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FINAN LICAS
BIBLIOTECA
Por
OTTO ECK S TEN
Universidad de Harward

Traducción al esparlol por

Carlos Gerhard
Licenciado de Derecho

: . Enmara edición en Español

UNIÓN TIPOGRÁFICA EDITORIAL AMERICANA

ivr¿xice,
.i. FINANZAS USLICAS
plp.); rtebidayuLarte auturf:a-
Esta obra es la tradacc;.6.1 irg115 -for Piciilicc-
da, de la publica.aa oriiiladyzantr: en
Citur",:-iczo Jersey, EE. UU., con SERIE "FUNDAMENTOS DE LA
' jan, inc., de Englewood
el titula dr ECONOXIIA MODERNA"
PUBLIC F 1NANCE
La Economía ha crecido tan rápidamente en rifios re-
cientes que ningún libro puede presentarla autorinddia-
Fundamentos de la L.ir-
mente en la actualidad. La Serie
•
está formada por varios libres concisos
nornla illodcrria
que estudian a grandes rasgos las principales ramos dc la
1965, POR (UTE KAR
DERE61-105 RESERVADOS, disciplina, cada uno escrito por un economist
vestigación y del estudio de
'
N't.SN TIPCCRA VIDA EDCORIAL HISPANO-AMERICANA)
colocado en el centro de la i n
Avenida de fa Universidad, 767, México 12, D. F. su especialidad. Considerado individualmente, cada libro
Queda hecha el registro y el depósito que determinan refleja la estructura, el contenido y los temas científicos y
países de lengua
! !as respectivas leyes en todos 103 políticos fundamentales de su materia. La Serie presenta
española.
una descripción de la Economía proyectada como mawrial
para el curso académico básico de un año.
Dos de los nueve libros presentan el meollo anal:Aleo
el A 7ii:LS:S dc.
de la Economía, la Teoría de los Precios y
Se recomienda el estudio .de uno o sic 10,
Ingreso Nacional. ,.
dos libros esenci3.1es antes de entrar en lbs diversos canIpc
-:: Pro-
IMPRESO EN MEXICO de aplicación. El libro Desarrollo Económico: Parado
que utilina un enfoque más bien histórico, puede
PRINTED IN MEXICO unte,
leerse sin requisito previo y servir corno introducción.
Este nuevo enfoque, comparado con el de les textos
usuales, tiene varias ventajas. Al reflejar el estado- acmai
del conocimiento y del estudio, los libros adquieren más
interés, profundidad e importancia. También comunica:.
parte de la incitación 'inherente a. la investigación actual
de un campo en desarrollo.
Los libros permiten al profesor idear su propio pro-
O
CONSTIP - grama del curso, más bien que seguir el formato dei
Inrarso Eintolukt 1Lía,. s.., 5. A., Autídutio7,
27
. etmodi Nv 95, Mamo H, I). 1
v

triar, Trn
 -••
•••. oi • bn..... 14-
e.; ,....•••••r•••
vt FUNDAMEICOS DE LA ECONOIVIA MODERNA
libro de te;' o. Una vez que se han dominado los princi-
pios analíticos, e posible cualquier selección u orden de los
temas. Pueden explorarse con mayor amplitud ciertas
profesor que no esté interesado en
áreas aterminadas. El
un curo de estadio cómpleto puede eliminar varios de los
libros, dedicando más tiempo al estudio detallado de unas
cuantas materias. También pueden prepararse fácilmente
curses de un semestre que den preferencia sólo a la mi-
croeconomía o que hagan hincapié sólo en la macroeco-
nomía.
libios no ofrecen conclusiones dogmáticas. Mues-
Los
tran al estudioso los problemas centrales de cada campo,
y manifiestan la fonna en que el análisis económico ner-
ruite pensar acerca de ello; en forma más inteliáente. La
Serie se ofrece con la espe unza de que esta exporl:Ión
necesario pura
de primera mano provea al estudioso de lo
ser un mejor ciudadano, y lo atraiga a una prosecución
ulterior de la materia.
OTTO ECKSTLIN, Director.
•••••••••1‘....Z..1 1.
INDICE
Cap.
I NTRODUCCIÓN
1 AL . • • 4
I. EXTENSIÓN DE LA ACTIVIDAD GUBERNANIEN
¿Cuál es la extensión de la actividad gubernamen-
tal en la economía norteamericana? Propósitos de
los gastos gubernamentales. Razones en favor del
desarrollo de la actividad gubernamental. ¿Existen
leyes relativas al desarrollo de la actividad guber-
namental? Definición de la extensión aprepiada
de la actividad. Arcas ;imite de controversia cutre
público. La urna electoral
los sectores privado y .
frente al mercado. Resumen.
40
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES • •
II.
Presupuesto. Conceptos presupuestarios. Elemental
de eficiencia. Notas filiales: la realidad política.
Resumen.
III.
FINANZAS PÚBLICAS DE LOS GOBIERNOS ESTATALES 67
'Y LOCALES
Ventajas del gobierno local. Ventajas de los pro-
gramas nacionales. Financiaeliento de los gobiernos
estatales y locales en la posguerra. Sistemas de
impuestos estatales. Soluciones a los problemas de
las finanzas estatales y locales. Resumen.
88
IV. ECONOMÍA DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS
Dificultades en el núcleo urbano. Problemas en
los suburbios. Problemas de coordinación y planea-
ción: Ignorancia de la interdependencir fisica.
Consolidación metropolitana? Alternativa ; a la
•
consolidación metropolitana. RESUMEIL
IMPOSICIÓN TRIBUTARIA: PRINCIPIOS Y PROBLEMAS 104
DE EQUIDAD
Algunos conceptos básicos. Algunos criterios prác-
ticos para los sistemas de impuestos. Un sistema
de criterio justo: criterios de equidad. Medidas de
 INDICE
mi &g.
Cap. la capacidad de pago: elección de la base tribu-
tafia. Equidad vertical: estructura de las tasas
de impuestos. El impuesto federal sobre el ingreso
personal. Problemas de equidad. El problema de la
doble imposición. Resumen.
INIPUEHTO 3, SU EFICIENCIA Y DESARROLLO ......
El sistema tributario y la- eficiencia de la econo-
mía. Los impuestos progresivos sobre el ingreso y la
voluntad de esfuerzo. El sistema tributario y el clesa.
rrol'o económico? El sistema tributario y d ahorro
Tu:asnal. ¿Gravamen excesivo del ingreso? La busca
de soluciones alternativas. El sistema tributario y
as-rollo de la demanda. Comentarios finales.
el tes
Res unen.
VIL Poi inca PRESUPUESTARIA PARA LA EE,TABILIDAD
.................................
Etc z ÓalICA
Teoría de la poihica fiscal. Plincip;os presupues-
taras de la teoría fiscal. Déficit y supersivit: cam-
bios automáticos y discrecionales. Presupuesto de
la plena ocupación. Algunas con:plicaciones. Otros
principios; presunueszarios: El presupuesto anual-
mente equilibrado. El equilibrio del presupuestoca ca al
nivel de la plena ocupación: el plan CDE. Políti
olítica fiscal real durante
fiscal contra la recesión. p
la inflación. Sugerencias para la mejora de la polí-
tica fiscal. Resumen.
V111. EcoNomia. DE LA DEUDA Pl5DLICA. ......... , ....
Desarrollo de la deuda. Estructura de la deuda
Y política de su administración. Un dilema de
política. Mejoras recientes en la técnica de la
administración de la •deuda. Resumen.
Bnutonr.avíA ......................................
llames: ALFABETICO .......... ' ...... '................
INTRQDUCCION
142
importante en el
La acción gubsrnamental es vasta e
sistema económico norteamericano. El pueblo norteame-
ricano confía en el Gobierno para la protección de la li-
bertad individual; para mantener la justicia social; para
pro-
asegurar una diversidad de servicios públicos y para
a un sistema de leyes que permita el funcionamiento
veer
de una economía de libre mercado basada en la propie-
172, dad privada. El aspecto económico de la actividad gu-
bematr casal juega un papel importante en los resulta-
dos ¿tenidos por la economía entera. Si la acción
gubernamental es ineficiente, se desperdician recursos y
las cargas tributarias son innecesariamente_ elevadas. Si
el Gobierno interviene demasiado, la actividad privada se
de ello: las economías individuales y los negocios
resiente su ini-
ya no están en condiciones de ejercer eficazmente
y descentra-
214 ciativa y de adoptar las decisiones racionales
lizpdas que son indispensables para el funcionamiento
adecuado de una economía de mercado. Y si el Gobier-
no interviene demasiado poco, el poder económico pri-
vado puede acaso ejercerse en forma perjudicial para la
235 economía en su conjunto; las diferencias entre los in-
237 gresos y las fortunas pueden resultar muy excesivas y los
servicios públicos pueden verse atendidos en forma impro-
pia de un país grande y próspero.
a las finanzas
Este libro constituye una introducción
públicas, al estudio de los ingresos y los gastos del Go-
los gas-
bierno. Trata de presupuestos, de impuestos, de
 •zit,-• •

INTRODUCCION 3
FINANZ. S PUBLICAS
2
propios criterio,: filosófico, su visión de la naturaleza hu-
tes gubernamentales y de. las deudas públicas. Estos son roana, e inclusive algo de sus propias emociones —de su ,
unos pocos aspectos de la economía del Gobierno. Este manera de sentir a propósito de la actividad guberna-
- libro no se ocupa de la reglamentación de la iedustria por mental—, con objeto de llegar a sus propias conclusio-
parte dci Gobierno, del papel de éste en las relaciones nes. Es el caso, sin embargo, que la economía forma una
obrero-patronales, de la administración apropiada del sis- parte importante del complejo conjunto, y no se pueden
de las relaciones econó-
tema monetario y del crédito, ni . comprender sin ella las cuestiones planteadas.*
micas del pueblo norteamericano con el resto del mundo.
Las finanzas públicas son el estudio de los efectos de
los presupuestos sobre la economía y, en particular, de su
influencia en la consecución del mayor de los objetivos
económicos, a saber: el desarrollo, la estabilidad, la equi-
dad y la eficiencia de la economía. Son asimismo el es-
tudio de "lo que debería ser": suponiendo que queramos
conseguir determinados objetivos, como un aumento o tina
distribución más justa del ingreso, ¿cuáles medidas con-
tribuirán a obtenerlos?
La comprensión de las finanzas públicas ayudará in-
dudablemente al lector a discurrir con lógica acerca de
' problemas públicos básicos, como:
¿Cuál debe ser la extensión de la actividad pública?
1. ¿Cuál es el nivel apropiado para la realizrión de un
2. d federal, el estatal o el loa I?
servicio norteamericano el des-
¿Amenaza el sisttma tributario
3.
arrollo de la ecorornia? estatales y locales
¿Por qué han fracasado los gobiernos
4. en tienmos de dificultados finincieras? ¿Y cómo se pue-
de remediar esto sin concentrar tedo el control en Wash-
ington? * Expreso mi agradecimiento a Harvey Brazer, Martin David
?Cómo puede combatir el Gobierno dp la mejor manera Rirhard T. Gill por sus valiosos comentarios acerca del ma-
ynuscrito
5. las critis periódicas de la eco:ni:cía, habida cuenta de los entero; a Samuel M. Coba por los suyos relativos a los
inevitables errores humanos ¿e cáletin y las faltas oca- Capítulos I y II y a Joseph A. Pechman por los relativos a
len Capítulos 'V y VI. Agradezco asimismo a Alfred Goodyear,
ionales de apreciación? Wilbur Mangas y James Murray, de Prentice-Hall, sus consejos
Por qué hemos de preocuparnos por la deuda nacional?
6. .; sumamente útiles en relación con el aspecto editorial, y su im-
portante colaboración en todas las etapas de desarrollo de la Se-
Este libro no se propone proporcionar al >lector solu- rie Fundamentos de la Economía Moderna.
- ckne.s concretas. Antes bien, éste habrá de aplicar sus
 .• .•--
-7 <:7
- :145
111 e an,W• .1 e n 14:11.tuliiatatt lat~a,
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..e'tI:iT.1sT•,..J1Ie-

IXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL

3. Solamente algunos de dichos gastos fueron exhaSat)13:c:,

tivos y absorbieron recursos reales, como el trabajo de los,
empleados del . Gobierno o los bienes y servicios adquidr al taT E
TABLA 1
Sector público, 1962 (en miles de millones de dólares)
CAPITULO PRIMERO Federal Estatal y
Total
local
EXTENSION DE LA ACTIVIDAD
GUBERNAMENTAL 168.5 109.8 58.7
Egresos
Exhaustivos 117.0 62.4 54.6
54.6 24.0 30.6
Empleados del Gobierno
e ¿Cuáles la extensión de la actividad gubernamental
en la economía norteamericana?
Compras a empresas
Transferencias
62.4
51.5
32.5
38.4
47.4
26.7
24.0
4.1
-5.8
a personas
Nuestra econos lía es una economía capitalista. Con- a Estados y gobiernos
locales 7.7 , 7.7
fiamos en la emprt m privada para proveer t la mayoría
o de nuestras necesidades económicas. Es clero, sin em-
bargo, que la actividad gubernamental ha aumentado
Otros (intereses, transfe-
rencia; a Gobiernos
extranjeros, subsidios
.lumen como en
enormemente, tanto en cuanto a su ve.. y utilidades de las
etanto a la diversidad de sus funciones, hasta el punto e m presas gubernamen-
tales
que el "sector público" forma actualmente la quinta 13.0 -1.7
(-) indica beneficios) 11.3
parte de nuestra economía., dejando subsistir come "sec-
Ingresos 164.4 105.4 59.0
tor privado" las cuatro quintas partes restantes.
La tabla 1 expone algunos de los factores • básicos en Impuestos personales (in-
greso, fortuna, etc.) 57.7 49.0
. 8.7
relación con un afila reciente: cl de 1962. He aquí algu-
Impuestos mercantiles
nos de los datos (sobresalientes del cuadre en cuestión: (ventas, utilidades, pro-
1. El total de los egresos gubernamentales rue de 168 piedad, licencias, etc.) 75.1 36-.0 39.1
mil millones de dólares. Es_equivale_al J.Q_por_cit_nto Impuestos sociales (segu-
del producto nacional global, de 555 mil millones de dó- ro social, seguro de des-
23.9 20.4 3,5
empleo, etc.)
lares. El Gobierno federal gastó 110 mil ,millones. Los del Gobier-
Transferencias
feeral
d
gobiernos estatales y locales gastaron 59 mil millones no 7.7 7.7
(comprendidos 8 mil millones facilitados por el Gobierno SuRerávit o déficit -4.1
..federal a título de subveneioes).
2. Los egresos gubernainentales excedieron los irgre-
Procedencia, National Income and Product Accounts U.S
Department of Commerce ' .
sos, arrojando tan déficit de 4 mil millones de dólares. •

-ere t're-IITre eeerrtH.


FINANZAS PUBLICAS
i
• Además, algunas de las actividades gubernamentales
dm del sector de los negocios. El resto fueren gastos no ,
como transferencias de . dine-
exhaustivos o transferencias,
ro a individuos para fines del seguro social o como cuo-
tas de desempleo, a empresas como subsidios, o a otros
gobiernos como subvenciones; de modo, pues, que el pago
de intereses de la deuda gubernamental se considera tam-
bién como no exhaustivo.
4. Los gastos exhabstivos sumaron un total de 117 mil
millones de dólares; así, pues, el Gobierno absorbió 21 por
ciento dr. todds los bienes y servicios de la• economía, re-
partido en partes aproximadamente iguales entre el go-
bierno federal y los gobiernos estatales y locales. Esta par-
te de los gastos totales se asigna por medio de decisiones
gubernamentales y to por elección privada. Las transfe-
rencias, en cambio, :5Io pasan el poder adqu»ivo de uno
de los elementos de decisión a otro, siendo el receptor
• de dólares correspondientes a 1964. El programa espacial
quien determina cómo debe gastarse cl dinero.
5. No todos los egreses exhaustivos son resultado de
•
la actividad económica direct;. del Gobierno: la mitad de
•
ellgs representa compras de productos de las empresas pri-
vadas, como proyectilet. y construcciones escolares. Re-
presentan producción privada destinada a usos públicos.
Ninguna de las cifras numéricas puede reflejar por
completo la importancia de la actividad gubernamental
1 La instrucción pública absorbe la mayor parte, con mucho,
en la economía. La suma de los impuestos totales es sig-
impuestos, ya se aplique a gas-
nificativa: cada dólar de
tos exhaustivos o a transferencias, representa cierto grz.do
de compulsión. Pueden afectar el incentivo privado y el
•
desarrollo de la economía conjunta. El total de los gas-
tos exhaustivos muestra la parte del PNG (Pioducto na-
asir ad por el
cional global: Gross National Product)
Gobierno. El total de los gastos del Gobiernc en materia
de empleados muestra la extensión de la producción gu-
bernamental.
2911:
• 74. rsenrrrtntry.7!trir79'.771
- 77.5'
EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL 7
que no cuestan prácticamente nada son sumamente im-
portantes. En efecto, las actividades reglamentadoras, la
administración de justicia así como la creación de leyes
por el Congreso y el Presidente moldean la forma insti-
tucional de la economía..
Es obvio que su costo en dólares no reflejt_ en modo
alguno su importancia.
Propósitos de los gastos gubernamentales
¿Con qué propósitos se gasta el dinero? La tabla 2
proporciona el detalle de los gastos gubernamentales más
importantes.
Al nivel federal, la defensa, los asuntos exteriores y el
costo de las guerras pasadas —intereses y pensionea de
los veteranos—, representan 69 de los 122 mil millones
afiade otros 4 mil millones de dólares. El resto se aplica •
. principalmente a transferencias de carácter social, como
el seguro social y el seguro de desempleo, a programas
en favor de la agricultura y de los recursos naturales, a
transportes, viviendas y a los gastos de la administración
general del Gobierno.
de los gastos estatales yi locales. Las otras partidas más impor-
tantes corresponden a la atención de servicios como carreteras
y caminos, policía y protección contra incendios, servicios de ama
y cloacas, y una carga importante de gastos d asistencia.
En esta forma, aparte de lo relativo a la defensa, ei
Gobierno federal es en gran parte más bien un redistri-
huidor de dinero —recaudador de impuestos que trans-
fiere luego a particulares y a los gobiernos estatales y lo-
<JP.-y— que un administrador directo de la actividad
Ir•Sk-'d.cet4 '
 EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL 9
FINANZAS PUBLICAS
civil. El mayor volumen de servicios gubernamentales ci-
TABLA 2 viles sigue corriendo a cargo de los Estados y los gobier-
Gastos del Gobierno por funciones nos locales. Sin embargo, el Gobierno federa: ha tratado
(en miles de millones de dólares) de rescatar, las mejores fuentes de financiamiento, cues-
1962 1963 1964 Gastos estatales y tión sobre la que habremos de volver en el Capítulo III.
Gasto; federales* cf. apr. apr. (cedes •* 1962

Instrucción Razones en favor del desarrollo de la

.
51.5 53.4 56.0 pública 21.2 actividad gubernamental
Defensa nacional
Carreteras
Asuntos internació- 9.2
2.5 2.5 2.7 y caminos Hasta una fecha tan reciente como la de 1929, la pi°.
utiles y finanzas
Investigación espa- 2.2
porción entre el total de los gastos públicos y ti PNG
1.3 2.4 4.2 Policía
ad y tecnologia (producto nacional global) era solamente de 10 por ciento,
Protección
contra in- frente a 30 por ciento actual corriente. ¿Por qué se ha
Agr csitura y re- 1.2
cursos agrícolas 6.0 6.8 5.8 cendios producido este aumento? la tabla 3 nos ayuda a encon-
2.d 2.5 Cárceles .8 trar algunas respuestas.
Recursos naturales 2.2
Gor lucio y trans- 1. Los gastos en vista de la defensa constituyen con
p wtes 5.5 6.2 6.7 .
mullo la tazón más importante del aumento de la acti-
Viviendas y des- 5.0 vidad gubernamental. En 1939, Estados 'Unidos gas-
1.7 .9 1.1 AuxiIis
arrollo comunal
Salubridad, trabajo tó 1 mil millones de dólares, aproximadamente 1 por
y asistencia so- ciento del PNG; en los momentos culminantes de la se-
cial 24.0 25.8 27.1 Higiene, gunda Guerra Mundial, la cifra pasó a 89 2--.11 millones
agua, cloa- de dólares, o sea, 42 por ciento del PNG. Gracias a la
1.1 1.3 1.5 GIS, Cte. 6.1- rápida desmovilización, bajarnos, dos años después ,de
Instrucción pública
Administra- la guerra en cuestión, a II mil millones de dólares, pero
Veteranos, pensio- 8.4
6.1 6.4 6.0 ción general solamente para reamiarros con rapidez al estallar la guerra
nes y sen icios
Intereses 5.9 7.5 7.7
Demás gastos de Corea. A partir de entonces, los gastos de la defensa
Administración ge- 4.3 nacional han permanecido elevados y además han aumen-
neral y demás -.9 1.0 conjuntos
58.7 tado recientemente, si bien debernos hacer constar que su
Gastos totales 107.7 116.8 122.5
parte del PNG es todavía considerablemente inferior a lo
" Procedencia: Presupuesto del Gobierno de los Estados que fue durante la precitada guerra de Corea
Unidos, 1964: Las cil. u son las correspondientes al Presupuesto 2. El enorme aumento da los pagos de transferemia
consolidado de Caja y 'frieren algo, en consecuene s-. de las de la
tabla 1. (Va:se Capitulo II para el examen de la; diferencias Constituye la segunda evolución principal. En efecto, las
conceptuales entre las des clases de cifras presupuestarias.) pcnsiones para los ancianos, los inválidos y las viudas, pro-
** Procedencia: National Income and Product Acccunts, U.S• ' rri-z.inar e,pecialds para los veteranos, así domo los subsi-
Department of
•

"•"'""'"'"-nrie-rr- -""r”:"""1"`"r"ntatnigt
 -2.321•11,:dels.Cors-..;2-c7 osa
<t

EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL 11 y

TABLA .3
Aumento de los gastos gubernamentales
200
Gastos gubeetsansentales tatotes 1921 1939 1944 1917 1153 1960 1962
------- Gastas tedrales
le° ,
•-~ Catas estatales y »cale En miles de
160 millones de
dólares:
166
Gastos conjuntos $10.2 $173 $103.1 $43.9 $102.5 $137.2 $168.5
12u Gastos ex-
haustivos 8.5 '13.3 96.5 28.4 82.8 100.1 117.0
101 1.3 ; 5.2 89.0 15.7 58.0 52S 62.4
Federales
n.a. I. 1.3 83.6 11.4 49.3 45.5 53.3
Delenia
n.a. 1 3.9 .4 4.3 8.7 7.4 9.1
Otros
t 10 Estatales y l
7.2 8.1 7.5 12.7 24.9 47.2 54.6
locales .
Transferencia.! '
a personas .9 2.5 3.1 11,1 12.9 28.8 32.5
.to
13 SO 52
•ss 60 51 Otras transfe-
16 1S '40 '42 '44-16 rencias (in-
I u •30~:;2- 54 ' 3.5 4.4 6.8 8.3 19.0
• tereses, etc.) 1.7

10 Gastos gubernamentales testes En porcentajes

------ - Gastos federales ' dcl PNG:
--r-- Gastos estatatts y locales Gastos conjuntos 9.8% 19.2% 48.8% 18.7% 28.1% 27.2% 30.4%
50 Gastos ex-
• haustivos 8.1 14.6 45.7 12.1 22.7 19.8 21.1
Federales 1.2 5.7 42.1 6.7 15.9 10.5 11.2
40
Defensa n.a. 1.4 41.9 4.8 13.5 9.0 9.6
Otros n.a. 4.3 .2 1.9 2.4 1.5 1.6
30 Estatales y
locales 6.9 8.9 3.6 5.4 6..8 9.3 9.9
Transferencias
a personas .9 2.8 .1.5 4.7 3.5 5.7 5.9
Otras transfe-
rencias 1.8 1.6 1.9 1.9 1.7. ' 3.4 -
:
4 56 '50 50 ti
'44. 'so le 52 5
Precedencia: National Incorne •and Product Accounts,
10 '32 11 '36 13 '4Q .42 Department of Cougneice.
Tm. 1. Desarrollo de los gastos gubernamentales, 1029-1962.

10

sre.
."'Z'sr-
:32`artz3sayost7<tif32c.r.71-
!•::!"."
',"-,7-srt""c""",
''
4...1:5 re-arani. ..Z..!`„:4. .•
• 12 FINA.1 ZAS PUBLICAS
dios de paro forzoso y de asistencia directa son ahora de
aplicación muy generalizada. Con el número de las per-
sonas de más de 65 años aumentando grandemente y con
la mejora de los niveles de las pensiones y subsidios, es-
tos gastos se han triplicado desde 1947. La evolución, de
estos programas refleja las tendencias sociales de la so-
ciedad americana. a) Debido a la urbanización y a la
división resultante de los 'hogares familiares para varias
generaciones, los jubilados ya no puetien seguic contando
con vivir con sus Eijos y ser atendidos por ellos-, en cierto
sentido, hemos socializado la asistencia financien a nues-
New
tros ancianos. b) A partir de los afios treinta y del
Dcal, hemos adquirido una conciencia mucho más clara
de nuestra obligación de proporcionar ingresos mm n mos a
las personas que han sido víctimas de alguna calami-
dad económica, como paro forzoso, invalidez o sórdida
del sostén asalariado de la familia. Son la adopción y el
desarrollo de estos programas los que 5e designan a me-
nudo como progreso del Estado social.
3. El gran aumento de los gastes exhaustivos no re-
lativos a la defensa se ha producido, durante la posgue-
n-a, a los niveles estatal y local, y no al sive' federal,
debido sobre todo al gran aumento del número de los
niñes que han de educarse en los sistemas de escuelas lo-
cales y a los gastos de capital para la construcción de ca-
rreteras y caminos, cloacas, etc., en los suburbios.
4. A todos los niveles de la actividad gubernamental,
los aumentes de los precios han sido importantes en es-
tos ultimas años. Los salaries de los maestros, los poli-
cías y otros empleados han subido rápidamente después
que, debido a la inflación de la posguerra, resultaban in-
suficientes. La productividad ha subido más lentamente
en el sector gubernamental que en la industria, debido en
parte a que hay menos, ámbito en el Gobierno para la
^•
ENTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL 13
automatización, y a que falta en éste la presión ejercida
normalmente en la industria por los motivos de la ga-
nancia y la competencia. El aumento de los salarios fren-
te a un aumento menor de la productividad ha elevado el
costo por unidad tic servicio. Esto no constituye más que
un ejemplo aislado del aumento general de los costos de
/os servicios. En los casos de los servicios médicos y de los
peluqueros, los precios han subido verticalmente, mu-
cho más que cl promedio de los precios de los artículos
de consumo. En el caso de la enseñanza o de otros servi-
cios gubernamentales, los gastos —y, por consiguiente, los
impuestos locales— han aumentado.
5. El ámbito de b actividad gubema ncntal ha au-
mentado, tendencia que se refleja particularmente en el
'aumento de las compras federales de bienes y servicios
con fines civiles. Esta extensión del sector público se pro-
. dujo en gran parte durante el New Deal, al establecerse
nuevos programas en materia de agricultura, vivienda y
explotación de recursos. También se introdujeron enton-
ces los programas de las transferencias. A partir del New •
Deal, el ámbito de la actividad gubernamental en la eco-
nomía nacional ha cambiado poco.
¿Existen leyes relativas al desarrollo
de la actividad gubernamental?
Habiendo examinado las relaciones de los gastos púJ
blicos de divezsos países progresistas durante el siglo xix,
el economista alemán Aciolph Wagner creyó haber en-
coi trado, en 1883, la "Ley de la actividad estatal en
aumento constante". Basaba su "Ley" en la "Rresión en el
sentido del progreso social y én los cambios de ello re-
sultantes en las esferas respectivas de las economías priva-
(La y pública, y especialmente en la economía pública
 .
> 411C-33. "
".'" ..2 •
FINANZAS PUBLICAS
compulsan". La historia le ha dado indudablemente la
razón, pes: a que las guerras y sus consecuencias han cos-
tado más que el progreso social.
En fecha
> reciente, Peacock y Wiscman, de la Escuela
. de Wag-
de Economía de Londres, han cotejado las ideas
ner con las estadísticas modernas relativas a la Gran Bre-
tafia} Han encontrado que su "Ley" sigue vigente, pero
proporcionan una explicación más bien complicada. En-
cuentran, en efecto, que los gastos aumentan porque au-
mentan los ingresos, en llagar de ser al revés: un sistema
impositivo de tasas de impuestos constantes rinde más di-
nero á medida que la economía se va darrollando, y los
gobiernos, lo mismo que la mayoría de nosotros, gastan
en alguna forma sus ingresos. Además, el costo de la aten-
ción de los servicios públicos 'rece paralelamente con la
nación. Suele producirse una brecha considerable en lai
ideas de la gente a propósito de los niveles de gastos de-
seables cuando piensen en términos de beneficios y las
cantidades que aceptan corno cargas fiscales tolerables.•
Las presiones en favor de presupuestos mayores son siem-
pre enormes por parte de los beneficiarlos y de las boro-
tracias de las entidades operantes. En la medida en que
hay ingresos disponibles, los guardianes de la bolsa pública
(las oficinas •cle presupuestos y las tesorerías dei mundo)
poco pueden hacer para denegar demandas. Pueden so-
lamente decir "¡no!" e imponerse cuando se requiere ac-
ción para elevar las tasas tributarias con las que finan-
ciar nuevos gastos.
gradual de los gastos paralelo
Aparte de rue atintenki
a los ingresos, la necesidad de financiar una guerra cada
Alan T. Peacock y Jack Wisenan,
Tb.e Growth sof Publi
1
Expenditure in the United Kingdom("El desarrollo de los gastos
públicos .en el Rano Unido"), National Bursau of Econoznic
Restara, F961.
-t-e....-~in,", "
e -.... -,,-,r,-....-.‘r,--,--•
'
.4.1.-t2:11*1 h.%
•
EXTI.NSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL • 15
dos o tres décadas conduce a una extensión del•sisterna
tributario. Una vez la guerra terminada, el sistema ya
no stuelve a su nivel de la preguerra, sino que algunos
de las nuevos impuestos y de las tasas aumentadas se man-
tienen, de modo que la tendencia expansionista de los
ingresos y las gastos va en aumento permanente (véase
ia figura 2). Este movimiento se designa como "efecto
de desplazamiento". Por otra parte, las guerras han con-
ducido asimismo a un nuevo examen general de las res-
ponsabilidades del Gobierno, y se han visto seguidas de
- la adopción de nuevos programas de bienestar • social.
Esta teoría parece adaptarse relativamente bien a la
experiencia británica. Pero ¿se. aplica asimismo a Esta-
dos Unidos? En el mejor de los casos, sólo en una forma
relativamente general. En efecto, en éstos las tasas de los
impuestos al nivel federal no cambian con mucha frecuen-
cia y, aparte de las guerras, los gastos han evolucionado
rauy en consonancia con los ingresos. El efecto de des-
pinaarniento se ha producido, especialmente después de
Corea, pero puede explicarte en gran parte por la nece-
sidad proseguida de elevados gastos militares.2 Además,
exc :pi° en cuanto a las ventajas en favor de los vetera-
nos, las guerras no han producido entre nosotros legisla-
ción social alguna; el New Deal fue un resultado de la
depcesión, no de la guerra. Si así se quiere, los gastos
pueden disminuirse aun sí los ingresos aumentan, según
lo demostró el presidente Eisenhower a fines de los arios
cincuenta. Así, pues, si bien son de mucho peso los pro-
gramas de gastos existentes y si bien un país en expan-
2 Por otra parte, los gobiernos estatales y locales, que no se
han beneficiado del efecto de desplazamiento, se han visto obli-
tadns a fijar nuevos impuestos y a aumentar las .tasas cons-
tan:emente, en los últimas 15 arios, a niedida que sus costos han
aumentado.
''''t•-•-e- •,.— "",r. - ir....~.....p.......
. •
 VOISSInlableiSra
FINANZAS PUBLICAS
18
bargo, hay algunas situaciones limitadas en las que el
mercado no puede funcionar adecuadamente; en tal caso,
el Gobierno ha de emprender alguna acción. Tales situa-
ciones presentan ciertas características económicas que son
las que causan que falle el mecanismo del mercado, a
saber:
Son éstos algunos bienes y ser- ,
1. Wencs colectivos.
vicios que presentan ciertas características que hacen que
sea totalmente imposible 'asegurarlos a través del merca-
do. Poseen do; cualidades afines, a saber: primero, han
de proporcionarse incvitablementa a un grupo de peno-
que sobre una base individual; segundo,
nas rnu. hin,
no puede l> ivarse de ellos a los individuos que se niegan
a pagarlos.
Veamos la defensa nacional, por ejemplo. La seguri-
dad nacional proporcionada por nuestras fuerzas milita-
res se extiende a todas las personas del país. Todas ellas
reciben el mismc grado de protección tanto si están dis-
puestas a pagar por ella como si no lo están. No existe
manera alguna de negar el servicio. o de crear un mercado
que separe a los que pagan de los que no lo hacen. De
hecho, en este tipo de situación, el consumidor racional, ab-
solutamente egoísta, de la teoría económica nunca pagará,
ya que sabe que percibirá el beneficio en todo caso.
En el caso de los bienes privados ordinarios, esta difi-
cultad no se presenta. Si una persona desea algún ar-
tículo de comer o de vestir, o algún servicio, en tanto que
otra no lo desea, la primera pazará por ello y lo obten-
drá, y la otra no lo hará. Si alguien deseara obtener el
racional desde su punto st vis-
4 Obsérvese, en
confavor
todo,de
que
los gastos de defensa y de los ina-
ta voto
dar sucorrespondientes,
puestos ya que así no habrá de pagar, a me-
•
. nos qué todos los demás estén también obligados a hacerlo al
través de los impuestos.
kr•FT,7771 5,",
nc—ct—rer-rrr
...asiíriaglit.~~-a...u.sess ~a-
EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL 19
producto, pero se negara a pagar por él, los vendedores
se negarían simplemente a dárselo. Esta distinción fun-
damental se ha designado como principio de ,exclusión;
esto es: un bien es privado si alguien que no paga puede
ser excluido de su uso. Si no puede privarse de él a nadie
(en violación del principio de exclusión), entonces el bien
en cuestión es un bien colectivo.
La defensa no es el único bien colectivo. Otros gas-
tos para objetivos a la política exterior —la ayuda ex-
terior, la exploración del espacio, etc.— presentan el mis-
mo carácter. Ala-unos casos de la política interior Son el
control de las inundaciones, en el que un dique protege
a todas las personas de un determinado valle, ya estén
todos de acuerdo o no en pagar; la policía y la protec-
ción contra incendios y la administración de justicia.‘
(Los ejerrplcs tienden a conformarse a la lista de Adarn
Smith.)
No todos los bienes servidos conjuntamente a mucha
gente son colectivos. En algunas casos se aplica el prin-
cipio de exclusión. Los servicios de un cine pueden ser
disfrutados por mucha gente casi al mismo costo que para
una sola; sin embargo, el servicio es comercial, ya que la
admisión puede negarse a los que no quieren pagar. Los
camirns y los parques se encuentran en el límite, ya que
a veces pueden prohibirse y otras no.
2. Divergencias entre los costos o los beneficios pri-
vados y ios sociales. Para que las decisiones privadas ba-
sadas en los precios del mercado puedan conducir al me-
jor resultado económico posible, los precios han de ser
indicadores seguros de los beneficios y los costos • sociales.
En una economía de mercado competitivo eficiente, los
precios indican a los consumidores tanto los valores n'a-
• :hos de los diversos bienes, como los costos marginales de
los productores, equiparando así los valores marginales
 .....•41•21...4911~110~2.5.4~~ . .

FINANZAS PUIILIC,AS EXTE:SSION DE LA ACTIVIDAD DlinElilNAMENTAL 21

20
para los consumidores con los eustos marcinaks :le los
productores. Los precios sirven como elementos indicado-
res de los beneficios y los costos sociales. Sin embargo,
en algunas situaciones, el individuo que adapta una de-
cisión privada puede 110 tener que pagar por todos los
costos que ocasiona a la economía en tanto que, en otras,
puede no estar en. condiciones de aproveclurse de todos
los beneficios. Los precios de los que se sirva en sus de-
cisiones no medirán por completo los verdaderos valores
para la economía. En tal caso, los precies dejarán de
proporcionar indicaciones correctas, y las decisiones basa-
das en ellos no producirán un resultado óptimo. Estas
divergencias se designan a menudo como economías ex-
tenías o deseconomíos:
Por ejemplo: un molino papelero que ensucia el agua
de un río impone a la sociedad un gravamen que nr le
. es cargado al molino en cuestión, y sin embargo, éste no
tendrá en cuenta dicho costo en sus cálculos de benefi-
cios máximos. Inversamente, cuando los técnicos de la
Western Electric inventaron el transistor, otras compa-
ñías, tanto en Estados Unidos como en el extranjero, ga-
naren mucho más que cualesquiera patentes o derechos
de licencia que puedan haber pagado, sin habil y de los
beneficios de !os consumidores y del Daparta.-nento de De-
fenst.
l'or lo regular, estos beneficio; y costos no compen-
As' sarles scn poco importantes y no constituyen causa sufi-
ciente p ira una intervención —y no digamos ya para una
• actividad-- gubernamental. A nadie se le ocurrirá sos-
tener que únicamente porque una entidad levanta lin ras-
caculos que zi un adefesio, en tanto que otra compañía
vituia,1 1-:•71 sus f.d.LtS la rrImera debiera.
en-l•r::..r.
svr . t y rez-m:p:asszin en cambio 1.7 1 stctnda. Pero
el C:130 es qne en oinsiones as divergencias entre los cálcu-
.
.
los de ganancias.y pérdidas privados y los públicos liegan
a tal punto que la actividad en cuestión ha de correspon-
der al ámbito de la acción gubernamental. He aquí dos
casos de ello:
La figura 3 muestra la economía de una presa típica
del Oeste, la del dique de Hungry Horse, que conserva el
agua de las estaciones húmedas para las secas y también
de los años de lluvia para los de sequía. Cuando. se li-
bera el agua, ésta pasa por 12 diques construidos río aba-
jo y produce energía en cada uno de ellos; de hecho, las
tres cuartas partes de la energía resultante se produce en
los diques de la corriente inferior. Una compañía priva-
da no construiría la presa de Hungry Horse. la mayor
parte de los beneficios iría a otras compañías privadas
de energía, a algunas compañías públicas locales y al Go-
bierno federal. Resultado: Hungry Horse es un dique de
• energía pública.
Sin embargo; pese a que la intervención gubernamen-
tal fuera necesaria, la propiedad pública no constituía, con
• todo, la única solución posible. En efecto, pudo haberse
conferido a una compañía privada la facultad legal para
cobrar unos derechos por. los beneficios que proporcio-
naba a otras; el Gobierno federal pudo haber pagado a
una compañía privada un subsidio para compensar los
beneficios de la corrienteinferior; pudo también haber-
se constituido una asociación voluntaria de los beneficia-
rios del valle inferior para reunir los fondos para el dique,
o pudo haberse ideado una combinación mixta pública y
privada con arreglo a la cual el Gobierno federal habría
sonstruido el dique, dejando 'que el equipo generador de
. energía. /un pranordonada Dar n
cl zcs pa-
• nr r.idios a grandes camparas o conceder a ciampa-
•iLlS privadas lo que equivale a Un poder impositivo. Y

i'S‘ ,- 70.000 KW
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Sol ~re Mocee, del 1 de octubre ol 31 de mor

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(Proce-
FIG. 3. Beneficios del proyecto de Hungry Horse para la producción de [Baltunore:
energía río johns
abajo.Hopkins
Multiple Pur pose River Deuelopruent
Press,
dencia: V. Krutilla
J. 1958, p. 63. yAdaptado
O. Eckstein,
del mapa publicado por BGIIIICViliC Power Administration] ).

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EXTE:k SION DE LA ACTIV IDAD GUBERNAMENTAL

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FINANZAS FUI LIGAS
24
.que
beneficios no se dejan cosechar por completo por los
lo asumen. En tales situaciones se ha recurrido a dos for-
mas de intentnción, a saber: la actividad gubernamental
directa (p. ej.: los laboratorios gubernamentales de Los
Alarnos y Huntsville) o bien los contratos pasados por el
• Geb'erno a la industria privada (como en el desarrollo de
-tices y en la
i computadoras gigantes, de aviones ululasen
I mayor parte de la investigación dpacial).
! uministro de electrici-
7 i 4. Monopolios naturales. El s
i dad y gas, el servicio de téléfonos y los transportes en masa
t se llevan por lo regular mejor al cabo si una organización
única es la que los proporciona a la comunidad. Los ces-
tos medíos se reducen con cl volumen, y si dos ' o más
--4, compañías compiten entre sí, tienen que gastar en instala-
....1 cienes costosas duplicadas. Así, pues, un monopolio consti-
tuye en forma típica el proveedor más eficiente. Sin cm-
s bargo, sin una competencia que ponga límites a los
precios, alguna forma de intervención pública relulta ne-
para mantenerlos dentro de límites razonables. En
5 •
laye-ría de los países, el Estado explota tales empresas
cesaria
la u -
4" 1 directamente. En Estados Unidos, en cambio, la adminis- .
I onstituye el patrón más ípico,
1. tración gub:rnamental no c
si bien se le encuentra también en algunas regiones.
Detenrinaies entidades públicas reglarnentam las normas
de los preeies y los servicios, pero cejando la propiedad
1 I
y la administración en manos nrivadas.
..., 1 Esta lista no agota las bases teóri-
Otr.t.t razones.
...., cas3.de la nedviclad anberrarnental, aun allí donde impera '
una propensión general en favor de la empresa privada.
, . El Gobierno Uene a su cargo las medidas económicas ge-
depreción y . la inflación, •
nerales enderezadas a prevenir la
materias que se examinan más adelante en este libro. El ' t.
mediante el cual
poder de dominio eminente,
empleo ad
el Cubierto puede obligar a los particulares a ceder te.
• .
k4ly
E5:TENSION »E LA ACTIVIDAD GLIBÉRNAMENTAL 43
rrenos y a mudarse' para permitir, por ejemplo, la cons-
trucción de una carretera o la eliminación de un barde
pobre, puede conducir a cierta actividad gubernamental,
ya que no nos gusta confiar semejante poder a personas
privadas. A veces, la actividad gubernamental es simple-
] tente una cuestión de conveniencia y de bajo costo. Así,
por ejemplo, el servicio meteorológico podría ser una em-
presa privada, y lo es en parte. Pero resulta práctico, con
todo, tener una entidad central que reúna los datos y
formule previsiones ; cuesta muy poco y proporciona la
información a todos.
1
[ Una función nrris activa del Gobierno
Muchos norteamericanos adoptan una posición filosó-
fica distinta. Más bien que limitar la acción gubernamen-
1 tal a las situaciones en las que el mercado privado falla ;
1
t considera que ésta debe ejercerse en otras tres funciones
adicionales, a saber: 1) - corno elemento competidor de
iniciativa, 2) para cambiar el tipo de consumo privado,
[ y 3) corno medio ee redistribución del ingto.
[
I 1. El Gobierno como elemento competidor de inicia-
I tiva. La iniciativa y la innovación pueden producirse en
una sociedad en cualquier lugar. Los directores del sec-
1
tas público pueden ver una oportunidad de proporcionar
1 un servicio en forma nueva o mejor, lo mismo que el
sector privado. La mayoría de los programas guberna-
mentales están muy lejos de la empresa comercial, y de ahí
que la iniciativa no tenga muchas probabilidades de
aplicarse en competencia con las empresas privadas. Pero
existen excepciones. Plantease en tales casos la cuestión
acerca de si la entidad pública que ha introducido la in-
novación debería ser o no ser autorizada para desarrollarla.
La Autoridad del Valle de Tennessee, que produce
mergía eléctrica (aparte de atender la navegación, el con-
4•444.
--11•71;•ei
 ;?"

EXTENSION DF. LA ACTIVIDAD Ca- PERNA 5,111NT1\L 27

FINANZAS 1 'ALMAS
26
2. Cambiar el tipo cic.cansumo privado. En algimo
trol de inundaciones y otros servicios), constituye un ejeirb
rasos, el Gobierno descarta las dccisioneJ de los consumi-
plo de iniciativa gubernamental. En sus días de mayor
dores en la economía de mercado y las reemplaza por su
auge, la AVT tuvo la previsión excepcional de darse cucn-
propio juicio. Esto es mis bien raro en Norteamérica
u de la capacidad potencial de un mercado do la energia
(aparte de dificultar el two de drogas, alcohol y tabaco
eléctrica, cde zmplio volumen y a bajo costo; y poseía. las
mediante reglamentación e impuestos elevados), pero se
plantas de energía de vapor más eficientes del mundo.'
dan casos, con todo, en los que el Gobierno interviene
¿Por qué? En los años treinta, al organizarse la AVT,
para aumentar la provisión y 'reducir el costo de algún bien
la industria privada de la energía se hallaba cohibida por
o servicio, o impone incluso su consumo. El caso de la vi-
unas utilidades bajas y por la psicología negativa de la
vienda es el ejemplo más básico. El gobierno federal tie-
depresión; la .11VT, expetimento social famoso, atrajo a ne en este campo numerosos programas, a saber: pro.yec-
algunos de los más claros jóvenes talentos disponibles.
los de viviendas públicas r-sara familias de bajos ingresos,
Después de años de prosperidad,' las compañías privadas
subvenciones de renovación urbana para la eliMnación de
tienen ahora los medios de igualar —y en algunos casos
los barrios pobres, garantías hipotecarias, un sistema de tri-
aun de superar— la eficiencia técnica de la AVT, y el
butación que otorga un trato de preferencia a la propia-
gran volumen del mercado de la electricidad a bajo costo
. dad del hogar.
es reconocido hoy por todo el mundo. El seguro centra drrtn.s rierns económicos es otro ser-
En Norteamérica, con sus numerosos centros de ini-
vicio del consumidor prescito por el proceso político. En
ciativa privada, tales ejemplos de empresa gubernamen- efecto, la seguridad social es, después de todo, un tipo
tal fructuosa son raros y están vinculados por lo general obligatorio de pensión para anurar al individuo contra
a la depre.siún.6 En cambio, en algunos países subdesarro- la pobreza en la edad avanzada. El seguro de paro for-
llados en donde el número de empresarios potenciales es zoso constituye otro ejemplo.
muy reducido, cabe esperar que el Gobierno juegue un 3. Reciistribucic:n dci i;Zgreie. Algunas de las activi-
-4) papel irnovaclor apreciable, incluso en la industria. dades gubernamentales perriman la redistribución del in-
greso. Aparte de los pagos de transferencia, algunas obras
5
La AVT tenía asimismo la ventaja de un trato tributario Públicas se construyen, y a:gunas ramas de la producción
muy fayorabi y la de tener acceso a un capital público de tipo
bajo de inte pis. como lo sosienen sus críticos a justo título. (p. ej.: la agricultura) se subvencionan para aumentar el
Pero esu• no quita nada a sus mériiesi ingreso de algún grupo particular. El Congreso de Esta-
Ll prerama de seguro hipote, ario de la Federal Ilcusing
-11
dos Unidos ha autorizado un proyecto de 1 mil ini-
Adrninistiótion es cero ejemplc. Iniciado co 1934 corno medida
contra la den..esiári, este pro4rarna ha rsportadc, más de 100 rones de dólares para hacer navegable una parte del río
MiiiCine3 de -iicilares al año en prirnu, itnstituyenclo una vasta Arkansm. En términos de las utilidades comerciales re-
reserva de suguro. Pero, ¿cp-ién pidia -caer la previsión, en sulta difícil justificar este onayecto sobre la base del
plena depresiUn, de anticipar lite la tasa Ce pérdida de las hi-
potecas aseguradas seria casi insignificante, mientras que la pri- beneficio que habrá de reportar a la nación el tráfico
ma de sezuru que la gente pagaba afanosamente era de X por fluvial que cabe esperar. Pero se trata de un proyecto
ciento?

":"Tsr-,;1-•:".ert ;FPrir•I'etri.trrert"~"!~7:-`9,,

EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUEERNAMENTAL 29
FINANZAS PliIILICAS
20 Les problemas de las finanzas públicas en . los países
- de
stinatio a una región pebre con pocas perspectivas
cie .
mejora sin el apoyo del Gobienio. L.t construcción dc la
vía aa ática aumentará los ingresos cn el área en cues-
tión, la construcción misma produce ya algunos ingre-
sos locales, y el río navegable mejorará el mercado de
las cosechas y puede inclusive atraer alguna industria. Re-
sultaría tal vez más barato pagar subsidios de contado en
lugar de autorizar un valto proyecto de construcción, pero
los subsidios Serían políticamente inaceptables.
El punto de vista socialista
del espectro político (fuera de lu-
.Más a la izquierda.
gar en Estados Unidos, pero no en otras partes) se en-
cuentra el enfoque socialista acerca de la misión del
Gobierno, que sostiene que, •iendo las demás cosas en con-
juntó iguales; la actividad .ia de ser más bien pós-llea
que privada. Si aceptamos la doctrina de Marx en el
sentido dé que la propiedad privada de los medios de pro-
ducción conduce a la explotación inevitable de los traba-
adores, la industria debería ser propiedad de éstos, ac-
j te en las finanzas públicas en Estados Unidos, y la sociali-
tuando al través del Gobierno, y toda propiedad privada
de capital se hace sospechosa. Aun el socialista más dog-
mático admitirá que el Gobierno no lo puede administrar
todo eficientemente, y que algunas cosas han de dejarse
a la empresa privada. Inclusive en Rusia sobrevive un
pequeño sector privado de insignificantes comerciantes y
artesanos, y a los campesinos de las granjas colectivas se
les dejan pequeñas parcelas que cultivan por su cuenta; y
en Yugoslavia, país menos doctrinario, las empresas es-
tatales presentan algunas de las características de las pri-
vadas, con un gran margen de indépendencia para adoptar
decisiones a cargo de los administradores, alguna &-
terminación d'e los precios en los mercados, y con sueld s
y salados ligados a las utilidades de- la empresa.
• •••;~
••••••••••-•111n-enenr_
...~-••••,••••••••••••
socialistas difieren en importantes aspectos de los que se
plantean en una economía de libre empresa. Con la in-
dustria propiedad del Estado, el Gobierno ha de determi-
nar la economía de los precios y las medidas de pro-
ducción. Las decisiones relativas a ésta se hacen al través
de un plan central, que es el que establece los objetivos de
producción de las industrias y sus fábricas. La políti-
ca de los precios se convierte en un instrumento importante
de las finanzas públicas. Permitiendo márgenes elevados
sobre los costos, el Gobierno puede reunir fondos 'para fi-
nanciar sus actividades, inciltiicias las nuevas inversiones.
En conjunto, los países sccialistas no se han servido de
sus sistemas tributarios para fomentar - la igualdad de los
ingresos en la medida en que lo hemos Lecho en Norte-
américa. Defienden su actitud sosteniendo que, con el ca-
pital di, propiedad pública, la distribución del ingreso pro-
ducida por el sistema económico es satisfactoria. Este
libro no se propone examinar el punto de vista socialista
i . •
cn detalle, ya que nuestro interés se centra principalmen-
melón de la industria es aquí inexistente? Pero téngase
presente que no todos los paises comparten nuestro punto
de vista filosófico en el sentido de que toda actividad gu-
bernamental requiere cierta justificación especial. Inch:-
. sive fuera de los países comunistas, el Socialismo sigue
constituyendo un objetivo idealista muy generalizado. Es-
pecialmente en países subdesarrollados, como I: India, por
ejemplo, es el capitalismo el que está en entredicho, y las .
actividades sólo propenden a hacerse privadas si.se.sie-
.. ,
, • •
Otro libro de esta Serie, Economic Systerrú ("Sist.anas.ecot
'ticos"), de Gregory Grossinan, trata del punto'i • is \ •
1111,1111111~111.111fliastass-
FINANZAS PUBLICAS
30
muestra que la administración privada es, en su caso, su-
perior a la pública.
Arcas límite de controversia entre los
sectores privado y público
En conjunto, -el pueblo norteamericano se halla de
acuerdo en cuanto al ámbito adecuado de la actividad
gubernamuntal. Queremos que las actividades producti-
vas ordinsrias sean de propiedad y de explotación priva-
das, y que los bienes privados se obtengan al través de los
mercados. Estarnos asimismo de acuerdo en que el Go-
bierno es el qn ha de proporcionar los bienes colectivos
y los otrcs bienes que no se prestan a los procesos del
mercado. '
Nuestras discrepancias no versan sobre el capitalismo
y el socialismo como sistemas económicos, sino sobre cier-
tas áreas de la economía. Han sido éstas los temas cons-
tantes de discusión entre las compañías privadas y las
entidades públicas que compiten en la arena de la opi-
nión pública por el privilegio de cultivarlas o, por lo me-
nos, de evitar en ellas las incursiones del otro sector. En
términos de la economía conjunta, las áreas disputadas
son limitadas, pero en términos del espacio que•ocupan
en los periódicos, en cambio, son inmensas. He aquí los
casos principales:
Energía ehictrica. El Gobierno federal emprendió esta
explotación cuando empezó a producir energía como
producto accesorio de los diques construidos para el con-
trol de inundaciones y. la navegación. Más adelante coas •
truyó directamente presas par la producción de energía
-si formaban parte de un progr fin para la cuenca de
río, destinado a cumplir los otros objetivos. Y en el Va-
lle de Tennessee,- después de comprados los sistemas pri-
,
rr t.re^ crant,c•—r"..,et:TC"
• EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL m
vados y de haber sido desarrollado el río por completo,
la AVT construyó plantas de electricidad accionadas por
vapor, precedente que las compañías privadas .de energía
consideraron ominoso. En el momento culminante, en
. 1958, la energía pública federal representaba 17 por cien-
to de toda la energía vendida en el país; hacia 1960, la
cifra había bajado a 15 por ciento. Por un momento
pareció que las antiguas batallas • iban a librarse de nue.7o
a propósito de la energía atómica, pero el caso es que pm-
mucho tiempo ésta no constituyó un objetivo comercial
zuficientemente atractivo para pelear por él, y ahora se
considera simplemente como una forma más de equipo
para la producción de energía.
Segu 'os. Siguen surgiendo problemas en esta área. En
los años treinta, el seguro social se cOnsideraba como una
iavasión del Gobierno en el campo de los seguros pri-
vados.
A principios de los años sesenta, el seguro médico
para los ancianos se había convertido en el tema de con-
troversia. Las compañías privadas sostenían que, de to-
dos modos, los planes voluntarios privados cubrirían a
la mayoría de las personas retiradas antes de una década.
Y los partidarios del seguro público obligatorio argüían
por su parte que los costos médicos para los ancianos se
habían hecho muy altos, demasiado altos en relación con
sus 'ingresos módicos, conviniendo así la enfermedad en
otro desastre económico, contra el cual el Gobierno estaba .
obligado a proporcicinar seguridad.
Actividadés comerciales del Departamento de Defensa.
Algunas actividades marginales del establecimiento militar
I Sin embargo, los sistemas de energía pública locales se-
guían aumentando su parte del mercado, sobre todo en el Nor-
fieliC, manteniendo la participadas pública total, casi fija, al
rlerl de 24 por ciento.
 L4l41,041-11.1
•,1•1Wiaserosser.ms. w•nr ancle •
32 FNAZAS 'PUBLICAS.
•
han estado b.s:o el fuego Como invasiones indebidas de la
empresa priva.3.1. Los depósitos de los puestos militares
han sido criticados so pretexto de convertirse gradualmen-
te en pequeños bazares que vendían a precios más bajos
que los de los comerciantes locales, al tiempo que goza-
ban de ciertas inmunidades en materia de impuestos de
'venta, con lo que el contribuyente pagaba posiblemente
parte de los gastos generales. Visa cantidad de dichos
puestos contaba con lavanderías explotadas por el Gobier-
no, siendo así que el servicio de lavandería comercial es-
taba en condiciones de 'satisfacer todas las necesidades.
Durante los arios cincuenta, el Gobierno cerró varios -"ma-
res de tales pequeñas empresas, en un programa desti-
nado a poner fin a estas actividades gubernamentales de
tipo eomercial.
El Servicio de Transporte Aéreo Militar (Militar:
Air 'fransport Service, NIATS) mantiene nuestra cana-
cidad de transportar rápidamente tropas a lugares com-
prometidos. Se sin-e también de sus aviones para trans-
pe rtar el personal militar y sus parientes. En el espíritu
de la empresa norteamericana, el servicio siguió mejo-
rando, haciendo sus vuelos más regulares. reemplazando
los asientos de cubo por interiores más confortables y aña-
diendo aeromozas y comidas. Las lineas aéreas privadas
formularon objeciones a esta competencia subsidiada y lo-.
graron impedir que el Congreso permitiera al Servicio en
cuestión adquirir aparatos de retropropulsión. Pero toda
vez que resultaba insensato no tener nuestra capacidad de
transporte de emergencia sobre una base de jets, se llegó
a un comprozniSo en cuya virtud el Servicio de Trans-
porte Aéreo Militar obtuvo sus nuevos aparatos, pero re-
dujo, en cambio, su competencia directa con las líneas
• aéreas, dejándoles una mayor parte de los servicios de
transpone rutinarios.
`—t.'.-r
EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL- 33
.Satéll!: al s(7;:icio de tc.; comunicaciones.. Puede ver-
se una indicación clara de nuestra preferencia por el ca-
pitalismo reglamentado y contra la propiedad pública en
la reciente controversia a propósito de la administración
del sistema en cierne de las comunicaciones internacio-
nales por medio de satélites. El desarrollo de los cohetes
destinados a colocar los satélites en órbita constituye ob-
jetivamente una empresa pública. Por otra parte, la radio-
comunicación civil ha sido siempre una industria privada.
Las alternativas obvias consistían: 1) en dejar que el
Gobierno federal montara y explotan el sistema, o 2)
confiar la tarea a la Amen:2m Telephone and Telegraph
Company, que seria así el mayor usuario y posee los me-
dios de investigación. Pero es el caso que estas solucio-
nes parecieron poco atraevas: la explotación por parte
del Gobierno constituiría una invasión pública de una nue-
va industria, en tanto que la participación de la A. T. and
T. fortalecería su posición Ce monopolio en materia de
comunicaciones intemadonales. Así, pues, se inventó un
nuevo tipo de institución; esto es: una sociedad anónima
privada, poseída en parte por las compañías de comuni-
ca e IMIES más importantes en parte por el público en
general, con reglamentaciones gubernamentales excepcio-
nalmente estrictas, sobre tceo en asuntos de política in-
ternacional. Esto constituye un enfoque en vías todavía
de experimentación.
Otros casos. He aquí otros dos ejemplos. Primero:
las compañías madereras están en desacuerdo con el Ser-
vicio Forestal acerca de la administración de nuestz s bos-
ques nacionales. ¿Han de dejarse éstos estrictamente para
su empleo futuro o debieran liberarse algunos para el
desarrollo comercial? Segundo: ¿cuál debe ser el papel
del Gobierno en cuanto a facilitar la vasta extensión que
se necesita para los servicios de recreo al aire libre? ¿De-
T.:41.1.ra -2.
-, -sne,sssn
,TS‘,111,1".."9191°Mr.s•
31 FINANZAS PUBLICA
bcría haber más parques, cotos y otros servicios públicos
similares, o hemos de confiar ante todo en la empresa
privada?
La solución de tales cuestiones comporta otros aspec-
tos, además del económico. El análisis económico podrá
acaso revelar hasta qué punto una actividad determinada
se aproxima a nuestro concepto del bien colectivo, o cuá
importantes pludan ser las diferencias entre los benefi-
cios y los costos privados y sociales. Sin embargo, estas
consideraciones han de sopesarse teniendo en cuenta los
costos de la concentración d'e poder en manos del Gobierno
y el carácter imperfecto de la explotación pública.
La urna electoral frente al me.mado
Las decisiones se tornan de modo muy distinto en las
economías privada y pública. La oferta y la demanda
en los mercados son las que dezerminan las decisiones re-
lativas a los gastos y la producción en el sector privado.
En el sector público, en cambio, las decisiones tienen lu-
gar a través del proceso político. Considerada la cues-
tión desde el punto de vista del mecanismo de la adop-
ción de decisiones, las diferencias principales son las si-
guientes:
Las decisiones del Gobierno comportan un elemento de
com puisión. En el mercado ordinario, el individuo es
libre de comprar o de no comprar; en cambio, una vez
que el Gobierno ha decidido atender algún servicio, todos
los individuos están obligados a pagar por él a través
de los impuestos. En el caso de los bienes colectivos, esto
es inevitable. En efecto, toda ve.- que no puede excluirse
de ellos a nadie, no pueden fina ciarse sobre la base de
las decisiones voluntarias del mercado. Por consiguiente,
si una mayoría de individuos (o más bien sus represen•
'"--5,r> •tr
EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL 35
untes elegidos) eStimar que un bien colectivo vale lo que
cuesta a la comunidad, aquéllos. votarán a favor de
que lo provea el Gobierno y de que éste imponga a cada
uno los tributos necesarios para ello. Un vcto individual
afirmativo a propósito de un gasto y un impuesto no cons-
tituye una decisión efectiva de gastar dinero; el gasto y
cl impuesto sólo se producirán si los. aprueba la mayoría,
obligando a todos a participar en los costos. Así, pues,
alguna gente paga por servicios que no desea: inclusive
los pacifistas han de pagar impuestos para ' la defensa. Si
bien éste será acaso el único modo efectivo de financiar
los bienes colectivos auténticos, el mismo principio de com-
pulsión se aplica ta.mbién a otras clases de gastos públicos.
Así, por ejemplo, todos los contribuyentes participan en
el financiamento de la agricultura, de las pensiones a los
veteranos, de la vivienda y de otros muchos programas,
pese a que mucha gente no sea partidaria de tales ser-
vicios.'
Sin la prueba del mercado no existe garantía alguna
de que un servicio público producirá realmente utilidade:
superiores a su costo. En el sector privado, si un bien no
proporciona satisfacción por encima de su costo, la com-
pañía que lo produce sufrirá pérdidas; pero los gobiernos,
en cambio, recaudan sus impuestos, aun si el bien espe-
cífico que suministran se revela como no satisfactorio.
E! proceso político es un mecanismo de elección insen-
sible. El Gobierno atiende muchos servicios. Pero los
electores sólo pueden pronunciarse sobre un número muy
reducido de cuestiones en cada votación. Así, pues, el clec-
9 No todos los gastos se financian en esta :arma Alpinos,
romo los proyectos de energía eléctrica, producen ingresos sílfi-
de ntes para pagar sus costos. Otros, en cambio, como la ma-
nía de las carreteras, se pagan por medio de impuestos e/pe-
r:ales cobrados a los usuarios.
7,17, ti"
 • 36 FINANZAS PUBLACA3
tor ha de inOicar su preferencia sobre un conjunto glo-
bal de cuestiones, en tanto que en el mercado puede
decidir •separadamente a propósito de cada uno de los
bienes.
Las decisiones tomadas a través del proceso político
reflejan la distribución del poder entre grupos de presión,
regiones y demás. Esto influye sobre el tipo de los gastos
gubernamentales. Los grupos bien organizados obtienen
más beneficios que los otros, y 'pueden conseguir redis-
tribuir el ingreso en su favor, a expensas dc los demás.
Y lo que es más, apenas' hay programa de gastos alguño,
independientemente de su importancia para el conjunto
de la nación, que no resulte influido por la distribución
del poder. La ubicación de los servicios de la explora
ción del espacio, el cierre de instalaciones de defensa ••
otras decisiones por el estilo, t. do ello está afectado, p •.
lo menos en parte, por la fuerza política. El tipo de la
ji distribución de los gastos relativos a las obras públicas se
; determina mayormente por la política que por criterios'
ji irás racionales.
II
Estas consideraciones hacen que el proceso político
i parezca inferior al mecanismo del mercado. Pero aquél
II presenta también algunas ventajas.
En ci mercado, los dólares son votos; en cl proceso po-
li/leo, in cambio, cada persona tiene un roto. Una socie-
dad en la que todas las votaciones se hicieran por dólares
sería injusta. En cierto sentido, el proceso político repre-
senta una válvula de seguridad de nuestro sistema capi-
talista, a cuyo través modificamos la distribución del
ingreso producida por este sistema. Esto Se aprecia clara-
mente en programas como los de la asistencia pública
y el seguro contra el paro forzoso, que ayudan a indivi-
duos para los cuales el sistema económico rinde ingresos
particularmente bajos. Pero lo ilustran asimismo los pro-
r' .nryten,17/Tmet _4 cta,
ENTENSION Di.: LA AcnvinAo GUBERNAMENTAL 37
gramas dr construcción de viviendas y de subvenciones a
la agricultura, en los que descartamos los resultados de la
votación por dólares a favor de las decisiones de gastos
registradas por el proceso político. Con una distribución
diferente de los derechos del voto el proceso político pro-
ducirá un resultado distinto del qué produce el mercado.
Y nuestra democracia es, después de todo, una democracia
de personas, y no de dólares.
En alguna situaciones, el sistema de mercado no pue-
de funcionar eficazmente: Por lo que se refiere a los bie-
nes colectivos verdaderos, no se da alternativa alguna a
la acción colectiva, y estos bienes comprenden materias
tan importantci como la defensa de nuestra libertad. In-
clusive en el caso de los bienes que corresponden al mer-
cado,- las diferencias entre los beneficios y los costos pri-
vados y sociales o la presencia de un poder de monopolio
pueden ocasionar que el mercado produzca resultados im-
perfectos.
La comparación significativa no está entre mercados
perfectos y gobiernos imperfectos ni entre mercados de-
ficientes y gobiernos omniscientes, racionales y benevo-
le. :tes, sino entre instituciones inevitablemente imperfec-
tas. El reconocimiento general de la imperfección de
todas las alternativas puede explicar acaso la pérdida de te-
rreno del socialismo doctrinario o del doctrinario laissez
Mire en Estados Unidos. Tal vez explique también la di-
visión estable que hemos conseguido en la última dé-
cada entre los sectores público y privado.
Resumen
El Gobierno juega un importante papel en fa econo- •
como regulador del sector privado, como proveedor
de servicios públicos, y en muchas otras formas. Las fi7
 38 _ FINANZAS PUBLICAS
EXTENSION DE LA ACTIVIDAD GUBERNAMENTAL 39
nan.ras públicas son el estudio de las actividades impos.
tivas y de gastos del Gobierno. tualmente en Estados Unidos un acuerdo muy genera-
El Gobierno absorbe un quinto de la producción total lizado en cuanto a apoyar -la orientación presente. Un
reducido número de campos de actividad sigue siendo ma-
de bienes y servicios de la nación. Redistribuye también
teria de controversia, pero éstos no representan, con todo,
grandes cantidades del ingreso a través de un sistema de
sino una parte muy pequefía de la actividad económica.
pagos de transferencia a familias, a negocios y de un ni-
vel de gobierno a otro, los gastos gubernamental ...5 han
• subido, tanto absoluta como relativamente, en relación con
el producto total. En estos últimos años, el aumento ma-
,yor se ha producido en los platos estatal y local.
La definición del ámbito . propio de las actividades
gubernamentales puede 'basarse ,m parte en conceptos teó-
ricos, como los bienes colectivos, diferencias entre los be-.
.neficio.; y los costcrprivados y sociales, y monopolios na-
turales. Sis embargo, estos conceptos han de combinarse
con erlteries filosóficos acerca de la conveniencia relativa
de la acciún pública y la acción privada. En forma ge-
neral, Estados Unidos ha preferido la acción privada a
la pública, pero no todos los países comparten nuestra pre-
ferencia al respecto.
Las decisiones del sector privado se toman a través
del mecanismo del mercado, y en el sector público a tra-
vés del proceso político. Cada uno de estos dos procesos
time sus ventajas .y sus inconvenientes. El mercado está
libre . de compulsión y pennite una expresión más sensi-
ble de. las preferencias individuales. Pero sus votos se ba-
san en los dólares, y los individuos no son iguales en la
posesión de este derecho de voto. El proceso político se
basa en los votos individuales. Las redistribuciones del
ingreso que el Gobierno lleva a cabo constituyen una •41-
vula de seguridad de nues -o sistema capitalista.
La frontera entre los set ores público y privado e• ha
estabilizado en las dos últimas décadas, después de cierta
extensión del sector público bajo el New Deal. Existe ac-

P-,17e-1"1,7•
„ 3_1't4.7.1577-

CAPITULO II
EFICIENCIA EN LOS GASTOS
GUBERNA:í I ir‘;TALES
Una quinta parte del producto de la nación es asig-
nada no por elecciones individuales en los mercados, sino
mediante la adopción pública de las. decisiones. ¿Pueden
derivarse algunos principios económicos que guíen tales
decisiones de tal modo que la a ignación de los 'recur-
sos resulte eficiente en el sector pUblico; es decir: de
tal modo que los recursos se apliquen a realizar los
objetivos públicos de manera efectiva y sin desperdicio?
En este capítulo se examinan dos problemas; a saber: 1)
¿Cómo se toman efectivamente ;as decisiones en el sec-
tor público? y 2) ¿Cómo puede el análisis técnico econó-
mico contribuir al proceso?
Presupuesto
Si bien es el proceso político general el que determina
los gastos gubernamentales, las decisiones específicas se
adoptan en la elaboración del presupuesto. El presupues-
to es una exposición detallada de los gastos y los ingre-
sos previstos de un Gobierno, en general por un año,' El
elemento ejecutivo del Gobierno toma sus decisiones re-
1 Los presupuestos de algunos estados y localidades abarcan
dos arios.
40
ízeiri9xuni.s..is.tenn,
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES II
lativas a gastos e impuestos en la preparación de este do-
cumento; el poder legislativo examina las propuestas y
convierte en ley, mediante votación, los planes fiscales
del Gobierno.
El presupuesto federal cubre un año fiscal, que va del
1 de julio al 30 de junio. Sin embargo, el proceso de
la adopción de las decisiones se inicia más de un año
antes, al preparar las dependencias oficiales su programa
preliminar de propuestas con indicaciones relativas al cos-
to de su realización. Estas propuestas se revisan y, sobre
su base, el Presidente establece normas indicando los fon-
dos aproximados que han de obtenerse o los principios
generales que han de aplicarse en los dominios más im-
portomes. Las dependencias formulan luego clemencias
detalladas de presupuesto en otoiio, y de octubre a di-
ciembre el Presidente, trabajando con su equipo escogido
del presupuesto, examina y recorta las demandas, las cua-
les ascienden a mas, en forma típica, de lo que quiere
gastar. Ponderando la urgencia de los programas en re-
lación con las necesidades fiscales del cOnjunto de la eco-
nomía, decide una política general de los gastos. hia de
cleci [ir si quiere equilibrar el presupuesto o dejar, por
lo centrado, ya sea un superávit o un déficit, y luego ha
de adaptar las demandas de las dependencias a sus fines
fiscales generales.
En los primeros días de enero, el Presidente envía su
prCsupuesto al Congreso. En un número creciente de ca-
sos, las propuestas de gastos son 'examinadas primero por
las Comisiones de Inspección interesadas en cada p ogra-
ma, como las Comisiones de Relaciones Exteriores o de
Asuntos Militares, y se estudian luego por las cámaras del
Congreso. Cuando se necesita una nueva legislación, la
Comisión de Inspecciónlia de•actuar antes de que puedan
s,aaese los fondos. Votan autorizaciones de los progra-
 42 FINANZAS PUBLICAS
mas y especifican normas quC los rijan. Pero esio no es
más que la primera etapa; las Comis;ones de Asignaciones
y la Cámara y el Senado han de votar todavía las asigna-
ciones de dinero, y con frecuencia se asizna menos de
lo que ha sido autorizado, porque la:. Comisiones de Asig-
naciones son más tacañas con cl dinero del público que
las comisiones dedicadas a programas específicos. Desde
enero hasta el verano, el Congreso c.iscute las demandas,
tratando de terminar su labor legislativa antes de que em-
piece el nuevo año fiscal El Congreso aumenta algunos
gastos y rechaza (o reduce) algunas demandas; por lo
regular, los cambios suelen ser pequeños. Adopta, en cam-
bio, una posición más firme en materia de impuestos, a
cuyo propósito la Comisión de Recursos de la Cámara
(House Ways and Means Committee) altera, por lo regular,
las propuestas de la Tesorería en forma categórica o las re-
chaza por completo.
Las asignaciones confieren al Presidente el derecho
de estipular contratos y de gastar el dinero, y, en general,
aunque no siempre, las asignaciones conducen después
de algún tiempo a un gasto; esto es: a un desembolso
efectivo de dinero. En algunos de los dominios más vas-
tos, incluidos la defensa y el espacio, el plazo ente la
asignación y el gasto es tan largo y los remanentes de
asignaciones no gastadas son tan grandes, que el Con-
greso siente como haber perdido el control de los gastos.'
Si bien sl periodo de adopción de las decisiones se
presenta cono muy largo en un mundo en rápido movi-
2 En casos excepcionales, el Congreso autoriza Taszos directa-
mente, srltandc la etapa de asignación. Esto puede adoptar la
forma de autcraaci¿n a las dependenJias para que dispongan del
producto de p:éstamos, o inclusive la de asignación de nuevos fon-
dos. Esto Ci Ic que se desicna como "financiamiento por la puerta
trasera", ya que se eluden en esta forma las severas Comisiones
5.441 de Asignación.
ern
ruge
rime
7:1411
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUP,ERN.3,N1LNIALES 43
miento, en realidad los planes pueden modificarse --y se
modifican de hecho— sobre la marcha. Muchas de las
decisiones principales del Presidente se posponen hasta el
último momento posible en el mes de diciembre. Si las
condiciones económicas o internacionales cambian duran-
te la primavera, aquél puede cambiar sus demandas. El
Congreso observa también los acontecimientos al discutir el
presupuesto y reacciona en consonancia con ellos. Inclusi-
ve durante el año fiscal mismo puede el Presidente de-
cidir no gastar todo el dinero votado, o volver al Congreso
para obtener nuevas asignaciones complementarias.
Antes de 1920, los Estados Unidos no contaban con pre-
supuesto integrado alguno. Las demandas de signaciones
de las dependencias individuales se consideraban estricta-
mente caso por caso, y si un diputado, un periodista o un
simple elector deseaban enterarse del plan total de gastos
del Gobierno, se habrían encontrado con que era impo-
sible conseguirlo. Con una actividad gubernamental mu-
cho más reducida en aquel tiempo, la necesidad de una
visión conjunta y de sopesar una respecto de otra las de-
mandas de gastos era menor. Los fuertes gastos durante
la primera Guerra Mundial, que produjeron un déficit
mucho mayor que el previsto, indicaron claramente la. ne-
cesidad de un presupuesto. Ya anteriormente había pa-
trocinado el presidente Taft el empleo de un presupuesto,
pero el Congreso rechazó su adopción_
Desde entonces se ha andado un gran trecho. Hoy
es el presupuesto un documento muy informativo, que
muestra cómo cada departamento y sus dependencias gas-
tan su dinero. Para enterarnbs de lo que hace el Gobier-
no federal, podemos echar un vistazo a The Budget of the
United States (Superintendent of Documents, Washington
25, D.C., 11.50). La presentación del presupuesto al Con-
greso por el Presidente cada mes de enero permtie a la

14 FINANZAS PUBLICAS
nación entera informarse detalladamente de las activi
des gubernamentales.
La unidad del presupuesto desaparece al llegar éste
al Congreso, ya que comisiones y subcomisiones distintas
de las Comisiones de Asignaciones se . hacen cargo cada
•una de partes distintas del mismo. Se ha • recomendado
reiteradamente que debiera. haber una Comisión t'el Con-
greso para examinar cada alio el presupuesto conjunto,
para reunir todas las decisiones relativas a los gastos y para
ocuparse de aspectos generales de la política fiscal, como
los niveles y cl superávit o déficit del presupuesto. Esto
constituye una propuesta más bien utópica. En efecto, cl
Congreso ha de ocupárse de las decisiones detalladas, ya
que no decide aumentar o recucir si presupuesto conjun-
to, sino •jue-cpera• a través de lis cuestiones específicas.
Ninguna Comisión podría ocuparse de todas las cuestiones
a la vez. Sin embargo, es importante, en su forma actual;
que los diputados que votan las demandas específicas de
gasto; tengan presente la situación económica y financien
conjunta. Y el presupuesto actual les permite hacerlo.
Conceptos presupuestarios
En uno de los aspectos, el presupuesto necesita me-
jorarse. Partiendo del programa de sezuridad social a fi-
nes de los años treinta, algunas partidas de gastos se han
dejado de lado o se han sacado del presupuesto para or-
ganizarlas en fondos fiduciarios. Se supone que. estos fon-
dos han de financiarse a sí mismos, mediante ciertos im-
puestos especiales. Inicialmenie, los fondos fiduciarim se
limitaban a programas d • transferencia, como el seguro
social y el seguro de desea, íleo, que el Congreso en't adía r
que habían de llevarse como cucos separadas y finan:iar-
se con los impuestos de sus Pltr.);35 nóminas. Sin cm-
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES . 45
burgo, los presidentes, al luchar sin- éxito para reducir el
presupuesto g:obal, fueron extendiendo el uso de los fon-
dos fiduciarios incluso a algunas subvenciones a los es-
tados, como para carreteras, etc., asignándoles también
al mismo tiempo algunos ingresos especiales. Actualmente,
más de 20 por ciento de los gastos totales no están in-
cluidos en e._ presupuesto tradicional, que designarnos
corno Presupuesto administrativo. Si se le emplea para el
análisis económico, un conjunto de cifras presupuestarias
qus deja de litio una parte tan importante del total pue-
de conducir a graves errores.. De aquí que en aííos recientes
se haya insistido más en el Presupuesto consolidado dc
caja (Consolidated Cash Budget), documento detallado
de todos los pagos e ingresos del Gobierno en relación con
el público. Este presupuesto da la extensión de todos los
egresos e ingresos efectivos del dinero gubernamental, in-
cluidos los fondos fiduciarios.'
Otro concepto es de empleo muy generalizado: el
del Presupuesto de la cuenta de la renta y el producto
nacionales (Budget on National Inceme and Product Ac-
count). Este presupuesto se concibió especialmente corno
instrumento del análisis económico. El Presupuesto de ca-
ja es exactamente lo que su nombre, indica; esto es: una
medida del movimiento de caja. Para fines analíticos.
procede efectuar dos modificaciones. Primero, el efecto
económico no se experimenta siempre en el momento del
movimiento de caja, sino que puede producirse antes. Por
ejemplo: los ingresos tributarios pueden considerarse corno
3 Existe una excepción. Sólo se consignan los excedentes de
los gastos sobre los ingresos de las empresas gubernamentales.
Asl, por ejemplo, la Administración de Correos tiene unos sre-
sus totales de 5 mil millones de dólares y unos ingresos algo
inicriorcr, pero sólo la diferencia neta figura en el prasupucsto
dc caja.
-
 EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES 41
46 FINANZAr PUBLICAS
todo objetivi público hasta el punta en que la utilidad dri
reducción del poder seiquisitim privado antes de pagarx
último dólar gastado sca ma:,or o por lo menor igual ai
efectivamente, si el dinero se pone de lado antes de que
venza la obligación. Segundo: no todos los gastos Ge caja dólar del costo. La línea MB de la figura 4 muestra que
el beneficio resultante'dc gastos adicionales en el proyec-
producen el mismo efecto. Así, vemos que algunos son para
to A sube primero, para bajar luego, a medida que se
compras de bienes y servicios o para pagos de ingresos,
va gastando más. Cierto nivel moderado de gastos, para
en tanto qte otros son meras transacciones financieras.
carreteras, pongamos por caSo, rinde beneficios muy gran-
El Presupuesto de la Cuenta de la Renta y el Producto
des, ya que este dinero puede emplearse en eliminar los
Nacionales efectúa alguna de- las correcciones necesarias.
pasajes más difíciles, reduciendo así las muertes y las le-
Primero: los impuestos se atribuyen al período en que se
siones por accidente, el daño a la propiedad, el tiempo del
experimenta el efecto más bien que al momento de su
pago. Los impuestos de utilidades de. las sociedades, por
ejemplo; se atribuyen al período en que las utilidades se
obtienen; esto es: cuando las sociedades, de acuerdo con
los modernos métodos acumulativos de contabilidad, consig-
nan el adeudo por concepto de impuestos en sus libros,
y no al momento posterior en que éste Se paga efectiva,
mente. Segundo: el Presupuesto de la Cuenta de la Renta
y el Producto omite los gastos que ni absorben recursos
ni añaden nada directamente al ingreso, como las com-
pras de bienes usados o de activos puramente financie- Costo total en dócres
Fro, 4. Igualación de beneficios y costos marginales. Debido a
ros, corno las hipotecas. Si bien esta omisión puede re- que la cantidad ;é mide por los dólares gastados, la curva del
sultar adecuada para algunos análisis, produce, con todo, costo marginal es exactamente una recta paralela a la base, igual
cierta pérdida de detalle. a 1.0 (el costo marginal de un dólar de gasto adicional es un
dólar).
Elementos de eficiencia viaje, el consumo de gasolina, el desgaste del vehículo v
la fatiga del conductor. Mayores gastos pueden rendir
¿Puede aplicarse el análisis económico a las decisio- todavía mayores beneficios que el costo, pero llega un mo-
nes relativa al presupuesto? El resto del presente capí- 1 mento en que los proyectos adicionales emprendidos se
tulo muestra algunas de estas posibilidades. aplican a lugares más distantes y menos transitados y ele-
van la calidad de la carretera más allá del nivel para el
/gua/aci.in de los beneficios y los costos marginales cual el costo pueda justificarse por beneficios adicionales.
El principio ideal de las decisiones relativas al presu- Así, pues, entra con frecuencia en juego una ley del be-
puesto es tuficier.temente claro. Llévense los gastos de nefielo decreciente, similar a la ley del rendimiento y de

.-,--neen er--Prrrarh - •-",'",""it,,,75'INinn •4-ars-est-Ft"--, .

 FINANZAS PUBLICAS EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES 49

la utilidad decrecientes en cl caso concreto de los bienes El ejemplo plantea diversas cuestiones importantes, a
privados.' saber:
La igualación de los beneficios y los costos marginales, 1. • El principio de igualación de beneficios y costos en
si fuera practicable, resolvería dos problemas de asigna- el margen puede aplicarse a algunos gastos.
ción de recursos. Primero, aseguraría que todo gasto rinde
uP beneficio igual por lo menos al valor de los bienes TABLA 4
perdidos en el sector privado. Segundo, aseguraría que Análisis de beneficios y costos del control de
Ull gasto no impida un gasto público más valioso en algún irundaciones de Brink Valley
Beneficio
otro campo. Así, pues, el princip:o asegura que los bene-
Costo anual Dailo inedia (reducción
ficios de los gastos marginales excedan los costos de opor- Pian del proyecto anual del dallo)
tunidad, tanto en el sector privado como en el público.
He aqui un ejemplo: Diseño le ur. Proyecto de Con- Sin pntección 0 $38,000 O
trol de Tritindaciones. El control de inundaciones es uno Plan A. — terraplenes $ 3,000 32,000 $ 6,000
Plan E — pequeña presa 10,000 22,000 16,000
de los campes de gastos a los que el Gobierno aplica aná- 18,000 13,000 25,000
Plan C -- presa mediana
lisis marginales de beneficios y cestos. La tabla 4 resume Plan D — presa grande 30,000 6,000 32,000
un ejemplo. Muestra el daño debido a inundaciones sin
¿Cuál es la mejor elección? (Hállese antes de seguir adelante)
proteccitn ea un año típico, v las cifras reducidas, con
planes de protección progresivamente más ambiciosos. Plan Beneficio marginal Costo marginal
El p'an C, o sea, la construcción de una presa me-
diana, constituye la mejor solución. Si bien cuesta 8,000 Sin plan o o
Plan A $ 6,000 $ 3,000
dólares más que la presa pequeña, elimina daños por va- Plan B 10,000 7,000
lor de 9,000 dólares, de modo que los beneficios superan Plan C 9.000 8,000
les costos. Un aumento mayor, o sea, la construcción Plan ID 7,000 12,000
de una presa mayor, costaría 12,000 dólares adicionales,
pero sólo produciría un beneficio adicional de 7,000 dó- 2. Los datos de las situaciones reales están siempre su-
lares. Así, pues, el gasto marginal no cumple la condición jetos a error. Los daños reales diferirán respecto de las
de que los beneficios excedan de los costos; o, en otros tér- previsiones. La frecuencia de las inundaciones no puede
minos, los beneficios marginales son inferiores a los costas anticiparse exactamente ni pueden preverse tampoco los
marginales. daños, especialmente en el caso de las inundaciones más
raras, pero mayores (quién sabe los daños que podrá oca-
4 Aunque un siempre! En . ,:as:ones, corno, por ejemplo, < n
sionar la inundación mayor dentro de mil años? Nuestra
la Inejnia de áreas de c.eprei.5n . en la renovación urbana, rt -v historia norteamericana sólo se remonta a 350 años, y los
put,d1: presperar un est.ur no en an ucala Puede resultar 2re- primeros colonos no dedicaron su tiempo a reunir esta-
ferible destinar grandns lurnas a une, pocos -Ineaies, a esparek•
33 CSCaSanlente entre lEla
dísticas). Hay que contar con incertidumbres económicas

11-efet".' 17.1ey.
50 . FINANZAS F" TRUCAS
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES 51
y de ingeniería. Las cotstrucciunes se revelan a mentir.»
habrán de. pro-lucir beneficios monetarios consideiiibles, no
como más costosas de lo que en un principio se había
han dado hasta el presente resultados susceptibles cle una
previsto, y los precios aplicados a la evaluación de los
evaluación suficientemente segura. Su beneficio es, en
beneficios pueden variar en forma totalmente imprevisible.
efecto, muy difundido y, en parte, de carácter no eco-
a La definición del beneficio supone que no hemos
nómico. ¿Podría una democracia subsistir acaso sin un
de preocuparnos acerca de quién se aprovecha de los be-
conjunto de ciudadanos instruidos? ¿Cuál es la ganancia
neficios o de quién soporta los costos; en otros términos:
total resultante de la eliminación de los barrios pobres?
la redistribución del ingreso no constituye uno de los ob-
Así, pues, el principio de los beneficios y los costos sólo
jetivos perseguidos por medio de este proyecto. En otro
puede aplicarse en un número limitado de casos, corno
caso, no bastaría, en efecto, analizar simplemente los va-
el control de inundaciones, la producción de la energía
lores monetarios de los beneficios y los costos, sino que
eléctrica, la administración de Correos y algunos servicios
habría que tener en cuanta asimismo los efectos de redis-
de transporte y recreo, correspondientes en su mayor parte
tribución.
a las obras públicas, en los que los beneficio son ante
4. Lo que es más importante todavía: ha de ser po-
todo económicos, tangibles y susceptibles de medición.
sible definir los beneficios económicos en términos de dó-
Es posible que el empleo más importante del princi-
lares y centavos. Aun en el campó del control de inun-
pio de los beneficios y los costos sea meramente negativo.
daciones —caso particularmente sencillo por .lo que se
Constituye un antídoto eficaz contra dos enfoques de uso
refiere al análisis económico—, la definición del concepto
beneficio resulta ambigua. ¿Hasta qué punto queda cera- muy generalizado y que tienen muchas probabilidades de
conducir a resultados insufieientes. El primero de ellos
pensada la producción perdida más adelante o en otro es el enfoque de las necesidades. Dice éste que un país
lugar? ¿Cuál es la pérdida atribuible al sentimiento de la necesita para 1970 X millones más de nuevas viviendas
inseguridad debido a las inundaciones? Y no hablemos
familiares, IV millones de litros de agua, Y docenas de
ya del problema de evaluación más difícil de tratar • a
submarinos nucleares y Z millares más de aulas, y sostiene
saber: el del valor de una vida humana.
que esta necesidad es tan clara que ha de satisfacerse in-
¿Puede el principio de les beneficios y los costos ser-
dependientemente de su costo. De hecho, hay siempre
vir, pues, para determinar la asignación adecuada de la
algún costo que «cha "necesidad" no justifica. Y si se
mayoría de los gastos públicos? Lamentablemente no es
suman las "necesidades" tales como las ven los promo-
así, porque el criterio de lo; dólares por lo regular no
tores de los diversos planes, se llega siempre a resultados
puede aplicarte adecuadamente a los beneficios. Esto es
fantásticamente costosos. Los recursos económicos son limi-
induciablcmcr te así por lo que se refiere al beneficio de
tados, hay que proceder a elecciones precisas entre progra-
los gastos para la .defensa, la investi,vición del espacio,
mas en competencia y las aserciones clamorosas a pro-
la ayuda extitior, la policía y la protección, y la admi-
nistración de justicia. La easefiairza, la construcción de pósito de deficiencias y necesidades, que no contribuyen en
viviendas y la de carretera.s y caminos, que se supone realidad a lograr decisiones razonables. Los beneficios han
de compensarse con los costos en el margen.

ntranYrst-t,7~7,:stat~.:1- r.r.T•rit4rT7,,
52 FINANZAS PUBLIC/II-
El oti o enfoque falaz es el criterio del "esto es lo que
podemos pertitirnos" o de 'lo primet o es cl presupues-
to". Delennina Se cl total a gastar, antes de conside-
rar los beneficios. Si bien sus partidarios son por lo re-
gular gente que se opone a los gastos en general y cree
que un dólar más de la cantidad arbitrariamente fijada
conduciría de algún modo al país a la quiebra, cuenta
también con una variante de partidarios de los gastos,
quienes preguntan: "¿Por qué liemos de gastar solamente
A' por ciento de nuestrp PNB en (ponga aquí el lector
su servicio público predilecto), si gastamos Y por cien-
to en bebidas y tabaco?"
La firme inteligencia del principio de los beneficios
y los costos .no noá proporcionará respuestas fáciles a 'a
elección de los gastos. Nos -ganga, antes bien, a juzgm•
acerca del valor del gasto obj te de discusión, a conste', -
rar si vale su costo en impuestos, y a examinar si cons •
tituye o no el uso mejor. del dinero público. Centra tam-
bién la atención de los que inteivienen en la adopción
de las decisieees en los márgenes, que es donde las de-
cisiones tienen lugar. No pregunta: "¿Vale la defensa su
costo?", sino, antes bien, "¿Produciría mil millones de
dólares adicionales en materia de defensa una mejora su- •
ficiente de nuestra fuerza como para justificar su costo?"
Este es el tipo ineludible de pregunta que el Presidente
y el Congreso han de plantearse cada año, y que tienen
además que contestar, pese a que una apreciación pre-
cisa de los beneficios sea imposible.
Busca de soluciones del menor costa
Si bien la dificultad relativa a la medición de los be-
neficios hace imposible el enfoque totalmente económico
de las decisiones en materia de gastos, otros principios de
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES 53
economía más modestos y más pragmáticos pueden apli-
carse, y se han aplicado efectivamente en grado creciente
durante los últimos años. Uno de estos principios es la
simple idea de buscar la solución del menor costo del pro-
blema objeto de examen.
La práctica sensata en materia de ingeniería ha te-
nido en cuenta este principio desde siempre; sin embargo,
en campos técnicamente tan complicados como los de la
defensa o de la exploración del espacio se da general-
mente un margen tan vasto de enfoques alternativos téc-
nicamente viables que se requiere siempre un análisis eco-
né.en'eo a fondo para ver cuál de los enfoques promete
ser el más eficiente; esto es: cuál será el que realice el
objetivo perseguido al menor costo. Por ejemplo: ¿cuál
es la manera más eficiente de mantener nuestra capacidad
de intervención militar en las escaramuzas entre los ban-
dos oriental y occidental en el sudeste de Asia? ¿Resulta
más eficiente: 1) estacionar tropas norteamericanas, con
equipo y provisiones completos, en muchos lugares; 2)
mantener unas pocas bases centrales de ultramar, más los
medios de transporte rápido de tropas a los lugares que
lo necesiten; 3) retener las tropas en Estados Unidos, pero
invirdendo grandes sumas en transportes de retropropul-
sión para llevar por avión tropas y equipo, o 4) situar cier-
tas provisiones pesadas y voluminosas, pero baratas, como
la gasolina, en depósitos de ultramar, reteniendo las tro-
pas y el equipo costoso en el país para su transporte aéreo
en caso necesario? Unicamente un análisis detallado re-
velaría cuál de estas soluciones es la mejor. 5 m muchas
las categorías de costos que han de considerarse. Con fre-
cuencia, una disminución en una categoría de costos re-
prannta un aumento en otras. Si las tropas se mantienen
en Estados Unidos, se necesita menor cantidad de ellas,
y el costo de mantenimiento de las bases será mucho me-
;

FINANZAS PUBL CAS
54
nor; pero, en cambio, el costo de la capacidad de ttans-
porte requerida subirá verticalmente. Bases ultramarinas
completas reducen los costos de transporte, pero inmovili-
un gran capital en equipo y comportan fuertes costos
de funcionamiento y mantenimiento. La intuición o el
juicio improvisado no es fácil que proporcionen en tales
casos la respuesta adecuada.
Además, también hay que tener en cuenta algunos im-
ponderables, como los factores políticos (p. ej.: el dedo
de las bases sobre la política de ultramar), la seguridad
del método seleccionado (p. ej.: la inmunidad contra el
sabotaje), su flexibilidad frente a diversas contingencias
y la rapidez de la acción. Por lo regular, la persona que
decide ha de sopesar las diferencias de costos en relación
con tales imponderables, y en este punto la intuición y el
juicio han de entrar apropiadamente en juego.5
Apreciación monetaria de los servicios públicos
En relación con el ámbito limitado de servicios públi-
cos susceptibles de apreciarse en términos del mercado,
el Gobierno tiene la elección entre proporcionarlos gratui-
tamente o cobrar por ellos. La ausencia de cobro aseg-unt
un uso smi)irno, pero puede también conducir a despil-
fano. Cabe emplear la evaluación en términos de precio
para mejorzx el uso de los recursos en el sector público.
5
La RAND Corporation, organizaciin de investigación no
lucrativa linanciat:a por el Gobierno y dedicada a los problemas
militares, es la mi inició estos métodos de análisis. Se sumi-
nistra a cornautat.cras electrónicas una inmenss cantidad de in-
formación técnica acerca de cada alternativa juntamente con
datos relativos a las contingencias militares, y las máquinas
calculan lue€:o los costos de los diarersos sistemas en condiciones
alternativas. El Departamento de Defensa emplea ahora de-
estas
sus
técnicas para obtener la información necesaria para
cisiones.
EFICIENCIA EN 1,05 GASTOS GUBERNAMENTALES 53
La fijación de precios es en gran parte una cuestión
de eficiencia económica. Sabemos, con fundamento en la
teoría de los precios, que una economía de mercado re-
quiere precios para indicar a los productores qué valor
atribuyen los consumidores a sus productos, e inversamen-
te, para indicar a los consumidores lo que los costos del
suministro de bienes y servicios representan para la eco-
nomía. En el sector privado, la regla para la fijación de
precios es la siguiente: 6 En una economía eficiente, el
precio es igual al costo de suministro de la unidad mar-
ginal de servicio; esto es: igual al costo marginal. En prn-
cipio, esta regla podría aplicarse a muchos de los servi-
cios gubernamentales. Peró, en la práctica, los gt biernos
proporcionan sus servicios a menor precio: a veces debido
a la influencia de grupos de presión, y otras por conside-
raciones de carácter filosófico. He aquí algunos ejemplos:
La Administración de Correos acusa una pérdida
anual de más de quinientos millones de dólares, porque
las tarifas postales se mantienen bajas, en parte debido a
la presión del público. El resultado es precisamente el que
cabría esperar. Por el hecho de ser barato, el servicio
postal se utiliza desmesuradamente, como lo atestigua el
volumen astronómico de los anuncios por correo de ma-
teriales de desecho. Esta es una de las causas del déficit.
Las revistas y los libros gozan de tarifas bajas y contri-
buyen lo suyo a las pérdidas. Además, las tarifas bajas y
el financiamiento a regañadientes de los déficit por parte
del Congreso han mantenido a la Administración de Co-
rreos en estado de pobreza, lo que hace que sea dema-
siado pobre para financiar un programa apropiado de
modernización. Esto contrasta con las compañías telefó-
Véase R. Dorfman, Price Theory ("Teoría de los precios"),
o tres libro de esta Serie.

FIII:VNZAS PUBLIC AS
56
entp: esas privadas en un negocio iiitrilar, que tie-
nen una e:anidara de tarifas más racional y están en
coneliciónes de llevar al cabo cierta investigación y de sa-
car provecho de los progresos tecnológicos.
La fijación de precio para cl uso de los parques na-
cionales ha sido una cuestión de filosofía. El Servicio
del Parque Nacional ha preferido mantener los parques
ya sea gratuitos o a un precio de acceso muy bajo, con
objeto de asegurar el uso máxiinb de los Mismos. Si se
supone que el costo marginal detuso adicional de un par-
que nacional es muy bajo, esta política tiene un sentido.
Pero resulta claro ahora que, a medida nue el uso aumen-
han de proveerse servicios adicionales. E inversamen-
ta, •
te, a medida que los servicios mejoran, más gente.desea
utilizar los parques. Por esta ra.óri, cl Servicio del Parque
ha descubierto en est s
ha elevado un poco su tarifa,
proceso que los usuarios aprecian los parques grandemen-
te y están en general dispuestos a pagar de buen grado
's precios más altos. Tal parece ahora que los precios
lo
más elevados -mducirtin a mejores parques y a un uso
• mayor.
La fijación de precio para las ca-reteras constituye un
caso complicado pero importante. En forma tradicional
Estados Unidos ha proporcionado el servicio de carre-
teras y caminos sin gravamen alguno, con excepción de
ciertas tasas en algunos puentes y fronteras de estados.
Ha resultado de esta' política una asignación manifiesta-
mente ineficiente de recursos. Esto puede apreciarse de
la manera más clara en el caso de las calles congestio-
nadas de las ciudades. No se cobra nada en el momen-
to del liso. En cuanto contribuyentes, los motoristas pa-
gan por las calles de la ciudad, pero su cuenta do impues-
tos no se halla referida a la frecuencia del uso. Así, pues,
en sus decisiones al día, el motorista considera las calles
EFICIENCIA EN 1.05 CASTOS C1313ERNANIENTALES 57
Ce la ciudad como libres. Un número cada vez mayor de
personas se sirve de automóviles privados en lugar de los
s.nvicios Públicos de transporte. La congestión de ello
resultante conduce a demandas de grandes gastos para la
mejora de las vías de tránsito. Esto constituye un círculo
vicioso, ya que, las vías adicionales, gratuitas asimismo
para el motorista, desvían en mayor grado todavía el trá-
fico de los sistemas de tránsito en masa a los coches pri-
vados, de donde una mayor congestión y mayor ne-
cesidad de más vías de tráfico. Los economistas han
'propuesto desde hace mucho que los motoristas que reco-
rren regulan:erste determinado trayecto paguen el costo
marginal que imponen a la sociedad: el costo de las vías,
más su contribución a la congestión. Si tuvieran que pa-
gar una tasa sustancial, la prueba .del mercado suminis-
trada en esta forma indicaría si el placer de conducir si:
propio coche en la ciudad vale o no el costo social. Las
carreteras de acceso podrían contar con estaciones de ta-
sas, podrían establecerse permisos de calle, o podría gra-
varse el estacionamiento.' Sin embargo, los hombres prác-
tidos dei mundo han descartado esta solución, y así
odemos prepararnos a seguir presenciando un ciclo in-
terminable de calles congestionadas, nuevas construccio-
nes a grandes costos, más motoristas y mayor congestión.
Mejoras en cl curso de la loma de decisión
La economía puede aplicarse asimismo a diseñar una
situación institucional en la que los que adopta i las de-
cisiones tengan más probabilidades de llegar a resultados
7 Las tasas sobre la gasolina no constituyen una prueba, por-
que cl empleo de la gasolina no corresponde a los Costos socia-
ks de estar en las calles durante los períodos de gran aglorne
ación.

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 EFICIENCIA EN LOS GAST03, GUBERNAMENTALES - 59
58 . FINANZAS PUBLICAS
seguridad alguna de que se siga en cada río cl procedi-
económicamente' saludables. La revolución en el meca- miento mejor, ya que cada dependencia favorece sus ob-
nismo de la toma ele decisión del Departamento de Defensa jetivos particulares.
muestra diversas maneras fundamentales de conseguir- Segundo: la información ha de organizhrse de tal
lo. La experiencia de dicho Departamento debería reve- modo, que los direc.lcres de la política tengan a la vista las
larse corno aplicable a otros campos, tanto en el sec- elecciones rnás importantes. Hasta hace poco, por ejem-
tor público como en el privado. Primero: la estructura plo, las decisiones básicas en materia del presupuesto de
orgánica puede disponerse de tal modo que una sola ui - i- defensa se ocupaban ante todo de la división del pre-
dad de deeisiói sea responsable en relación con un obje- tupttesto total enue el Ejército, la Armada, la Fuerza
tivo determínalo. En esta forma, una sola autoridad se Aérea y las Marinas. y no con la consecución de los di-
enfrenta efectivamente a una elección entre una multi- versos objetivos de la defensa nacional. En cambio, el
plicidad de alternativas súsceptibles de lggrar el objetivo presupuesto de defensa se ha modificado ahora en forma
perseguido y puede escoger racionalmente la mejor. Por que muestre cuánto debe gastarse para cada objetivo. Los
ejemplo: los sibmarinos Polaris y los proyectiles Minn- sistemas principales de armas están agrupados conforme
teman son medios alternativos para la consecución de ob- z. sus respectivos objetivos militares. Los proyectiles Mi-
jetivos estratégicos. Si las decisiones relativas al presu- nuteman de la Fuerza Aérea están ahora juntos con 'los
puesto se adoptan separadamente por parte de la Marina sabmarir os Polaris de 'la Armada y las demás armas de
. y de la Puenia Aérea, entonces el Falaris compite con
otros navíos, y los ployectiles Minuteman compiten con los 'LULA 5
aviones, en lugar de competir los dos sistemas de pro-
yectiles en cuestión uno cdn otro. En cambio, concen- Programa del presupuesto del Departamento de Defensa
trando esta elección en manos del Secretario de Defensa, Evaluación para 1964
créase la posibilidad de averiguar en forma sistemática Programas militares principales (en miles de millones)
cuál sea la mejor combinación de ambos. En defecto de esta Fuerza estratégica de réplica $ 7.3
forma de centralización, el resultado corre riesgo de verse Fuerz‘ts aéreas y proyectiles de la
determinado por las pugnas y el chalaneo burocráti- defensa continental 2.0
Fuerzas de objetivos generales 19.1
cos entre dependencias partidarias de sus respectivas ar- 1.4
Transportes aéreo y marítimo
mas particulares. Fuerzas de reserva 2.0
En contraste con ello, el desarrollo de los recursos hi- Investigación y desarrollo (no com-
dráulicos de la nación se halla en manos de dependencias prendidos en otro lugar) 5.9
de departamentos gubernamentales distintos que compi- Refuerzo general 14.6
Defensa civil 0.3
ten entre sí; a saber: cl Cuerp de Ingenieros del Ejér- Proyectos legislativos: aumento de la
cito, en el Departamento de L2fensa, de la Oficina e.e, compensación militar 0.9
Reclamaciones dei Departamento del interior, etc. En
Total 53.5
defecto de un solo Perlero unificado de decisión, no se da

«--' '7P~"Wtt",,a~. .7t.

'"et,W.T•Tr•CF:"~F
•
-...-~Cas reawarmo-nest..
60 FINANZAS PUB, 'GAS
intimidación estratégica. La tabla J presenta cl resumen
presupuestario de esta información. La división entre los
servicios armados no aparece en él. La tabla no dice
cuánto deba gastarse en cada objetivo ni indica benefi-
cios marginales. Pero plantea en cambio el problema de
tal modo que el Presidente sabe cuánto se gasta•en cada
uno de los objetivos; puede luego decidir a su criterio
para cuál de ellos deban hacerse castos adicionales. Este
método de presupuesto proporciona asimismo, en amplios
términos, el marco general para Levar a la busca de las
soluciones de costo menor en relación con cada uno de
los objetivos.
Tercero: los costos han de considerarse para cierto nú-
mero de años. En relación con la mayoría de los pro-
gramas, el costo del primer año es relativamente peque-
ño, y con demasiada frecuencia esto es todo lo que se
encuentra luego en el presupuesto. En realidad, los cos-
tos de un programa como el de un nuevo sistema de ar-
mas, por ejemplo, se van acumulando hasta un máximo
en el transcurso de varios años, y si la decisión ha de
ser racional, debe considerarse la vida entera del progra-
ma, y. no simplemente el gasto del año inicial. El Depar-
tamento de Defensa opera ahora sobre la base de ur.
presupuesto de cinco años, que muestra el perfil temporal
de los costos para cada prorrama; pero estas cifras no
se han publicado. Aparte de ladefensa, las apreciaciones
anticipadas detalladas sólo se practican en algunas otras
dependencias minores, y esto constituye uno de los más
graves inconveniiiites que gravitan sobre el actual proceso
presupuestario.
Cuarto: la •Iorna de decisiones resultará mejorada
mediante la creación de una organiza. cián institucional
bajo cuya presión los responsables de las decisiones se ven
orientados en dirección de las elecciones económicas. En
.IENCIA. EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES 61
la economía del mercado privado, el interés individual
y la disciplina del balance cle ganancias y pérdidas sirven
para producir decisiones racionales de producción. En el
sector público, en cambio, los responsables no c.r.....geran
los beneficios. En lugar de ello, operan según criterios
qui' les son impuestos por la orgataración correspondien-
te. Si los criterios tienen por objeto promover la conse-
cución de Ics objetivos de la política pública, se producirá
un proceso no muy distinto de aquel del mecanismo del
mercado; pero si los criterios están mal concebidos, resul-
tarán de ello despilfarro y fracasos. Por ejemplo: 1 fun-
cionarios de la Intendencia militar llevan inventaries de
los uniformes, las municiones, el equipo y dem Un
"buen" oficial de intendencia tiene las cosas que sus hom-
bres necesitan; pero el oficial malo se encuentra con que
siempre le falta algo. En forma inevitable, los oficiales
de intendencia se convierten en acaparadores, tratando
. siempre de obtener el máximo de provisiones posib, con
objeto de estar preparados para cualquier continencia.
Es el caso que en las condiciones modernas, en cue las
armas se hacen rápidamente anticuadas, dicho acapara-
miento produce despilfarro. Los inventarios se hacen
demasiado voluminosos, inmovilizan capital, y mucisos ar-
tículos se hacen anticuados antes de llegar siquiera a uti-
liza rse.
Un criterio adecuado de las decisiones de aprovi-
sionamiento tiene en cuenta tanto las pérdidas sufridas
cuando un artículo no se consigue, como los cenos de
almacenamiento de los artículos. En los últimos aiilos, los
servicios armados han adoptado tales criterios cc...amor:á-
cos. y los funcionarios de intendencia se juzgan ahora no
solamente por su habilidad en mantener grandes Pmervas,
sino también por su capacidad en cuanto a reducir íos cos-
tos totales.
 FINANZAS PUBLICAS
62
Contratos con incentivo para las adquisiciones
gubernamentales
Con un gasto del Departamento de Defensa de cerca
de 20 mil millones de dólares anuales para la adquisi-
ción de equipo, la eficiencia en la adquisición resulta par-
ticularmente importante. Por lo regular, el Gobierno es-
tipula contrates con los fabricantes para el suministro do
artículos específicos. Si el articulo es de tipo uniforme y
comporta poca novedad tecnológica —por ejemplo, como
los uniformes militares, la gasolina, las llantas y los ví-
veres—, los contratos se pasan por concurso a continua-
ción de una ennvocatoria pública. Esto asegura un re-
sultado ccmpet.tivo a través de los procesos norinales de
la economía privada. Es el caso, sin embargo, que una
parte imr °flanco de las adquisiciones versa sobre equipo
complicado (proyectiles, etc., de un tipo, con frecuen-
cia, que hasta el presente no se ha fabricado y requiere
todavía desarcollo. En tales casos, el procedimiento del
concurso resulta imposible, toda vez que el producto no
se puede especificar exactamente y que no existe garantía
alguna de que el fabricante logrará efectivamente produ-
duário. En lo pasado, se recurría a un contrato de "cos-
to más beneficio", conforme al cual los fabricantes pro-
ducían los artículos y el Gobierno se obligaba a pagar el
costo, resultara éste el que fuere, más un porcentaje en
concepto de utilidades o una cantidad fija estipulada. Tal
sistema no presenta incentivo alguno que invite al fabri-
cante a mantener bajes los costos, antes al revés. De he-
cho, en efecto, cuanto más alto sea el costo, más altr
resulta el beneficio. ¡ Esto con tituye, realmente, una eco•
nomía al revés! Una alterna 'va sería la de establec..•
con el fabricante un contrato que estipulara un precio
fijo, dejando en su favor, en concento de beneficio su-
.
4.1r,rer.
a^sern..rreee" •••
r'werrztreIrTaffe'
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES 63
plementerio, la twalidad de los costos ahorrados, Des-
pués de todo, éste es el incentivo que reduce los costos
en la economía privada. Sin embargo, este procedimien-
to no resulta practicable cuando los costos son tan poco
conocidos como lo son en los armamentos modernos, y el
Gobierno tendría cine ofrecer a las compañías privadas un
precio muy elevado para que éstas se decidieran a asu-
' los grandes riesgos de un contrato de precio fijo. No
mir
es raro, en efecto, que los sistemas de armas cuesten dos
veces más de lo que inicialmente se había previsto. Ni
existe scg-uridad alguna de que las especificaciones técni-
cas podrán cumplirse al precio que sea.
Con objeto de seguir un camino intermedio entre la
!upresión de todo incentivo enderezado a la reducción de
los costos y el pago de primas de riesgo muy elevadas,
el Gobierno ha hecho la prueba con contratos con incen-
livo, conforme a los cuales el fabricante puede retener
una fracción de toda reducción de los costos por debajo
cle la evaluación inicial, pero paga, en cambio, una frac-
ción de todo exceso de aquéllos por encima asimismo de
.a anticipación primera. Tales contratos no sustituyen,
sin duda, el mecanismo normal de la competencia, pero
introducen por lo menos algún incentivo que invite a re-
ducir los costos más que a aumentarlos. Las entregas
dentro del plazo estipulado y la calidad técnica han sido
fomentadas asimismo mediante la obligación creada al
firmar contratos con incentivo.
Notas finales: la realidad política
El estudio de !a economía de los gastos públicos se
encuentra todavía en su infancia, 'y resultaría prematuro
querer apreciar los procesos actuales de decisión en té:-
in:nos de los ideales de la teoría económica. Sin embargo,
- -•

64 FINANZAS runi.icAs
resulta posible formular algunas observaciones a propc'•
sito de los procesos en cuestión.
1. Las decisiones presentes dependen en gran parte
de las actividades de los grupos de presión en las diver-
sas etapas del ciclo del presupuesto, tanto sobre el poder
ejecutivo corno sobre ci Congreso. La actividad en las
antesalas y los corredorw de la Cámara de Diputdos
constituye un procedimiento altamente organizado en Nor-
teamérica, y muchas necesidades populares logran pública
atención por medio de:a •misma. Pezv los prognmas sus-
ceptibles de ayudar a los que no están organizados no
cuentan, en tal sistema, con perspectisns apreciables de
buen éxito. •
2. Un programa antiguo es un buen programa. ,Una
vez quo ha subsistido por algún tien po, un programa crea
su pmpia clientela, tanto ¿entro corno fuera del Gobierno,
que tizne un interés creado en si prosecución. Con
las posibilidades totales de gastos en exceso constante
de los ingresos probables, los nuevos programas encuen-
tran dificultades de introducción.
3. Nuestro sistema político confiere a más grupos el
poder de ejercer vetos que el de iniciar nuevos progra-
mas. l'ara que un prop-ama pueda ponerse en marcha,
ha de contar no sólo con el apoyo positivo de grandes
multitudes, sino que ha de encontrar además relativamen-
te poca oposición. (Esto lo ilustra el hecho de que no
hayamos logrado aprobar una ley de apoyo general a la
enseñanza después de dzs décadas de reconocimiento claro
de tal necesidad. En enrabio, nuestros programas de vías de
comunicación han experimentado In-an desarrollo del ido
a que cuentan con el apoyo kle algunos grupos y no encuen-
tran mucha oposición.)
4. El c.halaneo coasátuye un elemento importante de
la adopción de decisiones. Lo hay entre dependencias
•
(05
EFICIENCIA EN LOS GASTOS GUBERNAMENTALES 65
gubernamentales rivales, entre la Oficina del Presupuesto
y las dependencia>, entre el Presidente y las comisiones
del Congreso, asi como entre los representantes de las di- 131B1.ICtt.CA
versas regiones y otros grupos de aquél. Los puntos de
vista de las partes interesadas encuentran también expre-
sión en las audiencias de las comisiones parlamentarias y
en las conversaciones extraoficiales de los pasillos. Este
proceso es poco limpio y no se ajusta a principio simple
y lógico alguno. Pero asegura con todo por lo regular
que no se pasen por alto los asuntos importantes. Pre-
viene el tipo de burdos errores que producen ocasional-
mente los procesos de decisiones más eficientes de los go-
biernos totalitarios.
Resumen
Las decisiones relativas a los gastos le obtienen en
el sector público a través del proceso del presupuesto. El
presupuesto contiene los gastos y los ingresos previstos
.para un año fiscal. El Gobierno federal cuenta con un
sistema de presupuesto sumamente complicado, en el que
las demandas detalladas de las dependencias oficiales se
consideran en relación con las necesidades de la política
fiscal general.
Tres clases de cifras presupuestarias son de uso co-
rriente en Estados Unidos. El Presupuesto Administra-
tivo es el presupuesto tradicional y tiene una base legal.
Sin embargo, deja de lado las operaciones de los fondos
fiduciarios. El Presupuesto Consolidado de Caja'es cern-
ple.zo, y comprende todas las operaciones. El Presupuesto
. dt la Cuenta de la Renta y Productos Nacionales si-
Ma los ingresos en el momento en que se hace sentir su
efecto económico, y deja de lado los gastos que no con-
sumen recursos o que nada añaden a los ingresos privados.
ne.ress'plhiicas.-3.
 ifia~f• 5151"Migg511"5"aligETSMIES
'‘1115115•
66 FINANZAS PUBLICAS
Cabe aplicar principios económicos a ia elabomciIn
del presupuesto para mejorar la eficiencia de la asit7aa-
ción de fondos en el sector público. El plincipio de que
los beneficio! marginales han de exceder del costo mar-
ginal puede aplicarse en algunos campos limitadias. Sin
embargo, en relación con una gran parte de los .gestos
gubernamentales, no se deja definir medida objetiva al-
guna del beneficio. El principio - de que los objetivos han
de alcanzarse con el método del costo menor se puede- apli-
car en fornia más general, especialmente en materia de
defensa. La evaluación económica en términos de precio
de los servicios públicos sujetos a la ley de la oferta y la
demanda puede contribuir asimismo a asegurar un em-
pleo eficiente de los recursos. _
Para lograr elecciones racionales, el proceso de la adop-
ción de decisiones ha de estar concebido de modo azre -
piado. Las alternativas importantes para la realizad&
de cada objetivo han de sopesarse unas respecto de otras.
Los gastos han de identificarse claramente con los objeti-
vos que persiguen. Las presiones sobre los elementos que
deciden en última instancia han de ser de naturaleza tal
que conduzcan a la aplicación de criterios adecuados. Y
han de tenerse en cuenta los costos relativos al tef.odo
entero de un programa, y no simplemente los con :ion-
dientes a un solo año.
se'
• ~•~M reo
CAPITULO III
FINANZAS PUBLICAS DE LOS GOBIERNOS
ESTATALES Y LOCALES
'El Capítulo I trató de la cuestión relativa a cuáles
actividades deberían llevarse al cabo en forma p 'Mea con
preferencia a la privada. Una vez que se ha delimitado
el ámbito de la actividad pública, queda por decidir la
distribución adecuada de esta actividad entre los diversos
niveles de gobierne en nuestro sistema federal; esto es:
qué es lo que debe hacer el Gobierno federal y qué de-
ben hacer los Gobiernos estatales y locales.
En algunas ciudades de New Eneland sigue siendo
la legislación vigente la de la asamblea pública, formada
por todos los ciudadanos elegibles. Esto representa la de-
mocracia pura. Cuando se trata de las finanzas públicas,
los residentes de la ciudad emiten sus respectivos juicios
acerca de los bene'icios y los costos de los gastos. Los
administradores de la ciudad pueden, sin duda, someter
sus presupuestos, pero la asamblea local tiene por lo re-
gular sus ideas propias, que hacen que el gobierno sea
eliciente y el costo bajo.
Si comparamos este proceso de la. adopción de deci-
sión con el de Washington o de las capitales de los Es-
tr.dos —con legisladores ocupándose de gran diversidad
de asuntos, remotos muchos de ellos de su experiencia
personal., presionados por profesionales de los pasillos
67
68 FINANZAS PUBLICAS
que buscan bt:neficios sin costos en favor de sus grupos
respectivos, o imponiendo medidas comunes a una gran
variedad de comunidades 'de circunstancias y aspiracio-
nes diversas—, nos percatamos de la ventaja de poseer
un Gobierno federal, con vigorosos gobiernos locales para
tratar de los problemas que se les presentan.
En el tranicurso del presente siglo, el Gobierno fed,tal
se ha hecho más extenso y más poderoso en comparación
. con los cíe los niceles estatal y local.. Sin embargo, en
materia de gastos públicos, los gobiernos estatales y lo-
cales han seluido siendo importantes y es perimentan
actualmente de hecho un vigoroso resumir. Desde el fin
de la guerra dr Corea, los aumentos de los gastos estatales
y locales han sido - Mucho mayores que los de los gastos
federales. La Laret‘ de proporcionar e -relanza a una po-
blación tscolis en rápido crecimiento se ba dejado casi
por completo a los niveles esiatal y local Cines gastos han
subido asunisino pian caminos, cloacas, hospitales, servicios
de agua, asistencia pública, policía y protección contra
incendios. En algunos pocos casos, el Gobierno federal ha
otorgado subvenciones para ayudar a cubrir los costos,
dejando la administración en manos de las autoridades es-
tatales y locales. De hecho, de todos los servicios públicos,
aparte los relacionados con la política exterior (defen-a,
ayuda exterior, espacio, etc.), los gobiernos estatales y
locales atienden en la actualidad, con mucho, la parte
mayor.
Uno de los problemas más interesantes de la econo-
mía de las finanzas públicas es el de determinar el nivel
de gobierno más apropiado para la atención de cal:a
uno de los servicios públicos. El presente capítulo se ()ci-
pa de esta cuestión, s, exarni n luego los problemas
nerales de las finanzas con los que se enfrentan los gr.-
biernos•estatales y locales.
FINANZAS PUBLICAS DE LOS GOBIERNOS 69
Ventajas del Gobierno local
Mucha geríte opina que todo lo que puede hacerse en
forma privada debería hacerse así, y que si ha de hacerse
por el Gobierno sea esto al nivel local o, como segunda
alternatisn, al nivel estatal. Este punto de vista se basa
en la creencia de que el poder total del Gobierno debería
mantenerse lo más reducido posible, con objeto de pro-
teger las instituciones individuales y privadas, y de que
es conveniente, en nuestra sociedad, que el poder perma-
nezca difuso, más bien que centralizado. Además, sola-
mente el ejercicio de las funciones gubernamentales es el
que mantiene sanos a los Gobiernos locales, y son éstos
- asimismo los que proporcionan las principales oportuni-
dades de participación individual en el gobierno. Wash-
ington queda muy lejos de las vidas cotidianas de la ma-
yoría de nosotros. Votamos a favor de presidentes y
diputados, Sin duda, pero esto es muy distinto de la vo-
tación en una asamblea urbana en New England, o de
fotmar parte de un consejo escolar, o de ser candidato
en la elección de presidente municipal local. Estas son
razones de carácter político, que tienen, sin eMbargo, sus
contrapartidas económicas.
1. Las decisiones relativas a los gastos pueden adop-
tarse de modo más racional en un Gobierno pequeño que
en uno grande, debido a la mayor coincidencia entre la
disnibución de los beneficios y los costos. En el caso de
un nuevo proyecto de ley federal, los individuos —y sus
diputados— no tienen un conocimiento tan claro del au-
mento de impuestos restiltante, ya que la parte que ellos
o sus distritos habrán de pagar será exigua. En el Go-
bierno local, en cambio, el costo resultante en términos
de impuestos pueden por lo regular apreciarlo los contri-
buyentes de modo más inmediato. Inclusive en el Gobier-
twi • tiird • •• 4/ V
FINANZAS PUBLICAS -
70
no local no están las elecciones cole tivas efectuadas al
través d í1 proceso político sujetas a la prueba del mercado.
Sin embargo, si las decisiones se adoptan para una comu-
nidad pequeña, el resultado racional en términos del mer-
cado tiene mayores probabilidades, en igualdad de cir-
cunstancias, de ser conseguido, porque el juicio *está en
condiciones de basarse en una información más completa
y las posibilidades de pagar los no beneficiarios son me-
nores.
2. Una multiplicidad, de comunidades separadas crea
la posibilidad de cierta elección individual, aun en ma-
teria de los bienes colectivos. Se recordará que vimos en
el Capítulo I que una de las características del bien co-
lectivo.es la de que todos los miembros de la comuniCad
habían de gozar del mismo sivel del bien, independiet.te-
/ mente de sus deseos personal s, simplemente por el h ho
de que el bien en cuestión les era servido conjuntasner.te
a todos ellos. Allí donde muchas comunidades están en
juego, se introduce un nuevo tipo de elección. Cada in-
dividuo puede escoger hacerse miembro de la comunidad
que le oír( ce la combinación de aquellos bienes colec-
tivos que él prefiere. Por ejemplo: en el área típicamente
metropolitana, con un núcleo central y sus numerosos subur-
bios, un individuo puede preferir vivir en una comunidad
que tiene excelentes escuelas, pero impuestos elevados, en
tanto que otro, tal vez el jefe de una familia sin hijos o
con hijos fuera de la edad escolar, preferirá acaso un
sistema deficiente de escuelas e impuestos bajos. Ahora
bien, toda vez que una persona no puede vivir más que
en un lugar, no puede escoger la combinación exacta cl^
servicios públicos que prefiere, pero siente, con todo, por lo
menos cierta predilección acerca de su tipo general: E: :e
proceso de la elección de comunidad produce una coimi-
dencia todavía mayor de los beneficios y los costos en los
1.74,
FINANZAS PUBLICAS DE LOS Ga3IERN65
servicios públicos. En forma - típica, las familias intere-
sadas en la enseñanza se agrupan en los suburbizs.. COCO
lo hacen los matrimonios ancianos o las familias ene pre-
fieren no enviar sus hijos a las escuelas públicas. r•-;¿a
uno obtiene así el sistema escolar que pry.Tiere y pm el que
está dispuesto a pagar. ,
3. Y lo que es más importante toda54, la dumenr.d-
lización de las funciones públicas a los niveles emml y
- local permite que cada región aplique sus propios -taior
es
de apreciación a los programas gubernamentales A di-
ferencia de los países más pequeños y más honame_-ecs
de Europa, la gente en diversas partes de Estad:s Uni-
dos tiene ideas muy distintas acerca de la respons±iliciad
pública apropiada en campos tales como la asisten-La - pú-
blica y los subsidios de paro forzoso, actea del mr;iczer
de la enseñanza, e inclusive a plopósi:s de la firlición
apropiada entre los sectores público y privado. C.u....kifts-
quiera que sean los servicios gubernam=tales prcr_orcio-
. nados a los niveles estatal y local, se puede sw..ncl,--
teniendo en cuenta las preferencias regir-entes; el Gcbier-
no nacional, en cambio, ha de impon= normas mitos-
mes si quiere llevar al cabo algún proyer.o.
4. La descentralización permite asinrl=o que 1.1
-2.n..13
comunidades realicen una labor experimental proresiva.
susceptible, más adelante, de servir de norma pira ei
resto del país. Compárese, por ejemplo, el sistema
cativo norteamericano con los sistemas centralizafiís
Europa occidental y del Japón. En Norteamérica, si Go-
bierno federal no tiene prácticamente ni voz n: vcrn: Ics
departamentos de la instrucción pública estatal sna to-
dopoderosos, en la fijación de los cursos de estucliw en
el establecimiento de las normas en alpinas pares del
país, en tanto que • en otras el poder discrecional
ide
en el Consejo escolar local. Como - resultado de eto, al-.
72 FINANZAS itIBLICAS
gunas escuelas son excelentes, desarrollan nuevas técnicas
pedagógicas. cambian los cursos conforme a las necesi-
dades de. los tiempos y se aseguran profesores competentes
y bien pagados Otros sistemas escolares van desde muy
buenos a francamente deficientes, según la actitud y los
recursos económicos de las comunidades y los Estados. En
un país como Francia, por ejemplo, el poder está con-
centrado en el Mirdsterio de Educación, que es el que de-
terminn el contenido de los cursol de estudios, selecciona
los libros de texto,. forma y contrata a los maestros y es-
tablece incluso esamenes tt escala nacional para los estu-
diantes. , El resultado de esto es mayor uniformidad en
los sistemas escolares, con menos innovación y pocas
escuelas verdaderamente sobresalientes, pero con escuelas
relativamente buenas, aun si la comunidad es pobre y no
aprecia particularmente la instrucción.
5. El proceso político a cuyo través se forman las de-
cisiones sobre los gastos impone en algunos casos a los pro-
gramas un patrón de gastos que refleja más bien la dis-
tribución del poder político que criterios económicos
racionalcs. Al nivel federal existe un importante elemen-
to regional en la distribución del poder y, por consiguien-
te, de los fondos públicos. Cualesquiera que sean lo .; ob-
jetivos gene nalw de un proyecto, se producirán fuertes
presiones para la asignación regional de fondos según un
tipo que refleja la realidad política. También los gastos
al nivel local rasan por un proceso similar, pero las po-
sibilidades co ml sentido son aquí, con todo, más limi-
tadas.
• blica una cuestión de interés nacional? Hasta el presente,
Ventajas de los programas nacionales
Estados Unidos se estableció originariamente debido
a la necesidad de un Gobierno nacional. Considerada
FINANZAS -PUBLICAS DE LOS GOBIERNOS 73
la cuestión desde el punto de vista limitado de la eco-
nomía, he aquí alpinos factores que requieren una ac-
tividad nacional:
1. Ciertos servicios públicos son colectivos en relación
con la totalidad del país, en el sentido de que se propor-
ionan conjuntamente a todos los individuos de la nación.
La defensa y otros programas en apoyo de nuestra polí-
tica exterior revisten obviamente dicho carácter. Otros
servicios públicos, en cambio, son colectivos para una co-
munidad más pequeña y pueden atenderse, en consecuen-
cia, a través de un Gobierno que comprenda el grupo me-
nor. Los servicios de policía y de protección contra in-
cendios constituyen ejemplos de ello.
2. Algunos servicios públicos afectan el interés nacio-
nal hasta cierto punto, pero no exclusivamente, y puede
por consiguiente diszreparse razonablemente en cuanto a
apreciar si el interés nacional es suficiente o no para jus-
tificar programas nacionales en relación con ellos. Por
ejemplo: la sociedad entera está interesada en la educa-
,ción de sus ciudadanos. En efecto, todos nosotros com-
partimos el mismo avance político, cuya calidad depende
de una ciudadanía cultivada. Por otra parte, la riqueza
cultural de nuestra sociedad, lo mismo que nuestra efi-
ciencia en la ejecución de tareas tales como la defensa
y el esfuerzo espacial, depende de la calidad de nuestra
educación. Y todos nosotros disfrutamos de mayores in-
gresos porque nuestra mano de obra posee un elevado
promedio de preparación profesional. Ahora bien: ¿son
estos factores suficientes para hacer de la instrucción pú-
el país ha decidido, con algunas reservas, que no era así,
linátando los programas nacionales a cierta ayuda finan-
ciera a la ciencia que se enseña en las escuelas y a la ense-
ñanza superior.
 oba a vimos& ....
74 FINANZAS PUBLICAS
3. La superioridad de lo; recursos financieros del Go-
bierno federal tiende a hacer que los programas graviten
alrededor del nivel nacional. El Gobierno federal se ha
apropiado algunas de las mejores fuentes de ingresos, es-
pecialmente de los impuestos mercantiles. Además, los in-
gresos medios son mucho más altos en algunos Estados
que en otros. Si hay que asegurar por doquier un nivel
mínimo de servicio público, los Estados más prósperos han
de ayudar a los más pobres, como lo hacen cuando el im-
puesto federal se emplea para el financiamiento.
4. La voluntad de emprender servicios públicos es al-
gimas veces mayor al nivel nacional que al nivel estatal
y local. (No todo el mundo considerará esto como una
virtud.) Si bicn los mismos individuos eligen los func o-
narios a los distintos niveles d gobierno, las decisiones po-
líticas que se hagan in mateita de gastos no serán ncom-
sariamente las mismas. En las localidades, los propietarios
territoriales gravados con fuertes impuestos y que no es
probable que favorezcan una política de gastos, pueden
ser acaso particularmente influyentes. Por otra parte,
nuestros medios de comunicación en masa más importan-
tes son nacionales, y de ahí que resulte más fácil desper-
tar el interés popular por un problema o una necesidad
sobre una base nacional que local. Nuestra atención se
centra en Washington, y no en las capitales de nuestros
Estados o en nuestras poblaciones y ciudades:
5. Finalmente, muchos gobiernos estatales y locales son
simplemente ineficientes y carecen de espíritu de inicia-
tiva. Encuentran que resulta difícil atraer personal dd
primera calidad con los salarios que ofrecen. En alguna
áreas, la corrupción constituye un grave problema. Si bien
muchos de los retos económicos a los gobernantes se pía; -
teamt en la presente década a• los niveles estatal y local
—en materias como la enseñanza,. la renovación urbana
s.)
I, • a
119-1)-sa
7INANZAS PUBLICAS DE LOS GOBIERNOS 75
y la valorización de los recursos—, es lo cierto que la capa-
cidad rectora necesaria para formular proyectos efectivos
falta en las localidades con frecuencia que es considerada
excesiva..
Financiamiento de los Gobiernos estatales y
locales en la posguerra
Vimos en el Capítulo I que los gastos totales de los
Gobiernos estatales y locales habían aumentado enorme-
mente en el período de la posguerra, más que en cual-
quier otro sector de la economía. Los gastos totales fue-
ron de 27.9 mil millones de dólares en 1950, pero habían
alcanzado en 1961 la cifra de 55.8 mil millones de dóla-
res. Nadie habría podido anticipar que los Gobiernos es-
tatales y locales fueran capaces de financiar unos gastos
tan enormes, habida cuenta de la respuesta relativamen-
te baja de sus impuestos al aumento del ingreso. Tales
aumentos habrían parecido imposibles a la mayoría de los
expertos y, de hecho, una crisis financiera general de los Go-
biernos estatales y locales se ha predicho con frecuen- o
cia. Y, sin embargo, en la mayoría de las áreas los re-
juisitos del rendimiento se han cumplido. La tabla 6
expone un resumen de como se han cumplido.
El impuesto sobre la propiedad, del que por mucho
I tiempo se había creído que no respondería al desarrollo
económico, ha rendido más del doble que once años antes
debido a la ampliación de la base del impuesto, combinado
con el auge de la construcción en la posg-uen t, con las
tasas sustancialmente más altas y con una administración
mejorada. Había sido siempre difícil administrar los im-
puestos, especialmente en períodos de inflación, cuando la
frecuente nueva estimación ere los valores relativos a la pro-
piedad se hace necesaria, aunque sea impopular, para que
re.-grrmynria
Irt","11:"ItSPV. n“.
 ...sea

léte
76
sac INANZAS PUBLICAS .:INANZAS PUBLICAS DE LOS GOBIERNOS
77
TABLA 6 los impuestos sigan el paso de los precios cambiantes. No
Ingresos y gastos totales de los Gobiernos estatales y locales, obstanu, en presencia de las necesidades financieras agudas;
de 1950 a 1961 (en miles de millorus de dólares) muchas comunidades procedieron a nuevas estimaciones
Estatales y con objeto de aumentar el volumen de la base impositiva,
locales y aumentaron además constantemente las tasas
Aumento en Los ingresos procedentes de impuestos sobre las ventas
1950 .1961 porcentajes . aumentaron asimismo fuertemente, en parte corno con-
iroCi y Ingresos
20.9. 54.0 158/
secuencia del desarrollo económico, y en parte debido a
Total la adopción de impuestos generales de venta en algunos
Impuestos sobre la propiedad 7.3 10.0 147 otros Estados, así como al
Impuestos sobre ventas y con- aumento de las tasas. De modo
SUMOS 5.2 12.4 138 similar, también los impuestos estatales sobre el ingreso,
Impuestos sobre el ingreso tanto el personal corno el de las sociedades mercantiles,
individual .8 2.6 225 experimentaron fuertes alimentos. Otros impuestos, como
ac: • Impuestos sobre el ingreso de
sociedades 1.3 117
los derechos de consumo sobre el alcohol, el tabaco y la ga-
Otros impuestos 2.0 4.5 125 solina, subieron también en muchos lugares.
Gravámenes e ingresos diver- • Los proyectos subvencionados por ei Gobierno federal
lec, • :1 sos 2.5 8.0 220" contribuyeron asimismo a ayudar considerablemente, pa-
tet: Ingresos procedentes del Go-
bierno federal 2.3 7.1 181
( sando de 2.5 a 7.1 mii millones de dólares. El Gobier-
--_-•
no federal se hizo cargo de una buena parte de los pro- I
isc7• Egresos
i, Total 22.8 56.3 146
yectos de carreteras y caminos y aumentó asimismo su
contribución a los programas de asistencia pública
Instrucción 7.2 20.6 186 rstatales y locales, dejando en ambos casos la administra-
/Carreteras y caminos 3.8 9.0 ,158 •ión de los mismos en manos de los Estados y de las
Asistencia social 2.9 4.7 62 locali-
dades.
WT, H Hospitales y salubridad 1.7 4.1 141
Policia y protección contra
incendios 1.3 3.1 138
Servicio de cloacas e higiene • .8 1.8 125 Sistemas de impuestos estatales
ac Parques y recursos naturales 1.0 2.2 120
1.8 No todos los Estados han resuelto sus problemas finan-
*E- Intereses .5 260
Demás servicios (vivienda,
cieros en la misma forma. La tabla 7 constitu !e un re-
eL cárceles, aeropuertos, bi-
bliotecas, administración,
sumen de los sistemas de impuestos de los 50 Estados, in-
dicando cuáles impuestos se perciben y cuáles son sus tasas
etc.) 3.6 8.1 125
básicas. El lector observará que existen. diferencias nota-
Procedencia: Bureau of the Census, 13.5. Department of Com- bles entre los patrones de los impuestos estatales, tanto
merce.
en las clases de los impuestos percibidos como en sus ta-

• . , •.
. , .

,»SNSANIM1aSienr• —14••••••-•••
78 FINANZAS PUb ..ICAS
sas. Estas diferencias reflejan hasta cierto punto las ca-
racterísticas de las economías de los Estados, las diferen-
cias en su historia y tradición y las diferencias de las
preferencias locales.
¿Y qué diremos acerca de lo futuro? Es muy posible
que para 1970 las gastos estatales y locales rebasen los
100 mil millones anuales. Sus sistemas impositivos cubri-
rán probablemente la mayor parte de este aumento. Pero
esto incluirá reiterados aumentos de las tasas de los
impuestos, y tal vez la introducción de impuestos sobre
el ingreso y sobre las ventas.en algunos Estados más, toda
vez que su situación financiera permanece sujeta a presión
constante. Las subvenciones federales aumentarán asimis-
mo en cierta medida.
El problema financiero variará también entre los Es-
tados. Los recursos económicos no se hallan distribui-
dos de modo uniforme. El ingreso personal per cápita
estuvo en 1962 por debajo de $ 1,715 en los ocho Esta-
dos más pobres, y por encima de $ 2,775 en los ocho
más ricos.
Un estudio semioficial reciente ' da una apreciación de
los ingresos que arrojaría un sistema de impuestos repre-
sentativo, aplicado uniformemente en todos los Estado..
Este sistema, promedio de los sistemas tributarios estata-
les de Estados Unidos, daría de 231 a 325 dólares per
cápita en los o:ho Estados más favorecidos, y de 115 a
141 dólares en los ocho Estados menos favorecidos. Al pro-
pio tiempo, algames de los Estados más pobres son los que
tienen proporciphes particularmente grandes de niños en
edad escolar y la familias desamparadas.
Advisoi y Commission on Intergovernmental Relations,
Meeuures of Staze and Local Fiscal Capacity ad Tax Effort
("Medidas de la capacidad fiscal y del esfuerzo impositivo de
los Estados y las loca.idades") (octubre de 1962), página 54.
nmeeeeenri.erserteaS•
--
FINANZAS PUBLICAS DE LOS GOBIERNOS 79
Soluciones a los problemas de las
finanzas estatales y locales
Aunque preferimos que las actividades se lleven al cabo
localmente, se han formulado diversas propuestas para
arriar a la situación financiera de los Gobiernos estatales
'y locales.
Devolución de funciones e impuestos a los Estados
El presidente Eisenhower simpatizaba particularmente
con este problema. Nornbn5 la Comisión KestnLaurn,2 la
cual estudió a fondo todo el complejo de cuestiont ; que
comportan relaciones fiscales entre los Gobiernos federal
y estatales. Esta Comisión recomendó mayor cooperación
federal-estatal, pero no propuso cambio categórico alguno
de los acuerdos vigentes. A continuación del informe,
Eisenhower instituyó un Comité Conjunto de Acción Fe-
deral-Estatal (Joint Federal-State Action Committee) de
gobernadores y funcionarios federales para que determi-
nara una nueva distribución de las responsabilidad fun-
cionales y propusiera los ajustes correspondientes de los
ingresos. Este grupo recomendó finalmente, después de
haber examinado muchos proyectos, que la responsabili-
dad de la preparación vocacional y de los servicios de
tratamiento de los desperdicios fuera devuelta a los Es-
tados, y que una parte del impuesto federal a los telé-
fonos fuera revocada, para ser impuesta de nuevo por
aquéllos. Resulta interesante que este grupo no estuviera
en condiciones de presentar otras propuestas. Revelóse, en
cfectcs que la distribución de los beneficios de la de-
2 La Commission on Intergovernmental Relations, A Repare
tu the President lar Transmittal to tire Congreu ("Informe al
Presidente para su transmisión al Congreso"), junio de 1955.
!-
"""F"rs'7;5rz7!I"rT""""T'wrF'"n"""Iv-rwyTzrn-y,r«”Pir--'
'"""'"
 TABLA 7 TABLA 7 (Continuación)
Sistema de los impuestos estatales, 1963 Imputa° especial de consumo
Ventas gene- Impuestos so. Impuestos so .:e Debidas aleche-
1-ale, e ingre. tire el el intereso de Cornbiutible Tabaco liras ip. gal.,
sos brutos so individual sociedades para monina y p. 20 salvo indicacion Otros puestos mayores
(tasa) (tasas max.) (tasa mí.) (/ pi wat ) cusarrillos) contraria)
(2) (3) (4) (0) (6) (7)
O)

4 5 3 7 6 30% del detalle

Alabama 16% de los 18% de los 8 8 $4 Impuesto sobre el pescado fres-
, .5
Alaska imp. fed. irki. Ud. co (impuesto sobre los ense-
res de pesca y el valor del
pescado)
3 4.5 5 6 2 $1.44
Arizona 5 6.5 6
3 5
A rkanras 5.5 6 3 $1.50
3 7
California 5 6 - $1.80
2 8
Colimado 5 6 5 $2.00
Connecticut 3.5
.14 II 5 6 5 $L15
Di laware 5 6 2 $1.50
3 5
•District of Columbia - 7 5 $240
Florida 3- ,
3 6 4 6.5 5 $1.00
Geo rgia 111 20% del 15%
3.5 9
Hawaii precio al precio el
por mayor por mayor
- 10.5 10.5 6 7 S.L.C. + 10%
Idaho _
3.5 - 5 4 $1.52
Illinois 6 4 $2.00
Indiana 2 - -
2 3.75 3 . 6 4 10%
10Wa 3.5 5 4 $2.40
2.5 5.5 ,
K ansas 7 • 7 2.5 $1.28
3 6
• Kentucky 9 4 7 - $1.58 Impuesto de extracción (im-
Louisiana 6
puesto sobre la producción de
carbón, petróleo, gas, etc.)
4 - - 7 -6
5faine 5 6 6 $1.50
3 5
5Iaryland 6.8 5.5 6 $2.25
Massachusetts
- . 7.4 6
4 - - 7 8%
Mich igan 9.3 5 7 $2.50
- 10.5
Minnesota 6 7 8 Estarlo "seco"
3 . 6
Mississippi 5 4 $1.20
4 2
Missouri 4.3 6 8 20%
Montarla - 7
- - - 7 4 $1.20
Nebrarka 6 7 $1.40
•Nevada 2

80 81

• o•viereve-


_
,
; 15Krr,
.

• 're.
'
TABLA 7 (Continitacitln) TABLA 7 (Continuación)

Venta- gene- Impuestos so- Impuestos sobre Bebidas alcohó-

rales e ingre- bre I ingre- el ingreso de Combutaible Tabaco ticas (p. gal.,
sos brutos so in:Boli:Iva' sociedades pera motores (d p. 20 salvo itidicacion
(tasa) (tasas más.) (tasa max.) (4 Is• Vd.) cigarrillos) centrada) Otros impuestos minares
(I) (2) (3) (4 ) (3) (6) • (7)

New liampshire 4.25 7 15% del S.L.C. Impuestos mutuos (7% de la

detalle contribución total a fondos co-
munes)
New Jersey 10 1.75 6 7 $1.80
New Mexico 3 6 3 6 8 $1.50 Impuestos de extracción (mi-
nerales. petróleo y gas)
New York 10 5,5 5 $1.50
North Carolina 3 7 6 7 12%
North Dakota 2.25 11 6 6 3 $2.65
Obio 3 — — 7 5 $1.00
Oklahoma 9 6 4 6.58 •7 $2.40 Impuestos sobre la producción
bruta (sobre minerales, petró-
1 leo y gas)
Oregon — 9.5 6 6 — S.L.C.
Pennsylvania 5 — 6 7 6 10%
Rhode Island 3 — 6 7 6 $2,00
South Carolina 7 . 5 $4.00
_ i
South Dakota 2 _ 6 6 $2.50
Tennessee 3 . 6 4 . 7 / $2.50
Texas 2 — — 5 4 $1.68 Impuesto de extracción (pe-
tróleo, gas, azufre, cemento)
Utah 3. 5 4 6 8 S.L.C. + 4% .
Vermont _ 7.5 5 6.5 7 $5.10
Virginia _ 5 . 5 7 - 3 10%
Washington 4 _ _ 7.5 4 S.L.C. + 10%
West Virginia 2 5.5 — 7 6 S.L.C.
SVisconsin 3 . 8.5 7 . 6 6 $2.00
Wyoming 2 — — i , 5 . .4 $ .80
Número de los que i
tienen impuestos 40 , 36 37 . 51 47 50
•

Procedencia: StaU and Local Taxes, Prentice-Hall, Engley,tod

N. J. (S. L. C. = State Liquor Comrnission).

82 83
 fralLatir.rtik, ••••••••••• • .1 .4 é ti...0~1.E,, mun
131 FINANZAS PUBLICAS
volución de un impuesto a los Estados era siempre dife-
rente de la distribución de los costos y que, por consi-
guiente, algunos Estados se opondrían a la devolución en
cuestión. Además, los funcionarios que administraban los
programas financiados por subvenciones temían que los Es-
tados no siguieran manteniendo su apoyo. La modesta
propuesta recomendada, que devolvía más de la base tri-
butaria federal que los costos de los programas devueltos,
fue enviada por el Presidente al Congreso, pero no fue
aprobada. Así, p tes, al sometezse a la prueba del proceso
político, tanto al nirel estatal como al federal, la cues-
tión del retorno de funciones a Estados Unidos, resultó
que la gente estaba perfectamente contenta con que Wash-
ington siguiera ejere'endo las funciones ¿n cuastión.
SU :7 venciones globales
Las Subvenciones globales son otra de las propuestas
destinadas a reforzar las finanzas de los Estados mante-
niendo descentralizado el control. En esta fonna, el Go-
bierno federal concedería simplemente a los Estados deter-
minada subvención fija anual, que mantendría su situación
financiera, pero sin influir en sus decisiones. Cuales-
quiera otros gastos que las legislaturas estatales votaran
habrían de financiarse por completo con los propios re-
cursos tributarios de los Estados. Tales subvenciones po-
drían ser de varias formas. Podrían adoptar la forma
.de t articipación de impuestos; esto es; cada Estado reci-
biría una subvención igual a alguna fracción de los im-
puestos que el Gobierno federal recauda en el Estado en
cuestión a título, pongamos por cak de impuesto sobre
los ingresos. Este método se vería libi de la mácula de
• actual de fragmentación excesiva". Repon on Federal State. Re-
subsidio, ya que, en cierto sent:do, el Estado sólo recibiría
devuelto lo que anteriormente se había recaudado en él.
FINANZAS PUBLICAS DE LOS GOBIERNOS 135
Sin embargo, la participación de impuestos no iguala las
capacidades fiscales, ya que los Estados más pobres serian
los que obtendrían las subvenciones menores. En forma
alternativa podrían promulgarse subvenciones igualadoras,
basadas en una fórmula tal, por ejemplo, como la, del
ingreso ft.er cdpita o la rie la capacidad fiscal. Se han
propuesto asimismo subvenciones consolidadas, con las
cuales el Gobierno federal totalizaría las cantidades que
concede ahora a cada Estado para los más de cien pro-
gramas específicos en vigor. Convirtiendo estas subven-
ciones específicas en una sola cantidad irrevocable, el con-
trol federal se eliminaría.'
Canadá tiene un sistema extenso de subvenciones glo-
bales a las provincias que ha conducido, como es sabido,
a considerables disputas políticas acerca de los importes,
pero ha dado resultados bastante satisfactorios. Inglate-
rra las ha empleado en cantidades limitadas para ayudar
a los Gobiernos locales. Pero en Estados Unidos, el
Congreso no ha simpatizado con este método, ni lo reco-
mendó tampoco la Comisión Kcstnbaum. El Congreso
prefiere otorgar subvenciones para llevar al cabo obreti-
vos específicos nacionales, con objeto de que los Gobier-
nos estatales y locales se vean estimulados a emprender
3 Véase George C. S. Benson y Harold F. McClelland. Ccn-
solidated Grants: A Means of Maintaining Fiscal Responsibrlity
("Subvenciones consolidadas: Medio para mantener la resprzsa-
bilidad fiscal") (Washington D. C.: American Enterprise Asrcia-
tion, diciembre de 1961). La primera Comisión de Hoover ;ara
la Organización del Poder Ejecutivo del Gobierno (Reos-en
Commission On Organization of the Executive Branch of the
Government) favoreció la consolidación de las subvenciones en
unas pocas "categorías amplias, como carreteras, instrucción, asis-
tencia pública y salubridad pública, en contraste con el sistema
tationr ("Informe sobre las relaciones entre el Gobierno federal
y kv Estados"), p. 36.

FINANZAS PUrtICAS
96
o ex tender actividades que en otro caso no iniciarían. Por
supuesto, la corporación política que decreta los impues-
tos ha de tener también cierta responsabilidad a propósito
de la forma de gastarlos.
, COMO resultado de ello, tenemos en Estados Uni-
dos un sistema cumplicado de subvenciones condicionales.
Algunas de ellas son subvenciones paritarios, en las que
el Gobierno federal fija 50%, pongamos por caso, de los
fondos para un pograma si el Gobierno estatal pone por
su parte el otro 50%. Esto, deja una parte del costada
de todo proyecto a cargo del Estado, y hace que el Go-
bierno estatal considere por lo menos una parte del costo
en impuestos en sus decisiones de gastos. En otros casos,
las subvenciones pueden asignar importes fijos, sin fondos
paritarios, para asegurar normas mínimas. Por ejemplo:
las subvenciones federales para cierto tipo de asistencia
pública proporcionan acaso la totalidad de los primeros
14 dólares semanales por beneficiario, debiendo financiar
el propio Estado todas las demás ventajas que decida pa-
gar más allá de dicho límite.
Resumen
El sistema de Gobierno federal, o de niveles múltiples, /
presenta importantes ventajas respecto del sisteinla centra-
lizado. Permite mayor difusión del poder, elecciones más
apropiadas acerca de los bienes colectivos, la aplicación
de valores distintos en los programas de regiones y loca-
lidades diversas 5 una gran oportunidad de experimen-
tación. . .
Por otra pare, algunos de los se-vicioi públicos más
importantes versan sobre bienes colectivos para el país
entero, despertando un interés nacional, y deben em-
prenderse en el piano _nacional. El Gobierno federal dis-
1 • ,-1,1.1.• x.• -
FINANZAS PULL1GAS DE LOS GOBIERNOS 87
poni: también de mayores recursos financieros. La falta
de iniciativa local nos lleva a emprender algunos proyec-
tos a escala nacional, si bien se trata en realidad de pro-
blemas locales. Años de investigación por parte de Cm-
misbnes presidenciales y otros grupos no han producido
rest liado alguno en 'cuanto a devolver funciones de gas-
tes a los Estados.
Los gastos estatales y locales han aumentado enorme-
mente en el período de la posguerra. Estos gastos han
sido financiados en gran parte con los propios recursos
de los Estados y las localidades. Han sido aumentadas las
tasrs de los impuestos y se han introducido imouestos
nuevos. Los programas subvencionados por el Gi biemo
federal han .ayudado asimismo, pero ha sido en forma
secundaria.
La capacidad fiscal de los 50 Estados varía mucho
de unos a otros, y este hecho, juntamente con la expec-
tativa de que los gastos locales vayan a doblarse nue-
vamente en los próximos diez aflos, ha dado lugar a
diversas propuestas de ayuda financiera adicional del
Gobierno federal a los Gobiernos estatales y locales. La ma-
yoría de estas propuestas u-atan de procurar asistencia fi-
nanciera, pero preservando el control local. Hasta el pre-
sente, sin embargo, el Congreso ha preferido ayudar a los
Estados y las localidades mediante subvenciones condicio-
nales para programas específicos, destinados a fomentar
determinadas directrices de los gastos.
te!,t,logs
•-•
• v

ECONOMIA DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS 09

misma área. Es claro que cada área necesita un sistema

eficiente de transportes para el movimiento de las per-
sonas y los bienes a gran velocidad y bajo costo. La ma-
yoría de las áreas metrepolitanas tropieza con graves di-
ficultades en esta tarea.
Las comunidades de- una área metropolitana tienen
otros próblemas económtcos comunes. La división racio-
CAPITULO IV nal d.31 terreno entre empleos residenciales, comerciales,
industriales y de recreo requiere un punto de vista ade-
ECONOMIA DE LAS AREAS METROPOLITANAS cuado al área: conjunta. La prosperidad general de la
población depende no de la ciudad sola, sino de la pros-
peridad del á-ea entera. A menudo, algunos servicios pft-
Sesenta y tres nor ciento del pueblo noneamericano
blie6s. Como los de desagüe, hospitales, policía y protec-
vive actualmente en áreas metropolitanas. Conforme a ,la
ción contra incendios, e incluso las bibliotecas y escuelas,
definición de la Oficina del Censo, el país cuenta actual-
pueden propoecionarse más eficientemente sobre la base de
mente con 212 áreas metropolitanas típicas (SMA: stan-
una gran área En la jerga de los economistas, el área típica
dard me:tropo/le areas), que van desde Ja m lyor, el área
es un nido d3 desbordados, de interdependencia física y
de Nueva York, con 15 millones de habitante!, a San An-
¡de economías y deseconomías externas a las comunidades
gelo, Texas, con 63 mil. Más de 60 millones viven en
\L individuales. Los límites territoriales de los Gobiernos
áreas de una extentión superior a un millón, y casi cien
locales al interior del área metropolitana no correspon-
millones en áreas metropolitanas típicas de más de 500
den a los límites apropiados para una planeación racio-
mil habilantes. Cada área constituye un conglomerado de'
nal y una adopción racional de decisiones, o para la
comunidades, que consta por lo regular de un núcleo ur-
atención en forma eficiente de muchos servicios guber-
bano y de los suburbios circundantes. El desarrollo de es-
namentales.
tas áreas y el gran porcentaje de nuestra población que
Las áreas metropolitanas presentan. actualmente algu-
vive actualmente en ellas dan la medida de hasta qué pun-
nos de los problemas más interesantes, por no decir des-
to Norteamérica se ha urbanizado (véase la tabla 81.
concertantes, en materia de finanzas públicas. Las cues-
Las áreas metropolitanas se han definido sobre la base
tiones importantes de los gastos y de 1-cs impuestos locales
de límites legales de unidades de gobierno, pero conforme no pueden considerarse últimamente sin algún análisis
a la integración económica. La gente vive y trabaja den-
previo de la economía de las áreas metropolitanas. El pre-
tro de los límites de una misma área, pero a menudo no
sente capítulo se ocupará principalmente de una sola
en la misma población. Así, pues, se produce enorme cuestión; a saber: ¿Cómo pueden organizarse de la manera
cantidad de movimiento entre las pe Iaciones al interior
má; eficaz los servicios públicos en el área metropolitana
del área. La gente efectúa sus compras, busca la mayor
moderna?
parte de sus diversiones y tiene sus amigos todo en la

88.

. - . ,
 • • . G •••••1,.
""“.?"..." .~••,
.-a•-2.••••••••f•••••••.-1.Yrtit é
.-0•110•••••••••

FINANZAS PUBLICAS
ECONOMIA DE LAS AREAS METROFOLITANAS 91
TABLA 8
Dificultades en el núcleo urbano
Aumento de la población en 22 áreas metropolitanas típicas
(Con población de más de un millón de habitantes) Nuestras grandes ciudades, que const-lrnyen el corazón
de las áreas metropolitanas, han experimenmdo un pro-
Población del área (en millares) ceso gradual de deterioración material y económica. La
industria maniilacturera, ha ido emigrando. Se había vis-
1900 1960 to atraída inicialmente a la ciudad por la proximidad de
Atlanta 141 "
los ferrocarriles y por una oferta permanente de mano
1,017
Baltimore 578 1,727 de obra; sin embargo, el desarrollo de los transportes por
Boston 1,250 2,589 cami5n, y ahora del transporte aéreo. H. conferido a la
Buffalo 394 1,310 tibia ción a lo largo de las carreteras principales (y de
Chicago-N. W. Indiana 1,851 6,794
Cincinnati los aeropuertos) un atractivo mayor. tzta tendencia se
496 1,072
Clevelantl 420 1,797 ha visto acelerada por los cambios técnicos en la cons-
Dallas 43 1,084 trucción de las fábricas. Los hombres .de negocios han
Detroit 317 3,762 encontrado que las plantas modernas de un solo piso
HOU, ten 45 1,243 podrían funcionar a costos más bajos que las antiguas plan-
Kansas Cit) 285 1,039 tas c..e vario; pisos, pero es el caso que el valor del te-
Los Angeles long Beaeh 123 6,743
hlikvátikce 325 1,194 rreno es demasiado alto en la ciudad para que las plan-
IfinneapoliaSt. Paul 372 1,482 tas de un solo piso resulten viables.
New-York-N. E. N-MY Jersey 4,718 14,759 Los núcleos urbanos centrales han perdido asimismo
Philadelphia 1,623 4,343
Pittsburgh
familias de ingresos medianos y superiores a favor de
793 2,405
St. Louis 650
los suburbios. Resultado en parte del dr..eo
- de mayor es-
2,060
San Diego 40 1,033 • pacie, y de casa propia por parte de la zente, este movi-
San Francisco 473 2,783 miento se aceleró al quedar envueltas las ciudades en
Seattic 81 1,107 una espiral deplorable de barrios pobres en e_xtensión, de
Washington 305 2,001 criminalidad creciente y de hacinamienm cada vez peor.
Total 14.998 63,344 Una vez que un barrio empezaba a deteriorarse, ya no
resultaba provechoso a ningún propietario gastar di-
Población de 22 áreas en porcentajes de la población nero en el mantenimiento de su edificio de alquiler, todo
de Estados Unidos lo cual había de contribuir forzosamente al ernpeorarnien.
1900 1910 1920 1930 .940 1950 1960 to progresivo de las condiciones. Si todos los propietarios'
20.2 22.8 23.2
hubieran invertido fondos en -él mantenimiento de sus ca-
30.6 L2.2 33.9 35.5
sa, la vecindad habría podido acaso ?reservarse. Pero
Procedencia: Bureau of the Census.
una vez que la decadencia se inicia, el rendimiento pri.
 ECONOMÍA DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS
FINANZAS P.'P,LICAS

vado de la invcnión se hace exiguo, ya que Jpenas puede imblación ha doblado y se ha cuadruplicado en unos pu-
cargarse renta adicional alguna por el mejor estado de años, a medida que las empresas inmobiliarias iban
las casas de alquiler.. Tal vez ésta sea la peor de las des- construyendo por millares casas de precios moderados. Es-
tas comunidades no contaban con más reclusos financie-
economías que actúan contra la preservación de nuestros
centros urbanos. El proceso se acentuó a consecuencia de ros propios que los procedentes de los impuestos sobre
la escasez de viviendas después de la segunda Guerra Mun- L propiedad inmobiliaria, y éstos eran absolutamente in-
suficientes para subvenir a los gastos enormes de haber de
dial, que facilitaba el arrendamiento de departamentos de-
proveer escuelas y maestros para los numerosos niños
teriorados, y poi- la escasez artificial creada por la discri-
minación racial en relación con la vivienda, que mantiene de las jóvenes familias, así como para proceder a las cuan-
un mercado cautivo para las casas de alquilcr destarta- tiosas inversionei iniciales en materia de conducción de
agua, de calles y de drenaje. Algunas poblaciones han
ladas en los grandes centros urbanos del ámbito entero de •
tratado de ensanchar sus respectivas bases tributarias atra-
los Estados Unidos. Como-resultado de ello, la tendencia
yendo a la industria. Pero, toda vez que las cita ades han
ha sido en el sentido de que sólo dos grupos de gente
competido entre sí por las nuevas industrias, se han visto
permanecieran en el centro de las ciudades; a saber: los
llevadas a hacer ccncesiones que otorgan a toda nueva
muy ricos, que pueden permitirse vivir en departamentos
industria una exención •parcial de los impuestos inmobi-
de lujo, sobre todo si no tienen niños, y los .muy pobres,
liarios, reduciendb en esta forma la base tributaria total .
especialmente las minorías, que no tienen más remedio
de sus respectivas áreas.
que habitar las viviendas limitadas que se les ofrecen cerca
Los impuestos eran también elevados por otras razo-
de los lugares de ejercicio de sus labores rudimentarias.
nes; a saber: 1) El hecho de constituir una unidad gu-
Este proceso ha creado en los núcleos urbanos una
bernamental separada lleva aparejados ciertos gastos:
difícil situación financiera. Por un lado, en efecto, éstos
una casa-ayuntamiento, un regente o un administrador
han de sufragar pagos de asistencia pública y otros bctne-
local remunerado, tal vez un tribunal local, etc. 2) Al-
ficios sociales en favor de los grupos de ingresos bajos
gunos servicios públicos se llevan al cabo de modo más
en los barrios pobres, y han de seguir manteniendo servi-
eficiente sobre una escala más amplia. 3) A menos que
cios de transporte en masa, de policía, de protección con-
se cuente con un espíritu democrático arraigado y una
tra incendios y de enseñanza. Y por ozra parte, su base
activa participación ciudadana con sentido de respon-
tributaria no pedido ampliarte en consecuencia, a me-
sabilidad, el gobierno local puede resultar ineficaz, debido
dida que los grupos de ingreios altos y medianos y la in-
a la dificultad de atraer a talentos administrativos de pri-
dustria iban emigrando hacia las afueras.
mera calidad.
Mientras algunos suburbios adolecían de escuelas me-
Problemas en los suburbios diocres e impuestos elevados, otros se convirtieron en "u)-
, tos de impuestos". Exigían, en efecto, que 'los lotes para la
Mientras tacto, los suburbios florecientes han creado edificación fueran tan grandes, y sancionaron unas nor-
también sus propios problemas. En algunos de ellos, la

rrs'fr".91'7,1' -r

94 FINANZAS PUBLICAS
mas de construcción tan complicadas, que resultaba muy
difícil construir en ellos las casas y aumentar, en con-
secuencia, la población escolar. Por medio de éste y de
otros expedientes, se mantuvieron como islotes de bajas
tasas de impuestos.
Problemas de coordinación y planeación: Ignorancia
• de la interdependencia física
La d•visión del área mctropoiitana en .una multipli-
cidad de comunidades legales hace particularmente difí-
cil proveer aquellos servicios públicos en m'ación con
los cuales, per razones físicas, el ¡rea metropolitana debe
considerarse torno una unidad. No tier e sentido, en efec-
to, planear 1 ransportes, como no sea sobre la base del
área entera, debido a las grandes distancias que en forma
típica sedaran los hogares de los lugares de trabajo.
Una • red racional de calzadas ha de permitir a los auto-
movilistas moverse libremente en el interior del área. Tam-
bién los sistemas de transporte en masa, ferrocarriles
subterráneos y autobuses deberían concebirse en relación •
. con el área entera. Sin embargo, sólo es por lo regular
el núcleo central urbano el que siente que tiene suficiente
inierés en un sistema de esta clase para apoyarlo activa-
mente; aun para tratar de resolver los problemas de los
suburbios más lejanos gustan que los residentes vayan al
centro, ¡ y que se las arreglen como puedan con la con-
gestión de las calles y con las complicaciones del estacio-
namiento!
El suministro de agua constituye un problema simila
Conseguir agua de buena ca 'dad a bajo costo requieí e
a menudo la construcción de un gran depósito a ciecl,
distancia monte arriba. En defecto de una planeaciór.
unificada del área, las localidades improvisan sus propios
,
ntrer~Irt,•”
ECONOMIA DE LAS ÁREAS METROPOLITANAS
suministros, sirviéndose de pozos u otras fuentes. El nivel
del manto de agua puede bajar gradualmente a medida
que las reservas se van agotando. El proceso de bombeo
va elevando lentamente los costos en el centro y las co- 43113Lir).l EePs
munidades adyacentes. Una vez hecha la inversión de
los servicios de bombeo, aquéllos no se disponen fácil-
mente a abandonarlos, y se resisten a participar en la
construcción de un sistema conjunto más cconómiecij y
mejor.
La eliminación de las aguas negras constituye un caso
peor todavía. Algunos suburbios, en efecto, sobre todo
si han crecido rápidamente Y están alargando sus recur-
sos para financiar escuelas, carecen de cloacas. Sus mo-
radores se sirven de fosas sépticas que descargan los de-
sechos en el suelo. E inclusive si disponen de cloacas, los
contenidos se descargan acaso más bien en alguna co-
,
rriente de agua vecina que en inmediatas plantas de tra-
tamiento.
Este proceso ha adquirido proporciones tales en algunas
partes del país, que el nadar en playas o ríos locales se
ha hecho imposible, debido a la polución. Inclusive los
suministros de agua han resultado contaminados por
las aguas negras que llegan hasta el manto del agua.
Estos casos ilustran el hecho de que el ámbito de los
gobiernos particulares ha de extenderse hasta los contornos
.físicos de los problemas. La descentralización y el control
‘i están sin duda muy bien en sí mismos, pero no, con todo,
para !a planeación de los suministros de agua y de la
eliminación de las aguas negras en una área metropolitana.
Si se ignora la interdependencia física, la adopción des-
centralizada de decisiones no conduce a resultados efi-
cientes. Los costos que las localidades consideran en sus
elecciones no son los costos sociales completos en relación
ron el área.
)T - lt-Ttztr-rnt~ •
'-
n79.19:
'•
 FINANZAS PU 'LIC./S
96
¿Consolidación mei.ropolitana?
Los observadores que se han percatado de algunas de
estas dificultades especialmente los funcionarios que han
luchado en vano para obtener la adhesión a planes con-
juntos para los servicios comunes del área entera, han
propuesto con frecuencia que se establezca un nuevo ni-
vel de gobierno que abarque la totalidad del área me-
tropolitana. Un Gobierno de esta índole podría efectiva-
mente planear de modo racional calzadas y servicios de
transpone en masa, sumini,stros de agua y eliminación
de desagües, parques y playas, la ubicación de las escue-
las e inclusive la defensa civil. Podría imponer asimismo
un nivel tributario común, y pondría fin a la posibilidad
de que la gente de ingresos superiores y la industria emi-
gren a los "-cotos de impuestos". Equipado con una base
tributaria adecuada y con una extensión apropiada de
control, el Gobierno en cuestión podría enfrentarse ade-
cuadarnente, por lo menos en principio, a los múltiples
problemas de la planeación física coordinada, y dispon-
dría de una base mejor para el financiamiento de los
programas de la instrucción y de la asistencia social. Po-
dría atender asimismo algunos servicios públicos de moca
más eficaz
Muchas de las cuestiones implicadas en la consolida-
ción metropolitana son de carácter filosófico. Cada per-
sona ha de llegar a sus propias conclusiones acerca de si
la planead:3n mejorada y el aliorrei do costos justifican
o no la centralización aumentada. Sin embargo, dos as-
pectos pueden analizarse en forma más objetiva; a saber:
Primero, ¿cuále.. son las economías de estala para los dis-
tintos servicios iiúblicos?, y segundo, ¿cuáles soluciones al-
ternativas existen, que permitan conseguir algunas de -
las ventajas sin los inconvenientes?
—
E.CONOMIA DE LAS ÁREAS METROPOLITA^:AS 97
S2 han practicado algunos estudios estadísticos de los
costos de los servicios públicos en comunidades de pro-
porciones diversas. En un estudio de las comunidades dei
área de St. Louis, Missouri,' se encontró que no había
economía apreciable alguna de escala en el servicio de
polic'a, la protección contra incendios, la instrucción y la
reco:xción de desechos. Los servicios administrativos, en
caMbic, producen economías de escala, por lo menos has-
ta las comunidades de proporciones medianas de 50 mil a
100 mil personas. Los servicios de agua y de desagüe pre-
sentaban economías de escala importantes, sin traza al-
guna de deseconomía, aun para los sistemas mayores. Los
estudios de esta clase no pueden ser totalmente ct nclu-
yentes, porque cabe siempre argüir que los costos mas al-
:tos de la instrucción (o, por lo menos, no más bajos) y
de otros servicios de las unidades grandes se deben a la
calidad superior de los mismos (que no podemos medir
exactamente), de modo que el contribuyente recibe, aun
así, más por cada dólar de impuestos. Es el caso que ta-
les estudios suscitan graves dudas a propósito de la con-
• solidación metropolitana a rajatabla, justificada princi-
palmente por economíal. debidas a las proporciones.
Aparte de la evidencia estadística, el argumento de
eficiencia en favor de la consolidación • tropieza, por lo
menos en algunos lugares, con un obstáculo más obvio.
Muchn Gobiernos de los núcleos urbanos centrales, de los
que puede suponerse cite dominarían el área metropoli-
tana consolidada, están corrompidos. De modo que la
consolidación significaría entregar unas comunidades bien
regidas al control de la maquinaria política. Se compren-
Z. Hirtch, "Expenditure Implications of Ifetropo-
Iban Crowth aad Consolidation" ("Implicaciones de gastos del
desarrollo y la consolidación metropolitanos"), Review al Eco-
nosnics and Statisties, vol. XLI (agosto de 1959), pp. 232-241.
re-sima& públicas.- 4.
 FINANZAS "U131 .1C 1\S
de, pues., muy bien por qué I( 3 habitantes de los subt.r.
bios prefieren cierta ineficiencia y los costo:: de una coor-
dinación imperfecta a la perspectiva de caer bajo el
arbitrio de los políticos de la gran dudad.
Alternativas a la ccinsoildación metropolitana
De hecho, la consolidación metropolitana sólo se ha
llevado al cabo en una extensión muy limitada. Toronto,
Canadá, se consolidó en 1952 y tuvo una experiencia
subsiguiente venturosa de servicios mejorados, mejor coor-
dinación y ahorro de gastos. Este •ejemplo despertó bue-
ra Por el plan en otras ciudades. Dade County, Florida,
que tiene corno núcleo central a Miami, fue organizada
como Gobierno metropolitano en 1957, y SQ hizo 'cargo
de servicios públicos como el suministro de agua, desagüe,
hospitales, asistencia social, parques, transportes en masa,
renovación urbana y calzadas principales. Nashville em-
prendió una consolidación importante en 1962. En otros
lugares, corno Cleveland, St. Louis, Memphis, Albuquer-
que y Louisyille, los electores rechazaron los proyectos de
consolidación, pese a que éstos sólo confirieran a los Go-
biernos funciones limitadas. De modo característico fue
la oposición de los suburbios la que anuló los proyectos.2
En defecto de consolidación, se han encontrado algu-
nas otras soluciones que eliminan, por lo menos en parte,
alguna de las peores anomalías de la falta de responsa-
bilidad política unificada en relación con los problemas
comuna.. Primero, algunas ecor omias de escala se han
conseguido mediante la cooperadón voluntaria de las CO-
1 Hasta 1920, las ciudades estaban en condiciones de man-
tener a 1..a población metropolil.ana en el interior dé sus limites,
anexándose legalrner te las regiones rurales ac;yacentes. La oposición
local puso fin a este estado de cosas.
ECONOMIA DE LAS AREAS METROPOLITANAS 99
intimidades. Sol] muy corrientes, en efecto, las escuelas
secundarias regionales, los incineradores comunes y los
acuerdos de asistencia mutua entre los departamentos de
protección contra incendios. Algunas ciudades compran
servicios de otras comunidades. Esta técnica se ha desa-
rralado en gran parte en el área de Los Angeles, en
dende Los Angeles County es casi un bazar general de
servicios públicos; cada ciudad puede estipular contratos
para comprar virtualmente cualquier servicio que desee.
Cuando se formó la ciudad de Lakewood, en 1951, ésta
decidió estipular contratos para todos sus servicios públi-
cos, excepto el de la instrucción, y este tipo se designa
ahora como cl "Plan de Lakewood".
Segundo: so han creado nuevos gobiernos, llamados
a veces Distritos Metropolitanos Especiales, o Autorida-
des, para la atención de servicios gubernamentales espe-
cíficos. Por ejemplo: el Distrito Metropolitano de Agua
de Los Angeles atiende gran parte del suministro de agua
a California dcl Sur. La Autoridad Portuaria de Nueva
York construye túneles, puentes y aeropuertos, además de
administrar el puerto y las terminales de autobuses, y cuida
de su funcionamiento. Tiene un presupuesto de inversión
anual de más de cien millones de dólares, que financia en
parte con sus derechos de peaje muy lucrativos sobre los
túneles y los puentes, y en parte con bonos que emite a
cargo de su propio crédito. La Corporación .Municipal
Metropolitana de Seattle cuida del desagüe y además de las
calcadas y los parque; del área de Greater Boston. Exis-
ten también muchos distritos especiales más pequeños, que
proveen de agua, desagüe y algunos otros servicios a re-
giones mái, pequeñas.
Estos gobiernos se han revelado a menudo como su-
mamente eficientes, pese a que no estén sujetos ni al con-
trol de la competencia ni al de la urna electoral. Logran
 PINANZ kS 1'I.131.1( AS
reunir con aerables sumas de eapitú y parecen atender
los sercícics públicos a salisfacción de los usuarios. Plan-
tean cuestiones más difíciles que los organismos políticos.
En efccto, si bien son Gobiernos investidos del poder de
dominio eminente y aun, en ocasiones, del poder fiscal,
no son en modo alguno democracias. Sus jefes no son
elegidos por los residentes del área, y están contratados
con frecuencia por términos tan largos, que ninguna au-
toridad elegida posee sobre ellos control efectivo alguno.
De hecho, los tecnócratas que dirigen estas dependencias
son en algunas áreas los políticos más poderosos. Mu-
chos de los servicios que controlan, especialmente los tú-
neles, los puentes y las carreteras de pago producen
ingresos mucho mayores que los que se necesitan para recu-
perar los bonos de los dirtintos servicios específicos; los
excedentes se convierten en una reserva global de P. dos
de inversión, con los que tratan de conquistar nuevos cam-
pos. Mientras los Gobiernos regulares se hallan constante-
mente en apuros en materia de recaudación de impues-
tos, cada vez se van confiando a aquéllos más actividades.
Nortcarnérica no lia reflexionado a fondo sobre las ;in-
plicaciones de esa tendencia.
Tercero: algunos de los problemas de las áreas me-
tropolitanas han sido traspasados al Gobierno federal. Las
glandes ciudades, en particular, se han considerado in-
capaces de hacer frente al problema de la calamidad
urbana, ya que sus recursos tributarios se han reducido
en relación con sus gastos crecientes. El programa federal
de renovación urbana representa esencialmente una res-
puesta al fracaso de las jurisdicciones locales en cuanto a
emprender una acción eficaz. Y en forma análoga, el 'pro-
grama federal de carreteras y caminos proporciona ur a •
parte importante de los fondos para la construcción e
algunas de las arterias de acceso principales en las áreas
. ECONOMIA DE LAS ARLAS METROPOLITANAS Int
metropolitanas. El programa federal grandemente am-
pliado, de subvenciones de asistencia pública, proporcio-
na una ayuda financiera importante en relación con los
problemas de asistencia social de los grandes centros ur-
banos. Y pueden obtenerse ahora subvenciones limitadas
con fines experimentales para el mejoramiento de los sis-
temas del transporte en masa
Hasta hace pocos años, no veíamos estos problemas
urbanos desde la perspectiva de las áreas metropolitanas
totales. La solución radical de establecer un nuevo nivel
gubernamental mediante la consolidación metropolitana no
ha sido adoptada de modo general, ni es probable que ,.'
lo sea. En algunas árcr-ss encontramos soluciones ati !un': I
cooperación voluntaria, nuevas dependencias y un tras-Y
paso global de problemas al Gobierno fcd,iral. Sin em-
bargo, todas estas soluciones son fragmentarias. No pro-
ducen un sistema de transportes integrado racional para
- el área metropolitana entera, ni un sistema tributario lo-
cal equitativo, ni un patrón racional del uso del terreno.
Hemos de aprender mucho todavía en esta materia.3
Resumen
Algunos de los problemas más difíciles de las finanzas
públicas pueden encontrarse actualmente en las áreas me-
tropolitanas. Debido a que las jurisdicciones legales de
3 Este capítulo ha utilizado como fuentes: Factor: Affecting
l'oler Reactions la Covernmental Rcorganization fr Metropoli-
tan Áreas ("Factores que afectan las reacciones de os electores
frente a la reorganización gubernamental en las áreas metropo-
litanas"), Advisory Comrnission on Intergovernmental Relations,
Washington, D. C., mayo de 1962, y Alternative Approaches to
GOvern mental Reorganization in Metropolitan Arcas ("Solucio-
nes alternativas a la reorganización gubernamental en las áreas
metropolitanas"), Advisory Commission on Intergovernmental Re-
1.-stions, Washington, D. C, junio de 1962.
 sall~~~101~1141110/00111110.111~.~........,
11)2 FINANZAS PUBLICAS
los gobicrr os río coinciden con las freí-vera; económicas,
la atención adicuada de los servicios gubernamentales re-
quiere cierta cooperación, cierta coordinación y cierta pla-
neación centralizada.
Casi cien millones de personas viven en áreas metro-
politanas con una población que pasa de los 500 mil ha-
bitantes. El área típica comprende un agrupamiento de
comunidades alrededor del núcleo central de la ciudad.
Los núcleos urbanos centrales se han encontrado con
dificultades económicas, debido a la deterioración ma-
terial y económica. La industria y las familias de ingresos
medianos y superiores los han abandonado, erosionando
en esta forma la base tributaria. Han surgido los barrios
pobres, toda vez que el beneficio privado del mantenimiento
de las casas de alquiler es infeltor al beneficio social. De
nada le sine al propietario reí), rar su casa de alquiler
el resto de la vecindad se va deteriorando.
Los suburbios, con poblaciones en rápido crecimiento,
se han encontrado con graves problemas financieros. Sus
rezursos tributarios son pequeños en relación con sus ne-
cesidades de nuevas escuelas, agua, calzadas y desagües.
En algunos casos, los suburbios individuales son demasia-
do pequeños para estar en condiciones de atender ade-
cuadamente los servicios públicos.
La planeación descentralizada no puede funcionar
apropiadamente si las comunidades son físicamente inter-
dependientes. Los transportes, el suministro de agua y la
eliminación de los desechos son tres de los servicios pú-
blicos en los que la interdependencia física es particular-
mente importante, y en los que la consideración del área
conjunta resulta indispensable.
Para eliminar estos problemas se ha propuesto de modo
muy generalizado la consolidación de las comunidades en
una área metropolitana bajo un solo Gobierno. Pero, hasta
o
E- 00?i0M:A DE -LAS ARRAS METROPOLITANAS 103
el presente, los electores han rechazado la consolidación
mecopolitana en la mayoría de las votaciones populares.
Los estudios estadísticos sugieren que se logren economías
de escala en relación con algunos servicios, especialmente
en los de agua y desagüe. Pero en cuanto a muchos
otros, comprendida la instrucción, las economías de escala.
mayor Éon exiguas o nulas, y de ahí que la consolidación
metropolitana no conduzca a ahorros substanciales.
Con objeto de lograr algunas de las ventajas de la
consolidación sin efeetuar este paso político importante;
se ha introducido cieno número de arreglos alternativos.
Esteis comprenden la cooperación voluntaria entre comu-
nidades para establecer servicios comunes a todas ellas;
el 'Plan de Lakewood", por el cual las comunidades
pueden comprar aquellos servicios públicos que conside-
ran no estar en condiciones de procurar eficazmente ellas
mismas, y los Distritos Metropolitanos Especiales, que son
Gobiernos con jurisdicción sobro el área entera, pero li-
mitados a determinados servicios públicos específicos.
También el Gobierno federal ha ido asumiendo una
responsabilidad creciente en relación con los problemas
de las áreas urbanas, especialmente a través de sus pro-
gra' las de renovación urbana 'y de construcción de ca-
rreteras.
t.

CAPITULO V
IIIPOSICION TRIBUTARIA: PRINCIPIOS Y
PROBLEMAS DE EQUIDAD
Tal '.ez el hecho' más sorprendente del sistema tribu-
tario noteramericano sean los ingre os enormes que reóne;
el total de los impuestos es, C11 efecto, de más de 150 mil
millones de dólares; o sea, aproximadamente, 28% del
producto nacional global. Se rechuidan sin violencia ni
derramamiento de sangre, con solamente algo de mode-
rada coacción.
Esto constituye, un pequeño milagro, posible, única-
MCII1e, porque en nuestra sociedad avanzada los negocios
y las personas llevan cuentas que les permiten calcular
sus cuentas de impuestos. Y consideramos más impor-
tante que esto es posible, sobre todo, porque en conjunto
la gente está dispuesta a pagar sus impuestos. NuCstro
sistema es un sistema de cumplimiento voluntario, y no
de tasación e imposición por el Gobierno. Menos de 2
por ciento de los ingresos son producto directo de ocul-
taciones descubiertas por el Servicio Interno de Ingresos
(lrtenial Revenue Service). La gente sabe que los cos-
tos comunes de la defensa national, de la educación ce sus
hijos y de otros sen-ick s públicos necesarios han de
sufragarse y, por lo regula', la gente respeta la ley 3 paga
sus impuestos.
104
12t.POSICION.TRIBUTARTA
Para que un sistema voluntario funcione con eficaci
la gente ha de tener confianza en que los impuestos se
recauden equitativamente y que cada uno pague su parte.
Si se generaliza el sentimiento de que el sistema tributa-"
rio es una mera colección de piqueras y evasiones; si la
gente ve que sus vecinos igualmente prósperos pagan subs- •
tancialmente menos o gozan de exenciones, la moral del
contribuyente decae. La presentación de una declaración
honrada de impuestos deja en tal caso de constituir un
simple acto de moralidad. En muchos país del mundo,
tanto ricos como pobres, la ética relativa a los impuestos
es distinta de la ética en otras esferas. En Francia y en
Italia, países de antigua cultura, los miembros más res-
petables de las clases mercantiles y profesionales decla-
rarán acaso un ingreso imponible que no representa más
que ur a fracción de su ingreso verdadero. En muchos
negocios se llevan en fonna rutinaria dos ciases de libros
de contabilidad: una para el uso propio y otra para el
recaudador de impuestos. En Norteamérica, esta tradi-
ción latina no ha prosperado. La buena voluntad en
cuanto a pagar los impuestos es una de las fuentes de
nuestra fuerza nacional. El carácter equitativo de nues-
tros impuestos, elemento esencial de un sistema de cum-
plitnimto voluntario, constituye el tema central del pre-
sente capítulo.
La magnitud de les impuestos recaudados significa
asimismo que los resultados de la economía se ven afec-
tados. No es posible, en efecto, que estos pagos tan enor-
mes dejen inziterados la eficiencia, el desarrollo y la esta-
bilidad de la econum. la. La forma en que estos pagos
afectan a la economía se examinará en los capítulos ulte-
riores.
Este capítulo se ocupa sobre todo del sistema tribu-
!urjo federal; de los impuestos estatales y locales ya se
r`-'4""cr-mr,1-#~‘,,,,..-alr-~?rnjr707,":"~112 ~7y,r-
 FIN AMA .1 PUBLICAS
105
en el Capítulo In. An-
habló, por lo InC1103 bltVrillellIC,
tes de proceder al análisis del sistema, necesitarnos algu-
nas definíciones y algunos conceptos básicos.

Algunos conceptos básicos

Bases y tasas de impuestos
—ase y de una es-
Todo impuesto se compone declina.1
tasas aplicada a la misma: La base al
tructura de -
objeto sometidoa la tasación. Puede ser personal o mes-
cantil, la venta de sal (base importante durante la Edad
Media) o de otras mercancías, el volumen total de las
-ventas de un negocio, el valor de la propiedad, la for-
tuna dejada a su muerte por una persona, el paso de
nes por la frontera (derechos aduaneros), etc. Esta base
- lo,
puede someterse a una tan llana, como, por ejem
un porcentaje del valor o una cantidad fija por unidad
física, o a una estructura más complicada de tasas, como
las tasas progresivas de impuestos sobre el ingreso.
a a
Traspaso e incidencia
Con frecuencia, un impuesto se cobra de u.i indivi-
duo, siendo así que en realidad es otra persona la que
paga. Adaptando bien sus acciones, el individuo tasado
estará acaso en condiciones de eludir parte de la carga
y de trrupasarla a alguien. Otro por ejemplo: el impues- o
to fe ders1 sobre los ciganillos se cobra a las manufacture- a
D e
ras, perc int realidad no son ístas las que pagan la mayor o -2
r
parte del mismo. Aumentan, en efecto, el precio de los
el im-
ciga.-rillc.s en consecuencia, con íos que zraspasan
al consumidor, que es quien lo
puesto hacia adelante, a-á -701_
paga a través de precios más elestdos. La incide-tí- a.11,14
cr;-5 2E
sea, el. lit6arile_ asiento _final. _de_la_earga.tribittari- cae
en este coso en el conn.midon Hasta cierto punto, el im- 107
 17727
I NA N ZAS Pl
I OS
Algunos criterios practico; para los
sistemas de impuestos
Tanto en gracia a la equidad como para reducir al
mínimo el daño causado a la economía, un sistema de im-
puesto:: debería presentar sanas cualidades administrati-
vas. Estas comprenden:
, Certidumbre
Para que una economía privada funcione eficazmente,
necesita un medio político esmble, incluyendo un sistema
tributario en el cual los pagos puedan razonablemente an-
ticiparse. La inversión es arriesgada aun en las mejores
circunstancias, y si el negocio es incierto en relación :en
los impuestos que habrán le pagarse, la inversión :era
menor. Y en forma análnet los individuos han de t- ar
seguros contra impuestos imprevistos recaudados sobre Lus
salarios o sus ingresos. La ley debe ser clara y específica,
los recaudadores de impuestos deberían disponer de un
margen muy limitado de facultad discrecional en cuanto
a tasar a los contribuyentes, ya que esto constituye un
gran poder y está sujeto al abuso.
En nuestro sistema de impuestos actual, el impuesto
sobre la propiedad, basado en tasaciones de valor loca-
les y arbitrarias, es probablemente el impuesto truls in-
cierto, y ésta es la razón de que conduzca a muchas fric-
ciones, a una falta de equidad sustancial entre los
propietarios, a una reducción de la inversión en construc-
ciones, así como, indudablemente, a alguna corrupción.
Cistos de cumplimiento y de recaudación
Toda vez que los gastos de cumplimiento de los cor -
tribuyentes a los gastos de recaudación del Gobierno nada
II-IPOSILION TRIBU r \n'A IUY
ailadci, a la pmducción, no debieran despertliciarsz en
rilon los recursos. Nuestros impuestos principales presen-
tan actualmente unos costos de cumplimiento y recauda-
ción bl.stante bajos, de un pequen° porcentaje, a lo sumo,
de los ingresos totales. Pero hay excepciones. Las im-
puestos estatales sobre los ingresos de las sociedades,
que rinden un ingreso reducido, oblipn a las compa-
ñías que hacen negocios en muchos Esta os a llevar unas
cuentas complicadas, que no necesitan pam los demás fines
del negocio. Por ejemplo: el tesoreio auxiliar de una•corn-
pañía independiente de estufas muy conocida explica que
se necesitaron cuatro empleados (una sexta paute del per-
sonal de contabilidad) para preparar unas 282 declara-
ciones de impuestos estatales, regionales y municipales se-
paradas. Su costo, más los servicios legales y contables
suplementarios, fue de 39 mil dólares al año. Los impues-
tos totales pagados fueron sólo de 74 mil dólares, de 'nado
que el costo del cumplimiento a cargo de la compañía fue
de más de la mitad del de los impuestos. Estos costos
podrían reducirse grandemente si todos los Estados acep-
taran un sistema uniforme de declaraciones y se pusieran
de acuerdo acerca de alguna forma sencilla de asignación
del impuesto mercantil a cada Estado.
Aplicabilidad
Un buen sistema tributario no establece impuestos que
resulten imposible de aplicar. Inclusive allí donde el cum-
plimiento voluntario constituye la norma, ha tte existir la
posibilidad de verificar los pagos de impuestos, ya que en
otro caso el impuesto se convierte en una invitación a
violar la ley. Algunas de las deducciones permitidas por
el impuesto federal sobre los ingresos conducen a una si-
tuación de este tipo. Los impuestos locales y las contribu-
 - FINANZAS PUBLICAS .
. 110
cionc.s de carácter caritativo pueden deducirse del ingre-
so. Pero ¿quién lleva la cuenta de todo centavo pagado
por el impuesto sobre la gasolina' o de cada dólar que da
en las docenas de campañas de caridad? Y sin registros,
la gente procede a unas estimaciones globales que el Go-
bierno no puede controlar. Resultado: la tentación de
mostrarnos más generosos en el apreciar que en el da,.
En nuestra :tociedad avanzada, muchos impuestos pueden
hacerse efectivos; en los países subdesarrollados, con me-
nos registros y mucha gente analfabeta, las posibilidades
de lograr impue.:.tos efectivos son muy limitadas.
:7 Aceptabilidad
Lo más imj «tante es que el áisterna tributario sea
aceptable para público. Debería concordar con el con-
cepto que tiene la gente de la honradez, y no habría de
ser demasiado gravoso en comparación con lo que obtie-
nen por los dólr_res que pagan al fisco.
Un sistema tributario justo: criterios de equidad
Lo que entendernos por un sistema tributario justo no
es una cuestión de economía técnica, sino de filosofía per-
sonal. No obstante, se han desarrollado en el transcurso
de los años algunos principios, y éstos proporcionan un
marco útil. Se trata del principio del beneficia y del prin-
cipio de la capacidad de pago. La mayor parte del estu-
dio y de la controversia acerca de la equidad se produce
en dicho marco.
Para reducir este problema, el Servicio Interne del Ingreso
(Ir:terral Revenue Service) ha pub. lado unas directrices gene-
rales de las deducciones "normales" ,cr concepto de impuestos
generales de venta en diversos Estados, y exige que le presente
algún comprobante si se pretende haber pagado cantidades ma-
yores.
,rr
".7p4 r rrrn.p.",..--n,nryn.tw
IMPOSICION TRIBUTARIA III
El principio dcl bcneficio postula una .distribución de
los impuestos conforme a los beneficios recibidos de los
fines para los que los impuestos se gastan. La gente paga
por los bienes y servicios que recibe en la economía pri-
vada; ¿por qué no debería ser así, pues, en el sector pú-
blico? Si el impuesto vulnera el principio del beneficio,
entonces los servicios públicos se emplean para beneficiar
a sus usuarios, ya que los servicios se obtienen a expensas
de otra gente.
El principio del beneficio se aplica, de hecho, en los
impuestos eh caminos, en donde la construcción de los mis-
mos se paga con impuestos especiales de caminos a careo
de 'as usuarios, impuestos contabilizados en una cuenta
separada, • de la que no pueden "desviarse" hacia otros
fines. En cierta medida, el. principio se aplica asimismo
en el campo del seguro social, en el que los impuestos
nominales se marcan para las reservas sobre cuya base se
efectúan los pagos. Muchos de los servicios locales, como
la construcción de calles y cloacas, se financian en parte
con impuestos especiales cobrados a los residentes que :e
benefician del servicio.
Si bien la equidad es una de las ideas básicas de las
aplizaciones del principio del beneficio, esta forma de tri-
buto proporciona asimismo un sustitutivo de la prueba
del mercado. Después de todo, en efecto, si las personas
que se beneficiarán del servicio no están dispuestas a pa-
gar por él a través de sus impuestos, cabe presumir que
no valen lo que cuestan, y en tal caso no deberían em-
prenderse.2
El principio del beneficio sólo puede aplicarse allí don-
de los beneficiarios se dejan identificar claramente. Y esto
2 Esta prueba del valor es más bien burda, ya que se cern-
ovan los ingresos totales con los costos totales, sin efectuarse
I;ntebas marginales.
,r`
 4.11. 0/.4,•..., • -.No.. y..
12 FINANZAS. 21: BL1CAS
no cS así en la mayoría de los servicios públicos. En elec-
to, ¿cómo podrían dividirse los beneficios de la defensa
nacional o de la instrucción pública entre los individuos?
Así, pues, en el mejor de los casos, el principio sólo da
una solución Parcial al problema de la equidad tributaria.
El prfrcipio de la capacidad de pago es otra de las
normas de equidad. Ya en 1776, Adam Smith colocó este
canon de la tributación en primer lugar, y la mayoría de
la gente considera como perfectamente natural que un
sistema tributario equitativo postule que los ricos de la
comunidad deban pagar más que los pobres.
En realidad, el principio de la capacidad de pago cons-
ta de dos partes separadas. Postula no sólo que los ricos
$11-• deben pagar más que los pobres, sino también que los que
ocupan posiciones iguales (p. ej., los que tienen los mis-
reine mos ingresos) deben pagar impuestos iguales. Esta segun-
orine - da idea, en el sentido de que "se trate igualmente a los
iguales", se desi gna como equidad horizontal, en tanto
rd-9 que la división adecuada de las cargas fiscales entre los
re‘lo individuos de diferente capacidad de pago se designa como
equidad vertical.
ledidas de la capacidad de pago: elección
de la bas.; tributaria
Una cosa en estar de acuerdo en que los impuestos se
•• • recauden con arreglo a la capacliad de pago y otra po-
nerse de acuerdo acerca de la 1-ludida de esta capacidad.
Por lo regular solemos pensar en el ingreso como medida
•-) • , mejor de la capacidad de pago, ya que determina la dis-
posición total de recursos de una penona durante un pe-
ish-, • :ledo deterntinado, siendo el beneficiario libre de disponer
itl
•-) -2 da clics coz. e mejor le plazca, ya sea que decida consu-
mirlos o ahorrarlos. El difunto Henry Simons, de la Uní-
.
off'
IMPOSICION 'TRIBUTARIA 113
versiciad de Chicago, tal vez el pmmclor más sobresaliente
en esta inmerja, iba ir.elusive más lejos. Sostenía. en efec-
to, que todos los impuestos, cualquiera que sea su base
nominal,. deberían gravar los ingresos individuales. Una
vez efectuados todos los traspasos, todo impuesto es pa-
gado por alguien y reduce, de hecho, el ingreso indivi-
dual. Simons quería crear un sistema tributario de per-
fecta equidad horizontal, en el que las personas de iguales
ingresos pagarían los .mismos impuestos, y de equidad ver-
tical basada asimismo en el ingreso. Este sistema tributa-
rio ideal habría requerido la abolición de la mayoría de
los demás impuestos, excepto el del ingreso, pero habría
hecho la definición del ingreso verdadera_men e universal,
incluyendo las donaciones, las herencias y los pagos de '
trtansferencia.
La riqueza podría considerarse asimismo corno medi-
da apropiada de la capacidad de pago. Ya que, si bien
constituiría en cierto sentido una doble imposición, toda
vez que la riqueza produce ingreso (gravado a su vez),
es lo cierto, con todo, que la mera posesión de riqueza
proporciona una satisfacción por sí misma. Históricamen-
te, es probable que Estados Unidos se haya preocupado
tanto por la concentración de riqueza como por la del
ingreso. Nuestros impuestos sobre la propiedad y las do-
naciones 'corresponden a Sta preocupación.
En fecha reciente ha sido objeto de atención otro en-
foque. Nicholas E.aidor. de Cambridge, Inglaterra, ha pa-
trocinado lo que él llama un impuesto sobre gastos; esto
es: un impuesto sobre el consumo. Sostiene que es mis bien
el consumo que el ingreso el que debería constituir la base
tributaria apropiada. Es el consumo, en efecto, el _grae mide
lo que el individuo extrae realmente de la economía para
su uso personal. La parte no consumida de su ingreso,
sus ahorros, aumentan la reserva de capital . del pflís y
114 FINANZAS PUBLICAS
contribuyen a aumentar la total capacidad productora; si
un individuo decide consumir más de lo que gana (com-
prando a crédito o echando mano de sus ahorros anterio-
res) debería pagar un impuesto más elevado, ya que de-
.bilita la reserva de capital del país. Esta idea resulta
particularmente atractiva en los países subdesarrollados, en
donde los elevados niveles de consumo de las clases .tás
ricas pueden acaso reducir la acumulación privada de
capital. Un impuesto sobre el, consumo desánirnaría el
consumo, gravándelo fuertemente, y estimularía el ahorro
al eximirlo d impuestos. Semejante impuesto podría ser
progresivo, subiendo las' tasas con la cantidad total gasta-
da por u:i inI:vidito en el consumo.'
En la . práctica real, los Gobiernos se sinen, de gran
variedad de tases iributarias. Los ingrtsos personales y los
de las sociedzdes constituyen las bases tributarias más im-
portantes de nuestro nivel federal, en tanto que los Esta-
dos y los gobiernos locales se basan mayormente en los
impuestos sobre la propiedad, sobre las ventas y sobre el
consumo. La diversidad de las bases tributarias es uno de
los resultados de las necesidades constantes de mayor can-
tidad de dinero por parte de los gobiernos. Cuando los
gastos suben a más que los ingresos producidos por el sis-
Piénsese, sin embargo, en los problemas administrativos.
Todo contribuyente se vería obligado a llevar la cuenta de sus
gastos de consumo, o bien, en otro caso, de su ingreso total y
del cambio de su riqueza. Kaldor es partidario de este segundo
método. Exigiría que los contribuyentes presentaran tanto un
balance como una relación de los ingresos como parte de sus
declaraciones de impuestos. Las adiciones netas del balance rr•
presentarían ahorros. El impuesto se recaudaría sobre el Ingres,
menos las adiciones netas a la rit ieza, lo que correspondería :.1
consumo, si las cuentas fueran es zetas. Debido a estas dific, •
tades administrativas, el anpuesto en cuestión sólo se ha intro-
ducido en dos países, en la India y en Ceilán, y aun éstos pa-
recen estar a punto de abandonarlo.
I MPOSICION TRIBUTARIA 11
tema tributario, los gobiernos buscan nuevas fuentes,
que por lo regu ar significa mievas bases. Por consiguien-\
te, un sistema tributario puede ocasionar menos dallo eco-
sitias, si extrae cantidades moderadas de: muchas bases,
más bien que grandes cantidades de pocas bases.
Equidad vertical: estructura de las tasas
de impuestos
Adarn Smith sostenía que los impuestos deberían ser
proporcionales al ingreso; esto es: que todo el mundo de-
bería pagar por concepto de impuestos el mismo porcen-
taje de su ingreso. Actualmente hemos avanzado un paso
más. Somos partidarios, en efecto, de los impuestos pro-
greshos, lo que significa que la fracción del impuesto pa-
gada aumenta a medida que aumenta el ingreso, de modo
que el aumento de los pagos de impuestos es más que
proporcional. Esto es lo contrario de un impuesto regre-
sivo, en el cual la fracción pagada del ingreso disminuye
al aumentar &te.
Nuestro sistema tributario actual constituye una mez-
cla de las tres cines de impuestos. El impuesto sobre el
ingreso personal es progresivo, por supuesto, con una tasa
de cero para los primeros 600 dólares de ingreso, y con
una estructura ascendente de tasas a todo lo largo, hasta 91
por ciento en el momento de escribir estas lineas (1963),
pero que habrá de bajar a 70 por ciento en 1965, se-in
el programa actualmente en estudio. En cambio, muchos
otros impuestos son regresivos, como los fuertes derechos
de consumo sobre la gasolina, el tabaco y Las bebidas al-
cohólicas. Consideremos, por ejemplo, el impuesto sobre
los cigarrillos. Una persona de ingresos elevados no es pro-
bable que fume mucho más qué un hombre pobre, y aun
si encuentra una marca exótica cara, el impuesto no será
 INIPOSICIION TRIBUTARIA
116 FIN &N. 'AS PUBLICAS
bio, el hr.puesto sobre el ingreso se hace más importante,
mayor, ya que no se percibe sobre el valor, sino salmo k
al punto que convierte la esuuctura tributada entera en
cantidad física. Teneiro asimismo algunos impuestos pro-
progresiva. Como cabría esperar, los sistemas tributarios
porcionales. Los impuestos estatales sobre las ventas, es-
estatales y locales, con su pronunciado fundamento en los
pecialmr Lite si excluyen los alimentos, son aproximadamen-
te propercionales. Los impuestos sobre la propiedad, que
siguen siendo con mucho loS más importantes a los nive- 50-

les estatal y local, van de regresivos a proporcionales. Tales Tolo!

--- Federo!
son asimismo los derechos federales de consumo sobre los 40 ----Estatal y local
"artículos de lujo"; se perciben por categorías tar. exten- S

sas como las de cosméticos, de atavíos, de artículos de

piel, etc., de mudó que gravan, de hecho, artículos com- t' 30
2
prados por todo el mundo.
Si consideramos el sistema ttibutario norteamericano
a 20
en su conjunto, ¿es éste progresivo o regresivo? Esta nre- 4.

gunta resulta difícil de contestar, porque hemos .de cono- O

cer no sólo la composición del sistema tributario, sin, que 10

hemos de adoptar asimismo algunos supuestos relativos a

la incidencia final de cada impuesto; esto es: en qué me- o
_1 1

dida los impuestos se traspasan y a quién se traspasan. o 1 2 7 41 5

1 6
1 7 8 9 ;O Sobre 10
El profesor Musgrave, de Princeton, ha preparado unas n7es, tambar, en miles de dólares

apreciaciones detalladas de la incidencia total de nuestro

sistema tributario, siniéndose para ello de lo que le ha
parecido constituir ley supuestos de incidencia más razo-
nables a propósito de cada impuesto. Sus cálculos pueden
verse en la figura 5? Se obsentrá que se da más bien
poca progresión, a partir de los ingresos bajos, a trayés de
los medianos. Hasta dicho punto, his impuestos regresivos
de coi-sumo y propiedad superan a los impuestos progre-
sivos sobre el ingreso. En los ingresos superiores, en carn-
4 1 41. 'Fax Foundation, Inc., ha lecho un estudio similar para
el alio 1958, encontrara, resultados parecidos. Ailocation of the
Tax Eurdert by Inccnt Class ("Asignación del gravamen fiscal
por clase de inreso";, Nota I‘ 19 45 al proyecto, Nueva York,
1960.
Fin. 5. Grat amen del sistema tributario de Estados Unidos por cla-
se de intimo. 1954. (Procedencia: R. A. Musgyage, "The Incidence
of the Taz titrrcture and Its Effects an Consumption", en Federal
Tax Po/fn or Economic Growth and Stability, Joint Economic
Committee, 1955, p. 98.)
impuestos sobre la venta, el consumo y la propiedad, son
algo regresivos a lo largo de la escala del ingreso.
El impuesto federal sobre el ingreso personal
Con objeto de asegurar una distribución equitativa de?
gravamen fiscal, confiamos en el impuesto federal progre-


118 FINANZAS PU BLICI.S

1MPOSICION TRIP,12TARIA •119

skro sobre el inereso personal. De hecho, éste es tal vez
nuestro principal instrumento dé, poiícica filcal para ate-
nuar la desigualdad de la distribución del ingresó en nues-
tra sociedad. La tabla 9 ¡nuestra su diferencia. Examine-
¡nos, pues, este impuesto más detalladamente.
TABLA 9
ring.tcsi.) bruto ajustado (adjus:ed gross bicorne). •En
cambio, la definición legal comprende muchos de los cos-
tas necesarios para procurarse un sustento, como los des-
plazamientos regulares del hogar al lugar de trabajo y
regreso,, los gastos de comida fuera del hogar y los de ves-
jo al trabajo, pese a que algunos de estos

Distribución del ingreso personal familiar antes y después del

impuesto federal sobre el ingreso. 1961
Ingreso Distribución en porcentajes
inprasa medio Ingreso ¡1 eres'
Quintos ',rant ¿espir e s „fe, deapués
(gen,/ "¿es da del int- del irn- Int , del im-
de 10%) i m p„,f impuesto puesto puesto punto puesto

Minirno $ 1,603 $ 57 $ 1,746 4.6 1.6 5,0

Segundo 3,805 223 3,133 11.0 0.3 11.5
Tercero 5,555 429 5,236 16.4 12.2 16.9
Cuarto 7,329 671 7,158 22.6 19.0 23.0
Máximo 15,678 2,147 13,531 45.4 60.9 43.6
linio 100.0 100.0
5`..b. superior: 27 050 5,105 21,946 19.6 36.2 17.7

Pi credencia: U.S. Departriunt oí Commeree. Survey o( Currnit

Bulincs..: (abril dp. 1%2), p. 18.
I 1
Canforme ni C5ciigo Interno del Ingreso (Internal Re- 8 81 8 8
§U..
.`eP.
Codo) el impuesto se percibe sobre "todo ingreso, tr.grose imoontee
cualquiera que sea su procedenciaL_nero existen impor-
G. Estructura nominal de las tasas para matrimonios; según
tantes ,excepcioiles., flamadas exclur:odis. En efecto, los el impuesto federal sobre el ingreso en 1953, y seer:in I programa
przos craernamentales de transferencia (securo social, sub- propuesto por el Preside:4e para 1965,
sidios de deun-h:do y de asistencia), las donaciones y las
herencias, así corno la mayoría de los ingresos en especie gastos puedan acaso reducir el ir€TCSO disponible para el
(el beneficio de casa propia, de consumo en. la granja) consurno o. el ahorro familiar.
no están incluidos en el concepto.legal del ingreso, llama- Nuestro sistema tributario reconoce que el ingreso no
eon.stituye el único factor de prcepericiad económica. De

120 FINANZAS PUBLICAS
ahí que permita deducciones, del ingreso bruto ajustad.),
.de numerosos elementos. Los más importantes de éstos son
los siguientes:
1 Impuestos pagados a los gobiernos locales
2 Pagos de intereses
3 Gastos médicos superiores a 3 por ciento del ingreso
4 Contribuciones caritativas
5 Pérdidas por accidentes, como pérdidas por incendio o por
robo, no compensadas por el seguro.
Si el contribuyente decide no solicitar deducciones porme-
norizadas, puede pedir una deducción normal de 10 por
• jeto de eliminar los beneficios de guerra, en un momento
.4
'i8) 888
,Nyr50 ,IuShId0
7. Tasas efectivas medias. (Procedencia: U. S. Treasury Sta-
. :cs of ¡orante, 1960, Individual Income Tax Return:, p. F5.)
de su ingreso, hasta ..')0 dólares por persona. ((..as
tzotmes,a, corrientes de impt estos permitirían una deuuc-
cien normal mínima de 300 dólares por una sola persona,
mas cien dólares por cada persona dependiente.)
1,409
paggem
IMPOSICION TRIBUTARIA 121
Además, la ley permite exenciones: $ 600 para el con-
tribuyente y por cada uno de los que dependen de él, más
una exención extra para los ancianos de más de 65 años
y los ciegos. La exención se halla referida al costo estricto
de la subsistencia, .cantidad que se deja en consecuencia
libre de imposición.5
A partir de la segunda Guerra Mundial, la estructura
de las tasas ha sido constantemente muy progresiva, con
una tasa máxima efectiva superior a 90 por ciento la ma.
ycir parte del tiempo. Esta progresión extrema fue adop-
tada al principio de la segunda Guerra Mundial, con ob-
• en que se llego inclusive a. considerar un tope absoluto de
ingreso de 25,000 dólares, que cada uno podía retener des-
pués de descontados los impuestos. Estas tasas eran más
extremadas de lo que deseaba realmente el pueblo norte-
americano; en efecto, el espíritu igualitario no es tan fuerte
S La ley permite asimismo crédito; de impuesto; esto es:
reducciones especificas de la obligación tributada. Hasta el pre-
sente, esto ha constituido un expediente de poca monta en Es-
tados tnidos, siendo los casos más importantes: 1) un crédito
igual a 4 por ciento de los dividendos del contribuyente: 2) un
crédito del ingreso del retiro, disposición complicada destinada
a dar un trato igual a las personas jubiladas que viven de pen-
siones, pero que no reciben los beneficios del seguro social exen-
to de impuestos; 3) créditos frente a impuestos extranjems sobre
el ingreso. y 4) el crédito de inversión, que se examina en el
Capítulo VI. El concepto del crédito de impuesto ha sido objeto
de creciente atención en estos Citimos años, porque brinda la
posibilidad de conceder la misma cantidad absoluta de facilida-
des tributarias a través de la escala entera de ingresos, indepen-
dientemente de la estructura de las tasas. Así, por ejemblo, las
propuestas presidenciales de reforma del impuesto, de 1963, pos-
tulaban. un crédito, de impuesto de S 300 para las personas ma-
yores de 65 aficS, destinado a reemplazar nra cantidad de dime-
sicioncs especiales para este gropo, cantidad que sería la rriLnia
-para toda persona de • ingreso suficiente para pagar 300 dólares
de impuesto*, ya sea el ingreso de 5,000 o de un millón de dóla-
res. El Congreso no aprobó la propuesta.
 122 FINANZAS Pl' [MACAS
•
TmiLA lo
en Estados Unidos. En nulidad, ,,a habido en la estructura Erosión de la base tributaria, 1969 (en miles de millones de dólares)
de las tasas fugas suficientes rara mantener las tasas Ingreso perzonal (Cuentas del ingreso nacional) 400.8
verdaderas por debajo de lo que sugiere la figura 6, que es —Exclusiones del ingreso personal 85.5
mas bien alarmante. (La flema muestra asimismo la es- —Pagos de transferencia 28.7
tructura de las tasal que resultaría de la aprobación del —Suplementos a sueldos y salarios (bene-
. ficius marginales) 10.3
programa tributario en vigor.) Las tasas medias efectivas- —Ingreso en especies ;casa propia) e in-
:71 de impuestos, esto es, el impuesto efectivamente pagado greso no declarado 21.9
dividido entre el ingreso bruto ajustado, pueden verse en —Diversos (algunas pagas militares, pagos
la figura 7. Estas tasas no llegan en ningún grupo de in- de enfermedad, $50 de las dividen- i
• dos, intereses exentos de impuestos, 1
gresos a 50 por ciento, inclusive si el ingreso excede de un 8.9
etcétera)
millón de dólares.6 —Ingreso no declarado 33.4
+Contribuciones de los empleados al se-
Problemas de equidad guro social 9.2 1
+Diversos (mitad de_ las ganancias de ca-
¿Erosión • de la base tributaria? pital, etc.) 8.5
Ingreso bruto ajustado en las declaraciones de
Los observadores han señalado que se han introducido impuestos (incluidos 18.3 de declara-
subrepticiamente en el sistema tributario tantas exclusio- ciones no imponibles) 315.5
nes, exenciones y deducciones que la base tributaria se ha 48.3
—Deducciones
reducido hasta un punto en que ya no representa más que
—Deducción normal (10% del Ingreso
tres séptimas partes del inzreso personal. La tabla 10 Bruto Ajustado, hasta $1,000 por tna.
resume este fenómeno en relación con el Mío 1960. Si la trimonio) 13.0
base tributaria no fuera tán angosta, la estructura de las —Deducciones :pormenorizadas 35.3
tasas podría ser más baja. Por ejemplo: si pudiéramos —Impuestos estatales y locales 10.5
aumentar la base en una cuarta parte, podríamos reducir —Intereses pagados 8.4
—Contribuciones 6.8
las tasas en una quinta parte y obtener, con todo, .el mis- --Castos de médico y dentista 5.2
mo rendimiento. En el sentido en qué. las numerosas dis- --Otros 4.4
posiciones especiales han reducido la base tributaria y obii- — Ese nriones ( excluidas las exenciones en
* gario a mantuner tasas mis altas para obtener los rendi- exceso del ingreso neto sobre las de-
miento> necesarios, aquéllas se han anulado a sí mismas. claracione; no imponibles) 95.7
Ordinarias ($600 por persona) 92.0
6 Y este caadro sobreestima inclum las tasas bajas paradas Extraordinarias para ancianos y ciegos 3.7
sobre .el ingreso, debido a que el concepto de ingreso utilircio =agito imponible 171.5
deja de lz do la mitz.d de las zina.ncias de capital, los intensas Impuestos totales antes de los créditos 39.9
de los valores y las exclusiones inurnemdas más arriba. Si todas —Créditos de impuestos (dividendos, in-
las ganancias ¿e capltal se incl-.yeran en el ingreso, la tasa =á- greso, de retiro, etc.) 0.5
xima pagada por cualquier ingreso sería inferior. a 40 por ciliato. . =Impuesto 39.4

123

. •
'
 • S.* :any
01.4 .1-et. haat, •441...0•.• -

LNIPOSICION TRIBUTARIA .125

FI NANZAS PUBLICAS ,
.121
¿Es cl sistema tributario demasiado generoso con los que
La reforma de ampliación de la base resulta difícil de viven en casa propia?
aprobar, porque cada una de las exclusiones, deducciones
El sistema de deducciones es particularmente favora-
ir y exencion:is fue introducida en la ley de impuestos con ble a la propiedad del hogar. Dos de los gastos mayores
un propósito específico, para atenuar alguna falta par-
de la adquisición de la casa propia son el pago de los im-
e
ticular de equidad o para dar satisfacción a alguna presión puestos locales y los intereses de la hipoteca, deducibles
particular. Así, pues, la rehabilitación de la base tributa-
ria requiere la desvirtuación de anteriores campañas fruc- TABLA II
tuosas por parte de diversos grupos con objeto de obtener Impct.stos sobre el ingreso ¿e los solteros, los matrimonios y los
un trato preferente. Y estos mismos grupos defienden sus cabeza de familia ( tasas de 1963)
privilegios. El lector puede examinar la lista y decidir Obligación tributaria
Ingreso Cabeza de
para sí cuáles exclusiones, deducciones, exenciones y cré- Matrimonio fnilia
Imponible Soltero
ditos considera justos.
$ 2,000 ,$ 400 $ 400 $ 400
6,000 1,360 1,240 1,300
¿Castiga la división del ingreso a los solteros? 10,000 - 2,648 2,200 2,420
10.000 7,260 5.280 6,260
A partir de 1948, la ley ha permitido que los matr... 50,000 26,820 20,300 23.580
monjes se sirvieran de la "división del ingreso"; esto es: 100,000 67,320 53,640 60,480
que atribuyeran la mitad del ingreso del matrimonio al ambos; otros campos del consumo no presentan ahorros
marido y la mitad a la mujer, independientemente de de impuestos comparables con aquéllos. El capital inver-
quién lo haya obtenido. Con una estructura de impuesto tido en un hogar propio pmduce una declaración libre
progresivo, esto reduce el pago total de impuestos en to- :le impuestos, ya que no gravarnos el ingreso en .i/et..ies
dos los rasos por encima de la categoría mínima, ya que proveniente del uso de la casa En cambio, el inquilino
traspasa el ingreso de la categoría superior del ingreso iitie invierte su capital en valores paga impuestos sobre el
mayor, per lo rtgular la del marido, a la categoría infe- ingreso y paga su renta a cargo de su ingreso remanente
rior del otro. Los solteros no gozan del beneficio de esta después del pago de los impuestos.
providencia, por supuesto, y la diferencia es notable, como Sin embargo, han de tenerse también en cuenta con-
puede apreciarse en la tabla 11. sideraciones sociales y políticas. Nos gusta efectivamente
Si bien el Conzrcso no ha simpatizado con la situación estimular la adquisición de casa propia: se di t de ella
de les solteros, tenía en cambio la impresión de ser injusto que hace a la gente más estable y segura, que reduce la
con los viudos y las personas divorciadas con niños. Con . delincuencia juvenil, etc. Además, la deducción de los
objeto de ponerlos en una situación parecida a la de los impuestos locales de la base tributaria federal constituye
matrimonios, promulgó un conjunto de tasas de impuesto un principio inveterado de nuestro sistema de gobierno de
especiales para los "cabeza de familia", que les confiere niveles múltiples. Sin esta deducción, la oposición a los
la mirad del beneficio de la división del ingreso.
o .

rrirrtl" ny'r!...rarnai.

'

FIN.kN7_15 PUBLICAS
126
impuestos locales sería mayor, y los servicios locales, sobre
todo de la instrucción pública, se resentirían de ello. Así,
pues, el.ta deducción quita a los gravámenes tributarios
locales algo de su carácter impopular y fortalece la posi-
ción financiera de los Estados y las localidades.
Trate especial de 145 ganancias de capital
Si una persona gana dinero en el mercado de valores
o realiza otras ganancias por el hecho de que sus bienes
. de capital han subido de valor, no se le gravará con la
tasa regular del imputo personal sobre el ingreso, a con-
dición de q le haya guardaio el bien en cuestión durante
seis ine.,es, o )r lo menos, en su poder. En lugar de ello,
paga solamente la mitad del impuesto, hasta una tasa má-
xima ch. 25 por ciento. Así, puis, e, individuo que paga
una tasa di 91 por ciento sobre el ingreso ordinario, no
paga nunca más de 25 por ciento sobre una ganancia a
largo plazo.? Esto constitm e obviamente una providencia
tributada muy poderosa. En el extremo superior de la es-
cala del ingreso (con las =zas de 1963) ello significa, en
dató, la diferencia entre poder retener 9 centavos de cada
dólar de ingreso ordinario y de poder retener 75 centavos
de cada dólar de ganancia de capita1.8
7 E programa tributario del Presidente se propone aligerar
todavía más el gravamen de las ganancias de capital. Sobre los
activos consen-ados por espaclo de dos años sólo se pagana 40
por ciento de la tasa usual. con un limite absoluto de 21 por
ciento.
s Y el impuesto puede eludirle por completo mientras el ac-
tivo en cuestión no se venda_ Están únicamente sujetas a grava-
men la ganancias "realirddas" en una transacción mercantil. Se
ha calculado oue más de la mi Id de todas las ganancias de ca-
pital nunca s..; realizan en '-ida de una persona. Al transf -.:tse
el activo por defuncióa, ér...1 es objeto de nueva estimación. y
todas las ganancias obteniaa., hasta dicha fecha dejan de mar
sujetas al inpuelto. '
1MPOSICION TRIBUTARIA . 127
Toda vez que esta discrepancia entre las tasas de las
ganancias de capital y las del ingreso ordinario se han
proseguido, los negocios y las personas individuales se
han servido de !a misma como medio de eludir los impues-
tos. Por ejemplo: la opción de acciones se ha generalizado
como medio de pagar a los ejecutivos de gran clase. He
aquí cómo funciona:
La compañía concede al vicepresidente A la opción de com-
prar mil acciones de sus acciones comunes al precio de 35 dóla-
res, opción que puede ejercer en cualquier momento en un pe-
ríodo de tres años, pongamos por caso. Supóngase que las accio-
nes suben a 45 dólares; A ejerce el derecho de opción, compra
las mil aciones al precio de 35 dólares, las guarda un par de
años durante los cuales el precio de aquéllas permanece cons-
tante, y luego las vende. Ha realizado un beneficio de 10 mil
dólans, que constituye una ganancia de capital, imponible 'a una
tasa máxima de 25 por ciento.
La opción de acciones se empleó inicialmente para dar
a los directores profesionales una oportunidad de partici-
pación en la empresa, con objeto de que sus intereses coin-
cidieran con los de los accionistas. Pero bajo la presión
de las leyes tributarias, cada vez se confieren más opcio-
nes a los ejecutivos, como forma de ingreso sujeto a un
trato fiscal favorable.
Las ganancias de capital se han utilizado en otras for-
mas para procurar alivio respecto de las tasas regulares.
A las ventas de la madera, del ganado y de algunos dere-
chos mineros se les concede el trato de ganancias de
capital. Y así también a la venta de una patente, lo que
constituye un incentivo para los inventores. Cuando un
individuo ha creado un negocio muy próspero, tal vez a
través de algún producto nuevo, puede no estar. en cpn-
diciones de traspasar los beneficios a su familia, debido a,
impuesto progresivo sobre el ingreso, a menos, de vender.
, Nuestra historia está llena de casos en que un empresario
. mresmierer-•-•
•intarnayletSre'rs:~en‘einearrn
 FINANZAS PUP1,1CAS
vende su negocio a mia compañía nás grande, convirtien-
do el valor que ha creado con su innovación en una ga-
nancia de capital.
El sistema actual presenta algunas características eco-
nómicas cuestionables. Castiga el ingreso producto del tra-
balo, tal como lcs sueldos y salarios, y concede ventajas
tributarias, en cambio, a ing-reses que tienen el carácter
de ganancias de capital. Produce asimismo el efecto de
hacer que los accionistas de las empresas estén más inte-
resados en que las acciones se aprecien más por su valor
que por los dividendos que arrojan. Esto ha estimulado a
las sociedades más importantes en el sentido de retener
sus utilidades y de contar para las inversiones con sus pro-
pios fondos internos, antes que competir por fondos en el
mercado abierto del capital. Y lo que es más básico, las
providencias favorables a las ganancias de capital hacen
ilusoria la estructura regular de las tasas, ya que la gente
se ingenia cada vez más para percibir sus ingresos en esta
forma.
¿Por qué otorgamos un trato tan favorable a las ga-
nancias de capital? Creo, por mi parte, que las razones de
ello son cinco; a saber: 1) La gente no parece considerar
las ganancias de capital corno exactamente iguales a lcr,
demás inere:ios. Constituyen "utilidades de papel", que la
gente coloca a menudo en otros valoras, antes que incluir-
les en el prisupuesto doméstico regular. La gente piensa
diversamente a propósito del capital y a propósito del in-
12.-rso, y si bien un aumento en el valor de la riqueza de
una persona es un ingreso conforme a las definiciones más
razonables, la gcnte 13 considera, a pesar de todo, corno
una parte de sus cuentas de capital: esto es: como algo
destinado a reinvertbse, más bien que a consumirse. 2)
Un sistema capiialista eficaz requiere que no toda la acu-
mulación tenga lugar en el interior de las sociedades. Los
I kf POSICION TRIBUTARIA 129
individuos deberían estar ásimismo en condiciones de acu-
mula:- cazinl y de ofrecerlo en un mercado abierto, donde
nuevas empresas en expansión puedan competir por él.
Con las rasas del impuesto sobre el ingreso totalmente
progresivas, resultaría muy difícil que cantidades sustan-
dale de capital se acumularan en manos privadas. En
esta t'arma_ pues, sacrificamos algo de equidad del sistema •
tributario para mantener un sano sistema de acumulación
privada de capital. 3) Las ganancias de capital constitu-
yen E recompensa de una exposición venturosa al riesgo.
No permitirnos deducciones ilimitadas por concepto de
pérdidas, y así cierto trato tributario favorable de las ga-
nancias,se justifica para evitar que 1a inversión se co ivier-
ta en una proposición de "cara, tú ganas; cruz, yo pierdo".
4) Las tasas de las ganancias de capital actúan corno
Válvula. de seguridad del sistema tributario progresivo.
Dando a la gente la oportunidad de acumular una frac-
ción de su ingreso a las tasas más favorables de las ga-
nancias de capital, hacemos que la estructura progresiva
de las tasas resulte más aceptable al aplicarse al resto del
ingreso. 5) Las ganancias de capital se presentan con fre-
cuencia en partidas importantes, al venderse algún activo
sustancial. A menos de existir un tratamiento tributario
especial para las ganan:las de capital, los efectos de la
estructura progresiva de las tasas colocarían al individuo
en ura categoría tributaria muy alta el año en que ha
realizado su ganancia.
Refugias contra impuestos
Un refugio contra impuestos es un expediente que per-
mite al contribuyente convertir las utilidades en capital
sin gravamen fiscal, por lo menos hasta que retirael ca-
pital para su uso personal. Debido a nuestro deseo de fa-
riranzat púbrle.s.1..- 5.
 4411~Indiniiinimilien ~a- MI let[V
s ..• .••••••• •
;111291:11~ ain.
130 FINANZAS l'UBLICi.B
cilitar la acumulación dc capital, hemps permitido, y tal
vez aun cstiudilaclo, el empleo generalizado de los t'eh'?
gios corta los impuestos.
Los planes de pensión de las compañías constituyen un
primer ejemplo de ello. El dinero, pagado en un plan de
pensión por una compañía no se considera como ingreso
del empleado hasta que éste se retira y se le paga la pen-
sión. En esta forma, el capital puede acumularse en el
fondo de pensiones 'durante la vida laboral del pmpleado,
sin ser gravado. Además. el inwreso de una persona des-
pués de su jubilación presenta muchas probabilidades de •
• ser inferior al de sus años de trabajo, y así la tasa que
gravará la pensión será probablemente más baja.'
Las profesiones libres, corno las de los abozados, mé-
dicos y propietarios de peques 95 negocios, no pueden par-
ticipar en estos planes de pe, ,sión de las compañías,
donde les resulta más difícil acumular bienes para pro-
veer a sus años de retiro. Por una parte, es justo propor-
cionarles las mismas oportunidades que las que disfrutan
los empleadei de las compañías con las leyes tributarias.
Pero al prop.o tiempo esto constituye un ejemplo perfecto
de erosión de la base tributaria. En efecto, lo que empie-
za siendo un trato de preferencia para un grupo se va
extendiendo a otros grupos que pretenden tener derecho
1 al mismo privilegio. En 1962, después de varios años de
debates, el Congreso concedió a las profesiones libres el
privilegio de establecer sus propios planes de pensión con
privilegios de refugio contra impuestos, aunque sólo por
cantidades limitadas y con numerosas restricciones.
fl
' 9 Hay muchas reglas acerca de la organización de los planes
de pensión antes de que puedan aspirar a un trato tributario
favorable. Por ejemplo: el plan de pensión ha de estar abiertc
a todos los empleados, y no solamente a unos pocos de los di-
1 rectores superiores.
1
9
71-11
,V• la. u+nt. ...P....
t LY, ••-•mahl..‘ •
IMPOSICION TRIBUTARIA 131
El seguro de vida constituye otro refugio importante
contra los impuestos. Las reservas acumuladas por cada
póliza están autorizadas para reportar intereses, sin grava-
roen para el individuo, hasta el momento de pagarse la
póliza.
Y si la póliza se hace efectiva en ocasión de la muerte,
se sustrae desde luezo por completo al impuesto sobre el
ingreso.
Valores con exención de impuestos
Los intereses de los bonos de los gobiernos estatales y
locales han estado tradicionalmente exentos del impuesto
federal sobre el inzro. Como resultado de ello, las per-
sonas de una catezúria muy elevada de impuestos pueden
comprar dichos valores y. obtener un ingreso libre de im-
puestos. En consecuencia, los precios de los bonos han
subido, pese a que un bono local bueno rinde menos que
un bono del Gobierno de Estados Unidos. Esto ha fa-
cilitado en gran medida el financiamiento con deuda de
los gastos estatales y Inen.les en rápido aumento.
En años anteriores, el rendimiento en intereses de los
bonos se cotizaba tan bajo que esta escapatoria carecía
prácticamente de valor. No se pagaban impuestos, pero
tampoco se obtenían muchos ingresos. Pero a medida que el
volumen de la deuda local ha ido aumentando a saltos,
la prima sobre los bozos se ha reducido, de modo que actual-
mente muchos de los bonos libres de impuestos Y inden un
interés de 4 por ciento, y más. En esta forma, el beneficio
para las localidades es menor, en tanto que el beneficio de
los compradores aumenta. No se ha emprendido esfuerzo al-
ffino en estos últimcs años para eliminar esta escapatoria,
debido a que los gobiez.-nos lcicales desean conservar este •
a:lciente mercantil de sus bonos.
t-P
 FINANZ.S PUBLICAS
132
Problema lc lo v ingreses desiguales
La gente cuyos ingresos se concentran en una pequeña
parte de su vida laboral, corno los atletas profesionales,
best-sellers, se ven u-atados
los actos s y los autores de
rudamente por la ley tribum;ria. En los breves años en que
obtienen sus grandes ingresos. están sujetos a tatas alta-
mente progresivas. Si ganaran la misma cantidad de di-
nero de manera más uniforme, pagarían sustancialmen-
te menos itnpuestos Un jugador de balompié que tizne
un ingreso modesto durante unos pocos años y se con-
vierte luego en un primer jugador de-liga, ganando tal
vez 50 mil dólares al año, para volver a su modesto in-
greso una vez terminados sus buenos días, pagará ar-aso
en impuesto casi la mitad de lo que ha - ganado durante
sus mejores años. Algún otro que obtenga el mimar in-
greso total, pero según el patrón más típico de ascenso
gradual durante su vida, pagará mucho menos.
Hace tiempo que se viene proponiendo que a las per-
sonas de estas categorías se les debería permitir "prome-
diar" sus ingresos. Esto les permitiría computar su obliga-
fiscal como si el ingreso se hubiera obtenido no en
un año, sino repartido uniformemente entre varios años.
Lo mismo que en otras materias, la gente ha aprendido
a vivir con el sistema y ha ideado expedientes que les
permiten sustituir con otras t'orines el promedio propuesto.
Estas comprenden, entre otros, contratos de pago diferido,
conforme a los cuales la compensación correspondiente a
un afic, se hace efectiva en intenalos más largos, y aun,
en omeiones. sólo en el momento del retiro. En el caso de
las esti ellas de cine, las leyes trsbutarias las han impelido
a organizar sus propias compañías productoras, de modo
que pueden percibir sus ingresos en otras formas que las
del salario estricto.
IMPOSICION TRIBUTARIA 153
Con objeto de reducir los peores casos de injusticia, un
conato de promedio fue incluido en las reformas fiscales
del año 1963, En efecto, si el ingreso de un alo excede del
promedio de los cuatro años precedentes, ya sea en un
tercio o en un mínimo de 3,000 dólares, la ptoicsitzión de
las tasas de impuesto a aplicar a dicho excedente se re-
duce considerablemente por debajo de lo nransnal.
Equidad en otros impuestos
Si bien la mayor parte de la connoversia a propósito
de la equidad se centra en el impuesto pe sznal sobre el
ingreso, los demás tipos de impuestos plannn asimismo
algunos problemas de equidad. Me limito a mencionar
aquí solamente algunos de ellos.
Impuestos sobre los bienes y las donaeiz.nes. Estados
Unidos tiene impuestos altamente progresivos sobre los bie-
nes y las donaciones. Los primeros 60,000 afilares de los
bienes están exentos. Las tasas empiezan con 3 por ciento,
y alcanzan 18 por ciento a 100,000 dólares, 32 por ciento
a un millón y 77 por ciento de 10 millones cie dólares.i°
Más todavía que en el caso del impuesto sobze el ingreso,
hay numerosas maneras de eludir el impuema. Las dis-
posiciones legales son sumamente cornnlicadzs.. y el efecto
del impuesto sobre una fortuna privada es caz:riel-loso, de-
pendiendo en parte de la cantidad de esfuerzo de habili-
dad legal empleada en la planeación de la mi . mala. Los
impuestos sobre los bienes se perciben no s1/54 :cy porque la
riqueza es una medida de la capacidad de-prrsz, úno tam-
bién para prevenir la concentración de rige.= en unas
lo Las tasas del irnpuesto sobre donadones sca de 73 por
ciento de las tasas del impuesto sobre los bienes, y tienen prin-
cipalmente por objeto evitar que se eluda el pago
sobre estos últimos. impuesto
131 FINANZAS PUBLICAS
pocas manes. Es el caso, s'n embargo, que los impuestos
actuales son- más bien inoperantes en cuanto a la conse-
cución de dichos objetivos.
- No se ha producido esfuerzo importante alguno de re-
forma; primero, Porque la ley es tan complicada que dis-
.ta mucho de verse claramente lo que podría hacerse. Pero
es más importante todavía el hecho de que los impuestos
gravan probablemente con mayor fuerza el capital qua al
consumo, ya que la gente no parece ahorra:: más durante
su vida simplemente para dejar la misma cantidad de
bienes una vez deducidos los impuestos. Así, pues, el im-
pueSto grava los bienes y sus beneficiarios, y en la medida
en que éstos no consumen su herencia, el impuesto ha de
pagarse con el capital. Y siendo el desarrollo econónlico
un objetivo primordial de mestra - política fiscal, hemos
mostrado poca inch:ración ea cuanto a aumentar la en-
posición del capital.
Derechos de consumo discriminatorios. Nuestro siste-
ma de derechos de consumo se aplica sólo a determinados
artículos, uejando de gravar otros. La mieja principal a
propósito ce estos impuestos no proviene de los constuni-
dores mismos, sino de los productores de los artículos zra-
vados, y aun tanto de las compañías como de los traba-
jadores. Tienen la impresión de que se les castiza, de
donde resulta que las utilidades y el empleo se rochIcen;
,consideran además que se les discrimina como industria
frente a otras industrias. Por ejemplo: hasta 1960, las
cuentas de los locales nomurnos se gravaban con 20 por
ciento, probablemente porque el Congreso veía con ma-
los ojos estos gastos frívolos. Era éste, entonces, el Únic
impuesto de lujo de 20 por ciento que figuraba en nues-
tros libros. Pero, ¿qué es un cabaret? Un restaurante c ,n •
unas variedades animadas, incluidos un pianista solitario
o un pequeño conjunto musical. Resultado: el impueSto
IMPOSICION TRIBUTARIA
llevó ai desempleo entre los músicos, a medida que lo
locales más pequeños iban introduciendo música automá-
tica con objeto de no haba: de cargar a sus clientes 'el
impuesto de 20 por ciento. Los músicos y los propietarios
de cabarets Solicitaron que se les liberara del impuesto,
y. éste fue reducido a 10 por ciento.
'Trato prefirente a algunas industrias otorgado por
el impuesto sobre el ingreso de las sociedades
Mientras la mayoría de las industrias pagan el íntegro
52 por ciento de sus utilidades por concepto de impuesto
federal sobre el ingreso de Las sociedades, unas pocas de
ellas son objeto de un trato preferente. En efecto, las in-
dustrias de recursos naturales, especialmente los produc-
tora de petróleo bruto, pagan tasas bajas en virtud de la
tolerancia de agotamiento. Basado en la teoría de que
la venta de minerales no es lo mismo que la venta de los
productos de un negocio cotriente, sino que comporta más
bien la venta del activo de la compañía, el Congreso au-
torizó a estas industrias, ya en 1913, a deducir del ingreso
imponible un pequeño porcentaje de sus utilidades tota-
les, a titulo de tolerancia de agotamiento. En el transcurso
de los años, este porcentaje Ea ido aumentando, y tole-
rancias semejantes se han extendido a otros minerales, in-
cluidos el carbón y la mayor-:a de los demás productos
mineros, inclusive a "minerales." tales corno la arena, la
grava y las conchas de las ostras. Sin embarn más de
la mitad de los ahorros de impuestos de mil millones y
medio de dólares corresponde a la producción de petróleo.
- Estas providencias han heco
, que la industria peen-
era resulte - particularmente atractiva para la gente que
figura en las altas categorías del impuesto personal sobre
el ingrtsos Por ejemplo: una estrella de cine que se en-
136 FINANZAS PUBLICAS
cuentra .a punto de ingresar en la categoría de 91 por
ciento puede tomar parte de su ingreso e invertirlo en
pozos de petróleo. Si encuentra petróleo, el ingreso resul-
tante es gravado a una tasa baja, en virtud de la toleran-
cia de agotamiento. Y si no lo encuentra, sólo ha perdido
9 centairos de dólar, .va que los otros 91 centavos hubieran
ido de todos modos al fisco.
La tolerancia de agotamiento ha producido una des-
viación de las decisiones da inversión. Demasiado. capital
es atraído - hacia la industria petrolera. Como resultado de
ello, la tasa del rendimiento del petróleo ha bajado al
punto que ql rendimiento no . es Mayor, una vez deducidos
los impuestyl, que el promedio de la economía. Hay asi-
mismo mucha capacidad e ,ccedente.
En año') recientes, la tolerancia agotamiento se ha
venido justificando sobre 1.1 base del riesro de esta forma
de inversión. En efecto, de nueve intentos exploratorios,
solamente una perforación produce bastante petróleo para
que valga la pena explotarlo, pese a que más de la mitad
de mei is los pozos productores resulta fructuosa. El trato
tributario favorable es necesario, así se ha sostenido, pa-
ra estimular a la gente a entrar en este negocio muy
arriesgado.
Otras compañías disfrutan asimismo de exención par-
cial O total del impuesto sobre el ingreso de las socieda-
des. Las compañías de seguros obtienen un trato diferente,
debido a la dificultad en cuanto a definir sus ingresos, ya
que han de constituir reservas para responder a indemni-
zaciones futuras. Las cooperativas, las asociaciones de prés-
tamos y ahorros y los bancos de ahorros mutuos son cbje-
to de un trato preferente i.arque no son sociedades os-
tentan algunas de !as cara :terísticas de las institu...t.nes
no lucrad as. Allí donde compiten con instituciones simi-
lares organizadas como sociedades mercantiles, aquéllas
IMPOSJCION ,157
cuentan con una gran ventaja: ;pueden operar en condi-
ciones mejores que las que paria e: cieno impuesto, y en
alguncs casos han logrado incizsive eliminarlas del mer-
cado.
El problema de la doble imposición
A muchas personas les ha parecido balasto que perci-
biéramos un impuesto sobre el :2.1t7:30 canto de las per-
sonas físicas como de las sociedades. ya que esto supone
• que el mismo. ingreso es gravado dos veces. Sup6n7.se.
. por ejmmpio, que una sociedad nreCince tm ingreso de un
millón de dólares. Pagará un imncesro sobre el ingreso
de la rocieclad de aproximadamenie la nimd. Supóngase
ahora cue paga el medio millón rennte a los accionistas
y que €5tos pagan, a su vez, una tasa media de impuestos
de 60 ror ciento de estos dividmdce. Si se suman los dos
i_mpuestos, esto significa que del =nilón de dólares de in-
gresos e! Gobierno percibe un total de 200 mil dólares,
dejando únicamente 200 mil dói.ar a los accionistas. Si
el dinero se hubiera ganado medimzee rne-a asociación, el
impuesio sobre el ingreso de las sacie—jades mercantiles no
se habr:a pagado en absoluto; de nicdo que 50 por ciento
parece ser un precio muy caro 7.or ei beneficio de cons-
tituirse en sociedad.
En :954 fue dado el prime 7t20 oara mitigar esta
situación promulgando una exclusión de dividendo y un
crédito de- dividendo. La exeziár, permitía que todo
contribi.ryente excluyera de sd ...._,Trerso imponible los pri-
meros SO dólares (100 dólares pica ic,
s declaraciones con-
juntas), en tanto que el crédito pemai deducir de su
impuesto 4 por cielito de sus dir?e—r40s_ La teoría parte
del punzo de vista de que el sobre el ingreso de
las Sociedades conitituye una forza de. retención del im-

FINANZAS I - .T,LICAs
130
puesto sobre el ingreso personal por lo que se refiere al
dividendo. Por consiguiente, deberia aplicarse una tasa
más baja al computar subsiguientemente ei impuesto per-
sonal. ,
Se pensó cue estas medidas constituían un primer paso
•
hacia, una integración de los impuestos de sociedades y
personal en un impuesto más general sobre el ingreso.
Cabía anticipar, en efecto, que finalmente el impuesto
entero sobre el ingreso de sociedades correspondiente a las
utilidades distribuidas se consideraría cómo retención del
impuesto personal (lo que permitiría a algunos reinver-
tir). Con todo habría de seguir percibiéndose un im-
puesto sobre la parte de las utilidades retenidas por la -
sociedad, con objeto de evitar que se eludiera la impo-
sición por completo:
Es el caso, sin embargo, que no se dio nuevo paso al-
guno. El presidente Kennecly pidió reiteradamente la re-
vocación de las medidas emprendidas anteriormente, y la
Cámara de Representantes votó en 1963 la revocación del
crédito de dividendo (pero dobló, en cambio, la exclu-
sión),
¿Por qué no ha ganado la partida la doble imposi-
Dde-
ción? Primero: es probable que el impuesto de las
dadcs su traspase en parte, y en la medida en que esto
es efeetwairente así, no cabe hablar de un doble grava-
men de los accionistas, ya que la carga es soportada por
los consumidores. Segundo; mucha gente considera el im-
puesto sobre el ingreso de las sociedades como una especie
de licencia; esto es: como un impuesto basado en el prin-
cipio chi beneficio: un pago por el piivilegio de explotar
una erripre:a en el marco de nuestra economía. Según
esta teoría, todo:. los negocios, incluidas las asociaciones
y las cooperativas, constituirían sujetos adecuados de im-
posición fismal; y de hecho, el Gobierno ha intentado en
r31
r•r",
1N1POS lel ON TRIBUTARIA i 39
estos últimos años gravar más fuertemente algunas de las
empresas no constituidas en sociedad mercantil, como los
bancos de ahorros mutuos, las asociaciones de préstamos
y ahorros y las cooperativas, aun si no adoptan la fotnia
de organización tradicional de la sociedad mercantil.
Tercero: algunos tratadistas se niegan a tratar a La so-
ciedad y a los accionistas como sinónimos. La teoría de
la doble. imposición no ve más en la sociedad que un
intermediario legal entre el accionista y el proceso de pro-
ducción creador de ingreso. Y si se la considera como
una institución independiente, corno un organismo social
con esmictura propia, entonces puede constituir 'una en-
tidad adecuadamente sujeta al ir-apta:Sto. Filalmcmc, y
es posible que •ésta sea la razón más importante dei em-
pleo proseguido del impuesto sobre el ingreso de las socie-
dades, éstas constituyen un elemento excelente de impo-
sición. En efecto, en todo proyecto enderezado a aligerar
el gravamen tributario total en forma tan categórica se
halla implícita la necesidad de procurar nuevos susdiutos
de ingreso, y resulta realmente muy difícil concebir alter-
nativas susceptibles de producir los 25 a 30 mil millones
de dólares que recaudamos actualmente de esta fuente.
Resumen
El sistema tributario norteamericano logra reunir una
cantidad enorme de dinero para. financiar las acr.:fr.:elides
gubernamentales tanto en el interior como en el exu-an-
jero. Un sistema tributario de tamaña magnitud Ea de
estar concebido en forma que reduzca al mínimo el efec-
to negr..tivo sobre el curso de la economía.
El sistema tributario ha de reunir determinadas cua-
lidades administrativas; que comprendan, entre otras, cer-
tidumbre, costos bajos de cumplimiento y recaudación,
efectividad y aceptabilidad.
 FINANZAS PUBLICAS IMPOSICION TIUBLITzlIA 111

El sistema ha de ser asimismo c cmita tivc, tanto para He otorgado a algunas industrias y a algunas formas de .y
(eliminar ci obictivo de una distribución equilibrada del crganización de los negocios baja la ir; dei impuesto so-
ingreso corno pira asegurar el cumplimiento voluntario • bre cl ingreso de las sociedades. Se ha discutido asimismo
proseguido por Darte de los contribuyentes. Se han con- si era equitativo gravar el ingreso de las scc-leclades "dos
cebido dos principios de equidad; a saber: el principio veces", primero como ingreso de la sodedad y luego como
.del beneficio, que solc permite una aplicación limitada, ingreso individual de dividendo:
y el principio de la capacidad de pago. Con el principio
del beneficio, los impuestos se perciben conforme al be-
neficio que reciben los individuos de los gastos a los que
los impuestos se destinan. La capacidad dé pago, por su
parte, comporta cuestiones de equidad horizontal, del tra-
to igual de íos. iguales y de equidad vertical; esto es: la
distribución de las cargas fiscales entre la gente de diversa
capacidad de pago. •
En general, el ingreso se considera como la mejor me-
dida de la capacidad de pago, : unque se han examinado
asimismo la fortuna y .os gastos de consumo. Los im-
puestos pueden ser regresivos, proporcionales o progre...C..
vos, según las distintas clases de inzreso que graven sus
respectivas cargas. Muchos de los problemas de equidad
se relacionan con el impuesto federal sobre el ingreso
personal, que constituye el instrumento más importante
de nuestra política fiscal Para el cambio de la distribu-
ción del ingreso. Estos problemas se refieren al empleo
de diversas exclusiones, exenciones y deducciones del im-
puesto. Su amplio empleo bajo diversas providencias dé
la ley tributaria ha conducido a la erosión de la base im-
ponible. de tal modo que menos de la mitad de todos
los ingrefos personales resulta ser objeto de gravamen.
Esta erosión ha conducido a su vez a tasas más altzs,
para atender las necesidades financiera.' del Gobierno.
Otros problemas de equidad se refieren al sistema de
los derechos de consumo, mediante el cual castigan a de-
terminadas, industrias, y al trato particularmente favora-

CAPITULO VI
IPUESTOS, SU EFICIENCIA Y DESARROLLO
capitulo precedente ha truado de la relación del
ira tributario con el objetivo de una distribución equi-
- a del ingreso y, más esperialmente, de la distribucióri
tativa del gravamen fhcal. ZI presente capítulo exa-
i les circos del sistema tribt tarjo sobre otros dos ob-,
os lana plazo; a saber: la eficiencia y el desarrollo.
el capítulo siguiente estudiaremos el objetivo a breve
o d.: la estabilidad econórniti.
El s;stetna tributario y la eficiencia de la economía
La neutralidad se ha considerado. desde hace mucho.
$o unajdo_ las . virtudes. de. un buen sistema tributario.
endernds con ello que las decisiones relativas a 14 pro-
ci•Sri y al consumo privado no resulten afectadas, y
la asignación de recursos permanezca inalterada en
lector privado.
Un sistema _tributario tan universal corno el nuestro_ •
puede ser neutral. En efeew„ la gente tiene en cuenta
consideraciones fiscales, tanto en sus decisiones per-
ales corno en los negocios. Un empleado podrá acaso
ádir no molestarse en tribajar horas adicionales, r-°-
los impuestos le quitará una cuarta parté del n:go
)Ieraentario; un hombre de negocios dejará escapar
opornadad de efectuar Imn inversión, porqua la uti-
• IMPUESTOS, -SU EFICIENCIA Y DESARROLLO 143
Edad esperarla no vale, una vez deducidos los impuestos,
la pena de correr el riesgo; una ama de casa comprará
probablemente de preferencia el artículo 8, en lugar de
A, porque A está sujeto a derechos de consumo, y no
así, en cambio, el artículo B: Es posible inclusive que,
debido a los impuestos muy altos sobre el tabaco y las
bebidas alcohólicas, alguien fume o beba un poco menos.
En ocasiones, el Gobierno favorece el abandono de la_
neutralidad, corno en el caso del tabaco y las bebidas al- .
cohóliías. Pero, por lo regular, la influencia sobre las de-
cisiones es accesoria a la necesidad del Gobierno en cuanto
a reuriir fondos. Las desviaciones respecto de la neutra-
lidad qup_de. ello resultan han de considerarse corno dis
t
torsiones de la adopción de la decisión.
Estas distorsiones constituyen algo grave en una econo-
mía de mercado. Confiarnos, en efecto, en la expresión
de las preferencias de los consumidores en el mercado
para influir sobre las decisiones de producción de las em-
presas. Para demostrar en qué forma los impuestos pueden
alterar este mecanismo del mercado, he aquí un sencillo
ejemplo:
Supóngase que los consumidores han estado compran-
do determinadas cantidades de los artículos A y B, y que
el precio de A es de 3 dólares y el de B también de 3
dólares. Son, éstos, precios -de equilibrio que reflejan el
atractivo relativo de los dos artículos sobre los consumi-
dores, y los costos relativos a los productores. Suponga-
mos ahora que se grava A con un impuesto de 30 centa-
vos, y que el precio, comprendido el impuesto, sube a
$3.20, absorbiendo los productores los 10 centavos restan-
tes del impuesto. Normalmente, los consumidores com-
prarán menos de A que anteriormente, porque es más caro
que B. También los productores cambiarán su produc-
ción; el precio que reciben ahora por A es solamente de
•
II 1: N.s NZA:" PUBLICAS
2.90. 11../hido al inytiesto. ...e producirá suenes de .1. im
ladón con B.
Suponiendo un pleno empleo de los recursos, el total de
os bienes a disposición de la economía privada habrá
e bajar si el Gobierno gasta el producto de los impuestos
n comprar recursos por su cuenta. Esto es inevitable, ya
ue el sistema tributario deja libres los recursos que han
e ser absorbidos por el sector público. Pero en el ejem-
lo considerado se da una pérdida adicional para la cco-
.omía privada. En efecto, el precio de A ya no s;gue
endo un buen elemento indicador que las empresas pue-
an utilizar para hallar el valor de A para los consu-
-Mores. Los dos lados .del mercado Ya no sismen fun-
ionando conforme al mismo precio. Los consumidores
onsideran el precio con el impuesto, y los productores
I precio sin impuesto. El impuesto ha introducido urrt
uña en el sistema de los Precios. Como resultado de ellt ,
t economía privada se ve desviada a producir la com-.
inación errónea de bienes, y a producir en menor can-
dad los que están fuertemente gravados. De este modo,
)5. recursos ya no se siguen utilizando en forma óptima.
lista pérdida adicional, más allá del valor de los recur-
ns del, uso privado mediante el imouelto, se
esigna como la "pérdida de poso muerto del impuesto",
a gire esta pérdida no procura al Gobierno ganancia co-
rnpolid;ente alguna. ,Es_ simplemente_ la_Eérdicia_sufrida
•or la vcd.icción de la efleienca de la economía, el pre-
iosle jenar_ un_ siste.ma_ titput;-rio_imperfecto.i,
1 E-se arhumento se puede ilustmr per médio de una gráfica.
Su7on.p.mos que S y D 1.cn relpectivamente - las cun-as de la
ferta "suop//, y de :u de—da (demhui) de un producto 'sin
npuesio. A: precio b se venden a unidades. Suponzamos ahora
ue se cara L un impuesto 5 i:ia-r) imr unidad. Vista la cosa por
)s coniurni.lores, la cuna di' la oferta incluye ahora el impues-
) y se convierte en S'. Les consumidores compran menos a' a un
..e•-vr,tyrcsr
,,nwr-rce
IMPUES105, SU . E.FICIWZCIA Y DF.3ARROLLP
Desde el punto de vista de tener una aplicación
ciente de los recursos en la economía, es deseable te
tm sistema que ocasione la menor pérdida de peso ;nue
»HL •
posible. Esto se consigue imponiendo el gravamen de tal
,
precio más alto d
. Los productores venden menos, pero reciben
1:31BLIOtE lt
un precio menor (descontado el impuesto) izual a e. Reflejan-
do las curvas de la oferta los costos marginales, las utilidades de
los productores se reducen en ei área sombreada bite. Reflejando
la cuna de la demanda las utilidades marginales de los consumi-
dores, la pérdida de utilidad que experimentan por el hecho de
haber de pagar precios más elevados es igual al área sombreada
bxgd (esta pérdida se designa como pérdida del excedente de con-
sumidores). El Gobierno percibe ingresos por impuestos iguales al
rectángulo 40, cantidad igual a la tasa del im—tiesto multipli-
cada por el número de unidades vendidas. Mi,. ues. la canart-
sia Iotal._del_ubierno es ,inferior al total de la pérdida expe-
rimentada_por los productores y 'los consumidores. Esta Derd-ma
neta es la pérdida de peso muerto.
Esta pérdida le debe a la ruptura de una asignación eficiente
de recursos. Anteriormente al impuesto, el costo marzinal era
a la utilida.1 marginal en el punto en que las curvas de
la oferta y la demanda se cortan. El impuesto destruye la con-
dición de eficiencia marginal, y la utilidad marginal es superior
ahora al costo marginal. El análisis supone que imperaba una
situación de eficiencia antes de decretarse el impuesto.
•
rt,
 IMPUESTOS, SU EFICIENCIA Y DESARROLLO 1 1-7
FINANZAS PUBLICAS puesto ea a menudo contra el objetivo de equidad. Los
lue la toma de decisión ro resulte efectada, . articAos de demanda inelástica tienden a ser artículos de
primera necesidad, corno el pan, que ocupan un lugar
7: qué no pueda eludiese el impuesto adaptando
particularmente importante en los presupuestos de las fa-
lucta en consecuencia. La forma extrema de se-
impuesta es un impuesto por cabeza, una canti- milias de ingresos bajos.
para la reducción al mínimo de la
la' cargada a todas las personas. Toda vez que La segunda
_ _ regli-
pérdida de peso muerto del impuesto consiste en mante-
¡dad a pagar ha de ser la misma para todo el mun-
ner tasas medias de gravamen altas, pero tasas margina-
requiere que sea baja, para que pueda ser sopor-
« la gente de ingreso bajo; de ahí cpte con dicho les, en cambio, bajas. La pérdida de peso muerto del im-
puesto tiene su origen en los cambios inducidos de las
) no pueda recaudarse mucho dinero. Ningún otro
no es totalmente ineludible. Los derechos de con- decisiones privadas, cambios operados en el margen, y
depende, en consecuencia, de las tasas tributarias. margi-
pueden eludirse, en efecto, comprando menos; los
nales. Por otra parte, son las tasas medias las que de-
;tos sobre el ingreso pueden eludirse trabajando me-
ganando menos; los impuestos sobre la propiedad terminan la recaudación total. Asi, pues, un impuesto
ocasiona menos pérdida de peso muerto flor dólar recau-
a evitarsesteniendo menos propiedad, etc.
dado si su tasa media es alta, pero su tasa marginal es
xy dos recias generales para mantener la pérdida de
baja. Muchos de nuestros impuestos, tales corno los im-
muerto al mínimo Y r caudar, con iodo, cualr,c'er
puestos scbrc el consumo y sobre la propiedad, son pro-
ad determinada de inmuestos. Primero, sólo debe-
porcionales, y hacen que las tasas marginales y las tasas
;rayarse aquellas cosas que determinan ligeros ajustes
medias sean iguales. En cambio, nuestro impuesto sobre
_ conducta. En el caso de los derechos de con-
el ingreso personal presenta la característica opuesta, con
esto simifica que deberían recaudarse Más impues-
tasas marginales mucho más altos que las tasas medias,
é los artículos cuyas demanda y oferta son inelásti-
de modo que el incentivo en cuanto a cambiar las deci-
Los 11(.1*n:os descubrieron tempranamente que las
siones es muy alto en relación con el impuesto total re-
anias de demanda inclastica constituían bases con-
imtmestos. En la Edad Media, el impuesto caudado. El conflicto entre la equidad y la eficiencia es
ntes particularmente agudo en este caso.
:la tal estaba muy generalizado. La gente necesitaba
ara su cvmida, y no existía sustituto alguno de la-mis-
De aj:i cde la sal tuviera una demanda inelastica. Los impuestos progresivos sobre el ingreso
_a actual:dad, la gasolina, el tabaco y las bebidas al- y la voluntad de esfuerzo
Boas perecen desempeñar el mismo papel. Resulta, en
La única cuestión verdaderamente importante acerca
forma, que el deseo de los gobiernos de fuentes de
del efecto del sistema del impuesto sobre el ingreso en
esos productivas tiende a coincidir con el princiPio
Estados Unidos en relación con la eficiencia de la eco-
lómico de que la pérdida. del impuesto de peso rnuer •
la de mantenerse lo más baja 'posible. Por desgraci2. nomía es el efecto de las altas tasas marginales de im-
mineipio de la pérdida mínima de peso muerto del im-
•

11.7-r>

rirrn. a-rle

FINANZAS PUBLICAS
148
puestos sobre la voluntad de la gente en cuanto ; desple-
gar sus mayores esfuerzos productivos. Si un individuo
ha de entregar la mitad, pongamos por caso, de su in-
greso proveniente de horas extraordinarias de trabajo, ya
se trate acaso de un abogado que trabaje los fines de se-
mana, de un médico que tome pacientes adicionales o
de un viajero haciendo llamadas nocturnas, aquél tendrá
ciertamente menos incentivo que si se le permitiera rete-
ner el todo de sus ingresos adicionales. Nadie dudará
de que estos efectos son ciertos; la cuestión está en saber
cuán extendidos estén y cuál sea su importancia. Ya que
si las tasas altas han reducido sustancialmente el esfuerzo
en el ámbito entero de nuestra economía, resultará que
est2mo5 perdiendo gran parte de eficiencia económica por
ara)) a la . equidad..
Se han llevado al cabo dos estudios importantes en re-
lación con esta cuestión. El profesor Sanders. de la Es.
cuela de Comercio de Harvard, interrogó a 160 ejecutivos
hallazgos más importantes.
de sociedades.' He aquí sus -
El ejecutivo ha de desplegar sus mejores esfuenos. con
impuestos o sin ellos, para satisfacer las exigencias de su
cometido y progresar en el escalafón promocional de
su compañía. Además, las motivaciones de los ejecutivos
no consisten exclusivamente en él ingreso; para ellos es
igUalniente importante, en efecto, realizar una buena la-
bor, ser juzgados favorablemente por los demás ejecutivos
y experimentar la satisfacción que proviene de dirigir con
éxito una empresa. En tanto que el sueldo es muy im-
portante como indicador del lugar del ejecutivo en la
. jerarquía de la compañía y corno 'Iírtibolo dr eficiencia,
-
es el sueldo relatb en comparación con oros lo que
Exe,:)t.lizer ("Efec-
LI ken of Taxation on
2 T. H. Sanders.
tos del gravamen fiscal sobre los ejecutivos"), Han-ard Graduzae
School of Business• Administration, Division of Resonada, 1951.
1:),truy.sits, su EFICIENCIA Y DESARROLLO 149
•
realmente importa en este aspecto. Ya que todo el inun-
do paga ieinuestos, el valor simbólico del sueldo no sufre
mengua aiMina. Por otra parte, las compañías adaptan
su método de pago a los ejecutivos: mediante opción de
acciones, i:ilanes de pensión y otros arreglos, de tal modo
que la obTigación tributaria resulte reducida.
Sin erlargo, en algunas áreas, el efecto negativo del
sistema trbutario fue muy claro. La voluntad de los eje-
cutivos en cuanto a pasar de una compañía a otra o de
una ubiczción a otra es decididamente menor, y esto es
particulamiente así por lo que se refiere a los ejecutivos
de cate:roda superior, de más de 50 años de edad. En
forma ti7lca, en efecto, tienen intereses apreciables en los
planes de pensión de su compañía actual, los que perde-
rían en caso 'de renuncia; resultaría muy difícil para
otra compañía igualar estos derechos acumulados de pen-
sión. (E desarrollo de los planes de pensión fue en parte .
una resemes.ta a las tasas tributarias progresivas.) En el
caso de los cambios de localidad, una familia de edad
Mediana se habrá arraigado ya en la comunidad, en don-
de tendrá amigos y un hogar a los que se ha acostum-
brado. Cambiar de objetivos en esta etapa de la vida
impone unos esfuerzos psíquicos que ninguna prima de
traslado es capaz de compensar, y por otra parte el au-
mento resultante una vez deducidos los impuestos no po-
drá ser muy grande, debido a la tasa progresiva. El nú-
mero de 'personas en esta posición de ejecutivos de
categoría superior, a los que se proponga cambiar de la-
bor o de localidad, no es grande, sin duda; pero estas
personas constituyen, con todo, una categoría importante.
Nuestra economía capitalista depende de la capacidad de
la dirección superior. La competición por los cargos supe-
riores'¡ por el personal superior —aun entre compañías
del mismo ramo— es necesaria para colocar a la persona
150 . FINANZAS PUBLICAS
adecuada en el lugar adecuado. Y es claro que el -si- :ema
tributario la ha dificultado. • hacer por ellos lo mejor que pudieran.
El profesor Break, de la Universidad de California en
Berkeley, interrogó a 306 abogados y contadores en In-
glaterra.3 Constituía éste un grupo de estudio interesante,
porque las tasas fiscales superiores son más altas todavía
en Inglaterra que en Norteamérica, y los abotados y los
contadores son personas. de profesión independiente que
dirigen sus propias actividades; pueden aceptar menas
cli:ntes tomar vacaciones más largas o retirarse más tem-
prano. Break enconuó que las personas interrogadas se
cli, 7idian en tres grupos: 1) Cuarenta de los interrogados
dijuroi. que los impuestos e.;ercían un efecto decididamen-
te ad‘erso sobre el incentivo, que iba desde la negación
ca.egó..ica a aceptar•trabajo adicional al esfuerzo menor
en la busca de nuevos clientes y a rechazar ocasionalmente
alguna ocupación ,que resulta po:o atractiva por otras ra-
zones, tal como la de los viajes excesivos. 2) Treinta y
un individuos se quejaron de que habían de trabajar más
intensamente, debido a los impuestos. Algunos de ellos
dijeron que no habían estado en condiciones de retirarse
cuando lo deseaban, porque no habían podido acumular
bienes suficientes para ello. Otros indicaron que habían
de trabajar más intensamente cada día, don objeto de
obtener un ingreso remanente que les permitiera sostener
el tipo de vida al que estaban acostumbrados. Los 235 res-
tantes señalaron efectos menores o nulos sobre su trabajo,
si bien algunos refunfuñaron un poco contra los impues-
tos. En forma típica, les gustaba su trabajo, estaban con-
tentos de tener una práctica prolongada y fructuosa, y
G. F. Break, "Incoa e Taxes and Ineentives to Work: an
3 sión del impuesto (el ingreso de la mujer se añade al del ma-
Empírica' Study" ("Los ivipuestos sobre el ingreso y IL3 incen-
tivos de trabajo: Estudio empírico"), American Economía Recitar,
vol. XLVII, No. 5 (septiembre de 1957), pp. 529-549.
IMPUESTOS. SU EFICIENCIA Y DESARROLLO 151
consideraban qiie era su obligación para con sus clientes
Estos estudios sólo tratan de grupos muy especializados
de personas. Pero ¿qué sucede con la pobfación trabajadora
en general? Nuestra documentación es sumamente limita-
da, pero hasta lo presente nada sugiere que nuestros sin-
dicatos hayan insistido en una semana laboral más corta,
que los trabajadores se hayan negado a trabajar horas
extraordinaria; o que menos mujeres casadas acepten tra-
bajo debido a los impuestos.'
En resumen, pues, resulta gire el efecto adverso de los
impuestos sobre el ingreso personal es probablemente pe-
queño en cuanto a la voluntad de esfuerzo. Esto se debe
a que el dinero no constituye la sola motivación de la
gente, a que la medida de su control sobre sus propios
condiciones de trabajo es limitada y a que los métodos
de pago han sido adaptados por los patones en forma que
el gravamen fiscal resulte reducido para los trabajadores.
Esto nos lleva a lo que. tal vez constituya la distorsión
más importante causada por el sistema fiscal en nuestra
economía; esto es: el despilfarro social del esfuerzo ende-
rezado a eludir los impuestos. Según los principios de
nuestra ley, nadie tiene obligación de parar más de lo
que legalmente le corresponde. La ley tributaria brinda
a todos los contribuyentes de las clases de ingresos supe-
riores y a muchos de los de ingresos medianos los medios
que les permiten reducir considerablemente ras cargas fis-
cales reajustando sus asuntos personales. Buscar ganan-
cias de capital más bien que ingresos por inversiones ordina-
4 En Inglaterra, sin embargo, en donde no existe la divi-
rido y se grava el total conforme a- un sistema de tasas progre-
sivas), el sistema crea mayores obstáculos para las mujeres que
buscan trabajo.

132 • FIN \Ç7 \5 PUBLICAS
ries, orga ni:lar los bienes personales en. Irust.7, reir prar
bonos locales libres de impuestos, percibir cl ingreso en
forma de pensiones, opción de acciones o centrales de
compensar;ón diferida, todos éstos son medios perfecta-
mente legales y honestos de evitar los impuestos. Toda
vez que liemos vivido eón nuestro sistema tributario ac-
tual, la gente ha aprendido a servirse de estos . recursos.
En consecuencia, un esfuerzo inmenso se ha aplicado a
la evitación de los impuestos. Los ejecutivos le las socie-
dades, que deberían dedicar todo su tiempo a los negocios
de sus campar-lías, se ven inclinados a pensar en la admi-
nistración de sus inversiones personales en forma que ob-
tengan ganancias de capital u otras ventajas fiscales. Los
aneglos financieros familiares se establecen no sólo desde
.el punto de vista personal, sino también desde el punto
de vista fiscal. Por ejemplo: los impuestos sobre el in-
greso y la propiedad se reducen si los bienes no se & J an
a los hijos, sino que se ponen en fideicomiso en favor de
una generación posterior, dejando solamente a los hijos.
los ingresos del usufructo; como resultado de ello, la se-
gunda generación nunca llega a. adquirir la responsabili-
dad estimulante de administrar los bienes familiares. Esta
labor se confía a fideicomisarios profesionales, oancos y
alsos ados, que administran los bienes en forma censen...a-
dora y ro los ponen a disposición ile empresas más arries-
gads.s.
El sistema stributario ha crearlo asimismo toda una
prof.:sion de peritos, contador s y abogados que aconsejan
a la gente en relación con sus asuntos fiscales. Si nuestro
sistema :ributario fuera más sencillo, con tasas más bajas
y menos medios de evasión, las altas Cualidades intelec-
tuales de este grupo podrían dedicarse a algún otro pro-.
pósir.o. Finalmente, las prácticas crecientes de evitación
de impuestos constituyen una amenaza para el sistema fis-
rnr. n't"7"T•""-Irmr,"*;,r'e
IMPUESTOS. SU E.FZCIF,NCIA Y Dr.S....11.12.01.I.0 153
cal mismo. En efecto, a medida que la moral del contri-
buyente se debilita, la base tributaria se va erosionando, y
las tasas de los impuestos han de mantenerse elevadas para
producir los ingresos necesarios.
El sistema tributário y el desarrollo económico
Al convertirse en años recientes el desarrollo econó-
mico en importante objetivo nacional, se planteó en forma
cada vez más insistente la cuestión de si el sistema tribu-
tario poseía o no un efecto retardatorio. Se han produ-
cido ya diversos cambios fiscales importantes con objeto
de facilitar el desarrollo. La revisión se pre:ig-ue, y diver-
sas propuestas trascendentales son objeto de debate.
El impuesto sobre el ingreso de las sociedades -
t el desarrollo económico
Debido a que Estados Unidos confía a tal punto en
sociedades gigantescas para la formación de su capital
industrial, es al impuesto sobre el ingreso de las socieda-
des al que ha dedicado particular atención al examinar
los problemas relativos al impuesto y el desarrollo. Los
impuestos afectan: 1) al incentivo de inversión, esto cs,
a las utilidades que se esperan de una inversión; 2) al
riesgo de las inversiones, y 3) a la oferta de fondos inver-
tibies.
La estructura del impuesto en cuestión es simple. Su
base es el ingreso neto de la sociedad. La tasa es un llano
52 por ciento, excepto para los primeros 25,000 dólares de
ingreso, para los que la tasa es solamente de 30 por cien-
to.' No •existe exención alguna.
5 Las propuestas fiscales en curso quisieran reducir las ta-
sas a 47 y a 22 por ciento, respectivamente.
 154 FINANZAS PUBLIGA5,
El impuesti, hace cue él G.)bierno sea un socio en cada
sociedad. Si tti impuesto no se traslada. ti Gobierno toma
la mitad de tc.das las utilidades, reduciendo en esta forma
el producco neto esperado de loá proyectos de inversión.
Los proyectos sólo se emprenden si su producto esperado
excede del costo del capital y compensa el riesgo asumido.
Es inevitable, pues, que las compañías inviertan menos
si el Gobierno recibe la mitad de la ganancia en el cain
de resultar fructuosa la inversión.
La cosa no es tan simple. Primero, si bien el Gobier-
no participa como socio en los beneficios, partiCipa tam-
bién, hasta cierto punto, en las pérdidas. Cuando una
compañía sufre una pérdida en algl'in proyecto, le está
permitido deducirla de las utilidades que obtiene en otras
partes, lo ,que reduce su impt a.sto en una mitad de las
pérdidas: Si la compañía no th -le •utilidades de otras a-
_.
tividadcs con las que pueda compensar las pérdidas, pue-
de "transportarlas" hacia "adelante" y d:r.ducirlas de las
utilidades de los cinco años siguientes, o puede transpor-
tarlas hacia "atrás" y deducirlas de las utilidades de los
tres años precedentes. Estas compensaciones de la pu-di-
da son incompletas: 1) porque alg-unas compañías nunca
tienen utilidades con las que puedan compensar las pér..
tildas, y 2) porque inclusive si un proyecto es:á manifies-
tamente a punto de fracasar en breve, alz-mas de las pju--
d'idas no pueden, con todo, descontarse mis rápidamente
que la depreciación del capital fijo, y esto puede suponer
un plazo de.algunos años en el ahorro del impuesto. Así,
pues, si bien nuestro sistema fiscal prevé un :rato compa-
rable de las ganancias y las pérdidas, la simetría es me-
nos completa, y el impuestc produce el efecto de convertir
;a inversión en un "Cara, tú ganas: cruz, yo pierdo".
• La importancia de la reducción del producto esperado
y la compensación incompleta de la pérdida en relación
r sv.irrmnirrrisrrnimisr•
IMPUESTOS, SU EFICIENCIA Y DESARROLLÓ 155
con la inversión dependen de las motivaciones de los ne-
gocios para proceder a inversiones. Si una sociedad ha de
prosperar a la larga, ha de mantener su posición en la
industria. Esto crea una gran presión de inversión con
objeto de satisfacer un mercado en desarrollo y de reducir
los costos; aun si una fracción de las utilidades va al Go-
bierno. Por otra parte, puesto que todas las sociedades
(con algunas excepciones) han de pagar el impuesto, la
tasa del producto remanente abierta a los inversioni5ta,.
una vez deducidos los impuestos se halla reducida doquier
en la economía, de modo que- cada compañía está en con-
diciones de atraer capitales casi lo mismo que lo haría
si no existiera el impuesto. Finalmente, queda -abierta la
,cuestión a propósito del traspaso del impuesto; en la me-
dida en que se traspasa, los argumentos no son, por su-
puesto, aplicables.
El impuesto sobre el ingreso de las sociedades y
la oferta de fondos invertibles
El impuesto es importante asimismo porque afecta a la
o erta interna del capital de una compañía. La mayoría
de las sociedades industriales confían principalmente para
su expansión en el capital obtenido en su propio interior.
Se resisten a tomar dinero prestado o a vender acciones
adicionales, porque su costo puede ser elevado, y los ex-
traños que proporcionan el capital pueden acaso limitar
la actividad futura de la dirección. Por lo regular, las
sociedades tienen interS en reinvertir el capital q e crean
internamente —las autorizaciones de depreciación y las
utilidades retenidas—, y sólo salen de la compaííía en bus-
ca de capital cuando las oportunidades de inversión son
excepcionalmente atrayentes. El impuesto sobre el ingreso
de. •las sociedades quita una parte de los fondos internos,
36 FINANZAS PUBLICAS
) sea, de la clase de capital de mayores probabilidades .le
tinversión.
Este efecto del impuesto sobre el suministro de fondos
s particularmente importante para las empresas nuevas
en desarrollo. A éstas les resulta particularmente difícil
:onseguir capitales ele fuera, ya que no son muy conocidas
odavía y se las considera corno más arriesgadas. Si una
:ornpafiía relativamente nueva ha desarrollado un pro-
lueto nuevo, ha de crecer rápidamente para tener éxito,
a que en otro caso las compañías 'Irás antiguas imitarán
d producto y se-. apoderarán del mercado. Al absorber
insta la mitad de todas las utilidades, el impuesto reduce
;randeineute la tasa de expamión posible con base en el
:apital inicrno. Para ilustrarlo, supongamos que una nue-
compañía con un producto tentajosn gana 40 por
:lento de su capital y que empieza con una inversión de
GO dólares. El primer año gana 40 dólares que reinvierte,
d segundo año gana 56 dólares, el tercero 78, y así suce-
ivamente. Al final del séptimo año, la compañía tendrá
in crpital total de $1,053. Con un impuesto de 50 por
:iento, en cambio, las utilidades del primer año sólo serán
le 20 dólares, las del segundo 24. las del tercero 29, etc.
en4 Sr \ Ht‘rte. del sóntimo
At, seri3 ,le puede vers.:- que el im-
.uesto impide la clase de acumulación ni:1:a de capital
ue una nueva compañía en expansión requiere.
Como resultado de esta dificultad de la acumulación
aterna de capital debida al impuesto actual sobre cl in-
Teso de las sociedades y a otros factores fiscales,6 muchas
•equeflas eMPresas en desarrollo se venden a grandes 4om-
afilas establecidas y desapa ecen. Esto constituye un grave
6 Los impuestos sobre el ingreso personal y sobre la.prcoie•
ad impelen también a algunas compañías pequeñas a fusionarse.
i un empresario venturoso extrajera el ingreso de su negocio,
IMPUESTOS, SU EFICIENCIA Y DESARROLLO 157
problema para la economía, porque es el caso que nece-
sitamos el desa:rollo de nuevas compañías para que las
antiguas compañías gigantes permanezcan activas y para
mantener abierto el acceso a las categorías• superiores de
las sociedades.
El iratu fiscal de la depreciaciéu
Uno de los costos que se deducen del ingreso bruto
antes de calcular el ingreso es la depreciación; esto es: el
costo del deterioro del capital físico. Si se deja de conta-
bilizar la depreciación, como se hacia de modo muy ge-
neral antes de 1920, el ingreso resulta sobrestimado, ya
que Larde o temprano el 'equipo o el edificio perderán su
utilidad y su valor. la cuenta de depreciación trata de
solventar el problema de asignar el costo de los elemen-
tos dutaderos de capital a años específicos, de modo que
el ingreso neto, habida cuenta de la deterioración del ca-
pital, pueda identificarse adecuadamente.
El grado de la depreciación es dificil de calcular.
¿Cuánto debería amortizarse de una máquina el primer
año y cuánto los demás años? Cabría intentar un cálculo
de ingeniería que midiera el desgaste físico y los costos
cm- jemes de mantenimiento; pero esto no tiene en cuenta
tendría que parar tasas personales elevadas. La única manera
que tiene de retirar su dinero del negocio sin parar el impuesto
personal es la de vender el negocio y obtener una ganancia de
capital, que se grava con una tasa más favorable.
Para pagar impuestos de. propiedad, un negoclo ha de ser
líquido; pero es el casa que una compañía en dearrollo man-
tiene su capital en equipo, inventarlos y edificios, y no en di-
nero contante. Con demasiada frecuencia, el fundador del ne
godo se anticipa a esta dificultad fusionándose con una compañía
mayor, a cambio de acciones, que son negociables. (El Gobierno
ha tratado de atenuar esta situación dejando que una propiedad
pasme los derechos de un negocio en un período de 10 años.).


O ,

Ml 1111111 DEPRECIACION

Anol 1 Año 2 Año 3 Año 4 Año 5

Oir ec lo 20
-1 $ 20 $ 20 $ 20 jg. $ 20

ii
I del saldo
g
ole lultnenl e, el do 5 IIS 5 5251.
Sabio
11n1 directa remanente
111 ja
Jeta etierite 1,125
125 SIS
doble , )
-t• $14.44 $ 8 64 $ 518
zs $ 24

4 3 2
Números tliul lo% 414 , 5sitl S. 1 4 3 I • 1 5 • 4 • 3 1 • 1 5 , 443.2.1 5.4 1.1

de lo SUMO thr
145 n 15
los año» 15

$ $ 26 67 $ 20 $1333 $ 6 67

Costo Irilciul -• $ 100 VItlu ecot.irolca 5 oñas

*Deb do a que el nielado del soldo decreciente nunor. da ula amor ta5 ido 1.31.,1
e gobierno permite que se pase en olgtin rnomen.o al *acto da ceo

100

90
VA Directo
80
02 de lo soma de
Números digi105

n
70 los años
Saldo decreciente doble
60

60 Depreciación
40

ao

20
21 10
o

Año
hit. U. Tres métodos de depreciación: un ejemplo.
 /60 FINANZAS rillilCaS
el antigua:Mea:o . cconómico; esto el, el hecho de que salen
al mercado máquinas mejores, y que la demanda del pro-
ducto puede acaso desaparecer.
En defecto de una solución lógica, so han generali-
zado simples reglas de apreciación a ojo de buen cubero.
En la forma más corriente, el costo histórico del capital
físico se ha atribuido por partes iguales a cada año de
su vida económica. de modo que el valor de un elemento
inscrito en el balance se reduce cada año en la misma can-
tidad. Este procedimiento se designa corno cl método di-
recto de la depreciación.
. as décadas, los hombres de emitir-esa no
En estasaliam
se han dado por satisfechos con este método, a medida
que han ido descubriendo que el valor económico de las
.máquinas decae más ra lidamente que en proporzión al
tiempo. En el mercado del equipo usado, una .:ilquina
vieja de un año vale mucho menos que una nuew más
adelante, el valor se reduce más lentamente. Los cm-
. presarios han encontrado asimismo que para que la in-
versión tesulte fmactuosa, habrían de recuperar una buena
parte de su costo durante los primeros años de la vida
económica.
La cuenta de depreciación es particularmente impor-
tante desde el aunto de vista fiscal. Toda vez que consti-
tuye una dcduc.cién del impuesto de sociedades, cada dólar
de depreciación complementaria representa un ahorro de
impuestos de 32 centavos. Si el método de depreciación
permitido pe:- :as autoridades es demasiado lento, el Go-
bierno grava reas que el ingreso real del negocio; o bien,
para decirlo en otros térrninos: el Gobierno percibe su
parte de las In:Hades antes de que éstas se hayan obte-
nido efectivamente. Toda vez que la mayoría de Ir em-
presas dependez fuertemente de su aportación inteteia de
capital para sus inversiones, esto constituye una cuestión
'""•-nt •
• IMPUESTOS, SU EFICIENCIA Y DESARROLLO 161
grave en términos del desarrollo de la compartía. Y esta
cuestión se hace particularmente aguda en un período
de inflación, cuando inclusive el mejor método de depre-
ciación basado en el costo histórico no proporciona fon-
dos suficientes para reemplazar el equipo a sus precios
inflacionados actuales.
Por estas razones, en 1954, el Gobierno estimuló el em-
pleo de dos métodos de depreciación de normas más li-
berales. Son éstos el método de saldo decreciente y el
método de los números dígitos de la rama de los años.
Sin embargo, ni siquiera las reformas de la depreciación.
del año 1934 han resultado adecuadas. Las leyes fiscales
de nuestros principales competidores extranjeros, en Eu-
ropa occidental y en Japón, han sido más generosas eme
las nuestras, otorgando a sus compañías una ventaja en los
mercados internacionales muy competidos: 7 de modo,
pues, que Estados Unidos emprendió en 1962 pasos adi-
cionales. En lugar de fijar la vida económica en millares
de elementos individuales, se estableció una "vida normal"
para cada industria, que podía aplicarse a la totalidad del
equipo —simplificación administrativa muy grande—, con
una vida normal liberal para que la mayoría de las calare-
sas pudieran acortar las vidas económicas medias y amor-
tizar los activos más rápidamente.
Crédito de inversión
Deseosos de estimular la inversión, Estados Unidos
adoptó en 1962 un nuevo procedimiento. Au Driza éste a
7
Francia ha desarrollado el arte del trato fiscal de la de-
preciación en sumo grado. Se otorga un trato especial a las
industrias en las que el Gobierno desea invertir fuertemente, como
hl de exportación. Además, el capital fue ajustado mediante un
factor de revaluación, que elevó las tasas de depreciación para
compensar los efectos de la inflación.
1 ~as piiblleas.--6.
 1
FINAN-ZAS PUBLICAS
162
las empresas a deducir cada ailo de su adeude fiscal 7
por ciento de sus inversiones totales en equipo. En esta
forma, el Gobierno paga en realidad un subsidio de in-
versión, devolviendo a las empresas una fracción del costo
de la inversión por medio de este crédito fiscal especial.
'Este método se adoptó porque constituye un incentivo par-
ollo por cada
ticularmente.fuent para estimular el desar -
dólar de ingreso fiscal perdido. El alivio fiscal beneficia
directamente a las empresas que están dispuestas a in-
vertir.
El crédito de inversión fue censurado por razón de que
constituye una desviación dellerada respecto de la neu-
tralidad fiscal. El sistema ttibutario se estaba utilizando
--tsi se ha afirmado-- para consejuir que los empresa-
rit s cambiaran sus dec isiones, emprendiendo más inver-
siones que las que su juicio les dictada en otro caso. Asi,
pues,e to constituyó un intento declarado por parte del
Gobierno para intervenir cn la economía privada en una
fonna destinada a aumentar el ritrno del desarrollo.
El sistema tributario y el ahorro personal
Si bien el ahorro de las empresas constituye la fuente
más importante de capital para la industria, el ahorro per-
sonal contribuye también lo suyo. Tanto las empresas de
expansión rápida como los servicios públicos con sus enor-
mes necesidades de capital necesitan buscar fuera de ellos
del capital, dinero prestado y nue-
mismos, en ei mercado.
vas aportaciones. Es ei ahorro personal, el ahorro de las
economias domésticas, el que ha de proporci mar la gran
masa de los fondos a largo plazo disponibles en el mercado
del capital.
La propensión marginal hacia el ahorro .s mayor en.
las familias de fuertes ingresos. De hecho, las familias
imruEsTos, su EFICJENC:I.', Y DESARROLLO 163
de ingreses bajos y medianos no ahorran mucho en
conjunto: por otra parte, sus zilonsib tienden a ca-
nalizar hacia las hipotecas sobre viviendas (al través
de sus bancos y de las compañías de sazuros) o hacia
los bonos del Gobierno. En esta forma, ',a industria de-
pende en gran parte de los ahorros de un número re-
lativamente pequeño de las familias de Lnzresos superio-
res. Y es precisamente este grupo el que está gravado
con un impuesto progresivo sobre el in:-.eso particular:
riente fuerte. Aquí tenemos, pues. otra área potencial en
1.1 que el sistema tributario puede retardar el desarrollo
económico.
pittesorcs Buttcrs, Thorr.eson y Eollinger, de la
f.seuela de Comercio de Harvard. invdzaron si el im-
puesto sobre el ingreso personal había afectado o no el
ahorro -penona.1. Interrogaron a ;50 inversionistas acti-
vos. la mayoría de ellos en las cltecorlas críticas de in-
gresos elevados. Encontraron que la estructura del im-
puesto sobre el ingreso personal había "reducido substan-
cialmente la capacidad de los individuos de las categorías
superiores para acumular nuevos fondos inveribles, pero
que... su capacidad remanente es toda%4- 7-- ITIVIV gmtide".8
Y lo que es más importante, el sstudio encontró que el
tipo de la inversión resultaba muy afectarlo, reconociendo
la mayoria de los inversionistas Cr.12 habian reajustado sus
inversiones debido a consideraciones f'sr.,.es. En conjun-
to, el sistema tributario tendía a :olafirar a los inversio-
nistas hacia uno de los siguientes dos tf-.E.os: 1) Los de
mentalidad orientada inicialmente hacia el ingreso y la
seguridad tendían a comprar bonos libres de impuestos de
a J. R. Butters, L. E. Thorripson L. L. Boliinger, Effocts
of Tatetien on Investments by indirSiireis ("Eitctos dci impires-
to sobre !as inversiones por parte de :u penmas individuales"),
Ilarvard Graduate School of Business Administration, 195$, p. 29.
 -
FINANZAS PUBLICAS
gobiernos estatales y locales v pólizas de seguro sobre
, ida, ya que ti ingreso suplementario que podia obte-
ie de otros vz lores icsultaba reducido por los impues-
2) Los inversionistas de mentalidad especulativa, por
)arte, se veían estimulados a correr mayores riesgos, y
)caban sus capitales en operaciones tales como las ac-
les de especulación corriente considerada como ganan-
de capital, la propiedad inmobiliaria favorecida por
orizaciones liberales de depreciación y las propiedades
roleras objeto de la tolerancia de agotamiento.
En esta forma, los efectos retardatarios sobre el ahorro
las tasas altamente progresivas del impuesto al ingreso
'sonal resultan atenuados por el trato fiscal especial
rgado a determinadas clases de inversión. Los ajustes
la conducta inversionista a la esn icturn del impuesto
a seguido asegurando la disponibilik ad de capitales ad-
uicios procedentes del ahorro personal. Esto constituye
punto crítico en relación con- el desarrollo de la eco-
mía.' Es el raso que el inversionista privado no está en
ndiciones de ronsluerar todas las opoitunielades desde
punto de vista ch sus méritos y de escoger luego las
e le pardeen más prometedoras. En Ligar de ello se
rechazado por la estructura del impuesto• de ciertas
11,es de inversión y atraído hacia otras. Y aparte de
; desviaciones generales resreco de la colocación tarja-
d de las inversiones persona:es. esto ha producido algu-
)s efectos secundarios especi ;- cos contradictorios. Por
la parte, en efecto, la tendencia a comprar valores es-
tales y locales libres de impues:os ha proporcionado un
-Indo para el gran volumen de bonos que los Estados
las localidades se han visto obligados a emitir para ase-
arar el financiamiento de sus ;.-astos crecientes de ins-
- ucción y otros servicios. Pero, por otra parte, el hecho
e buscar más las ganancias de capital. que los dividendos
INIPUZSTOS, SU EFICIENCIA Y DESARROLLO 165
acentúan los elementos especulativos de la bolsa de valo-
res. Y en forma análoga, el brusco auge de los valores
inmobiliarios de estos últimos tiempos tiene en gran parte
su causa en el impuesto.
¿Gravamen excesivo del ingreso? La busca
de soluciones alternativas
Si bien ni documentación ni ang.2mento alguno de-
muestran claramente que los impuestos sobre los ingresos
personal y de. sociedades tengan algún grave efecto retar-
datario sobre los resultados de la economía, existe, con
todo, malestar suficiente acerca del problema para llevar
all,nmos tratadista; —y también algtmos grupos de pre-
sión--- al.nrcar otras fuentes Importantes de ingresos. He
aquí a:gunas de las propuestas hechas recientemente en
tal sentido:
Un irnp:rt,slo sobre el valor adirlol:ado.
El impuesto
sobre el vaLr adicionado se ha propuesto corno sustituto
total o parcial del impuesto sobre el irrmoso de las sacie.
dadcs. Francia ha patrocinado este tiro de impuesto, y
es posible e me la Comunidad Económica Europea en con-
junto b adopte como su principal impuesto sobre los ne-
gocios. Su base consiste en el "valor adicionado" de cada
empresa, definido como el valor total de la producción
menos d va:.or de los materiales comprados; esto es igual
a las u mida des, más los intereses, más :as depreciaciones,
más el total de los costos de la mano de obra. En esta
forma, el impuesto tiene una base mayor que la de las
utilidades. Recaudado únicamente de las sociedades.. pro-
duciría tanto dinero como nuestro imnuto actual sobre
el ingreso de éstas, con tina tasa de aproximadamente un
tercio solamente. Podría aplicarse asimismo a.un ámbito
mayor. de negocios, incluidas. las Cooperativas y ottoS tipos
 •11-itcjoye, —..."••••• •
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• 166
.FLNANZAS PUBLICAS
IMPUESTOS, SU EFICLENCLA Y DESARROLLO 167
de asociaciones, haciendo posible, en esta forma, tasas aún talio actual, de cierta progresión cnodena, en otro que
4%. más bajas mediame una base más amplia.
adicionado y podría resultar por ello eliminada-del mer-
Este impuwto presenta ciertas ventajas teóricas. Gra- cado, en tanto que el gravamen a las compañías próspe-
va todos los factores de la producción por igual, a dife- ras y de altos beneficios resultaría aligerado. Desde el
rencia del impuesto de sociedades que es un impuesto -so-
punto de vista de disponer de utilidades r.ra la reinver-
bre el rendimiento del capital únicamente. En esta forma,
- sión en los sectores de la economía en expa.mión, en donde
no conduce a distorsiones en la elección de los negocios
las oportunidades de beneficios son altas, y de retirar el
en relación con la combinación óptima de los factores de capital de los sectores en decadencia, el cambio sería de-
producción. En tanto que el impuesto sobre el ingreso
seable (aunque este tipo de argumento no se aplica a los
de las sociedades lleva a un empleo por debajo del óptimo
altos beneficies basados más bien en un monopolio que
del capital, debido a que grava únicamente este factor y
en una demanda creciente). Pero ¿qué mcede con los
no así los demás, el impuesto de valor adicionado es neu-
tro- aspectos humano y social de las industrias decadentes y
en este aspecto. Estimulada la sustitución de la mano
de las áreas de depresión? ¿Debería califa:tuse el sistema
de obra por el capital, poraue aligeraría el impuesto sobre tributario para gravar todavía sus problez-
éste y gravada acuella. Las inversiones en vista del aho- -as?
Un impuesto federal sobre las wentas. Otra propuesta,
no de la mano de obra resultarían más atractivas, por- asociada más comúnmente a una reducción de las tasas
que el costo de !a mano de obra —y en consecuencia el
progresivas del impuesto sobre el inereso r.ers.onal, es la
beneficio proveniente de su ahorro-- subiría en la parte
fl relativa a la introdución de un impuesto general sobre
del impuesto carres.pondiente a los pagos de salarios de
las compañías. las ventas al nivel federal. Debido a que resultaría muy •
costoso administrar semejante L-npuesto en :elación con las
Por otra parte la incidencia del impuesto difiere de la
yemas al detalle, se ha sugerido que se andque al nivel .
del impuesto de las sociedades en forma regresiva. En
efecto; de las manufacturas o al por mayor, en el crue se necesi-
el cambio de un impuesto al otro constituiría tan
tarían muchas menos declaraciones. Un impuesto de 2
cambio parcial de un impuesto sobre las utilidades por por cientb bastaría para recaudar lo sufiMmte para eli-
un impuesto sobre los salarios. Algo de la incidencia del minar.la mayor parte de la progresión del impuesto sobre
impuesto afectada a los trabajadores. Además, el impues- el ingreso.
to tendría mayores Probabilidades de traducirse en precios
Este tipo de cambio convertiría nuestra sistema tribu-
más elevados y de waspasarse, en consecuencia, a los con-
tario- actual, de cierta progresión moderna, en otro que
sumidores. Finalmente —y es aquí donde los objetivos de
• la eficiencia y la equidad. sería, en conjunto, regresivo. Aparte de ens considera-
topan de la manera más cla- ciones de equidad, la principal objeción a este impuesto
ra—, el impuesto de valor adicionado gravaría de modo
Pnli I proviene de la preocupación por las condic:anes fiscales
relativamente más fuerte a las compañías menos eficientes, de los Estados, para los cuales los - impuestos generales so-
y menos fuertemente, en cambio, a las más eficientes. In-
bre las ventas han constituido una impongzre fuente de
clusive una comnaa que realizara pocos beneficios o no
1?e ingresos. Con las tendencias de los gastos ea rápido ere-
I ,V
160 FINA NZAS PUBLICAS
cimiento a los niveles estatal y local, nos contraría ver
al Gobíerno federal invadir una fuente tan importante ele
los ingreres de los Estados.
examinado anteriormente
El impuesto sobre los gastos,.
en conexión con la medida apropiada de la capacidad de
pago, ha sido asimismo objeto de cierta atención en Estados
Unidos. Gravando únicamente el consumo, pero no el
ahorro, podría aumentar la fracción del ingreso personal
ahorrada. Esta Propuesta-no ha encontrado amplio apoyo
en Estados Unidos, porque la reducción del ahorro per-
sonal no se ha considerado en estos últimos • arios que
constituye un obstáculo importante para el desarrollo.
Además, si se le daba una estructura progresiva de las
tasas, reduciría la eficiencia de la economía tanto por lo
menos, como un impue. tu sobre el ingreso, y tal tez aún
más, ya que las tasas hz rían de ser más altas j ,ra pro-
ducir la misma recaudación.
El sistema tributario y el desarrollo
de la demanda
En la sección precedente hemos examinado la relación
de los sistemas tributarios con el desarrollo de la capa-
cidad de producción de la economía. Supusimos que un
mayor esfuerzo sismifica una producción mayor, y que más
ahorros conducen a más inversiones y a mayor capaci-
dad productiva. Así, pues, sólo considerarnos el desarro-
llo desde el punto de vista de la capacidad potencial de
la producción, y no desde el punto de vista de la demanda
de la producción. Sin embargo, para que se produzca
desarrollo es necesario que tanto la oferta como la de-
manda crezcan a un ritmo adecuado. Si la demando crece
demasiado rápidamente, resulta de ello inflación. si la
deinanda es tarda, surge el desempleo, y u.a parte de la ca-
-"e" •-t ,r-nr•
IMP UESTOS, SU EFICIENCIA Y DESARROLLO 169
j'acidad 'carece de aplicación. El sistema tributario ayuda
a detenninar si la oferta y la demanda crecen paralelamen-
te, porque afecta al ritmo de desarrollo tanto de una como
de otra. ,
A medida que aumenta el ingreso, aumenta asimismo la
recaudación de impuestos, reduciendo el aumento de
la capacidad de compra y, coM ello, la demanda efectiva.
No todos los impuestos responden en las mismas propor-
ciones. Por ejemplo: un impuesto progresivo sobre el in-
greso subirá más rápidamente que el ingreso, porque los
contribuyentes pasan a categorías superiores, de modo que
resulta aumentada no sólo la base tributaria sino tam-
bién la tasa inedia efectiva. Los derechos de consumo
sobre la gasolina, las bebidas alcohólicas y el tabaco su-
ben mucho menos que el ingreso, poique la cantidad de
consumo de estos articules sólo responde moderadamente
al aumento del ingreso.
Sería mero azar que la respuesta del sistema tributa-
rio al desarrollo fuera precisamente tal, en términos de
recaudación, que mantuviera la oferta y la demanda en
equilibrio. Las medidas correctivas para mantener este
lquilibrio, esto es, para mantener la plena ocupación sin
una demanda excesiva, constituyen el objeto del Capítu-
lo VI. Aquí tengamos sólo presente, todavía, que las me-
didas destinadas a mejorar la estructura del sistema tri-
butario en favor del aumento de la oferta pueden resultar
:muladas si la respuesta conjunta de las recaudaciones de
impuestos al desarrollo económico es demasiado severa y
mantiene la demanda demasiado baja.
Comentarios finales
El sistema tributario' norteamericano no responde a ,
dmple tipo ideal alguno. Se ha desarrollado desordena-

170 FINANZAS PUBLICAS
clamente durante muchas décadas, con algunos de los am-
bios mis importantes operados rápidamente para hacer
frente a necesidades repentinas de ingresos suplementa-
rios. Tiene sus piqueras y sus fallas estructurales. Re-
sulia fácil recomendar mejoras. El lector puede estable-
cer su lista de los cambios que prozonc- ría. Pero es lo
cieno, con todo, que básicamente Esta:los U iidos po-
see un sistema tributario muy solido, sistema que, ha
permitido el florecimiento de nuestra economía. Consi-
derando que .el total de los impucstcs recaudados excede
de 25 por ciento del producto nacional global, es sorpren-
dente que el sistema cause tan pequeño daño visible al
funcionamiento de la economía. Por supuesto, hemos de
esfin- zaincs por seguir mejorándola, por mantenerlo al día
y sensitle a las condiciones y los .):)letivos económicos cam-
biantes. Perc creo, poi mi parte, que en resumen hemos
de concluir que es un sistema extraordinariamente efec-
tivo y una de las fuentes principales de la fuerza de
nuestra naci.5n. Ha logrado proporcionar al Gobierno- los
recursos que ha necesitado para hacer frente a SUS enor-
mes responsabilidades de defensa y desarrollo del mundo
libre y para llevar al cabo las 'funciones interiores que le
L están asignadas.
Resumen
El sistema tributario afecta a la eficiencia de la asigna-
ción de recursos en la economía. Un sistema selectivo de
derechos de consumo, por ejemplo, trastorna las condi-
ciones marednales necesarias para una asignación i ficiente
de recursos, al presenta • a los productores una combina-
. dem dife:-ente de precie relativos de la que se -•rece a
los conseenidores. El impuesto sobre el ingreso person.A
afecta a, la oferta de memo de obra, siendo sobre todo los
.,-
IMPUESTOS U EFICIENCIA Y :115.',7i11.0E1A0 171
beneficiarios de ingresos de las categorías superiores los que
pagan tasas marginales elevadas. Les estudios enmí-
ricos sugieren que hasta lo presente estos efectos son
moderados. Con todo, ha resultado disminuida la movi-
lidad de los ejecutivos, y mucho esfuerzo se gasta impro-
ductivamente en la tarea de tratar de eludir los impuestos.
El sistema tributario afecta asimismo al desaribllo de
la economía. El impuesto sobre el inZ:250 de las socie-
dades afecta al incentivo de inversión y a la oferta de los
fondos invertibles En arios recientes se 'sean adoptado al-
gunas •medidas importantes con objeto de mejorar estos
efectos, medidas que incluyen la liberalizació
n de las auto-
rizaciones de depreciación y los créditos de inversión.
Finaltnente, el sistema tributario afecta a la cantidad del
ahorro y a la inversión personales. Su inf.eenda sobre los
tipos de la conducta de la inversión pereonal son proba-
blemente más importantes que sus efectos sobre el ahorro
y la inversión personales totales.
Si bien no se ha descubierto efecto re:ardado alguno
Rue justifican una reorganización careee:rica de nuestro
sistema tributario, mucha gente considera cue el Gobier-
no federal se basa demasiado en el imeue!eo sobre el in-
;Teso. Se han propuesto algunas otras Lenes Lmportantes
de recaudación. Estas incluyen el impuesto sobre el valor
adicionado, un impuesto federal sobre :as ventaz y un
impuesto sobre los gastos.
 1. ént I
c.:0_1194
1 ••
••
.• 174 e1 INANZAS Pei111C.N5.
,POLITICIA PRESUPUESTARIA
bién patic del presupussto, reducen los gastos privados. 175 ";
•
Los itnixtv.tos_ personale; reducen el inverso disponible di- .resuita ser
mayor que el 'nivel a de de la situación sin
l• rectamente, y lo impuestos traspasados al consuinidor re- Gobierno, lo que demuestra que si
supuesto &mg,
travils de precios mas altos, el valor real del influencia positiva sobre la demanda efectiya_Sin ,em-,
81131
Menso. Por consiguiente, la función del consumo —de- bargo,. este 'resultado depinde de la MagniStd de los gas
, finida aquí como consueno referido al PNG— se desplaza „tosidotimpues.tos,,,a,,Iaag t
ue de sus caractcyijilcas
, :hacia abajo. _Además. los impuestos reducen también la respectivas
inversión. De este modo, la recta de los ritos totales se Las(mplicactones de la polítisa fiscal-1'del análisis del
ingreso nacional pueden expresarse .
comocuna serie dc
e o
C41 Utt ttimiento dr los castos del Gobierto decir el PNG.
dr pife aumentoestá (Herm ado Øor cl mut.
C*4 11 tiblie.ador
'
41 1 C El dólar adicional de los gastos del Gobierno
"tórriírt.
tin dólar dé bienes y servicios y se convierte en ••
el ingreso d& las familias (salarios, intereses y renta), de
los negocios (utilidades) Y
del Gobierno (recaudación adi-
cional de impuestos). Algunos de estos ingresos volverán
a gastarse, dependiendo la cantidad exacta de las propen-
siones marginales a gastar de los que gastan. Si supone-.
12
o MQS Por un momento que ni las empresas ni el Gobierno
puo (a ilid) gastan nada de su ingreso suplementario, y suponemos
Fue. 10. Nivel ee equilibrio del PNG. comparado con una situación además que las familias gastan 90 centavos de cada d6.
extra.subernainental hipoterica. lar adicional de ingreso, obtenemos lo. siguiente: Pon-
gamos que las empresas y el Gobierno reciben 40 cen-
desplaza liada abajo Dor la reducción en rl consumna tavos de dólar de gasto suplementario. Los consumidores
. • la inversión, v hacia- arriba por los trastos del Gobierno. gastarán nueSt décimos de los GO centavos restantes,
o
El presupuesto puede elevar o bajar el nivel de equi- sea, 51 centavos. Supóngase que estos 51 centavos del
librio cid PNG, en comparación con la situación Itipo- gasto del consumo se dividirán nuevamente según el mis-
tética sin Gobierno. La figura 10 muestra cl nuevo ino patrón, confiriendo a las familias 32 centavos adicio-
equilibrio. C' es la función de consumo después de haber nales de ingreso.; a la vuelta siguiente gast .rán 29 cen-
reducido los. impuestos el ingreso disponible; C' 1' ;II- tavos tn bienes de consumo, y asi sucesivamente. El efecto
;de la inversión reducida, en tanto que C' total sení de $1 5.1e
1' -1- G 290 -I- 160 ..., un total
;aliada los gastos del Gobierno, para obtener la recta Votal de 52.18. Así, pues, por cada dólar adicicanal de los gas-
de los gastos. El equilibrio del PNG es igual a G.., que. to, euhernantentales, el PNC resulta aumentado en 52.13.
V frenen:ese Cite no limos supuesto iriversidin adicional

. ...F.* • 1 4 . .-1,
191/1,

• tnre•744re:eml.17777-s•t7n
, Iperes,e4sruserae.994.
 176 FINANZA1 PUBLICAS
POLITICA PRESUPUESTARIA 177
alguna con las utilidades :kumciitadas ni ;mayores ga•Jos
gubernamentales con la recautlaciún tributaria suplemen- comporta una explicación sencilla; a saber: los efectcs de
repercusió,1 después ele la
taria. primera imita son los mismos;
La figura 11 muestra el proceso multiplicador; indi- pero la compra de bienes y servicios por parte del Gobicr-
cando los números las vueltas sucesivas a medida nue se va no era un elemento directo de la demanda efectiva y del
alcanzando el nivel de equilibrio del PNG. PNG, en tamo que la vuelta inicial del pago del impues-
'7) Un aurncri.) de los impuestos reduce el PNG. La mag- to fue simplemente una transferencia de poder adquisi-
nitud de la ivriacción depende del muitiolicador. Supón- tivo, que no cuenta corno PNG. La diferencia nurn6rica
gase que los impuestos se aumentan en un dólar, repar- precisa de un dólar entre el multiplicador de los gastos
tido en forma proporcional entre los ingresos de las y el de los impueztos depende del supuesto que la misma
familias y las empresas. Las familias pararán 60 centavos propensión mare-Mal al consumo se aplique tanto a los
y los hegocios 40 centavos. Los gastos del consumo baja- contribuyentes como a los beneficiarios de :os gastos gu-
rán en 54 centavos a la primera vuelta, en 29 centavos bernamentales y, según veremos más abajo esto cons-
tituye un supuesto que no es fácil que se re. !ice exacta-
mente. No obstante, es una verdad importante el hecho
de que un dó;ar de impuesto no neutraliza un dólar de
gastos. A diferencia de los gastos gubernamentales, una
• parte de los impuestos se habría ahorrado, en lugar de
gastarse, y ha de aplicarse a esta diferencia un multipli-
cador. Así, pues, añadimos un tercer princido; a saber:
Un aUtflc7jr) ecuiiibr-c-ara nivel_de pre:::;ucsto, con
los _gastosj. imPuestos aumentando en la misma_can-
•iidad cambia ti nit.el del PNG, elcuándolc. bor

o
PIJZ
Principios presupuestarios de la teoría í13.cal
F:c,. 11. El procese inult1iilicaer.
a la ,iegunda, etc., corno en (1 eiemplo atanor. La re- La teoría fiscal comprende un conjunto de prescrip-
ladón rnsu!tame, cle + 290 ± 16c ciones de'politics. presupuestaria. Cuando el Przducto Na-
..., se adi-
ciona has.a un multiplicador total de R1.13 por dólar de cional Global está. por debajo del nivel de la plena ocu-
aumento del f.mpuzsto. pación, la política presupuestaria debería hacerse más
c.vpans:onista. Esto puede hacerse ya sea reduciendo las
Obsérvese que este roultiPEcado:: del Lmpuesto es me- .
nor en eractaraente un dólar que el rnu:riplicador de los. tasas de los: impuestos o aumentando los gastes; las dos
gastos (y de signo contraiio, por supuesto'. Este resultado medidas aumentarán la demanda efectiva total. Cuando
• la demanda total es demasiado alta en relación con la pro-


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Desocupación Superávit o déficit del presupuesto -,. P Z
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,astata:as
180 FINANZAS PUBLICAS
yós el aunie.nto d.il PNG. A título de apreciación ;mita,
por cada mil millones de dólares cle PNG adicional, el pre-
supuesto federal gana aproximadamente 300 millones de
dólares de superávit adicional o de déficit reducido. La
•figura - 13 muestra, en la línea 'AA', esta relación.
Fm. 13. Erecto del cambio discrecional sobre el presupuesto.
LOS impuestos y los castos que muestran estt reacción
de mudo
_pronunciado se han designado como,:stabtltza-
_ autoniritic;}'.- Si bien colocan al Gobierno en déficit,
sin en de amortizuador para el poder adquisitivo privado.
En los años veinte, antes cid seguro de paro forzoso, de
un impuesto sustancial sobre las utilidades de las socie-
dades :• de an impuesto sobre fl ingreso personal am-
pliamente recaudado, había . mucha menos estabilización
automática en el presupuesto federal. Este cambio es tal
vez la causa más importante de la estabilidad económica
actual aumentada y el seguro más firme . contra otra fuer-
te depre;i6ri.
POLIT:CA PRESUPUESTARIA iai
_El• presupuesto zuecle cambiarse asimismo m7diante
r;nedidas thircrecionatc:del Gobierno, corno la modificación
cle_las_tasas dc irns-Jestos o de los_psoctimas _zas:cs.0
Un cambio discrecipnal altera la relación entre los su-
perávit' y déficit presupuestarios y los niveles del 2`G. En
la figura 13, un cambio discrecional conduce a otra recta
BB'. Si el cambio es restrictivo (p. ej., un aumento de las
tasas de impuesto o una reducción de un prorrama de
gastos), la nueva re= queda más arriba de la
para cualquier nivel determinado de actividad económica,
el superávit será mayor (o el déficit menor).
Presupuesto de la plena ocupadón
Debido a que el s-merávit o el déficit presupuestario
real en un período es el resultado tanto de movimientos
de la economía como de medidas discrecionales, no es uo.-
sible distinguir la peZzica presupuestaria real :obre la
base de la relación histórica de los superávit y les cléf7cit.
Para desenmarailar eras dos causas, se ha inventado :-
concepto del superávit- 61del:déficit) de p.ena ocuoz.
,
Se refiere al . .1.i.p2ravit o deficit_que se produca c:
-e'n
presupuesto si la CCOLCIM í a se encontrara en
. es-aeo__de_
_plena ocupacióo. De este, modo la diferencia entre el su;e-
Jávit.de_plena.ocupaciE:z. _;.- .el.superávit o el déficit real es
atri,puible a la respuesta automática_ del presupuesto . a
desviaciones de la eco.ncmia_respecto del. nivel de :a plena
ocupación. En la figura 13, la vertical LE' mide este cu-
pertvit de plena ocupan. Comparando entre sí los sure-
rávit de plena ocupación de estructuras divenas
presupuestos, puede apreciarse cuán restrictivos o expan-
sionistas sean éstos. Ali, por ejemplo, la política presu- -
puestas-ja más restrictiva ES' produce un supera . vit Ce pie-
•
V.ses~."
. 7"Trt:Iyereyy,w7,77~~
 2111tionititatoiciiiiSS
132 FINANZAS PUBLICAS
•
:la cY.Lipación mayor que ES? (La plena ocupación suele
defmirso corno in condición en la que t::1 desempleo no
es mayor que la desocupación normal y friccional de 3
a 4 por ciento; la tasa de utilización-normal de la capa-
cidad industrial se considera también en apreciaciones seu-
dociendficas de F'NG de "plena ocupación".) .
La figura 14 muestra los superávit de plena (tupa-'
ción de los di= últimos años. Puede verse que si hubiera
A mía_ redúzcanse los impuestos o at-néntense los crastrs:
n _rin
_..nn-T
:1 1 II
^ tades prácticas de su aplicación, ,Lsi como algunas cnt
51-
71-
IL 1 1 1
79!5á "?9,1 -.tea 959 1950 951
Fis. 14. superávit de r:ena ocupación, 1954-1962.
:o.a1odo plena ccupación continua, el presupuesto federal
hábria al-ro':..to superávit O.11U3'115.5 a partir de 1954. El.
= Las ccrarwrciones pueden resultar ambiguas si las inoi ra-
ciones de laá rcuars diiieren, a.urincicse aún posiblemente. l'aro
es el caso que. ror lo que se re iere a las clases usuales de rrrn-
a:ej C153C 'eciona:2.1. carro los de las tasas impo!id :a!
:ce gratos en rusr.ento, la inclinación de la recta no se ve r.uy
alocrada, sino ..7e se desplaza mis bien en fnrma casi paralela.
. POLITICA PRESUPUESTARIA
superávit de plena ocupación se ha tr., :•vido en sentido ct.c.-
trario al ciclo, pero mucho menos_ con todo, que los 5-:_:-
perát-it y los déficit reales del pr.-armesto.. Fuera de .'J.s
recesiones, los superávit fueron grandes, haciendo funáz-
nar la economía con una importante influencia retarc_a -
•>#". ' Algunas complicat:ones
Lzs prescripciones de la tecnia fiscal son ciertamente
hasmnte categóricas: para conferir :-.,,z-mnsión a la
Tara contraerla, auméntense los z...-7.muestos o redúzcanse
:OS 17:1i5t0S. El multiplicador revela cuán grandes clel--.1n
ser lo. ; cambios para alcanzar la riena ocupación a
c:os mtables. Entonces, ¿por qué triste tanta controverria
a propósito de la política fiscal? Y ipor qué no seg-uirrcs -
las reglas y evitamos la dcsocupadéti y la inflación .? An-
tes de despedirnos de este tema ser i mejor que examine-
caos algunas de las criticas de la -.zeda, algunas diflcnc-
ideas y principios que se proponen en el debate nacicnil
proseguido acerca de nuestro prer.muesto nacional.
VO todos los g_astos tienen los --:r,nos efectos tn:ilt5ra-
caderes. Losos de transferer7t-- -t f.' no constituyen ._7 ,
demanda directa de bienes v sen-tcios. Lo mismo ce
una parte de los impuestos reducz más bien el aberre
ce el gasto, así se convierte tam'zién una parte de irS
5.77.ritos de transferencia en el equiv-nlente del ahorro. E.;
7.osib2e, en efecto, que los beneficiarios no estén en cc:-
¿felones de poner el dinero en el banco, sino que pueden
tener acaso deudas pendientes sobne sus hogares, sus cc-
c.:;es y sus artículos hogareños, y -. ::ueden haber de zn,:5-
•cr una parte de los subsidios al p-aro de sus obligacicses..
•
.0-T.7111r

18+ FINANZAS 1 -111LICAS
Con semejante viielta inicial, denusencia de COITIK2.
directa asegurada de bienes y _servidos, es probable que
se produzea sin , multiplica(!or más balo)
Si tendrán tampo-cólt-odas las familias;a cuyo través
pasan las diversas vueltas del multiplicador la Misma proa.
. Sabemos que las familias
er I marginal a consumir-
k:p_2LOIL__
de las clases superiores de ingresos ahorran más, de modo
que multinlicador puede ser mayor o menor, según
alijes perciba el ingreso, Durante la. Gran Depresión, exis-
tía alguna creencia en el sentido de que la economía po-
dría estimularse de modo significativo redistribuyendo sim-
plemente el ingreso; esto es: gravando los grupos de
ingresos superiores, de ahorros elevados, y pagando subsi-
dios a los grupos de ingresos bajos y de ahorro reducido.
El efecto resultante sobre los gastds se designaba como.!)
dfiukitiicador de reclistribuciy é7‘. En conjunto, los estudios
enipiricos han proye—c5d . Vd- {idas sobre las posibilidades de
tal procedimiento. En efecto, las propensiones margina-
les al consumo van hasta bastante arriba de la escala de
ingresos, a través de todas las categorías que comprenden
a millones de personas, y la cantidad de ingreso que podría
redistribuirse de los grupos de ahorros elevados es pe-
r ueña.
Tal ...ez sean más impottantes las diferencias en las
fracciones , de los gastos que llegan a las familias como
ingreso disponible. En nuestro ejemplo anterior supusi-
mos que solai rente 60 centasos. de cada dólar de los gastos
llegarían a I is familias, siendo absorbido el resto por los
impuesto; y as utilidades retenidas por, las sociedades.
Ahora bien: esta cifra variará, según la forma de los gas-
Si os -medie:arios de 145 tran.sferenzias tienen la mina
propensiói =reina' a consumir que los contribuyentes, un au-
rn,into eciallibmelo de los pagos de impuestos y transferencias no
proclecirL. efecto aluno sobre la demanda total.
• " '-`•••-•,—
:tr.
+7,11 Ir: • .
• •
zou-ricA PRI.S11.17L11111TARLA 185
ier, y los erovecles que centrad:ni un rtnpl.^n inten-;r lir
la mano de obra —incluidos ins de simple ocupación, tal
corno el del rlirn-Trel-o -rle hojas seez.s,;por
\ ejerncio-- produ-
cirán un efecto algo mayor sobre el ingreso disponible de
las familias que los gastos para la defensa o los de las.
grandes obras públicas.
Algunos de los gastos del Gobierno se aplican a 'im-
portaciones. Sus efectos multiplicadores no tienen lugar
en Estados Unidos, sino en el extranjero. Esto podrá
parecer acaso poco importante, toda vez que las impor-
taciones no representan más allá de 4 por ciento del PNG:
pero es el caso que el presupuesto federal incluye una
parte más que proporcional de compras efe:: indas en el
extranjero, en forma de ayuda militar y económica a
otros países y para el mantenimiento de nuestras propias
fuerzas de ultramar.
Algunos de los eastos del Gobierno más bien Cdespla-
(Lzarán otros gastos privados que se añadirán a ellos. Por
ejemplo: una presa de energía hidroeléctrica construirla
por el Gobierno desplarn alguna inversión privada que se
habría hecho para satisfacer las necesidades de energía
del área considerada. Cuando el Gobierno compra gran-
des cantidades de hipotecas sobre viviendas para estimular
la construcción de hogares, como lo ha hecho con frecuen-
cia en períodos de recesión, muchas de estas hipotecas
las habría financiado el sector privado, y las casas finan-
ciadas se habrían construido lo mismo.
Los gastos del Gobierno pueden acaso_sacudir también
la conf:anza de las emm-esas. En los años treinta, se ma-
nifestó un temor muy generalizado de que el mero desa-
rrollo de la actividad guberna-mental y la posibilidad de
la nacionalización en perspectiva induciría a las empresas
a abstenerse de invertir. Si bien se sigue hablando de ello,
este factor reviste probablemente menor 'importancia ac-
-,••••• •••

1813 • FINANZAS PU T3:..!LAS
tualmen ce. porque todos nos ¡lel r)f)r. ido acostumbrando a
una impertante actividad gubernamental. En nuestros días,
cuando resultan indicados may'ores gastos gubernamenta.
les, los pianes de inversión de las empresas muestran más
propensión a responder favorablemente; es casi seguro, en
tal caso, que el indicador más objetivo de la psicología de
las empresas, la bolsa de valores, dará un salto hacia arri-
ba. • Además, el saber que el Gobierno tiene la responsabi-
lidad de moderar el ciclo de los negocios aumenta la con-
fianza de las empresas.
No tcMos los cambios iít los impuestos tienen el mismo
electo multibilcarlors_ Lo mismo aue en el caso de los •
gastos Jas diferencias ren .las_liropensiones marginales al
/Consumo entrelos
-- - beneficiarios
• de la reducción de lis irfl-
_puestos Pueden afectar, ta.nbién a la magnitud del multipli-
cador. Mientras la reduce in no se concentre en Ir_ Jases
más alta7, esto no tiene probabilidades de revestir impor-
tancia. Pero la forma específica de la reducción puede
producir una diferencia.
Se discute acerca de si una reducción pasajera de los
impuestos es tan efectiva o no como una reciu-zión per-
manente. Algunos economistas sostienen que el consumo
resultant de un ingreso temporal "caldo del cielo" es me-
nor que el que resulta del ingreso que se confía percibir
regulannenc.4 Si esto es cierto —y la evidencia empírica
encontrada hasta el presente no decide la cuestión de nal,-
do inequívoco—, entonces ha de aplicarse a una reducción
temporal de los impuestos un multiplicador menor.
4 Este punto de vista se halla sustentado por M. Friedm n,
en The Therry of the Consumption Functíon
("La teoria de la
:unción del consumo"), National Bureau of Economic Research,
1957. Véase S'ataree, National Income Analysis ("Análisis del
ingreso nacional"), en esta Serie, en relación con el examen de
esta enes,.
.~..4.tilialITInmaurg.--,Pir"
POLITICA PRESUPUESTARIA 187
Etsr
cambibs is que los _de los impuestos s,nbre el
ingreso personal no sc adaptan a la teoría fiscal del mul-
tiplicador en forma tan clara, de modo que se requieren
otros análisis com lementaries. Por ejemplo: u aumento
de las tasas del impuesto re las vent&comporta otros
aspectos. Primero: ¿a quién se traspasa el gravamen del
impuesto? Si el impuesto es soportado por los consumido-
res, reduce su poder adquisitivo real exactamente lo mis-
mo que el impuesto sobre el ingreso. Una parte de los
derechos de consumo puede ser traspasada acaso a los tra-
bajadores que producen el producto gravado en forma de
salarios más bajos, y esta parte del gravamen es asimismo
parecida a la del impuesto sobre el ingreso. Otra parte
del impuesto puede incidir en las utilidades de la indus-
tria. Esto conducirá a una reducción de la inversión y cl
consumo de Iris propietarios de la empresa, pero la can-
tidad no ha de ser necesariamente la misma que la que
sugiere el multiplicador basado en la propensión marginal
al consumo de la familia media. Además, toda vez que es
un impuesto sobre el consumo solamente, eximiendo de
este modo el ahorro, esta forma de impuesto puede con-
ducir a los consumidoras a remplazar el consumo por el
ahorro, produciendo así una reducción adicional de los
gastos.
Supóngase que el impuesto cambiado es el imnuesto
sobre eriniffeso—de las sociedades Hay que resolver pri-
mero el_ptoblema del ras_parso_y la incidencia. ¿Quién
paga, en realidad: la empresa, el consum dor o el traba-
jador? Esta cuestión no ha sido decidida todavía. En la
medida en que la incidencia grava las utilidades de las
empresas, el efecto inicial sobre los gastos no dependerá
del multiplicador que mide los efectos del consumo, sine)
de la influencia de las utilidades de la sesrierEscl )1,51,re 11
'14-.iv.e: 4 t .
Ir.e."WISsarrne
 188 FINANZAS PUBLICAS
tario de impuesto sobre el ingreso de las sociedades redu..e
la inversión en 10 centavos o en un dólar? Hasta el pre-
sente ha resultado virtualmente imposible hallar una res-
puesta precisa a este. cuestión. Sabemos que el efecto
será mayor cuando la empresa anda escasa de fondos in-
, vertibles en relación con las oportunidades de inversión
que cuando las sociedades disponen de gran cantiCad de
activo liquido. Pero ro existe regla sencilla alguna acerca
de cómo cambia la liquidez en el curso del ciclo comer-
cial; algunas veces las empresas andan más escasas de fon-
dos ineertibles durante un auge, cuando las oportunidades
de imersión son favorables y los intereses de los emprés-
titos son (1-vados; otras veces, en cambio, no les faltan
fondos _durante una recesión, cuando las utilidades son
bajas.. Así, pin;s, el efecto de esta case de cambio del im-
puesto sobre les gastos totales depende de las circunstan-
cias durante un periodo detemiinad) y no se deja averi-
guar xaciarnente.
El finc:nciarniento de djficit puede hroducir un efecto
restrieivo. Supóngase que el Gobierno esta combatiendo
una recesión mediante un aumento de gastos y una re-
ducción de impuestos, creando de este modo un déficit
apreciable. Este déficit ha de financiarse en una forma u
otra, ya que el Gobierno, lo mismo que todo el mundo,
ha de pagar sus cuentas. Puede obtener dinero imprimién-
dolo. Sin embargo, un Gobierno re.soonsable no recurre a
esta simple maniobrzt, pese a que tiene el poder legal de
hacerlo. O puede vender valores, acudiendo al mercado
del capital, lo mismo que cualquier otro prestatario. Cuan-
do lo hace, compite con la inversión privada, haci .ndo
que les resulte más 'difícil e los prestatarios privados obte-
ner fondos invertibles. En iempos de crédito escau,, los
préstamos a les particulares pueden resultar sus:anda'.
mente reducidos por los préstamos hechos al Gobierno. 'Los'
•
POLITICA PRESUPUESTARIA ) 189
Ittplicadores nessatis-:a de la reducción de la inversión
privada _pueden compensar una parte impon:ente de lo-,
criiiift[Plicadores positivos Tque resultan de la politica fiscal
y de gastos del Gobierno.
Por lo regular, esta compensación será pegual. El Sis-
tema de la Reserva Federal (Federal Restr.e System.)
tendrá los mismos objetivos que el resto del Gobierno, y
cuando el prestrauesto se pone en déficit para estimular
la economía, el Sistema de la Resen-a. perseguirá una DO-
lítica de dinero fácil. Mantendrá arnplias reservas banca-
• rias mediante operaciones en el mercado libre o mediante
requisitos redueidos de reservas, hatendo posible de este
modo tanto para los prestatarios privados cora) para los
'públicos, obtener fondos fácilmente y a un tipo de interés
moderado. No obstante, si la Rcsen-a Federal Ten con
propósitos contrarios a los del Tosen" y de la Oficie-a ¿el
Presupuesto, puede anular parte del efecto estimulante de
los immiestos reducidos o de los gaste eriores.
'Crtifictiltades prdcticit:Cretrasos tonooralcm Los retra-
sos en diagnosticar las receSiones y las inflacsones v en
concebir y ejecutar luego las medidas de poi:tico fiscel
para combatirlas constituyen tal vez el mayor obseiculo rara
el uso efectivo de las medidas Escales dismeden-a:es.
Primero,: se produce el...r-etraso de TCCiñocinzienii es-..o
los -diversos meses que transcurren antes de que los ana-
listas se pongan de acuerdo en que existe realmente ema
recesión o una inflación. Desde un punto de vista
cabria desear anticipar los problemas de estabilimción an-
tes de que se produjeran; esto es: predecir la recosida o
la inflación, y adoptar las medidas positivas adecuadas.
Sin embargo, hasta el presente, nunca liemos basado una
política de estabilización en predicciones, y si sólo en el
diagnóstico de acontecimientos que :ea se han producido.
ué errctraso de dt.cisión) es decir: los meses durante

100 FINANZAS PUBLICIAS
los cuales el Presidente e sus asesores se ponen sinmlemen-
te de acuerdo en lo que deba hacerse, el período de con-
-, sideración por parte del Congreso, más los meses adicio-
nales en los que les protrramas de los gastos se planean
efectivamente en el detalle y las partidas se gastan gra-
! duabnente, o en los que los cambios irlutarios llegan
realmente a cobras efectividad, Finalmente, hay el67t7a.iá,
io sea, el período que transcurre antes de que
el pleno efecto económico de las sucesivas vueltas nutitipli-
caderas tenga lugar.
Los retrasos (l.ms) se han revelado como tan perjudi-
dales para ,..é.ilerta—Elaie de programis; que en gran _parte
los hemos abandonado como armas de nuestro arsenal an-
ticíclico. Las grandes obras públicas, como las presas, re-
quieren meses .pái-a su concepción; los procedimientos de
exproniarión para aciauirir las tierras necesarias pueden
prolongarse por espacio de varios años, y el período de
constnicción añade otros más. Y toda vez que las recesio-
nes transcurren, en forma característica, en relativamente
pocos meses, resulta por completo imposible conseguir efec-
tos importantes y de gasto oportuno por medio de este
método. Los cambios de los impuestos no comportan se-
mejantes obsticulos técnicos, pero eLproreto de la legis-
lación tributaria m tan lento en tiempos de paz. que este
- instrumento s- ha utiltiado muy_poco como elemento de
estabilización.
az, politica nao:u:caria' se enfrenta aietrasos de deci r
sión_y ejecut:TiZninenorcs. En efecto, se requiere poco
tiempo para concibir las medidas específicas, ya que son
trad:eionales y es.án claramente definidas. Y la Reserva
Federal puede chumar operaciones en el mercado libre
. sin consultar al Congreso o incluso a otras dependencias gn-
bernarnentaler,^.Asi,ucs.
a la política monetaria sólo se en-
frentasdos irtrarns de a.lzuná monta: a saber: el retraso
-
ratrir.•~C-Ta-Tri
POLITICi'i PRESUPUESTARIA - 191
qc 1-i:conocimiento. rine es sensililetneilte el mismo que en
ei ratio de la politica Punl. y el• —e
r -t—
raso del gast—
o; que
puede resultar inclusive más largo que en aquélla, debido
a que las tacilidades del crédito no producen necesaria-
mente efectos inmediatos sobre los pastos actuales.
ilwcultades rores de pronósig. El diag-
róstia.) de los problemas de estabilización' puede ser no
3610 lento, sino que puede ser también erróneo. Los altos
v bajes del ciclo económico de los negocios de la posgue-
rra han sido tan ligeros y repentinos, que ha resultado
difícil predecirlos con alguna precisión. Las oscilaciones
en la política de inventarias de las empresas han censti-
tuido la sola manifestación importante de los ciclos t e la
posgutrra, si bien las variaciones en la inversión fija de
los negocios y las comoras gubernamentales han sido por
lo regular las causas más fundamentales. Actualmente, las
pretisianes a breve paro se basan en docenas de indica-
dores estadísticos que sefialan la dirección del movimien-
to.de :a economía, y construyen modelos económicos para
descubrir los patrones del ciclo en ciernes de los negocios.
Pese a todo, la previsión sigue constituyendo un arte di-
fícil de manejar. Las meiidas fiscales discrecionales, si es
Que han de contribuir a ia estabilidad económica a través
de una acción rapi,....dehn.ían.basarse_en_premisiones_acer-
tidos. Si los analistas estuvieran en condiciones de prever
la recesión o la inflación en ciernes, las medidas preven-
tivas irdicadas se podr:.an adoptar.
De hecho, .pocos han acertado en predecir Tos _puntos
critico; del ciclo coy-una:ni. Lo más que han logrado ha-
ce: has:a el .ptesente ha sido diagnosticados prontamente
una ve:: que se-han Dr-sentado. Esta dificultad de las pre-
diczion.:S ha conducido a algunos tratadistas a la conclu-
sión de que la política fiscal debería basarse ante todo en
•Stan¡iizador,es_nu.tozniticoc. quesaacción
 192 FINANZAS PUBLICAS
<ffil-riostico eSlfc-ircit por efecto de la economía y duna.
más bien que en medidas discrecionales que pueden apli-
carse sobre la baseje_pLevisiones
c incorrectas. Sin embargo,
/las medidas discrecionales adoptadas una vez diagnosticada
la recesión (o la inflación) _pueden contribuir, con todo,
a la estabilidad económica, a condición de queso apliquen
prontamente.
Conflicwi entre la plena ocupación_y la estabilidad
/hl nwri precios. ¿Cuál debería ser la política fiscal
cuando la desocupación sube por encima de los niveles
normales y los precios siguen subiendo al propio tiempo?
Eít ura ecc.nomía competitiva de funcionamiento regular,
esta s'tuación no debería producirse, ya que los precios
tic herí ti mantenerse eStabks, o bajar, cual-ido la total de-
m:tilde de bienes y scrvicioi no excede de la oferta total.
(En hietótis, la desocupación sólo puede subir por enci-
ant tic la normal cuando la total demanda de productos
queda por debajo de la oferta potencial.) En términos de
la figura 9, el punto de plena ocupación, D, debería sepa-
rar cleramente del resto los niveles del PNG que son in-
ionir,as.
Es ci caso, sin embargo. que en . el período de la nos-
auerra nos hemos encontrado reiteradamente ante el he-
cho lamentable de que la desocupación y la inflación se
produjeran • SiMultLneamentee sólo en breves períodos
pasajeros se han mantenido los precios estables sien-
do los niveles de desocupación normales. No es éste el
lugar apreMado para investigar las causas de tal situa-
ción. No cabe duda que los cambios rápidos en la de- •
manda final —que hnponen un esfuerzo suplementario a
la capacidad de ajuste de la industria— constituye, 'por ._
lo menos, uno de los fa tres. Algunos echan la culpa de
ello al poder me nopollst_eo de. las empresas, en tarto que
otros la achacan al poder de los sincliCatos. Otros sostienen
• ingreso nationái"), en esta Serie, Capítulo V..
--•r••+e. "-VS rri'n L15,017:
POLITICA PRESUPUESTARIA 193
que Lel progreso tecnolordeo 'ha hecho que las habilidades.
de muchos trabajadores resulten anticuadas, dejándoles en
consecuencia :sin emple—o) aun en el caso de un estado ge-
neral de(dernanda excedente.
Sin embargo, cualquiera que sea la causa, el problema
que en esta forma se plantea a la política fiscal es im-
posible de resolver. En efecto, la política fiscal no puede
promover a tm tiempo la plena ocupación aumentando les
gastos totales, y combatir la inflación reduciéndolos. ¿Qué
hacer, pues? Emesencia, este dilema obliga al Gobierno a
escoger entre dcs' objetivos: ¿Considera el gobierno corno
más :mportante la plena ocupación-o la estabilidad de les
. precios? Esto ccnstituye una cuestión más bien filosófica
que técnica, y depende del Presidente, del Congreso y dei
tenor de los tiempos cómo se decida la elección. Si la si-
tuación es además complicada a consecuencia de dificulta-
des en nuestra balanza internacional de pagos, el problema
de la estabilidad del nivel de los precios puede adquirir
precedencia.
Esta dificultad de los objetivos en conflicto no consti-
tuye en modo alguno una crítica de los' instrumentos fis-
cales y monetarios tradicionales de la política de estabi-
lización. En. efecto, la falla . se_encuPritn en otro punto•
saber: en-la estrliétara—de. lia econotria Se requieren, pues,
otras medidas, coto la trillé-don del noder monopolístico
y la mejora de la - movilidad de la mano de obra y de.
otros factores, que conciliarán los objetivos, dejando a las
medidas que actúan sobre el gasto total una tarea que
pueden efectivamente cumplir; a saber: la promoción dei
nivel "correcto" de la demanda, que produce plena ocu-
pación sin inflación.
5 Véase Srhuitze. National brome
. Afwlysis ("Análisis dei
;nsnzas
, „fer
.e
 FINANZAI PUBLICAS
Otros principios presupuestarios: El presupuesta
anualmente equilibrado
La 'techía fiscal moderna requiere que algunas veces
el presupuesto arroje superávit, y que otras vccos pre-
sente déficit. Sólo accidentalmente constituiría el coui-
librin perfecto la política presupuestaria exactamente co-
rrecta. Sin embargo, la idea de equilibrar año por año los
egresos con los ingresos continúa siendo enormemente po-
pular y sigue asomando la cabeza, sin cesar, en los discur-
sos y en las páginas editoriales. Inclusive los jefes políticos
que comprenden v acc_ptan la moderna teoría fiscal se en-
cuentran reducidos a la defansiYa_saaancla el presupuesto
es deficitario.
¿Por qué mueren tan lentamente las ideas antiguas?
¿Contendrán, acaso, algún germen de validez? Una a Ja
es cierta, en todo caso. Si el Gobierno siguiera una política
rígida de equilibrio del presupuesto insistiendo cada año
en un balance perfecto, independientemente de los movi-
mientos de la economía privada, esto conduciría al das-
trc. SiZnifienría que las tasas de los impuestos se elevarían,
y se reducirían los gastos, en tiempos de recesiór. y que
se bz jarían los impuesto; y se aumentarían los gastos en
tiempos de inflación. En los primeros tiempos de la Gran
Depresión, tanto el presidente Hoover como el presidente
Rooseveh tmtaron deliberadamente de restablecer el ecui-
libriu ¿ti presupuesto, aunque la desocupación iba ad-
proaorciones alarmantes. ..Numentaron los 'a-
pucsos ea 1932, 1934 y 1935 c inicus eron una economía
estril ta ee el precupuesto orciMark). Una reacción humana
a lar nezesicirchs desesperadas de los desocupados lleva-
ron prinv•ro a Hoover y lucio de modo más extenso a
Roo-ievelt, a establecer diversos programas de asistencia y
de cbm_s Públicas, contribuyendo a hincharlos déficit in-
POLITICA PRESUPUESTARIA 19
(lucidos por la depresión. Sin embargo, la política fiscal
discrecional de los años treinta seguía reflejando el temor,
en comparación con los déficit y los superávit de la plena
ocupación, de los presupuestos desniveladas, y manumía
al Gobierno alejado de una política fiscal antidepresiva.
Esto constituyó un factor que contribuye a la profundi-
dad y a la persistencia de la depresión.
Entonces, jqué persisten la idea..->?zprimero,..porcue
ibstablecernossimples analogías entre nuestinzas . rier-
sonales v las del Gobierno. Sabemos que cuando nuestros
gastos suben más allá de nuestros ingresos contraemos deu-
das, y viene el día de la rendición de cuentas, en el que
Iremos de reducir nuestro nivel de vida para pag ir a nues-
tros acreedores. En el prOalr i_s_Lo capisulo_examinaremes el
verdadero carzicter
h carga de nna deuda pública'. Se
trata, efectivamente, de una carga,pero 1.
-----70—dsr. Misma
clase que la de la deuda individual. Baste señalar aquí
que un aumento de la deuda federal comporta una con-
sideración importante que sólo se aplica a ella. En efecto.
la actividad del Gobierno federal es tan extensa que no
se puede pasar por alto su efecto sobre el ingreso y :a
prodticción totales de la economía. Para ilustrarlo, supon-
gamos que un individuo cargado de deudas decide con-
seguir tina posición financiera más sólida. Puede reducir
sus gastos por debajo de sus ingresos, y pagar gradual-
mente sus oblizaciones. Pero supongamos ahora que ei Go-
bierno federal trata de seguir la misma política de elimi-
nar la deuda nacional en un período, pongamos por
caso, de 20 años, Los superávit que tendría que intentar
obtener reducirían a tal punto los gastos y la producción
.totales, que la economía quedaría muy por debajo de su
capacidac', produciría menores ingresos tributarios y anula-
ría, en lita forma, el objetivo de la eliminación de la
*W.Ira.f919.-.1ferSP.--f"Tigat-rn'
195 FINANZAS PUI3IJCAS.
--Se crea as-rusmo en forma muy ger,eraliz.ada que los
déficit nrc.dticenTaftación y que abandonar el presupuesto
equilibrada equivale a dejar !pe el Gobierno persiga una
política de infircion incesante. Ahora bien: es cierto, por
supuesto, que los déficit aumentan la demanda total, lo que
en determinadas circunstancias podrá resultar inflacionario.
Sin embargp. la ¿manda 'aumentada no debiera conducir
a un aumento de los precios mientras existan mano de obra
clesocupada y capital ocioso- así, pues, los déficit no debe-
rían ser causa de inflación en .los períodos de subocupa-
ción. Si la econornia .presenta tendencia inflacionista causa-
da por concentraciones de poder de mercado en manos de
las compañías y de los sindicatos, entonces los déficit que
restablecen la plena ocupación provocarán también infla
cien'. En estas condiciones, el Cobierno se enfrenta al des •
agradable dilema de desocupad n o inflación. La relack •
histórica de las decisiones gubernamentales reales revela
que, de hecho, no liemos seguido una política de plena ocu-
pUlón a ciegas, sino que hemos ponderado cuidadosamente
l a s ril,sgos inflaeionstras con los costos de la desocupación, y
hernas escogido •.2air con m'a; desocupación considerable en
gracia a la est a- b:dad del nivel de precios. Igualmente im-
portante desde eí :tcato de vista de prevenir la inflación
cuando se prod.:ce un exceso de demanda, la política pre-
supuestaria apre-riada 110 es la del equilibrio, sino la del
superávit, para reducir el poder adquisitivo privado y po-
ner la demanda total a tono con la oferta total.
.ótra —rayón de la adhesión proseguida a laidea del pm-
supuesto anue.immta equilibrado está en la creencia de que
éste es el único -:rincinio que limita el desarrollo de los a&-
tos gubername--'es. Adarn Smith era partidario del equi-
librio del presupuesto por estas razones. Los préstamos
reales ayudaban a financiar una suntuosa vida cortesana,
orivanclo•a las clases industriosas del crédito que tanto nc-
POLITICA PRESUPUESTARIA . 197
cesitaban para financiar el comercio y las inversiones que_
constituían la base del desarrollo económico. Hoy se sup_one
que los "derrochadores sin escrúpulos" no son los reyes, sino
los políticos. Se supone que el equilibrio anual del prem-
puesto obliga a los políticos a hacer frente al costo en im-
putstos de.los gastos, y toda vez que ¡os aumentos de las'
tasas de impuestos son impopulares, se infiere que ello tien-
de a mantener los gastos dentro de los límites de la recau-
dación normal. En efecto, si los gastos suben más aprisa
que los ingresos, la norma del balance equilibrado obliga a
las legislaturas a votar tasas superiores de impuestos, me-
dida impopular a la que se resisten.
. Los principios fiscales modernos, en cambio,l_o_prop037:.,
...,cionan al público "una regTa—simole a de fácil comprensión
para la evaluación de los gastos gubernamentales. regla que ; I.
sirdera de disciplina en relación con las decisiones a pro-
pósito de los mismos. Y es esta falta de un alternativo Gri-
te-vio moderno la que conserva a las ideas antiguas su_pro-
_ sesdo favor popular. En efecto, una vez que se ha des-
pojado a los déficit de su carácter ominoso, lo que se logra
mediante la aplicación de los modernos métodos fiscales,
ce no sabe el público si los gastos .son arbitrarios o no?
Si bien el e uilibrio tres 1u - _pateciP reducidos.
gastas totales, no garantiza ni la eficiencia ni PI fin del des-
pilfarao. Sinitedej Por parte del Gobierno en cam-
pos tales como la agricultura, la . acinnuiación de acciones,
la ayuda extranjera o incluso la defensa un oresuouesto
equilibrado tampoco bastará a eliminarlo. En conjurto, los_
gastos exagerados no han sido producto de una fa.ta_ge,
neral de firmeza fiscal, sino de grupos poderosos dpre- -
Sión (tanto de los beneficiariol_privados como de las bu-
rocracias que administran los programa) y de la falta
prest endereza
a__ -da a la eficiencia, -en ausencia decom-
peteacia_y del motivo del beneficio.
•
 198 FINANZAS PUBLICAS
El presupuesto anualmente equilibrado pone fi-en , a
los gastos del Gobierno, pero constituye un precio muy ele-
vado. En efecto, resulta imposible, con el mismo, perse-
guir una política racional de estabilidad y de desarrollo.
Ni resulta tampoco muy eficaz como disciplina en relación
con los gastos. Nadie está en favor de los gastos guberna-
mentales per se, sino que se tiene siempre a la vist.Y. un pro-
grama definido, y los partidarios suelen sostener por lo
regular que se puede financiar practicando economías
en otros programas. Así, puel, lo poco que se puede ga-
nar con el control de los gastos apenas vale lo que cuesta
el hecho de seguir una polít*ca fi;cal que refuerza gran-
demente las inestabilidades en la economía privada.
El equilibrio del presupuesto al nivel de la
plena ocupación: el plan CDE
Considerando que una sana política presupuestaria re-
quiere tanto una variación anticíclica de los superávit y
los léficit como algunos principios de disciplina fiscal, el
Comité para el Desarrollo Económico (Committee for Eco-
nornic Development, CED), organización de eminentes_jel
fes ele empresa, pinpuso en 1917 la adopción de •un nuevo •
orirciPio presupuestario. Recomendaron que . el nivel de
los gastos se fijara sobre la base de friéritcitt a largo plazo
y no de motivos pasajeros. v que las tasas tributarias se
establecieran de tal modo que resultara un pequeño supe-
rávit si prevalecía una iitilación de plena ocupación. Se
esperaba que este principio presupuestario produciría un
presupuesto equilibrado durante el ciclo entero, compen-
sando los superávit de les auges los déficit de la re:esión.
Esta recomendación re ultaba notable desde var'n: pun-.
— ero': indicaba que una política fisal an-
tos de vista,15rim
ticicliCa era aceptada nor un sector importante de la co-
•
5, _
PDLITICA PRESUPUESTARIA 199
municlacl de los negocios. Seguncicie esta política descarta
las medidas discrecionales y se basa por completo en la
flexibilidad automáticadel -presupuesto. El CED conside-
raba que los retrasos temporales de__.!_a_s_riiedidas fiscales
discrecionales elan dernasia_d_
o7ndes v los errores de pre-
visión demasiado graves.:Co - -
nsideraban asiiihiñtr que la
política fiscal discrecional creaba un ambiente menos se-
guro en relación con las decisiones de los empresarios, ya
que •Sstos, además de los riesgos normales a los que se ex-
ponen, habrían de tratar de adivinar la política guberna-
mentale- Finalmenee, el principio mantiene la obligación
de los políticos ce cornnensar los nuevos programas de.
Zastes con nuevos ingresos. va que la regla de un pequeño
superávit en caso de plena ocupación comporta la igua-
lación de los gastos a les ingresos. Esperábase poder esta-
blecer en esta forma una contrapartida moderna del prin-
cipio del presupuesto anualmente equilibrado.
El plan CDE es susceptible de crítica. La estabiliza-
ción automática nuede no ser suficiente. Según las condi-
ciones de la economía privada, la política del CDE podría
dejar eventualmente la economía con una desocupación
o una inflación sustanciales. Cuando la economía privada
está en auge, con una elevada demanda de inversiones y
las ventas de automóvii, pongamos por caso, en progre-
so ascendente, una política correcta de estabilización po-
drá acaso requerir un amplio superávit en el presupuesto
de plena ocupación. Y cuando la demanda privada es dé-
bil, en cambio, la estabilización puede requerir un déficit
en dicho presupuesto. No existe garantía alguna de que
un presupuesto con solamente un ligero superávit al nivel
de la plena ocupación produciría efectivamente la plen2
ocupación. En cuanto a 4i—disciplina fiscal. es dudoso
sple_k_gaslos superfluos vean impedidos por el pre-
supu esto de equilibrio anual: un equilibrio presupuestario
 V. 4.• .1=11i.

200 FINANZAS PUBL.:CAS POLITIC.‘ PRESUPUESTARLA 201

hipotCtico. no confinnado por las clras contables en tér- TABLA ¡2

minos de dólares y centavos, tendría una eficacia todavía
meno.-. No obstante, el plan CDE habría funcionado to-
lerablememe bien en estos últimos 15 años_ y aun proba-
blemente mejor, la mayor parte del tiempo, que la políti-
ca actual. Lo que constituye una recomendación en ningún'
modo insignificante.'
Política fiscal actual contra la recesión
La política fiscal sólo puede apreciarse a través de sus
resultados reales. La figura 15 resume la política que se
siguió para, combatir la recesión de 195.3. Esta figura
muestra el descenso total del PNG respecto de su lima de
plena ocupación, descen.sc máximo de 30,000 mil ones
de dólares después de tres . rimestres, seguido de u.t rá-
pida recuperación en el año siguiente. El presupueste fe-
deral pasó de un' superávit de 3,000 millones de dólares a
un déficit de 11,000 millones. Esta oscilación de 14,000
millones blto cine el descenso de los ingresos v del poder
adquisitivc privados fuera mucho menor cue ci del PNG,
compensando casi la mitad del descenso ' llones de dólares. Sin embargo, z- pebo de esto no fue po-
La mayor parte de la oscilación presupuestaria se de-
bió a los,tstalpilipadores autoniáticelS; que determinaron cl
movimiento de-1-2;000-aflos-14-,000 millones de dólares. La
tabl, 12 resume los descensos automáticos de la recauda-
ción de impuestos y los aumentos de los subsidios de des-
ocupación atribuibles a la recesión.
Los superávit de plena ocupación, que reflejan tanto
las medidas discrecionales corno los movimientos del pr •-
• supuesto no relacionados con la recesión, aumentaron algo
6 En particular, habaa evitado algo de la amplía plena c -u-
pación que retardó la economía privada a fines de los años cin-
cuenta.
LosKstabilizadores autor:anal ea la recesión rie 1938
Cambios
respecto
del nivel de
la plena
ocupación
Recaudación disminuida
Impuesto sobre el ingreso de lea scciedatin —4.9
Derechos de consumo — 0. 8
Impuestos dei seguro social
Impuestos sobre el ingreso indbrival —3.3
Castos aumentados
Compensaciones de desocupación +2.2.
Cambio automático en ei presupr-et.o —11.9
• r-
durante el primer trimestre de b. recesión_ acelerando el
descenso, pero luego fueron ba.:pmdo continuamente por
espacio de un año, contribuyendo de modo importante a
la recuperación. Su oscilación p_-.±:ena ide de 5,000 mi-
litica anti-recesionista deliberada. sino ove el programa
agrícola se hizo de repente más Cir.-Gene:id-Fe, y otros cas-
tos (especialmentd para la defensa ei ser-am social) su-
bieron en más que el aumento n-pr-cal de la recaudación.
La línea punteada de la fi:Tura :3 muesura lo que habría
'sido del superávit de plena °cut-c.:don en ausencia de las
medidas anti-recesionistas, y el área sombre-da debajo
exactamente de la línea punteada aísla el electo de la po-
lítica anti-reeesionista puramente d.creeicraal. (¡ Es posi-
ble, sin embargo, que algunos de los aumentos "ordina-
rios" en la agricultura y la detfe-=a no habrían sido
Permitidos sin las fáciles co.ndicion nresup¿erarias produ-

- 1,1n.ietteiro.tr .
 202 FINANZAS PUBLICAS
POLITICA PRESUPUESTARIA 203
ocupación, juntanrente con programas esp,eciales de compras
de hipotecas para reforzar la construcción residencial. Se
Suoerówil dtOra pc..cccrin sin ~odas
aceleraron además diversos programas para can-eteras, pre-
Oicrecrorrn!el nerrenere nellorecesomnias sas y demás por el estilo, pero el efecto total de estas me-
didas fue de poca, monta.
Si bien la medida se discutió extensamente, las tasas de
los impuestos no se redujeron durante esta se-Lesión. No se
llegó a un acuerdo acerca del tipo de reducción que debía
operarse, y cuando los primeros signos de acia_ramiento apa-
recieran en abril ¿e 1958 en el cuadro del ciclo de los ne-
gocios, los políticos respiraron tranquiliZácios. ante la prs-
pectiva de no tener que luchar a propósito de un cambio
del sistema tributario, y se apresuraron a archivar los pro-
\ Descenso Os! PNG reo resoe:tn yectos de reducción La falla consistente en mored-a
del FrwG st deno ceta:cm:in
reducciones de los imptiestos du_rante sma_rec_esión_es_una
//. de las características más sobresalientes de la política fis7
• . cle la poso-tierra. En efecto, en ninguna de las cuatro
/1 recesiones solicitó el Presidente, ni aprcbo el Congreso,
,
cambio tributario anticíclico alouno.
La política fiscal durante la recesión de 1953 fue tí-
pica de la experiencia de la posguerra. Lc= éfoiiizaaort
„automatices compensaron una Darte sustar.rai del descen-
so del PNG. La pjólítiets— diic-r-e-ciOnál; en cambio se reveló
corno muy limitada pese- a que el Gobierno dedican in-
-
genio y energía considerables a la aceleración de los pro-
• ust vals "9:9
gramas de gastos. Es el caso, sin embargo, aue la mayoría
Ti onestres
de los programas gubernamentales cumplen funciones a
Flo. 15. Política fiscal durante la recesión de 1955. (Procedencia:
Wilfred Lewis, jr.,•Federzi Fiscal Policy in Me P,:::oar Recessions,. 7
Washington, D. a: The Brookings Institution, 1962.) Sin embargo, en dos ocasiones. o sea, en Las recesiones de
1949 y de 1951, los impuestos fueron reducidos, en forma anti-
cíclica, por efecto de un azar favorable. En 1949. el Congreso
cidas por la iecesiónli Entre 'as medidas especificas p- redujo les impuestos, pese a la oposición preside-tea?, antes de
iadas, la más importante fue un programa temporal de que la recesión fuera manifiesta. Y en 1954,
. algimos de los izn-
puestos de la guerra de Corea fueron revocados para efectividad
extensión del período de elegibilidad para el seg,uro de des- i:n una lecha posterior, fecha que resultó quedar cena del punto
bajo de la recesión.- •
 20.1e FINANZAS P.'11LICAS
POLITICA PRESUPUESTARIA
largo plazo que han de atender independientemente del
equilibrio. Ninguna política fiscal pudo haber evitaMo
ciclo de los negocios, y los gastos reales no pueden modi-
inflación, pero la política fiscal contribuyó considc\,3‘
ficarse de modo significativo en el transcurso de unos po- mente a limitada y ponerle término. •
ccs meses. Por el lado de los impuestos, el proceso político
La inflación de la guerra de Corea fue en gran riM.1 OTECt
demostró constituir un obstáculo completo para una ac-
psicológica. En efecto, los consumidores, los empresarios
ción anti-mccsionista rápida.
los gobiernos de todo el mundo acapararon 'rápidamente
muchas mercancías, elevando bruscamente los precios mun-
Política fiscal real durante la inflación diales de los materiales y provocando que los precios al
por mayor y al detalle subieran en más de 10 por cielito
Estados Unidos ha experimentado tres inflaciones
en un año: Se impusieron Controles de los precios y sa-
desde la segunda Guerra Mundial; a saber: la inflación
larios, pero sólo después de que la mayor parte del
de la posguerra, la inflación durante la guerra de Co-
aumento dé los precios se había producido. La política
rea y la inflación latente a mediados de los años .cin-
fiscal fue el instrumento principal de la acción ..nti-infla-
cuenta. Nuestro examen de la política fiscal en la prác-
cionista durante las primeras etapas críticas de la guerra.
tica no sería completo sin una rápida ojeada al papel que
En septiembre de 1930 se aumentaron las tasas de los
esta política desempeñó en dichos episodios.
impuestos sobre el ingreso tanto personal como de las so-
La inflación de 1945 a 1948 acompañó la reconver-
ciedades y se promulgó un impuesto sobre las utilidades
Sión sorprendentemente suave y eficaz de la economía, de
excedentes. Un año después, al aumentar los gastos milita-
la producción militar a la producción civil. Al reducir el
res, los impuestos sobre los ingresos volvieron a elevarse y
Gobierno federal la parte que absorbía del PNG, de 42
se reforzaron los derechos sobre los artículos de lujo. Así,
por ciento, en 1944, a menos de 7 por ciento en 1947, re-
pues, la acción discrecional fue rápida y enérr:ca. No lo-
dujo considerablemente los impuestos del tiempo de gue-
gró detener la inflación en el punto en que se hallaba,
rra, pero mucho menos que los gastes. Un déficit de 55,1,00
debido a la intens:Clad de la presión psicológica, pero
millones de dólares en 1944 se convirtió en un superá-
redujo su fuerza y permitió la desviación de recursos ha-
vit de 12000 millones en 1947. ;fina oscilación enorme . La los objetivos de la perra.
no pudo eliminar la inflación, porq•ie la demanda privada
era 511Malilellt e fuerte. Las familias vueltas a reunir des- La inflación de mediados de los años cincuenta fue,
en diversos aspectos, aquélla en la que más falló la pu-
pués de la guerra tenían necesidades Ingentes de vivien- lí dca.
das, atitomóvls y aparatos dorné.;ticos, y contaban con El excedente de demanda no invadió la economía
los ahorros del tiempo de guerra para convertirlos en de-
entera, sino que se limitó a algunos sectores; las industrias
manda el:TE \ a. Durante la guerra, una inflación consi-
d3 bienes duradero; como automóviles y maquinaria, y
derable fue reprimida por los controles de los precios, los
salarios y, las 1- tetas, y al suprimirse estos control, los sa- aTgunos servidos, como la atención médica. Las concen-
traciones de poderes del mercado jugaron asimism6 un
larlos y los p:ecios se movieron hacia nuevos niveles de
papel, especialmente durante las últimas etapas del cielo,
E
( 906 - FINANZAS PUBLICAS
cuando 13, expansión era baja y, sin embargo, los precios
y los salario; s...-pdan subiendo. Fue, er conjunto, un pe-
ríodo e:1 qi e. una situación justamente por debajo de la
plena ocupación se combinó con una inflación considera-
un ejemplo del dilema entre la desocupación o la
•inflación en las peores condiciones.
La política monetaria absorbió buena parte de la ta-
rea de combatir la inflación. La Reserva Federal restrin-
. aió el crédito, aunque sólo después de un considerable
lapso temporal. No se efectuaron cambios discrecionales
de los impuestos, los gastos subieron lentamente y el pre-
supuesto se movió hacia un superávit sustancial. De modo,
pues, que si bien no se emprendió virtualmente medida
fiscal discrecional alguna, los estabilizadores automáticos,
sobre todo las recaudaciones teibutarias en aumento, fue•
ron confiriendo gradualmente al presupuesto un efee...
ami-inflacionista. El carácter peculiar de esta inflación,
su concentración en unos pocos sectores y su elemento
elevador da los costos la hicieron intratable por medio de
las medidas fiscales (o monetarias) generales.
e Qué diremos, pues, de la política fiscal contra infla-
ciones futuras: Hasta lo presente, las inflaciones han pre-
sentado la tendencia desconcertante de no adaptarse a
patrones anteriores. Podríamos sentirnos tentados de con-
siderar la inflación de mediados de los años cincuenta
como un augurio de episodios futuros. Sin embargo, desde
entonces los n'aneados industriales mundiales se han inte-
grado más, y las importaciones han añadido un nuevo ele-
. thento importante de competencia a muchos mercados na-
cionales. La forma precisa de las inflaciones futuras no
se deja predecir, y los objetivos de la política han de es-
perar su diagnóstico.
La estabilidad de los precios de fines de los años cin-
cuenta .y principios de los sesenta se compró al precio de
w^1",7~1T,TMTMe'
. - -
POLITICA PRESUPUESTARIA 207
una de;oeupación sustancial, Queda por ver, una vez es-
tablecida la plena ocupación, si nos_hemos sustraído o no
al dilema entre la desocupación y la inflación. En todo
caso, la política fiscal tradicional no puedo sacarnos del
mismo. v sería falta de realismo esperar que lo hiciera.
Sugerencias para la mejora de la política fiscal
En conjunto, tenemos razones para estar satisfechos con
la politica fiscal anticiclica. Los estabilizadores automáti-
cos moderan las fluctuaciones de la economía. Lá acción
discrecional, si bien más lenta, limitada en magnitud y
algo pesada, aporta, cbti Codo, una contribución aprecia-
ble, y en el caso de un descenso más amplio y prolongado
podría hacerse más eficaz todavía. Si la desocupación se
aproxhnara a las condicibnes dé la depresión, los obstácu-
los políticos al empleo de los instrumentos tributarios se
superarían probablemente, y habría tiempo para poner en
marcha nuevos programas de gastos y para que sus efec-
tos se hicieran sentir.
No obstante, no existe motivo alguno de complacen-
cia. LascréceToi -les han constituido un asunto grave, han
producido una desocupación y una pérdida de producción
considerables, y han renovado los temores arraigados de
que podrían convertirse en, salpresion. Con objeto de re-
forzas nuestras defensas contra la depresión y de atenuar
en mayor grado los trastornos menores, se han formulado
dos propuestas enderezadas a conferir mayor poder toda-
vía a los estabilizadores automáticos.
Subsidios mejorados de desocupación
Bajo el sistema presente, los subsidios de desocupación
sólo compensan de una quinta a una tercera parte de la
203 FINANZAS PUBLICAS
reducción de las nóminas du ante la recesión. Los
dios máximos raramente llegan a la mitad tici pronintl,o
de los salarios; han de transcurrir por lo regular una o
des semanas antes de que un trabajador sea candidato a .
la percepción de los subsidios, y el periodo máxime del
subsidio varía de 13 a 26 semanas; pese a que una cuarta
parte por lo menos de los desocupados pueden haber es-
tado sin trabajo por más de seis meses. Si los subsidios
de desocupación pudieran compensar más de la reduc-
ción de las nóminas debida a la recesión, este estabiliza-
dor automático, el más sensible y apropiado de todos, ga-
naría todavía en eficacia.
Se han hecho reiteradamente propuestas para mejorar
los subsidios. Algunos meses después de las recesiones de
1958 y *1961, • el Congreso autorizó a los Estados a
extender el período de elegibilidad en 50 por ciento, y
les prestó dinero para hacerlo. Mejoras más permanentes
del sistema han fracasado ante el problema del control
•federal. Si bien el Gobierno federal paga el costo adminis-
nativo por entero, son los Estados los que determinan las
notmas de elegibilidad, de los niveles de los subsidios y
de su duración. Las propuestas pasadas comportaban, por
lo regular, el establecimiento de normas federales míni-
mas. Tal vez se encientre en lo futuro una fórmula que
logre hacer ei sistema más efectivo sin imponer el control
federal. Corno la estabilización económica es una respon-
sabilidad nacional, sería apropiado que el Gobierno federal
se comprometiera a financiar déficit de los sistemas
estatales de seguro contra la desacupioión.
Tasas variables dé impuestos
La estab.lidad de la economía podría reforzarse con-
siderablemerto haciendo las 'rasan del impuesto sobre -el •
•
:?try-rwe;..,91^-0,0%,• rs
POLITICA PRESUPUESTARIA 209
inereso_personal automática:mente variabirS. las tasas va-
ria:tan, por eienifflo, en respuesta a un aumento de la
tasa de la desocupación: Supongamci, por ejemplo, que
las recaudaciones de los impuestos se redujeran en 5 por
ciento por cada 1 por ciento de la desocupación por en-
cima de 5 por ciento. He aquí lo que habría ocurrido en
la recesión de 1938: La desocupación alcanzó un protne-
dio de 6.8 por ciento; as, pues, los impuestos se habrían
reducido en 9 por ciento (1.8 x s), reduciendo las re-
caudaciones en unos 4,000 millones de dólares suplemen-
tarios. Esto habría elevado la estabilización automática de:
12,000 a 16,000 millones de dólares, o de 40 a 53 por ciento
de la reducción del PNG. Esto constituye ur, cambio sig-
nificativo. En comparación, una mejora de 50 por ciento
de los subsidios de desempleo sólo aumentaría automáti-
camente la estabilización en mil millones de dólares. Así,
,pites.Cfas tasas variables de los...impuestos- constituyen un
instrumento potencial sumamente_poderoso
Sin embargo, el automatismo completpe resultaesdifícil
de conseguir, porque pone una carza excesimamente pesa-
da en indicadores nuramente es.tadisticos. Si el ca-mbio de
las tasas de los impuestos ha de vincularse a la dectipa-
ción, desearíamos disponer de un sistema estad:Frico com-
pletamente seguro de la desocupación y perfectamente
ajustado en relación con los factores estacionales y tem-
porales, así como insensible a las variaciones erráticas. Sur-
girían asimismo ciertos problemas administrativos en rela-
ción con los cambios de las recaudaciones de los impuestos
durante el año ea curso, ya que se trata de un impues-
to anual. Estas dificultades se dejarían probablemente su-
perar. Pero ese comprende que nos resistamos_a_mispasar
la administración de nuestrpse_asuntos fiscales a un_pio2- '
tedimiento por completo .mecániab, basado en datos esta-
dísticos ine-v-ifablem
—ente inine-rfectos.
210 I'INANZ 1. S PUBLICAS
L'r a 'ternativa al II consistir-in
cr. confeti al Residente autoridad mirmanente para cam-
biar las tasas de los impuestos cuartel(' las condiciones eco-
nómiefs lo requieren. Esto eliminaría la necesidad de acu-
dir al Congreso y de enfrentarse a una lucha política
acerca de los detalles de los cambios de los impuestos
cuando la mcesión o la inflación están produciendo ya sus
efectos, y haría del instrumento tributario un elemento
más de estabilización. El Congreso podría especificar. en
la legislación permanente. en cuáles condiciones .de des-
ocupación e inflación tendría el Presidente facultad _de
emplear su poder, y especificaría asimismo los rnizirc
precisos de los impuestos atm podrían efectuarse. Esta pm-
puesta fue formulada hace Muy poco en el Informe de la
Comisión de Moneda y Crédito (Commission on .Money
and Credit), en 1961. El ',residente Kennedy sigui¿ la
recomendación de la comis.5n y solicitó esta auto:Idid
permanente. Sin embargo, el. Congreso se mostró poco ac-
cesible a la idea,_pues es sumamente sensible...a...cualquier
invasión de su poder en materia de fondos públicos.
Resumen
La:.teoria de la _política fiscal:es un cprl._ar.&-
lisis dclJngresomacional, Considera los gastos del Gobier-
no corno una adición a la demanda efectisa, y los im-
puestos como una reducción de esta demanda. La política
fiscal moderna postula que los gastos y los impuestos z-u-
bernamentales sean cambiados con objeto de conseguir
propósitos estabilizadores de la plena ocupación y de
estables. En ocasiones, esto requiere que la política
dos estables.
fiscal sea expansionista (para aumentar los gastos y redu-
cir los impuestos), en tanto que en otras ocasiones regule
re que sea restrictiva (para reducir los gastos y aumentar
ecnitTrIrr,
POLITICA PRESUPUESTARIA 211
los !apuestos'. Las magnitudes de los cambios de los im-
puwtos y de los gastos necesarios para consemiir cualquier
cambio particular de la demanda efectiva denenden del
multiplicador.'
J.:n aumento equilibrado del nivel del prtedpuesto, en
el que los impuestos. y los gastos awhentemen La misma
canticlad„.ftlesairá_normalmente el nivel del rxe„_ porque
J...ina parte de les impuestos habrá de provenir de los aho-,
_n-os, en tanto que todos los gastos se invierten_
Al analizar la relación histórica de los dificit y los
superávit del presupuesto, hay que distinguir las .cambios
f_automátiecs. de los discrecionales. Los carnbic,S automáti-
cos son producto de movimientos en la econecra privada.
Cuando la economía entra en recesión, las bases tributa-
rias se-contraer automáticamente, rindiendo menos recae-.
dación. y alzaras categorías de gastos, como los subsidios
de desocupación, aumentan automáticamente. Lzs cambios
discrecionales, por otra parte, son resultad() de la acción
gubernamental explícita, tal como los cambios en las tasas
de los impuestos o la institución de programas de gastos.
El concepto del presupuesto de plena ocupadán permite
identificar los cambios de la política discreciczal.
La oda/Prisa-ación real de la política fiscal requiere
algo más que tina aplicación puramente inecinica de la
teoría. En cada situación, hay que tener pr...-ezaes ciertas
complicaciones s- peculiaridades de la teoría.
No.todos les gastos tienen los mismos efecats niultipli
cadores. Los pazos de transferencia :han ne d's.--C-__mirse de
las compras de bienes y senicioS, pues no cm cdnryen una
demanda direcia en la vuelta inicial del preces:, multipli-
cador. No todas las familias tienen la misma 7-ropensión
marginal al consumo, y de ahí que el multiplicador difie-
ra, según las propensiones de los beneficiarica, hneia los
gastos. Algunos gastos se aplican a importadenes, y de.
ts.~.
 212 FINANZAS PUBLICAS
ahí que no tengan multiplicador doméstico alguno. .klgu-
nos gastos más bien deTlazan los gastos privados que se
ai9aden a ellos.
Y en forma análoga, no todos los cambios de los im-
puestos tienen los mismos efectos multiplicadores. En al-
gienos casos, el efecto sobre la liquidez de los negocios y
Ja inversión es más imoonante que el efecto scbre•el con-
sumo. Los cambios temporales de los impuestos pueden
tamhi(n producir efectos distinto-, de los que producen los
cambios permanentes. El financiamiento de los déficit pre-
supuestarios puede tener un efecto restrictivo, Compensando
parcialmente los hendidos fc una política de expansión. Si
la política monetaria no se liberaliza lo bastante para que
tanto las prestatarios privados como los públicos puedan
obtener fondos a un ti-ao moderado de interés, los prés-
ta:nos necesitados por el Gobierne, competirán con las de-
mandas de préstamos de los particulares, reduciendo la,
inversión privada.
Se producen también dificultades prácticas en el ejer-
cicio de la política fe-cal. La política discrecional incurre
er. graves retrasos temporales de reconocimiento, decisión
-Y de los efectos de ic.s castos. Los errores de predicción
pueden reducir asimismo su eficacia.
Si la economía psenta una tendencia inflacionista,
de modo que no esté en condiciones de soportar la plena
ocupación sin que. aumenten los precios, la política fiscal
no puede conseguir simultáneamente todos sus objetivos.
Fomentará la plena -o:e:pació:1 o la estabilidad de los pre-
cios, pero no puede hacer ambas cosas a la vez.
El nrcsupuesto anualmente equilibrado, sigue -;ozando
de mucho favor por ?Irle del júblico. Sise aplicara ri-
gurosamente, conducirlz a resultados _desastrosos para la
economía. Sin emberzo, proporciona ciertanioeen.ción a
los gastos gubernamentales, en tanto que los principios es-
•:"."":"??..5": "rra'n- 'T” tr"—
• ..yr,'
•.
71,
. POLITI(;A PR.L.SUPUF.STARIA 213
trictamente anticíclicos 'de la política ;:iscal moderna no
'contienen criterio público simple alguno susceptible do dis-
ciplinar las decisiones de gastos que surgen del proceso
- político. La propuesta del CDE de un presupuesto ligera-
mente en superávit al nivel de la plena ocupación trata
de combinar las ventajas de la moderna política anticícli-
ca con la disciplina fiscal.
La politica fiscal de la posguerra contribuyó eficaz-
mente a estabilizar la economía. Los déficit y los superávit
se han movido en forma anticíclica, manteniendo los des-
censos del poder adquisitivo privado total a aproximada-
mente la mitad de los descensos•del PNG total.
• La mayor parte, con mucho, de este mantenimiento
dei poder adquisitivo privado fue resultado del funciona-
'miento de los estabilizadores automáticos. ,La política dis-
crecional contribuyó a la estabilidad de modo secundario.
Las recesiones de la posgyerra fueron breves y relativamente
débiles, y en el caso de un descenso más grave, la política
discrecional podría jugar un papel más importante.
La política fiscal contra la inflación se aplico intensa-
mente durante la guerra de Corea, en que fue el princi-
pal instnimento de la estabilización y las tasas de los im-
puestos fueron aumentadas sustancialmente. No pudo
evitar una inflación en eran parte psicológica, pcm logró,
con todo, atenuarla. Durante la inflación después de la
segunda Guerra Mundial, las demandas acumuladas eran
tan grandes que inclusive la política fiscal de los .superá-
vit presupuestarios no nudo hacer más que acelerar el fin
de la inflación. La inflación de mediados de los aflos cin-
cuenta se combatió con La política monetaria.
La política fiscal pnelria hacerse más eficaz todavía,
si el sistema del seguro. contra. la desocupación se ,refor:
7,3ra, y_li las tasas de los impuestos se hicieran. variables
en su caso, -Variables a. discreción del Presidente.
•
 ECONOMIA DE LA DEUDA PUBLICA

Desarrollo de la deuda
La figura 16 muestra el desarrollo de la deuda públloaí. -
nacional a partir de la primera Guerra Mundial. Apro-
ximadamente un tercio de los 25 mil millones de dólares
CAPITULO VIII de los empréstitos de la primera Guerra Mundial se pagó
en los años veinte. Los años de la Gran Depresión vieron
ECONOMIA DE LA DEUDA PUBLICA pasar la deuda de 16 a 40 mil millones de dólares. Sin

Cuando los ingresos son inferiores •a los egresos, los go-

bierno; tornan dinero prest;:do. liste proceso ha dejado a
la mayoría &e los gobiernos con grandes deudas pendientes.
Les cortribuyentes han de pagar los intereses de estas deu-
daí, y cuando los bonos expiran, hay que pagarlos o volver a
firanci)rlos por medio de nuevos empréstitos.
El mero volumen de la deuda del Gobierno federal
plantea a nuestra Tesorería graves problemas. Por una
parte, en efecto, la Tesorería ha de mantener el crédito
del Gobierno volviendo a financiar con éxito las emisiones "20 10 '40 fl 45 MI 50 52 '54 56 te '60
de bonos que van venciendo, y ha de hacer frente a cua- Ago
lesquiera nuevós déficit, todo ello a intereses razonables. Etc. 16. Deuda federat
y por otra parte, la deuda nacional es de tal magnitud,
nue SU administración afecta los resultados de la econo- ethargo, la mayor parte de la deuda se contrajo durante
i
mía. Así, pues, lo mismo que en el caso de la política la segunda Guerra Mundial, a cuyo término había alean-
ci Gobierno ha de considerar sus propios problemas =do los 259 mil millones de dólares. A continuación se
financieros inmediatos, pero ha de tener en cuenta al pro- mantuvo nivelada hasta 1957, con superávit en algunos
pio tiempo sus efectos sobre los resultados de la economía afíos de prosperidad, y déficit en los años de recesión en
y

conjunta. aisaino de los de la guerra de Corea. Desde 1957, la deu-

dos 'cuer.t.cnes.:Pri- -1 da ha aumentado: de 270 mil millones a más de 300 'mil
En este breve_ capítulo examinamos -
;mera; ¿cuál es la carga de la deuda y uué ha sido de ella millones de dólares en 1964. El aumento •- de la deuda se
en el transcurso del tieripo? Ylsegunda, considerando la - debe en gran. parte a la_ guetra y, sectindariarnem,s, a
administración de la deu corno instnmento de polí- los períodos de desocupación, en los quI respuesta ala?
tica económica. ¿cómo puede aquélla contribuir a mnse- condiciones económicas '—ingresos .en descenso y egresos
cruir la estabilidad econórnicr2. en aumento— han puesto el presupuesto en déficit.

214

"
- ,s?..~~-,riarstratai
116 FINANZA8 PUBLICAS
. La cifra de 300 r millciies de dólares es alta: rey e-
senta 1,600 dólares por cada hombre, mujer y nido de Esta-
dos Unidos. Sin embargo, para interpretar esta chra hay
que ponerla en perspectiva. La figura 17 muestra ,la propor-
ción entre
_ u. deuda nacional y_el PNG, el cual, en términos
generales, e: la base tributaria con la que hay que hacer
16
140
120 -
100
80
60
40
20
kat 111111111
20 '33 /0 42 44 '45 48 50 52 54 56 58 '60 62 64
ah*
FIG. 17. Deuda federal en porcentajes del PNG.
frente al pago de los intereses. Esta proporción ha ido ba-
jando de modo continuo a partir de su punto culminante
alcanzado durante la segunda Guerra Mundial..En.15. ,16, la.
„deuda cm ¿e 130 por ciento del PNG; en 1963 había .ba-
lado_a f r Ciento. Este descenso se debió; en partes apro-
ximadamente iguales, al aumento de la producción real
(hasta 73 por ciento) y a la subida del.nivel.cle. los pre-
c_ios. (hz.s1 a 59 por ciento) . Pode mos sentirnos satisfechos
por la tedtución de la car€,a reli.tiva de la deuda debida ( „
al aumento ,E la producción; en cambio, el descenso de la r
carga real debido a las reiteradas inflaciones, factor de 1
casi igual importancia, significa solamente que los acree-
dores de la deuda han visto erosionarse el valor de sus
bonos.
ECONOMIA DE LA DEUDA PUBLICA 21';
Así, pues, la deuda nacional ha de considerarse en re-
lación con la .drucla total en la economía. La figura 18
- muestra que a partir de la segunda Guerra Mundial la
deuda privada, especialmente en hipotecas para viviendas,
en crédito a los consumidores y préstamos a las empresas,
ha.aumentado mucho más rápidamente. En 1946, la deuda
privada era ligeramente inferior a la deuda nacional; en
1964, en cambio, era más de dos veces mayor..En. el sec.:
tor público, _la deuda ,estatal_ y_local creció enorrnemente.
700-
Deuda amada
600 beuela federal
—:Deuda estafar y local
500
400
300
•
12 200
--------
100
-
-
1930 1940 1950 lera
Fió. 18. Deuda nacional en relación con la deuda total,
0:ra dimensi.5n importante de la deuda es el volumen
de los pagos de intereses. Es éste un pago que los contri-
buyentes han de sufragar cada año, y .depende no sólo .del
volum.en de la deuda sino también del tipo medio del in-.
terés. La figura 19 muestra a la vez los pagos absolutos de
intereses de la deuda nacional y su relación con el PNG.
Los pagos por concepto de intereses han atunentado con-
siderablemente más que la deuda misma; debido a que la
tendencia del tipo de interés ha sido al alza durante la ma-
yor parte del período en cuestión. A medida que ha habi-
 218 FINANZAS PUBLICAS
ECONOMIA DE 'LA DEUDA PUBLICA . 219
do que volver a finan iar los valores de inteMs írnjo más
bargo. el distinguir entre las'cargas :tales ly
antiguos, el Gobierno ha tenido que pagar tipos de interés
sustancialmente más altos. I rias requiere e! análisis económico más minucioso, y cons-
... titto,..e efectivamente uno de los problemas más escurridizos
a los que se enfrenta el economista teórico.
¿Cuál es la carga de la dcudal
Para definir con precisión la carga de la deuda, hemos •
Con una deuda nacional ele $ 1,600 per cáhita. es per- de hacer la siguiente pregunta: ¿Ptiá.l. es la diferencia para
fectamente natural que ésta preocupe a los políticos, los nosotros y para las generaciones futuras que ciertos gastos
12 pasados del Gobierno se financiaran por medio de .ernprés-__
titos en lugar, de con impuestos? Porque, si se hubieran • -
le
- financiado con los impuestos, no habría deuda algtma ni,
—
por Consiguiente, "carga" alguna por razón de la deuda.
6
o
E
La deuda en iérminos de rccu -sos reales
•
Los dos tercios de nuestra deuda nacional se ccntraje-
ron durante la segunda Guerra Mundial. Sin duda, la
'20 30 40 42 so 52 '54 56 5 '6: a ti carga tangible de dicha guerra no pesa sobre nue,,
AA° c.ms es-
paldas actualmente. Las vidas perdidas y los recursrg ma-
30 teriales que se necesitaron para ganarla desaparec-ierpn du-
rante los años de la guerra; ningún arreglo financie-ro es
, capaz de cambiar nada de este hecho fundamental. SS bien
en los años de 1942 a 1943 se incurrió en una gran deuda
nacional, no por ello se pedirá a las generaciones futuras
que comba:an en dicha guerra. Así, pues, el costo r-22.1 de
los gastos pasados de la guerra ya se contrajo.
¿Y qué decir de la deuda contraída durante los perío-
I dos de desocupación? En este caso, la carga real LI:e los
:0 0 42 '4 4 46 '41 50 '52 '5 '56 5 '60 -52 4
A n gastos financiados con déficit se limita exactanser.:e al
FI). 19. Pagos federales de int.ireses y pacos federa es de intereses ziempo en que los gastos se efectúan. Los recursos habrían
en porcentajes del PÑG. permanecido inactivos, de modo qué no se ha perdido nin-
gún otro producto. De hecho, es posible que el producto
edimialistas, los ciudadanos y los economistas. La intui- iesulte aumentado por los efectos multiplicadores &a los
ción nos dice que iríamos mejor sin la deuda, lo mismo gastos iniciales. De modo, pues, que la creación de des.:cla
que d2ceairies estar libres de. deudas personales. Sin em- en esta situación aumenta la producción y tiene pmhzbili-

^tP.s.terz o~ce , '


220 FINANZAS PJBLICAS
dados de lumentar la inversión y el desarrollo total e.e la
Cjrepresenta
economía.
La deuda exterior frente a la interior
Cuando un país subdesarrollado toma dinero prestado
en el extranjero para construir una presa, o cuando una
ciudad emite bonos para la realización de alguna abra
pública, contrae una deuda er.terior que ha de pagarse en
alguna fecha futura. Lo mismo que en el caso del indi-
viduo, el empréstito aumenta los recursos disponibles ini-
cialmente, pero reduce los recursos disponibles en lo fu-
turo. Para hacer frente a las cargas de los intereses y los
pagos debidos al inundo exterior, el Gobierno ha de redil:
_dr los gastos públicos futuros o ha de cobrar impues os y
.:educiendo en esta for- a el_
..reducir los gastos privados
empleo interno totai de los recursos. En efecto, el e:es:su-és-
'tito sólo hace que los recursos estén disponibles más pron-
to, a cambio del pago de intereses. El aumento inicial del
total de los recursos disponibles resulta posible mediante
!a toma de dinero prestado fuera de la comunidad. yen
forma análoga. los intereses y el pago significan que la
comunidad entrega recursos al mundo exterior.
En cambio, cuando nuestro Gobierno nacional toma di-
nero prestado, el proceso no es el mismo, porque ei em-
préstito tiene lugar en el interior del país, de modo cae el
total de los recursos disponibles para el país en su con-
junto no resulta aumentado. Los recursos se transiieren
simplemente de los compradores de bonos al Gobierne. que
los gasta para fines públicos. Y en forma análoga, las car-
gas de los intereses y de la amortización no tranmleren
recursos fuera del país en su conjunto, sino que los .ma.-s-
fieren simplemente de los contribtlyentes.a_los_tenedo es
de bonos. Esta distinción entre la(deuda exterior/Y la
,erFli '
ECONOMIA DE LA DEUDA PUBLICA 221
erior- es fundamental. Una deuda interior, en efeeto, sólo
la obligación ;cle efectuar determinada transfe-
rencia de poder adquisitivo entre los individuos en el in-
terior del país, no a ceder producción real a otro pals.
Así, pues, cuando se trata de la deuda nacional, la
frase "Nos lo debemos a nosotros mismos" condene una
verdad fundamental, sólo que, según veremos al instante,
:nosotros" no son siempre los mismos individuos, y la cosa
presenta ciertos efectos secundarios perniciosos que _con,:
tituven efectivamente una carga real.
Pérdida de producción: los costos tributarios del
financiamiento de los pagos 'de intensas -
Una de las cargas de la deuda pública es inequívoca.
Han de imponerse impuestos adicionales para financiar los
pagos de los intereses. Conducen estos impuestos a cierta
pérdida de producto fea], debido a sus _efectos de distor-
sión y de producción del incentivo. Si bien la redistribu-
ción del ingreso de los contribuyentes en favor de los be-
neficiarios de los intereses no es más que un pago de
transferencia, contribuye a los efectos negativos del sistema .
tributario que examinamos..en detalle en el Capitulo VI.
Esta pérdida de ,peso muerto'es soportada año tras año,
mientras se sigue haciendo frente a los pagos de intereses.
Si la deuda no se hubiera contraído anteriormente, dicha
pérdida no se sufriría; de ahí que constituya una_carea
verdadera
.. de
. la deuda.'
_
Piénsese. sin embargo, pl la distorsión tributaria que se ha-
bría ocasionado durante los anos de la guerra si los garzas ente-
ros de ésta se hubieran sufragado, por medio de impuestos. La
mitad de todos los ingresos habrían debido recaudarse en forma
de impuestos. Difícilmente habría estado la economía en condicio-
nes de funcionar. ¿Y cómo se habría podido en tal caso ganar
la guerra?
 FINANZAS PUBLICAS
222
Pdrdida de producción: ¿invcrsión reducida?
Si el financiamiento de la deuda _conduce_ a una_ dis-
minución de la inversión, entonces se produce otra pérdi-
da inequivoca de producción. Las generaciones futuras he-
redan en tal caso una reserva menor de capital, una
economía de. menor capacidad de producción y, per con- .
siguiente, producción menor. Por ejemplo: • durante la se-
gunda Guerra Mundial la_ inversión neta fue extraordi-
nariamente pequeña, toda vez que los recursos se desviaban
fuertements hacia las necesidades militares. De •hecho, la
asignación de br recursos re vio determinada en gran par-
te. dunnte la segunda Guarra. Mundial, por diversos con-
troles diremos; los ahorros privados •eran muy grandes.
pero la imersión privada se mantería baja debido a que .
los nimezia les no podían dedicarse a construir plantas y
equipo Priez.do. Así, pues, no puede decirse que la segun-
da Guerra Mundial redujera la inversión. Tal vez otros
déficit ejercieron efectos negativos sobre la reserva priva-
da de capital, si bien en los casos de recesión y depresión
esperariamos que los efectos estimulantes generales del dé-
ficit más bien aumenten que reduzcan la inversión. En
general, si el Gobierno pudiera realizar sus objetivos ven-
diendo menos bonos al público, los tipos de interés podrían
ser más bajos, los fondos para la inversión privada se ob-
tendrían más fácilmente, y podría emprenderse cierta in-
versión privada adicional.
La inversión puede resultar asimismo reducida por la
existencia de una deuda pública. Ciertamente, los impues-
tos más altos han de ejercer alguna influencia negaf ;a.
sobre la inversión, si bien es 'e factor ha de ponderarse en
relación con la alta propens.5n al ahorro de los bei, , i-
ciarios de intereses. Además, la existencia de fuerte deur:a
puede producir influencias psicológicas sobre la conducta
ECONOMÍA DE LA DEUDA PUBLICA 223
de las empresas. Si la gente se alarma por causa de la
deuda nacional. podría reducir sus inversiones. La impor-
tancia de este factor psicológico es difícil de apreciar.
¿Traspasa la deuda al futuro la carga de los
gastos pasados?
Aparte de los efectos de producción, que hacen clara-
mente que las futuras generaciones estén en peores con-
diciones, ¿es posible traspasar a lo futuro el peso de gastos
pasados Durante mucho tiempo, los economistas creye-
ron que esto era imposible. Una deuda interior no trcisp-i-
sa la disponibili3ad y el uso de los_recursos en el tiempo
y, por consiguiente, no puede hacer más que redletril—',
los ir gresos en las g.enem.ciones futuras Pero, alrededor de
1958, algunos economistas empezaron a expresar dudas
•acerea de si esto era realmente el análisis completo.'
Se plantearon la cuestión a sí mismos. Con el financia-
miento de una guerra mediante bonos, ¿cuáles individuos
de la generación de la época de la guerra soportan real-
mente la carga? En el caso del financiamiento mediante
los impuestos, la cuestión es clara: los contribuyentes del
tiempo de guerra han de reducir su consumo y, con ello,
dejan libres recursos para la guerra. En el financiamiento
por medio de bonos, los compradores de éstos reducen
también su consumo, pero obtienen, en cambio, un bono
que los faculta para consumir más en una fecha ulterior.
En esta forma, prestan a la sociedad los recursos necesa-
rios para llevar al cabo la guerra; pero a cambio de ello
tienen derecho a percibir unos intereses, que son libres de
73. M. Buchanan, Public Principies of Public Dcbt ("Prin-
cipios públicos de la deuda pública") (Hornewoocl, III.: Invin,
195.3), y W. G. Bowen, R. G. Davis y D. H. Kopf, "The Public
Debt" ("La deuda pública") American Economie Revino, vol. L
I septiembre de 1960), pp. 701-706.
•
 221 FI:;A:\ZZA3 PlI3LICAS
consumir, en tanto que si solatn( rae hubieran pando im-
puesto: no obtendrían nada. Si así lo desean, pueden ven-
der lot bonos y consumir su producto en cualquier mo-
mento.
Así, pues, si' los individuos de. la sociedad pueden di-
vidirse en compradores de bonos en tiempo de guerra y en
. contribuyentes en la posguerra —agrupamiento más bien
arbitrario—, y si se dejan identificar corno "genemciones"
rerulta efectivamente posible traspasar una parte de la '
carga de la guerra a una generación futura, otoncando a
la generación del tiempo de guerra un derecho sobre el
ingreso de los contribuyentes futuros. De este modo, la
redistribución del ingreso de los contribuyentes a los te-
nedores de bonos se ha identificado como una reiistribu-
ción entre generaciones, .Jemo un traspaso de la caiga a lo
futuro. (Sólo tina parte 1e la carga puede traspruzrrse en
!esta forma, porque el costo total de la guerra con:ta de
mucho más que del ;puto en dinero. Las vidas perdidas,
las pi nolidade.s sufridas por las tropas, la separación de las
familias y las reducciones de los bienes civiles, todo esto
tiene lugar indepenchenternente de cuál ser el mejtodo del
financiamiento.)
No 5:e ha puesto en claro si la redistribución resultante
del es significativa como cuestión-) empírica o como
cuestión de política soettl. La tenencia de los boros y los
pagos de impuestos no están distribuidos de modo tan di-
ferente, así que, aun rr. este sentido individual,: hay cierta
cantidad de "Me lo debo a mí mismo". Ni se de:lm tam-
poco definir los grupos tan claramente por sus edades y,
por consiguiente, en generaciones. No es cierto, indudal le-
mente, que las viejas ceneraciones tengan todos :cs
.y. que las más jóvenes paraen los impuestos. Además los'
bonos pueden traspasarse por herencia, del mismo modo
que subsisten las obligaciones, tributarias.
ECONOMÍA DE LA DEUDA PUBLICA .
Esta redistribución resultante del ingreso ¿con:,
realmente un traspaso al futuro de la carga de los ga,
anteriores? Si sólo se piensa en les recursos Icales sic ,
porque la guerra la hizo todavía la generación más vieja tiBLIOT.
y los recursos se sustrajeron a la economía privadzLen
tiempo. Ni existe cambio alguno en el producto disponi-
ble en lo futuro, dejando de lado algunos efectos meno-
res de producción. Pero, pn un,,.sen tido: _individual, sí se
produce cierto traspaso de la carga, ya que las futuras ce:
neraciones están obligadas a pagar intereses a las personas
que compraron los bonos durante la guerra y a sus here-
-(12-ros. Si en lugar de ello la generación anterior hubie:-2.—
Tido obligada á pagar irnpurctrs, esta redistribución
cosa no se produciría en fecha ulterior.
Estructura de la deuda y política
de su administración
Son tenedores de la deuda diversas instituciones finan-
cieras, diversos individuos y los gobiernos estatales y jo-
tales. La tabla 13 da un resumen de la distribución de
la propiedad de la deuda federol y de sus cambios det -ie
1946. El público compra, por lo general, bonos de rtlec-
rro, valores a largo plazo que no pueden vervdme -2n
mercado, pero que pueden redimitte en la Tesercrtz. :n
cualquier momento según un plan fijo. Los bonos de
rro representan 48 mil millones de dólares de la cleutlet
total. La mayor parte del resto consiste en valores ne;-a-
dables, que fluctúan con los tipos de interés en la v.:cc:-
mía) (Los bonos de ahorro se hicieron ri..) negociab:72J.
3 Un total de 55 mil millones de dólares de bonos,
algunas emisiones hechas a medida lo poseen los fondos Edji.ti.-
dos del propia Gobierno federal. El Sistema de la Reserva Fe,-
tal pi:Jiu otros 31 mil millones de dólares. Así, pues, el total de
bonos
nc-senpoder del público es solamente de 220 mil millones
dólares.
nty TIZ2 p¿blicas.-8. •


226 FINANZAS :;UnIcikg

• ECONOMIA DE LA -DEUDA PUBLICA
pan poner al alicerador corrimte al abrigo de los riesgos 227
de las fluctuaciones del valer del capital de los bonos, miento (véase la figura 20). (El plazo de la deuda se de-
producidas por las variaciones del tipo del interés.) fine como el período medio de todos los valores anterior
• Los bancos comerciales, las compañías de seguros y los a su vencimiento.) El plazo medio ha bajado en la ma-
-
bancos de ahorros redujeron en el período de la posguerra yoria de los años. En 1963, iban a vencer 85 mil millones 2
sus existencias de bonos gubernamentales, al encontrar de dólares en los próximos 12 meses, 143 mil millones en
inversiones alternativas de mejor rendimiento, especial- cinco años, y el resto repartido a todo lo largo hasta ter-
minar en 1999.
!O
TABLA 13
Propiedad de los valores del Gobierno de Estados Unidos (en miles
de millones de dólares, al final del año fiscal)
Total Cuen- SPE flan. Cías. Ban- So- ladi- Esta- Otros
tas del cos de se. edr de
Co- dos y (ex.-
comer- curas &m- da- daos Iota- tren-
bienio etales rrat 7
des ¡ida- jaro,
de
EE. des etc)
lisos
JU.
6
o
1946 270 29 24 84 23
12 18 63 6
1963 306 57 31 63 5
II 6 22 66 21
28
Cambio neto o
1946-194 + 36 +29 +7-21-14 —6+4-3+13 +19 4

mente en el sector privado. Los adquisidores principales .9

de la deuda han sido los Gobiernos estatales y locales, los
fondos fiduciarios federales (seguro social, etc.) y los ex-
tranjeros, especialmente los bancos centrales extranjeros.
Los 300 mil millones de dólares de la deuda nacional
requieren una administración continua, a medida que las
emisiones antiguas van llegando a vencimiento y que los
déficit •
o los superávit del presupuesto hacen carn1lar la
deuda. La Tesorería libra una batalla incesante para im-
pedir que el plazo medio de la deuda se liay-a acr etando
cada vez más a medida que transcurre el tiempo y que
todos los valores pendientes se van acercando a su venci-
a. 3
I 1
:46 47 8 '49 '50 11 '5: '53 14 15 16 '57 '58 19 10 "si 12 13
Finol de °No fiscal
Fic. 20. Plazo medio de vencimiento (le la deuda.
Un dilema de política
Frente a las enormes necesidades financieras y a la
fuerte competencia de los prestatarios privados que ofre-
cen tipos más altos de interés, la Tesorería se encuentra
ante difíciles decisiones de política administrativa a inter-
valos de unos pocos meses, cada vez que ha de fijar los
plazos de sus
nuevas emisiones de valores: Las compañías

*Ud

220 FINANZAS PUBLICAS
privadas, especialmente los fuertes prestatarios, coi lo la
American Telephone and Telegraph Conzpany, se enfren-
tan a situaciones similares. Pero los problemas de la Te-
sorería resultan más complicados todavía, debido a una
importante consideración adicional. En efecto, jia de.euidar
no sólo del financiamiento a bajo, costo, sino que ha de
considerar además los intereses de la economía .•onjunta y,
en particular, las necesidades de la política de estabiliza-
ción. i la Tesorería siguiera la misma política que una
campa -lía privada, tratando solamente de reducir al mí-
nimo l3s gastos de los intereses, emitiría grandes cantida-
des de bonos a largo plazo en el momento álgido de una
recesió:i: cuando lel- fondos a largo plazo abundan y los
tipos d2 interés son los má: bajos. Y, sólo emitiría bonos
a _corte plazo en los tiempos de auge, de intereses altos.
Es el caso, sin embargo, que ,semejante política au-
mentara la inestabilidad dela. economía. En efecto, la;
emisior es gubernamentales de bonos a largo plazo en épo-
cas de. recesión compiten con la inversión privada, hacien-
do que el capital sea más raro y que los tipos de los inte-
resi!s suban. Durante la inflación, en cambio, la política
adecuada de estabilización requiere que la Tesorería emi-
ta valores a largo plazo, para contribuir a reducir el vo-
lumen del crédito a disposición de los inversionistas pri-
vados; sin embargo, semejante política haría que los costos
dolos intereses de la deuda resultaran particularmente
altos. Así, mies, se _produce un conflicto inevitable entre
objetivos de interés bajo, para reducir al mínimo
-la .cargz de los contribuyentes, y de estabilización eco-
nómica,
En la práctica, este conflicto se ha resuelto con mucha
frecuencia en favor de 1 s intereses bajos. Virm.lmente,
todos los bonos a largo p.azo se han vendido en pe.íodos
en que los tipos de interés eran bajos, en los .que existía
77.
,421 z`,11.1- 71:1
ECON0211IA DE LA DEUDA PUBLICA 229
una desocupación considerable. La figura 20 muestra que
la mayor parte del alargamiento del plazo de la deuda
tuvo lugar en años de recesión. La Tesorería consideraba
que las dificultades y los costos de vender bonos durante
los auges eran prohibitivos.
La Tesorería ha tratado de .convertir en virtud esta
necesidad, adoptando una política permanente enderezada
alargar.lk madurez de Ja estructura. Con su refinancia-
miento frecuente, la deuda ha interferido gravemente con
una política monetaria anticíclica apropiada. Siempre q.1.1e...
la Tesorería vende bonos, la Reserva Federal ha de estar
particularmente atenta a que el mercado del capital no
se restrinja, ya que en otro caso la Tesorería no logrará
nder su nueva emisión, y el crédito del Gobierno resul-
tara afectado. Si la Tesorería se ve obligada a acudir al
mercado en busca de fondos con demasiada frecuencia,
—_¿número de semanas del año en que la Reserva Federal
.
se ve impedida de aplicar una política monetaria restric-
tiva se convierte en una fracción sustancial de todas las
semanas del año. Así, pues, uno de los objetivos de la ad-
ministración de la deuda ha consistido en reducir el nú-
mero de las salidas de la Tesorería al mercado, poniendo
una parte mayor de la deuda a largo plazo. La Tesorería
razona diciendo que sus yentas de bonos a largo plazo en
períodos de recesión mejoran la estabilidad de la econo-
mía, haciendo posible seguir una política monetaria más
flexible dm-ante todas las fases del ciclo de los negocios
en lo futuro, mientras que, así se espera, el crédito a lar-
go plazo se mantendrá abundante durante la recesión, aun
en presencia de la actividad de la Tesorería. Al propio
tiempo, una estructura de la deuda . a largo plazo dismi-
nuye sobre la Tesorería la presión de haber de buscar fon-
dos. Esto facilita la tarea del refirtanciamiento y conducirá
finalmente a reducir los costos de los intereses.
230 FINANZAS PUBLICAS
Mejoras recientes en la técnica de la
administración de la deuda
Frente a la necesidad recurrente de haber de volver a
financial la deuda, especialmente en los períodos próFpe-
ros, la 1=-orería ha adoptado diversas nuevas técnicas de
negociación. La más importante es la de la amortizadán
anticipada. De acuerdo con esta técnica, a los tenedores
bonos que van a vencer dentro de unos pocos años se
les brinda la oportunidad de cambiarlos por nuevos boros
en condiciones más bien favorables. El objeto de la Te-
soreria está en evitar. que sus tenedores de bonos a largo
plazo pasen a otros valores cuando se aproxima el venci-
miento de los bonos. La amortización anticipada se ha
revelado como muy eficaz. Ha permitido a la Tesorería
refinanciar más de 40 mil millones de dólares de b. nos
gubernamentales entre 1959 y 1963, sin agitar el mercado
del capital, y ha permitido un alargarniento del plaz Ho me.
dio de vencimiento de la deuda. Esta técnica prescinde
del mercado libre de capital, y en esta forma reduce proba-
blemente la competencia del Gobierno con las emisiones
privadas a largo plazo.
La Tercería ha probado asimismo la subasta de bonos
a suscribir por particulares sindicados. Tradicionalmente.
la Tesorería La vendido sus bonos anunciando el tipo de
interés y el vencimiento de una nueva emisión, e invitan-
do a los particulares a suscribir. La Tesorería ha de hacer
los t .untictol suficientcm,:me atractivos para que se venda
lo bastar n ¿e cada emisión como para preservar el cré-
dito dei En y dedo.; de tipo' dr inter's 2.L3z.
el riego le fracaso de una rmislón es grande, y ésta es
una de lu principales r,tzones que han obligado a la Te- •
soreria a ii.-nitar su financiamiento a largo plazo a los pe-
ríodos de recet.ión. En una subasta, en cambio, la técnica
F.CM:ONIIA DE LA DEUDA PUBLICA 231
normal de la industria privada, no se fija precio alguno
a la emisión, sino que se solicitan ofertas en competencia,
y el sindicato suscriptor que ofrece las mejores condiciones
obtiene los bonos en compra y los negocia. La Tesorería
ha practicado esta técnica desde 1962, con resultados am-
biguos, con todo, hasta lo presente, y solamente con pe-
queñas emisiones.
Resumen
La deuda nacional de Norteamérica pasa actualmente
de los 300 mil millones de dólares, lo que representa... -
$1,600 por cada hombre-, mujer y niño cl í1 país. ,La ma-
yor parte de esta deuda se contrajo durante la guerra, y
la mayor parte del resto se debió a déficit de los presu-
puestos en Períodos de desocupación. Si bien esta deuda
es grande, se ha ido reduciendo, con todo, en relación con
el PNG, debido en parte al crecimiento real del producto,
y 'en parte a que la subida del nivel de los precios ha re-
ducido el valor real de la deuda. Así, pues, la deuda fe-
deral se ha convertido en una parte más pequeña de la
deuda total en la economía, a medida que los empréstitos
privados y lo; de les Estados y las localidades han ido
aumentando rápidamente durante la mayor parte del pe-
ríodo de la posguerra.
•La carga de una deuda pública no es análoga a la
de una deuda privada. Si la deuda es interior, los Lagos de
intereses y la amortización futura no requieren que se
transfieran recursos fuera del país. De este modo, aparte
algunos efectos secundarios de relativamente poca impor-
tancia, el total de los bienes y servicios disponibles en la
economía permaneció inalterado.
Una carga clara de una deuda n,..:blica es ra ,a'relier
reducción en la producción provocada por su existencia.
. _.
4 232 FINANZAS PUB.LIC‘S ECO \ONIIA DE LA DEUDA PUBLICA n.
•
En la medida en que los impuestos necesarios para ha er c5, que la deuda se prolongue durante los auges, que
frente a los paros de intereses reducen el incentivo y cau- cuandb debería hacerse más difícil que los inversiemist:
san una aplicación inadecuada de recursos, la deuda re- privados encuentren dinero. Este dilema se ha resuelto_c
duce la producción. Si la deuda reduce también la inver- gran parte, en_la práctica, en favor de la reducción al m
S shit), entonces el futuro hereda una resenta menor de nimo de los costos de los intereses.
capital y, en consecuencia, menos producto potencial. Con objeto de aumentar el carácter negociable de 1
¿Puede una generación traspasar a una gencra.,ión fu- deuda, la Tesorería ha introducido en los últimos ale
tura la euga ele los costos de sus castos tomando dinero algunas innovaciones. La técnica de la refundición antic
Fregado? ¿Puede traspasarse al futuro la carga de una pacía confiere a los tenedores de antiguos bonos la opor
guerm2 En cierto sentido, sí, pero en otro, no. Los recur- trinidad de cambiarlos por nuevos en términos favorable:
sos reales han de gastarse mientras se hace la guerra. Sin antes elel vencimiento de los primeros. Esto constituye pa
mbar go, la generación del tier npo de guerra que escogió parte de la Tesorería un intento de retener sus cliente
prestar cm. lugar de. gravarse sí misma con impuestos, tradicionales. Ha experimentado también con la ,técnica d
puede per,: bir de los contribuyentes futuros los intereses la subasta, empleada por la empresa privada, invitando :
de sut. boa.xt. Puede asimismo realizar sus bonos y con- . grupos sindicados privados a presentar ofertas por las erni
sumir el producto. En esta forma es más bien el finan- siones de la Tesorería. Hasta lo presente, los resultados di
ciamiento de Una mierra por medir r!0 la deuda que rL este experimento han sido ambiguos,
financ1arniento por medio cle impuestos rl ene confiere a
la generación del tiempo de guerra un derecho futuro
a carca) cid inmesErde los contribuyentes.
La estructura de la deuda va de bonos a 90 días a bo-
nos que no vencen hasta fines del siglo. Ha habido una
tendencia hacia la reducción del plazo. de vencimiento me-
dio de !a deuda, a medida que la Tesorería ha eneonmado
dificultades para vender una cantidad suficiente de bonos
a !arco alares.
La administración de-la deuda federal plantea un cori,
flicto .entre dos objetivos.' Por una parte, el _costo _de, los
tereses debería reducirse al mínimo. Pero, por otra par-
te, hay. que tener en cuenta el efecto sobre les resulta los
de la economía. El costo m1pirno de. los intereses regulare
que ei ..uncirnicrito de la de tda Se prolongue duran', la
recesión, cuando los tipos de interés a largo plazo son ba-
jos. La.eszabilizacián económica requiere lo contrario, esto
—11
 191 ""'"•••''

BIBLIOGRAFIA
Para tratarnier—tes generales más especializados de las finanzas
públicas, véase cualquiera de los libros de texto de grado inter-
medio, como, txr ejemplo: John F. Due, Government Finance,
cd.. (Homewood, III.: Irwin, 1963); Harold M; Groves, Fi-
nancing Copen:7,7nd, 5' ed. (Nueva York; Holt; 1958); Earl R.
Rolph y George F. Break, Public Finance (Nueva York: Ronald,
1961), y- Williara J. Schultz y C. Lor.:11 Harris, American Pub-
lic Finance, 64 e& (Englewood Cliffs, N. J.: Prende ,-Hall, 1954).
Para una relación completa y competente de los aspectos teó-
ricos de las finanzas, véase Richarcl A. Musgrave, Pie Theory
ol Public Finance (Nueva York: McGraw-Hill, 1939). Se trata
de un estudio avanzado y más bien difícil.
A propósito de la extensión adecuada de la actividad guber-
namental, véanse los artículos de Walter Heller y Frazer B. 1Vilde
en el volumen Federal Expericliture Policy lar Economic Growth
and Stability (Joint Economic Conunirtee, U.S. Congress, 1957).
El famoso libro de :ohn K. Galbraith. The Affluent Society (Nue-
va York: Houchron Mifflin, 1958), presenta el argiimenb, de
que la calidad de la; servicing pliblircit 9-4 baja 1`11 iti% EE. 1111.
El mejor lihni :.11bre ti hinienbi (3,. la eficiciiria lin el in eir
público es el de Charles J. Hitch y Roland N. McKean, Pie
Econowics oí Dejense in (he Nuclear Arre (Cambriclge: Hareard
Univenity Press, 1950), Pueden encontrarse también artículos in-
tercsanies sobre :a economía de los 1,--tos en National Bureau of
Econon- ie Resear‘b, Public Finances: Needs, Sources and Will..
zation (Princeton: Princeton University Press, 1950), así como en
el volumen del jc‘int Economic Co,'1 ittee, anteriormente men-
cionado. La fuer:7e única más informativa es el Budget el Gis
United Sietes Goreinment, que se publica anualmente y resume
clarame.ite la pc;hica de gastos del Presidente, tanto en conjunto
como para cada nrograrna. Dos buenas libros sobre la técnica del
presupuasto son les de Jesse Burkhezd, Government Budgeting
(Nueva York: Wiley, 1957), y Aithur Smithies, Pie Budgetary
Ft-oren jet the Utired Sienes (Nueva York: McGrav,.-Hill, 1955).

235

. outenen~”1-
 .e94,1...bumureeeiemaio.zati.:~,1•9&-Ittnirlistezet - volIalsr,ittri.:'
ze))72n2rat-Itz

236 BIBLIOGRAFIA

En relación con los problemas de los Gobiernos estat les y lo-

cales, véanse los artículos de Dick Nctzer, L. L. Ecker-Racz, e
I. M. Labovitz, en el volumen Public Finances: Needs, Source:
and Utilization (véase más arriba), así como los artículos de Gro-
ves, Stigler, Maxwell y Buchanan, en el volumen del Joint Econ-
omic Committee, Federal Expenditure Palie>. (véase más arriba).
• Acerca de las áreas metropolitanas, véase el libro-de citas, INDICE ALFA_BETICO
Economics of Metropoiitan Áreas, editado por Bes iamin Chinitz
(Englewood Cliffs, N. J.: Prentice-Hall, 1964). A empleo del terreno, 89
La literatura sobre la economía de los impuestos es enorme. integración económica, 88
En cuestiones de equioad, la fuente básica sigue siendo el libro Acciones. opción de, 127, 152 población, 90
de Hinry C. Simons, Personal Income Taxation (Chicago: Uni- Aceptabilidad, 110, 139 transportes, 89
Actividades gubernamentales, A.sianaciones, 42
versity of Chicago Press, 1933). Puntos de vista contemporáneos ámbito de las 38 Asistencia pública (auxilios),
sobre problemas de la política tributaria pueden encontrarse en extensión de 'las, 4-13 gastos de, 8, 68, 77
Dan Throop Srnith, Federal 7 ax Rotor:u (Nueva York: McGraw- volumen de las, 4-9 aumento de los, 68, 77
Fill, 1061), y en los tres volúmenes de Tax Revision Compen- Advisory Commission en In- Atómica, energía, 31
dian:, publicado por el House Ways and Means Committee, US. tergovernmental Rela- Automáticos, estabilizadores. 180
Conottis, 1959. Véase tambiln Presielent's 1963 Tax Messace, tions, Autoridad del Valle de Ten-
p.ibliculo por el House Ways and lvleans Committee. El estudio .4/teraative Approaches to nessee, 25, 30
Governmental Reorga- Autoridad permanente para
más uaiversal de los efectos del sirtema tributario sobre la efi- nization in Metropoli- cambiar las tasas de
ciencia y el desarrollo económicos se emprendió en la Harvard tan Arcas, 101 los impuestos, 210
Grad:rue School of Business Administration alrededor de 1950 y Factor; Affecting ¡'oler Reac- Ayuda exterior, bien colectivo,
fue publicado en la serie Effects of Taxation. Uno de los estu- tions to Governmental 19
dios más interesantes fue el de J. K. Butters, L. E. Thompson y Reorganization in Me-
L. L. Bollinger, Effects of Taxation: Investrnent by Individual: tropolitan Áreas, 101
(Boston: Hantrd University Graduate School of Business Admi-
Mease res al State and Local Bebidas alcohólicas, impuestos
Fiscal Capacity and de, estatales, 81-83
nistration, 1953). Tax Effort, 73n Beneficio, principio de imposi-
El libro de Wilfred Lewis, Jr., Federal Fiscal Poffey in the Agotamiento, tolerancia de, 135 ción tributaria, III,
Postwar Recessions (Washington. D. C.: The Brookings Institu- Agricultura, gastos de, 8 140
tion, 1962), es una buena introducción a la política fiscal en la Agua, suministros de. aplicado al impuesto sobre el
práctica. Véase también Arthur F. Euros, Prosperity without In- en áreas metropolitanas, 94 ingreso de las socie-
Ration (Nueva York: Fordham University Press, 1957), y Staff economías de escala, 96 dades, 138
Ahorro, caminos, 111
Report on Eraployment, Growth and Price Levels, Joint Enea,» efecto del sistema tributatio, impuestos especiales. 111
mic Committee, U.S. Congress, 1959. 162-163 Beneficios y costos,
En relación con el examen de la cargar de la deud:, véanse e impuesto sobre los gastos, principio de los beneficios
las obras citadas en el Capítulo VIII, y las réplicas en números 168 marginales, 46-52, 66
posteriores de la American Economie Rcviecv. Acerca eh los pro- Albuquerque, New Mexico, 98 privados contra sociales, 1 9
blemas de la administració de la deuda, véase W. L. Smith,
American Telephone and Tele- ,Bectson, George C. S., Coruoli-
graph Co., 33, 228 doled Grants: A Means
Debt Management in Use United States, Study Paper N' 19, Joint Amortización anticipada, 230 of Maintaining Fiscal
Eeonomic Committee, U.S. Congress, 1960.. Arcas metropolitanas, Responsability, 85ts
•
237

138 INDint AL FA BETI CO
8ien privado, dcFnición, 19
Bienes colectivos, 19
nacionales contra locales. 73
Bienes y donaciones, impuestos
sobre, 133
Bollinger, L. E, Effeets uf Taxa-
tion on Invest:nen( by
Individual:, 163
Bonos,
de ahorro, 225
gubernamentales, 26
Boston, Massachusetts, 99
Brazer, Harvey, 3
Break, George F., 150
Public Finance, 235
Budget ol ¿he United Sults.
Government, 43, 235
Budget on ;Vational Income and
Product Account (Pre-
supuesto de la cuenta
de la renta y el pro-
ducto nacionales), 43
Burkhead, Jesse, Government
Budgeting, 235
Burns, Arthur F., Prosperity
without lnflation, 236
Butters, J. K., Enea: of Tan-
¿ion on Investment by
Individual:, 163, 231
Canibios automáticos, frente a
los di.crccionales, 178,
181, 211
Camino hacia la plena oeupa-
ción, 178
Canidá. istema de subvenciones
globales en, 85
Cap;iCidal
fiscal e:e los estados, 85 87
de pato, principio de, 112,
140
Capital, tanancias de, 122n. 152
efecto de las tasas más bajas
sobre la inversión per-
sonal, 165
trato fiscal. 127-129
Capitalismo, 30, 28
Carga •de la deuda pública,
212-219
Caritativas, contribuciones, 110
Carreteras,
aplicación del principio del
beneficio, 111
aumento de los gastos, 8, 68,
77
fijación de precios para las,
56
y otras obras públicas, 203
de pago, 100
programa federal de, 100-133
Casa propia (véase Propiedad
del hogar)
Cleveland, Ohio, 98
Cohn, Samuel M., 3
Colectivos, bienes,
definición de, 19
nacionales contra locales, 23
Combustibles para motores, im-
puestos estatales, 80-83
Comisiones de Asignaciones, 42-
44
Comisiones de Asuntos Mili-
tares, 41
Comisiones de Relaciones Ex-
teriores, 41
Corntnission on Intergovernmen-
- tal Relations. A Re-
pon to (he Preside:ft,
79,1
Commission on Money and Cre-
dit (Comisión de Mo-
neda y Crédito), 210
.Comadttee for Econornic De-
velopment, CDE (Co-
mité para el Desarrollo
Económico), 198-199
Plan del, 198-199, 213
Comunicaciones, satélite de, 33
Condicionales, subvencione; 86
Congestión y apreciación de los
INDICE AISALETICO
scnicios de carreteras,
54
Congreso, 17. 41, 42, 65, 84,
134-133, 190, 210
Consolidación metropolitana; 96
economías de escala, 96
Consolidado, presupuesto de
caja, 45
Consumo,
derechos de,
discriminatorios, 134, 140
distorsiones causadas por,
143, 170-171
efecto de la demanda sobre
el desarrollo, 169
regresivos, 116
efectos de.
la deuda pública, 223
los gastos gubernamentales,
175-176, 186-187
los impuestos, 143, 173-175
función dci, 173-174, 137
impuesto especial de, 80-83
propensión marginal al, 175-
176
el multiplicador y la, 175
Coordinación, en las áreas me-
tropolitanas, 94, 103
Corporación Municipal Metro-
politana de Seattle, 99
Correos, administración de, pre-
cio del servicio, 55
Costo,
marginal, p.recio del, 56
más beneficio, contrato de,
6"
Costos de,
cumplimiento, 103
recaudación, 108
Costos de impuestos, 93
Cuerpo de Ingenieros, 58
Cumplimiento,
costos de, 108, 139
voluntarios, sistema de, 104,
139
239
Ch
Chalaneo, o regateo, en el ciclo
de presupuestos, 64-65
Chinitz, Benjamin (ed.), Econo-
mia: of Afettopolitan
Ateas, 236
David, Martin, 3
Decisión, formación o toma de,
en áreas metropolitanas, 89
concepción racional del pro-
ceso, 57-61, 66
distorsiones debidas a los im-
puestos, 143
gobierno h :al contra el cen-
tral, 69
mejoras en el gobierno, 57
votos contra mercados. 34
Decisión; retraso de 189
Deducción normal, ' 120, 123
Deducciones,
de aplicabilidad, 109
en el impuesto federal de in-
gresos, 118-119, 140
Defensa,
bien colectivo, 19
gastos de, 8
principio de los beneficies y,
50
Déficit, 178
financiamiento del. 188, 219
Departamento de Defensa,
actividades comerciales del,
31
contratos con incentivo, 62
mejoras en el curso de la
toma de decisión. 57
programa del presupuesto por
objetivos, 59
Depreciación,
método de, 160-161
tato tributario, 157-161, 171
Depresión, como causa de la
• intervención del ,yo-
.
bierno, 24
242 INDICE ALFABETIGO
gastos. 8-11, 75-76
ineficiencia. 74
ingresos, 75-77
sistemas de iinpuestos, 76-77,
80-83
ventajas, 69-72
Grossman, Gregory. Economic
Systems, 29n
Graves, Harold M., F inanciiig
Government, 235
Gubernamentales, gastos, 2
(véase Gastos guber.
namentales)
11 . .
American
Harris, C. Lowell,
F;nance, 235
Heller, %N'alter, 235
Hitch, Charles J.. The Econo-
mic of De! ense in the
Nuclear Age, :35
Hoover, Herbert, 194
Horizontal, equidad, 112-113,
140
Hungry Horst., presa de, 21
Importaciones y el multiplica-
dor. 185, 211-212
Impasidón doble, 137
Impuestos (véanse también los
nombres de los diver-
sos impuestos),
aumento,
del ingreso, 75-77
de la recaudación, 6
bases de, 106, 112-113
consumo, 114
ingreso, 112
riqueza, 113
a los bienes y lis donacio-
nes, 113
cambios en los,
y demanda efectiva, 173-
195
temporales- ente a las pez-
manen es. 186-137,
210. 211
corno fuente de la fuerza na-
cionaL 168
al consumo, 114
créditos de, 121n
criterios de equidad, 110-11
cualidades administrativas,
1C1-110
y el desarrollo económico,
153-162
división del, en Inglaterra no
existe, 151
doble imposición, 137
efectos,
en la demanda, 175-176,
211
del multiplicador, 175-176,
• 186
y la diciendo de la econo-
mía, 142-153
elusién de, 151-152
especiales, 111
de extraccién, 80-83
al ingreso,
estatales. 20-83
individu.al, 30-82
mutuos, 83
participación de, 84
problemas Ce equidad, 123-
, 124
progresivos, viropareionales y
regresivos, 115-116
definicióm 140
sobre la prrpiedad, aumento
de itgresos, 75-76
tarifas, 8043
tasas de. 11:6, 115, 153
cambios. frente a la rece-
sión y la inflación,
205-20,i
efectivas medias, 120
variables, :C.9-210 '
traspaso e Incii.encia de, 106
valores libr=, 152, 164
r,1inrxe0rer7ver1
,V;rrir'''.
ALFABETICO
Incentivo, contratos con, 62
Incidencia de los impuestos, 106
Individual, impuesto sobre el
ingreso, 80-83
Inflación,
como causa de la interven-
ción gubernamental,
24
conflicto con la plena ocu-
pación, 193-194, 205-
206, 213
y déficit, 196
elemento elevador de costos,
206
política fiscal frente a la, 172,
204-205, 213
Ingreso,
bruto, ajustado, 122
como base del impuesto, 106,
112
división del, 124
efectos de la política sobre el,
172-181
especiales, 45
en especies, exclusión bajo el
impuesto sobre el in-
greso 123
imponibles, '123
impuestos (véame también
Sociedades, impuesto
sobre el ingreso; In-
greso personal, in-
puesto sobre el; Re-
distribución del ingre-
so),
alternativas de, 165
por los Estados, 75-77
personal, impuesto sobre el,
efecto sobre,
el ahorro, 162-163, 171
compañías pequeñas,
•156n
la demanda, 169, 174
la distribución del, 118
la eficiencia, 147-153,
170-171
243
la Vulentarl de esfuer-
zo, 147-153
. estatal, 80-33
estructura de las tasas fe-
derales, 119
problemas de equidad, 122-
133
tasas,
efectivas medias, 120
marginales y tasas me-
dias. 147
promedio de, 132
Instrucción (véase Educación)
Interdependencia física,
en áreas metropolitanas, 91-
95, 102
corno fuente de divergencia
entre los costos o los
beneficios puyados y
nacionales, 18-19
Interés (es),
costo de la deuda, 8, 217-
219, 221
tipos de, 225-227
Internal Revenue Service (Ser-
vido Interno de In-
gresen), 104, 110n
Inundaciones, control de las,
bien colectivo, 19
proyecto de, 48-49
Inversión,
crédito de, 161, 171
efecto de la constitución en
sociedad, 153-155
reducción de la, por los len-
puerms, 175
Italia. 105
Kaldor, Nicholas, 113
Kennedy, john F., 210
Krutilla, J. V, Afultiple Pur-
pose Rizer Develop-
ment, 22n •

244 I. ?DICE, 11,FAPETICO
Labovitz, I. M., 236
Lakewood, Plan de, 99, 103
Lewis, Wilfred, Jr., Federal F:r-
cal Policy in the Pos-
twar Recessions, 202n,
236
Ley del beneficio decrecierce,
47
Louiwille, Kentucky, 98
Marina. 58
Marx, Karl, 28
.McClelland, Harold F., Canso-
lidated Grants, A
Afean: of klaintaining
Fiscal Responsability,
85
McKean, Roland N., The Eco-
nomies of De/tase in
the Nuclear Age. 235
"Medidas de la capacidad fis-
cal y esfuerzo imposi-
tivo de los Estados y
las localidades", 78n
Medidas discrecionales (véase
Política discrecional),
181
del Gobierno,
distinción de las medidas
automáticas, 180-131
errores de pronóitico, 191
retrasos temporales, 189-
190
Mer iph is, Tcnnessee, 913
Mer costo, busca de solucio-
nes del, 52
Me trepe:lit anal, área s (s i ase
tnnle o ii14't.1/),
t
Mia i, ¶)n
JLI a!e".4 S, plv-rn 5•4
Mut., ”,,,•;ku, • 're.".a, 191
.-~er.erat~Afflein,A1t,".,
Monopolios naturales y la In:-
tensión de la actiii-
dad gubernamental,
24, 38
Multiplicador, 175-176, 185-
186, 211
Musgrave, R. A.. The Theory
of Public Finance, 117
N Pescado fresco, impuesto sobre
Nacional,
deuda (véase Deada pública)
interés y elección del nivel
de gobierno, 73
Netzer, Dick, 235
Neutralidad, 142, 162
New Deal, 12, 15, 38
Núcleo central urbar 91-92,
102
Nueva York, Autorid-d Portua-
ria de, 39
O
Obras públicas, 1913, 203
Oferta de fondos invertibles,
efectos de les impues-
tos, 190-191
Oficina del pral-puesto, 41, 63
Oficina de reclamaciones, 58
Opción de acciones, 127
Pagos de transferencia (véase
Transferencia, pagos
de)
Paro forzoso, segiro de, estabi•
lidad automática, 180
Enripies, y apreciación moneta-
ria de 1,4 servicios m'o
Hitos, 34
Peareck, Alan T.., TA. Gmer-01
Pia:i4 life•dneio
,.1 oP• A •••
:A, 14
Are -
INDICE ALFABETICO
Pea:nac., Joseph A., 3
Pérdida de peso muerto del im-
puesto, 144-145
Pérdidas, transporte hacia ade-
lante y hacia atrás,
154
Personal, impuesto sobre el _in-
greso (véase Ingreso
personal, impuesto so-
bre el)
el, 80-81
Peso muerto del impuesto, pér-
dida de, 144-145
Planeación, en áreas metropo-
litanas, 94
Planes de pensión, 130
Plena ocupación, 172-173
conflicto entre la estabilidad
del nivel de precios y
la, 192-193, 206
presupuesto de, 181-182 211
Polaris, submarinos, 58-51
Policía y protección contra in-
cendios,
en las áreas metropolitanas,
89
economías de escala, 96
gastos, 7
Politica discrecional. 211-213
en la recesión de 1958, 203-
204
Política fiscal, 172
definición. 172
teoría de la, 172-182
Politica presupuestaria, 172
(véaie Politica ruca!)
Precio de los servicios públicos,
Predicción, errores de, 212
P•eji.fint's /967 rae Mersage.
, 236
r.Teinwitio, 41-46, 63
trtre.nwtraltr-n, 45, 6IS
1..r• t.
I ,11 - n
• cambio equilibra
211
como proceso de ado
las decisiones, 41-
conceptos del, 44? 61318LJOTECA
déficit y superávit, 178, 213
efectos sobre la demanda,
172-196
oficina del. 65 •
principios -de política sobre
el, 177, 194-200
superávit por la plena ocu-
pación, 178
PresupuestoC Consolidado
876 de Ca-
ja,
Presupuesi o de la Cuenta de la
Renta y Productos Na-
cionales, 65
Presupuestos, chalaneo o rega-
teo en el ciclo de, 64
Previsiones, errores en las, 49,
191, 212
Principios presupuestarios, 177
Problemas urbanos, 89, 100
Proceso político, como mecanis-
mo de elección, 35
Producción bruta, impuesto so-
bre la, 83
Productividad en el gobierno,
12
Promedio de ingresos, 132
Propensión marginal al consu-
mo, diferencias entre
familias, 184-186, 210-
211
Propiedad,
del - hogar, el impuesto en re-
lación a la, 125
impuestos sobre la, 116
aumento de las ingresos,
certid7u5M76
1ire, 188
efecto ralee penticilas Cra•
rubias, 15<.•
hailic henal. Aras, S...o.
• fi 4/ ./...,./•••••••
:11
 2-16 INDICE ALFABETICO
RAND Corporation, 54n
Recaudación, costos de, 108,
139
Recesión de 1958, 200-201
Reconocimiento, retraso de, 189
Recreo al aire libre, 33
Recursos,
hidráulicos, toma de decisión, Shultz, William J., American
57
naturales, gastos, 8
k ééédb# 4441
Redistribución del ingreso, 25
y sus gastos, 27, 38
resultado de la deuda públi-
ca, 19
Refugio contra impuestos, 129-
131
planes de pensión, 130
seguro de vida, 131 •
Renovación urbana, 100-103
ayuda federal, 100
Retrasos temporales, en política
fismd, 139-190, 212
Riesgos e intervención guberna-
mental, 23
Rolph, Earl R., Public Finance,
235
Roosevelt, Franklin D., 194
Rusia, 28
S men, in the. United
Sal, impuesto sobre la, 146
Salubridad, gastes de, 8
Szinders, T. H., Efticts of Tax-
a! ionc a Executives, Socialista, enfoque, de235
148
Schultze, Charles L., National
1:tenme Analysis (Aná-
lisis del ingreso nacio- Sociedades, impuesto sobre el
nal), 186n
Sector,
Privado, 4, 17, 33
pública, 4-5, 17, 38
Seguro de desempleo, fondos fi-
duciarios, 44
Seguros, áreas Ii nites entre los
sectores privado y pú-
blico, 31
Servicio Forestal, 33
Servicio de Transporte Aéreo
Militar (Military Air
Transpon Service,
MATS), 32
Public Finance, 235
Simons, Henry C, Personal
Ineome Taxation, 112
Sistema de la Reserva Federal,
67, 229
y financiamiento de déficit,
188
retrasos. 190
Sistema de los impuestos esta-
tales, 80-8"
Smith, Adam,
equilibrio del presupuesto,
' Usuarios,leimpuestos á cargo de
196
extensión de la actividad gu-
bernamental, 17
impuestos proporcionales, 115
principio de la capacidad de
pago, 112
Smith, Dan T., Federal Tax
Reform, 236
Smith,. W. 1,, Debt Manage-
States, 236
Smithies, Arthur, The Budge-
tary Preces, in the
United States,
la ex-
tensión de la actividad
g-ubernarnental, 17, 28-
29
ingreso, 80-83
como estabilizador automáti- •
Tolerancia de agotamiento, 135
co, 180-201 •
depreciación, 160-161 Toronto, Canadá, 98
. p r oyectos gubernamentales
y el desarrollo económico, Transferencia, pagos de, 9-12
153-165
INDICE ALFABETIr0
247
doble impuesto, 137, 140
efecto multiplicador, 187-188 exclusiones en el impuesto
efecto sobre la empresa e por ingresos, 118-119
desarrollo, 156-157 gastos de, 9-12
Transpone en masa,
efecto sobre la oferta de fon -
dos invertibles, 155 en toas metropolitanas, 94
171 ayuda federal, 101
efecto sobre la tasa del ren-. Traspaso (del impuesto),
d e fila
nicicajnga ldwe la deuda, 223
dimiento, 153-154
estructura, 153
traspaso, 138, 155 hacia,
trato preferente, 135, 140-141 adelante 106, 107
Staff Repon en Employment, Trusts, atrás. 167
152
Growth ciad Price Lev-
as, 236 U
St. Louis. Missouri, 97-98 Utili iarle..4 excedente; impuesto
Subasta de bonos, 230
Suburbios, sus problemas econó- :Urbana, renovación,sobre las, 205
100-103
micos, 92, 94, 102
Subvencione; 4, 77-84 Urbanos, problema; 89, 100
condicionales, 86
consolidadas. 85
globales, 84, 87
en Canadá, 85
igualación de, 8.5, 87 Valor adicionado, impuesto so-
paritaria; 86 - bre el, 165, 171
Valores libres de impuestos,
131, 164
Ventas, impuestos sobre,
Tabaco, impuestos del, estatales, aumento del ingreso, 75-77
efecto ntuiripiicador, 387 , 1
81-83
Tasas efectivas de impuestos, estatales, 80-.53
marginales, 147 proporcionales y regresivos,
medias, 147 116
variables, 208, 213 propuestos por el gobierno
Tax Revision Compendian:, 236 federa), 167-171
Tesorería, 42, 228 Vertical, equidad, 112, 140
Thompson, L. E., Effects of Veteranos, pensiones y sená-
dos, 8
Taxation en Invest- Vida económica, 160
ment by Individuals, Vivienda,
163, 236
en barrios pobres, 92, 102
gastos de, 8
efectos del multiplicador, 183, para proporcionar, 27
211 Volumen de la actividad guber-
namental, 4-9