfo de las
fuerzas de Centro – Izquierda agrupadas en la Concertación por la Democracia y que
contaban en su programa y entre sus filas con sectores que tenían incentivos y
compromisos para reducir la deuda social incrementando el gasto público. En Guatemala
lo que ocurre es que el gobierno que acompaña inicialmente el Pacto Fiscal, el primero
del Partido de Avanzada Nacional –PAN- (1996 –1999), no tiene ningún tipo de incentivo
para incrementar esa carga tributaria y enemistarse con los sectores que le han apoyado
abiertamente en su camino hacia la Presidencia. Pero tampoco existía entre los sectores
de la izquierda la unanimidad en cuanto a sus posiciones, ya que consideraban que
“incrementar los impuestos” les podía alejar de sus bases sociales de apoyo.

Tal y como señala Carles Boix, la democracia es un mecanismo de decisión en el que,

hasta cierto punto, todo es posible en cada contexto electoral, desde la alteración de los
derechos de propiedad hasta la alteración del panorama institucional. La democracia
plantea una fuerte amenaza a quienes controlan los medios de producción, sobre todo si
tienen una gran dependencia de los recursos naturales en un contexto alto de
desigualdad. De la Figura 2 se desprende que la democracia tendría más posibilidades de
consolidarse en aquellos contextos en los que bien la desigualdad sea baja, o bien exista
una baja dependencia de bienes fijos, es decir, en el área izquierda de la curva.

11Un estudio completo del Pacto Fiscal de Guatemala se puede encontrar en FUENTES, J.A. y CABRERA, M. (2006) Pacto
Fiscal en Guatemala: lecciones de una negociación. Revista de la CEPAL, 88. Abril.

14
 Gráfico 1: Distribución de lariqueza y regímenes políticos (Carles Boix 2006)12

Violencia política
Desigualdad

Autoritarismo

Democracia

Nivel de Bienes Fijos

La violencia política, en cambio, está enraizada en aquellos países que son desiguales y a
la vez tienen una alta concentración y dependencia de recursos naturales. De ahí la
pregunta: en aquellos países donde un grupo de empresas se han desarrollado
históricamente siguiendo un modelo de acumulación de capital agrario o de industrias
extractivas (minería, petróleo, etc.), con una gran dificultad para mover sus bienes en
caso de cambio de régimen, ¿qué incentivos –materiales o culturales, legales o morales-
tienen estas empresas para exponerse a cambiar las reglas del juego? La oposición a la
democracia fue fuerte entre los granjeros blancos sudafricanos, pero no fue tan fuerte
entre la élite financiera e industrial, porque éstos podían sacar fácilmente su capital fuera
del país, y de hecho lo hicieron. En este sentido, la hipótesis que plantea Boix es que para
que la transición ocurra es preciso haber iniciado un proceso de modernización que
minimice los riesgos de un cambio total de las reglas del juego y este proceso no se había
dado en Guatemala.13

A pesar de que comúnmente se atribuye al gobierno del Frente Republicano

Guatemalteco –FRG- (2000 – 2003) la amenaza a los intereses de las élites económicas
tradicionales, lo cierto es que en la segunda Fase de Negociación el organismo legislativo,

12BOIX, C. (2006) “The roots of democracy: equality, inequality and the choices of political institutions”, Policy Review nº 135
Febrero – Marzo (Pág. 5 Versión electronica en www.hoover.org/publications/policyreview/3412206.html)

13 Para un análisis del proceso de negociación en un ámbito de alta dependencia de bienes fijos, ver GALLO, C. (2008)
“Tax bargaining and nitrate exports: Chile 1880 – 1930”. El proceso varía mucho históricamente, desde el CONFLICTO
(1880 – 1895), la NEGOCIACIÓN (1895 – 1915) y la ACCIÓN UNILATERAL DEL ESTADO (1915 – 1930) En BRÄUTIGAM,
D et. Alt. (2008) Op. Cit. Págs 160 - 182

15
presidido por el General Ríos Montt, no aprovechó la oportunidad de aprobar una
reformas tributaria significativa “sin mayores costos políticos, con aumentos de las tasas
del impuesto sobre la renta y del IVA ya aprobados por el sector privado y por las
organizaciones sociales más importantes del país” 14 Es decir, que todos los partidos
políticos compartían los mismos temores: de un lado, el rechazo de la ciudadanía en un
contexto neopopulista que había sido la base de apoyo del FRG, y de otro lado, el
rechazo de un sector de las élites económicas tradicionales que estaban en contra de
todo el proceso, sobre todo incluyendo como telón de fondo de este rechazo los Acuerdos
de Paz:

“Si bien la firma del Pacto Fiscal fue un punto culminante en la historia de la concertación en
Guatemala, el alza de las tasas del IVA y del IEMA, en el 2001, marcó uno de los puntos más bajos,
por el grado de confrontación existente. Esta asumió diferentes formas: manifestaciones populares de
las organizaciones sociales, campañas de los medios de comunicación en contra del gobierno, paro
empresarial en el sector privado y algunas campañas de protesta ciudadana, en las cuales los
ciudadanos vistieron de negro, principalmente como rechazo al incremento del IVA y a las denuncias
de corrupción en el gobierno. También aumentó fuertemente la interposición de recursos de
inconstitucionalidad, que no habían tenido lugar el año 2000 cuando se suscribió el Pacto Fiscal, lo que
demuestra la credibilidad que tuvo la negociación de ese pacto. En el 2001, en cambio, fueron
interpuestos 41 recursos de inconstitucionalidad (31 por el sector empresarial, tres por partidos
políticos y los restantes por la sociedad civil); en el 2002 fueron interpuestos nueve (cinco por el sector
empresarial y cuatro por la sociedad civil) y en el 2003 fueron interpuestos 11 (seis por el sector
empresarial y cinco por la sociedad civil)” 15

El retorno a la negociación fue propiciado por el gobierno de Gran Alianza Nacional –

GANA- (2004 – 2008), principalmente formada por empresarios, consciente de la pérdida
en ingresos que suponía dilatar la negociación sobre el Pacto Fiscal, pero fue una
negociación menor, limitada a los sectores empresariales y sectores del gobierno afines
entre sí, de lo cual no se derivó en medidas de alcance que pudieran sustentar un
incremento del gasto público en el 50% en educación o salud, y otras aspiraciones
similares que estaban contenidas en los Acuerdos de Paz.

3.3.Procesos de inducción

Primer proceso: El fortalecimiento de la cultura de la negociación en el ámbito de la

fiscalidad y de la necesidad de fortalecer el Estado del Bienestar. La evolución fue de
NEGOCIACIÓN AMPLIADA (PAN) – CONFRONTACIÓN (FRG) – NEGOCIACIÓN
RESTRINGIDA (GANA) y en este proceso se han visto involucrados numerosos actores
nacionales. Existieron incentivos para la negociación, pero también los hubo para la
coerción, y cabe preguntarse cuál será la evolución actual del gobierno de la UNE al
respecto. Existen algunas consideraciones favorables al proceso: una posición activa de
respaldo de la comunidad internacional para entrar en el fondo de los problemas que
afectan el país (como es el caso del apoyo a la creación de la Comisión Internacional
contra la Impunidad en Guatemala – CICIG - para la lucha contra el crimen organizado), y
un gobierno que ideológicamente se define como socialdemócrata y compuesto por
actores conocedores de los límites y oportunidades del Pacto Fiscal. Pero el desafío que
el gobierno tiene por delante sigue siendo institucional:

14 Ibid. 161

15 Ibid. Pág 161

16
 “la suscripción del Pacto Fiscal en el 2000 no dio lugar a un nuevo marco institucional que permitiera
efectuar reformas tributarias para consolidar en el país una base impositiva sostenible, con un
cumplimiento cuasi voluntario de las obligaciones tributarias. Continuaron dándose procesos de
reforma basados en la confrontación, como los que habían predominado en décadas anteriores, o
concebidos como una negociación de elites, en parte de carácter cosmético y con poco impacto.” 16

Segundo Proceso: La débil legitimidad de algunos actores en los Pactos Sociales

conduce a la necesidad de fortalecer Acuerdos Nacionales más amplios. En el
ámbito del empleo, por ejemplo, trasciende el tradicional de los Pactos Sociales
(sindicatos, gobierno y empresarios) dada la baja representatividad que tienen estas
instituciones si se toma en cuenta que la mitad de la población trabajadora en América
Latina pertenece al sector informal. Podemos concluir con Boix que “la cuestión no radica
tanto en aumentar o disminuir los impuestos (esta es una medida política que debe
quedar en manos del gobierno o parlamento de cada país), sino en lograr que se
recauden los impuestos que se han previsto en las leyes”, y esto tiene que ver
fundamentalmente, como apuntábamos en las primeras páginas de este documento, con
la legitimidad de un Estado que sea capaz de apostar por “un sistema de educación
universal y un Estado del Bienestar generalizado”.17

Tercer proceso: El papel subsidiario de la comunidad internacional favoreció la

apropiación del proceso por parte de los actores nacionales. La cooperación
internacional, si bien había apostado seriamente sobre el contexto general de los
Acuerdos de Paz, en el tema del Pacto Fiscal prestó apoyo técnico (MINUGUA, PNUD, y
algunos países a través de su cooperación bilateral – Holanda-) pero se mantuvo en una
posición que fue poco influyente. Como señalan Fuentes y Cabrera.

“En su conjunto, la comunidad internacional apoyó el proceso de negociación, destacando la

importancia de cumplir con la meta tributaria del 12% establecida en los Acuerdos de Paz, aunque las
instituciones financieras internacionales no dejaron de expresar cierta reserva ante la posibilidad de
que el proceso pudiera ser una excusa para que el gobierno no cumpliera con el compromiso de
aumentar la carga tributaria. En consecuencia, estas instituciones dieron algún apoyo técnico pero
guardaron su distancia, lo cual favoreció el proceso al asegurar una verdadera “apropiación” nacional
del mismo.” 18

Esto se corresponde con una actitud bastante positiva si se considera que un papel
protagonista de la ayuda internacional podría alterar sustancialmente el proceso de
negociación para una reforma fiscal. Los gobiernos de países altamente dependientes de
la ayuda internacional tienen acceso a ingresos distintos a los que se derivan de sus
propios impuestos y, por tanto, tienen menos incentivos para realizar una reforma fiscal
que otros gobiernos que no tienen acceso a la financiación de la ayuda internacional.19

16 Ibid. Pág. 163

17 BOIX. C (2008) “Pactos Sociales… “ Op. Cit. Pág. 258

18 Ibid. Pág. 160

19MOORE, M. “Between coercion and contract”, en BRÄUTIGAM, D., FJELDSTAD, O., and MOORE, M. (2008) Taxation
and State-Building in Developing: Countries: Capacity and Consent. Cambridge University Press, Cambridge. Pág. 62

17
 4. LA INSTITUCIONALIZACIÓN DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
SOCIEDAD CIVIL

4.1. Sociedad civil y cambio institucional

En los últimos procesos de institucionalización en América Latina hay señales que

apuntan a que la fortaleza y capacidad de nuevos actores puede generar cambios en la
construcción de nuevas normas que regulen la relación entre los ciudadanos y el Estado.
Incluso en un ámbito tan formal como es la lucha contra la corrupción, los grandes
donantes han llegado a la conclusión de que este es un fenómeno que no puede
combatirse sólo con el fortalecimiento de instituciones en el ámbito central o el refuerzo
del papel de la justicia (Fiscalías, Comisiones Anticorrupción, etc.) sino que debe ser
reforzada en el contexto de una práctica que penetra las instituciones formales e
informales y por tanto también la cultura ciudadana donde los medios de comunicación y
las organizaciones de la sociedad civil juegan un papel decisivo 20.

Una nueva participación de la sociedad civil requiere mecanismos de interacción con los
actores públicos para dar visibilidad a la sociedad en la arquitectura de las instituciones.
Es por tanto, en esta fase de la democratización, la de la institucionalización, cuando la
sociedad civil debe mostrarse capacitada e incentivada para aceptar movilizarse en torno
a nuevas reglas del juego. Conviene prestar atención al papel de la universidad, la iglesia
o los sindicatos, pero también las asociaciones de empresarios, asociaciones para la
atención jurídica gratuita, las ONGs de lucha contra la corrupción, los medios de
comunicación, las organizaciones que desarrollan políticas de educación, salud o
vivienda, las organizaciones que trabajan por la documentación de las personas, el
derecho al voto o la libertad de asociación, entre muchos otros. La sociedad contribuye
activamente a la institucionalización de determinadas prácticas, como pueden ser la
consulta o la auditoría social; puede generar una cultura hacia un proceso definitivo de
institucionalización que hace que la democracia sea irrevocable.

En este capítulo se abordará la idea de que una sociedad civil activa es una garantía de
cambio institucional que ha de ser complementaria a los procesos de reforma donde los
ciudadanos han jugado, tradicionalmente, un papel pasivo. El esquema que se presenta a
continuación resume lo que sería un modelo de construcción de pluralismo a través del
apoyo a las organizaciones sociales.

20 El Banco Mundial presentó en el GOVNET/CAD Junio 2006 un programa de lucha contra la corrupción para África y
reclamó la ayuda de los donantes para establecer una división del trabajo efectiva. Solicitaba el apoyo de los donantes
bilaterales para actores de la sociedad civil y medios de comunicación, que no podían ser financiados por el Banco pero que
eran imprescindibles para crear el ambiente propicio para luchar contra este problema.

18
 Fuente: BLAIR, H. “Gauging civil society advocacy: charting pluralist pathways”. En Evaluating
Democracy.Support INTERNACIONAL IDEA - SIDA. 2007. Pág. 176

Es el caso, por ejemplo, de la organización de mujeres guatemaltecas Madre Tierra, que

nace en los Estados del sur de México que habían recibido a grupos de refugiados a
mediados de los años 80. Estas mujeres inicialmente se organizan para discutir sobre la
comida, las mantas, las medicinas o las escuelas en el refugio, pero poco a poco estas
demandas se van convirtiendo en discusiones de mayor alcance como las condiciones del
retorno (tras la firma de os Acuerdos de Paz en diciembre de 1996). Ya en sus nuevas
comunidades, en la Costa Sur de Guatemala, participan en proyectos de microcrédito y
liderazgo social de las mujeres y en la actualidad están participando en una alianza con
otras organizaciones de mujeres con el fin de realizar incidencia política para temas como
la copropiedad de la tierra, o la inclusión de los temas que afectan a las mujeres
campesinas indígenas en la agenda nacional de desarrollo. Básicamente, la clave de su
experiencia ha sido el proceso organizativo y este esquema se ha repetido en otros
países, como Bolivia, donde la participación de la sociedad civil en las agendas
nacionales ha sido un eje central desde el que se ha articulado una nueva fase de
institucionalización de la democracia.

4.2. El Proyecto “Apoyo jurídico a los derechos territoriales de los pueblos

indígenas de las Tierras Bajas de Bolivia” (CASO 4)

Bolivia es un país donde más del 70% de la población se define como indígena, (lo que
significa que de 9 millones de habitantes, 6,3 son indígenas). Esta población se encuentra

19
representada por 36 pueblos, de los cuales 34 habitan las “tierras bajas de Bolivia”. A
pesar de esta mayoría numérica la población indígena ha visto limitados sus derechos y
su representación en el Estado. Esta ausencia de poder indígena ha estado siempre
acompañada de la perdida de los derechos territoriales, limitando el acceso a la tierra y a
los recursos naturales, sumiéndoles en la pobreza y la marginalidad.

El proceso de la lucha por los derechos territoriales de los pueblos indígenas de las tierras
bajas de Bolivia se remonta a 1953, con una Reforma Agraria que benefició sobre todo al
altiplano y los valles de la región andina, y no a las tierras bajas, donde salieron
favorecidas las elites criollas y los colonizadores andinos. Esta Reforma Agraria supuso
un modo de acceso a la tierra por parte de los indígenas, siempre a título individual y no
con más de 50 hectáreas por familia. No obstante una manipulación de esta reforma, que
permitía la compra y venta de tierras, hizo que a partir de 1964 se impusiera de nuevo el
latifundismo. En 1996 se promulgó la Ley INRA, que buscaba corregir las deficiencias de
la Reforma Agraria de 1953 y actualizar el régimen de distribución de tierras en un plazo
de 10 años. Esto significa que el proceso de saneamiento de tierras debía haber
finalizado en 2006, pero está muy atrasado debido a la carencia de mecanismos de
control, y por tanto su incumplimiento sistemático. A este problema debe añadirse el de la
afluencia de empresas transnacionales extractivas de recursos naturales en el país que,
en muchos de los casos realizan actividades que entran en confrontación con los
derechos indígenas y los territorios protegidos, como los TCO 21.

Desde enero de 2001 hasta diciembre de 2006, la ONG HIVOS 22 (Stichting Humanistisch
Instituut voor Ontwikkelingssamenwerking), junto con IBIS 23 (Danish Solidarity and
Development Organisation) y CEJIS 24 (Centro de Estudios jurídicos e Investigación
Social), puso en marcha el proyecto “Apoyo Jurídico a los derechos territoriales de los
pueblos indígenas de las tierras bajas de Bolivia”; cuyo principal objetivo es “contribuir al
ejercicio del derecho al territorio y la tierra como base del desarrollo integral de los
pueblos indígenas y el campesinado” y que está financiado por la Unión Europea 25.

21 “La TCO (Tierra Comunitaria de Origen) es una de las figuras jurídicas que contempla la Ley INRA de 1996, en los
artículos 3 y 41, para la titulación de tierras. Se basa en el concepto de territorio indígena tal como fue definido en el
Convenio 169 de la OIT, es decir, “el espacio geográfico que constituye el hábitat de los pueblos y comunidades indígenas,
al cual han tenido tradicionalmente acceso y donde mantienen y desarrollan sus propias formas de organización económica,
social y cultural”. La TCO es un título colectivo otorgado a las comunidades indígenas por el cual se les reconoce el derecho
de disponer de su territorio según sus normas consuetudinarias. Además, las TCO no pueden ser revertidas, enajenadas,
gravadas, embargadas, ni adquiridas por prescripción.” JOBBÉ DUVAL, M. “Territorios indígenas, autonomías y Estado”.
Memoria del seminario – taller celebrado en La Paz del 20 al 22 de septiembre de 2005. CONAMAQ, Bolivia; USF-CICDA,
Bolivia y APMM, Francia. Disponible en http://www.mountainpeople.org/fr/actualites/documents/ACTASLAPAZ2005.pdf.

22 La Fundación Hivos, Instituto Humanista de Cooperación al Desarrollo, fue fundada en 1968 por la Alianza Humanística,
la asociación “Weezenkas” y la fundación Humanitas. Organización holandesa cuyo objetivo es dar apoyo financiero y
político a organizaciones locales. (Información extraída de su página web en español: http://www.hivos.nl/espanol).

23Ibis es una organización danesa fundada en 1966 con presencia en Mozambique, Namibia, Sudáfrica, Angola, Ghana,
Guatemala, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Bolivia, Ecuador y Perú. Página web en español: http://www.ibis.dk/ca/.

24 El CEJIS nació en 1978, cuando Bolivia vivía sometida a gobiernos militares y persistía la trasgresión sistemática de los
derechos políticos, económicos y sociales de los trabajadores, asalariados, campesinos y otros sectores. Actualmente
CEJIS trabaja con indígenas y campesinos de las tierras bajas, en defensa de sus derechos y reivindicaciones,
brindándoles apoyo social y asesoramiento jurídico. Página web www.cejis.org (Información extraída de la página web
www.derechoshumanosbolivia.org)

25 Período de Ejecución: Enero 2001 – Diciembre 2006. Financiación UE: 2.541.485 Euros. 75% Costo total del Proyecto
(3.388.647 Euros)

20
El proyecto contemplaba acciones en tres líneas temáticas:

• Territorio: En este ámbito, el objetivo ha sido contribuir al ejercicio del derecho al

territorio y la tierra como base del desarrollo integral. Las organizaciones
recibieron apoyo jurídico y técnico en busca de la habilitación legal de campesinos
sin tierra como destinatarios de la dotación de tierras fiscales, así como en casos
de violación de derechos humanos. Entre los logros más importantes destacan la
habilitación de 60 Sindicatos Agrarios a la fase previa de la adjudicación, en el
trabajo junto al Movimiento Sin Tierra (MST) la obtención de personerías jurídicas
y establecimiento de acuerdos con el INRA, la resolución de 16 conflictos sobre
posesión indígena de tierra, el resultado favorable en las 23 denuncias atendidas
por el proyecto referentes a atentados a los derechos humanos y el conocimiento
por parte de Organismos Internacionales vinculados a la Defensa de los Derechos
Humanos de la situación de estos pueblos.
• Incidencia política: el objetivo era contribuir a incrementar la capacidad de
incidencia de las organizaciones indígenas y campesinas en torno a sus
reivindicaciones sectoriales y nacionales, a través de la mejora de sus
capacidades organizativas, a la articulación social y a una mejor incidencia en la
definición de políticas públicas. Entre los avances más importantes destacan la
revisión y ajuste del reglamento interno de las organizaciones indígenas, la
capacitación de 213 nuevos líderes, de los cuales 53 son mujeres, el desarrollo de
procesos de articulación entre organizaciones indígenas y campesinas de tierras
bajas y altas, y de éstas con sectores sociales urbanos y la contribución a una
nueva Ley de Hidrocarburos 26 que incorpora un Título de Derechos de las
Comunidades y Pueblos Indígenas y Originarios.
• Investigación: el objetivo era recoger los insumos teóricos y las experiencias de los
indígenas y campesinos dirigidos a sustentar técnicamente su participación
autónoma. Se han sistematizado algunas experiencias de las diferentes
organizaciones sociales, así como apoyado los procesos de construcción
participativa de propuestas, la construcción de un observatorio de conflictos por
tierra, la producción de diagnósticos y documentos buscando mejorar la
efectividad institucional de las organizaciones, y se ha realizado un diagnóstico
participativo con las comunidades del Territorio Indígena Multiétnico27.

4.3. Procesos de inducción

Primer proceso: el fortalecimiento del sentido de pertenencia y el inicio del cambio

cultural. En las tierras bajas existen pueblos indígenas de Alta vulnerabilidad
caracterizados por presentar diferentes situaciones de vida extremadamente crítica.
Algunas de las características comunes a todos ellos son: baja densidad de población,
hambre y desnutrición, alta mortalidad infantil e indefensión ante las enfermedades,
carencia de recursos naturales, víctimas de desalojos violentos, víctimas de la presión de
los colonizadores de tierras andinas, madereros, empresas agrícolas, ganaderas,
petroleras y mineras. Esta situación ha generado una perdida de la cohesión sociocultural

26 Ley Nº 3058 del 17 de mayo de 2005

27El TCO Territorio Indígena Multiétnico cuenta con 343.262,4479 hectáreas y es compartido por moxeños, yurakarés,
movimas y chimanes.

21
propia, que el proyecto busca regenerar mediante el fortalecimiento de sus experiencias
organizativas, el reconocimiento de sus derechos al territorio y la tierra, y el respeto a los
derechos humanos. El proyecto busca también mejorar la articulación entre las
comunidades indígenas de las tierras altas y bajas, fomentando una identidad indígena
común que una a los diferentes pueblos en la lucha por sus derechos. La capacitación de
213 líderes (53 mujeres) para el análisis de los temas de la agenda nacional conduce a un
liderazgo fuerte que no deja a estas organizaciones a la deriva.

Segundo proceso: la mejora del acceso y la calidad de los servicios sociales. Las
organizaciones indígenas y campesinas reconocen la necesidad de contar con apoyo
legal, puesto que las comunidades no tenían incorporada la perspectiva jurídico – legal; el
proyecto ha mejorado el acceso y la calidad de los servicios jurídicos utilizados por las
organizaciones en sus demandas, generando una mejora del acceso a las tierras y a los
recursos naturales.

Tercer proceso: el fortalecimiento de las instituciones. Los movimientos indígenas y

campesinos reclaman un derecho tradicional a la tierra, pero se han encontrado con un
insuficiente marco institucional y regulatorio en procesos de legalización. El proyecto ha
pretendido modificar la legislación nacional referente a los derechos indígenas, lo que
supone un fortalecimiento de las instituciones estatales encargadas de preservar los
derechos de todos los ciudadanos, y ha sido participe en el impulso y la modificación de
diferentes leyes. Adicionalmente se ha logrado que el MST sea reconocido como sujeto
del proceso agrario llegándose a acuerdos con el INRA. Se han elaborado propuestas en
torno a la normativa dirigida a la consolidación, profundización y ampliación de la
democracia y los derechos indígenas y campesinos, y reglamentos orientados a
garantizar el ejercicio de derechos reconocidos en la legislación boliviana para los pueblos
indígenas y el campesinado.

22
 5. ESTRATEGIAS PARTICIPATIVAS PARA FOMENTAR LA INCLUSIÓN Y
LA COHESIÓN SOCIAL

5.1. El Programa de Desarrollo Municipal en Porto Alegre, Brasil (CASO 5)

Cuando el partido de la Administración Popular asumió el gobierno municipal de Porto

Alegre, se encontró con la situación habitual de las ciudades brasileñas: unos fondos
mínimos para las inversiones sociales y un bajo nivel de colaboración entre el gobierno
local y la comunidad para solucionar los problemas. A la vista de esta situación, se
determinó como prioridad la necesidad de establecer una relación de transparencia y
confianza con la comunidad, y una firme política de recuperación financiera mediante una
importante reforma fiscal y la definición de criterios fijos, además del compromiso de que
el destino del superhábit lo decidirían los propios ciudadanos.

El Presupuesto Participativo se ideó como un instrumento para alcanzar estos tres

objetivos:
1. descentralizar y distribuir las inversiones públicas, situando a las comunidades
más necesitadas en el primer puesto de las prioridades municipales;
2. institucionalizar un mecanismo de participación popular en la toma de decisiones
referentes a la gestión de los recursos públicos; y
3. crear una cultura de la participación que contribuyera a superar las prácticas
clientelistas.
El Presupuesto Participativo de Porto Alegre fue puesto en marcha bajo la administración
del Partido de los Trabajadores (PT) en coalición con los movimientos sociales y
actualmente es conducido por una nueva coalición política liderada por el Partido Popular
Socialista (PPS). Se ha convertido en la principal referencia en Presupuesto Participativo
en Brasil, siendo considerado por Naciones Unidas como una de las cuarenta mejores
prácticas de gestión pública urbana del mundo y por el Banco Mundial como un ejemplo
positivo de acción común entre Gobierno y Sociedad Civil. Posteriormente se han
implantado experiencias de PP en diferentes puntos de la geografía mundial, cada una
con sus características propias, sin que exista un diseño acabado y definitivo del mismo:
en América Latina, actualmente, el PP es practicado en aproximadamente 200 municipios
brasileros y en diversas ciudades de Argentina, Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador,
Guatemala, México, República Dominicana, Uruguay y Venezuela 28.

El proceso sigue un calendario anual. En primer lugar el Ejecutivo rinde cuenta del plan de
inversión del año anterior y presenta el avance de la ejecución del plan vigente; además
de presentar y discutir los criterios y métodos para la elaboración de la propuesta
presupuestaria para el año próximo. La comunidad realiza su evaluación de dichos planes
y, más o menos, a mediados del año los Comités locales y temáticos entregan las
demandas y prioridades de la comunidad y eligen a los consejeros del Consejo del
Presupuesto Participativo (COP, por sus siglas en portugués). Una vez terminadas las
reuniones plenarias, el Ejecutivo compatibiliza las demandas de la ciudadanía con las

28 Para un ejemplo de nuevas experiencias ver RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ, Jahir (2007), El Presupuesto Participativo:

defendiendo lo público y construyendo ciudadanía. La experiencia del departamento de Risaralda. Colombia. Texto
completo en www.eumed.net/libros/2007a/234

23
institucionales y elabora un borrador para discusión y aprobación del COP29. Finalmente
se elabora una versión final a ser enviada a la Asamblea Municipal para su aprobación.

A partir de 2005 el Ayuntamiento de Porto Alegre adoptó un nuevo Modelo de Gestión

para permitir la integración y la unidad de la administración, reuniendo esfuerzos para
mejorar la prestación de servicios públicos, modernizar la maquinaria administrativa,
mejorar la situación de las finanzas municipales y optimizar los recursos. El Programa de
Desarrollo Municipal (PDM), coordinado por la Secretaria Municipal de Gestión y
Acompañamiento Estratégico (SMGAE), es uno de los 21 Programas del Modelo de
Gestión del Ayuntamiento, cofinanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
El Programa cuenta con un presupuesto total de 153 millones de dólares financiados al
50% por el BID (76,5 millones) y el Municipio de Porto Alegre (76,5 millones). Es un
Programa a diez años, aprobado el 9 de marzo de 1998 y finalizado el 10 de enero de
2008.30

El Programa está alineado con la Estrategia del BID y el Programa Operativo para Brasil
en su programación 1995-97, estrategia que enfatiza la necesidad de promover la reforma
y modernización del sector público a los niveles nacional y sub-nacional. El Programa
apoya las acciones de la municipalidad de Porto Alegre buscando un mayor nivel de
eficiencia en los servicios que brinda (Modernización administrativa), a través de la
reformulación de los métodos y procesos de trabajo, la utilización de las nuevas
tecnologías y el fortalecimiento de los recursos humanos. Se incluye también el
reforzamiento de las áreas de administración tributaria y financiera del municipio o
Modernización de la Administración Fiscal. Algunas de las metas que se plantean en el
ámbito de la reforma administrativa son la reducción mínima del 50% del tiempo medio de
tramitación de 5 de los procesos principales realizados por la municipalidad (aprobación
de proyectos de construcción, control de atención médico municipal, atención al
contribuyente, concesión de permiso de funcionamiento para negocios en general y
atención a los reclamos de la población); reducción del 50% del flujo de papel que tramita
la municipalidad; utilización de declaración por medio magnético; automatización de los
pagos a través de la red bancaria; implantación de la red informática; oferta de más de
5.000 oportunidades de capacitación para los funcionarios públicos municipales;
capacitación de 40 profesionales en las técnicas de preparación y evaluación de
proyectos de inversión.

Una segunda línea de acción del Programa consiste en apoyar al proceso de apertura
económica y resolver las desigualdades socioeconómicas así como disminuir la pobreza a
través del aumento de la eficacia del gasto público y mejorando la focalización de
programas sociales. En esta estrategia se mantiene, además, el énfasis tradicional en el
saneamiento básico y el medio ambiente y responde a las necesidades más importantes

29 Existen unos Criterios Generales para la distribución de los recursos entre regiones y temas, que son carencia del
servicio, población total de la región y prioridad temática de la región. Cada año se establecen 3 prioridades temáticas
globales, el sistema para llegar a ellas es el siguiente: cada región escoge 4 de las 16 existentes, les otorga una nota del 1
(menos prioritaria) al 4 (más prioritaria), posteriormente se suman las puntuaciones de todas las regiones y las 3 de mayor
puntuación son las prioridades temáticas anuales. En la página web del ayuntamiento de Porto Alegre, podemos encontrar
una tabla con las prioridades de 1992 a 2004.

30El Programa de Desarrollo Municipal de Porto Alegre financiado por el BID está disponible en http://www.iadb.org/exr/
doc98/apr/br1095s.pdf

24
surgidas en el seno del Presupuesto Participativo (PP), que son la Tercera Perimetral y el
mejoramiento de la infraestructura básica de las comunidades.

La ejecución del Programa corresponde a la Municipalidad de Porto Alegre (PMPA,

Prefeitura Municipal de Porto Alegre) a través de la Unidad Coordinadora del Programa
(UCP), ubicada en el Gabinete de Planificación (GAPLAN). La UCP se compone de un
coordinador general, dos asesores técnicos, un asesor financiero-contable, dos asistentes
administrativos y un consultor en procedimientos y métodos. Además de contar con el
apoyo de consultorías especializadas. Las entidades municipales participantes en la
ejecución del Programa tendrán una Unidad Coordinadora Local (UCL).

5.2. El Proyecto “Estrategias Participativas con Perspectiva de Género de Inserción

Socio – Laboral para Mujeres” Rosario, Argentina (CASO 6)

La crisis económica que vivió Argentina en el año 2001 afectó especialmente a Rosario,
donde se manifestó uno de los comportamientos más negativos en materia de
desocupación y exclusión. La posición de las mujeres en el mercado de trabajo de
Rosario, Argentina, se encuentra concentrada en algunas ramas de actividad que se
identifican con ocupaciones catalogadas como “femeninas”, principalmente en las
vinculadas a las tareas reproductivas (en el área de educación, en servicios de salud, en
servicios personales y en el propio empleo doméstico). El seguimiento de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio en América Latina a través de informes analíticos de género
muestra que las mujeres viven en un “círculo vicioso de pobreza”, alimentado por
menores remuneraciones económicas, empleos informales y mayor carga de trabajo
doméstico.

El desigual acceso a los recursos productivos (propiedad, créditos, capacitación) afecta

las oportunidades de las mujeres, tanto en el mercado de trabajo como en el papel de
pequeñas emprendedoras; obteniendo unos ingresos medios menores que los percibidos
por los varones. Buscando reducir estas diferencias en Beijín, se propone como objetivo
estratégico, la “promoción del acceso a la formación y a la capacitación permanente de
las mujeres” y es en este marco donde se inserta el Plan Municipal de Igualdad de
Oportunidades y de Trato entre Varones y Mujeres 2005-2009 (PIO 2005-2009) de
Rosario, Argentina, que se define como una estrategia pública que busca en el plano
avanzar hacia condiciones de mayor equidad.

El Proyecto “Estrategias participativas con perspectivas de género de inserción

sociolaboral para mujeres” es un Proyecto Común coordinado por la Intendencia
Municipal de Rosario, Argentina, en el marco de la Red Urb-AL 12. Los socios de este
proyecto son, en Europa, el Ayuntamiento de Sabadell (España), la Municipalidad de
Marsella (Francia), y en América Latina la Municipalidad de Rosario (Argentina), la
Alcaldía de Nuevo San Salvador (El Salvador), la Alcaldía de Santa Rosa de Copán
(Honduras) y la Prefectura Municipal de São Paulo (Brasil). El proyecto tiene su génesis
en el marco del primer seminario de la Red Urb-AL 12, en abril de 2003; siendo solicitado
en abril de 2004 para ejecutarse desde julio de 2005 hasta junio de 2007, contando para
ello con un presupuesto de 351.354 de Euros.

El objetivo central del Proyecto es la mejora de la inserción socio-laboral de las mujeres a

través del fortalecimiento de las Áreas de Mujer y las Áreas de Empleo, capacitando a sus
técnicos/as, y a través de la sistematización de buenas prácticas y la realización de

25
reuniones con la sociedad civil para recabar información sobre las barreras y necesidades
específicas de las mujeres en su proceso de inserción laboral31. Sus objetivos específicos
son:

• Fortalecer las capacidades de gestión de los servicios de igualdad y de

empleo en las ciudades socias a través de la capacitación de sus equipos
técnicos
• Identificar las buenas prácticas de estrategias participativas de inserción socio-
laboral de mujeres.
• Promover la elaboración y ejecución de estrategias y políticas conjuntas entre
los servicios de igualdad y empleo.
• Favorecer la participación de organizaciones de la sociedad civil en la
discusión de las políticas socio-laborales para mujeres

A continuación se exponen algunos de los procesos que han generado estas

experiencias.

5.3. Procesos de inducción en ambas experiencias

Primer proceso: promueve un nuevo estilo de gobernanza y fortalece la identidad

con el municipio. Los mecanismos de participación promueven un estilo de gobernanza
más horizontal, e integran a las organizaciones de la sociedad civil y de la ciudadanía, a
través de diferentes mecanismos de participación directa que redundan en una mayor
legitimidad de la representación. En el caso de Rosario, Argentina, una de las actividades
contempladas en el Proyecto es la realización de reuniones con la sociedad civil para
recabar información sobre las barreras y necesidades específicas de las mujeres en su
proceso de inserción laboral. Esto, además de favorecer la participación de
organizaciones de la sociedad civil en la discusión de las políticas socio-laborales para
mujeres, impulsa a comprometerse colectivamente y fortalecer la cohesión social junto
con otros sectores, imaginando y encontrando nuevos espacios para dialogar, debatir,
intercambiar experiencias y construir un nuevo clima cultural para pensar el bienestar o la
ciudad.

Segundo proceso: se institucionalizan nuevos esfuerzos. De la experiencia de

Rosario, Argentina, han surgido nuevas ideas para institucionalizar los esfuerzos que
promuevan la autonomía de las mujeres. El proyecto Capacitación en Oficios, surgido de
la Estrategia de Inserción Sociolaboral, y que representa más del 50% de los gastos,
actualmente depende de recursos de “libre disponibilidad” canalizados a través del
presupuesto participativo. De esta manera, un proyecto de cooperación internacional ha
conseguido pasar a ser financiado por las rentas generales del municipio, asumiendo la
responsabilidad y la implicación del sector público respecto de la desigualdad. En el caso
de Porto Alegre, el PDM apoya un proceso de descentralización que fortalece las

31 Ver más información en ECHAVARRÍA, Corina (2007); Género, desarrollo y presupuestación participativa: Análisis del
Presupuesto Municipal destinado al Programa de Igualdad de Oportunidades en la municipalidad de Rosario, Santa Fe,
Argentina. Proyecto Iniciativas de Presupuestos sensibles al Género en América Latina: un instrumento para el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y ejercicio de los derechos económicos y sociales de las mujeres. Ver
también BINNER, H. (2007). Políticas locales y regionales de Cohesión Social. Encuentro Urb-AL; 3, 4 y 5 de Julio de 2007,
Rosario, Argentina

26
instituciones locales. El proceso de consulta y negociación que supone el Presupuesto
Participativo aumentan la legitimidad de las instituciones del poder ejecutivo y legislativo,
y por tanto las fortalecen, creando un puente que reduce la distancia entre la sociedad y
las instituciones del Estado.

27
 6. EL DESAFÍO INSTITUCIONAL EN EL ÁMBITO LOCAL

6.1.La violencia como fenómeno urbano

Desde el momento en que se empieza a asumir que las intervenciones en cooperación

nunca son asépticas, es decir, que es difícil que un proyecto pueda quedar al margen del
entorno legal, formal o cultural de las sociedades en las que actúa, se está reconociendo
implícitamente que el cambio institucional siempre estuvo presente en la cooperación
internacional para el desarrollo. En contextos sociales muy complejos donde se solapan
distintos problemas, como pueden ser la reconciliación nacional tras un conflicto armado,
la inseguridad ciudadana, el narcotráfico o la impunidad, son innumerables los cambios
que se producen permanentemente sobre las pautas legales, culturales y morales, y son
precisamente esos aspectos los que más definen el alcance de las verdaderas
instituciones, las pautas a las que acuden los ciudadanos cuando hay fallas en el sistema
formal: la familia, la economía informal o la migración, entre otros. Desde esta
perspectiva, Antanas Mockus lideró un proceso de gobernabilidad local en Santa Fe de
Bogotá, Colombia, reconociendo que las dificultades para aplicar las leyes se derivaban
no sólo de los fallos en el sistema formal sino también de la manera en que las leyes
interactúan con las pautas morales y culturales de los ciudadanos, de lo que ellos
consideran como justo o injusto (moral), como aceptado o inapropiado (cultural). De ahí
que la mejora del clima de convivencia ciudadana en la capital de Colombia iba a
depender no sólo de las mejoras que pudieran producirse en el servicio público sino
también de un cambio cultural profundo en la ciudadanía.

En menos de cincuenta años Bogotá se transformó, dejando de ser una pequeña ciudad
de no más de 500.000 habitantes, para convertirse en un epicentro importante, no sólo del
país, sino de América Latina, con algo más de siete millones de habitantes. La
conformación del sistema de ciudades colombianas había estado influida por los procesos
migratorios del campo a la ciudad originados por la interacción del proceso de
industrialización y los cambios en la estructura agraria. Unido a este crecimiento
poblacional, a mediados de los ochenta y comienzos de los noventa también creció la
violencia, pasando de una tasa de 22 homicidios por cada 100.000 habitantes en 1985 a
80 en el año 1993. La ciudad creció fragmentariamente y se generaron en la población
sentimientos de desarraigo, desadaptación social y conflictos. Uno de los datos más
representativos para medir la violencia es la tasa de homicidios, así las tres principales
ciudades de Colombia, Bogotá, Cali y Medellín, que tienen la tercera parte de la población
del país, tuvieron en 1994 el 50% de los homicidios registrados en el país; lo que apoya
las tesis que hablan de una “Urbanización de la Violencia”.

En los años ochenta, la violencia empieza a reconocerse como una realidad polimorfa,
multicausal, presente en el tejido social e individual; es considerada una actividad humana
nociva; consciente e inteligente, con finalidad, que se genera y desarrolla en la vida en
sociedad, por problemas económicos, políticos, morales, legales, psicológicos, humanos e
institucionales. Es una red en la cual no siempre somos victimas, sino que con frecuencia
nos convertimos en agresores y el Proyecto Cultura Ciudadana se basaba en este
concepto de violencia. En el caso específico de la ciudad de Bogotá la violencia estaba
presente en la vida cotidiana de los ciudadanos que con sus actitudes contribuían a hacer
más difícil la convivencia, convirtiéndose en agentes de violencia y víctimas de ella.

28
 6.2. El Programa de Cultura Ciudadana en Santa Fé de Bogotá, Colombia (CASO
7)

La Constitución de 1991 le otorga a Santa Fe de Bogotá un estatuto y una categoría

diferente de los demás municipios del país, debido a los problemas de gobernabilidad
generados por su transformación en gran metrópolis. Durante el período 1992 – 1995, la
gestión del alcalde antecesor, Jaime Castro, se dirigió a revertir el déficit financiero y
sanear la deuda pública más grande del país. Esta tarea tuvo poco impacto en el
ciudadano común, que solicitaba una pronta respuesta a las difíciles condiciones de
convivencia que experimentaba. Al mismo tiempo existía una crisis de gobernabilidad
originada por el cuestionamiento de la elección presidencial de Ernesto Samper (1994) y
un mayor influjo del poder económico sobre el poder político, que incrementó el fenómeno
de la corrupción. A fines de 1994 el desprestigio de los partidos tradicionales y el
escepticismo creciente en las autoridades para solucionar sus demandas ciudadanas dio
lugar a la elección de Antanas Mockus, candidato independiente, académico reconocido y
ex rector de la Universidad Nacional de Colombia.

En nuevo alcalde implantó en el marco del Plan de Desarrollo de Bogotá “Formar Ciudad”,
1995 – 1997, un programa de Cultura Ciudadana cuya definición y propósitos principales
fueron enunciados así:

“La noción de una cultura ciudadana buscaba, ante todo, la regulación propia del comportamiento
entre personas. Se hizo hincapié en la regulación cultural de las interacciones entre desconocidos en
espacios, transportes y establecimientos públicos, y entre los ciudadanos y las autoridades, dado que
lo público depende en gran medida de la calidad de estas interacciones”.32

Este programa parte de la hipótesis de que los comportamientos violentos en Colombia se

explican, en parte, por el divorcio entre los tres sistemas reguladores del comportamiento
humano: la ley, la moral y la cultura. Por otro lado, según el Programa, las limitaciones en
la comunicación causan o agravan el conflicto. Así estrategias como el “intercambio de
argumentos”, la “relación directa, cara a cara” y “la agresión simbólica” fueron utilizadas
con el objetivo de reducir el divorcio entre ley, moral y cultura.

Algunos de sus objetivos principales fueron:

• Lograr un mayor cumplimiento de las normas de convivencia.

• Dotar a algunos ciudadanos de una mayor capacidad para llevar a otros a
cumplir las normas pacíficamente.
• Mejorar la capacidad para concertar acuerdos y dar solución pacífica a los
conflictos entre ciudadanos.
• Mejorar la capacidad de comunicación de los ciudadanos (expresión,
interpretación) por medio del arte, actividades culturales, la recreación y el
deporte.

El Programa abarcó varios ámbitos y múltiples actividades; implicó una cooperación

interinstitucional y multisectorial muy intensa y su costo total durante los tres años (1995 –
1997) fue de cerca de 130 millones de dólares (US$), lo que significa el 3,7% del
presupuesto de inversión para la ciudad de Bogotá. Un elemento de vital importancia para

32MOCKUS, A. (2001) “Cultura Ciudadana, programa contra la violencia en Santa Fé de Bogotá, Colombia. 1995-1997”,
BID. División de Desarrollo Social. Washington D.C. Pág. 6

29
el éxito del Programa fue su altísima visibilidad ante la sociedad, gracias a la colaboración
de los medios de comunicación.

Tras un estudio diagnóstico donde se produjo un acercamiento a las actitudes y

comportamientos que fomentaban la violencia (como la posesión de armas, el consumo
de alcohol, la corrupción policial...) se implementaron diferentes programas que tenían
como objetivo conciliar la cultura, la ley y la moral, principalmente transformando algunos
hábitos y costumbres: las relaciones entre peatones y conductores de vehículos, entre
policías y ciudadanos, la reducción de las muertes violentas ocasionadas por el abuso de
alcohol o la prohibición de la pólvora, con el fin de reducir el número de níños quemados o
muertos como consecuencia de uso de la pólvora.

Gráfico 2. Reducción de quemaduras por pólvora (Cuadro 1) Fuente: PNUD (2002) Experiencia Bogotá
“Una Experiencia Innovadora de Gobernabilidad Local”

Otras medidas, como el desarme voluntario, las jornadas de “vacunación contra la

violencia”, las jornadas de conciliación y solución pacífica de conflictos, tuvieron como
resultado indirecto que las tasas de homicidio pasaran de 80 homicidios comunes por
cada 100.000 habitantes en 1993 a 30.7 en el año 2001, una disminución de 62% en 7
años. En términos absolutos se pasó de 4.352 homicidios comunes en 1993 a 2.012 en el
año 2001. Esta reducción de los homicidios en Bogotá, resulta más notoria si se tiene en
cuenta que este delito había aumentado en todo el país. 33

33 PNUD (2002) Experiencia Bogotá “Una Experiencia Innovadora de Gobernabilidad Local”

30
 Gráfico 3. Bogotá – Colombia: Tasa de homicidios por 100.000 habitantes (1985 – 2004)

Fuente: Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses 1985 – 2004. Fiscalia General de
la Nación. Colombia.

La Administración impulsó también medidas y programas que redujeran el consumo de

alcohol y promovió, en algunos casos, el consumo responsable. Estas medidas fueron:

• La hora zanahoria: se limitó el horario de atención y venta de bebidas

alcohólicas hasta la una de la mañana.
• La cátedra de alcohol: dirigida a estudiantes para fomentar la regulación y
autorregulación con respecto al consumo de alcohol.
• Entregue las llaves: campaña, difundida por lo medios de comunicación,
para entregar las llaves del coche a quien este sobrio en el caso de haber
ingerido alcohol.

Se trabajó también para reducir los índices de accidentalidad, con políticas públicas y
medidas como hacer obligatorio el uso del cinturón de seguridad, el casco y el chaleco
reflectivo para los motociclistas, uso de “tarjetas ciudadanas 34”, controles de alcoholemia,
identificación y atención de puntos críticos de accidentalidad, construcción de
infraestructura vial y peatonal como andenes, alamedas y puentes peatonales, despido de
los agentes de transito a quienes se les había comprobado acciones corruptas...

34 A través del proyecto “tarjetas ciudadanas” se repartieron, entre peatones y conductores, centenares de miles de
unidades de tarjetas, con un lado blanco y otro rojo, elaboradas y repartidas con el apoyo de la empresa privada, con el
objetivo de que los ciudadanos regularan el comportamiento de otros de manera pacífica

31
 Gráfico 4. Muertes en accidentes de tránsito!!(1991 – 2003)
Bogotá, Colombia

Fuente: Instituto de Medicina Legal y Ciencias Forenses. Colombia.

Buscando fomentar las alternativas pacíficas a la resolución de conflictos sociales e

intrafamiliares se crearon las Unidades de Mediación y Conciliación. También se
fortalecieron las Comisarías de familia y prevención de la violencia intrafamiliar y el
maltrato infantil y se modernizaron las instalaciones de la Cárcel Distrital de Varones y
Anexo de Mujeres.

6.3. Procesos de inducción

Primer proceso: se genera un cambio cultural que favorece la misma apropiación

del Programa por parte de los ciudadanos y las instituciones. Cultura Ciudadana
promovió un cambio cultural a través de la modificación de conductas y actitudes
ciudadanas, trabajando en varios frentes, y con ayuda de los medios masivos de
comunicación, que tuvieron un papel principal en la difusión del mismo, y por tanto en la
creación de una verdadera “Cultura Ciudadana”. Según el propio Mockus:

“La coordinación entre instituciones y la comprensión social del proceso, condiciones necesarias para
obtener los resultados alcanzados, dependieron mucho de la apropiación institucional y social de la
idea misma de una “cultura ciudadana”. Reformas legales recientes (el estatuto de Bogotá, la ley de la
planeación y ley del presupuesto) facilitaron su apropiación institucional y permitieron así concederle a
esa noción, desde un comienzo, un lugar privilegiado en el Gobierno y ante la sociedad por la vía de
una comunicación intensificada.”

Estos son algunos ejemplos del alcance de este primer proceso de inducción:

1. Con el objetivo de vincular a la comunidad la Policía Metropolitana puso en

marcha programas especiales como las Escuelas de Seguridad Ciudadana, donde
ya se han formado más de 26.000 líderes. Así mismo se impulsó la creación de
Frentes Locales de Seguridad (organizaciones de carácter vecinal), y en 1999 se
creo la Policía Comunitaria, cuyo objetivo es acercar la policía a la comunidad y
propiciar una cultura de seguridad ciudadana a través de la integración de la

32
 administración local, la policía y la comunidad en busca de la mejora de la calidad
de vida.
2. Los proyectos de desarme ciudadano, tanto los de intercambio como los
voluntarios, se basaron en el objetivo de modificar la percepción de la población
con respecto a la posesión de armas. El ciudadano común que decide armarse lo
hace bajo la creencia de que un arma contribuye a mejorar su seguridad, por este
motivo, las campañas de desarme fueron acompañadas de campañas educativas
a través de los medios de comunicación sobre el riesgo de portar armas de fuego.
3. La relación entre alcohol y violencia, y entre alcohol y accidentes de transito, está
ampliamente documentada. Con el objetivo de que la sociedad reconozca los
riesgos del consumo de alcohol y los minimice se implantó el proyecto “Cátedra de
Alcohol”, cuyas metas fueron: abrir un espacio de diálogo, reflexionar sobre la
experiencia individual y colectiva, ver las implicaciones del uso inadecuado y
respetar a aquellas personas que manifiestan no querer beber y son consideradas
como “zanahorias” (es decir, se busca modificar la percepción hacia el alcohol y
hacia quienes han decidido no consumirlo)
4. Con respecto a la utilización de la pólvora, hubo sanción pedagógica y se
impusieron trabajos cívicos a los padres que permitieron que sus hijos jugaran con
pólvora. El hecho de que el proceso de socialización de los individuos se realice
en un medio familiar violento es determinante en la reproducción de la cultura de la
violencia. Por ello se impulsaron varios proyectos que buscaron formar a los
ciudadanos en la resolución pacífica de los conflictos familiares, en el fondo lo que
se buscaba era un cambio de “cultura familiar”.

Segundo proceso: se crean servicios públicos de seguridad ciudadana mejorando

el acceso a la información, al espacio público, a la justicia y a la cultura.

1. Desde 1995 se determinó que la información debía ser confiable, pública y útil
para poder desarrollar una verdadera política pública de seguridad y convivencia.
Para lograrlo se creo el Sistema Unificado de Información de Violencia y
Delincuencia, SUIVD (que genera informes semanales y mensuales), con el apoyo
de la Policía Metropolitana, el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias
Forenses y de profesionales en Ingeniería y Ciencias Sociales.
2. Mejora del acceso al espacio público: la imposición de la “Hora Zanahoria”
devolvió la tranquilidad a los habitantes de las zonas en donde existen
establecimientos nocturnos y logró reducir los niveles de inseguridad de dichos
sectores. En busca de este objetivo se construyeron infraestructuras viales y
peatonales como andenes, alamedas y puentes peatonales, impulsando la
generación de espacios de orden.
3. Fin de la burocracia judicial: los problemas creados por la intolerancia, la violencia
cotidiana, la delincuencia y las deficiencias del aparato de justicia han facilitado las
soluciones por fuera de la ley. Para fomentar el uso de la Justicia Nacional se puso
en marcha el Programa de Justicia Cercana al Ciudadano, que basado en la
resolución pacífica de los conflictos intentaba lograr su objetivo a través de la
creación y fortalecimiento de:

a. Unidades de Mediación y Conciliación: que se configuraron como el

espacio y eje de resolución de conflictos.
b. Comisarías de familia: que atienden casos de violencia intrafamiliar,
maltrato infantil, abuso sexual e incumplimiento de obligaciones o a través

33
 de mecanismos de conciliación, psicoterapia, labores de prevención,
acciones coercitivas, actas de Compromiso y visitas domiciliarias. Se
habilitó una línea de información y un programa de radio donde un grupo
interdisciplinario de profesionales presenta de manera sencilla los métodos
alternos de resolución de conflictos familiares.
c. Inspecciones de Policía: como formadores permanentes de convivencia y
seguridad ciudadana, con un carácter dinámico y de relación directa con la
ciudadanía. Mejoramiento de instalaciones y sensibilización de
funcionarios.

4. Acceso a la cultura: actividades culturales en las calles, festivales de música,

“Rock al parque”, “Jazz al parque”, concursos para la ciudadanía “Rap a la torta”,
“Rap and roll”, programas navideños “Noches de paz” y otros como “Noches de
rap and roll”, “Septimazos”, y “Música en los Templos” y “Cinema al espacio
público”.

Tercer proceso: se fortalecen las instituciones responsables de la seguridad. Con el

objetivo de mejorar la acción de la Policía Metropolitana se aumentó significativamente el
presupuesto de dicha institución (pasando de 12.157 millones de pesos invertidos por
Jaime Castro en 1994-1995, a 49.533 millones del primer gobierno de Antanas Mockus y
121.742 presupuestados en su segundo gobierno (2001-2003). Con estos recursos se
han ejecutado las siguientes acciones: modernización del Centro Automático de
Despacho, CAD (significó una disminución de los tiempos de respuesta); modernización y
ampliación del parque automotor; se reorientó el programa de Centros de Atención
Inmediata CAI; se capacitó y actualizó aproximadamente a 8.000 oficiales, suboficiales,
miembros del nivel ejecutivo y agentes de todas las áreas de servicio. Se cambió a 2.000
agentes de transito por corruptos (esto mejoro tanto la imagen como la eficacia de la
institución)

Cuarto proceso: la responsabilidad del cambio recae sobre todos los actores y esto
lo hace sostenible. Se hizo responsables de la reducción de la violencia a todos los
actores, así desde 1995 el tema de la seguridad y la convivencia fue abordado como una
política pública. El sector privado colaboró en varios proyectos, bien desde los medios de
comunicación para la difusión del Programa, o el apoyo de diversas empresas en la
elaboración y distribución de “tarjetas”. En el caso del proyecto “REGALOS POR ARMAS”,
la Arquidiócesis de Bogotá y la Alcaldía, contaron con el apoyo de la British Petroleum, la
embajada de España y algunas empresas nacionales. La coordinación entre instituciones
y la comprensión social del proceso dependieron mucho de la apropiación institucional y
social de la idea misma de cultura ciudadana, y hacer participes a los diferentes actores
sociales fue uno de los elementos de éxito del programa.

34
 7. CONCLUSIÓN FINAL

Hasta aquí se han analizado una serie de experiencias que, con el apoyo de la
cooperación internacional, están contribuyendo a crear la nueva institucionalidad
democrática en América Latina en materia de cohesión social. Esto se está produciendo
de muy diversas maneras: bien desde la legitimación de la democracia en sí misma
mediante la institucionalización de estrategias de participación en la toma de decisiones
públicas (presupuesto en Porto Alegre, inserción sociolaboral en Rosario), o mediante la
inclusión de las élites en los nuevos desafíos públicos (pactos fiscales), o promoviendo la
igualdad mediante la extensión de políticas educativas para niños y adultos en las áreas
rurales (los casos centroamericanos de EDUCO y PAEBA), o mediante la incidencia sobre
las pautas culturales para la regulación del conflicto (como el programa de Cultura
Ciudadana en Bogotá), o bien fortaleciendo el pluralismo mediante el fortalecimiento de
grupos sociales históricamente excluidos en el proceso de construcción del Estado
democrático (el programa de legalización de tierras en Bolivia).

Cabe, por tanto, extraer como conclusión que el fortalecimiento institucional para cohesión
social en los regímenes democráticos tiene múltiples caras y diversas intensidades,
siendo la esencia de la democracia, como señala Rustow, “la costumbre de disentir y
conciliar preocupaciones de cambio permanente, en medio de visiones en cambio
permanente”.35 Lo que muestran las experiencias anteriormente analizadas es que el éxito
en las reformas va a depender de los procesos de inducción que generen y de la forma en
que sean capaces de generar incentivos en los actores más importantes. El éxito será
algo más que la consecución de unos objetivos previstos en la formulación o el diseño de
un programa, será también una percepción que los actores pueden ir construyendo y
modificando a medida que se desarrollan programas de cooperación en los cuales se
sienten, verdaderamente, involucrados.

Las reformas institucionales son asignaturas políticas, y no sólo técnicas, que afectan a
actores que es preciso incentivar, y que responden a las preguntas centrales que
históricamente se han planteado sobre los modelos de democracia. Estas preguntas son,
principalmente, cómo promover la igualdad, cómo poner límites al poder, qué papel juega
la ciudadanía, cómo articular ley, libertad y democracia. Creemos que hoy por hoy se dan
las condiciones para trascender la idea de que ser puede planificar un sólo modelo de
desarrollo. En general, en América Latina se dan condiciones nuevas para apoyar los
procesos exitosos existentes que han nacido de las propias sociedades y de sus
instituciones, tal y como existen en la actualidad, en esa intersección de lo moral, lo formal
y lo cultural y no en la intersección de instituciones modélicas o ideales.

35 RUSTOW, D. (1970) “Transitions to democracy: towards a dynamic model”. Comparative Politics, Vol. 2

35
 8. BIBLIOGRAFÍA

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