El secto

público
Robert H. Haveman
Grinnell College

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL LITORAL N" I n 26

Facultad de Ciencias Económicas O.
n U.
BIBLIOTECA S i a Top .14 Z- Co
Moreno 2557 - (53000CVE) Santa Fe
Tel. (0342) - 4571179780/81 (Int 120)
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g. • 62-5j Centro Regional de Ayuda Técnica
Agencia para el Desarrollo Internacional (A. I. D.)
México/Buenos Aires
N9 INV ¿852,

MFN: 574 11 g' ...

 Directores de la biblioteca de economía, Arturo C. Meyer y
Juan Carlos de Pablo
The Econamics o/ the Public Sector
Robert H. Haveman, 1970
Traducción, Alicia Calabuig
Unica edición en castellano autorizada por John Wiley
Sons, Inc., Nueva York, y debidamente protegida en todos
los países. Queda hecho el depósito que previene la ley
n? 11.723. C) Todos los derechos reservados por Amorrortu
editores S. C. A., Luca 2223, Buenos Aires.
La reproducción total o parcial de este libro en forma idén-
tica o modificada, escrita a máquina por el sistema multi-
graph, mimeógrafo, impreso, etc., no autorizada por los edi-
tores, viola derechos reservados. Cualquier utilización debe
ser previamente solicitada.
Impreso en la Argentina. Printed in Argentina.
Nota para esta edición
Esta publicación es traducción de la obra The Economics of
the Public Sector, editada originalmente en inglés por John
Wiley & Sons, Inc. La presente edición ha sido preparada
conjuntamente por Amorrortu editores S. C. A. y el Centro
Regional de Ayuda Técnica, Agencia para el Desarrollo In-
ternacional (A.I.D.), Departamento de Estado del Gobierno
de los Estados Unidos de América. El Centro es una orga-
nización dedicada a producir versiones en español del mate-
rial fílmico e impreso que emplean los programas de coope-
ración técnica auspiciados por la Alianza para el Progreso.
Proyecto 171-87
Palabras preliminares
Los profesores de cursos introductorios de economía parecen
coincidir en que la incorporación de una reseña general y
exhaustiva de la materia, en los primeros años de la carrera
universitaria, carece de valor práctico. Muchos de ellos creen
en la necesidad de proporcionar, como alternativa, un sólido
núcleo de principios básicos, permitiendo a la vez que los
docentes añadan a esto un selecto conjunto de problemas e
ideas aplicadas. Esta serie trata de satisfacer esa necesidad y,
al mismo tiempo, suministra al lego interesado en estas cues-
tiones un grupo de obras independientes que puede leer con
provecho por su cuenta.
Al permitir una mayor flexibilidad en la elección de los te-
mas de estudio, estos trabajos presentan, para la enseñanza
de la economía, un enfoque más realista y razonable que el
que prevalece en la mayoría de los libros de texto de gran
tamaño, en los que se acumula una variedad de asuntos di-
versos. Disponiendo de volúmenes separados para cada te-
ma, preparados por distintos autores, el profesor no se ve
tan constreñido a seguir un solo camino, como ocurre con
los textos introductorios generales.
La premisa pedagógica que sirve de base a esta serie consis-
te en que los estudiantes deben ser iniciados en el estudio
de la economía enseñándoles cómo piensa el profesional
cuando se enfrenta con problemas económicos. Por ese mo-
tivo, junto con los conceptos y relaciones elementales se
proponen algunos problemas sobre el particular. Un esque-
ma de esta índole ofrece un buen punto de partida para el
alumno que tiene el propósito de realizar posteriormente
cursos más avanzados, y suministra una mejor comprensión
de la materia a quienes se detendrán en la exposición intro-
ductoria. Profesores y alumnos por igual hallarán en estos
libros un material útil y estimulante.
Kenyon A. Knopf
 Prólogo

En la
economía de Estados Unidos, el gobierno ejerce una
profunda influencia en la asignación de los recursos: casi el
20 %
de la tierra, la mano de obra y el capital de la nación
producen bienes que son distribuidos a las personas por in-
termedio de algún organismo estatal. En este libro se exami-
nan las bases y procedimientos de la elección colectiva, ha-
ciendo hincapié en las consideraciories de eficiencia y equidad
que guían
la adopción de las decisiones oficiales. Como las
decisiones colectivas son, en última instancia, decisiones po-
líticas, el estudio de las opciones y de los procesos a ¿las
vinculados en este inmenso sector público forma parte autén-
ticamente de la «economía política».
La obra se rige fundamentalmente por la perspectiva del aná-
lisis microeconómico y, por tanto, los problemas de la teoría
y la práctica macroeconómicas solo son tratados al pasar. En
consecuencia, las cuestiones aquí planteadas se refieren al
efecto de las decisiones del sector público sobre la eficaz
asignación de los recursos nacionales, y sobre la equidad con
que se distribuyen entre la población los costos v beneficios
correspondientes a dichas decisiones. Dado •que la mayoría
de las decisiones públicas que gravitan en la asignación de
los recursos nacionales atañen a los impuestos y a los gastos
del Estado, gran parte del texto se consagra al estudio de
estas cuestiones de finanzas públicas. Las teorías sobre polí-
tica monetaria y fiscal destinadas a alcanzar el pleno empleo
y la estabilidad de los preciós caen fuera del alcance del pre-
sente volumen.
Aun cuando el sector público de Estados Unidos está inte-
grado por los gobiernos federal, estaduales * y locales, consi-
* Emplearemos el adjetivo «estatal» palla referirnos al Estado o go-
bierno nacional, y «estadual» para' aludir a los estados o jurisclic-
dones en que se divide Estados Unidos. (N. del E.)
 deraremos principalmente los problemas que plantea lá po- n
lítica del Estado nacional. Creemos que estos problemas son ,É Primera parte
de interés más general y tienen repercusiones muy profundas
en la vida política del país; pero debe señalarse que los prin-
cipios que rigen las decisiones públicas aquí presentados pue-
den aplicarse tanto a las decisiones que adopten los gobier-
nos estaduales y locales como a las que toma el gobierno
federal.
En la preparación de este libro me fueron de gran ayuda los
comentarios y críticas de los profeseres Bruce Davie, Martin
Garrett, Kenyon K_nopf, William Pollak y Dennis Weide-
naar. Aunque no siempre acepté sus sugerencias (a veces,
opuestas), tuve en cuenta muchas de ellas. Desde luego, no
deben imputárseles las incorrecciones que subsistan.
También recibí importante estímulo de la atmósfera impe-
rante en la Comisión Económica Mixta del Congreso de Es-
tados Unidos —en la cual trabajé merced a una licencia otor-
gada por el Grinnell College en el transcurso del año acadé-
mico 1968-1969— con respecto a la «teoría económica de
las decisiones del sector público», agradezco la ayuda pres-
tada por Anne McAfee al pasar en limpio el manuscrito y
corregir las pruebas de imprenta. Por último, estoy especial-
mente en deuda con mi esposa y mi familia, que debieron
soportar muchos de los costos necesarios para lograr este
producto. Ellos comprenden que cualquier análisis ex post
de los beneficios y costos correspondientes a la decisión de
emprender este esfuerzo queda terminantemente prohibido.
Robert H. Haveman
 1. El sector público y el sector privado
4

La economía de Estados Unidos es una estructura orgánica

compleja. En 1969 se produjeron bienes y servicios finales
por más de 900.000 millones de dólares.' Esto representa
cerca de 4.000 dls de bienes y servicios por cada hombre,
mujer y niño de ese país. Más de 80 millones de personas
encuentran empleo en dicho sistema y obtienen ingresos en
forma de salarios, sueldos, rentas, intereses y beneficios pa-
gados por casi 12 millones de empresas y más de 80.000
organismos estatales.
No es fácil comprender el proceso por el cual se producen esos
900.000 millones de dólares del producto nacional bruto
(PNB) anual. Mediante transacciones ( que llegan diariamen-
te a centenares de millones), gigantescas sociedades anóni-
mas, cuyas ventas anuales suman miles de millones, inter-
•cambian dinero por bienes (o bienes por dinero), ya sea
entre sí, con pequeñas empresas o con unidades familiares.
Los trabajadores individuales venden por un salario su «fuer-
za de trabajo» a las grandes y pequeñas empresas, al Estado
y a las familias. El Estado adquiere bienes y mano de obra
tanto de las empresas como de las unidades familiares, y ela-
bora «productos» (como las carreteras) que proporcionan
servicios a todos los ciudadanos. Financia sus compras me-
diante la recaudación de impuestos y la venta de algunos de
los bienes que produce (pi. ej., el peaje que percibe por el
uso de las carreteras).

1 Obsérvese que el atributo «final» se refiere a la frase «bienes

y servicios». Esto significa que solo se consideran los bienes y
servicios que llegan a los compradores finales, excluyendo los que
son intermedios con respecto al bien final (como la harina con
respecto al pan). Este concepto de «bienes y servicios finales» es
denominado producto nacional bruto (PNB) por quienes tienen
a su cargo la contabilidad social de la nación.

11
4
 •Es
importante estudiar toda la estructura y el funcionamiento
de este proceso económico.2 (
bargo, nos limitaremos En el presente volumen, sin em- del 20 % del insumo de todos los recursos nacionales —tie-
a examinar solo una parte de este rra, trabajo y capital— crea productos que son distribuidos
sistema:
una el sector público. En este capítulo presentaremos
descripción entre la población por el Estado, en alguna de sus formas.
general Sabiendo que el Estado desempeña papel tan prominente en
de las relaciones prevalecientes entre
los sectores público y privado en la economía de Estados el producto final de la nación, convendría investigar la com-
Unidos, y consideraremos posición del «producto estatal» para compararla con la es-
Un indicio aproximado desus diferencias básicas. tructura del producto del sector privado. En el cuadro 1-2
la importancia relativa de esos
sectores puede obtenerse cotejando la magnitud de el sector público se divide en dos partes: el gobierno federal
sus pre-
supuestos. En el cuadro 1-1 se comparan las sumas invertidas y una combinación de los gobiernos estaduales y locales. Se
por el Estado en la compra de enumeran los productos de los distintos niveles del Estado,
del PNB. bienes y servicios con el resto
así como la cantidad de dólares gastada para producirlos.'
El cuadro 1-2 muestra varias cosas interesantes. La primera:
CUADRO 1-1 el producto más cuantioso del Estado es —de lejos— la
Compras de bienes y servicios por parte del sector público, defensa nacional (o el ataque, según el caso). En 1967, más
y su relación con el PNB, 1968 de dos quintas partes del producto total del sector público
—y más del 8 % del PNB— correspondieron a esta cate-
Millones de dólares Porcentaje del PNB goría que, en su totalidad, fue provista por , el gobierno fe-
Sector público deral. Le sigue en importancia la educación, que es propor-
197.200 cionada casi totalmente por los gobiernos estaduales y locales.
Sector privado 22,9
663.400 En realidad, ambos rubros comprenden más del 60 % de la
PNB . • 77,1
860.600 producción del sector público. En segundo lugar, nótese que
100,0 los principales bienes enumerados en el cuadro 1-2 suelen
ser producidos por los gobiernos estaduales y locales o
Esta medición señala que, en 1968, el Estado «produjo» por el gobierno federal. Pocas funciones son cumplidas por
casi 200.000lomillones de dólares en bienes y servicios para
la sociedad, ambos niveles de gobierno en proporciones aproximadamen-
cual te iguales. Por último, se observa que la mayor parte del
representa algo más del 20 % de la pro-
ducción final de la economías Dicho de otro modo: cerca producto del sector público la provee el gobierno federal:
2 más del 60 % del valor del producto procedente de este
RealizanA.un
y Kenyon estudio completo de este tipo Robert H. Haveman
Knopf, sector corresponde al nivel nacional.
ór Sons, .2t ed., 1970The Mar/en System, Nueva York: John Wiley
(El sistema de precios,
Buenos Aires: Amo-
rrortu editores, 1970), así como Leonard W. Weiss, tor público destinado a la compra de bienes y servicios es perti-
in American Industry, Case Studies nente para la consideración del tamaño relativo de los dos sectores.
Nueva York: John Wiley St Sons, 1966. Sin embargo, debe observarse que el Estado no genera por sí
3 Como la producción del sector público no se vende a un precio
determinado es muy difícil estimar su valor. Por convención, se ha mismo la totalidad de ese 20 % del producto final de la economía.
acordado considerar, el valor del producto del Estado teniendo en Alrededor de la mitad de sus gastos está compuesta por la compra
cuenta el valor de los bienes y servicios que de bienes producidos por las empresas privadas. La otra mitad está
compra.
el valor de los servicios educacionales provistos por Por lo tanto,
la ciudad de dedicada a la contratación de mano de obra (y otros factores de
Washington
esta se considera igual a los producción). El sector público mismo genera, pues, un 10 % del
gastos en que ha incurrido total del «valor agregado» nacional.
para proveer de maestros, libros, cuadernos y edificios. Se
supone que el valor de la carretera interestadual 80 es 4 Al confeccionar el cuadro 1-2 se supuso que los gastos estaduales
suma de los gastos que el Estado realizó para construirla igual y
a de
la y locales financiados mediante recursos federales representan un
los necesarios para mantenerla. Por esta razón, el gasto del sec- producto federal y no local o estadual. Por ello, la columna corres-
pondiente al gobierno federal incluye los gastos estatales en con-
cepto de ayuda.

12
13


Si se quiere dilucidar las diferencias que existen entre el sec-

tor público y el privado, es útil comparar los tipos de pro- tra la composición de la parte del PNB que las empresas
privadas venden a los particulares.
CUADRO 1-2 Mientras el producto distribuido a los ciudadanos por el sec-
Gastos de los gobiernos federal, estaduales y locales en pro- tor publico (cuadro 1-2) se compone de bienes como edu-
gramas de producción real, 1967 cación, defensa nacional, protección policial, etc., el distri-
(en millones de dólares) buido por el sector privado (cuadro 1-3) comprende bienes
de consumo ( tres cuartas partes del total) y bienes de in-
Total
Categoría de gasto Estadual- Millones CUADRO 1-3
Federal a local h
Defensa nacional
de dólares Porcentaje Composición de productos del PNB vendidos a los compra-
72.800 dores del sector privado en 1967
Investigación espacial 4.800 72.800 404
Asuntos internaciona- 4.800 2,7
les '- Millones Porcentaje
500
Servicios agrícolas 900 800 500 0,3 Producto de dólares de' total
Regulación del co- 1.700 0,9
mercio Bienes de consumo
100 1.300 492.200 80,6
Gastos generales de 1.400 0,8 Alimentos, bebidas y tabaco
gobierno 118.600 19,4
2 200 Vestido
Salud pública y hos- 6.400 8.600 50.700 8,3
4,8 Aseo personal
pitales Vivienda
8.500 1,4
Transporte 3.300 6.300 70.900 11,6
Educación 5.400 10.300 9 .600 5,4 Artículos del hogar 69.900 11,4
3.400 15.700 8,8 Atención médica
Recursos naturales 35.500 38.900 21,6 34.000 5,6
2.700 2.100 4.800 Gastos personales 26.700
Vivienda 4,4
1.200 - 2,7 Automóviles y otros medios
Servidos públicos 1.200 de transporte
- 2.600 2.600 0,7 63.500
Policía y bomberos
Recreación 10,4
Saneamiento /00 6.200 1,5 30.600
6.300 Otros 5,0
Otros -. 2.100 2.100 3,5 18.800 3,1
9.700 -1.700 8.000 1,2 Bienes de inversión 113.800
Edificios 18,6
Total 4,5 24.600
107.100 71.900 Estructuras de empresas 4,0
179.000 100,0 27.900 4,6
a Equipo productivo 55.700
Gastos en bienes y servicios que implican producción real por Variación de inventarios 9,1
5.600 0,9
parte del Estado, incluyendo los correspondientes a fondos fiduciarios Exportaciones netas 4.800
y /os subsidios otorgados a los gobiernos estaduales y locales. Esta 0,8

categoría no incluye los pagos de transferencia a los individuos, como Total 610.800 100,0
la asistencia pública, los beneficios concedidos a los veteranos de
guerra y los intereses de la deuda nacional.
h Fuente: Survey o f Current Business, julio de 1968, págs. S-1 y 30
Gastos en progratnas que implican producción real por parte del
Estado, excluyendo la parte del gasto que se financia con subsidios
federales y pagos de transferencia. versión ( una cuarta parte). Bienes de consumo son mercan-
Fuente: Calculado a partir del
1968, pág. 36. Survey o f Current Business, cías como alimentos, vestimenta, automóviles, entradas de
julio de
teatro, etc. Bienes de inversión son los que se agregan al
capital existente en el país, como fábricas, casas y ma-
duetos de cada sector. Esta comparación puede llevarse a cabo quinarias.
relacionando los cuadros 1-2 y 1-3. En el cuadro
1-3 se mues- Otra diferencia decisiva entre los productos del sector pri-
vado (bienes de consumo y de inversión) y los del sector
14
 público es el modo en que son distribuidos a los habitantes. a ventas, esos establecimientos, como cadena de mercados,
Casi todos los bienes de consumo e inversión son adquiridos son mayores que Krogers, J. C. Penney, Montgomery Ward
en los mercados, pero muy pocos productos del sector públi-
co se venden por un precio: en su gran. mayoría se suminis- 'o Woolworths —empresas competidoras.
tran sin cargo a los miembros de la sociedad, 'El gobierno federal realiza más del 50 % del gasto nacional
De estas comparaciones surge con claridad por qué se carac- ; total en asistencia médica y salud. En realidad, la industria
teriza a la economía de Estados Unidos como un «sistema "Ide la asistencia médica es una de las que reciben más apoyo
lie economía mixta». Los bienes no son producidos totalmen- y subsidios del gobierno federal en toda la nación.
te por el sector público (corno
(co en una economía exclusiva- En Estados Unidos, una apreciable mayoría —cerca de los
mente socialista), ni totalmente por las empresas privadas dos tercios— del gasto anual total en investigación es cm-
mente
sucede en una economía basada exclusivamente en la prendido por el gobierno federal.
libre empresa).
El carácter mixto de esta economía queda demostrado, ade-
más, por los siguientes ejemplos de la actividad estatal y amplio acuerdo en que debe seguir siéndolo, no lo hay en
privada, en sectores determinados. cuanto a las proporciones que deben mantener los sectores
público y privado. Muchos sostienen que cierto número de
En Estados Unidos, la riqueza total existente en forma actividades realizadas por el Estado deben volver al sector
de bienes tangibles se estima en cerca de 3.000 millones de privado, o no emprenderse. Otros afirman que debería pro-
dólares. De esta suma el Estado posee casi el 20 %. ducirse una importante reasignación de los recursos de la
Más de 11 millones de civiles son empleados por el Estado. sociedad desde la producción privada a la pública. Pocos pa-
Esto representa alrededor del 15 % de la fuerza de trabajo recen estar satisfechos con la combinación entre lo público
empleada. y lo privado que hoy prevalece.
Estados Unidos ocupa un territorio de más de 9.300.000 Para ayudar a la comprensión del presente debate acerca del
km 2, del cual más de un tercio es propiedad del gobierno tamaño apropiado de ambos sectores, citaremos a dos de los
federal. Sin embargo, el valor de mercado de las tierras pú- más claros expositores sobre el tema, representativos —cada
blicas solo representa el 5 % del valor total de la tierra en uno— de esos encontrados puntos de vista. Uno es John
Estados Unidos. Kenneth Galbraith, autor, profesor de economía de Harvard
En este país, la capacidad para generar energía eléctrica su- y ex embajador en la India. El otro es Milton Friedman,
pera los 280 millones de kilovatios; de ese total, el Estado economista de la Universidad de Chicago y prominente crí-
posee entre una cuarta y una tercera partes. Los gobiernos tico del creciente papel que se asigna al sector público. Vea-
municipales son propietarios de una proporción sustancial de mos primero a Friedman: 5
esta capacidad del sector público —más de un tercio.
Del total anual de nuevas construcciones realizadas en Esta- Cada acto de intervención del Estado limita directamen-
dos Unidos, cerca del 30 % corresponde a edificios públicos te el campo de las libertades individuales y amenaza, de
y otras estructuras (corno carreteras y diques). No obstante, manera indirecta, la preservación de la libertad ( ...) El uso
más del 80 % de estas, construcciones públicas es realizado general del mercado reduce la presión sobre la trama social
por contratistas privados. al volver innecesaria la coincidencia con respecto a las acti-
Por medio de las proveedurías y economatos de sus fuerzas vidades que abarca. Cuanto más amplío es el campo de las
armadas, el gobierno de Estados Unidos se constituye en uno
de los grandes minoristas de la nación. Sus ventas globales 5 Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago: University
of Chicago Press, 1962, cap. 2. (Capitalismo y libertad, Madrid:
totalizan unos 3.000 millones de dólares anuales. En cuanto Rialp, 1957.)

16
;17
actividades englobadas por el mercado, menor es el número
de las cuestiones que requieren tomar decisiones políticas
explícitas y, por lo tanto, lograr acuerdo. A su vez, cuanto
menor es el riúnaero de problemas para los que se necesita
acuerdo, mayor es la probabilidad de obtenerlo conservando
una sociedad libre ( ...) Un gobierno que mantuviera la ley
y el orden, definiera los derechos de propiedad, sirviera co-
mo medio por el cual pudiéramos modificar los derechos
de propiedad y otras reglas del juego económico, actuara co-
rno juez en las disputas sobre la interpretación de las normas,
hiciera cumplir los contratos, promoviera la competencia,
proveyera un marco monetario, emprendiera actividades para
contrarrestar los monopolios técnicos y superar los efectos de
vecindad cuya importancia justificara su intervención, y com-
plementara a la caridad privada y a la familia en la protec-
ción de los incapaces —ya sean niños o locos—, evidente-
mente, tendría en ello importantes funciones que desempeñar.
El liberal 6 consecuente no es un anarquista.
También es cierto que tal gobierno tendría funciones clara-
mente limitadas y se abstendría de multitud de actividades
en la actualidad realizadas por el gobierno federal y los go-
biernos estaduales en Estados Unidos —y sus similares, en
otros países de Occidente—. Para dar una idea de la propor-
ción del papel que un liberal asignaría al Estado, puede ser
útil enumerar, simplemente, algunas de las actividades que
este desempeña de manera habitual en Estados Unidos y que,
a mi juicio, carecen de justificación según los principios
esbozados:
1. Establecimiento de precios sostén para la agricultura.
2. Tarifas sobre las importaciones o restricciones a las ex-
portaciones, como los cupos de importación de petróleo, azú-
car, etcétera.
3. Control de la producción, sea a través de programas
agrícolas o del prorrateo del petróleo, como lo realiza la Co-
misión de Ferrocarriles de Texas.
4. Control de las rentas, como se practica aún en Nueva
6 Obsérvese la definición que da Friedman de «liberal». Se remite
al liberalismo del siglo xix que hace hincapié en la empresa y la
propiedad privadas.
18
York, y los controles más generales de precios y salarios,
como los que se impusieron durante la Segunda Guerra
Mundial y después de esta.
5. Salarios mínimos o precios máximos fijados por ley, como
el máximo legal de cero para la tasa de interés que los ban-
cos comerciales pueden pagar sobre los depósitos en cuenta
corriente o las tasas máximas —fijadas legalmente— que
pueden pagarse sobre los depósitos en cajas de ahorro y a
plazo fijo.
6. Minuciosa reglamentación de ciertas industrias, como la
del transporte —por parte de la Comisión de Comercio
Interestadual.
7. Un ejemplo similar, pero que merece mención especial a
causa de la censura y la violación a la libertad de expresión
que implica, es el control que ejerce la Comisión Federal de
Comunicaciones sobre la radio y la teldvisión.
8. Los actuales programas de seguridad social, en particular
los referentes al retiro y a la vejez, que obligan a las personas
a gastar una fracción determinada de su ingreso en la com-
pra de la pensión de retiro, y a comprarla a una empresa
manejada por el Estado.
9. Otorgamiento de licencias en varias ciudades y Estados
que restringen el ejercicio de determinadas empresas, ocupa-
ciones o profesiones a las personas que poseen licencia, cuan-
do esta es algo más que un simple recibo por un impuesto
que cualquiera que emprenda dicha actividad pueda pagar.
10. La provisión de casas por el Estado y el patrocinio de
programas de subsidios destinados a fomentar la construc-
ción de viviendas, como la que lleva a cabo el Federal Hous-
ing Administration (Consejo Federal de la Vivienda), las
garantías hipotecarias del Veterans Administration ( Consejo
de Veteranos de Guerra), etcétera.
11. La conscripción para el servicio militar en épocas de
paz. La organización correcta de mercado libre es un ejército
de voluntarios, es decir, la contratación de hombres para ese
servicio. No existe justificación para no pagar el precio que
se requiera para atraer la cantidad de hombres necesaria. La
organización actual es injusta y arbitraria; restringe seriamen-
te la libertad de los jóvenes para decidir acerca de sus vidas,
r es probable que sea más costosa que la alternativa de
mercado.
]9
12. Parques nacionales.
13. La prohibición legal de transportar correspondencia con
fines de lucro.
14. El cobro de peajes por el uso de carreteras, poseídas y
administradas por el Estado.
La lista es mucho más extensa.
La respuesta de Galbraith es igualmente franca?
. La línea que en Estados Unidos divide la zona de la ri-
queza de la zona de la pobreza es, a grandes rasgos, la que
separa los bienes y servicios producidos y comercializados
por el sector privado de los servidos prestados por el sector
público. La abundancia de aquellos no solo contrasta viva-
mente con la insuficiencia de estos, sino que la riqueza de
Estados Unidos en cuanto a bienes de producción privada es,
en gran medida, la causa de la crisis de la oferta de servicios
públicos. No se ha advertido, en efecto, la importancia —y,
en verdad, la urgente necesidad— de mantener un equilibrio
entre ambos.
Esta disparidad entre el flujo de bienes y servicios públicos
y privados no es materia de apreciación subjetiva. Por el
contrario, es la fuente de los más nutridos comentarios, que
se aproximan mucho al contraste directo que establecemos
aquí. En los años siguientes a la; Segunda Guerra Mundial,
los periódicos de cualquier ciudad importante —los de Nueva
York son un excelente ejemplo— denunciaban a diario la
escasez e insuficiencia de los servicios municipales y metro-
politanos elementales. Las escuelas eran viejas y estaban so-
brecargadas de alumnos. La policía se hallaba debilitada y
mal paga. Los parques y las zonas de recreación eran insufi-
cientes. Las calles y los terrenos baldíos estaban sucios y los
organismos de salud pública carecían de equipos y personal.
El acceso a la ciudad era, para los trabajadores, inseguro y
dificultoso —y esta situación se ;agravaba con el tiempo—.
El transporte urbano servía a un excesivo número de usua-
rios, y era tan insalubre y sucio como el aire. Debió prohibir-
7 John K. Galbraith, The Affluent Society, Boston: Houghton-Mif-
flin Co., 1958, págs. 251-53. (La sociedad opulenta, Barcelona; Ariel,
1969.)
se estacionar en las calles y no existían otros lugares para
hacerlo. Estas deficiencias se presentaban, no en servicios
nuevos y recientes, sino en los antiguos, consuetudinarios.
Hace ya largo tiempo que las ciudades se encargan del ba-
rrido de sus calles„ de facilitar el desplazamiento de sus. ha-
bitantes, de educarlos, de mantener el orden y de proporcio-
nar lugares adecuados para el estacionamiento de vehículos.
Afirmar que sus habitantes deben contar con una provisión
de aire puro no es signo de coqueteo revolucionario con el
socialismo.
Los comentarios acerca de esta pobreza pública competían, en
general exitosamente, con la narración de la creciente opu-
lencia en cuanto a bienes producidos por el sector privado.
El producto nacional bruto se elevaba. Crecían también las
ventas minoristas y los ingresos personales. La productividad
del trabajo había aumentado. Los automóviles —que no po-
dían ser estacionados— se producían en mayor cantidad.
Los niños, aunque carentes de escuelas, sujetos —en los par-
ques— a la influencia de adultos de extrañas costumbres, y
predispuestos hacia formas cada vez más imaginativas de
delincuencia, fueron admirablemente equipados con aparatos
de televisión. Resultaba dificultoso hallar lugares para alma-
cenar los grandes excedentes de alimentos que se producían,
a pesar de la tendencia nacional a la obesidad. Los alimentos
eran producidos y distribuidos con el auspicio privado,. pero,
a diferencia del cuidado del estómago, el de la mente recala
principalmente en el dominio público. Colegios y universida-
des se encontraban sobrecargados y desprovistos de lo indis-
pensable, al igual que los hospicios para enfermos mentales.
El contraste era evidente —y sigue siéndolo— no solo para
quienes leen. La familia que sube a su automóvil —de color
malva, provisto de aire acondicionado, frenos y control de po-
1'.
tencia— para dar un paseo, atraviesa ciudades mal pavimen-
tadas, afeadas por edificios mal distribuidos y estropeados
por carteles y postes de cables que deberían estar bajo tierra
hace ya mucho tiempo. Se introduce en una campiña que se
ha vuelto casi invisible gracias al arte comercial. (Los bienes
que este anuncia tienen prioridad absoluta en nuestro sis-
tema de valores. Consideraciones estéticas como la vista de
la campiña quedan relegadas. En estas cuestiones somos con-
gruentes.) Los miembros de la familia realizan un picnic, con
21
'
 alimentos hermosamente empaquetados que extraen de la
heladera portátil, a la vera de un arroyo contaminado; luego
pasan la noche en un parque que es una amenaza para la
cl
salud y la moral públicas. Antes de dormirse sobre el colchón
El
inflable, debajo de la carpa de nylon, en medio del hedor de
tal la basura en descomposición, quizá tengan vaga conciencia
isi
de la curiosa desproporción de sus beneficios. ¿Es este, en
realidad, el genio norteamericano:
:e
) ¿Existe una solución correcta para este debate? Además,
L ¿hay principios a los que pueda recurrirse al intentar esbozar
za una respuesta razonada? La contestación a la primera pregun-
ara
ta es negativa. En última instancia, la opinión de cada uno
-e acerca del tamaño adecuado del Estado —de la apropiada
ab! asignación de recursos entre el sector público y el privado—
nt depende del gusto y de los valores personales. Por lo tanto,
'.ad 'la resolución del asunto será política y, en esa medida, se
puede exigir que al menos sea políticamente «correcta». Es
improbable que también sea «correcta» desde otros puntos
ver
de vista.
ire/
La cuestión sobre si disponemos de principios básicos que
ta nos guíen hacia la solución de este problema es más compleja.
pP rii
No existe —es obvio— la piedra filosofal, pero la lógica de
tui
la economía proporciona el marco y ciertos conceptos perti-
ag
nentes mediante los cuales podemos analizar con claridad la
aí.1
• cuestión y llegar a conclusiones coherentes. Esta lógica permi-
Pi • te descubrir, al menos, las condiciones en las cuales los merca-
orit dos dejan de funcionar con eficiencia. A este respecto, pro-
Cag
porciona una guía limitada —ciertos principios económicos
114
básicos— para juzgar la necesidad de decisiones colectivas
-ecí
que reemplacen o complementen las decisiones individuales
.al
t.tt del mercado. Y, después de todo, a ello se limita el juicio
rga sobre el adecuado papel del Estado en una economía de em-
.1 presa. Los restantes capítulos de este volumen están dedi-
fi cados a este tema y otros afines.
En la segunda parte de la obra se evalúa el funcionamiento
económico del sector privado. Sostiénese que, en la mayoría
de las circunstancias, el sistema de mercado que opera en el
sector privado es un mecanismo sumamente eficaz para que
bienes y servicios sean producidos y distribuidos de modo
eficiente. No obstante, puntualizaremos que existe cierto mí-
22
mero de condiciones bajo las cuales el sistema de mercado
libre —basado en decisiones individuales— no funciona de
acuerdo con el interés público. Estas condiciones provocan
la aparición de señales engañosas, las cuales, a su vez,
conducen a una mala asignación de los recursos nacionales.
Cuando el mercado fracasa, es necesaria la acción colectiva
para corregir la mala asignación —a fin de que se produzcan
los bienes y servicios que el mercado hubiera debido engen-
drar—. En general, el Estado es quien la emprende.
Después de sostener que es necesaria la acción del sector pú-
blico para corregir las fallas del mercado, en la tercera parte
del libro presentaremos un esquema teórico simple para juz-
gar la eficacia económica de las decisiones del sector público.
Este esquema —el principio del máximo beneficio social—
establece un criterio para juzgar ta bondad económica de una
medida de gobierno por medio de una comparación entre los
•
costos y beneficios sociales que ella implica. Merced a esta
comparación, cada medida del sector público es confrontada
con la siguiente pregunta: «¿Está en mejor situación la so-
ciedad con esa determinación o sin ella?».
En la cuarta parte se abandona el campo de los conceptos
para entrar en el de los hechos. En ella se tratará el presu-
puesto del sector público, haciendo hincapié en el gasto y en
los impuestos del gobierno federal. En el capítulo 6 se con-
sidera el proceso de confección del presupuesto del gobierno
federal y su estructura de impuestos y gastos. En los capí-
tulos 7 y 8 se analiza la teoría económica tanto del siste-
ma impositivo federal como del sistema del gasto. En ellos
se aplican las nociones teóricas discutidas en la tercera parte,
con el fin de evaluar los beneficios y los costos sociales de
las decisiones del gobierno federal en materia de gastos e
impuestos. La cuarta parte concluye con una discusión sobre
la teoría económica de la deuda pública (capítulo 9).
Finalmente, en la quinta parte se efectúa una breve revisión
de algunos de los problemas de política económica más de-
batidos. Incluye las propuestas para establecer un impuesto
negativo a la renta, la relación entre los «gastos por exen-
ción de impuestos» (tax expenditures) y los «créditos tribu-
tarios» (tax credits) con los gastos directos, y el concepto
de dividendo fiscal y su distribución entre el presupuesto
militar y el civil.
23
12. 2. El sistema de mercado: estructura
13.
fines
y funcion.amiento *
14.
adrni
La

La
El sector privado de la economía se compone de los millo-
•• • nes de intercambios diarios de bienes y servicios por dinero,
qu que involucran a ciudadanos y empresas. Para todos nosotros
setia es experiencia familiar la participación en este sector. Com-
por pras, ventas, dinero, precios, consumo, producción ... todos
son comunes en la vida diaria., En este capítulo se examina-
rán los principios básicos que caracterizan el funcionamien-
Est to del mercado libre. Como se verá, los requisitos para que
en el sistema se desempeñe en favor del interés público son ri-
pÚ gurosos. Si en el mundo real no se cumplen, su funcionamien-
en to se quebranta y la sociedad debe idear modos de tomar
en decisiones colectivas para alcanzar sus objetivos.
str

I. El Sistema de mercado. Modelo simple

a
o
Para guiamos en la maraña de las transacciones y activida-
ese des económicas que componen la economía de mercado pri-
Pb
vada construiremos un modelo simple. En él se considerará
br el comportamiento de los principales protagonistas del sector
ni privado —las familias y las empresas—, dejando de lado al-
ci gunas de las complejidades que presentan en el mundo real.
or Empero, se conservarán los rasgos esenciales que motivan y
E determinan su comportamiento. Comenzaremos el tratamien-
t Este capítulo trata algunos de los principios elementales del ami-
lisis de mercado: el modelo del flujo circular, la oferta y demanda,
el equilibrio, las condiciones para el funcionamiento eficiente del
mercado, y las respuestas que da un sistema de mercado ideal a las
7 preguntas acerca de qué, cómo y para quién producir. Se trata de
una revisión de conceptos expuestos, probablemente, en diversos cur-
sos introductorios de economía.

27
 -2:12 -
to del sistema de mercado examinando la unidad familiar y
las empresas, para considerar después los mercados en los
cuales interactúan.
A. Las familias
Una unidad familiar se define —para nuestros presentes
propósitos— como un grupo de individuos que decide colec-
tivamente tanto el modo de obtener su ingreso como el de
gastarlo (o ahorrarlo). Es preciso destacar ciertos aspectos
importarttes de esta definición.
Primero; una familia toma dos tipos básicos de decisiones,
ambos relacionados con su presupuesto. No solo tiene que
determinar cuánto ganará —y cómo— sino, también, de qué
modo distribuirá su ingreso entre las distintas posibilidades
de gasto. No solo debe decidir, por ejemplo, si la esposa ha
de trabajar, o si el marido ha de buscar un segundo empleo,
- sino también si asignará su ingreso entre --digamos— un
nuevo automóvil y la educación de los hijos, o entre otro
Paquete de bizcochos y uno de carne picada.
'segundo, una familia realiza sus transacciones con dinero.
'anta lo que gana como lo que gasta es dinero. Por inter-
?Ajo de él la familia valúa sus posesiones, guarda su ri-
-eeza y compara las distintas alternativas de compra.
familias teq_gan algo para
En tercer lugar.,_e_s_ne4i2 de trabajo y, si es una productora de peines, tiene que deter-
vender. Ello es imprescindible, si han-de-ah-tener un ingresos
y comprar bienes y servicios. Las pertenene
famnias se denominanjactores
tierra, el trabajo y los recursos de capital. q_ue ellas poseen.
Lis familias perciben ingresos cuando venden los servicial
de estos factores a cambio de dinero.'
Por último, han de tener algún objetivo o_meta. De otro mo-
do, no se preocuparían por la forma de gastar su ingreso o
de obtenerlo, hi por el monto del mismo; todos los resulta-
dos tendrían igual valor. Supondremos que, cualquiera que
sea la decisión que tome la familia, ella procura tanta satis-
facción (o utilidad) como sea posible.
1 Cuando los servicios de estos factores se venden, el ingreso ob-
tenido se denomina renta, salario e interés, respectivamente.
28
Una unidad familiar es, en consecuencia, un grupo indepen-
diente de personas que poseen las siguientes características
esenciales:
rl. Un centro-único de toma de decisiones.
i 2. El objetivo 4e la máxima satisfacción)
I 3.
Una cantidad limitada_de factores de producción básicos-
-tierra, trabajo y capital.
4. La libertad de vender los servidos de sus factores para
ganar un ingreso.
5. La libertad de utilinir sus
ingresos para comprar bieneX
y servicios, o adquirir activos.
g. Las empresas
A los fines de esta discusión, una empresa se concebirá co-
mo un ente artificial, propiedad de particulares.. Compra a
lailamilias-factores-de-producció
n, los :transforma en bienes
y-servicios, y luego-vende lo producida aquellas,- a cambio
de dinero. También_esta_definición_contie
dades que deben subrayarse. ne ciertas propie-
Primero, una empresa, una vez que. ha decidido. qué _va. _a
producir y cuánto, debe determinar qué factores de produc-
ción —o insumos— comprará y utilizará en la producción
de esos bienes. Por ejemplo, debe decidir qué cantidad de
maquinaria (capital) \empleará en relación con la cantidad
minar si los hará de vulcanita o de plástico. Como en el caso
de las familias, estas decisiones aluden al modo de ganar
y gastar el dinero: En consecuencia, están relacionadas con
el presupuesto de la empresa.
Segundo, las empresas —como las familias— realizan sus
transacciones con dinero. El dinero sirve —también-- como
medio para poseer riqueza, como medida de valor y como
medio de pago en las compras y ventas.
- Tercero —y otra vez como en el caso de las familias—, las
empresas deben tener un objetivo. Supondremos —y nada
hay de sorprendente en ello— que la razón de existencia de
una empresa es obtener beneficios, es decir, asegurarse un
ingreso por encima de los costos. Además, pretenderemos
29
que cada empresa trata de lograr el mayor beneficio posible o la
mediante la compra de factores y la producción y venta de la primera, los flujos están constituidos —respectivamente—
por dinero y por bienes y servicios: las familias obtienen ido
bienes. ruc-
Una empresa es, entonces, una entidad que pertenece a par- bienes y servicios de las empresas a cambio de dinero. En la
por
ticulares y que presenta las siguientes caractensticas esen- segunda, se componen de dinero y servicios de los factores
itos
productivos: las empresas entregan dinero a las familias a
ciales: en
cambio de servicios de los factores. El flujo de dinero desde ex-
1. Un centro único de toma de decisiones. las empresas hacia las_familigs-representa el ,ingreso de estas,
el cual toma la forma de salarios —por el trabajo—, interés
•2. El objetivo del máximo beneficio. se
3. Una tecnología por medio de la cual genera Un producte —por los servicios del capital (es decir, plantas, fábricas, sy
determinado utilizando insumos de tierra, trabajo y capital. herramientas y maquinaria)— y renta —por los servicios de der
4. La libertad de vender su producto para obtener ingreS61. la tierra-1 El semicírculo superior muestra que las familias, es-
5. La libertad de utilizar sus ingresos para comprar factores una vez que han percibido su ingreso, lo gastan en la compra si
productivos. de bienes y servicios. Este flujo de dinero se transforma ida
—mediante tal proceso— en la entrada de las empresas, las cu-
cuales, a su vez, utilizan sus entradas para contratar los ser- de
C. Los mercados vicios de la tierra, el trabajo y_el capital, con los que pueden :s te
realizar su producción. Al comprar los factores productivos, es
Para completar el modelo del sector privado es preciso poner las empresas convierten sus entradas en costos de producción •I y
en movimiento familias y empresas, y descubrir la institución ( a excepción del remanente que constituye el beneficio).2
social merced a la cual interactúan. Así son, pues, las cosas: las empresas y las familias inter- tor
actúan a través de la compra y venta de bienes finales y fac- os,
tores de producción en un sistema de corriente circular. El no
Dinero Dinero
ingreso que gastan las familias se convierte en entrada para in-
Bienes y Bienes y
servicios las empresas, que, por su parte, la utilizan en la compra de al-
servicios
Mercado factores productivos. En el transcurso del proceso, la entrada ro,
de productos Oferta
de las empresas se transforma en costos de producción y, lue-
go, en ingreso de las familias.
Oferta
Servidos de
En la economía privada, todo lugar u ordenamiento que per-
Servicios de mita el intercambio de dinero por bienes o servicios, o por
los factores of los factores Demanda
Diner
tS•D Dinero factores de producción, es un mercado. Así, la figura 2-1
muestra que tanto el semicírculo superior como el inferior
Mercado atraviesan mercados. No sería una exageración considerar a en
de factores ás-
estos como el eslabón vital del sistema económico privado. ra-
Figura 2-1. Sin ellos faltaría el componente básico de todo intercambio ad
—la tasa a la cual los bienes ( o Jos factores de producción) ita
En la figura 2-1 se muestra un diagrama conceptual de la se cambian por dinero—. Esta tasa de intercambio se -de- es,
economía del sector privado. Representa a la economía como es-
do
un sistema único, interrelacionado, en el que las familias y 2 En algunas presentaciones más avanzadas, los beneficios son tam- •n-
las empresas están unidas por un par de flujos en la mitad - bién considerados como costos de producción. El factor cuyos servi-
superior de la figura y por otro par en la mitad inferior. En dos recompensan es el factor «empresarial» o «capacidad de inno-
vación» del propietario de la firma.

30
31

nomina precio.8 Es en el mercado donde se determina el pre-
cio de artículos tales como trajes, automóviles, bananas, en-
tradas de teatro, trabajo, tierra y capital.
Los mercados son los «grandes armonizadores» de la econo-
mía privada. En cada mercado existen dos grupos de parti-
cipantes: compradores y vendedores. El proceso de formación
deprecias —de fijación de tasas de intercambio— implica ar-
monizar los deseos de compradores y vendedores, obtener
que ambos concuerden en un precio único. Lo asombroso de
P,
P,
o Q,
Figura 2-2.
gustos, preferencias e ingresos, demuestran en el mercado lb-
intensidad de su predisposición a pagar un bien o servicit
determinados. Análogamente, los vendedores, dada la estrucl-
tura de sus costos, manifiestan en el mercado su interés poi-
entregar cantidades determinadas de sus bienes a distinto'
precios. Esta disposición a comprar y vender se resume er)--
las curvas de oferta (00) y demanda (DD) normales, ex-
puestas en la figura 2-2.
En el mercado, estos deseos (o «disposiciones») opuestos se
enfrentan. Los vendedores quieren obtener altos precios y-
están dispuestos a aumentar la cantidad que desean vende._,
solo si los precios suben.. A la inversa, los compradores es-
peran precios bajos y consentirán elevar las compras solo si-
los precios descienden. En el mercado, la curva de demancL
—de pendiente negativa— interactúa con la de oferta —cu-
ya inclinación es positiva—. Ello determina el precio &-
equilibrio y la cantidad intercambiada. En la figura 2-2, esti_
precio de equilibrio es Pi, la cantidad que le corresponde es
Qi, y el punto de equilibrio donde las curvas del oferta y-
demanda se cortan es E.4
Por eso los mercados constituyen el eslabón vital del sector
privado de la economía. En ellos se realizan los intercambios;
se crean los precios y se determinan los ingresos, así come_
los costos y las entradas de las empresas. Los mercados vin-
culan al comprador con el vendedor, a la familias con las ern‘=--
presas, y constituyen el vehículo del flujo circular dl dineros_
los servicios de los factores y los bienes.
X

los mercados es que llevan a cabo esta conciliación de modo

automático, sin ayuda externa de fuerzas o individuos. Este
ajuste automático es descripto como ley de la oferta y -la
demanda.
F.ti el proceso del intercambio, los compradores, dados sus
3 Cuando decimos, por ejemplo, que el precio de una hora de tra-
bajo es de 3 dls, y que el precio de un par de zapatos es de 18 dls,
se puede afirmar que un par de zapatos equivale a 6 horas de trabajo.
El precio es el común denominador que establece la tasa de inter-
cambio entre los distintos bienes.
4 Si el precio se encontrara por encima de Pi —por ejemplo, eri-
Psd— no podría mantenerse. El número de vendedores que están dis
puestos a vender a ese precio es mucho mayor que el de compra:-
dores con deseos de comprar. En esta situación, ante la imposibilidad._
de vender, algunos vendedores comenzarán a reducir el precio. Esta
baja de precios obligará a los competidores a seguirlos y, entonces,_
descenderá el precio de mercado. De manera inversa, si el, precio es-
tuviera por debajo de P1 las fuerzas de mercado lo elevarían. Sok_
en Pi la cantidad demandada es igual a la ofrecida y no existen ten
dencias para modificar el precio P1 es el precio de equilibrio y
es la cantidad de equilibrio.

33
32

II. Condiciones para el funcionamiento
eficiente dit mercado
Para que el sector privado de la economía —el sistema de
mercado— funcione con eficacia se requieren ciertas condi-
ciones. En verdad, ellas son esenciales para que actúe en fa-
vor del interés público? Señalaremos brevemente el signifi-
cado de cada una de ellas, ya que su inexistencia a menudo
hace que se pida la intervención del sector público.
A. Competencia perfecta en todos los mercados
Para que los mercados operen con eficiencia debe existir com-
petencia perfecta en el sector privado de la economía. Ello
significa que en cada mercado los compradores y vend_edores
son tantos que ninguno de__ellos individualmente tiene con-
trol sobre el precio del bien o servicio que se intercambia.
Todos los compradores y vendedores toman los precios .como
datos. Ellos no los fijan. E1. precio se crea en el mercado
merced alas fuerzas impersonales de Ja oferta y la demanda.
El funcionamiento ideal de este sistema de mercado exige
que tal tipo de competencia prevalezca en todos los mercados
de la economía, tanto en los de bienes y servicios como en
los de factores de producción. En aquellos mercados en que
uno de los participantes tiene suficiente gravitación para in-
fluir sobre el precio mediante el control de la oferta o de la
demanda, la competencia cede ante el poder de mercado. Si
un oferente —o unos pocos— controlan la oferta, el merca-
do es monopólico. Si un demandante —o unos pocos— con-
trolan la demanda, el mercado es monopsónico. Donde pre-
valece el poder de mercado, ya sea monopólico o monopsó-
nico, el mercado no desempeña su función de armonizador
con eficiencia. Los precios resultantes determinan que los re-
cursos se asignen de distinta manera que en el caso de com-
petencia perfecta,
5 Más adelante explicaremos lo que queremos significar con «in-
terés público».
6 El análisis económico del monopolio demuestra que cuando existe
poder monopólico: 1) el precio es mayor que el costo marginal de
34
B. Costos crecientes en todas las industrias
la competencia implica que cada industria de la economía
; trabaja con costos crecientesi A medida que un productor
--(una empresa) se expande, llega a cierto nivel de producción
en el que sus costos unitarios comienzan a aumentar. Si una
empresa siderúrgica estuviera produciendo 100.000 tonela-
das de acero anuales a 16 dls por tonelada, y al aumentar
su producción a 105.000 toneladas el costo por tonelada su-
biera a 16,50 dls, experimentaría costos crecientesiSi no los
hubiera, los costos del primer productor de un bien dismi-
nuirían constantemente a medida que aumentara su produc-
ción. En consecuencia, ninguna empresa que empezara a pro-
ducir después de la primera alcanzaría su eficiencia._En tal
situación tenderá a existir un solo productor de cada bien, —
Por definición, esto implica la falta de competencia pertectai
La situación en citie los costos sondecrecientes o constantes
es conocida como «monopolio natural». Es «natural» porque
el monopolista no necesita esforzarse para derrotar a sus
competidores. Se transforma en tal porque la tecnología de
su industria le concede costos en decrecimiento continuo.
C. El principio de exclusividad
Esta propiedad es una característica que los bienes, servicios
y factores de producción deben poseer a fin de que un siste-
ma de mercado funcione satisfactoriamente. Para que un bien,
servicio o factor sea «exclusivo» es preciso que toda persona,
excepto su adquirente, esté excluida del goce que propor-
ciona. Un par de medias, por ejemplo, es un bien con-
gruente con el principio de exclusividad. Cuando una perso-
na compra ese bien, ella —y nadie más— extrae satisfacción
de su uso; en cambio, una vacuna antidiftérica es un «bien»
no sujeto al principio de exclusividad. Aunque la persona
producción; 2) el producto no alcanza el nivel ideal; 3) insuficientes
recursos (insumos) son atraídos hacia el mercado controlado, y 4) los
monopolistas pueden cosechar beneficios anormales durante un largo
período de tiempo. A estas distorsiones de la economía competitiva
nos referimos, precisamente.
35
 oci.i./ada
exclusivo. se Albeneficia —ciertamente-- con ella, su
inmunizarse contra la enfermed goce no es ducido por el sector privado ni vendido en el mercado libre,
transmitirla. Otras personas no pueden ser ad ya no puede
neficio de la vacuna aunque no excluidas del be- aun cuando su provisión sea de interés social.?
vacunada no les pueda la hayan 'pagad
o y la persona
que no están exigir cqmpensaciónr-De
poieeti-< sujetos al ríncipio bienes
-~elx—terno.s.k> de exclusivi a selos Ce- que E. Conocimiento perfecto
lcía' beneficios (spillover cifren).
(y costos)? alcanzan En estos casos El funcionamiento ideal del sector privado exige también que
existen lascurvas de demand a
terceros. Cuando ellos
a
la—«diSp-Oliañ-n—a pagar», ni lasno logran reflejar pTi- ei ar todos los compradores y vendedores posean un conocimiento
total-és. Las curvas -curvas riente
de oferta, los. costos cabalite. las alternativas que se les presentan)—y sus caracte-
cliiiroirción de demanda, rísticas—. Tal conocimiento lermitirá que 'en los mercados
quienes se a pagar de los compradores por ejemplo, expresan la armonicen la disposición a pagar de quienes desean un bien
benefician indirectamente del bien, pero no
ello. Si esto sucede, las sin hacer nada para de y la disposición a vender de quienes lo ofrecen>Sin ese. cono-
libre conducirán a
los
señales —los precios— cimiento, las «disposiciones» registradas en los mercados se-
fabricantes aelproducir del omercado
de•rovocarán
más rían solo parciales,. ya que algunas personas desconocerían la
nos. Los_p_r_e_g_ios
mala asignación de los enerados en mercado de una
me- totalidad de las alternativas. Y si oferta y demanda se expre- c,
rige.
____ -- -- ...____
recursos si propiedad san solo parcialmente, el mercado no puede desempeñar su
exclusi no ideal función armonizadora. También en este caso los pre-
cios de mercado resultantes se apartarán de los que preva- ,--
D. lecerían con conocimiento completo.
Ausencia de bienes públicos

Definidos
que no estánde sujetos
la manera más simple, son bienes público
al principi F. Movilidad perfecta
un caso tan extremo de o de exclusividad; s los
tratamiento especial. En «efectos externos» pero son Si los recursos pueden desplazarse, lo harán en respuesta
público se compon que requieren un
realidad puede decirs a los cambios de precios. Las decisiones de los consumidores L
e e
tan pronto como unaen person
y en igual cantidad—.suNadietotalidad de «efectosque
a lo obtiene,
un bien
externos»: variarán cuando se modifiquen las señales observadas en el
mercado. Esto, precisamente, significa el hecho de que la
sico ejemplo puede ser
todas lo obtienen curva de demanda tenga pendiente negativa, y la de oferta, c
les, todos los es el faro. Una vez que empiezexcluido. Un clá- pendiente positiva. Cuando los precios bajan se demanda
plo es el «bien»barcos
que pueden utiliza r sus a a enviar seña- más y se ofrece menos. En una economía de estas caracte-
llamamos «defensa servicios. Otro ejem- rísticas los precios sirven para canalizar recursos y energías
lo
dadano
están.está protegido nacional». Si un
contra una invasión extranjera, todos
ciu- como respuesta a los cambios de la oferta y la demanda.
Como veremos/ si un bien es públic
o no será pro- -"En una economía con movilidad perfecta, cada individuo
está dispuesto a alterar sus pautas de gasto y de ingreso si-
7 Corno
hada veremos,
terceros. tanto costos
Consideremos, porcomo beneficios pueden propagarse
ejemplo, guiendo las variaciones de los preciosn procura de la
en el parque
obligado escucha cuando la persona que
a soportar el está sentada
«costo» a su se
que uno lado
ve máxima satisfacción>los trabajadores que gocen de movilidad
le perfecta se desplazarán libremente entre los distintos tra-
causando. su radio a todo volumen. Es probable que no
ofrezca ninguna compensación por la incomodidad que bajos a medida que surjan diferencias de salarios. Los con-
le está sumidores —en esas mismas condiciones de movilidad— se
trasladarán con rapidez de un negocio a otro, en cuanto el
comerciante que ayer ofrecía altos precios hoy ofrezca la al-

37
temativa más ventajosa. Los empresarios responderán a un
descenso en el precio del trabajo con respecto al del capital
sustituyendo capital por trabajo. Es evidente que este tipo
de flexibilidad es esencial para que el sistema de mercado
funcione sin desperfectos. Si no hay fluidez y movilidad,
los precios no servirán como emisores de señales. Si las per-
sonas que toman las decisiones fueran insensibles a los cam-
bios de precios, la «mano invisible» del sistema de mercado
dejaría de guiar los recursos de la sociedad hacia los usos
más beneficiosos para ella.?
III. El sistema de mercado y el interés público
Si se cumplen todas estas condiciones, el sistema de mer-
cado de libre empresa funcionará sin inconvenientes. A la
verdad, puede demostrarse que, si se cumplen estas condi-
ciones,Cno hay ordenamiento de los recursos de la sociedad
que genere un ingreso real mayor que el producido por el
sistema de mercado. Esta proposición nos permite sostener
que el 4istema Ideal_de_srrcado opera en favor del interés
público,/ La importancia de esta conclusión requiere un aná-
lisis más detallado.
Todos los sistemas económicos —cabe sostener— desempe-
ñan tres funciones básicas, que se sintetizan en tres pregun-
tas: ¿Qué producir? ¿Cómo hacerlo? ¿Para quién? Todos los
sistemas determinan qué se producirá (la composición del
PNB), cómo se realizará la producción (los métodos pro-
ductivos, y la asignación de mano de obra, tierra y capital
8 Fue Aclaro Smith, considerado por lo general como el padre de
la economía, quien destacó este punto. «Cada individuo procura em-
plear su capital de manera que el producto de este tenga el mayor
valor posible. Generalmente no se propone promover el interés pú-
blico, ni sabe eh qué medida lo está haciendo. Solo busca su ( )
propia ganancia. Y en esto es dirigido por una mano invisible a
promover un fin que no entraba en su intención. Al perseguir su
propio interés, frecuentemente promueve el de la sociedad de manera
más eficaz que cuando realmente se propone hacerlo». (The Wealth,
of Nations, Nueva York: Modern Library, Inc., original publicado
en 1776, pág. 423.) (La riqueza de las naciones, Madrid: Aguilar,
2e ed., 1961.)
38
entre diferentes productos) y quién obtendrá el producto
final (la distribución del ingreso de la sociedad). Puede sos-
tenerse —como la economía política lo ha hecho por déca-
das— que de mercado ideal ( el que satisface to-
das las condiciones anteriores) responde a cada una de estas
preguntas del mejor modo posible.
A. ¿Qué producir?
Si el sistema de mercado funciona sin tropiezos, el patrón
de preferencias del consumidor se refleja plenamente en las
demandas expresadas en el mercado. Asimismo, los costos
en los que la sociedad incurre para satisfacer estas prele-
rencias están incluidos en las curvds de oferta. En conse-
cuencia, cuando el mercado concilia las demandas y las
ofertas permite que todo lo producido rinda beneficios a
los compradores (reflejados en la disposición de estos a
pagar) mayores que los costos de producción. A la inversa,
no se produce nada cuyo costo exceda del beneficio. De
este modo, el sistema de mercado ideal es sensible a los de-
seos de la gente en la medida en que estos se reflejan en su
disposición a pagar. Asegura que se produzcan los bienes
que los consumidores más desean.
B. ¿Cómo producir?
El sistema de mercado determinará que cada uno de los
bienes finales producidos lo sea del modo más eficiente, es
decir, menos costoso.° Hay por lo menos dos razones para
que esto ocurra. La primera: a causa de la competencia, el
descubrimiento de un método mejor, menos oneroso, de pro-
ducir un bien será adoptado por todos los competidores de
una industria. Cada uno busca elevar sus beneficios adelan-
9 Debe insistirse en que, por lo común, existen innumerables formas
de producir un bien. Un sistema de mercado que funcione a la
perfección no solo escogerá el proceso de producción más económico
sino que, además, inducirá la búsqueda de nuevas tecnologías y
procesos de producción.
39
tándose a sus competidores. En realidad, la competencia
obliga a cada firma a descubrir métodos de producción más
eficaces para los bienes en que se especializa.
La segunda razón atañe al modo como una empresa elegirá
producir sus bienes —cuánto capital utilizará con relación al
trabajo—. En su esfuerzo por maximizar sus beneficios,
nunca empleará un dólar extra en la compra de mano de
obra si no genera un dólar adicional de producto. Sin em-
bargo, invertirá otro dólar si genera más de un dólar de
producto. Lo mismo ocurre con el capital. En consecuencia,
el afán de lucro asegura que no se empleará trabajo o capital
si no producen —al menos— lo que cuestan. Si cada unidad
de producto es así forzada a «costearse a sí misma», nuestro
modelo del sistema ideal de mercado nos lleva a esperar una
asignación eficiente de los recursos y un mínimo de despil-
farro económico.
C. ¿Para quién producir?
A pesar de que la distribución del producto de la sociedad
está ligada a cuestiones éticas, puede sostenerse que el sis-
tema de mercado aquí también se desempeña adecuadamen-
te —si se está dispuesto a aceptar un determinado principio
de equidad—. Si se piensa que el ingreso de una persona debe
estar en proporción con su contribución —en forma de ser-
vicio de los factores— en el producto de la sociedad, y se
entiende que la distribución inicial del capital, la tierra y el
trabajo entre los individuos es aceptable, entonces es posible
considerar el sistema de mercado como un medio eficiente-
para contestar a la pregunta «¿Para quién?». Como se dijo
anteriormente, el sistema de mercado recompensa a cada
factor productivo de acuerdo con el valor que produce la
última unidad empleada de él. En consecuencia, consideran-
do cada unidad como la última utilizada, puede argumen-
tarse que cada hora de trabajo, cada unidad de capital y cada
parcela de tierra recibe según haya sido su contribución al
valor del producto. Si la «recompensa de acuerdo con la
contribución» es una base ética aceptable para la distribu-
ción del ingreso, y la distribución inicial de los factores
40
(debida en buena parte a riquezas y ventajas heredadas) no
es moralmente repudiable, el sistema de mercado responde
eficientemente a la pregunta «¿Para quién?», al igual que a
las dos anteriores.
IV. Resumen y conclusiones
Este capítulo ha repasado los principios básicos del funcio-
namiento del mercado. Enunciáronse las características y los
objetivos tanto de las empresas como de las familias, así
como los de la institución del mercado en la economía pri-
vada. Merced a la armonización de los diversos intereses
—realizada por los mercados— se crean los precios, que
hacen las veces de señales. Como respuesta a estas señales,
los participantes del sistema de mercado producen los bie-
nes y servicios más requeridos por los consumidores, y los
recursos se asignan óptimamente entre usos alternativos.
Cada factor de la producción recibe una recompensa propor-
cional a su contribución para el producto social total,
Sostúvose que si el sistema de mercado funciona en su nivel
de eficiencia óptimo no existe otro ordenamiento que sirva
mejor al interés público. Sin embargo, para que dicho sis-
tema funcione de ese modo deben presentarse ciertas carac-
terísticas. Tiene que existir competencia perfecta en todos
los mercados, lo que implica la ausencia de costos decrecien-
tes; es preciso que el principio de exclusividad sea uni-
versal, para que no haya efectos externos —costos o be-
neficios— hacia terceros, y que no existan bienes públicos;
el conocimiento de las alternativas ha de ser completo, y la
movilidad de los factores productivos, perfecta. Solo en
presencia de todas estas condiciones el sistema de mercado
será eficiente, es decir, responderá adecuadamente a las pre-
guntas acerca de qué producir, cómo hacerlo y para quién.
Cuando fallan estas condiciones aparecen exigencias en el
sentido de que se modifiquen los efectos del mercado y se
abandone el principio de la toma de decisiones por parte de
particulares. La acción colectiva reemplaza a la individual y
el Estado pasa a cumplir una función económica.
41
Ti
3. Las fallas del mercado y la
necesidad de una acción colectiva
La lista de requisitos que deben cumplirse para que el sis-
tema de mercado funcione con eficiencia es larga: compe-
tencia y costos crecientes en todos los mercados, vigencia del
principio de exclusividad, inexistencia de bienes públicos y
conocimiento y movilidad perfectos. Es difícil repasarlas sin
tener la sensación de que el mundo real se aparta del ideal
en muchísimas formas. Ciertamente, si las características
necesarias de un sistema de mercado ideal prevalecieran en
la realidad, la economía norteamericana no sería —como lo
es— mixta, en parte pública y en parte privada. Si no se
produjeran desviaciones respecto de esa lista, la acción co-
lectiva para alcanzar determinados objetivos sería innecesa-
ria. Toda la actividad económica ocurriría en el sector pri--
vado.
Sin embargo, en el mundo real algunas metas económicas
solo pueden lograrse mediante la acción colectiva. Muchos
mercados no son perfectamente competitivos. Son frecuen-
tes las violaciones al principio de exclusividad y, en verdad,
algunos han sostenido que nuestro orden económico está
saturado de efectos externos. El desconocimiento del merca-
do y la carencia de movilidad son comunes en la sociedad
contemporánea. En resumen: el mundo real abunda en ejem-
plos de defectos del mercado, de cómo el sector privado,
cuando opera sin interferencias de parte de la sociedad, pro-
duce una cantidad excesiva —o insuficiente— de algunos
bienes, y nula de otros, que sin embargo son requeridos por
la sociedad. En este capítulo se discutirá en qué medida fa-
lla el mercado en el mundo real y se expondrá cómo res-
ponde la sociedad a sus deficiencias.
10
4 43
I. Monopolios, costos decrecientes
e ineficiencia económica
Para que en una industria la competencia se desarrolle y
prospere de manera automática, es necesario que a las em-
presas les resulte cada vez más costoso crecer más allá de
un tamaño modesto con relación al mercado total. Si una
empresa individual no tropieza con costos crecientes, no hay
motivo para que detenga en algún momento su expansión?.
-Una firma que experimente costos en decrecimiento conti-
nuo tenderá a absorber la totalidad del mercado y conver-
tirse en monopolista.
Por lo tanto, los costos crecientes son requisito indispen-
sable para asegurar la presencia de varias firmas en una in--
-dustria. Como lo señalamos en el capítulo 2, se produce una
situación de naonop_olio natural cuando no existen costos
crecientes. Un monopoliode ese tipo mostrará, si se lo deja - ,
operar libremente en el mercado, todos los rasgos caracterís-
ticos del oferente único que procura maximizar sus benefi-
cios: restringirá su producción, elevará el precio e impondrá
al comprador de su producto el equivalente a un impuesto _ P,
privado.
El fenómeno del monopolio natural de costos decrecientes
de ningún modo es raro en Estados Unidos. En realidad,
sobre la base de las cifras de costos observadas, varias in-
dustrias incluyen empresas que presentan costos decrecientes
en un amplio campo de variación del producto. En unas
pocas industrias, los costos decrecientes tienen tanta rele-
vancia que el monopolio es la única forma tecnológicamente
eficiente. En gran número de otras, apenas permiten el fun-
cionamiento eficiente de unas pocas firmas.
Las industrias en las cuales solo pueden operar con efi-
ciencia unas pocas firmas se denominan oligopolios natura- j
les. Un estudio dirigido por el profesor Joe Bain llegó a esta
conclusión: sobre un total de veinte grandes industrias ma-
1 Es necesario observar que existen importantes razones para que
las empresas experimenten costos unitarios más bajos a medida que
crece su volumen de producción. Con frecuencia se denomina a este
fenómeno «economías de la producción en masa». En la teoría eco-
nómica se I..s llama «economías de escala».
 nufactureras en Estados Unidos (incluyendo refinerías de
petróleo, acerías y fábricas de automóviles), la mitad experi-
mentaba costos decrecientes en grado tal que solo podían
absorber diez firmas (o menos) de tamaño «óptimo». En
estas industrias, el oligopolio se impone por las economías
logradas con la empresa de gran escala.
A causa de este fenómeno de costos decrecientes la sociedad
se encuentra frente a un dilema. Para que la competencia
sea efectiva debe existir en cada mercado un número im-
portante de empresas Pero cuando existen economías de
escala la competencia solo puede mantenerse al costo de una
ineficiencia sustancial. La sociedad ha resuelto el dilema de
diversas maneras: la legislación antitrust, la regulación pú-
blica y la simple «tolerancia» de los mercados no competi-
tivos.
En el caso de los oligopolios naturales (p. ej., acero, petró-
leo, aluminio, envases de hojalata y automóviles) se han
impuesto limitaciones sociales al comportamiento de las fir-
mas. Se han aprobado y aplicado leyes que prohíben la mo-
nopolización y la fijación de precios, y además se observa
con suma atención el curso del mercado de estas industrias.
En el gobierno federal, tales funciones se hallan a cargo de
la División Antitrust del Departamento de Justicia, junto
cón la Comisión Federal de Comercio. Los gobiernos esta-
duales y locales también cuentan con leyes antimonopólicas
y contra fijación de precíos.2
En la economía estadounidense se encuentran ejemplos de
monopolio natural en la industria de la energía eléctrica, en
la mayor parte de la industria i del transporte (incluidos los
ferrocarriles), la industria de las comunicaciones y las in-
dustrias municipales de provisión de agua, luz y gas. Como
en el caso de los oligopolios, el mercado no logra regular
estos monopolios naturales. También aquí se requiere la ac-
ción colectiva para asegurar que estas industrias operen en
favor del interés público.
En la economía norteamericana, se recurre a comisiones es-
2 Para un tratamiento más completo de la estructura de la industria
monopólica y oligop6lica. véase Leonard W. Weiss, Case Studies
in American Industry, Nueva York: John Wiley & Sons, Inc., r ed.,
1970.
44
tatales a fin de regular el comportamiento de mercado
de las comunicaciones, el transporte y los servicios eléctricos;
de ahí la existencia de la Comisión Federal de Comunicacio--
nes, la Comisión Interestadual de Comercio, la Comisión
Federal de Energía y gran número de comisiones estaduales""
de regulación. En el caso de algunas de estas industrias se—
ha decidido que en lugar de la regulación es preferible la
propiedad pública. Por ejemplo, muchas ciudades adnainistran'
sus propios sistemas de aguas corrientes, energía eléctrica
desagües.
II. Efectos externos e ineficiencia económica
En una sociedad moderna cada vez más compleja; la natu1/4,_
raleza de los bienes, de los servicios y de los procesos de
producción y consumo conduce, con suma frecuencia, a
negación del. "
del principio de exclusividad.3 No se requiere per,_.
cepción especial para reconocer que por todas partes apa-
recen efectos externos. En realidad,iempre que alguien in-
flige un «daño» a otra persona sin concederle compensacióa_
o la ayuda sin obtener recompensa, existe un costo o benT
ficio externo y una violación del principio de exclusivida
Cuando un frigorífico arroja a un río sus desechos, los na_
dadores y pescadores situados aguas abajo experimenta-
costos externos. Lo mismo ocurre cuando nuestro vecino"
sintoniza su radio a todo volumen y nos molesta; si la
dustria del carbón ensucia la atmósfera con polvo, todos k
residentes de la comunidad soportan un costo externo; ó
bien, si un camión obstruye el camino, impidiendo el pash-,_
provoca el retraso de los automovilistas, quienes experimer
tan un costo externo. Lo característico de todos eatos ejeM- -
plos es que la persona perjudicada soporta un «costo» ider,
tificable por el cual no recibe compensación. Además, (é--
cada uno de los casos esa persona estaría dispuesta a paga;
algo para evitar el costo externoj
3 En la página 35 definimos así el principio de exclusividad: «'Pak"
que un bien ( ...) sea "exclusivo" ex preciso que toda persor
excepto su adquirente, esté excluida del goce que proporciona».
45
 , tan. Este punto de equilibrio determina tanto el precio
Al igual que los costos externos, los :beneficios externos, del bien o servicio como la cantidad producida e intercam-
abundan en el mundo real. Se producen cuando la acción biada. Iguala la disposición de los compradores a pagar por
realizada por una persona significa para otra una «ganancia» el bien —reflejada en la curva de demanda— con el costo
por la cual -no se reclama pago -alguno. Cuando una empresa
de producirlo —plasmado en la curva de oferta—. Por lo
Oantrata y Capacita a un obrero que ---CY otra manera carecería tanto, al precio de equilibrio P1 de la figura 3-1 —y solo a
de especialización, es probable que no recupere el costo total él—, el monto que los compradores están dispuestos a pagar
de la formación del obrero, especialmente si este cambia por la última unidad —o unidad marginal— de X se iguala
de empleo. En la ma—da en que la inversión no se recupera, con el costo de producción de esa última unidad —el bene-
otras personas —los siguientes empléid6t€1"-- obtienen be- ficio marginal es igual al costo marginal— Si todos los be-
neficios externos a causa de la capacitación provista por el
primer patrono.
De-Man—éra análoga, si el propietario de un terreno planta
árboles y flores, y cuida el césped, embellece su propiedad
y sus vecinos se benefician gratuitamente con la contempla-
ción de un panorama agradable. Perciben un beneficio ex-
terno. O bien considérese el caso de una empresa de elec-
tricidad, privada, que decida construir un nuevo embalse
para la producción de energía hidroeléctrica por considerar pl
que esa inversión vale la pena. Al construirse la represa,
una zona apropiada para nadar, pescar y remar queda a dis-
posición de los turistas, que reciben un beneficio externo.
En cambio, si así se destruye un hermoso paisaje, quienes
hubieran podido disfrutarlo experimentan un costo externo.
Como los costos y beneficios externos están presentes en
toda la economía, algunas personas son perjudicadas y otras
reciben ventajas sin concurso de su parte. Por ello, uno de
los problemas más serios atinentes a los efectos externos es o Q O Qt
X
el de la equidad. ¿A quién beneficia y a quién perjudica un Figura 3-1.
efecto externo? Pero, aparte de este problema de equidad,
los efectos externos distorsionan la asignación de los re- neficios que_produce el bien se incluyeran en la curva de
cursos de la sociedad. Un bien cuyo uso genere beneficios demanda-y todos los costos en la de oferta, este punto de
o costoá -externos se producirá en cantidad excesiva o insu-
equilibrio sería ideal. Prodiicir Una unidad adicional Mas
ficiente. Esta última proposición relativa a la eficiencia eco- allá de Qi acarrearía costos- Mayores que el valor -del bene-
nómica no es tan fácil de entender. Examinaremos a conti- ficio generado; detener la producción antes de llegar a
nuación los resultados económicos de los efectos externos. haría qu--
e se desaprovecharan ganancias. Tor e'emplo, si la
producción se detuviera en Qo la sociedad per eria el ex-
A. La teoría económica de los efectos externos ceso de los beneficios sobre los costos (ab) que se obtendría
produciendo una unidad más.
Como señalamos en el capítulo 2, el mercado libre alcanza Cuando existen efectos externos, sin embargo, no todos los
su equilibrio cuando las curvas de oferta y demanda se cor-

47
46
 beneficios y costos se incluyen en las curvas de oferta y
daanda del mercado. A causa dé lciá ténélierciá- externos,
la-diajRiSitiOh a pagar es,rríayor üe ra reflejada Por
-la-curva
dé demanda. En la figura 3:2, por ejemplo, se presenta un
modelo en el cual las unidades de educación se miden en el
eje de abscisas, y los dólares por unidad, en el eje de las
ordenadas.
La disposición de los compradores potenciales a pagar por
la educaciónse expresa en la curva de demanda DD. -Cuando
los precios son- muy -alf61-élián dispuestos a Comprar me-
Dólares por unidad
y beneficios externos, la disposición total a pagar s-O rhani- -
e.
o. Q.
Unidades de educación
Figura 3-2.
nos educación que en el caso contrario. Su disposición a
pagar refleja el valor que ellos atribuyen a la educación:
ingresos más altos durante su vida, la satisfacción que otor-
gan un vasto saber y una experiencia educacional, etc. Los
costos de educación se muestran en la curva de oferta 00:
si los precios son reducidos se ofrecerán menos unidades de
48
•
educación que si son altos. En un mercado libre se produ-
cirían e intercambiarían Qt unidades de educación.
Sin embargo, la educación implica beneficios externos. Otras
personas —además de quienes la adquieren— se benefician -
con ello. La población se beneficia si Juan Pérez se educa, -
puesto que —en tal caso— existen menos probabilidades
de que se convierta en un delincuente juvenil; tardbién se -
beneficia su familia, pues es menos probable que deban man-
tenerlo si se enferma o queda sin trabajo; la nación toda se
beneficia, porque una ciudadanía educada le concede oportu-
nidades de crecimiento económico y estabilidad social' que de -
otra forma no tendría. Si_a_La_disposición a pagar expresada
en el mercado (curva de demanda DD) se le ágregari-estos
fiesta en la curva TT de la figura 3-2. En el diagrama ¿latiste
tin beneficio externo de b dls por unidad de educación
-5-- -
:Como puede -observarse, la_ presencia del beneficio externo --
tiene por consecuencia una cantidad_ insuficiente de producw
si se permite que el mercado funcione sin obstrucciones., Aun. -
cuando el equilibrio del mercado libre diera como resultado
una producción de Qt, la sociedad estaría interesada en
que se produzcan Q2 unidades de educación. En el- punto
la siguiente unidad de producto rinde beneficios Por en-
cima del costo y, por ende, el interés social radica en ébrener
la producción de esa unidad adicional. En consecuencia,
cuando existen beneficios externos el funcionamiento del -
mercado libre proporciona una cantidad de producto, menor.
que la socialmente óptima. Solo si la producción se e*tiende
asta QS los costos marginales se igualan a los beneficios-
rnarginaks totales.
La situación es inversa si existen costos externos. Es lo que
se observa en la figura 3-3. Cuando los costos externos se
hacén presentes, la curva de oferta no refleja l'a - tofaIiad de
4 El beneficio externo de b dls por unidad es determinado de la
misma .forma en. que se obtuvo la curva de demanda. En este último
caso se preguntó a todos los compradores del bien, cuánto estaban
dispuestos a pagar por cada una de las cantidades del mismo. Para
deducir el beneficio externo, se pregunta a todos los que de modo
indirecto se benefician- con su producción cuánto estarían dispuestos
a pagar para seguir , disfrutando del beneficio- externo. En la figura-
3-2, este monto es igual a b dls por .unidad.
49
los costos sociales de la producción. Por ejemplo, considérese
el caso de un productor de carne que contamina un río. La
curva de oferta (00) expresa, sí, todos los costos privados
que entran en el procesamiento de la cairTé.-Pero no los
costos de la contaminación del agua, que se difunden hacia
el resto de la sociedad. Estos costos pueden tomar la forma
de una menor cantidad de presas para los pescadores o una
reducción de las oportunidades de natación deportiva. Si es-
tos costos externos se agregan a los privados, los costos
Dólares por unidad
o 12. Qi
Libras de carne elaborada
Figura 3-3.
sociales totales de elaboración de la carne se expresan en la
ciiiViTT de la figura 3-3, que incluye un costo externo de
dls por unidad producida. Tampoco en este caso el mer-
cado libre, sin obstrucciones, logra la cantidad de producto
aptima. Desde el punto de vista de la sociedad, el nivel
óptimo de prollucto es Q2,_ en tanto que el mercado libre
genera una cantidad Cuando se presentan costos ex-
ternos, el producto generado por el mercado libre es mayor
que la cantidad óptima que surge de considerar la totalidad
50
de los costos y ganancias sociales. Todas las unidades de
producto que se encuentren por encima de Q2 implican cos-
tos marginales sociales mayores que los beneficios marginales
sociales.
(
(La existencia de efectos externos implica, por lo tanto, un
nivel «incorrecto» o subóptimo de produc4 si se permite
que el mercado libre funcione sin trabas. En el caso de los
beneficios externos, los compradores, sobre la base de sus
ganancias privadas, llevan al mercado una demanda (DD)
_ menor que la que refleja el total de los beneficios sociales
(TI') (figura 3-2). En el de los costos externos, los ven-
dedores, sobre la base de sus costos privados, ofrecen una
cantidad de producto (00) mayor que la que proveerían si
en sus costos se contabilizaran los costos sociales totales
(figura 3-3). En ambos casos se obtiene una cantidad de
producto incorrecta (desde el punto dé vista de la sociedad),
(porque los individuos toman sus decisiones sobre la base
`de los costos y beneficios privados —que difieren de los
costos y beneficios sociales totales--. Cuando se presentan
beneficios externos, los recursos qde la sociedad asigna a
la producción de mercado libre del bien en cuestión son in-
suficientes (y, por lo tanto, se destinan demasiados recursos
a otros bienes producidos en la economía). Lo opuesto ocu-
rre cuando en la producción de bienes de mercado libre apa-
recen costos externos. En esta situación, se asignan excesivos
recursos para producir dicho bien. En tales casos existe una
Mala asignación de recursos, ineficiencia económica, y el fun-
cionamiento del mercado libre no alcanza el óptimo social.
B. Efectos externos y acción colectiva
-Cuando en el mundo real -
se presentan efectos externos sig-
nificativos, la accióri'colectiva, generalmente emprendida por
el Estado, se hace indispensable para asegurar un funciona-
miento eficiente. Muchas son las formas que puede adoptar
5 Hay que señalar que no todos los efectos externos observados
requieren la acción correctiva del Estado. Una distinción útil es la que
se hace entre los efectos externos «reales» y los que se denominan
efectos externos monetarios o «pecuniarios». En el caso de los efec-
51
---
 externos ha sido, con frecuencia, gastar fondos a fin de mi-
tigar o reducir los daños a terceros• En el-caso di- Tól costos
__
externos creados
_ _ por quienes arrojan basura a las carreteras,
el Estado- c-Pntrara _equipos delimpieza_para subsanar loa-per-
juicios ocasionados por ese comportamiento. Para borrar las
antiestéticas cicatrices dejadas por los grandes proyectos de
construcción de carreteras y eliminar la fealdad de los depó-
sitos de chatarra privados que proliferan a su vera, el sector
público emprende vastos programas de embellecimiento.
Cada vez se escuchan más opiniones acerca de qué puede
hacer el Estado para corregir los efectos indeseables de la
contaminación de ríos y arroyos por obra —indistintamen-
te— de los sectores público y privado. Las posibles acciones
públicas que se han discutido incluyen la construcción de
embalses a fin de aumentar el caudal en los periodos de es-
tiaje, la construcción (o el subsidio) de plantas eliminadoras
de desechos y la introducción en los ríos de equipos desti-
nados a bombear oxígeno en las aguas, a fin de reducir en
algo los indeseables efectos de la contaminación. Todos es-
tos ejemplos representan gastos estatales para eliminar los
daños que provoca el comportamiento del sector privado (y
s veces del sector público).
Debe notarse que, si bien algunas de estas formas de la ac-
ción pública eliminan los efectos sobre terceros, no corrigen
el exceso o la insuficiencia del producto provocados por los
efectos externos. Los particulares siguen tomando sus deci-
siones sobre la base de solo una parte del total de los costos
o beneficios sociales involucrados. Esto es especialmente
cierto para los casos de soluciones por vía de la «regulación
administrativa» y la «acción correctiva del Estado».
III. Bienes públicos y fallas del mercado
Tal como se mencionó en el capítulo 2, los bienes públicos
son el caso extremo de bienes causantes de efectos externos.
En lugar de violar el principio de exclusividad de manera
limitada, lo hacen irrestrictamente. Una vez que han sido
producidos, no puede excluirse a nadie de sus beneficios.
Aunque no ocupan en el mundo real un lugar tan destacado
como otros bienes que causan efectos externos de menor -
intensidad, tampoco son casos raros. La colocación de señales
camineras en una carretera es un bien público; sus benefi-
cios no pueden
ser negados . a nadie que transite por ella. -
De igual modo, cuando tina sociedad provee a la defensa -
nacional, los beneficios alcanzan a todos los ciudadanos.
Puesto que resulta tan costoso reorganizar el sistema de -
calles de una ciudad —una vez delineadas—, también ellas
son bienes públicos.
Como nadie puede ser económicamente excluido de los bene-
ficios de los bienes públicos cuando estos Ya han .Slan-
ducidos, las emp-i:JsiTa -priVa-d-as pro-
--
pro—du----eirloi y comercializarlos,. Los compraderes-P-6-réri-
ciala-
rehusarían pagar el equivalente de' lo que el bien vare para
ellos. En verdad, .se negarían it- efeCtuar -
pago alguno He
aquí cuál sería su razonamiento. «Si me mantengo firme y
rehúáo pagar, puedo obtener el beneficio que Proporciona
el bien siempre que alguien lo consiga para sí. Después de
todo, es un bien público». Empero, si cada comprador ra-
zona de este modo (y es presumible que así ocurra), no
habrá oferta del bien. Los bienes públicos solo serán pro-
vistos mediante la acción colectiva, a menudo emprendida
por el Estado. Unícamente merced a ella puede asegurarse
la disponibilidad de un bien público requerido.
La existencia de bienes públicos (es decir, de bienes cuyos
efectos externos son extremos yen
el mundo real es otra de
las causas por las cuales falla el--
proT- sisterna de mercado. Ella
mDfCyáh-íiTn-fíjifctáiriéhtó-éeóñonii-co adiciona' a Tas activi-
dades económicas realizadas por el Estado.
IV. Inmovilidad, conocimiento imperfecto
y fallas del mercado
El sistema de mercado «ideal» exhibe movilidad de com-
pradores y vendedores, y conocimiento de todas las alterna-
tivas. Pero la ausencia de estas cualidades en el mundo real
apenas necesita ser documentada Los trabajadores rara vez
( si alguna) son conscientes de todas las alternativas de em-
pleo. En realidad, en la mayoría de los casos solo examinan
un grupo de opciones, y únicamente cuando contemplan la
posibilidad de cambiar de trabajo. Con mayor razón cuando
las alternativas de empleo implican el traslado a otra ciudad,
o del campo a la ciudad. En estos casos, el problema del
conocimiento imperfecto se combina con serias trabas de
índole no económica para provocar una falta de movilidad.°
En buena parte, lo mismo ocurre con las empresas, cuando
consideran su localización c la compra de insumos, o con
las familias, cuando gastan su ingreso en bienes y servicios.°
Por medio de servicios específicos, el sector público ha in-
tentado compensar esta falta de conocimiento y movilidad.
En tal sentido ha fortalecido al sector privado mediante el
desarrollo de servicios necesarios para su funcionamiento
eficiente. Por ejemplo, el gobierno federal publica abundan-
tísima información estadística referente a las condiciones eco-
nómicas o de mercado, cuyo propósito es brindar a las fa-
milias y a los empresarios datos más amplios y precisos para
facilitar sus decisiones. Se publican regularmente pronósticos
sobre el mercado agrícola: demanda, oferta y precios futu-
ros. Ello permite a los agricultores tomar decisiones lúcidas
acerca de qué producir, y dónde y cuándo comercializar
lo producido. Este es un ejemplo entre varios.
Tanto el gobierno federal como los gobiernos estaduales cum-
plen en buena parte la misma función con respecto al proble-
ma de la inmovilidad de la mano de obra. Todos los estados
mantienen centros de empleo que ofrecen información sobre
el mercado de trabajo a los obreros desocupados o a los que
desean cambiar de tarea. Con la divulgación de estos datos,
los movimientos entre las distintas alternativas se vuelven
más probables. Análogamente, el Departamento de Trabajo
de Estados Unidos asiste a los trabajadores migrantes con
el fin de ayudarlos a establecerse en las regiones que ofrecen
las mayores oportunidades de empleo.
8 Adam Smith observó una vez que « . de todas las formas de
equipaje,' el hombre es la más difícil de transportar».
9 Sin embargo, cabe señalar que, cuando la obtención de datos en-
traña costos, el óptimo económico consiste en un conocimiento par-
cial de las alternativas.
56
La legislación reciente sobre derechos civiles ha tendido,
en un sentido real, a reducir la inmovilidad existente en la
economía estadounidense. Esto se ha concretado mediante la
apertura de cierto número de alternativas para la gente de
color en los mercados de viviendas, de trabajo y de bienes
y servicios, que antes le estaban vedados por restricciones
artificiales. De las acciones emprendidas por el sector• pú-
blico en las últimas décadas, estas leyes fueron, quizá, las
más eficaces en cuanto a disminuir la inmovilidad. Contribu-
yeron significativamente al esfuerzo por mejorar el funciona-
miento del sistema de mercado de Estados Unidos.
V. Justicia económica y acción colectiva
Hasta aquí, la fundamentación económica de la actividad
del Estado se basó en las insuficiencias de funcionamiento
del sistema de mercado. En cada caso se sostuvo que era ne-
cesaria la acción oficial para corregir o mitigar las consecuen-
cias del fracaso del mercado. Sin embargo, aparte de este
principio de «eficiencia», existe otra justificación económica
para la acción colectiva que no está relacionada Con fallas
en el funcionamiento técnico del sistema de mercado. Ella
surge del rechazo de la sociedad al modo en que el sistema
de mercado distribuye el ingreso. Se basa, pues, en un juicio
ético y no en una deficiencia del mercado.
Como ya se ha señalado, el sistema de mercado libre responde
de manera automática a la pregunta « ¿Para quién?», o sea,
la concerniente a la distribución del ingreso. Lo realiza co-
rrelacionando el ingreso de la persona con el valor de su Con-
tribución (o la de los factores que posee) al producto social.
Dicho del modo más simple: el sistema de mercado concede
altos ingresos a aquellos cuyo trabajo se cotiza a precio ele-
vado y a quienes poseen recursos de tierra y capital particu-
larmente valiosos. El sistema de mercado trata con dureza
a quienes tienen mediocre capacitación y carecen de patrimo-
nio acumulado o heredado.
Una sociedad tiene todo el derecho de rechazar la distribu-
ción de ingresos que el sistema de mercado determina auto-
57
 máticamente. Una de las bases para ajustar la distribución VI. Resumen y conclusiones
del ingreso es adoptar un criterio sobre la bondad del patrón
real resultante del funcionamiento del sistema. Una situa- En este capítulo se enumeraron las diferentes circunstancias•
ción en la que existan unas pocas personas muy ricas y una que originan fallas en el sistema de mercado. Se sostuvo que
masa de ciudadanos miserables puede agraviar la sensibilidad tales fallas son el fundamento primordial de gran parte
ética de la mayoría —incluyendo a los ricos—. Un segundo de la actividad del sector público. Se analizaron las razones
motivo para alterar la distribución generada por el sistema por las cuales se recurre a la acción colectiva para alcanzar
de mercado es el repudio del principio de «recompensa se- los objetivos no satisfechos de modo eficiente por medio de
gún la contribución» sobre el cual opera aquel. Es lícito con- las decisiones individuales tomadas en un sistema de precios.
siderar que el nivel de vida de las personas no debe estar de- Además de este fundamento de la eficiencia, se mencionó la -
terminado solo por la productividad de su trabajo y de su equidad como justificativo de los programas de acción colec-
patrimonio, del que buena parte puede haber sido heredado. tiva. El deseo de que se redistribuya el ingreso de la sociedad
Es importante observar que una sociedad basada en el sis- sólo puede ser satisfecho por un gobierno que tenga
tema de mercado puede modificar la distribución de ingresos menos— el poder de cobrar impuestos a ciertas personas y _
sin perturbar el funcionamiento de este. subsidiar a otras. Por cierto que este motivo de «justicia eco-
En Estados Unidos, gran número de las actividades del Rs- nómica» o equidad es tan poderoso como los meros argu—
tacto tienen como función primaria la redistribución de in- mentos de eficiencia en cuanto justificativo de la interven-
gresos. El sistema de seguridad social favorece a los ancianos ción del Estado. Y algunos sostendrán que, a medida que
a expensas de quienes tienen menos de 65 años. El plan de nuestra sociedad se vuelva más opulenta y pueda permitirse -
seguros contra el desempleo ayuda al trabajador que no pue- mayor eficiencia y derroche, la equidad puede (y debe) ad-
de encontrar ocupación, con fondos provistos por los obreros quirir todavía mayor peso.
en actividad. El programa de medicina social asiste a los an-
cianos enfermos a costa de los miembros jóvenes y sanos de
la sociedad. La estructura del impuesto a las rentas hace que
quienes obtienen altos ingresos contribuyan en mayor pro-
porción que los pobres. Y, en verdad, las propuestas de es-
tablecer un impuesto negativo a las rentas sostienen que so-
lo quienes ganan por encima de cierto nivel deben contribuir;
los que se encuentran por debajo de él deberían recibir un
pago. Todos estos son ejemplos de actividades del Estado
—efectivas o propuestas-- emprendidas a causa de que la
sociedad, por motivos éticos, rechaza la distribución de in-
gresos dictada por el sistema de precios. Se basan en el deseo
de modificar la distribución presente para alcanzar otra, con-
siderada socialmente más deseable —valoración que se refle,
ja en el proceso político.

58 59
-amaw.way.sLIWZilit-r
;-•

DITEd tIDDJD j,
 4. El principio del máximo beneficio
social: esquema para el análisis

En la primera y en la segunda parte la discusión se centré

en la economía privada. Se analizó el funcionamiento del sis-
tema de mercado, las condiciones en las que opera en favor
del interés público y las circunstancias que generan ineficien-
fallas e injusticias. La acción colectiva —mediante el sec-
tor público— se vuelve necesaria porque la economía pri-
vada unas veces no satisface el interés público, otras no al-
canza una asignación eficiente de los recursos de la sociedad,
y otras genera una distribución de ingresos que agravia la sen-
sibilidad ética. Este capítulo examina el sector público.
Nos proponemos presentar un conjunto de principios teóri-
cos simples que sirvan para evaluar el resultado económico
de las decisiones del sector público y dictaminar sobre su
eficacia. El patrón para juzgar el valor económico de las de-
cisiones públicas es el mismo que se aplica al desenvolvi-
miento del sector privado: ¿A causa de la decisión la socie-
dad gana más que lo que pierde? ¿El incremento de valor
económico que aquella origina es mayor que su costo eco-
nómico? En este capítulo y en el siguiente se discutirá el
significado de este patrón respecto de las decisiones oficiales

I. Ingresos y gastos del sector público

En economía política el tratamiento de los efectos de las de-

cisiones del Estado está contenido en la literatura sobre fi-
nanzas públicas. Esto ocurre porque tanto las ganancias como
las pérdidas provocadas por la mayoría de las decisiones del
gobierno están muy ligadas a la forma en que este obtiene
y gasta el ingreso, y al monto que decide recaudar y gastar.

48
63
 Los ingresos del sector público son, en su gran mayoría, los
distintos tipos de impuestos.' Mediante ellos obliga 2 a los
ciudadanos a entregarle sumas que de otro modo utilizarían
en beneficio propio. Al pagar los impuestos, las personas ce-
den parte de su poder adquisitivo, de su control sobre los
recursos y de los medios que poseen para incrementar su
satisfacción —utilidad— mediante transacciones de mercado.
Cuando se analizan los efectos de las decisiones del sector
público es preciso tener en cuenta las repercusiones de la
aplicación de impuestos a la economía privada.
Los impuestos fuerzan a la economía privada a sacrificar algo
de su control sobre los recursos. Pero esto es solo la mitad
del panorama. Los gobiernos no restan poder adquisitivo
a los particulares para luego enterrar en un lugar secreto lo
que les sacan. Antes bien, utilizan sus ingresos para comprar
cosas que tienen valor para los miembros de la sociedad
—por lo general, cosas que los ciudadanos solo pueden lo-
grar mediante la acción colectiva—.8 Es decir que el gasto
del Estado, merced a la compra y provisión de elementos va-
liosos para los miembros de la sociedad, compensa la pérdida
1 Algunos de los impuestos recaudados por el sector público no se
pagan en dinero. Aun en la sociedad contemporánea, el sector pú-
blico obtiene algunos pagos en especie, es decir, en forma de bienes
y servicios reales. Por ejemplo, en la medida en que los sueldos de
Mercado superan a los que perciben los militares, el servicio militar
obligatorio representa un «impuesto» pagado por el soldado. La prác-
tica imperante en Estados Unidos con respecto al servicio de jura-
dos es otro «impuesto en especie». Las personas que actúan corno
jurados podrían ganar mucho más cumpliendo otras actividades. En
realidad, donan al Estado una parte del valor de mercado de sus
servicios.
2 Aun cuando la palabra «obligar» es técnicamente correcta, pues el
Estado tiene el derecho constitucional de recaudar impuestos, debe
comprenderse que los miembros de la sociedad se fuerzan a sí mis-
mos cuando, por medio de sus representantes, aprueban las leyes
impositivas.
3 Algunos de los objetos del gasto público pueden aparecer, no obs-
tante, como pertenecientes a esta inútil categoría. Por ejemplo; los
miles de millones de dólares pagados por las bombas arrojadas en
Vietnam quizá sean un derroche total, un despilfarro de los miles
de millones de dólares en recursos que podrían haber sido empleados
por los ciudadanos en usos particulares. Empero, hay quienes de-
fienden estos gastos en nombre de su valor para la defensa de la
nación, la detención del comunismo o el mantenimiento de la in-
dependencia del país ante cualquier ataque.
4 64 65
de satisfacción —utilidad— provocada por los impuestos.
Por ende, al discutir el valor económico de la decisiones pú-
blicas es preciso considerar y comparar tanto el lado del im-
puesto como el del gasto. Además, el análisis debe llevarse
más allá del mero volumen monetario de un impuesto o de
un gasto público adicional. Por sí solos, los montos de dinero
apenas sirven como índice del valor económico de una deci-
sión. Por ejemplo: la de recaudar un dólar más para gastarlo
en el programa espacial.' Antes bien, es menester investigar
los efectos reales que los impuestos tienen sobre la economía
y compararlos con los efectos reales de los gastos públicos.
La decisión de efectuar un gasto por parte del Estado favo-
rece el interés público sólo si los impuestos necesarios para
financiarlo son una carga menor que el valor social del pro-
ducto generado por el gasto.8 Así,la decisión del consejo es-
colar de una localidad de gastar 100.000 dls adicionales en
educación pública puede favorecer o no el interés público, de
acuerdo con la carga real que signifique recaudar ese dinero
mediante impuestos y el resultado de incrementar en tal su-
ma el presupuesto escolar. Esta comparación fue bien carac-
terizada por sir Hugh Dalton cuando afirmó:
No es posible emitir un juicio definitivo sobre una ( )
[operación estatal] sin comparar ambos aspectos: los efectos
de la recaudación y los del gasto de los ingresos públicos.
4 En realidad, si un gobierno equilibra su presupuesto (sí su in-
greso iguala al gasto), los dólares que entran igualarán a los que
salen. Emplear estos flujos como guía nos llevaría a la conclusión
de que el gasto y los impuestos estatales no arrojan ganancia neta.
5 La necesidad de este tipo de comparación para formular un juicio
acerca de la bondad de una decisión pública difiere sustancialmente
de esa posición simplista que tiene por lema: «El mejor gobierno
es el que gobierna menos». Esta posición no es nueva. Casi ciento
setenta años atrás un famoso economista, J. B. Say, declaró: «El
mejor de todos los planes financieros es gastar poco, y el mejor de
todos los impuestos es aquel cuyo monto es mínimo». Mientras esta
proposición define la «economía en materia de gobierno» como su
reducción hasta un mínimo físico absoluto, la comparación caracte-
rizada en el texto no lo hace. Nuestra comparación implica un es-
fuerzo para hallar el tamaño adecuado de un sector público que
cumpla las funciones que le corresponden en el monto requerido.
Esto puede significar la expansión de algunos programas públicos y
la reducción de otros; la extensión de todos o la reducción de todos,
de acuerdo con el resultado de la comparación beneficios-pérdidas.
 II. Modelo simple del sector público
El funcionamiento del sector público puede considerarse co-
mo una serie de transferencias de poder adquisitivo de los
particulares a las autoridades, y luego, como una serie de
transferencias de estas a aquellos. Este proceso se representa
en la figura 4-1. Ella muestra que cuando el Estado aplica
impuestos al sector privado pasa a sus manos el control de
una parte del poder adquisitivo. A su vez, el Estado emplea
este poder adquisitivo en los programas de transferencias de
ingresos a algunos grupos del sector privado, o bien lo utiliza
Transferencias
de ingresos
Sector Impuestos Sector Sector
privado público privado
Productos gubernamen-
tales (a través de los
gastos exhaustivos)
Figura 4-1.
para adquirir directamente bienes y servicios. En este segun-
do caso, los bienes y ,servicios adquiridos se convierten en
productos del sector público que rinden beneficios a parti-
culares.
. Un ejemplo contemporáneo de la primera manera de utilizar
los ingresos públicos es el programa de seguridad social. Las
personas de menos de 65 años que están en actividad pagan
un cierto monto de su ingreso, de acuerdo con una fórmula
fija. Los ancianos que ya no trabajan pueden obtener los
fondos así recaudados. Se produce una transferencia directa.
El gobierno federal es la institución mediante la cual el po-
der adquisitivo se transfiere de los contribuyentes a los be-
neficiarios del fondo de seguridad social. Estas entregas di-
rectas de dinero que el Estado concede a las personas que
cumplen determinados requisitos se denominan pagos de _
transferencia.
El segundo modo de trasladar el ingreso recaudado por el Es-
tado es muy distinto del mecanismo de pagos de transferencia.
Mientras en este último caso algunas personas reciben un
4
pago directo, no ocurre lo mismo con los gastos exhaustivos.
•Aquí el propio sector público utiliza el ingreso para comprar
bienes y servicios en el mercado. Luego los transforma en
productos públicos y los ofrece directamente al sector pri-
4 vado. La policía, los cuerpos de bomberos, las carreteras, las
instalaciones de salud pública y las escuelas son ejemplos de
este tipo de gasto público. Los impuestos cedidos por el sec-
tor privado son utilizados para producir bienes públicos o
beneficios valiosos para los miembros de este sector.°
..
4 , ,
El principio del máximo beneficio soMal /
1-.
../ Ny-NY-N— Y -N,' - N•', --- .
--
Para cada uno de estos dos modos básicos de disponer de los
ingresos estatales —pagos de transferencia y gastos exhaus-
tivos— existe una pregunta de capital importancia económi-
ca: ¿La sociedad está en mejor situación a causa de la com-
binación impuesto-gasto? ¿Son los beneficios de la transac-
ción impuesto-gasto mayores que las pérdidas? La compara-
ción implícita en esta pregunta es básica y puede resurnirse
en un principio general: el «principio del máximo beneficio
social».
(El sector público, al emprender cualquier -actividad, debe ele-
gir la alternativa en que los beneficios sociales excedan de
los .costos en el monto máximo, y abstenerse de cualquier
actividad cuyos costos no sean superados por los beneficios.
(Hay que señalar dos importantes aspectos de este principio.
Primero, formula el requisito mínimo que toda actividad
estatal debe cumplir para que resulte de interés público. Se
exige que cualquier proyecto público, para ser aprobado, exhi-
6 Existe otra importante forma en la cual el gobierno federal em-
plea sus ingresos. En muchos campos hay programas de ayuda. Me-
diante estos programas, los ingresos federales son transferidos a los
gobiernos estaduales o locales. Los programas para los que se conce-
den préstamos —salud pública, carreteras, educacián— son entonces
llevados a la práctica por dichos niveles inferiores del Estado. Nor-
malmente, estos programas de ayuda son un modo indirecto de reali-
zar gastos Inchaustivos directos.
 ba perspectivas de beneficios mayores que los costos espera-
dos. Aun cuando el sector privado muestre - un fracaso del
mercado, una «producción» propuesta solo debe ser empren-
dida por el Estado si aprueba el requisito mínimo. Si deci-
diera realizar un gasto que no haya superado esa prueba,
extraería del sector privado recursos de un valor más alto
que el del uso al que se dedican: los costos superarían a las
ganancias. Ello, en definitiva, provocaría una disminución del
. bienestar económico de la sociedad.
En segundo lugar, para aquellas actividades públicas que
aprueban el requisito mínimo, el «principio del máximo be-
neficio social» impone otras exigencias. A fin de lograr el má-
ximo beneficio social, el funcionario público que toma la de-
cisión debe efectuar una búsqueda exhaustiva de los distintos
métodos de alcanzar el objetivo, y elegir el que maximice el
excedente de los beneficios sociales sobre los costos sociales.
Por lo tanto, si el funcionario enfrenta las alternativas A,
con 25.000 dls de beneficio y 10.000 dls de costo, y 13, con
35.000 dls de beneficio y 15.000 dls de costo, debe seleccio-
nar la segunda, cuyo excedente de los beneficios sobre los
costos es mayor.
Este principio introduce el criterio económico fundamental
para justipreciar cualquier decisión —pública o privada—.
Requiere una estimación de los costos y beneficios generados
por cada alternativa y una elección de la que rinda el má-
ximo beneficio neto.
Ya utilizamos este principio para evaluar el funcionamiento
del sistema de mercado Vimos, por ejemplo, que cuando
existen efectos externos el mercado no registra la totalidad
de los costos y beneficios. Y como estos no están represen-
tados en su totalidad, el mercado produce señales erróneas
y las transmite a los compradores y vendedores, quienes, a
su vez, actúan de tal modo que generan un nivel de produc-
to en el que las ganancias netas no son las máximas El re-
sultado es una mala asignación de recursos. Esta prueba del
máximo beneficio neto debe aplicarse también a las -décisio-
nes del sector público.
5 impuestos recaudados sea una buena estimación del valor de estas
68 69
•••
A. Costos y beneficios sociales
Al analizar las decisiones oficiales debe tenerse bien claro
el significado de los costos y beneficios sociales Aquí insis-
tiremos en su significado conceptual; más adelante nos ocu-
_paremos del modo de medirlos.
1- Los beneficios y costos de cualquier decisión pública son de
¡dos tipos básicos: de eficiencia y de redistribución de ingre-
I s (equidad).
Consideremos primero la eficiencia. La noción de eficiencia
económica se relaciona con la asignación de los recursos de
¡la sociedadjSi la tierra—, el trabajo y el capital de una socie-
dad están asignados de la mejor forma posible, su bienestar
'económico (su PNB real) será el máximo que pueda alcan-
zarse. Por lo tanto, una actividad oficial solo puede incre-
mentar la eficiencia de una economía si es capaz cre-Teasignar
ros recursos ciara- u_e__Bradywrgn lin PNB aWL¡
. —re— .n Lo lo-
gra cuan o encuentra el modo extra er recursos del sector
privado valuados en X dls para utilizarlos en producir algo
por el valor de (X 4- 1) dls o (X ± 2) dls —o
comparación de eficiencia se efectúa, por lo tanto, entre el
valor de lo que el sector privado se ve forzado a ceder parafl
costear la empresa pública (representado por su costo en
impuestos 7) y el valor del producto que el Estado genera con
los recursos que tomó de los particulares (representado por
la disposición de los ciudadanos a pagar —en caso de que
debieran hacerlo—el producto ofrecido_por el Estado). X51,
la efkré-ndirde la construcción de un parque público se com-
prueba si el costo en impuestos es de 300.000 dls y los ciu-
dadanos están dispuestos a pagar una suma mayor para
disfrutar del mismo.
El segundo tipo de consecuencia de la actividad del sector
público es la redistribución de ingresos. Como se señaló en
el capítulo 3, lograr la distribución dingresos preferida por
7- Debe insistirse en que el volumen en dólares de los impuestos no
representa el costo real de una empresa federal. Más bien consiste en
el valor de las cosas en las que los ciudadanos habrían gastado el
dinero que pagan en impuestos: autos, ropas y casas. Sin embargo,
en una economía que funcione bien, es probable que el volumen de
oportunidades perdidas.
 la sociedad es también responsabilidad del sector público. Sin
) sociales que generará la asignación de un dólar a cada una
embargo, la evaluación de esta consecuencia exige un juicio de las alternativas.
ético: que un dólar es más valioso para la sociedad si es asig-
' i-En la figura 4-2, por ejemplo, el valor social total de cona-
[mudo a ciertas personas antes que a otras.
truir y mantener los parques públicos está referido al costo
La mayoría de las personas coinciden en que un dólar en
en dólares de este bien público. La curva VST representa
manos de un rico produce menos bienestar social que un
esta relación. Esta curva de valor social total (VST) mues-
dólar en manos de un pobre. Aunque no puede probarse ló-
tra que para el primer millón de dólares invertido en par-
gicamente, aceptaremos esta proposición como verdadera en
nuestro análisis. Sus implicaciones deben entenderse con cla- Valor social, en dólares
ridad: significa que un dólar extraído a un hombre rico y
entregado a uno pobre «cuesta» a la sociedad menos que lo
que la «beneficia». Por ende, esa transferencia es de interés vn•
público.
Estos efectos de eficiencia y redistribución de ingresos (o.
equidad) se comprenden mejor si se los analiza por medio
de dos modelos simples. Estas construcciones artificiales es-
tán destinadas tanto a ilustrar el «principio del máximo be-
neficio social» como a sumarle precisión. El primero se re-
fiere a la eficiencia económica mediante la pregunta básica
«¿Cuál es el tamaño óptimo del sector público?». En el se-
gundo caso, se presenta un modelo para el análisis de los
efectos de equidad de un programa de transferencias.

B. Modelo 1: Tamaño óptimo del sector público

La cuestión del tamaño del sector público es un problema
de asignación de recursos. ¿Qué cantidad de los recursos de
la sociedad debe asignarse a la producción de bienes del sec-
tor público en relación con los del sector privado? El «prin-
cipio del máximo beneficio social» puede ayudar a analizar
esta pregunta con coherencia. Establezcamos algunos supues-
tos para aplicar luego el principio.
En primer lugar, supóngase que todos los mercados existen-
tes en el sector privad-6---ó-peran en condiciones ideales —no
existen efectos externos, costos decrecientes ni inmovili-
dad—. En segundo término, supóngase que hay bienes pú-
plicos. Finalmente, -s-u---i56-figase que el Estado ha evaluado los
modos alternativos dé- producir todas las cantidades posibles
de estos bienes públicos, y conoce el valor de los beneficios
o 1 300 301 Gastos en parques públicos,
en millones de dólares
Figura 4-2.
ques el valor social será muy grande, pero a medida que se
gastan cantidades mayores el valor generado por cada millón
adicional se vuelve menor. Esta conclusión se extrae de la
forma de la curva VST, que se achata a medida que se dedi-
can más dólares a los parques públicos.8
Como en este modelo el Estado cuenta con información de-
tallada sobre el valor social de todas las categorías de gastos
8 En la figura 4-2, el primer millón de dólares gastado genera un
incremento en el valor social igual a Oa, mientras que el millón mí-
mero 301 sólo genera un incremento del valor social igual a bc.
públicos a su alcance, puede obtener la curva VST para to-
das sus alternativas de gasto. Esta curva del valor social total
(VST) para todo el sector público se muestra en la figu-
ra 4-3a, En la misma figura se encuentra la curva del costo
social total (CST).1° El tamaño del Estado, medido tanto
Valor social o costo social, en dólares
CST
VST
O A Gasto público, en dólares = impuestos)
(a)
Valor social o costo social, en dólares
CSM
VSM
o A Gasto público, en dólares (= impuestos)
(b)
Figura 4-3.
9 Aquí se está suponiendo que cada dólar adicional extraído del
sector privado y destinado al público es gastado en el producto
público que genera el mayor incremento en valor social.
10 Esta curva es una recta de 45° porque el costo en dólares se
en términos de los impuestos que recauda como de los gas-
tos que realiza, se lee en el eje horizontal.
Ahora puede formularse la pregunta básica «¿Cuál debe ser
el tamaño del sector público r cuánto debe gastar y recau-
dar?». Para contestar a ella es pertinente el «principio del
máximo beneficio social». Como se recordará, este principio
indica al funcionario continuar hasta que el excedente de los
beneficios sobre los costos en determinada actividad sea el
máximo. Al examinar la figura 4-3a vemos que para perma-
necer fiel al principio el presupuesto oficial debe ser exacta-
mente igual a 0A. En OA, el excedente de las ganancias so-
bre los costos (beneficio neto) es igual a bc, la mayor dis-
tancia vertical que existe entre ambas curvas. Si el gasto
oficial fuese menor que OA habría beneficios netos potencia-
les sin explotar. Si el presupuesto fuera mayor que OA, algu-
nos de los últimos dólares invertidos involucrarían costos so-
ciales más altos que los beneficios producidos.
Este mismo resultado se muestra en la figura 4-3b, que de-
riva de la 4-3a. En la parte inferior del gráfico se trazan las
curvas «marginales» —valor social marginal (VS/1/1) y costo
social marginal (CSM)— correspondientes a las curvas de
valores «totales» de la parte superior. Aquí se aplica al sector
público la tan conocida proposición de la teoría económica:
el beneficio neto (bc) es máximo en el punto en que el be-
neficio marginal (VSM) se iguala al costo marginal (CSM) .n
La igualdad entre el VSM y el CSM resume la aplicabilidad
del «principio del máximo beneficio social». Este, tal como
se aplica al tamaño del sector público, puede expresarse así:
El gasto del sector público debe ser impulsado en cada cam-
po y en todos ellos hasta el punto en que el valor social mar-
ginal del último dólar gastado iguale al costo social marginal.
Esto asegurará que el beneficio neto total sea el máximo.
representa en ambos ejes. En ella está implícita la proposición de
que un dólar de impuesta entraña un dólar de costo social.
11 Si esta relación entre las curvas totales y marginales no es cono-
cida por el lector, debe consultar un libro de teoría microeconómica
elemental. Véase, por ejemplo, Robert H. Haveman y Kenyon A.
ICnopf, The Market System, Nueva York: John Wiley & Sons, Inc.,
2' ed., 1970. (El sistema de precios, Buenos Aires: Amorrortu edi-
tores, 1970.)
73
C. Modelo II: Transferencias de ingresos y bienestar social
77---
En este ejemplo, el «principio del máximo beneficio social»
se aplicará al problema de la redistribución del ingreso. Nue-
vamente, deberán hacerse algunos suppeups (en este caso,
bastante radicales) y considerarse Sus resultados según los
principios.
En primer lugar, supóngase que cada ciudadano de la so-
ciedad obtiene satisfacción cuando gana un ingreso —pro-
Unidades de utilidad social
a USE), la aplicación del «principio del máximo beneficio so-
o A _A rt 1
B —1 B
(Señor X) (SleInge '
Ingreso de un individuo, en dólares
Figura 4-4.
posición bastante inocua—. Además, que la relación entre el
Ingreso de cada habitante y el «bienestar social económico»
está representada por la curva de utilidad social del ingreso
(US/) de la figura 4-4?-2 Por último, supóngase que esta
12 La forma de esta curva supone que el incremento de un dólar en
el ingreso de un pobre agrega más al bienestar de la sociedad que
si esto le ocurriera a un millonario.
74
sociedad está compuesta por dos individuos —uqa euytiniC-, \
vel de ingreso es A (el señor X) y otro cuyo nivel de ingreso
es B (el señor Y).
El Estado, que desea maximizar el bienestar econarnico-'4e;
la sociedad ateniéndose al «principio del máXct'lenefid "
social», debe decidir si vale la pena transferir parte'
greso del señor X al señor Y, o viceversa. Dada- Yac Itirva
US/ de la figura 4-4 y el principio básico, la conclusión so-
bre la medida que debe adoptarse es evidente. Es necesario
transferir dinero de Y a X hasta que el último dólar que se
extraiga a Y signifique una pérdida de utilidad social igual
a la ganancia de bienestar social económico que se obtiene
al entregárselo a X.
En el diagrama, esta conclusión es muy clara. El primer dó-
lar que se quita a Y supone una pérdida de bienestar social
igual a cd, pero al entregárselo a X se logra una ganancia de
bienestar social igual a ab. Como ab > cd, corresponde efec-
tuar la transferencia. Así, los dólares deben ser traspasados
hasta que el último dólar cedido por el señor Y represente
una pérdida de utilidad social igual a la que se gana dándose-
lo a mis
Previo un juicio de equidad social (implícito en la curva
13 El lector sagaz no habrá pasado por alto el resultado final de
este modelo simple. Una vez realizadas todas las transferencias exis-
tirá una completa igualdad de ingresos. El propósito de este ejer-
cicio no fue apoyar esta posición. Sí, en cambio, atraer los resultados
de la aplicación del «principio del máximo beneficio social» a una
situación basada en supuestos bastante irreales. Es obvio que la
determinación efectiva de la distribución óptima del ingreso de la
sociedad debe tener en cuenta muchos factores que nosotros hemos
excluido. Una de las consideraciones obvias es el efecto de la redis-
tribución de ingresos realizada por el Estado sobre el nivel de ini-
ciativa personal.
También es necesario observar que no es indispensable depender de
la difícil noción de la curva de utilidad social del ingreso para dis-
cutir la teoría económica de la redistribución del ingreso. Reciente-
mente, se ha demostrado que tal redistribución puede tratarse muy
bien utilizando supuestos más básicos y realistas que los que se
emplean aquí. Todo lo que se necesita suponer es que las personas
de mayores ingresos obtienen satisfacción por contribuir a incremen-
tar los ingresos de los más pobres. Véase H. M. Hochman y J. D.
Rodgers, «Pareto Optimal Redistribution», American Economic Re-
rimo, vol. 59, septiembre de 1969, pág. 542.
75
 cial» al problema de la redistribución del ingreso conduce a
, la siguiente conclusión:
1Para maximizar la utilidad social, los dólares de ingreso de-
ben ser transferidos de aquellos para quienes el ingreso adi-
cional tiene una baja utilidad social a aquellos para quienes
este posee una alta utilidad social, hasta que se iguale la
utilidad social marginal del ingreso de todas las personas.
D. Revisión del «principio del máximo beneficio social»
Estos ejemplos ilustraron las consecuencias de aplicar uni-
versalmente el «principio del máximo beneficio social» a las
decisiones del sector público. Ello puede resumirse en las tres
proposiciones siguientes, que se refieren, respectivamente, al
tamaño del sector público, a la composición del gasto y a
la estructura impositiva.
¿Cuánto debe gastar el sector público?
1. El Estado debe continuar recaudando impuéstos y efec-
tuando gastos hasta que la utilidad social producida por el
último dólar gastado sea igual a la desutilidad social causada
por la extracción de ese dólar del sector privado por medio
de los impuestos.
¿En qué programas se debe gastar y cuánto en cada uno?
2. El• Estado debe asignar el gasto entre los distintos pro-
gramas de modo tal que la utilidad social del último dólar
gastado en cada programa sea igual a la utilidad social del
último dólar gastado en los otros.
¿Qué tipos de impuestos debe establecer el Estado y cuánta
recaudar de cada uno?
3. El Estado debe distribuir el dinero a recaudar entre las
distintas clases de impuestos de tal modo que la desutilidad
social del último dólar recaudado con cada tipo de impuesto
sea igual a la desutilidad social el último dólar recaudado
con los otros tipos de impuestoPc)
14 Estas mismas reglas fueron establecidas con un poco más de ele-
gancia por Sir Hugh Dalton hace 50 años: «El gasto público •( . )
76
Si el Estado «funciona mal» en cualquiera de estos tres cam-
pos puede incrementar el bienestar de la comunidad ajustan-
do su tamaño, la magnitud de su gasto o el monto de los
impuestos hasta lograr, nuevamente la igualdad correspon-
diente.
IV. Resumen y conclusiones
En todo este tratamiento del «principio del máximo bene-
ficio social», las nociones claves han sido las de costos y be-
neficios sociales, utilidad y desutilidad social, ventajas y des-
ventajas sociales, y pérdidas y ganancias sociales. Tal como
se lo aplica al sector público, el principio considera que los
i,pgestns invnlurran. costos_sociales_y_ los_ gastos contiene)._
beneficios sociales, Las decisiones públicas congruentes con
eT-principio implican un equilibrio de ambos en todos los
márgenes pertinentes. Esto se cumple tanto para los gastos
exhaustivos como para los programas de transferencia de in-
gresos. Además, al evaluar los costos y los beneficios sociales
deben tenerse en cuenta los efectos de eficiencia económica
y de equidad.
debe emprenderse hasta el punto en que la ventaja que obtiene la
comunidad de un pequeño incremento del mismo ( ) se equi-
libre con la. desventaja de un correspondiente aumento en los im-
puestos! ( ) La autoridad pública, puesto que no es una persona
—sino solo en el sentido legal—, no puede estimar las utilidades
marginales de sus distintos gastos como lo hace un individuo. Pero
el principio general por el cual los hombres de estado deben pro-
curar guiarse es el mismo. La utilidad marginal de la comunidad
en todas las formas de. gasto público debe ser igual. La distribución
ideal del ( ) ingreso público total entre los diferentes impuestos
[está] ( ) dada por el requisito de que la desventaja social mar-
ginal —o desutilidad— de elevar el ingreso proveniente de todas
estas fuentes debe ser igual». (Principies of Public Finance, Nueva
York: Augustos Kelley, Inc., y Londres: Routledge and Kegan
Paul, 1922. pág. 14.) (Principios de finanzas públicas, Buenos Aires:
Ararl, s. f.)
77
dos
 5. Los efectos económicos de las deci-
siones públicas: costos y beneficios
sociales
La aplicación del «principio del máximo beneficio social»
requiere un cuidadoso balance de los efectos positivos (ga-
nancias económicas) y los negativos (pérdidas económicas)
generados por las decisiones públicas. Hemos considerado el
significado del principio, pero apenas se esbozó el análisis
de los costos y ganancias que supone una decisión oficial.
En este capítulo se examinará el proceso por el cual se ge-
neran y diseminan por toda la economía las ganancias y cos-
tos. Con ello empezaremos a completar el marco analítico del
«prin
cipio del máximo beneficio social».
I. Costos sociales de las decisiones públicas
Como hemos visto, las decisiones del Estado en materia de
gasto requieren que se recauden rentas en el sector privado,
principalmente mediante impuestos. Es evidente que la re-
caudación de impuestos implica un costo para el sector priva-
do. Los contribuyentes, al ceder una parte de sus ingresos,
se privan de los beneficios que podrían haber logrado de dis-
poner libremente de estos. A causa de los impuestos, no se
compran (y, por lo tanto, no se producen) automóviles, ca-
sas o películas cinematográficas, que se hubiesen adquirido
de otro modo. En consecuencia, el costo social de los im-
puestos consiste, para el sector privado, en la pérdida de
oportunidades de producir, consumir y disfrutar ciertos bie-
nes y servicios. Para determinar el costo de los impuestos es
preciso analizar esas pérdidas y calcular su valor.
A fin de aclarar esta afirmación, el efecto total de los im-
puestos puede separarse en dos categorías: sus efectos sobre
la e.iiciencia económica y sobre la equidad
(o la distribución
78
de ingresos). Cada uno de ellos debe examinarse escrupulo-
samente, pero antes consideraremos algunas nociones elemen-
tales y estableceremos ciertas distinciones básicas.
A. Impuestos directos e indirectos
La distinción entre impuestos directos e indirectos es su cla-
sificación más elemental. Cuando una persona sobre quien
recae un impuesto lo paga, ese es un impuesto directo. En
el caso de los impuestos' indirectos, es posible que la persona
sobre quien legalmente recae el impuesto evite pagarlo tras-
ladándolo a otra. Esta será, pues, quien lo pague, pero in-
directamente Este tipo de traslación puede tener lugar con
frecuencia cuando la persona gravada legalmente por el im-
puesto vende mercaderías e incluye el monto del impuesto
en el precio de venta de sus artículos, con lo que obliga al
comprador a pagarlo.
El impuesto al ingreso de las personas es de tipo directo; es
muy difícil trasladarlo a otros. Por otra parte, el impuesto
a la propiedad puede ser indirecto, en especial cuando aque-
lla es un bien de renta. En tal caso, el dueño puede trasladar
el impuesto a su arrendatario aumentándole el alquiler.
B. Incidencia y carga del impuesto
La incidencia de un impuesto, sea directo o indirecto, se
refiere a la fuente última del pago. De la persona que en
definitiva sacrifica su dinero cuando se recauda un impuesto
se dice que soporta la carga de este. Por lo tanto, la loca-
lización de la carga del impuesto determina su incidencia.
Aunque, por definición, la localización de la carga de un
impuesto define su incidencia, debe observarse que la carga
real de un impuesto (de 100 dls, por ejemplo) puede variar
según quién la soporta. Si un impuesto de 100 dls gravita
sobre un hombre muy rico, es probable que su carga real
sea menor que si recayera sobre uno muy pobre.1
1 Esto es cierto aun cuando la carga monetaria del impuesto sea
la misma para cada caso —digamos, 100 dls.
79
C. Tipos de impuestos
Es posible distinguir entre una multitud de impuestos, pero
existe un número limitado de variedades básicas. Aquí nos
centraremos en los impuestos al ingreso, a la propiedad, a la
herencia y a la compra y venta de bienes. Con el fin de for-
marse un juicio sobre la estructura impositiva global de una
sociedad, es preciso analizar los diferentes tipos de impues-
tos y sopesar los costos y ganancias que cada uno de ellos
implica.
En la mayoría de las sociedades modernas relativamente opu-
lentas, la médula del sistema impositivo es el impuesto al in-
greso. Como el nombre lo indica, esta forma de impuesto
relaciona la contribución fiscal de una persona con el monto
de su ingreso. En- Estados Unidos las «personas» gravadas
con el impuesto al ingreso son tanto los individuos como las
sociedades anónimas: los individuos que perciben ingresos y
las sociedades con fines de lucro deben ceder una proporción
de sus réditos al sector público.
Es importante señalar algunas de las características de este
tipo de impuesto. La primera: salvo pocas excepciones, el
impuesto al ingreso de las personas es directo, pero la in-
cidencia del impuesto al ingreso sobre las sociedades anóni-
mas no es tan obvia. Es cuestión muy debatida en qué me-
dida el impuesto al ingreso de las sociedades anónimas puede
ser trasladado, ya sea a los trabajadores en la forma de me-
nores salarios, o a los compradores de los productos de la
compañía por medio de mayores precios. En segundo lugar,
debe señalarse especialmente qué es lo que se grava con estos
dos tipos de impuesto al ingreso. En el caso del impuesto a
los individuos, se grava tanto su esfuerzo para obtener ingre-
sos como la productividad de su riqueza: cuanto más traba-
jen y mayores rentas reciban por sus propiedades, más im-
puestos pagarán. En el caso de las sociedades, lo que grava
el impuesto al ingreso es su éxito. Cuanto más elevados sean
sus beneficios, mayores impuestos pagarán.
La últirriá- observación relevante se refiere al concepto de
progresividad del impuesto. Existen tres .categorías posibles:
impuestos proporcionales, regresivos y progresivos. Una de-
terminada estructura impositiva puede poseer cualquiera de
80
los tres grados de progresividad, o quizá los tres para dife-
rentes niveles de ingreso. Con el impuesto proporcional al
ingreso una persona paga un porcentaje fijo del mismo ( p.
,
ej., 10%), sin que interese su nivel de ingresos. En el caso
de impuesto regresivo, lo que se paga disminuye, en rela-
ción con el ingreso, a medida que este aumenta. Si es pro-
gresivo, ese porcentaje se eleva junto con el incremento del
ingreso. Estas tres categorías están ejemplificadas en las cur-
vas de la figura 5-1.
Porcentaje del ingreso pagado en impuestos
Progresivo
Proporcional
Regresivo
o Ingreso
Figura 5-1.
Otro impuesto importante es el que grava los bienes inmue-
bles: casas, edificios y tierras. Este gravamen, conocido como
impuesto a la propiedad, pena a los individuos que tienen
derechos de propiedad sobre inmuebles —al menos en la me-
dida en que el impuesto es directo—. Si la incidencia del
1 impuesto a la propiedad puede trasladarse (p. ej., a los in-
quilinos en la forma de• alquileres más altos), se convierte en
indirecto y no pena la posesión de inmuebles. En este caso,
pena la ocupación de una propiedad alquilada.
El tercer tipo de impuesto importante es el impuesto a la
herencia. Con este gravamen, el sector público se apropia de
81
 cierta proporción de la riqueza de una persona fallecida, antes r:
de que se transmita a los herederos. Las normas que estable-
rt !
cen la cantidad que corresponde al Estado son complejas y,
en algunos casos, se requieren prolongadas tramitaciones ju-
diciales. Como «los muertos no pagan impuestos», el im-
puesto a la herencia gravita sobre los herederos. Además, es-
tos no pueden trasladar la carga del impuesto a otros. En
consecuencia, es un impuesto directo.
Puesto que los herederos son forzados, en definitiva, a ceder
parte de algo .que no poseían con anterioridad a la muerte
del testador, el impuesto a la herencia se considera menos ,
«penoso» que —por ejemplo— un gravamen equivalente so-
bre la renta. Igualmente, no debe pasar inadvertida la simi- it
litud que existe entre los impuestos a la herencia y a la pro-
piedad.
En cierto sentido, el impuesto a la herencia constituye una ,
forma especial de impuesto a la propiedad. La principal di-
ferencia está .en que, mientras los impuestos a la propiedad
se recaudan anualmente, el impuesto a la herencia se recauda
una única vez a la muerte del propietario.
La última categoría es el impuesto a la compra y venta de
bienes. En la mayoría de las sociedades constituye una fuen-
te importante de los ingresos fiscales. Las formas más comu-
nes son el impuesto a las ventas y los impuestos fijos sobre
determinados bienes (impuestos internos). En Estados Uni-
dos, por ejemplo, casi la totalidad de los gobiernos estadua-
1 es obtienen ingresos gravando la compra y venta minorista. ,
El gobierno nacional aplica impuestos fijos especiales a quie-
nes compran y venden cierto tipo de bienes, como licores,
cerveza, tabaco y nafta?
Aunque este impuesto grava transacciones determinadas y
es normal que el gobierno lo cobre directamente al vendedor,
se reconoce que incide tanto sobre el comprador como sobre
el vendedor. Por ejemplo: a pesar de que el impuesto sobre
las bebidas alcohólicas se carga al comerciante que las vende,
el comprador paga también una parte a través del aumento
del precio del licor. Como el vendedor puede trasladar parte
2 No es• muy conocido el hecho de que el gobierno federal establece
un impuesto interno de 200 dls a la venta de armas de fuego. ¡He
ahí un precedente para las leyes de control de armas!
82
de la incidencia de este impuesto al comprador, generalmen-
te se lo considera indirecto.
Los impuestos a la compra y venta de bienes pueden dife-
renciarse de dos maneras. Algunos son generales; otros, par-
ticulares. Algunos son ad valorem; otros, específicos. La dis-
tinción entre generales y particulares depende de si las tran-
sacciones imponibles abarcan todos los bienes en determinado
nivel de comercialización, o solo algunos. La mayoría de los
impuestos sobre las ventas minoristas son generales en el
sentido de que todos los bienes vendidos en esa forma so-
portan el gravamen. Sin embargo, es frecuente que se im-
pongan cargas especiales sobre ciertos bienes. En Estados
Unidos, el alcohol, el tabaco y la nafta reciben un tratamien-
to especial de ese tipo.
La distinción entre impuestos ad valorem y específicos gira
en torno a cuál aspecto del bien es el imponible. El aspebto
físico es la clave para fijar un impuesto específico. El monto
de un impuesto ad valorem sobre un bien depende de su va-
lor o su precio. Por lo tanto, un impuesto a las ventas del
3 ro es un impuesto ad valoren:: si se vende una corbatar en
1 di se recaudan 3 centavos; si se la vende en 2 dls se ob-
tienen 6 centavos. Ejemplo de impuesto específico sería un
recargo de 1 dl por cajón de cerveza vendido, o de 10 cen-
tavos sobre cada entrada de teatro vendida.
Al igual que los impuestos al ingreso o a la propiedad, estos
también son progresivos o regresivos, según sea la parte que
absorban del ingreso total de una persona. Por ejemplo, un
impuesto general a las ventas minoristas tiende a ser regre-
sivo, porque la proporción de sus ingresos que los pobres
gastan en la compra de bienes y servicios es mayor que la
de los ricos
De manera análoga, los impuestos particulares sobre ciertos
artículos suntuarios —como pieles, comunicaciones telefóni-
cas de larga distancia y joyas— tienden a ser progresivos
porque sus principales compradores son las personas pudien-
tes. Como estas suelen adquirir bienes más costosos que los
pobres, los impuestos td valorem son menos regresivos (más
progresivos) que los específicos.
83
D. Efecto de los impuestos sobre la eficiencia económica
En el capítulo 2 expusimos el funcionamiento de un sistema
de mercado en equilibrio. Puntualizamos que este responde-
ría a las preguntas sobre qué producir, cómo hacerlo y para
quién de acuerdo con los gustos y preferencias de los miem-
bros de •la sociedad —siempre que estuvieran respaldados
por la disposición a pagar—. Sostuvimos que, salvo ciertas
fallas del mercado (analizadas en el capítulo 3), el sistema
de mercado hará que se produzcan los bienes «adecuados»
con el método más efectivo o eficiente. Dicho de otro modo:
sin tener en consideración las fallas del mercado, el sisterno
de mercado genera el tamaño y la composición óptimos
del PNB.
La recaudación de impuestos puede afectar tanto el tamaño
como la composición del PNB de un país. Si ambos eran ópti-
mos con anterioridad a ella, es probable que altere estas va-
riables, reduciendo el bienestar económico de la sociedad."
Es posible que el PNB se contraiga y su composición res-
ponda menos a las preferencias de la sociedad.
Estudiaremos dos casos para demostrar de qué modo los im-
puestos pueden disminuir el bienestar económico de la so-
ciedad. En el primero de ellos se analizará cómo el impues-
to al ingreso puede afectar el tamaño del ingreso nacional
(PNB). En el segundo hemos de presentar el efecto de un
impuesto a la compra y venta de bienes sobre la composi-
ción del PNB.
1. Caso I: El impuesto al ingreso y el tamaño del PNB. Si
se eliminan muchas de las complicaciones y salvedades de
la teoría económica que explica el tamaño y el crecimiento
del PNB de un país, queda una afirmación muy simple:
Dado cierto nivel de la técnica, el PNB y su crecimiento de-
penden tanto del esfuerzo productivo que realizan los miem-
bros de la sociedad como de los recursos que dedican a pro-
ducir bienes de inversión (antes que de consumo).
3 Obsérvese que solo nos ocupamos de la imposición de tributos,
y no de la combinación gasto-impuesto.
84 1, 85
Cuanto mayores sean el esfuerzo productivo y el nivel de
inversión, más grande será el PNB del país y más rápido su
crecimiento. En símbolos:
PNB = f (E, I).
El PNB es una función del esfuerzo productivo (E) y del
nivel de inversión (I) —es decir, depende de ambos.
Aunque E e I determinan directamente el nivel y el creci-
miento del PNB, a su vez, están determinados por otras va-
riables. Nuevamente, reduciendo la teoría a lo esencial se
puede afirmar:
El esfuerzo productivo de una sociedad (E) depende de la
capacidad de sus miembros para realizarlo (Ce) y de su deseo
o voluntad de hacerlo (De ).
Análogamente, el nivel de inversión de una sociedad (I) de-
pende de la capacidad de los ciudadanos para invertir (C4
y de su deseo de hacerlo (Di).
Podemos escribir:
E = f (C., De),
I = f (C1 , Dt ).
Precisamente, un impuesto al ingreso puede alterar el tama-
ño del PNB del país al afectar las capacidades (Ca, C) y
los deseos (De, D4) de los miembros de la sociedad.
Consideremos primero cómo la implantación de un impuesto
al ingreso puede afectar la capacidad de esfuerzo productivo
(Ce ) de una sociedad. Muchas y complejas son las relaciones
entre el establecimiento de un impuesto y la capacidad para
trabajar, pero hay una que se destaca. Es indudable que
—hasta cierto punto—, cuanto mejor alimentado esté un
hombre y más agradable sea el ambiente en que vive, más
productivo será su trabajo. En efecto; a menudo, los pobres
son ineficientes como trabajadores a causa de su pobreza y
su mala alimentación y, a la vez, son pobres porque su tra-
bajo no rinde; se encuentran en un círculo vicioso. Un irn-
puesto al ingreso que gravite sobre los individuos que se
 encuentran en las escalas más bajas reducirá la eficiencia de La figura 5-2 ayuda a analizar estas preguntas. En el eje ho-
estos corno trabajadores productivos. Disminuirá su capaci- rizontal se representa el ingreso de una persona después de
dad para trabajar (Cc ) y, por ende, el PNB.4 recaudados los impuestos. El esfuerzo productivo (E) se
También es probable que un impuesto al ingreso influya so- representa en el eje vertical. La curva D. muestra cómo la
bre la capacidad de la sociedad para invertir (Cr). Una so- disposición de esta persona a trabajar se liga al ingreso que
ciedad impulsa su crecimiento económico cuando invierte le resta. La curva dice que una persona realizará más esfuer-
parte de su producción anual en máquinas, fábricas y otros zo a medida que su ingreso —deducido el impuesto— aumen-
bienes de capital. Este tipo de bienes incrementa la produc- te. Para un nivel de ingreso I realizará Ei unidades de es-
tividad de los obreros que los utilizan y permite que, en el fuerzo; para un nivel /2 incrementará dicho esfuerzo hasta
futuro, el PNB sea mayor que lo que sería sin ellos. Pero
para emprender la inversión una• sociedad tiene que distraer Esfuerzo productivo (E)
parte del gasto en bienes de consumo (alimentos, vestidos
y entradas de teatro), a fin de equiparse para el futuro —es
decir, adquirir bienes de inversión.
¿Qué sucede si se establece un impuesto al ingreso? Con
toda probabilidad, obligará a una reducción tanto del consu-
mo como de la inversión. Al absorber parte del poder adqui-
sitivo de la sociedad, deja menos «ingreso disponible» para
gastar ya sea en helados (consumo) o en un nuevo equipo
(inversión). Debido a que un nivel de inversión más bajo
implica una tasa menor de crecimiento del PNB, el impuesto
al ingreso tiene efecto negativo sobre el bienestar económico,
tanto a través de la variable Cr como de la variable Ce.
El efecto del impuesto sobre las «variables de deseo» (De
y Dr) opera mediante un conjunto de relaciones más com- a r 13 14
plejas, acerca de las cuales sabemos relativamente poco. La
causa es que tanto el deseo de realizar esfuerzo productivo Ingreso después del impuesto
(Do) como el de invertir (Di) están ligados a los incentivos Figura 5-2.
que motivan los actos humanos. ¿Están las personas dispues-
tas a efectuar un mayor esfuerzo productivo si reciben 2 «lis E2. Esto se corresponde con la noción tradicional de que el
por hora, que si obtienen 1,75 dls? ¿Un mayor beneficio incremento de la paga alienta a la persona a trabajar
esperado conduce a la gente a arriesgar sus recursos en una más. Si existe este tipo de incentivo, el efecto de un
nueva planta que tanto puede resultar un éxito como un impuesto al ingreso sobre el PNB resulta muy claro. La
fracaso? He ahí las preguntas a las que debe responderse para introducción de un impuesto al ingreso de las personas re-
considerar la influencia de un impuesto al ingreso sobre De duce el deseo de estas de realizar el esfuerzo productivo que
I" DI. Y tales respuestas no son evidentes. efectuaban con anterioridad. En consecuencia, el impuesto
tiene un efecto negativo sobre el PNB. A medida que el in-
4 Es interesante notar que una de las principales metas del intento greso disponible de las personas se reduce a causa de los
de reforma impositiva de 1969 fue eximir a los trabajadores clasi- impuestos, ellas despliegan menor esfuerzo productivo y el
ficados en la categoría de «pobres» del pago de impuestos al in-
greso personal. PNB desciende.
4,171,4i1 , r
•
Sin embargo, no es seguro que la curva sea como De. Quizá
se asemeje a Di. Es decir, puede presentar pendiente posi-
tiva para bajos niveles de ingreso (como D6) y negativa para
niveles elevados (como la línea punteada). Por ejemplo, los
individuos de altos ingresos pueden estar acostumbrados a
un determinado nivel de vida; si deben pagar un impuesto
al ingreso, es posible que trabajen más en un intento por
mantenerlo-. En tal caso, un impuesto que reduzca su ingreso
«disponible» de /4 a /a aumentará su esfuerzo productivo
de El a E2. Con este tipo de comportamiento, el efecto del
impuesto sobre el PNB será positivo: la reducción del ingre-
so disponible acarreará un mayor esfuerzo productivo y, por
ello, el PNB crecerá.5
Aunque la mayoría de la gente cree que la curva pertinente
muestra la forma de D, y no la de DI, he aquí la conclusión
del análisis económico más exhaustivo sobre esta materia:
La idea de que elevados impuestos al ingreso ( ...) reducen
seriamente los incentivos a trabajar ( . . .) y, por lo tanto,
obstaculizan el crecimiento económico ha sido presentada con
vigor y persistencia. Es normal que esa conclusión se con-
sídere evidente por sí misma (...) [ Sin embargo] (...)
existen tantas razones para creer que (...) el impuestq sig-
nificará un incentivo como para creer lo contrario.°
El análisis del efecto de un impuesto al ingreso sobre el deseo
de invertir (1)4) guarda estrecho paralelismo con el de la re-
5 Una de las razones por las que la influencia de los impuestos
sobre el esfuerzo productivo puede no ser negativa está relacionada
con un rasgo humano observado con frecuencia, a saber: el «consumo
conspicuo». Sir Hugh Dalton lo caracterizó así: «Existen muchas
personas que desean no solo estar bien, sino que esto sea visible para
quienes ellas consideran. sus rivales sociales. Por lo tanto ( ) surge
esa extravagancia ostentosa, cuyo ejemplo es la conocida historia de
Carnegie, que tenía cuatro choferes porque Astor, que vivía enfrente,
solo tenía 'tres. No es probable que el deseo de trabajar y ahorrar,
para poder disfrutar de esta vanidad, disminuya mucho ante los ma-
yores impuestos». (Principies of Public Finance, Nueva York: Augus-
tus Kelley, Inc., y Londres: Routkdge and Kegan Paul, 1922, págs.
76-77.) (Principios de finanzas públicas, Buenos Aires: Arará, s. f.)
6 George F. Break, «The Effects of Taxation on Work Incentives»,
Federal Tax Policy for Econornic Growth and Stability, Washington:
U. S. Congress, Joint Economic Committee, 1955, pág. 192.
88 4
ladón entre tal impuesto y el deseo de las personas por des-
plegar esfuerzo productivo. Existen razones para esperar que
el nivel de inversión descienda si los impuestos absorben
parte de los beneficios de la empresa. En primer lugar, las
inversiones suelen financiarse con las ganancias no distribui-
das como dividendos. Por otra parte, hay razones para creer
que un incremento de impuestos genera —en ciertas circuns-
tancias— un aumento de la inversión. Por ejemplo, el im-
puesto puede representar un compromiso del gobierno de
controlar una inflación que minaba la confianza de los inver-
sores. Pero en general se cree que tendrá un efecto desalen-
tador sobre la inversión. Es razonable suponer que la inver-
D.(?) De realizar
Deseo un esfuerzo
productivo Nc\-)
Impuesto 4/./f
al ingreso N PNB
Capacidad invertir
Figura 5-3.
sión y, por lo tanto, el PNB disminuirán si se establece un
impuesto nuevo sobre el ingreso de las empresas.
Del análisis de las variables que actúan sobre el nivel de la
actividad económica (C4, C., Di, 1240) parece desprenderse
que el establecimiento de impuestos o la modificación de su
nivel influye sobre el PNB de un país, sobre el bienestar
económico de sus habitantes y sobre la eficiencia económica
de su sistema de mercado. En particular, los lazos económi-
cos considerados indican que la fijación de un impuesto al
ingreso reducirá el nivel de producción anterior de la econo-
mía. Este resultado se resume en la figura 5-3. En ella, las
flechas expresan las relaciones entre las variables, y los sig-
nos, su dirección probable.
Caso II: Los impuestos a la compra y venta de bienes y la
composición del PNB. La eficiencia económica atañe a la
composición del producto total de una sociedad, al igual que
89
a su volumen. Mientras el primer caso se refería al proceso
por el cual los impuestos influyen sobre el tamaño del PNB,
este considerará la relación entre los impuestos y la compo-
sición del PNB. Corno se ha visto, exceptuadas las «fallas
del mercado», la lógica de la economía permite esperar que
la canasta de bienes y servicios producida por un sistema de ,
mercado libre sea la óptima. En consecuencia, si el estable-
cimiento de impuestos altera este patrón, puede sostenerse
que se ha reducido la eficiencia de la economía en cuanto a
satisfacer los deseos de los consumidores.
Dólares por unidad
O (Costo
incrementa')
D (Valor
incrementa!)
o. X, X o X, X,
Figura 5-4.
La eficiencia del sistema de mercado para que se produzcan
las cantidades «apropiadas» de las cosas «correctas» se ilustra
en el cuadro normal de oferta y demanda de la figura 5-4.
El precio del mercado competitivo, P, iguala el valor de la
última unidad comprada —justipreciado por el comprador—
con su costo de producción. Producir una unidad adicional
respecto de X j costará más que lo que reditúa; en cambio,
si la producción se detuviera antes de llegar a Xi sería posi-
90
bit producir nuevas unidades cuyo valor fuera más elevado -
que su costo. Por consiguiente, la producción X1 es la «co-
rrecta».
He aquí las preguntas: ¿La aplicación de un impuesto afecta '-
la cantidad producida y vendida de un bien? ¿Perturba el
equilibrio de mercado, libre? Para analizar estas cuestiones
se utilizará un impuesto específico a la compra y venta de -
bienes. Por ejemplo, un impuesto al vendedor de anteojos \
de X dls por par vendido.
Dólares por unidad
O' (incluyendo
el impuesto)
Anteojos
Figura 5-5.
Como se ha visto, un impuesto específico es una sanción
que el Estado impone al vendedor de un bien (o servicio)
por su producción y venta. Para el vendedor, el impuesto
equivale a un costo sobre cada unidad que vende. Si, por
ejemplo, el impuesto a los anteojos es de 2 dls cada par, los
costos del empresario aumentan en dicha cantidad por cada
unidad vendida. La relación de este enunciado con la figura
5-4 se vuelve evidente. Como la curva de oferta de la figura
91
 refleja los costos marginales de los vendedores del producto,
la aplicación de un impuesto unitario a las ventas modifica
el nivel de la curva. En efecto, la recaudación de un impues-
to de 2 dls por la venta de cada par de anteojos eleva el costo
marginal. Esta consecuencia se muestra en la figura 5-5.
A causa del impuesto, la curva de oferta ( costos marginales)
se desplaza hacia arriba en 2 dls por unidad, de O a O'. El
resultado es el mismo que si el vendedor de anteojos debiera
cubrir un costo adicional de 2 dls por unidad. El estableci-
miento de este impuesto modificará el precio de mercado y
la cantidad vendida —puesto que pena a la «oferta», no pue-
de dejar de alterar el equilibrio—. Mientras el equilibrio an-
terior al impuesto se establecía en E, con X1 unidades vendi-
das al precio Pi, al desplazar hacia arriba la curva de oferta
el impuesto genera un nuevo equilibrio en E'. Esto significa
un incremento del precio de Pi a P2, y una disminución de
la cantidad vendida de X1 a X2.7
Esta modificación del equilibrio indica con claridad que los
impuestos alteran realmente la composición del producto de
una economía. En particular, el efecto del impuesto general
a las ventas, de los impuestos sobre ciertos bienes y de los
otros impuestos a las transacciones comerciales es elevar el
precio del bien al cual se aplican y reducir la cantidad pro-
ducida y vendida. Al alterar el equilibrio del mercado libre,
disminuyen la eficiencia económica del sistema. Conducen a
una asignación de recursos y a un patrón del producto dife-
rentes de los que resultarían de la interacción entre las de-
mandas de los compradores, libremente expresadas, y los
castos de los vendedores Los bienes que soportan el inapues-
7 En la figura .5-5 puede analizarse también la incidencia en el
corto plazo de los impuestos a la compra y venta de bienes. Como
el efecto del impuesto es la elevación del precio, es evidente que
los compradores pagan indirectamente una parte del impuesto. En el
gráfico de la figura 5-5, el monto total de los impuestos es abfe
(2 dls por 021.2). De la misma los compradores pagan abdc, y los
vendedores cdfe. Sería bueno que el lector meditara sobre este re-
sultado. Un poco más de análisis muestra que la división del im-
puesto entre el comprador y el vendedor depende de la elasticidad
de las curvas de oferta y demanda. En realidad, el impuesto es com-
partido entre el comprador y el vendedor según la razón que existe
entre la elasticidad de oferta y la elasticidad de demanda. Sugerencia:
Ensáyese con una curva de demanda (oferta) infinitamente elástica.
! 92
ro se producen e intercambian en menor cantidad; en conse-
cuencia, la producción de los otros bienes es relativamente
mayor.
La fijación de impuestos afecta, entonces, la eficiencia eco-
nómica de la economía, puesto que influye tanto sobre el
tamaño como sobre la composición del producto final de la
nación. Como el PNB tiende a ser menor, y su composición,
distinta de la óptima, los impuestos implican un costo real
para la sociedad. Los que afectan de modo adverso la capa-
cidad y el deseo de trabajar, producir e invertir reducen el
PNB del país. Los principales tipos que traen esta consecuen-
cia son los impuestos al ingreso y a la compra y venta de
bienes. Los que gravan la producción de ciertos bienes tam-
bién disminuyen la eficiencia del sistema de mercado, en
cuanto a asignación de recursos. Aquí los principales culpa-
bles son los impuestos a las ventas y los que se aplican a de-
terminados bienes ( impuestos internos). En general, los im-
puestos a la herencia y a la propiedad son los más neutrales
(menos dañinos) en cuanto a su efecto sobre la eficiencia con
que el sistema de mercado asigna los- recursos de la sociedad
y produce los bienes que más desean los consumidores.
E. Efecto de los impuestos sobre la equidad (o sobre la
distribución del ingresa)
Si las decisiones del sector público en materia de impuestos
afectan la cantidad y composición del producto de una eco-
nomía, influyen aún más sobre el modo en que el ingreso
de una sociedad se distribuye entre sus miembros. En reali-
dad, la política impositiva es un instrumento de capital im-
portancia, por, medio del cual el Estado logra el grado de
igualdad (o desigualdad) de ingresos que estima apropiado.
En este apartado analizaremos solo dos tópicos dentro de la
cuestión más vasta der efecto de los impuestos sobre la dis-
tribución del ingreso de la sociedad. Primero, se indagarán
las implicaciones que tiene para la política impositiva un
juicio particular —pero generalmente admitido— acer-
ca de la relación entre el ingreso y el bienestar económico de
las personas. En segundo lugar, se examinará el efecto de los
tipos de impuestos más comunes sobre la distribución del
93
ingreso. El primero de estos tópicos considera la estructura
impositiva que debería existir sobre la base del juicio de va-
lor determinado que expondremos. El segundo, los efectos
distributivos reales de los diferentes impuestos; como trata
de una cuestión de hecho, no requiere un juicio de valor
previo.
Bienestar económico (utilidad)
en.
b _
a que perciben ingresos deben pagar impuestos, esos supuestos
Ingreso
Figura 5-6.
Si se acepta que un gobierno que adhiere al «principio del
máximo beneficio social» debe recaudar cierto monto de im-
puestos, se infiere que debe procurar dicho ingreso impo-
niendo a la sociedad la menor carga posible. Pero para refe-
rirse a la carga constituida por la recaudación de determinado
monto de impuestos, es preciso conocer la cuantía del bien-
estar económico que las personas obtienen con su ingreso o
—alternativamente— de la satisfacción que pierden cuando
se ven forzadas a sacrificar parte de él. A menudo se ha sos-
,
94
tenido que la relación entre el bienestar económico (o utili-
dad) de un individuo y su ingreso presenta la forma de la
curva UT de la figura 5-6. Esta curva muestra que a medida
que el ingreso aumenta se eleva la utilidad total, pero con
una tasa decreciente. En consecuencia, la curva UT tiene
pendiente positiva, pero tiende a achatarse. Si un hombre es
pobre, un dólar adicional significa mucho para él; si se vuel-
ve rico, un dólar más le proporciona una utilidad adicional
menor que cuando era pobre. La forma de esta curva expre-
s a el «principio de la utilidad marginal decreciente del in-
S
griesseo)>
a.cepta que todos los individuos de la sociedad extraen
de su ingreso un bienestar económico de cuantía pareja, y
que tiene sentido la operación de suma del bienestar de los
distintos individuos,8 se deduce que, para que la pena de
los impuestos sea pequeña, el sistema impositivo debe ser
progresivo. Esto ocurre porque 1 dl de ingreso restado
a un individuo rico significa una pérdida de satisfacción me-
nor que en el caso de una persona pobre. Aun si todos los r
exigen que aquellos sean progresivos —si el Estado quiere
que la pérdida de bienestar económico causada por su siste-
ma impositivo sea mínima.
Si la utilidad del ingreso es tal como se ha supuesto, es re-
lativamente fácil demostrar que los ricos deben sacrificar
I
8 Joan Robinson, la famosa economista británica, afirmó lo siguiente
acerca de los supuestos de esta clase: «Repugna a una mente estric-
tamente lógica toda discusión sobre la utilidad de más de un indi-
viduo. No es realmente justificable hablar de satisfacción máxima
para el conjunto de la población. Pero el sentido común alega que,
si consideramos a todos los individuos como exactamente semejantes,
es entonces permisible sumar sus satisfacciones, y que los seres hu-
manos son, en cuanto a sus necesidades económicas, suficientemente
parecidos como para que el tratamiento de la satisfacción global
resulte interesante. Sobre esta base podemos decir que, si dos indi-
viduos perciben el mismo ingreso real, extraen de él igual satisfacción.
También podemos decir que si un individuo tiene un ingreso real
mayor que otro, para él la utilidad marginal del ingreso es menor».
( Joan Robinson, The Economía o/ Imperfect Competition, Londres:
Macmillan and Co., 1933, pág. 318.) Es necesario destacar, sin em-
bargo, que muchos estudiosos contemporáneos consideran que esta
suma de satisfacciones carece de significado analítico. Para un tra-
tamiento más amplio véase la nota 13 del capítulo 4.
95
 una mayor proporción de sus ingresos que los pobres para
reducir• al mínimo el costo social de los impuestos. En la
figura 5-6, el punto It representa el ingreso de una persona
pobre, y el punto 12, el de una persona rica. Si se resta 1
dl a cada una, la persona rica se traslada a /2 — 1, y la
pobre, a /1 — 1. De la curva de utilidad total del ingreso
(UY) se deduce que la pérdida de utilidad que un impuesto
de un dólar significa para un hombre pobre (ab) es sustan-
cialmente mayor que la utilidad que cede el rico (cd). De
aquí a sostener que los ricos deben contribuir a la recauda-
ción con una mayor proporción de sus ingresos que los po-
bres —siempre que se desee recaudar los impuestos con la
menor pérdida posible de bienestar económico— 9 no hay
más que un paso.
Distintas clases de impuestos tienen efectos diferentes sobre
la distribución del ingreso. Algunos son progresivos, otros
neutrales, y otros incluso regresivos. Algunos impuestos pue-
den estructurarse para convertirlos en progresivos o regre-
sivos. El impuesto al ingreso es de este tipo. Aunque en casi
todos los países los impuestos al ingreso restan mayor pro-
porción del ingreso a los ricos que a los pobres, no necesa-
riamente es así. No se requiere un artilugio técnico para
transferir su carga a las personas de menores ingresos: bas-
taría con aplicar tasas más altas a los ingresos menores.
Por otro lado, los impuestos a la herencia son —casi sin ex-
cepción— progresivos. Para que se cobre impuesto, es pre-
ciso que haya un valor a legar. Además, la mayoría de los
países han estructurado este impuesto de manera de restar
una porción más importante a las herencias grandes que a las
pequeñas. Por razones análogas, el impuesto a la propiedad
también tiende a ser naturalmente progresivo. Los pudientes
son los principales propietarios en una sociedad.
9 Aunque este argumento proporciona una base lógica para apoyar
el impuesto progresivo, muchos de los que defendieron esta posición
en el pasado no creyeron necesario recurrir al «principio de la
utilidad marginal decreciente del ingreso». A juicio de muchos, el
simple argumento de que los inpuestos deben ser utilizados como
un instrumento para asegurar la equidad, para reducir la desigual-
dad de ingresos, es suficiente. Un ex funcionario del ministerio de
Hacienda británico expresó: «El hombre común puede estar de
acuerdo con el impuesto progresivo basándose en que, según él cree,
reduce la desigualdad».
II
96
II
En la categoría de los impuestos naturalmente regresivos se
encuentra el ya anticuado —pero antaño muy popular--- de
la capitación. En Estados Unidos, este impuesto se asoció
principalmente con la recaudación de un monto fijo de dó-
lares por cada votante. Como tal, requisa una proporción
más elevada del ingreso de los pobres que de los ricos —de-
finición de regresividad—.t° Por último, como ya lo señala-
mos, la mayoría de los impuestos a la compra y venta de
bienes suelen ser regresivos. Como los pobres gastan una
parte más grande de sus ingresos en las compras minoristas
que los ricos, los impuestos a las ventas restan mayor por-
ción del ingreso a los primeros que a los segundos.
II. Beneficios sociales de las decisiones públicas
Los impuestos significan un costo para el sector privado;
análogamente, el gasto del gobierno le otorga beneficios. Al
analizar los costos sociales de los impuestos, ya realizamos
gran parte del trabajo preliminar necesario para comprender
cómo los gastos públicos generan bienestar.
Así como fue indispensable distinguir los tipos de impues-
tos, también hay que distinguir las varias categorías de gas-
tos.-La
_ diferencia capital es la que media entre gastos exhaus-
tivos v no exhaustivos. Mientras los segundos cobran la for-
ma de donaciones directas a particulares o empresas, los pri-
meros se refieren a las compras de bienes y servicios por par-
te del Estado. Entonces, los gastos no exhaustivos o de
transferencia son exactamente lo contrarío de los impuestos.
En vez de pasar de los ciudadanos al Estado, el dinero reco-
rre el camino inverso. En el caso específico de Estados Uni-
dos, los beneficios de seguro social, la compensación por
desempleo y las pensiones a los veteranos constituyen ejem-
plos de gastos no exhaustivos.
10 La c..pitación como prerrequisito del voto estuvo ampliamente
difundida en los estados sureflos antes de que fuera derogada por la
reforma constitucional de 1964. Sin embargo, como simple impuesto
personal aún pervive en Estados Unidos —por ejemplo, en Cambriciae.
Massachusetts.
97
A. Gastos de transferencia
Como son pagos directos, el análisis del efecto de los gastos
de transferencia requiere el mismo conjunto de conceptos
que empleamos para considerar el efecto de los impuestos
en la economía. Por ejemplo: al igual que los impuestos, al-
gunos gastos de transferencia son directos (los beneficios del
seguro social), mientras otros son indirectos (pago de sub-
sidios a las aerolíneas). En el caso de las transferencias di-
rectas, los beneficios van a manos de quien recibe el pago;
en el otro caso, su incidencia o efecto puede ser trasladado
a otras personas. Por ejemplo, si se subsidia a una compañía
de aviación, además de sus propietarios quizá se beneficien
otros individuos. Si el subsidio es un aliciente para cobrar
tarifas más bajas, los pasajeros de la aerolínea obtienen parte
del beneficio.
También como los impuestos, los gastos de transferencia
pueden ser progresivos, regresivos o neutrales. En este caso,
la presencia o no de progresividad está determinada por la
proporción del ingreso del receptor compuesta por la trans-
ferencia. Si esta constituye una proporción mayor del ingreso
del pobre que del rico, es progresiva; en caso contrario, es
regresiva o neutral. Sobre esta base, los beneficios de seguro
social 'se consideran progresivos, como también lo son los
pagos por subsidios y cargas de familia. Nuevamente, la acep-
tación del «principio de la utilidad marginal decreciente del
ingreso» puede servir como base para defender una estruc-
tura progresiva de los gastos públicos de transferencia.
Es importante comprender que los gastos no exhaustivos o
de transferencia tienen efectos sobre la eficiencia económica,
a la vez que efectos redistributivos o de equidad. Como los
impuestos, pueden alterar la cuantía del PNB de la sociedad,
su composición, o ambos. Para analizar los efectos sobre la
eficiencia debe emplearse el marco desarrollado a propósito
de los impuestos. ¿De qué manera un gasto de transferen-
cia afecta la capacidad y el deseo de realizar un esfuerzo pro-
ductivo (Ce y De), y la capacidad y el deseo de invertir
(C4 y D4)? Para determinar el efecto de un gasto no exhaus-
tivo particular sobre el tamaño del PNB se requiere un ras-
treo de los efectos de la transferencia sobre las variables que
98 99
condicionan el nivel del PNB, a saber: De, Ce, C4 y De. En
la figura 5-3 se ha resumido el modo en que estas variables
afectan el nivel del PNB.
Las transferencias indirectas (como los subsidios —por uni-
dad— a las empresas que venden ciertos productos, por
ejemplo vuelos aéreos) afectan la composición del PNB a
través del mismo conjunto de relaciones que los impuestos
a la compra y venta de bienes. Otra vez, se debe analizar el
efecto de las transferencias sobre los costos marginales ( véa-
se la figura 5-5) para descubrir el modo en que es modifi-
cada la composición del producto nacional. En tanto que los
impuestos a la compra y venta de bienes elevan los costos
marginales y desplazan las curvas de oferta hacia la izquierda,
los subsidios por unidad reducen aquellos y desplazan estas
en sentido inverso. En consecuencia, el subsidio genera el
efecto opuesto sobre el producto que el impuesto a la com-
pra y venta de bienes.
B. Gastos exhaustivos
Para evaluar el efecto de los gastos públicos exhaustivos
sobre la economía es necesario un marco sustancialmente r
diferente del utilizado para analizar los gastos de transferen-
cia. Cuando realiza gastos exhaustivos, el Estado desempeña
un papel muy similar al de una empresa. Compra recursos
(tierra, trabajo, capital) o bienes al sector privado, pagán-
dolos con sus ingresos por impuestos. Transforma los insu-
mos adquiridos en bienes públicos apreciados por los ciuda-
danos y, por último, los vende o los cede libremente. Los
ejemplos actuales de gastos exhaustivos son la educación,
la defensa nacional, los servicios eléctricos, las carreteras,
los servicios postales, la capacitación técnica, la información
de mercado, la protección contra las crecientes, los vuelos
espaciales, la vivienda, los parques nacionales y las biblio-
tecas?'
11 Es un buen ejercicio determinar el modo en que el gobierno de
Estados Unidos asigna los servicios de estos productos públicos.
¿Cuáles entrega sin cargo? ¿Para cuáles establece un pago a la
manera de la empresa privada?
Debe recordarse que el sector público desempeña estas fun- ducción del sector privado. También en este caso debe pre-
ciones económicas porque efectos externos —u otras fallas guntarse: ¿Produce el Estado los bienes adecuados y en las
de mercado— impiden a la industria privada producir dichos cantidades convenientes?
bienes o la inducen a generar cantidades «incorrectas». 1 - Para responder a esta pregunta en lo que respecta al sector
U
público, debemos enfocar nuevamente los costos y las ga-
Dólares nancias de las decisiones. Presuponiendo que el objetivo del
sector público es satisfacer las preferencias y deseos de los
ciudadanos —la misma prueba que se exigía a las decisiones
CST
del sector privado—, son pertinentes las conocidas nociones
BST de disposición a pagar (demanda) y costos. Tómese como
ejemplo los servicios de capacitación técnica prestados por
el Estado (figura 5-7).
La primera pregunta que debe responderse al discutir la
prestación de estos servicios es: ¿En qué consiste la dispo-
sición a pagar los «productos» generados por la capacitación?
Si se ofrecen tales servicios, los ingresos de los trabajadores
capacitados tenderán a elevarse; por ende, ellos pueden estar
dispuestos a pagar algo para lograr dicha capacitación. La
productividad de los trabajadores se incrementará, y esto
o X tendrá el efecto probable de aumentar las ganancias netas
Dálares por unidad de las empresas; es posible que estas deseen pagar algo para
;
obtener tal beneficio. Los precios de los bienes producidos
por los trabajadores calificados pueden descender a causa de
la mayor productividad; los consumidores querrán pagar
algo por esto. Estos obreros instruidos podrán abandonar
las villas de emergencia, lo que disminuirá los costos socia-
les implícitos en esa situación; la sociedad toda estará dis-
puesta a pagar algo para llegar a esto. Todas estas disposi-
ciones a pagar se incorporan a la curva de los beneficios
sociales totales (BST) de la figura 5-7.
La segunda pregunta concierne a los costos que significa para
la sociedad ese servicio. Se necesitan maestros y locales. Los
trabajadores deben abandonar sus empleos durante los cur-
sos (lo que disminuye su contribución al producto social),
o xt Unidades de capacitación técnica etc. Todos estos costos se resumen conceptualmente en la
curva de costos sociales totales (CST) de la figura 5-7.12
Figura 5-7. En la parte inferior de dicha figura se representan los cos-

Como estos gastos exhaustivos suponen la producción de 12 En este análisis, los costos se refieren a los costos sociales tota-
bienes por parte del Estado, cabe utilizar aquí el modelo les de oportunidad de la inversión, y no solo a los costos en dólares
empleado para juzgar las «virtudes» y «defectos» de la pro- de los impuestos —que utilizamos antes.

' 101
100
tos sociales marginales (CSM) y los beneficios sociales mar-
ginales (BSM). Como se recuerda, estas curvas incrementa-
les están unívocamente relacionadas con las curvas «totales»
y pueden determinarse tan pronto se conocen estas. Ahora
se hace evidente cuál es la tarea del sector público, de acuer-
do con el «principio del máximo beneficio social»: proveer
servicios de capacitación técnica hasta que los beneficios
sociales de la última unidad dejen de sobrepasar a los costos
sociales. Este monto óptimo se halla en el punto X, de la
figura 5-7.
En este punto, la diferencia entre BST y CST —o sea, ab--
se vuelve máxima. En XI., los beneficios sociales marginales
(BSM) se igualan a los costos sociales marginales (CSM).
Por lo tanto, Xl es el monto «adecuado» de capacitación
técnica que debe proveer el sector público; es congruente la
con el «principio del máximo beneficio social».
Para evaluar el efecto de un gasto público exhaustivo sobre
la economía es preciso aplicar este criterio de comparación
entre beneficio y costo, beneficio social y pérdida social. Si
el beneficio que reporta a la sociedad excede al costo, el gasto
puede considerarse «eficiente». Un gasto de esa naturaleza
es de interés público y hay que realizarlo." 2
Debe observarse que esta discusión ha girado en torno al
valor del producto generado por el sector público en rea.
ción con el valor de los insumos requeridos. Es este tipo de
comparación el que debe llevarse a cabo para evaluar el 1
efecto del gasto sobre el PNB del país. Es una comparación I
de eficiencia económica y, por lo tanto, deja de lado con- 3
sideraciones de equidad o de distribución de ingresos. Por
ejemplo: según esta comparación de eficiencia, un proyecto 1
público que rinda 400.000 dls de beneficios con un costo y,
de 399.000 dls debe juzgarse como digno de realización, aun
si los ricos obtienen todos los beneficios y los pobres pagan 1
todos los costos. Pero, si las consideraciones de equidad son I
pertinentes, no debe ignorarse el efecto de un gasto exhaus-
tivo sobre la distribución de ingresos. Si los dólares de
ingreso de los pobres son más valiosos para la sociedad que
los dólares de ingreso de los ricos, interesa cómo se distri-
13 Estamos suponiendo que no cuenta el efecto que un gasto ex
haustivo de esa clase tenga sobre la distribución del ingreso.
102
buyan los costos y los beneficios de un gasto exhaustivo.
Se volverá sobre este tema en el capítulo 8.
III. Resumen y conclusiones
En este capítulo se ha analizado de qué manera las decisiones
del sector público imponen costos o confieren beneficios a
la sociedad. Los costos de aquellas se consideraron originados
principalmente por las decisiones de recaudar impuestos. A
causa de estos, tanto el volumen como la composición del
PNB del país se modifican y ambos cambios implican una
reducción en el bienestar de los ciudadanos. La capacidad
y el deseo de trabajar e invertir son- los eslabones vitales
para evaluar el efecto de los impuestos sobre el volumen
del PNB. La modificación del producto del mercado libre
a través de los impuestos es el instrumento por el cual cam-
bia la composición del PNB.
El marco desarrollado para analizar el efecto de los im-
puestos sobre la economía también ayuda a comprender la
forma en que los gastos públicos elevan el bienestar econó-
mico de la sociedad. Se consideraron tanto los gastos exhaus-
tivos como los no exhaustivos.
En este capítulo se enriqueció el esquemático marco analí-
tico presentado en el capítulo 4. Allí presuponíamos que las
decisiones públicas tenían costos y beneficios sociales; aquí
caracterizamos su naturaleza y el proceso por el cual recaen
sobre las personas que integran la economía. También sos-
tuvimos que el criterio básico para evaluar las decisiones
públicas sobre impuestos y gastos es el «principio del máximo
beneficio social».
103
6. El presupuesto federal: elaboración
y estructura

Nuestro tratamiento de la teoría económica del sector pú-

blico se ha limitado hasta ahora a cuestiones de índole con-
ceptual y analítica. Confiamos principalmente en la lógica de
la teoría económica para entender cómo opera el sistema
de mercado, dónde fracasa y por qué —cuando esto último
ocurre se hace necesaria la acción colectiva—. De manera
análoga, el modelo construido para.evaluar la importancia
de los gastos públicos y el costo de los impuestos se basó
en la lógica deductiva. Hasta aquí los conceptos de eficiencia
económica y equidad solo son nociones teóricas.
Tanto en este como en los capítulos siguientes pasaremos
de la teoría a los hechos. En este capítulo se examinará el
presupuesto del gobierno federal de Estados Unidos. Se in-
vestigará su composición, la fuente de sus ingresos y los
objetos de sus desembolsos. En el capítulo 7 se analiza la
estructura del sistema impositivo del gobierno federal, una
de las partes del presupuesto. En el capítulo 8 se discute la
otra parte: el gasto. El capítulo 9 relaciona ambas en el
tratamiento de la deuda pública.

I. El proceso de elaboración del presupuesto

La confección del presupuesto del gobierno de Estados Uni-
dos es una empresa titánica. Comprende a millares de indi-
viduos y millones de horas-hombre. En gran medida, el
gobierno federal y Washington giran alrededor del «ciclo
presupuestario».
Casi todas las personas que participan en el proceso de ela-
boración del presupuesto del gobierno federal están relacio-
nadas con uno de los cuatro primeros «actores». Ellos son,

107
en este orden, los jefes de los organismos federales, la Ofi-
cina del Presupuesto, el Presidente y el Congreso.
El presupuesto del gobierno federal, al igual que el de las
empresas y el de las familias, consta de dos partes: ingreso
, Planificación en las oficinas
Planificación en las reparticiones
1967 Preexamen en la Oficina del Presupuesto
Reelaboración en las reparticiones
} Solicitudes presupuestarias de las reparticiones
Revisión en la Oficina del Presupuesto
IIji } Revisión por parte del Presidente
} Subcomisiones del Congreso
Asignación de partidas por el Congreso
1968
Año fiscal 1969
1969
Figura 6-1.
y gasto. Sin embargo, cada año, el proceso presupuestario se
concentra principalmente en el lado del gasto. Esto ocurre
porque la estructura impositiva oficial está fijada por ley;
no es frecuente que cambie. Cómo la estructura de los ingre-
108 109
sos es estable, quienes tienen a su cargo la confección del
presupuesto ( tanto en el Poder Ejecutivo como en el Con-
greso), conocen aproximadamente los ingresos de que dis-
pondrán en el año.
Para observar cómo se forma un presupuesto tomemos uno
de los más recientes considerados por el Congreso: el pre-
supuesto del año fiscal 1969, que cubrió los gastos del go-
bierno federal desde el 1? de julio de 1968 hasta el 30 de
junio de 1969. Se lo empezó a elaborar en los primeros me-
ses de 1967, más de dos años antes de que expirara su
vigencia.
Para entonces, las oficinas individuales y las ramas de los or-
ganismos del Poder Ejecutivo redactaban planes respecto de
los programas que debían cumplir en el año fiscal 1969 y
procuraban dilucidar las medidas atinentes al presupuesto.
Esta labor se inició a pedido del director de la Oficina del
Presupuesto, quien remitió una circular a los secretarios y
demás representantes de los organismos federales. Esta ini-
ciación del ciclo presupuestario del año fiscal 1969 se re-
presenta en la figura 6-1.
El jefe de cada oficina o división recibe una estimación del
monto a que puede ascender su presupuesto total. Sobre la
base de estas cifras, calcula el gasto de los subprogramas de
modo de mantenerse dentro de los límites del presupuesto
total. Luego presenta esta primera estimación al jefe de la
repartición a que pertenece su oficina.
El jefe de la repartición u organismo, una vez que tiene en
sus manos todas las estimaciones de las oficinas, intenta
—con su equipo de asesores— coordinarlas para realizar un
primer cálculo del presupuesto de toda la repartición. Esto
se llevó a cabo en abril y mayo de 1967, un año antes de
que empezara a regir el presupuesto. Este presupuesto inicial
se confeccionó en estrecha colaboración con las oficinas y
divisiones.
En junio, el Presidente —asistido por personal de la Oficina
del Presupuesto— realizó el examen previo. La Oficina del
Presupuesto recibió los planes, los memorandos y los estu-
dios de las reparticiones, y preparó comentarios y críticas a
ellos. En esta primera revisión se tomaron decisiones: los
presupuestos y programas de ciertas reparticiones se incre-
 mentaron y los de otras fueron sujetos a reducciones &-
1h gastos. En agosto se comunicó a las reparticiones las conse
cuenCias presupuestarias de estas determinaciones. Para en1
14 • tonces, los jefes de aquellas tomaron decisiones adicionalesi
basándose en la información presentada por la Oficina del,
Presupuesto y en sus propios juicios; ciertos programas yi.1
los presupuestos de algunas oficinas sufrieron reducciones;
mientras otros fueron incrementados. Después de esto, las'
negociaciones entre los asesores de la repartición y los jefes'.
de las oficinas que la componen se concentraron en estas.'
decisiones del Poder Ejecutivo y de los responsables de cada'
repartición. Este proceso de negociación y reordenamiento
fue necesario para lograr que las estimaciones presupuesta-
rias de las reparticiones fueran congruentes con las decisiones
del Presidente y los departamentos. Ocupó a los funcionarios
encargados del presupuesto durante la mayor parte del ve-
rano.
Este proceso se complettó en octubre. En ese momento, las
reparticiones sometieron al juicio de la Oficina del Presupues-
to (y, por ende, indirectamente al del Presidente) sus peti-
ciones formales sobre el presupuesto, y memorandos defini-
tivos. Al mes siguiente, los expertos de la Oficina del Pre-
supuesto realizaron sesiones de revisión de tales peticiones.
En estas audiencias, los jefes de las reparticiones, acompa-
ñados por sus colaboradores, defendieron la estructura y
la cuantía de sus peticiones de presupuesto contra los son-
deos de los expertos.
Satisfechas estas objeciones y modificados los pedidos de
Presupuesto en consonancia con las decisiones del Poder
Ejecutivo, el equipo de la Oficina del Presupuesto reunió
todas las partes para someterlas a la revisión general del
director. Luego, el presupuesto fue enviado al Presidente
para su análisis. En este punto. el Presidente reconsideró
(y probablemente corrigió) las decisiones ya bosquejadas y
juzgó la congruencia del presupuesto con ellas. De acuerdo
con los ajustes resultantes de este proceso, el presupuesto
recibió su redacción definitiva y se imprimió. Todas estas
revisiones finales del presupuesto para el año fiscal 1969
ocurrieron en noviembre y diciembre de 1967.
El 29 de enero de 1968, el presidente Johnson sometió al
Congreso el trabajo en cinco volúmenes E/ presupuesto de -
I r Estados Unidos, año fiscal 1969, junto con su discurso anual
sobre el tema, en el que expuso y apoyó la cuantía y es- -
tructura del mismo. Cabe señalar aquí que este presupues-.-
to solamente representaba los deseos del Poder Ejecutivo_
y del Presidente; aún faltaba el paso principal: su aproba-
ción por el Congreso.
Después de la presentación realizada en enero, la responsa-
bilidad del presupuesto recayó en el Congreso. Su conside-
ración se inició en la Cámara de Representantes, primera -
responsable de los asuntos financieros. El Comité de Asig-_
n'aciones de la Cámara dio comienzo a tal acción legislativa.
Este comité cuenta con 51 miembros y está dividido en 13 -
subcomités, cada uno de los cuales es responsable de una.
clase determinada de gasto —agricultura, energía atómica,
trabajo, etc—. Cada subcomité realizó audiencias sobre la -
porción del presupuesto bajo su responsabilidad y redactó _
un proyecto de partidas que incluía sus recomendaciones.
Estos proyectos fueron luego presentados al comité en ple-
no, que los aprobó introduciendo en algunos casos leves _
cambios. El comité, a su vez, sometió los proyectos al juicio
de la Cámara. Allí fueron aprobados, a veces luego de mo-
dificaciones.
Después comenzó un proceso similar en el Senado. Inevita-
blemente, los proyectos de partidas aprobados por el Sena- -
do y la Cámara difirieron en tamaño y estructura. Como _
es habitual, las del Senado fueron las más voluminosas. Las
diferencias se resolvieron en un comité formado por un nú-
mero limitado de miembros de los dos cuerpos. Aprobado _
por ambas cámaras el informe del comité, la ley respectiva
pasó al Presidente para su firma.
La consideración del presupuesto por parte del Congreso -
abarcó varios meses: desde enero —fecha en que fue
presentado por el Presidente— hasta el otoño —ya comen- -
zado el año fiscal para el cual regirían las partidas—. En el -
caso del presupuesto del año fiscal 1969, la acción del Con-
greso no se completó hasta octubre de 1968, tres meses -
después de iniciado el año fiscal. Ante tal situación, las re- -
particiones operaron al nivel presupuestario del año fiscal
anterior. Los nuevos programas incluidos en el presupuesto
del Presidente estuvieron detenidos hasta que se aprobó el
proyecto de partidas .1
Este ciclo presupuestario duró, en su totalidad, alrededor
de 18 meses. Sin duda, el proceso es arduo, complicado y
lento. Dicho esto, debe agregarse que su propósito es per-
mitir que los controles internos del gobierno funcionen efi-
cientemente. Las demandas de las oficinas que pertenecen a
una repartición suelen ser controladas por el jefe de esta;
las solicitudes de las reparticiones, por el Presidente a tra-
vés de la Oficina del Presupuesto; el Presidente, por el
Congreso, y este —con sus distintos grupos de intereses y
sus dos cámaras— se controla a sí mismo y, a su vez, es
controlado por el pueblo. En realidad, este proceso de ne-
gociación es el que se espera del sistema político democrá-
tico en que descansa el gobierno federal. Por esta razón, el
presupuesto ha sido caracterizado como «un documento po-
lítico sin igual».
Aunque mucho podría decirse sobre este proceso de con-
fección del presupuesto, solo unos pocos puntos parecen dig-
nos de comentario. El primero: a causa de la dificultad,
complejidad y extensión del proceso, transcurre mucho tiem-
po antes de que un nuevo gobierno pueda reflejar en el
presupuesto sus puntos de vista. Por ejemplo, aun cuando
en enero de 1969 la administración de Nixon trató en primer
término la estructura del presupuesto, el primer «presupues-
to de Nixon» será realmente el del ario fiscal 1971, presen-
tado al Congreso un año después de la asunción del nuevo
administrador. Aquel presupuesto no entrará en vigor hasta
julio de 1970 —y siempre que el Congreso complete la le-
1 En esta breve consideración del proceso presupuestario salteamos
dos cuestiones que, por lo menos, deben ser mencionadas. La pri-
mera: la mayor parte de las listas de asignación de partidas no
pueden ser aprobadas por el Congreso a menos que la asignación
haya sido autorizada. El proceso de autorización de partidas se pro-
duce cuando un comité. del Congreso (p. ej., el Comité para las Fuer-
zas Armadas) presenta un proyecto autorizando a este a asignar
cierto monto a cada una de las partidas del presupuesto sobre las
que tiene jurisdicción (p. ej., una gestión militar). En segundo lugar.
aun cuando un presupuesto determinado haya sido aprobado, no
está prohibido que una repartición insista ante el Congreso para
obtener asignaciones suplementarias. Las partidas suplementarias si-
guen el mismo proceso que las regulares.
112
gislación sobre partidas a fines de junio—. Esta superposi-
ción —generada por el sistema— asegura que los cambios
entre una administración y otra no sean radicales en el sis-
tema político de Estados Unidos.
Además de este retardo, existe otro factor que garantiza la
estabilidad del presupuesto federal. Es la «incontrolabilidad»
de algunas de las principales partidas presupuestarias, cuyo
nivel de gasto está predeterminado por decisiones anteriores.
Por ejemplo: el pago de intereses por la deuda nacional está
fijado por los empréstitos de arios anteriores —en especial,
del período de la Segunda Guerra Mundial— y por las tasas
de interés de las obligaciones pendientes. El gasto anual por
beneficios sociales se determina por el número de ancianos
y el monto de beneficios que les corresponde por ley. Una
vez iniciada la construcción de una obra de gran magnitud,
se supone que los gastos continuarán hasta su finalización
—a veces, por más de una década—. En un reciente estu-
dio del presupuesto del año fiscal 1969 se estimó que el
48 %o de los gastos federales pertenecían a este tipo de gasto
incontrolable. Para las reparticiones individuales, el grado de
«controlabilidad» varía de O a 100 T'o. En el Departamento
de Agricultura, por ejemplo, el 62 To del presupuesto es
relativamente inmune a un efectivo control presupuestario.2
También a causa de esto, no es probable que ocurran cam-
bios radicales en el tamaño o en la estructura del presupuesto
federal.
La tercera característica significativa de este proceso atañe a
la separación entre el lado del gasto y el de los impuestos.
Como los impuestos y las partidas presupuestarias son con-
siderados por el Congreso en momentos distintos y por co-
mités diferentes (el de recursos y el de partidas), suele ol-
vidarse el importante principio de que un dólar de gasto
implica la recaudación de un dólar adicional de impuesto. El
hecho de no confrontar los beneficios de un gasto adicional
con los costos del impuesto adicional correspondiente se ha
2 Murray L. Weidenbaum, «Budget "Uncontrollability" as an Obs-
tacle to Improving the Allocation of Government Resources», en
U. S. Congress, Joint Economic Committee, Subcommittee on Eco-
nomy in Government, The Analysis and Evaluation of Public Ex-
penditures: The PPB Systenz, 1969.
113
señalado, con frecuencia, como el mayor defecto del proceso
presupuestario, al menos en el nivel del Congreso.
Por último, el procedimiento por el cual el Congreso con-
sidera las partidas, determina las prioridades y establece las
asignaciones es sumamente asistemático. Ni el problema más
importante en materia de prioridad y asignación —la dis-
tribución del gasto entre programas civiles y militares— es
confrontado de modo directo. Quizá la mejor descripción
de los defectos de esa rutina sea la presentada en el discurso
del diputado Joelson, de Nueva Jersey, ante la Cámara de
Representantes. En dicho discurso Joelson afirmó:
Como todas las listas de asignaciones tienen su comienzo en
la Cámara, la importancia del Comité de Asignaciones de la
Cámara es grande porque inicia el proceso. Sin embargo, a
pesar de su significación —o quizás a causa de ella—, el
Comité de Asignaciones opera de acuerdo con normas que
son tan arcaicas como antidemocráticas ( . ) Está com-
puesto por 51 miembros, pero se divide en 13 subcomités,
cada uno de los cuales ejerce jurisdicción sobre un campo
determinado de la actividad gubernamental.
. Las decisiones de los subcomités casi nunca son contro-
ladas por el comité en pleno, cuyas 'asambleas son meros
rituales de ratificación. Las atribuciones de los subcomités
son fijadas a discreción del presidente del comité después de
consultar a la minoría de los• miembros como si fueran pro-
pias de estos. En este poder de atribución del presidente está
implícita su capacidad para dar las pautas de todas las deli-
beraciones del comité y conformar las decisiones del mismo
a su propia imagen y de acuerdo con su propia filosofía po-
lítica ( ) Por ende, es comprensible que (el actual presi-
dente) se haya nombrado a sí mismo presidente del Subco-
mité de Defensa y se haya respaldado designando miembros
que tienen un punto de vista similar al suyo. Por ejemplo,
el miembro de mayor rango después del presidente es un
congresista que pertenece a la reserva del ejército con el cargo
de general.
Por otra parte, si el presidente cree que los fondos para un
determinado programa deben ser restringidos, todo lo que
tiene que hacer es nombrar en el subcomité respectivo una
114
niayaría de miembros que discrepen con dicho programa.
puede encontrarse un ejemplo de esto en la composición
del Subcomité de Trabajo y Salud, Educaci6n y Bienestar.
Este subcomité es el encargado de manejar el discutido 'pro-
grama contra la pobreza ...
Los presidentes de los distintos subcomités llevan la batuta
en ellos. Todos están muy bien informados acerca de las
reparticiones y los programas a su cargo —aunque no siem-
pre se muestren benévolos hacia estos—. Ellos organizan las
audiencias ( ) Una vez que cada testigo concluye su ex-
posición es costumbre que el presidente del subcomité lo
interrogue durante largo tiempo. No solo el testigo queda
exhausto, sino también los participantes. Si los miembros
del subcomité hacen algunas preguntas, por lo general son
muy breves.
Los subcomités tienen gran poder porque el comité en pleno
no puede conocer sus recomendaciones hasta el momento en
que se realiza la reunión conjunta para considerarlas ( ...)
Este sistema hace que las reuniones plenarias sean un formu-
lismo hasta el punto de convenirse en una farsa.
Las sesiones del comité en pleno convocadas para aprobar las
recomendaciones de los subcomités pocas veces insurnen más
de media hora, a pesar de que —invariablemente— signifi-
can la aprobación de gastos que ascienden a miles de mi-
llones de dólares ( ) La atmósfera no se presta para una
deliberación real o un cuestionamiento a fondo. Una sen-
sación de irrealidad asalta a la persona que en un lapso no
mayor que una hora tiene que votar, por ejemplo, una partida
de 62.000 millones de dólares para defensa. Aunque el hecho
de gastar 1.000 millones de dólares por minuto sea una ex-
periencia excitante, también es muy desalentadora.
Debe notarse que ni el Comité de Asignaciones de la Cá-
mara ni el del Senado adoptan un presupuesto total. En cam-
bio, a medida que completa sus audiencias para el año fiscal,
cada subcomité presenta su proyecto. Así, las partidas se
aprueban una por vez y los gastos nacionales crecen en de-
sorden. Es verdad que, en enero, el Presidente envía al
Congreso un presupuesto federal total confeccionado por la
Oficina del Presupuesto. Pero es solo consultivo. El Presi-
dente propone pero el Congreso dispone. Además, lo hace
115
por partes, lo cual significa que ni el Comité de Asignacio- empleado no se encuentran disponibles para financiar los
nes ni el Congreso mismo saben nunca por adelantado cómo gastos federales generales. Van a un fondo especial que cu-
se distribuirán los Porcentajes. No existe un sistema de prio- bre los beneficios del seguro social y otros pagos (principal-
ridades fijado con anticipación, y la participación relativa mente de transferencia). Por consiguiente, el impuesto al
de los diferentes reclamos —que compiten entre sí por el ingreso de las personas y el impuesto al ingreso de las so-
dinero federal— no se conoce hasta después de concluido el
proceso de asignación de las partidas.3 CUADRO 6-1
Impuestos federales de Estados Unidos, según fuentes
principales. Año fiscal 1969 (estimación)
II. La estructura presupuestaria Rentas
Monto Porcentaje
Para estudiar la estructura del presupuesto federal deben Fuente (millones de dólares) del total
analizarse sus dos partes: el gasto y el ingreso. Primero con-
sideraremos la estructura impositiva y luego el patrón de ingreso personal 84.400 45,4
Ingresos de las sociedades anó-
gastos. nimas 38.100 20,4
Aduana 2.300 1,7
Impuestos internos 14.800 7,9
Nafta 4.500 2,4
A. Ingresos del gobierno federal Bebidas alcohólicas 4.400 a 2,4
Tabaco 2.200 a 1,7
Considerada globalmente, esa estructura impositiva es sim- Otros 3.700 a 1,9
ple. Solo al escarbar su superficie se descubre la complejidad Transmisión gratuita de bienes 3.200 1,7
Nómina del personal empleado 40.500 21,7
de la política impositiva de Estados Unidos. Dejaremos para Otros 2.800 1,5
el próximo capítulo ese análisis en profundidad. Aquí se dis-
cutirá la importancia relativa de los distintos tipos de im- 186.100 100,0
puestos en cuanto al ingreso total que proporcionan. Tam- a Estimados de acuerdo con las tendencias del pasado.
bién se intentará formular una generalización acerca de quién Fuente: U. S. Treasury Department, Treasury Bulletin, págs. 2-3.
paga los impuestos federales.
El cuadro 6-1 enumera los tipos de impuestos federales y ciedades anónimas constituyen una proporción sustancialmen-
el monto recaudado en cada una de las categorías durante te mayor de los recursos aplicables a los programas de gastos
1969.- Como puede observarse en la especificación presenta- exhaustivos que la indicada en el cuadro 6-1.
da en dicho cuadro, el impuesto al ingreso de las personas Una vez conocidos el monto ideal de los ingresos recaudados
es la mayor fuente de ingresos del gobierno federal (alrede- por los impuestos y su importancia relativa, surge una pre-
dor del 45 To del total). Equivale a casi el doble del im- gunta lógica: «¿Quién paga estos impuestos?».
puesto al ingreso de las sociedades anónimas o de los im- Los cuadros 6-2 y 6-3 dan algunos testimonios sobre la dis-
puestos sobre la nómina del personar empleado —las otras tribución de la lista toral de los impuestos federales. La
dos fuentes básicas de ingresos—. Debe señalarse que la parte superior del cuadro 6-2 muestra el porcentaje de cada
mayor parte de los impuestos sobre la nómina del personal uno de los impuestos federales más importantes pagado, en
1960, por cada categoría de ingresos. La parte inferior se-
3 Con gressional Record, 29 de enero de 1968, págs H432-H433. ñala la proporción —por categoría de ingresos— del ingreso

116 117


familiar absorbida por estos impuestos. En este cuadro se que pagar por impuestos es menor que lo que cabría esperar.
comprueba que aquellos que ganan más de 10.000 dls anua- Mientras las familias que perciben más de 10.000 dls anuales
les pagan más del 42 % del total de los impuestos federales, pagan cerca del 30 % de sus ingresos, las que perciben bajos
ingresos -entre 2.000 y 5.000 dls- contribuyen con un
CUADRO 6-2 porcentaje casi igual: cerca del 27,5 %.
Distribución Porcentual de los impuestos federales Las cifras de la parte inferior del cuadro 6-2 permiten des-
de Estados Unidos, y porcentaje de los impuestos federales cubrir si un impuesto es progresivo o regresivo. Si la pro-
de Estados Unidos con respecto al ingreso para 1960 porción del ingreso absorbida por los impuestos aumenta a
medida que se eleva el nivel de ingresos, nuestra definición
Ingreso del capítulo 5 nos indica que el impuesto es progresivo. Si
de las Trans- Nómina esa proporción disminuye cuando se elevan los ingresos, es

socie- misión del regresiva. Así, advertimos que el impuesto al ingreso de las
Ingreso dades gratuita personal
per- anóni- Inter- de em- Total personas es progresivo, pues el porcentaje se eleva desde
sonal mas nos bienes picado federal 1,8 hasta 18,0. Por su parte, los impuestos internos y los
Ingreso impuestos sobre la nómina del personal empleado son pro-
familiar Distribución porcentual de los impuestos gresivos hasta los 4.000 o 5.000 dls, monto a partir del
cual se vuelven seriamente regresivos. La última columna
0- 2.000 0,6 3,4 4,6 4,6 2,5
2.000- 3.000 7,6 8,1 4,4 del cuadro muestra que toda la estructura impositiva tiende
1,7 5,1
3.000- 4.000 3,1 5,0 8,8 11,0 5,7 a equilibrar los distintos patrones de incidencia de los im-
4.000- 5.000 4,7 7,4 16,1 15,0 8,7 puestos individuales. Ella parece ser levemente progresiva,
5.000- 7500 17,4 17,8 38,9 34,7 23,3 excepto el segmento regresivo que va desde los 5.000 hasta
7.500-10.000 15,2 8,2 11,7 14,9 12,8
10.000 y más 57,3 53,1 12,3 100 11,7 42,6 los 10.000 dls. Se observará que el descenso de ese por-
centaje en dicho nivel de ingresos está motivado por la sin-
Total 100,0 100,0 100,0 100 100,0 100,0 gular incidencia del impuesto al ingreso de las sociedades
anónimas.
Porcentaje de los impuestos con respecto al ingreso
El cuadro 6-3 nos proporciona más información acerca de
0- 2.000 1,8 5,4 4,5 6,1 17,8 los contribuyentes. Muestra el porcentaje de los impuestos
2.000- 3.000 4,0 6,2 5,7 8,2 24,1 federales totales pagados por los residentes de cada uno de
3.000- 4.000 6,6 5,4 5,9 10,0 27,9 los 50 estados. También contiene un índice del monto de los
4.000- 5.000 6,7 5,4 7,3 9,3 28,7
5.000- 7.500 7,0 3,6 4,9 5,9 21,5 impuestos pagados -por habitante- en cada uno de los
7.500-10.000 8,0 2,2 2,0 3,4 15,6 estados Y un índice del porcentaje del ingreso de los habi-
10.000 y más 18,0 3,5 1,2 1,4 1,6 30,6 tantes del estado pagado en concepto de impuestos federa-
les.4 No sorprende que los estados de Nueva York y Califor-
Fuente: W. Irwin Gillespie, «Effect of Public Expenditures on te nia aporten los mayores montos de ingresos al gobierno fe-
Distribution of Income», en R. Musgrave, ed , Essays in Fiscal Fede-
ralism, Washington: The Brookings Institution, 1965. deral. Ambos son grandes y ricos. En conjunto, los residen-

4 Las cifras de las columnas 2 y 3 son indices. En ambas columnas,

y bastante más del 50 % de, los impuestos al ingreso per-
sonal y al ingreso de las sociedades anónimas. Sin embargo,
aun cuando ellos soportan una parte significativa de la carga
impositiva total, la proporción de su ingreso que tienen
la cifra para el conjunto de Estados Unidos se considera igual a 100
y la cifra para cada estado y región se estima con relación a 100. Por
lo tanto, si un estado tiene en la columna 2 una cifra de 110, esto
significa que sus impuestos per cápita alcanzan al 110 96 de los de
la nación toda.

118


CUADRO 6-3 CUADRO 6-3 ( continuación)

Porcentaje de impuestos federales de Estados Unidos pagados
por los residentes de los 50 estados, con respecto al total; Porcentaje
del ingreso
índice de impuestos per cápita, y porcentaje del ingreso pagado en
pagado en concepto de impuestos federales, en relación con concepto de
el promedio de Estados Unidos Impuestos impuestos
Porcentaje per rápita, federales,
relaci n
del total de con relación al con al
Porcentaje
impuestos promedio de promedio de
del ingreso federales
Estados Unidos
Estados Unidos
pagado en Región o estado (1) (2) (3)
concepto de
Impuestos impuestos
per cápita, federales, Distrito de Columbia 0,64 156,4 116,6
total de con relación al con relación al
Porcentaje
del Virginia 1,99 87,0 98,8
promedio de promedio de Virginia Occidental 0,65 70,3 95,6
federales Estados Unidos Estados Unidos
impuestos Carolina del Norte 1,77 69,8 92,4
(1) (2) Carolina del Sur 0,78 59,0 86,7
Región o estado (3)
Georgia 1,68 74,3 93,7
Florida 2,96 98,4 111,3
Total. 50 estados y Centro sudeste 4,18 63,4 89,9
distrito de Columbia 100,00 100,0 100,0 Kentucky 1,10 67,4 89,9
Nueva Inglaterra 6,73 117,2 107,1 Tennessee 1,41 71,3 95,6
Maine 0,43 84,5 101,3 Alabama 1,10 61,5 88,3
Nueva Hampshire 0,36 103,0 109,1 Mississippi 0,57 48,0 80,9
Vermont 0,19 92,4 107,1 Centro sudoeste 7,30 76.2 93,3
Massachusetts 3,16 114,7 103,2 Arkansas 0,58 57,7 85.7
Rhode Island 0,48 104,5 101,9 Louisianii 1,23 66,9 87,5
Connecticut 2,11 144,0 115,9 Oklahoma 0,99 77,8 93,7
Atlántico Medio 22,55 120,1 106,6 Texas 4,50 82,4 96,J
Nueva York 12,18 130,8 109,8 Región montañosa 3,46 87,4 96.5
Nueva Jersey 4,25 121,0- 103,3 Montana 0,30 83.5 94,9
Pennsylvania 6,12 103,0 102,8 Idaho 0,27 75,5 89,4
Centro nordeste 21,50 108,9 100,2 Wyoming 0,16 97,4 104,6
Ohio 5,44 102,9 100,0 Colorado 0,96 95,1 96,6
Indiana 2,44 96,6 93,5 Nuevo México 0,38 74,0 91,8
Illinois 6,81 123,8 103,9 Arizona 0,70 85,9 99,6
Michigan 4,80 111,4 101,6 Utah 0,41 79,3 93.1
Wisconsin 2,01 94,4 94,6 Nevada 0,28 127,1 106,3
Centro noroeste 7,35 90,1 94,6 Pacífico 13,86 110,0 96,0
IVErmesota 1,67 91,6 94,4 Washington 1,51 97,7 91,3
Iowa 1,23 87,0 88,2 Oregón 0,97 96.8 97,6
Missouri 2,35 100,8 105,5 California 10,92 114,4 97,1
Dakota del Norte 0,23 68,0 84,3 Alaska 0,13 93,3 80,1
Dakota del Sur 0,24 67,8 85,5 Hawaii 0,33 90,1 87,1
Nebraska 0,66 88,7 93,3
'Cansas 0,97 83,8 87,0
Atlántico Sur 13,07 88,0- 101,9 Fuente: U. S. Congress, Committee on Government Operations, Fede-
Delaware 0,50 190,6 158,7 ral Revenue and Expenditure Estimates for States and Regions, Fiscal
Marylwad 2,10 114,7 105,0 Years 1965-67, Washington, 1968.

120 121
 tes de estos dos estados contribuyen con casi una cuarta el Presidente al Congreso tiene información para contestar a
parte del total. Los estados de Alaska y Wyoming se en- ambas preguntas. En él los gastos se detallan tanto en cuanto
cuentran en el otro extremo de la escala. Juntos, contribu- al organismo que los realiza como a la función o tipo de
yen con menos del 0,25 % del total de los impuestos fe- programa a que serán dedicados. Los cuadros 6-4 y 6-5 re-
derales. sumen esta doble descomposición del presupuesto presenta-
En cuanto a impuestos per cápita, el estado de Delaware do por el Presidente para el año fiscal 1969.
ocupa el primer puesto. El ciudadano —como promedio—
paga anualmente en impuestos casi el doble que en el con- CUADRO 6-4
junto de Estados Unidos.5 Los estados de Missíssippi y Ar-
kansas están en último lugar, con una contribución por ha- Gastos del presupuesto federal, según funciones.
bitante que es casi la mitad del promedio nacional. Ello se Año fiscal 1969 a
debe a que los ingresos per cápita en estos estados son sig- Desembolsos
nificativamente menores." (millones
Tal como se observa en la última columna, el monto del Función de dólares) Porcentaje
ingreso que se paga en concepto de impuestos federales
Defensa nacional (excepto Vietnam) 52.200
varía, entre los distintos estados, desde el 80 % del prome- Asuntos internacionales (excepto 27,7
dio nacional hasta cerca del 160 %. Otra vez, el primer pues- Vietnam) 3.900
Vietnam 2,0
to lo tiene el estado de Delaware. El porcentaje de su in- 29.200 15,5
greso pagado en impuestos federales es de casi el 160 % del Investigación y tecnología espacial 4.200
Agricultura y recursos agrícolas 2,2
promedio de Estados Unidos. Alaska y Mississippi están en 15..940000 2,9
Recursos naturales
último término, con un índice levemente superior al 80 %. Comercio y transporte 1,0
8.000 4,2
Vivienda y desarrollo comunitario 2.300
Salud y bienestar social 1,2
48.800 25,8
Educación y recursos humanos 7.100
B. Gastos del gobierno federal Beneficios y servicios para los vete- 3,8
ranos de guerra 7.700
Interés sobre la deuda pública 15.200 4,1
Así como la estructura de los ingresos federales tiene varias Otros 8,0
dimensiones, lo mismo ocurre con la estructura del gasto fe- 3.000 1,6
deral. Dos dimensiones relevantes están implícitas en estas Total 188.900 100,0
preguntas: «¿Quién realiza el gasto?» y «¿En qué progra-
« No incluye las transacciones intergubernamentales.
mas se efectúan los gastos?». El presupuesto presentado por Fuente: The Budget of Me United States Government, 1970, pág. 69.
5 En los últimos años, cada ciudadano de Estados Unidos paga entre
600 y 700 dls en impuestos federales. Esto corresponde aproximada- En el cuadro 6-4, el presupuesto total se presenta de acuerdo
mente al 20 % del ingreso de un individuo medio. con la función o actividad hacia la cual se canalizan los gas-
6 En el cuadro 6-3 las cifras son, en algunos casos, estimaciones tos. El nivel de gastos militares para el año fiscal 1969 se
muy burdas Esto ocurre debido a la dificultad en determinar la calculaba en casi 52.000 millones de dólares —el mayor
incidencia de los impuestos que pueden ser trasladados, tales como
el impuesto al ingreso de las sociedades anónimas. Por ejemplo, se rubro del presupuesto—. Debe observarse que esta suma
considera en general que en este cuadro Delaware tiene una posición no incluye otros 29.200 millones destinados a gastos mili-
alta debido a que es el lugar de residencia de las casas matrices de tares para la guerra de Vietnam7 El otro rubro importante
muchas de las mayores sociedades anónimas del país. Al asignar el
impuesto al ingreso de las sociedades anónimas se le da más peso 7 Muchos han sostenido que esta cifra subestima el total de los gas-
a la ubicación de la casa central del que realmente merece.
tos oficiales en Vietnam durante el año fiscal 1969.

1" 123


del presupuesto es el del gasto social en salud pública, sub- lel ',O c..; ".1 r-; in so
sidios a los trabajadores y bienestar. En esta cifra se cuen- 00 en en ne
tan los pagos de beneficios por los programas de atención
médica y seguridad social. En conjunto, estos dos gastos re-
00_ in,
CUADRO 6-5 o'

Gastos del presupuesto federal por organismo.

Año fiscal 1969 a
Lr.1. noq in
-a- n tr,
Desembolsos „fri ,-47
(millones
Organismo de dólares) Porcentaje

Legislativo y judicial 400 0,2

Oficina del Presidente 5.200 2,8 Jfl. 1-t
Departamento de Agricultura 7.700 4,1 O 00 o 00- 0
Departamento de Comercio 900 0,5
Departamento de Defensa 79.000 41,7
Departamento de Salud, Educación
y Bienestar Social 46.300 24,5
Departamento de Vivienda a-. -eu 0‘ C`,1 rel
y Urbanismo 2.000 1,1 O 0 0
500 0,3
-se o -
Departamento de Interior
Departamento de Justicia 500 0.3
Departamento de Trabajo 3.700 2,0
Dirección de Correos 900 0,5
Departamento de Estado 400 0.2 2.1 co so_ r-
a•w
Departamento de Transporte 6.000 3,2 c co rn
Departamento del Tesoro 16.300 8,6 C.2 bl)
Comisión de En,ergía Atómica 2.500 1,3
Consejo Nacional de Aeronáutica
y Actividades Espaciales 4.200 2,2
Consejo de Veteranos de Guerra 7700 4,0 ,
O: :O e-e,ni, ni_ --e
Otros 4.700 2,5 O 000000r
' 112

Total 188.900 100.0

a No incluye las transacciones intergubernamentales.

Fuente: The Budget of the United States Government, 1970, pág. 487. á eir‘
á • 0_o.
'
presentan casi las tres cuartas partes del presupuesto federal.
Las mismas pautas se observan cuando el presupuesto se O o o 0 o o 4
O 0 00 o
detalla en cuanto a los organismos, tal como lo muestra el o co o u-
-‘ E
co
9 is9" 8
Ni
e r . -N- ”-; r4 o >..
cuadro 6-5. 914'
Ea' O
Los cuadros 6-6 y 6-7 indican el modo en que los gastos O 000 o 8
o o o o N-, o
federales se asignan entre las personas de diferentes niveles .--s

124 125
de ingreso y de posición social. Estos datos son similares a
los de los cuadros 6-2 y 6-3, que mostraban la distribución
de la carga impositiva. La información contenida en estos
cuadros responde a la pregunta: «¿En beneficio de quién se
realizan los gastos federales?».
El cuadro 6-6 presenta la asignación de los gastos federales
de 1960 entre las familias agrupadas en las diferentes cate-
gorías de ingresos. Por su cuantía, los gastos de seguridad
social y los gastos generales tienen el mayor efecto en cuanto
a la distribución del ingreso. Como se deduce del cuadro, los
gastos de seguridad social representan una significativa por-
ción del ingreso de las familias más pobres. Por esta razón,
básicamente, las categorías de ingresos bajos exhiben un alto
porcentaje de entradas por concepto de gastos públicos en
relación con su ingreso, tal como lo muestra la columna fi-
nal del cuadro 6-6. En realidad, los «beneficios» por gastos
federales recibidos por los grupos cuyo nivel de ingresos es
el más bajo representan el 85 % del ingreso familiar.
Es necesario decir algo importante acerca de estos guarismos
—en especial, en lo que respecta a la categoría de los gastos
generales—. Las distribuciones del cuadro 6-6 se basan en
supuestos razonables acerca de quiénes se benefician con las
diferentes formas de gasto público. Pero en el caso de los
gastos en bienes públicos (p. ej., defensa nacional) es muy
difícil —si no imposible— determinar con precisión los
beneficiarios. Los datos presentados en la columna de gastos
generales suponen que los beneficios de estos bienes públicos
se distribuyen —en general— de igual modo que el ingreso
nacional. Como representan casi la mitad del total de los
gastos federales, la formulación de diferentes supuestos
—también razonables— modificaría sustancialmente el pa-
trón presentado en la última columna.
En el cuadro 6-7 se indica la ubicación geográfica de los
receptores de los gastos del gobierno federal. Es análogo al
6-3.3 Si bien, como hemns visto, Nueva York y California
8 También las cifras de es cua.,_ son discutibles. Muchos gastos
públicos son tan difíciles de determinar por regiones como lo son,
por ejemplo, las entradas por el impuesto al ingreso de las sociedades
anónimas, Las estimaciones sobre la distribución de muchos de los
gastos se basan solo en supuestos razonables. En el caso de otros
1.26
contribuyen con el mayor monto de impuestos, también re-
ciben las sumas más importantes del gasto. En conjunto, am-
bos reciben casi el 20 96 del gasto total. Sin embargo, en
cifras per cápita, Nueva York recibe sólo alrededor del 82 96
del promedio nacional de gasto per cápita, y California, casi
una vez y media dicho promedio. En cuanto al gasto per cá-
pita recibido (en relación con el promedio del país), Alaska,
Hawaii y el distrito de Columbia ocupan el primer puesto,
con más del 200 % del promedio nacional en cada caso;
Michigan y Wisconsin están en el último lugar, con menos
de dos tercios.
La columna final del cuadro 6-7 compara los estados según
el porcentaje del gasto federal recibido respecto del ingreso.
Dos factores explican la posición relativa de un estado en este
cálculo: el monto del gasto federal nue recibe y la cuantía
de su ingreso total. Cuanto más gasto recibe, más alta es su
posición. Por el contrario, cuanto más rico es el estado, más
bajo será su puesto. Nuevamente encabezan la lista Alaska,
Hawaii y el distrito de Columbia. En este cálculo, los es-
tados sureños y los de la región montañosa suelen estar en
posiciones altas; los gastos federales recibidos pór casi todos
ellos constituyen una proporción mayor de su ingreso que el
promedio nacional. Al final de la lista se encuentran Mi-
chigan e Illinois, que exhiben entradas por ese concepto
—en relación con su ingreso— de solo el 60 96 del prome-
dio nacional. En general, los estados industriales del norte
muestran un porcentaje sustancialmente menor que el resto
del país.
A partir de la primera y segunda columnas de los cuadros
6-3 y 6-7 puede calcularse el efecto neto de los impuestos y
los gastos federales para cualquier estado. Como las cifras
gastos, ni siquiera puede decirse esto. Por ejemplo, los contratos de
defensa se asignan al estado del primer contratista aun cuando este
subcontrate una gran parte del mismo a firmas de otros estados.
Aunque no hubiera subcontratan:16n, este procedimiento de estimación
seria cuestionable. No existe razón para creer que la distribución
regional de los beneficios de la defensa nacional está relacionada con
la distribución de los contratos de defensa. Para una excelente dio.
cusión sobre la dificultad de asignar los ingresos y los gastos
los estados, véase Selma Mushlcin, «Federal Grants and FederalentreEx-
penditures», National Tax Journal, vol. X. n9 3, septiembre de 1957,
págs. 193-213.


CUADRO 6-7
Porcentaje de gastos federales de Estados Unidos asignados Porcentaje
a los residentes de cada uno de los 50 estados, con respecto Gastos de gastos
per cápita
al total; índice de gastos per cápita, y porcentaje de gastos respecto
Porcentaje recibidos, del ingreso,
con respecto al ingreso, en relación con el promedio de del total con relación con relación
Estados Unidos de gastos al promedio de al promedio de
Región o estado federales Estados Unidos Estados Unidos
Porcentaje
Gastos de gastos Carolina del Norte 2,14 34,4 111,8
per cápita respecto Carolina del Sur 1,23 93,6 137,5
Porcentaje recibidos, del ingreso, Georgia 2,46 113,1 142,6
del total con relación con relación Florida 3,38 112,7 127,4
de gastos al promedio de al promedio de Centro sudeste 5,65 85,6 121,4
Región o estado federales Estados Unidos Estados Unidos Kentucicy 1,45 88,7 118,4
Tennessee 1,58 79,7 106,9
Alabama 1,66 92,9 133,5
Total, 50 estados y
distrito de Columbia 100,0 100,0 100,0 Mississippi 0,96 80,2 135,2
Nueva Inglaterra 6,36 110,8 101,2 Centro sudoeste 9,81 92,5 125,5
Maine 0,49 98,1 117,6 Arkansas 0,75 75,1 111,4
Nueva Hampshire 0,30 86,6 91,7 Louisiana 1,63 83,5 115,7
Vermont 0,21 98,5 114,2 Olclahoma 1,35 106,5 128,2
Massachusetts 2,85 103,6 93,2 Texas 6,08 111,3 129,8
Rhode Island 0,56 122,2 119,2 Región montañosa 4,62 116,9 129,0
Connecticut 1,95 132,7 106,7 Montana 0,46 127,7 145,2
Atlántico Medio 14,99 79,8 70,8 Idaho 0,35 87,7 103,9
Nueva York 7,60 81,6 68,5 Wyoming 0,20 148,7 153,4
Nueva Jersey 3,03 86,2 73,6 Colorado 1,26 125,9 127,8
Pennsylvania 4,36 73,3 73,2 Nuevo México 0,64 124,6 154,5
Centro nordeste 13,81 69,9 64,3 Arizona 0,93 113,7 131,8
Ohio 3,82 72,2 70,2 Utah 0,54 104,0 122,1
Indiana 1,84 72,7 70,4 Nevada 0,24 110,1 92,1
Illinois 4,04 73,4 61,6 Pacífico 18,44 146,5 127,8
Michigan 2,76 64,1 58,4 Washington 1,87 120,4 112,6
Wisconsin 1,35 63,2 63,4 Oregón 0,78 78,4 79,1
8,44 103,4 108,7 California 14,45 151,4 128,5
Centro noroeste
Minnesota 1,56 85,2 87,8 Alaska 0,59 435,4 373,6
1,23 87,1 88,3 Hawaii 0,75 201,3 194,6
Iowa
Missouri 2,56 110,1 115,1
Dakota del Norte 0,47 141,7 175,7 Fuente: Véase el cuadro 6-3.
Dakota del Sur 0,40 112,6 142,1
Nebraska 0,82 110,9 116,7
1,40 120,3 124,9 de estas columnas pueden traducirse directamente a dólares,
Kansas
Atlántico Sur 17,88 120,5 139,4 caben afirmaciones como las siguientes. Por cada 12,18 dls
Delaware 0,27 102,1 84,9 que Nueva York entrega por impuestos federales, recibe
Maryland 2,82 153,9 140,9 7,60 dls en gastos; por cada 10,92 dls con que contribuye
Distrito de Columbia 1,33 334,6 249,5
Virginia 3,59 150,4 170,8 California, obtiene 14,45 dls; por cada 124 dls pagados por
Virginia Occidental 0,66 71,1 96,6 un residente de Illinois, recibe 73 dls; por cada 74 dls en-

128 129
1
tregados por un residente de Georgia, recibe 113 dls de
gastos.°
La comparación precedente demuestra que los estados de
Nueva Inglaterra y los del centro nordeste pagan más en
impuestos que lo que reciben en gastos. Lo contrario ocurre
con todas las otras regiones del país.
El efecto del sistema federal de impuestos y gastos sobre la
redistribución del ingreso entre las personas de diferentes
niveles de ingresos es similar al de redistribución geográfica.
¿Cuánto pagan los pobres en impuestos en relación con lo
que reciben en gastos federales? ¿Cuánto lo ricos? Aunque
en los cuadros 6-2 y 6-6 aparecen algunos indicios sobre
este punto, los resultados de un estudio más detallado se
resumieron en un artículo reciente.
Entre el impuesto progresivo al ingreso de las personas y
el total de las operaciones del fisco ( cuánto percibe el Es-
tado, de qué fuente y en qué gasta lo obtenido), la redis-
tribución del ingreso en favor de las categorías más po-
bres ( . ) se produce de manera muy acusada. En 1965, el
año más reciente para el cual se cuenta con cifras, se ha
estimado positivamente que las personas con ingresos me-
nores de 2.000 dls percibieron, por cada dólar cedido en im-
puestos, 3,88 dls de beneficios. De hecho, los beneficios per-
cibidos exceden de los impuestos pagados hasta la categoría
cuyo nivel de ingreso es de 5.999 dls, para la cual los bene-
ficios y los impuestos se compensan. Para la categoría de
6.000 dls a 7.499 dls de ingreso, los beneficios percibidos fue-
ron solo de 89 centavos por cada dólar cedido en impuestos;
para la categoría de los 7.500 dls a los 9.999 dls, los bene-
ficios descendieron a 78 centavos, a 65 centavos para la
categoría de ingresos de los 10.000 dls a los 14.999 dls y,
por último, a 37 centavos para aquellos cuyo nivel de in-
gresos era de 15.000 dls o más."
9 Las dos primeras de estas afirmaciones fueron hechas comparando
las cifras de la primera columna de los cuadros 6-3 y 6-7. Las dos
segundas se basan en las cifras de la segunda columna de estos
cuadros.
10 Haig Babian, «Can Taxes do More than Raise Revenue?», Sa-
lurday Review, 22 de marzo de 1969, pág. 32.
130
III. Resumen y conclusiones
En este capítulo se consideraron los «hechos» del presupues-
to federal. Es preludio para los próximos dos capítulos, que
se centrarán —respectivamente— en el ingreso y en el gasto.
En la primera sección del capítulo se señaló la larga y ardua
ruta que sisui6 el presupuesto durante el período de un año
y medio, en que
fue confeccionado, debatido y aprobado.
Este procedimiento complejo y prolongado se juzgó nece-
sario para el funcionamiento efectivo de los «controles» del
sistema administrativo, como también seriamente afectado
por un ordenamiento institucional que determina su des-
cuidada consideración por parte del Congreso. Se observó
que tanto la construcción como la estructura del presupuesto
evitan los cambios bruscos en los patfones de gasto y las
asignaciones presupuestarias.
En la segunda sección del capítulo se examinaron el patrón
y las fuentes de los ingresos y los gastos federales. Se inten-
tó responder a las preguntas: «¿Quién paga los impues-
tos?», «¿Quién percibe los beneficios de los gastos?». Se
señaló que las respuestas no eran simples ni directas. Algu-
nos impuestos federales son regresivos y otros progresivos.
En líneas generales, el sistema impositivo es progresivo para
algunas categorías de ingresos y regresivo para otras. Lo mis-
mo puede decirse en cuanto a los gastos. Pero es innegable
que el sistema de ingresos y gastos redistribuye, tanto entre
los distintos grupos de ingresos como entre las diferentes
regiones geográficas, una enorme cantidad del ingreso de la
nación.
131
7. Efectos del sistema impositivo del
gobierno federal sobre la eficiencia, la
equidad y la estabilidad
En este capítulo abandonamos el cómodo punto de vista del
examen global y la generalización, para indagar los detalles
—los entretelones— del sistema impositivo federal. Se ha
visto que la parte del león de los ingresos del gobierno fe-
deral proviene de cuatro impuestos básicos: el impuesto al
ingreso de las personas, el impuesto al ingreso de las socie-
dades anónimas, los impuestos sobre la nómina del personal
empleado y los impuestos internos. Si de• la entrada total
por impuestos se deducen los «afectados» —aquellos que
van a engrosar directamente fondos especiales—, los im-
puestos al ingreso de las personas y al de las sociedades anó-
nimas representan casi el 80 % del «fondo general» de re-
cursos del Estado. En este capítulo nos concentraremos en
estos dos tipos.
En el capítulo 5 sostuvimos que la imposición afecta la eco-
nomía' porque altera tanto la asignación de recursos (eficien-
cia económica) como la distribución del ingreso (equidad).
Existe aún un tercer criterio para juzgar el «valor» de un
impuesto• su contribución a la estabilidad económica (o su
influencia negativa sobre ella). Si estimula automáticamente
la economía cuando esta entra en receso, o restringe el gasto
en momentos de inflación, su influencia es estabilizadora. Si
influye en sentido contrario actúa como desestabilizador.
Puesto que la estabilidad económica es un objetivo social bá-
sico, también consideraremos este criterio.'
1 Existe un cuarto criterio para evaluar un impuesto, que también
debe ser mencionado. Se trata de la dificultad en administrar el
impuesto que se refleja en el costo total de su recaudación y cum-
plimiento. G. L. S. Shackle estableció esta consideración muy bien:
«Como el trabajo y los problemas que causa la recaudación de im-
puestos no hacen bien a nadie y son una pura pérdida, es claro que,
si dos sistemas son iguales en todos los otros aspectos, será mejor el
132
I. El impuesto al ingreso de las personas
El impuesto al ingreso de las personas se recauda sobre los
ingresos de los particulares. Es, en consecuencia, directo.
Incide sobre el individuo sujeto a su pago. En general, su
carga no puede transmítirse. Como tal, es probable que su
efecto sobre los precios relativos de los bienes y los ser-
vicios sea pequeño, en especial si se lo compara con un im-
puesto al consumo o un impuesto interno. El efecto del
impuesto sobre la asignación de los recursos o sobre la efi-
ciencia se ejerce, entonces, por medio de su efecto sobre los
incentivos y la capacidad para trabajar e invertir: De, Di, Ce
y C. Como es un impuesto a las entradas de las personas,
afectará la equidad merced a la directa alteración de la dis-
tribución del ingreso.
Contrariamente a lo que se cree, el impuesto al ingreso de
las personas no se aplica a .todas las clases de ingresos per-
sonales. El concepto básico en la estructura tributaria es el
de rédito bruto. Algunos tipos de ingresos denominados
rentas exentas se omiten del cálculo de esta cifra. Los rubros
excluidos del ingreso bruto (para calcular el rédito bruto)
incluyen los beneficios sociales y las compensaciones por de-
sempleo, el interés devengado por los bonos de los gobiernos
estadual o local, y muchos tipos de remuneraciones adicio-
nales que los empleadores conceden a sus obreros. Como
lo que se paga en impuestos depende de lo que se incluye
en el rédito bruto, estas formas del ingreso están «exentas
de impuestos».2
que produzca una brecha menor entre el total recaudado a los con-
tribuyentes y la porción de este monto que queda disponible para
el Estado una vez pagado el trabajo de los recaudadores de im-
puestos». (Economics for Pleasure,
Londres: Cambridge University
Press, 21 ed., 1968, pág. 221.)
Además, junto a los costos de recaudación y de hacer cumplir la
ley impositiva, existen costos estériles derivados del cumplimiento de
la ley impositiva. Para muchos impuestos, el tiempo y conocimientos
requeridos a fin de calcular el monto y llenar las planillas son muy
grandes. Estos costos son soportados por los contribuyentes del sec-
tor privado.
2 La renta bruta es una noción de «pago monetario». Es decir que
solo los pagos monetarios son considerados ingresos. Esto difiere de
la definición de ingresos de los economistas, que considera un flujo
133
El rédito bruto es una noción básica del impuesto al ingreso.'
De este concepto se sustraen una serie de rubros antes de tos sobre impuestos en forma conjunta.' Este cuadro se lee
obtener el valor imponible. Tales ítems se denominan de- de la siguiente manera: debe pagarse el 14 %o
duccione5.3 El valor que se obtiene una vez efectuadas las- de los prime-
ros 1.000 dls de renta sujeta a impuestos; el 15 T'o,
deducciones se denomina rédito neto. Entre las deducciones los 1.000 a los 2.000 dls, y desde
así sucesivamente, hasta la tasa
figuran las donaciones de caridad, el interés que se paga
por los préstamos personales, otros impuestos tales como los CUADRO 7-1
impuestos a las ventas, y hasta cierto monto de las facturas
de médico, hospital, farmacia y dentista.4 Además de estas Tasas federales del impuesto al ingreso personal,
deducciones, que cobran la forma de gastos o donaciones, declaraciones conjuntas, 1968
la ley permite una deducción directa adicional (denominada Ingreso imponible
mínimo no imponible) de 600 dls por contribuyente más (dólares) Tasas de impuesto
(porcentajes)
600 dls adicionales por cada una de las personas que este
mantiene (denominadas cargas de familia).5 También pue- 0- 1.000
1.000- 2.000 14
den reclamarse exenciones adicionales si el contribuyente o 2.000- 3.000 15
su esposa son ciegos o tienen más de 64 arios. Solo después 3.000- 4.000 16
de estas deducciones y exenciones se obtiene la renta sujeta 4.000- 8.000 17
8.000- 12.000 19
a impuesto. A ella se aplican las escalas del impuesto. 22
12.000- 16.000
Para calcular el monto a pagar, el contribuyente consulta una 16.000- 20.000 25
tabla. La tabla aplicable para 1970 ° se muestra en el cuadro 20.000- 40.000 28
32-45
7-1, correspondiente a un matrimonio que completa los da- 40.000-100.000
48-60
100.000-200.000
más de 200.000 62-69
de bienes y servicios durante cierto período. Para el economista, el 70
alimento cultivado en una granja y consumido por el granjero, o el
valor de los servicios de la casa habitada por el dueño, forman Fuente: Interna! Revenue Code.
parte del ingreso real de un individuo. Pero como no son pagos
monetarios, no se incluyen en la definición de renta bruta considerada de 70 gro para una renta sujeta a impuestos mayor de
por el recaudador de impuestos.
200.000
3 La diferencia entre rentas exentas y deducciones es que las pri- dls. De este modo, la tasa sobre las unidades adi-
meras nunca se incluyen en la renta bruta, mientras que las segundas cionales de renta sujeta a impuesto se eleva a medida que lo
son restadas de esta una vez calculada. hace el nivel del ingreso. Son tasas marginales
4 La ley impositiva no exige que, los contribuyentes enumeren en porque se
detalle estas deducciones si prefieren no hacerlo. En lugar de enu- aplican al ingreso adicional o marginal. Puesto que la tasa
merar las deducciones, el contribuyente puede emplear una deduc-
i-narginaI del impuesto se eleva a medida que sube el ingreso,
ción estándar. En 1969, la deducción estándar tenía un máximo del está por encima de la tasa media y, por lo tanto, eleva el
10 96 de la renta bruta hasta un límite de 1.000 dls por matrimonio. promedio.8
A principios de 1971, las leyes recientes han incrementado estos En consecuencia, con esta estructura tributaria,
montos.
5 Las leyes de reforma impositiva de 1969 planearon una serie de 7
La ley impositiva permite que las parejas casadas llenen una de-
incrementos en la exención personal, hasta un límite de 750 dls a claración conjunta aun cuando una sola persona perciba ingresos. En
alcanzarse en 1973. una declaración conjunta, el ingreso total de la pareja se divide entre
6 Este plan no considera la cláusula del impuesto complementario, los dos por partes iguales. Como el impuesto al ingreso es
que probablemente sea un rasgo temporario de la estructura del esto ahorra impuestos a la pareja que declara conjuntamente.progresivo,
Este
impuesto al ingreso personal. Este impuesto complementario agrega ahorro se discute más adelante.
simplemente un porcentaje fijo (al principio fue el 10 %) a la pla- 8 Esta es una relación básica del análisis marginal. «Si la tasa mar-
nilla de impuestos del contribuyente. ginal está por encima de la tasa media, esta se elevará; si la tasa
marginal es menor que la tasa media, esta descenderá».

134
135

la proporción que una persona paga sobre su renta sujeta
a impuesto (la tasa media) se eleva a medida que aumenta
aquella. Según la definición que dimos, el impuesto al in-
greso personal es progresivo.°
CUADRO 7-2
Cálculo hipotético del impuesto al ingreso personal
para una familia con tres hijos
Renta bruta:a 8.000 ± 1.800 4- 500 dls
menos deducciones: b (350 -I- 750 4- 400) .= 1.500 dls
menos inínimo no imponible: (5 X 600) = 3.000 dls
es igual a la renta sujeta a impuesto
• Impuesto sobre los primeros 1.000 dls de ingreso
sujeto a impuesto = 140 dls
Impuesto sobre el Ingreso de 1.000 a 2.000 dls 7.= 150 dls
3.000 dls = 160 dls
• Impuesto sobre el ingreso de 2.000 a
Impuesto sobre el ingreso de 3.000 a 4.000 dls = 170 dls
Impuesto sobre el ingreso de 4.000 a 5.000 dls = 190 dls
Impuesto sobre el ingreso de 5.000 a 5.800 dls = 152 dls
Impuesto total 962 dls
a No se incluye el interés de los bonos estatales. Es una renta exenta
y no se agrega a la renta bruta.
b El arancel cobrado por las universidades no es deducible.
Para comprender con mayor claridad la estructura del im-
puesto al ingreso haremos un cálculo simple. Este ejemplo
incorpora las nociones básicas de rédito bruto, rédito neto,
rentas exentas, mínimo no imponible y deducciones. Supon-
gamos una familia con tres hijos, en la que el marido gana
8.000 dls anuales y la esposa obtiene 1.800 dls por un tra-
bajo de media jornada. Además, supóngase que la familia
• percibe 200 dls de intereses sobre bonos públicos y 500 dls
por dividendos sobre acciones. Dona 350 dls para caridad,
paga 750 dls de intereses sobre la hipoteca de la casa, desem-
bolsa 400 dls en impuestos a las ventas y otros, y gasta
9 Veremos más adelante que esta conclusión puede modificarse a
causa de alguna de las cláusulas especiales de la ley impositiva.
136
800 dls en la educación de los hijos. En el cuadro 7-2 se cal-
cula el impuesto al ingreso de esta familia. Al hacer este
cálculo debe observarse que cada paso deriva directamente
de las definiciones básicas y de la estructura tributaria, tal
como las delineamos.10
A. Cláusulas especiales ,
Dentro de la estructura del impuesto al ingreso personal exis-
= 10.300 te gran número de cláusulas especiales, cada una de las cua-
— 1500
les otorga tratamiento preferencial a ciertas personas o acti-
8.800 vidades. Como benefician a ciertos grupos de personas y afec-
— 3.000 tan a determinados tipos de actividades económicas, cabe in-
dagar tanto la «justicia» como la eficiencia en cada caso. Las
5.800
preguntas a que debe responderse al juzgar las medidas socia-
les según la norma del «principio del máximo beneficio so-
cial» son: «¿Contribuye al bienestar de las personas el efecto
neto de la redistribución del ingreso y la reasignación de los
recursos, implícitas en cada una de estas cláusulas especiales?
¿Es mayor el valor social del beneficio neto que obtienen los
favorecidos que el valor social de las reducciones netas del
ingreso de los perjudicados?». Como es evidente, los juicios
de valor individuales afectan el modo en que una persona
responde a estas preguntas en cada caso. Puesto que se con-
siderará cierto número de estas cláusulas especiales, cada lec-
tor debe intentar aplicar su propio juicio a las pérdidas y
ganancias —en cuanto a bienestar social— de las redistribu-
ciones de ingreso implícitas.11
1. Valores exentos de impuesto. Según la ley, las personas
que poseen bonos de los gobiernos estaduales o locales no
10 Es interesante notar cómo el incremento de las exenciones per-
sonales incluidas en las leyes de reforma impositiva de 1969 dismi-
nuye la renta sujeta a impuestos y la obligación impositiva. Un
ejercicio interesante es hacer un nuevo cálculo de los impuestos que
tiene que pagar esta familia hipotética computando los 750 dls de
exención personal planeados para entrar en efecto en 1973.
11 En nuestra breve discusión de estas cláusulas especiales haremos
hincapié en su efecto sobre la equidad, en lugar de analizar su efecto
real sobre la asignación de recursos.
137
tienen que pagar impuesto sobre los intereses que perciben.
Por ello, muchas personas muy acomodadas invierten su pa-
trimonio en este tipo de valores. Esto les proporciona una
protección contra los impuestos, un medio para reducir efec-
tivamente la tasa de impuesto al ingreso personal. Por ejem-
plo, si convierten bonos de sociedades anónimas en bonos
municipales, los individuos que se encuentran en la escala más
alta pueden reducir la tasa que pagan sobre los intereses
desde el 70 % al O ?S. A causa de esta exclusión, los con-
tribuyentes que no poseen bonos estaduales o locales deben
pagar mayores impuestos si se quiere que la estructura tribu-
taria rinda un determinado monto.r2
Además del vacío tributario que producen los tenedores de
estos bonos, esta cláusula tiene efectos adicionales que es
preciso señalar. Por un lado, las ciudades y los estados pue-
den pedir prestado con mayor facilidad y a una tasa de inte-
rés menor.13 En consecuencia, han podido emitir valores para
Ja construcción de escuelas, carreteras y otros servicios pú-
blicos a menor costo y más fácilmente. Es de presumir que
la mayoría de estas construcciones se han erigido merced a
dicha cláusula. Por ende, las personas que usufructúan esos
servicios públicos obtienen una ganancia gracias a ella.
En los años recientes, el monto de préstamos tomados por
las ciudades y los estados se ha elevado con mucha rapidez.
A medida que la oferta de bonos aumentó, su precio tendió
12 Con respecto a esta cláusula especial, el ex senador Paul Douglas
señaló: «Cuando la esposa de Horace Dodge heredó 56 millones de
dólares de los bienes de su marido, inmediatamente los invirtió
en bonos estaduales y municipales y, de esta forma, el ingreso total
generado por su fortuna quedó libre de impuestos federales. Esta
es una práctica muy atractiva para quienes se encuentran en las
escalas superiores de ingreso y no quieren desempeñar un rol activo
en el mundo de los negocios. Si solo el ingreso proveniente de estos
bonos fuera gravado, los ingresos federales alcanzarían como mínimo
el 50 To de los 3.500 millones que ahora son inmunes a la impoición
federal. El monto sería igual a 1.750 millones de dólares». («The Pro-
blem of Tax Loopholes», American Scholar, invierno de 1967-68,
pág. 34.)
13 Debido a la favorable situación impositiva de estos títulos, su
demalcia ha sido más alta, lo que implica una tasa de interés algo
menor. Debe notarse que las personas que mantienen estos bonos,
aun cuando se ven libres de impuestos, reciben una tasa de interés
baja.
138
descender y su tasa de interés a subir ( aunque aún se man-
iene por debajo de la tasa de interés de los valores de las
sociedades anónimas). El crecimiento del total de préstamos
de los gobiernos estaduales y locales, junto con la mayor tasa
de interés, determinaron la elevación del monto de intereses
obtenido por los tenedores de este tipo de bonos libre de im-
puestos. Por esto, el vacío producido en la estructura impo-
_.sitiva se hace cada vez mayor. Como no podía ser de otra
manera, quienes están •en contra de la abolición de esta
xláusula especial son los pudientes y los gobiernos estadua-
les y locales."
2. Ganancias de capital. Las formas en que las personas per-
ciben ingresos son muchas: salarios, beneficios, rentas, inte-
reses, derechos de autor, etc. Una definición de «ingreso»
adecuada para los fines impositivos debe incluir los pagos
provenientes de todas estas fuentes. En la práctica, esto no
ocurre. Aparte del interés de los valores de los gobiernos
estaduales y locales, otra forma de ingreso recibe un tra-
tamiento especial en la ley de impuesto al ingreso personal:
el ingreso que obtiene una persona cuando un bien de su
propiedad aumenta de valor. Por ejemplo: si un individuo
compra un edificio en 20.000 dls y lo vende al año siguiente
en 25.000 dls, sin haber hecho otro gasto que el de mante-
nimiento, habrá obtenido, en efecto, un ingreso de 5.000 dls.
Este incremento del valor de los activos se denomina ingre-
so por ganancias de capital.15 El mismo tipo de ganancias
de capital se presenta si un individuo vende sus 15 accio-
nes de la Freuhauf Trailer Corporation cuando el precio de
estas se eleva.
La ley tributaria que trata el ingreso personal separa el in-
14 Se ha estimado que las ciudades y estados ahorran alrededor de
1.250 millones de dólares anuales a causa de las tasas de interés más
bajas que pagan. Por otra parte, el gobierno federal pierde casi
1.750 millones anuales debido a la exención impositiva de los bonos.
Por ende, el gobierno federal ahorraría cerca de 500 millones de
dólares anuales si subsidiara directamente a las ciudades con el monto
que ellas ganan de estos bonos.
15 De acuerdo con la ley impositiva, los 5.000 dls se convierten en
una ganancia de capital solo después que la propiedad es mantenida
por 6 meses, vendida, y cobrado el monto. Si la persona muere antes
de percibir la suma correspondiente a su ganancia de capital, la ley
supone que esta ha sido nula.
".1
139

greso por ganancias de capital de otras formas de ingreso, y
lo considera en forma especial. La estipulación básica de la
ley señala que la tasa de impuesto sobre el ingreso por ganan-
de la que se aplica a otro tipo de
cias de capital es la mitad
ingresos; por lo tanto, la tasa máxima es del 25 ro." En
consecuencia, todas las personas, pero muy especialmente las
pudientes, obtienen una ganancia si logran percibir sus in-
gresos en la forma de ganancias de capital. Para un individuo
que se encuentra en el tope dr_ la escala impositiva, esto im-
plica una diferencia notable: en lugar de pagar 70 centavos
por cada dólar adicional, paga sólo 25 centavos.
y
A causa de esta cláusula, la gente dedica mucho tiempo
energía en procura de transformar otros tipos de ingresos en
ganancias de capital. Por ejemplo: los accionistas de las so-
ciedades anónimas prefieren que la compañía retenga los be-
neficios (lo que provoca expansión y un incremento en el
valor de las acciones) en vez de distribuirlos a los propieta-
rios (accionistas) como dividendos. Las tasas normales del
cuadro 7-1 se aplican a los dividendos, pero al ingreso por
ganancias de capital corresponde una tasa mucho menor. El
efecto de esto ha sido doble: primero, las sociedades anóni-
mas ahora suelen financiar su expansión «internamente», por
medio de la retención de beneficios. De esta forma, eluden
el mercado de capitales, que es la vía «económica» por la
cual el ahorro se convierte en inversión. En segundo lugai,
los poseedores de acciones pagan menos impuestos que los
que deberían pagar, y, por ende, otros individuos tienen que
contribuir más.
Otro ejemplo de cómo los ingresos pueden transformarse en
ganancias de capital es el artificio —muy empleado hoy—
de la «opción de acciones». En lugar de pagar a los ejecutivos
altos sueldos, que están sujetos a las tasas normales, algunas
compañías les ofrecen la opción de comprar sus acciones a
un precio inferior al de mercado. Si se acogen a esta opción,
y, pasado un tiempo, venden las acciones en el mercado, per-
ciben un ingreso por ganancias de capital al que se aplica una
tasa menor que la correspondiente a un sueldo elevado.
16 Las leyes de reforma impositiva de 1969 fijan un límite de
50.000 dls en el monto de ganancias de capital anuales susceptibles
del trato preferencial de la tasa de impuesto del 25 cFb.
140
Procediendo de esta manera, tanto la sociedad anónima co-
mo el ejecutivo se benefician, mientras que ello no ocurre
con el resto de los contribuyentes.n
Aparte de generar técnicas artificiales para cambiar la forma
de ingreso, la existencia de la cláusula para las ganancias de
capital ha hecho que sustanciales energías se desviaran de las
actividades productoras de ingreso, a las que se aplican tasas
normales de impuesto, hacia otras actividades que rindieran
ganancias de capital. En algunos casos esta diversificación ha
redundado en una menor productividad para la nación. Esto
ocurre porque muchas de las actividades que generan ganan-
cias de capital son de naturaleza especulativa y no contribu-
yen al rroducto real de la nación. Por otra Darte, debido a
que algunas ganancias de capital se obtienen mediante la in-
versión productiva en bienes de capital, el tratamiento pre-
ferencial puede en algunos casos tener el efecto de estimular
la inversión e incrementar el producto nacional.
3. Propietarios de vivienda, personas casadas y ancianos. La
ley impositiva otorga tratamiento preferencial a los propie-
tarios de viviendas en contraposición a los inquilinos, a las
personas casadas en contraposición a las solteras, y a los an-
cianos en contraposición a los jóvenes. No es, de ningún
modo, una exageración afirmar que la ley impositiva re-
compensa a las personas por contraer matrimonio, por coni-
prar una casa y por envejecer.
La ley beneficia a las parejas casadas merced a la cláusula de
«partición de ingresos». Esta cláusula permite a la pareja su-
mar sus ingresos, dividir este total por la mitad (de aquí el
término «partición»), y luego calcular el impuesto como si
se tratase de dos ingresos iguales a la mitad del total. Como
la estructura tributaria es progresiva, esta cláusula permite
a los beneficiarios reducir el monto de impuestos que deben
pagar. En efecto, la parte sujeta a una escala tributaria más
17 Según las propias palabras del ex senador Douglas, «fue con-
cebida [la opción de acciones] como un medio de ayudar a los eje-
cutivos jóvenes a escalar más rápidamente, aunque, en la práctica,
los mayores beneficios fueron obtenidos por aquellos que se encon-
traban al final de su carrera empresarial. A menudo, como miem-
bros de las juntas de directores, se asignaban a sí mismos, en las vo-
taciones, estos bonos libres de impuestos». (Paul Douglas. op. cit.,
pág. 3/)
141
 elevada del mayor de los dos ingresos, al sumarse al menor,
paga menos impuestos."
El sistema tributario beneficia a los propietarios de vivienda
debido a la cláusula sobre la deducción del interés y de los
impuestos estaduales y locales." Cuando una persona coloca
sus activos financieros en acciones, valores o inversiones rea-
les y percibe el ingreso generado por estos, tiene que pagar
impuesto; si invierte sus actiyos en una vivienda, realiza una
inversión exactamente igual. En lugar de percibir un interés,
el propietario de una casa se beneficia con el uso de la mis-
ma. Sin embargo, no tiene que pagar un impuesto sobre este
«valor de renta». Como esta ganancia no se incluye en su
rédito bruto, sería coherente que no se le permitiera com-
putar (y deducir) gastos conectados con la vivienda, como
los impuestos inmobiliarios. Empero, puede deducirlos. Por
otro lado, los inquilinos no pueden deducir los alquileres de
sus ingresos antes de calcular los impuestos.
Las personas mayores de 65 arios y los ciegos reciben trata-
miento preferencial, pues se les permite añadir 600 dls al
mínimo no imponible. Además, los ancianos no pagan im-
puestos sobre sus ingresos por seguro social y otras pensio-
nes, y pueden deducir los gastos médicos. Algunos consideran
que cuestionar estas cláusulas especiales es casi como odiar
a los niños o ser antipatriótico. Con todo, es interesante hacer
notar que existen otros seres humanos que se encuentran en
situación tan adversa como los ciegos y los ancianos y que,
a pesar de ello, no reciben concesiones especiales. Basta
pensar en los lisiados, en los que carecen de educación, en
los que tienen bajo coeficiente de inteligencia y en los que
z$P sufren discriminaciones sociales y económicas. Quizá todas
estas circunstancias especiales no puedan ser subsanadas por
18 Por ejemplo, supongamos a un hombre con una renta sujeta a
impuesto de 10.000 dls, y a una mujer sin renta sujeta a impuesto.
Si no están casados, el hombre paga 2.190 dls de impuestos, de
acuerdo con la estructura del cuadro 7-1 (y suponiendo un• mínimo
no imponible personal de 600 dls). Si son casados, el ingreso puede
ser dividido entre ambos, y el impuesto se calcula como si cada
uno ganara la mitad. En este caso, el impuesto total sería de 1.820
dls: un ahorro de 370 dls por estar casados.
19 Esto se refiere a las deducciones por los impuestos estaduales
y locales pagados, y no a la exención de impuestos que tienen los
intereses de los bonos de los gobiernos estaduales y locales.
142
medio de cláusulas preferenciales de la estructura imposi-
tiva En cualquier caso, es preciso aplicarles —lo mismo que
a las otras disposiciones— el criterio implícito en el «prin-
cipio del máximo beneficio social».
Todas estas cláusulas especiales merman seriamente el monto
del ingreso total sujeto a impuestos. A causa de estas exen-
ciones, deducciones y otras cláusulas especiales, solo un
poco más de la mitad del ingreso personal de la nación está
sujeta a impuestos. Necesariamente, esta «erosión» de la ba-
se impositiva debe traer como consecuencia tasas de im-
puestos más altas, si se desea que la estructura tributaria
genere un determinado nivel de ingreso.
B. Eficiencia y equidad
Al considerar la estructura del impuesto al ingreso personal
tocamos una serie de consideraciones de equidad.
En primer
lugar, como impuesto progresivo está de acuerdo con lo que
tradicionalmente se ha conocido como principio de la «ca-
pacidad para pagar». La estructura del impuesto también
refleja el juicio de que un dólar extraído a un hombre rico
reduce el bienestar de la sociedad en menor medida que
un dólar quitado a un pobre. Por último, si bien reduce
la disparidad de ingreso entre las personas, es un instru-
mento de igualación de ingresos mucho más débil que lo que
se cree en general. Esto se debe al gran número de cláu-
sulas especiales que pueden utilizarse para reducir el monto
de los impuestos pagados sobre ciertos tipos de ingresos, en
especial, los que suelen percibir quienes se encuentran en las
escalas más altas de ingresos.
Aparte de •sus efectos sobre la equidad, el impuesto al in-
greso también influye sobre la eficiencia —determina que
los recursos sean asignados en forma diferente—. Como es
un impuesto directo sobre el ingreso, modifica la disposi-
ción y la capacidad de las personas para trabajar e invertir,
en lugar de cambiar directamente la estructura de los pre-
cios relativos. Pueden efectuarse varias observaciones. En
primer término, sostiénese que el impuesto al ingreso
¿esa-
. 143
lierzta el ahorro (y, por lo tanto, la inversión) con relación
al consumo. No solo se pagan impuestos sobre el ingreso
que se ahorra —indicase— sino también sobre las ganancias
generales por el ahorro invertido; existe una doble imposi-
ción. Sin embargo, en la actualidad pocos creen que los ren-
dimientos de los activos de inversión no deban estar sujetos
a impuestos. En esencia, el ingreso producido por el capital
no es diferente del generado por el trabajo.
En segundo término, el impuesto al ingreso puede afectar la
disposición al trabajo de las personas. Como hemos visto,
existen razones para creer que la progresividad del impuesto
reduce los incentivos a trabajar. Por otra parte, el impuesto
puede hacer que se trabaje con mayor ahínco que antes. Lo
primero ocurrirá si el impuesto reduce la recompensa mo-
netaria por el esfuerzo; lo segundo, si los individuos incre-
mentan su esfuerzo para mantener un nivel de vida deter-
minado. Joseph Pechman resumió los elementos de juicio
existentes sobre este punto:
Los testimonios indican que el impuesto al ingreso no re-
duce el monto de trabajo suministrado por los obreros y
los directivos. Los hábitos laborales no se modifican fácil-
mente, y en la moderna sociedad industrial la mayoría de
las personas están muy poco dispuestas a variar sus horas
de trabajo o la intensidad de su esfuerzo como respuesta a
las modificaciones de las tasas de impuesto. Casi todos los
encuestados acerca del impuesto al ingreso protestan contra
él, pero relativamente pocos afirman que trabajan menos
horas o realizan menores esfuerzos para evitar la imposi-
ción."
En tercer lugar, la influencia del impuesto sobre la disposi-
ción a invertir se complica por la cláusula acerca de ,las ga-
nancias de capital. Por lo general, se cree que esta elimina
rápidamente todo efecto adverso que la estructura básica del
impuesto al ingreso pueda tener sobre la disposición a in-
vertir. Además, la ley impositiva permite a un inversor cuyo
20 Joseph Pechman, Federal Tate Policy, Washington: The Brookings
Institution, 1966, pág. 63. Véase también la discusión de las págs.
86 a 89 del capítulo 5 de esta obra.
144
capital arroja pérdidas distribuirlas en un gran número de
años. Con ello, sus impuestos se reducen en cada uno de
estos años. Esto disminuye el riesgo implícito en la in-
versión; lo que también aminora los eventuales efectos ad-
versos del impuesto al ingreso sobre la disposición a in-
vertir."
Todavía no hemos mencionadó el efecto del impuesto sobre
la capacidad para trabajar. Es evidente que no reducirá la
energía y la capacidad para emprender un esfuerzo produc-
tivo de quienes tienen ingresos altos o moderados, pero
no puede decirse lo mismo de aquellos cuyos ingresos se
encuentran en el límite de la pobreza. Como a muchos indi-
viduos mal remunerados se les obliga a pagar en impuestos
una parte de sus magros ingresos, es razonable conjeturar
que su capacidad para trabajar ha- de disminuir." En la me-
dida en que el impuesto reduzca el ingreso disponible de
sus respectivas familias, puede privarlas (en cantidad y ca-
lidad) de alimentos, vivienda y vestidos esenciales para la
materialización de su potencial de trabajo.
C. Estabilidad económica
La influencia de un impuesto en los «auges» y «depresio-
nes» de la actividad económica es importante para evaluarlo.
21 Es necesario notar que la mayor parte de la inversión del país
es realizada por las sociedades anónimas, cuyas tasas de impuesto,
como ya lo veremos, son menores que las tasas del impuesto al
ingreso personal que corresponden a las personas de altos ingresos.
22 Un reciente estudio realizado por el Departamento del Tesoro de-
mostró que, antes de la reforma de la ley impositiva de 1969, el
6 % de los contribuyentes estadounidenses con ingresos menores a
los .3.000 dls anuales (un nivel común de delimitación de pobreza)
pagaban más del 15 % del mismo en impuestos al ingreso. Esto
contrasta con las 155 declaraciones de impuesto que en 1967 pre-
sentaban ingresos de más de 200.000 dls, y por las cuales no se
pagaba impuesto al ingreso.. Una de las reformas de las leyes de
1969 fue la eliminación de muchos de los ciudadanos con bajos
ingresos de las nóminas federales. La otra fue el establecimiento
de un impuesto mínimo sobre aquellos que tienen muy altos ingresos.
Véase U. S. Congress, House Comrnittee on Ways and Means y
Senate Committee on Finance, Tax Relorm Studies and Proposals.
U. S. Treasury Department, 1969, pág. 80.
145
 Si determinada estructura impositiva hace que la inflación y
el receso sean más severos, el impuesto es desestabilizador.
Si, en cambio, suaviza los extremos de estas fluctuaciones, se
lo considera estabilizador. Como la presente estructura del
impuesto al ingreso modera las fluctuaciones sin necesidad de
modificaciones de la ley, se afirma que es un estabilizador
automático.
Para demostrar el modo en que dicha estructura cumple su
función estabilizadora, presentaremos un ejemplo simple. Su-
pongamos que la economía está compuesta por 100 familias,
cada una de las cuales tiene dos niños y cuenta con un
ingreso anual de 5.000 dls. El ingreso nacional de esta eco-
nomía es, por lo tanto, de 500.000 dls (100 familias por
5.000 dls). Dada la ley impositiva en vigencia, el mínimo
no imponible es de 600 dls por persona: un total de 2.400
dls por familia. Si se supone que a cada familia se le acuer-
dan deducciones por un monto de 600 dls, el rédito sujeto
a impuestos de cada una es de 2.000 dls (5.000 — 2.400
— 600 = 2.000). Según las escalas de impuestos vistas en
el cuadro 7-1, cada familia deberá pagar 290 dls de impuesto
al ingreso, con lo que su ingreso disponible es de 4.710 dls
(5.000 — 290). Para el total de la economía, el ingreso dis-
ponible será de 471.000 dls. Las personas gastan a partir
de este monto. Cuanto más alto es el ingreso disponible,
tanto más se gasta en consumo.
Supongamos ahora que la economía atraviesa por un receso
particularmente serio; el ingreso nacional se reduce en un
20 %, de 500.000 dls a 400.000 dls. Cada familia tendrá
4.000 dls de ingreso. Si se emplea el mismo procedimiento
anterior, los impuestos que cada familia debe pagar descen-
derán en más del 50 %: •de 290 dls a 140 dls. Esto hará
que cada familia cuente con un ingreso disponible de 3.860
dls (4.000 — 140). El ingreso disponible de la economía
en su conjunto será de 386.000 dls.
Obsérvese lo ocurrido. Aunque el ingreso nacional dismi-
nuyó en 100.000 dls, el ingreso disponible sólo descendió
de 471.000 dls a 386.000 dls, es decir, en 85.000 dls. Como
para el consumo las personas utilizan este ingreso disponible,
el gasto descenderá menos que lo que indicaría una caída
de 100.000 dls en el ingreso nacional. Debido a que la eco-
146
'•1
nomía «marcha» gracias al gasto, el efecto del impuesto al
ingreso ha sido moderar las fuerzas recesivas que operaban
en la economía. Al mantener el gasto en un nivel más alto,
el impuesto al ingreso reduce la severidad del receso. A la
inversa: cuando la economía necesita frenos, la estructura
impositiva suele proporcionar las restricciones adecuadas, en
especial a causa de su progresividad. En este caso cumple
su función «absorbiendo» el ingreso adicional y restringiendo
automáticamente el gasto en consumo.
II. El impuesto al ingreso de las sociedades anónimas
Además de establecer impuestos sobre el ingreso de los indi-
viduos y las familias, el gobierno federal también fija im-
puestos sobre el de las sociedades anónimas.23 En los años
recientes, este impuesto ha representado cerca de una quinta
parte del total del ingreso federal A pesar de que tanto
en el caso de las personas como en el de las sociedades anó-
nimas estos impuestos se aplican sobre el ingreso, la de-
finición de ingreso difiere mucho en cada caso. En el im-
puesto a las sociedades anónimas, ingreso equivale a bene-
ficio. En consecuencia, no grava las ventas, sino el éxito
comercial
En el cuadro 7-3 se muestra la declaración de ingresos de
una hipotética sociedad anónima, y sobre esta base se calcu-
la el impuesto. Todas las cifras incluidas en el cuadro, hasta
el cálculo del impuesto, son normales en la declaración de
impuestos de las empresas. A partir de esta información,
el cálculo del impuesto es muy simple. Como en el caso del
impuesto al ingreso personal, la definición de rédito sujeto
a impuesto es básica. En el impuesto a las sociedades anó-
nimas se define como las ventas menos los gastos. Estos
23 Nótese que solo se grava él ingreso de las empresas que fun-
cionan como sociedades anónimas. Esta ley impositiva no cubre a
los propietarios individuales ni a los socios. En consecuencia, aque-
llas industrias en las cuales predominan las sociedades anónimas se
ven más afectadas por este impuesto que las que se caracterizan por
otras formas de sociedad. Sin embargo, las ganancias de los pro-
pietarios y socios están cubiertas por el impuesto al ingreso personal.
147

gastos o costos se enumeran en el cuadro 7-3 e incluyen
las materias primas compradas a otras empresas, los salarios,
la amortización, los intereses y la renta. Una vez obtenido
el rédito sujeto a impuesto (los beneficios antes de deducir
los impuestos), la sociedad anónima solo necesita aplicar las
CUADRO 7-3
Declaración de ingresos de la sociedad anónima X
y cálculo del impuesto al ingreso
(en dólares)
1.000.000
Ventas y otros ingresos — 800.000
Costos totales 400.000
Compras de materias primas 100.000
Salarios 150.000
Amortización del edificio y del equipo
75.000
Alquileres 25.000
Intereses 50.000
Impuestos estaduales y locales
Beneficios antes del impuesto (renta sujeta
a impuesto)
Impuesto al ingreso de las sociedades anónimas
ler- paso: 22 ro de los primeros 25.000 dls
5.500
de ingreso imponible 84.000
2? paso: 48 9b del resto
Obligación impositiva total 89.500
Beneficio una vez deducido el impuesto al
ingreso de las sociedades anónimas
escalas fijadas para el caso. Si se omite el sobreimpuesto
—que presumiblemente será temporario—, las escalas para
sobre los primeros
las sociedades anónimas son del 22 To
25.000 dls de rédito imponible y del 48 ro sobre el resto. La
escala más reducida para los primeros 25.000 dls de beneficio
está destinada a ayudar a las empresas pequeñas, muchas de
las cuales no superan dicho monto de ganancias.
El impuesto a las sociedades anónimas es indirecto. Al re-
rticipación en las ganancias de las empresas, el
clamar una p a
gobierno toma ingresos de ciertos grupos de personas de ma-
nera indirecta. Por desgracia, es muy difícil determinar quié-
nes soportan la carga de este impuesto. Tres grupos son los
148
candidatos más firmes a la corona de «pagadores del im-
puesto»: los dueños de las sociedades anónimas ( accionis-
tas), sus empleados y los compradores de los productos
fabricados por ellas. Aunque existen razones para pensar que
cada uno de los tres grupos soporta la carga del impuesto,
los estudios económicos realizados han sido incapaces de re-
solver la cuestión de modo definitivo.
Por ejemplo: puede argumentarse que el efecto del impuesto
es simplemente reducir el rendimiento del capital (o benefi-
cio) de la sociedad anónima en un 50 To, haciendo que los
accionistas solo perciban la mitad de las ganancias generadas
por el capital invertido en la empresa. De acuerdo con este
razonamiento, la carga del impuesto recae sobre los accio-
nistas.
Pero también se arguye que son los empleados de la socie-
dad anónima quienes lo soportan. Según este punto de vista,
el impuesto es considerado por la empresa como un costo
inevitable. En el intento de reducir al mínimo el efecto de
este costo, trata de reducir otros costos controlables: por
200.000 ejemplo, los salarios de la mano de obra. En este caso, la
carga del impuesto recae sobre los empleados de la empresa.
Además, en el esfuerzo de reducir al mínimo los costos de
la mano de obra, las firmas pueden decidir el despido de
trabajadores.
Finalmente, muchos economistas (sí no la mayoría) creen
que al menos una parte del impuesto es trasladada a los com-
110.500
pradores de los productos fabricados por la sociedad anóni-
ma. La mayoría de las empresas —sostiénese— tienen algún
poder de mercado, es decir, algún tipo de control sobre el
precio al que venden sus productos. Fijan los precios de ma-
nera de cubrir todos los costos y obtener una tasa de rendi-
miento fijada de antemano. Para preservarla se incluye el
impuesto en el precio y, así, aquel recae sobre los compra-
dores .24
Aunque todas estas posiciones tienen base lógica, parece que
la mayoría de los economistas concuerdan más con la trasla-
24 En realidad, se ha sugerido que las empresas pueden emplear el
impuesto como una palanca para elevar los precios por encima del
monto de aquel. Si esto ocurre, se traslada hacia adelante más de
100 cro del impuesto.

ción del impuesto hacia adelante, es decir, hacia los compra-
dores; pero ya vimos que las pruebas no son concluyentes.
A. Cláusulas especiales
A pesar de que el impuesto a las sociedades anónimas está
menos afectado por cláusulas especiales que el impuesto al
ingreso personal, dos concesiones merecen ser comentadas.
Se refieren a la definición y la medición de la parte que se
deduce del ingreso bruto (venta), llamada «amortización»,
y al tratamiento preferencial que se otorga a las industrias
del petróleo, el gas y los minerales.
Uno de los más importantes
1. Deducción por amortización
costos que se sustraen de las ventas para obtener el rédito
sujeto a impuestos es la amortización de la planta y el equi-
po. En cada período de tiempo, la planta y el equipo utili-
zados en la producción pierden parte de su valor. Esto ocu-
rre porque se desgasta y se vuelve obsoleto. En el cuadro
7-3, por ejemplo, se anota una partida por amortización de
150.000 dls. Es indudable que el desgaste y la obsolescencia
del equipo son legítimos costos de producción, y es correcto
que se los reste de las ventas para calcular los beneficios
( rédito imponible). Pero esta deducción difiere de otros
costos, en buena parte por s - u carácter huidizo y la dificultad
para medirla con precisión.
Una manera corriente de determinar si el valor de algo ha
variado con el tiempo es comparar su valor de reventa en el
mercado con el de compra. Sin embargo, es obvio que los
edificios, las máquinas y el equipo pertenecientes a una em-
presa no se venden todos los años. En consecuencia, la
estimación de la variación de su valor —la amortización—
debe calcularse de algún otro modo. En la práctica, el cálculo
del costo por amortización se basa en un procedimiento em-
pírico, considerado razonable por los expertos.
El procedimiento empírico más simple consiste en establecer
que una máquina (otra unidad de capital) que tiene una
vida de 10 años pierde el 10 ro de su valor originario cada
año. Este método, que se denomina «de amortización li-
150
neal» (straight-line method), en la práctica ha probado ser
cada vez más inadecuado. Una de las principales razones de
ello es que, cuando los precios se elevan en un período de
inflación, el monto de valor que se «recupera» por medio de
la amortización computada no basta para reemplazar la má-
quina —o activo--- envejecidos. Por ejemplo, consideremos
una máquina de 1.000 dls comprada en 1960, cuya duración
es de 5 arios. A causa de la inflación, la máquina no puede
ser reemplazada en 1965 por menos de 1.200 dls. Según
la amortización en cuotas iguales, cada año se computan
200 dls de gasto hasta recuperar 1.000 dls. Ello no basta
para reemplazar a la máquina; deben recuperarse 200 dls
más, para mantener inalterada la capacidad productiva.
A causa de lo inadecuado de este método, las sociedades anó-
nimas han reclamado normas de depreciación más liberales.
En este contexto, liberal se refiere a procedimientos que per-
mitan a las empresas amortizar sus activos a una tasa más
acelerada. Reglas más liberales que el método de cuotas
iguales permiten deducir un mayor volumen —por costos
de depreciación— de las ventas anuales o ingreso bruto. Esto
hace que el rédito sujeto a impuesto sea menor, lo cual —a
su vez— reduce las obligaciones tributarias de la empresa.
Tanto en 1954 como en 1963, el gobierno federal reconoció
la legitimidad de algunos de estos reclamos y se adoptaron
procedimientos de amortización más liberales. .
Aparte de aceptar la justicia de las peticiones de las socie-
dades anónimas, el gobierno reconoció que el nivel de in-
versión de la economía podía ser influido modificando los
procedimientos para el cálculo de la depreciación. En par-
ticular, se advirtió que el crecimiento económico podía ser
alentado liberalizando la depreciación. Si la regla empírica
de cálculo se liberaliza, las amortizaciones declaradas por las
empresas aumentarán, y el rédito sujeto a impuesto v las
obligaciones impositivas disminuirán; de esta forma, la firma
tendrá —una vez deducidos los impuestos— mayores bene-
ficios. Parte de este beneficio adicional será utilizado en la
compra de equipos de capital; por lo tanto, la inversión se
elevará y el crecimiento económico se verá estimulado.25
25 Un razonamiento de este tipo se utilizó para justificar otra cláu-
sula especial que formaba parte de la ley del impuesto al ingreso de
151
 Los actuales procedimientos para calcular los costos por de- 1969, la deducción era del 27,5 96. Con la actual deducción,
preciación constituyen un compromiso pragmático entre los la empresa del cuadro 7-3 podría ( si fuera una compañía
intentos por representar con precisión el valor del capital petrolera) sustraer 220.000 dls, o el 50 ro del rédito im-
«gastado» y por influir sobre el nivel de la itiversión nacio- ponible (según cuál sea la cantidad menor), de las ventas
nal —y, por ende, sobre el crecimiento—. Basados en reglas CUADRO 7-4
empíricas y no en datos objetivos, los costos por depreciación
constituyen la deducción más «flexible» de las ventas en el Beneficios, impuestos y porcentaje de los impuestos
cálculo del rédito sujeto a impuesto de las sociedades anó- con respecto a los beneficios de diez de las mayores
nimas, las cuales han reclamado constantemente una mayor compañías petroleras de Estados Unidos, 1968
liberalización como medio de reducir sus obligaciones tri-
butarias. Impuesto
2. Deducción por agotamiento de las reservas minerales. Beneficios
netos
al ingreso Porcentaje
Aunque todas las sociedades anónimas deben pagar el im- de las de los
antes de sociedades impuestos
puesto al ingreso, algunas industrias han sido objeto de un
trato preferencial: las industrias del petróleo y del gas, y
los impuestos anónimas con respecto
(millones (-millones a los
otras de extracción de minerales. Se les concede esa prefe- Compañía de dólares) de dólares) beneficios
rencia mediante una cláusula especial, denominada deduc-
Standard (N. J.) 2.304 234 9,7
ción por agotamiento. Texaco 1.019 24 2,4
En 1918, en los primeros tiempos del impuesto al ingreso Gulf 977 8 0,8
de las sociedades anónimas, la industria petrolífera argumen- Mobil 674 22 3,3
tó ante el Congreso que las industrias extractivas diferían Standard (Calif ) 569 17 2,9
de otras en cuanto su «negocio» consistía en vender su pro- Standard (Id.) 395 75 18,8
Shell 388 63 16,3
pia sustancia: el petróleo del subsuelo de su propiedad. El Atlantic-Richfield 240 3 1,2
Congreso respondió permitiéndoles —en el cálculo del im- Sun' 228 44 19,4
puesto— deducir como gasto un cierto porcentaje de sus Union 164 6 3,6
ventas a fin de cubrir el valor de las reservas de petróleo Total 6.958 496 7,1
agotadas. Por ejemplo: para el cálculo del rédito sujeto a
impuesto, las industrias del petróleo y del gas pueden re- Fuente: Con gressional Record, 5 de agosto de 1969, pág. E6654.
1 ducir sus ventas en un 22 9ó hasta un límite del 50 cro del
rédito imponible. Con anterioridad a la reforma tributaria de brutas para obtener así su rédito imponible. Como en el
ejemplo considerado el rédito imponible es de 200.000 dls,
las sociedades anónimas hasta 1969: el crédito en impuestos para la deducción por agotamiento de reservas permitiría que se
la inversión. Esta cláusula se aprobó en 1962, y permitía a las so-
ciedades anónimas restar el 7 ro de la inversión en capital real que resten de las ventas 100.000 dls además de los otros costos.
hacían en el año del monto de impuestos que debían pagar. En El resultado sería una disminución del ingreso imponible de
realidad, esta cláusula implicaba que el gobierno federal financiaba el 200.000 dls a 100.000 dls, lo que arroja una deuda tribu-
7 % de las nuevas inversiones emprendidas por las sociedades anó-
nimas. Como este subsidio estimulaba la inversión y, por ende, el taria total de 58500 clls. Esta cifra representa poco más de
desarrollo económico, se estimó que era bueno cuando la economía la mitad de la deuda original de 110.500 dls que aparece
se encontraba en receso y el desempleo era alto. Empero, durante en el cuadro.
el período inflacionario sobrevenido a partir de 1966, el crédito Por este ejemplo, es evidente que la deducción por agota-
tributario para la inversión fue cada vez más discutido y, en 1969,
miento de reservas otorga enorme ventaja a las empresas
fue eliminado de la ley impositiva.

153
152
de las industrias extractivas, en especial petroleras. En efec-
to, esta cláusula especial reduce los impuestos que deben
pagar las industrias extractivas en más de 1.250 millones
anuales. Si el ingreso del gobierno federal tiene que mante-
nerse en cierto nivel, otros impuestos deberán aumentarse y
otros contribuyentes tendrán que pagar en impuestos 1.250
millones más.
La magnitud de la ventaja otorgada a las empresas petroleras
y de otras industrias extractivas se muestra en el cuadro
7-4." Sobre la base de las escalas conocidas, cabría esperar
que el impuesto al ingreso de las sociedades anónimas ab-
sorbiera en promedio, corno mínimo, del 35 al 40 % de
sus beneficios, no deducidos los impuestos. En la práctica,
en 1962, cuando las escalas para las sociedades anónimas
eran similares a las de 1969, el impuesto absorbió más del
42 % de los beneficios de las empresas. El cuadro 7-4 con-
signa los beneficios obtenidos, los impuestos pagados y el
porcentaje de las ganancias absorbido por los impuestos en
diez de las más importantes compañías petroleras en el trans-
curso del ario 1968. Se observa que ninguna contribuyó
con más del 20 96 de sus beneficios y que seis empresas
pagaron menos del 4 %. Dos de las mayores compañías pa-
garon menos del 2 %. En promedio, las diez compañías pe-
troleras pagaron solo poco más del 7 % de su renta neta
(beneficios) en impuestos Esto debe ser comparado con la
tasa del 40 % pagada por las firmas de las otras industrias
—fuera de la petrolera o las extractivas.
Quizás el efecto de esta cláusula especial sobre la asignación
de los recursos nacionales sea tan pernicioso como la redis-
tribución de la carga impositiva por él provocada. A causa
del subsidio concedido a los beneficios de las empresas de
la industria petrolera o de otras industrias extractivas, el
capital es atraído hacia estas actividades en montos que ex-
ceden del óptimo económico. En la medida en que el rendi-
miento real de la inversión redundante respecto del óptimo
26 Esta información se refiere a 1968, cuando la deducción del
27,5 % estaba aún en vigencia. Bajo la actual 'deducción por 'ago-
tamiento de reservas del 22 %, el porcentaje de los beneficios pagados
en impuestos - por las compañías petroleras aumentará aunOtie solo
modestamente.
154
es muy bajo, la deducción por agotamiento de las reservas
determina que el capital del país se asigne a la industria
petrolera, donde los rendimientos son reducidos, y se sus-
traiga de usos más productivos. Por esta razón disminuye
la productividad global del capital de Estados Unidos. In-
dicio de esta mala asignación de los recursos es la conside-
rable capacidad ociosa existente en las industrias del gas y
del petróleo.
Como es bien sabido, la industria del petróleo y otras, favo-
recidas, gastan muchas energías y dinero en convencer a los
diputados y senadores acerca de la bondad y necesidad de
esta deducción por agotamiento de reservas. De tanto en tan-
to, esta cláusula ha sido objeto de ataques en el Congreso,
pero sin mayores resultados. El ex senador Douglas ha rela-
tado sus esfuerzos para reducir esta deducción :27
A pesar del apoyo de [otros dos miembros] en el Comité
de Finanzas nos encontrábamos periódicamente atascados.
En realidad, muchas veces sospeché que el requisito más im-
portante para la mayoría de los aspirantes a miembros del
Comité de Finanzas era un compromiso o acuerdo secreto
para defender contra todo ataque la deducción por agota-
miento de las reservas. También, que los fondos de las cam-
pañas electorales reforzaban estos compromisos.
Tampoco esta vez recibimos mucho apoyo de la Administra-
ción, que, evidentemente, consideraba el tratamiento de la
deducción por agotamiento de reservas como un asunto «muy
candente». Y, otra vez, los economistas permanecieron silen-
ciosos, salvo unas pocas voces que se levantaron para señalar
que estos favoritismos en materia de impuestos provocaban
sobreinversión en la industria y, con ello, el descenso del
rendimiento promedio ( ) de la inversión estadounidense.
Pero los economistas criticaron muy poco la moralidad de
esta ventaja impositiva que permitía a muchos de los fabulo-
samente ricos librarse de pagar todo impuesto, y ayudaba a
muchos otros a pagar solo sumas nominales. Los círculos em-
presariales no parecían resentidos por el hecho de que las
compañías petroleras y del gas solo pagaran un tercio o la
mitad de la tasa de impuesto a los beneficios netos que gra-
27 Paul Douglas, op. cit., pág. 30.
155
 vaba a la mayoría de las sociedades anónimas norteamerica-
nas. En cambio, parecía prevalecer cierta satisfacción, ya
que, al menos, un grupo era lo suficientemente astuto como
para engañar al gobierno y a los partidarios de la reforma.
A pesar de que nosotros queríamos disminuir la tasa gene-
ral del impuesto una vez obtenida una mayor uniformidad
en el sistema tributario, y constantemente subrayábamos este
punto, éramos tan populares entre los ejecutivos de las em-
presas como los agentes del Estado solían serio entre los
montañeses de los Apalaches cuanto procuraban poner fin a
la destilación clandestina de licores.
B. Eficiencia, equidad y estabilidad
Resumamos los efectos económicos del impuesto al ingreso
de las sociedades anónimas. Con respecto a la eficiencia y
la equidad, ha recibido más críticas que el impuesto al in-
greso personal.
Si bien es más probable que el impuesto al ingreso personal
afecte la disposición y la capacidad de las personas para tra-
bajar, antes que su disposición y capacidad para invertir, lo
es más que el impuesto al ingreso de las sociedades anónimas
dispo-
influya sobre estos. El efecto del impuesto sobre la
sición a invertir de las sociedades anónimas se debe a la
divergencia que se abre entre el rendimiento de la inversión
antes de ser aplicado y después de serlo. Por ejemplo: una
inversión que rinde una ganancia del 20 % antes de la apli-
cación del impuesto, produce solo un rendimiento del 10 %
una vez deducido esto. El otro 10 c7b se paga en impuestos.
A causa de esta dentellada impositiva, algunas inversiones
atractivas se vuelven no beneficiosas y, por lo tanto, no se
emprenden. Pero no existen pruebas terminantes de que el
nivel general de la inversión estadounidense haya decaído por
la presencia del impuesto. Además, debe notarse que, si se
trasladara a los compradores, el rédito anterior al pago del
impuesto se engrosaría para incluirlo, con lo que el rédito
percibido, ya deducido el impuesto, sería el mismo que si
este no existiera.
De manera análoga, es razonable esperar que el impuesto
1
156
reduzca la capacidad para invertir de las empresas. Algunos
sostienen que, como las sociedades anónimas se ven obligadas
a compartir sus beneficios con el Estado, cuentan con me-
nos fondos para reemplazar plantas y equipos, o expandir
la producción. Sin embargo, desde la adopción del impuesto
a las empresas, se han producido en la economía otros cam-
bios que mantuvieron —en favor de las sociedades anóni-
mas— el flujo de fondos invertibles en un nivel elevado.
Entre estos se encuentra la cláusula sobre las ganancias de
capital, incluida en el impuesto al ingreso personal (que
alienta a las empresas a utilizar sus beneficios para la finan-
ciación de inversiones, en lugar de emplearlos en el pago de
dividendos, y —como ya hemos visto— las cada vez más
favorables disposiciones en materia de amortización. Tam-
poco en este caso hay indicios de que las sociedades anónimas
hayan carecido de fondos para inversión ni experimentado
escasez de ellos.
Aparte de sus posibles efectos sobre el nivel de inversión de
la economía, el impuesto al ingreso de las empresas puede
tener otras consecuencias sobre la eficiencia económica , o la
asignación de recursos. Después de todo, es un gravamen
especial a los beneficios de una forma determinada de em-
presa: la sociedad anónima. En consecuencia, es de esperar
que el impuesto induzca una traslación de las inversiones: de
las industrias dominadas por las sociedades anónimas —ca-
racterizadas a menudo por grandes empresas— hacia aquellas
en las que predominan la empresa de un solo dueño y la
sociedad de personas. Aun si se trasladara hacia los com-
pradores, esta reasignación se produciría. Los precios de los
bienes producidos por la sociedad anónima serían más eleva-
dos y, como la pendiente de las curvas de demanda es ne-
gativa, su producto disminuiría. No importa cómo se tras-
lade el impuesto, existiría siempre una tendencia a reasignar
los recursos de las sociedades anónimas en favor de otros
tipos de empresa.25
28 En este párrafo está implícito el supuesto de que la tasa marginal
de impuestos pagada sobre el ingreso personal por los dueños de
empresas que no operan en la forma de sociedades anónimas es me-
nor que la tasa del impuesto al ingreso de las sociedades anónimas.
Si este supuesto es incorrecto, no habrá diferencia que induzca a la
reasignación de recursos fuera de las sociedades anónimas.
157

Como señalamos al considerar el fenómeno de la traslación
de impuestos, su efecto sobre la equidad depende —en bue-
na parte— del grado y la dirección de este desplazamiento.
Si se traslada hacia adelante, los clientes soportan la carga
impositiva; si se traslada hacia atrás —en cambio--, los
obreros son quienes tienen que soportarla; si no se traslada,
los dueños de la sociedad anónima —sus accionistas— la
soportan. Para estimar si el impuesto es progresivo o re-
gresivo, es necesario determinar el nivel de ingresos de los
individuos que soportan realmente la carga impositiva.
Por último: en relación con el impuesto al ingreso personal,
el impuesto a las sociedades anónimas no es más que un débil
estabilizador automático.
Para ser tal —como vimos—, el impuesto debe modificar
el gasto en consumo y en inversión en la dirección opuesta
al movimiento de la economía. A pesar de que los beneficios
de las sociedades anónimas (y, por ende, también los im-
puestos a los mismos) varían con rapidez durante el ciclo
económico —y en la dirección correcta—, el efecto de estos
cambios sobre el gasto total de la economía difícilmente sea
de gran magnitud. Esto es así porque el impuesto al ingreso
de las sociedades anónimas influye solo marginalmente sobre
los dos componentes principales de la demanda global: el
consumo y la inversión. El gasto en consumo depende prin-
cipalmente del ingreso disponible, que solo se relaciona con
los beneficios de las sociedades anónimas merced al pago de
dividendos. Como ellas no alteran mayormente sus pagos de
dividendos, aun cuando sus beneficios desciendan, la in-
fluencia de estos últimos —y de los impuestos— sobre el
gasto en consumo no es sustancial. Además, el gasto en
acerca del
inversión depende mucho más de las expectativas
futuro que de las ventas y beneficios actuales. En consecuen-
cia, a pesar de que los pagos por impuestos de las sociedades
anónimas disminuyen durante una recesión, es probable que
ello tenga escaso efecto sobre la parte de la inversión dentro
del gasto total.
158
III. Otros impuestos federales
Aparte de los impuestos al ingreso personal y al de las so-
ciedades anónimas, las otras fuentes de ingresos federales
incluyen los impuestos internos, los impuestos a la nómina
del personal empleado y a la transmisión gratuita de bienes.
Hasta hace pocos años, desempeñaban un papel relativa-
mente pequeño en la estructura de los ingresos federales,
pero en la actualidad uno de ellos —el impuesto a la nó-
mina del personal empleado— ha adquirido gran relevancia
en la estructura tributaria. Como los beneficios del seguro
social se han expandido, este impuesto —que los financia—
también se ha ampliado.
A. Impuestos a la nómina del personal empleado
Los impuestos a la nómina del personal empleado se aplican
al pago de sueldos y salarios. Existen dos tipos básicos:
uno sostiene el seguro por desempleo y otro el seguro social.
Como hemos visto, se los denomina «impuestos de afecta-
ción» porque pasan a integrar directamente fondos especiales.
El impuesto destinado a la compensación por desempleo se
exige solamente a los empleadores. Otra de sus característi-
cas es que su escala es fija. Por último, se paga sólo sobre los
primeros 3.000 dls de ingreso del empleado. Por ende, dada
la tasa de impuesto del 3,1. 176 prevaleciente en 1969, un
empleador debería pagar 93 dls (0,031 X 3.000) al fondo
federal de compensación por desempleo por cada uno de sus
empleados que ganara más de 3.000 dls anuales.29
Por otra parte, el impuesto que financia el fondo de seguro
- social se exige tanto a los empleadores como a los empleados.
" Como los beneficios del seguro social se han ampliado, los
porcentajes de impuesto se han elevado. En 1969, ese por-
centaje era del 4,4 <ro, y se exigía tanto al empleador como
al empleado sobre los primeros 6.600 dls anuales. Por lo
tanto, la contribución al fondo de seguro social por cada
29 Para los empleadores de muchos estados, la tasa de impuesto
.puede ser reducida si el patrono ha mantenido un registro de em-
pleos estable.
.159
asalariado que ganase más de 6.600 dls era de 290,40 dls
( es decir, 0,44 )< 6.600); empleador y empleado pagaban,
pues, en conjunto, 580,80 dls. Tal como sucede con el im-
puesto destinado al fondo de compensación por desempleo,
en este caso el impuesto marginal es nulo a partir de cierto
nivel de ingreso.
Como estos impuestos se aplican a los empleadores o bien
a estos y los empleados a la vez, no es fácil determinar su
incidencia total. En cuanto a la parte del impuesto por segu-
ridad social que se cobra directamente a los empleados, su
incidencia es evidente: en efecto, ya que se resta de sus in-
gresos, ellos soportan toda la carga. Pero la incidencia de
la parte pagada por los empleadores es más difícil de dilu-
cidar. Aunque algunos economistas creen que se traslada
a los consumidores en la forma de precios más elevados,
otros juzgan que, en el largo plazo, son también los emplea-
dos quienes soportan la carga.
empleados es
Evidentemente, el impuesto que se exige a los
proporcional hasta el tope máximo de ingresos fijado. A par-
tir de aquí, se vuelve seriamente regresivo, puesto que el
impuesto marginal es nulo. De manera análoga: si la porción
pagada por el patrono es trasladada a los empleados, similar
regresividad se presenta en los niveles de ingreso superiores
al tope. Según un cálculo realizado por el Departamento del
Tesoro —en el que suponía tanto traslación a los empleados
como a los consumidorLs—, las familias que ganaban entre
4.000 y 7.500 dls de ingreso anual pagaban entre 5,5
o de su ingreso en impuestos del seguro social, en tanto
6 27-
que aquellas cuyos ingresos sobrepasaban los 15.000 dls
° Como es evidente, esto
anuales pagaban menos del 3,2 cró .3
constituye un serio indicio de regresividad.
Dada la naturaleza regresiva de los impuestos a la nómina
del personal empleado, la rápida expansión del programa de
seguro social tal como ha sido planeada tendrá graves conse-
cuencias sobre las personas de ingresos reducidos. Sus cargas
impositivas aumentarán significativamente. Este efecto ha
sido expuesto del siguiente modo:
30 Este estudio está citado en Joseph Pechman, op.
cit., pág. 167.
Véase también el cuadro 6-2, en el que el grado de regresividad
es mucho más serio.
160
En 1987, cuando la contribución de los empleados al seguro
social se encuentre en plena vigencia ( ) alcanzará ( . )
a 372,90 dls [para una persona que gane 6.600 dls]. Esto
excederá las obligaciones [del impuesto al ingreso personal]
de 1966 para ( ) personas casadas con hijos e ingresos de
5.518 dls. En 1966, el impuesto a la nómina del personal em-
pleado será el mayor que pague el 25 cro —por lo menos— de
los perceptores de ingresos más bajos, y 350 millones de dó-
lares serán pagados por personas cuyo nivel de vida se cla-
sifica oficialmente como inferior al límite de la pobreza.'
B. Impuestos internos
El gobierno federal aplica corrientemente impuestos internos
a las bebidas alcohólicas, al tabaco y a la nafta. Como estos
impuestos son selectivos, tienden a elevar el precio y a re-
ducir el consumo y la producción de los bienes gravados.
Por ende, alteran arbitrariamente la asignación de recursos.
En nuestro análisis del capítulo 5 se arribó a la conclusión
de que, como los impuestos internos elevan el precio de los
bienes gravados, la carga es compartida por productores y
consumidores. Es decir: se traslada parcialmente. En conse-
cuencia, un impuesto interno (por ser selectivo) discrimina
contra quienes disfrutan los bienes gravados y contra quie-
nes tienen capital invertido en las empresas que los producen.
C. Impuestos a la transmisión gratuita de bienes (muebles
e inmuebles)
Como lo indica su nombre, estos impuestos se aplican a los
bienes muebles e inmuebles transmitidos por herencia. Aun-
que potencialmente este gravamen podría ser uno de los
principales en cuanto a rentas fiscales, la legislación de Es-
tados Unidos ha incorporado tantas cláusulas especiales que
lo ha convertido en una fuente insignificante de recursos fe-
derales.
M 'bid., págs. 167-68.
161

IV. Resumen y conclusiones
En este capítulo consideramos con cierto detalle la estruc-
tura y los efectos del sistema tributario federal, en especial
los impuestos al ingreso personal y al de las sociedades anó-
nimas.
Observamos que el impuesto al ingreso personal es el más
amplio e importante generador de ingresos del sistema tribu-
tario. Es un impuesto directo, progresivo, que pena la per-
cepción de ingresos. En cuanto a su efecto sobre la dispo-
sición y la capacidad para trabajar e invertir, expusimos las
opiniones corrientes, pero hallamos muy difícil obtener prue-
bas acerca de ellos. La estructura de este impuesto incluye
muchas cláusulas especiales que, en su mayoría, reducen las
altas escalas estatuidas para las personas de ingresos eleva-
dos. La cláusula sobre las ganancias de capital se consideró
como una de las principales vías de evasión.
El impuesto al ingreso de las sociedades anónimas pena la
rentabilidad de una forma determinada de empresa. Como no
hay indicios suficientes acerca de si es trasladado —y si lo
es, en qué dirección—, resulta difícil determinar su efecto
sobre la equidad. En general, desalienta la inversión por
parte de las sociedades anónimas con relación a otros tipos
de empresas, porque reduce la disposición y la capacidad de
aquellas para invertir. Su estructura también incluye cláusu-
las especiales que otorgan tratamiento preferencial a deter-
minados grupos. Digna de mención es la que permite deducir
cierto porcentaje por agotamiento de reservas minerales, y
que favorece a las industrias petrolera, del gas y otras ex-
tractivas.
Parece pertinente un comentario final. Las cláusulas espe-
ciales contenidas en el sistema tributario federal pueden aca-
rrear despilfarro e ineficacia, que anulen los otros efectos
mencionados. A causa de la multiplicidad de cláusulas es-
peciales, la ley impositiva concede oportunidades a las prác-
ticas destinadas a reducir las obligaciones tributarias; en rea-
lidad, las fomenta. En Estados Unidos, se gastan muchas
energías para acomodar las cosas de modo de pagar menos
impuestos. En verdad, existe una «industria de reducción
de las obligaciones impositivas» creada por banqueros, con-
162
tadores, abogados y profesionales cuyos esfuerzos se dirigen
a la búsqueda de artimañas que permitan a sus clientes li-
brarse del pago de impuestos. Desde el punto de vista de
la sociedad, este comportamiento implica una total pérdida
de recursos que podrían utilizarse para producir algo de real
valor social —ya sea acero, o los servicios de médicos y
maestros—. Tal desperdicio de energías ha sido caracteri-
zado por el ex senador Douglas en estos términos: 32
En el amplio salón de audiencias del Comité de Finanzas hay
sitio para ciento cincuenta personas. Cuando considerába-
mos un proyecto de ley impositiva, la sala se colmaba de
los prósperos abogados, graduados en las mejores universi-
dades y escuelas de derecho del país, a quienes el secretario
ayudante del Tesoro, Stanley Surrey, denominara cierta vez
—en un arrebato de admiración— «las mentes más lúcidas
de la nación», todos en procura de conservar, y aun aumen-
tar, el patrimonio de sus clientes y el suyo propio.
Uno de los principales inconvenientes de nuestro sistema tri-
butario es, precisamente, este: que «las mentes más lúcidas»
de la nación hayan empleado sus esfuerzos para transformar-
la en lo que es. No más de uno de cada cien ciudadanos
que se ocupa activamente de un proyecto de ley impositiva
procura el interés general. Y mientras en los pasillos de las
salas de audiencias los cabilderos se apiñan como moscas, los
encargados de la publicidad y de los rumores trabajan acti-
vamente en Washington y otros lugares. En las aulas univer-
sitarias, eruditos profesores introducen a sus alumnos en los
vericuetos del código tributario para que puedan triunfar
como profesionales, ayudando a sus acaudalados clientes a
no pagar impuestos y a derrotar así al gobierno del pueblo.
Todo esto conduce a preguntarse si existe una falla funda-
mental en nuestro sistema democrático, a saber: si los gru-
pos que controlan la propiedad y la producción son fuertes,
compactos y bien organizados, mientras que los consumido-
res no propietarios se ocupan en otros asuntos, y sus inte-
reses se pierden, y si, a pesar de ser numéricamente más
poderosos, en conjunto son débiles, ignorantes y desorgani-
zados.
32 Paul Douglas, op. cit., pág. 40.

8-. Gastos públicos: consideraciones
de eficiencia y equidad
El gasto público afecta la economía a través de muchos de
los mismos canales que la aplicación de impuestos. El tama-
ño y la composición del gasto público influyen tanto en el
nivel del producto nacional real como en su distribución
entre las personas. En este capítulo analizaremos los funda-
mentos económicos del gasto público en el orden del gobier-
no federal. Primero investigaremos la naturaleza del proceso
de decisión del gasto público y en qué puede contribuir la
teoría económica para hacerlo más racional. Luego se ex-
pondrá un intento reciente de instituir el análisis económico
sistemático de las alternativas de gastos del gobierno fe-
deral. Por último, evaluaremos la deseabilidad y viabilidad
de utilizar el sistema de precios para distribuir el producto
público, en oposición a la práctica corriente de prestación
gratuita.
4 cada una de las cuales intenta promover sus objetivos per-
4 saínales hasta el máximo posible. Similar en muchos as-
I. Elaboración de las decisiones acerca
del gasto público
En el capítulo 6 consideramos la estructura del proceso de
elaboración del presupuesto. Presentamos a todos los per-
sonajes: el Presidente, las reparticiones del Poder Ejecutivo,
la Oficina del Presupuesto y el Congreso (en general, a
través de sus Comités de Asignaciones). La discusión se
centró en el aspecto formal del proceso de elaboración pre-
supuestaria y asignación de partidas. Cuidadosamente se evi-
taron preg_untas tales como: « ¿Mediante qué grupo de fuer-
zas interactuantes se decide financiar un alunizaje tripulado
y no la educación superior?». O, más en general: «¿Me-
diante qué manejos el sistema de elección colectiva genera
164
—en una democracia— las decisiones de asignación del pre-
supuesto?». «¿Existen probabilidades de que las decisiones
de gasto generadas por este proceso sean favorables al inte-
rés público?».
Para formular generalizaciones acerca del proceso por el cual
se toman las decisiones sobre el gasto público necesitamos
una teoría del Estado. Se requiere un conjunto de proposi-
ciones que describa con precisión las motivaciones de los
estadistas y los tipos de comportamiento que ellos determi-
nan. Teorizar acerca del comportamiento del Estado (como
acerca de la economía política) no es un juego restringido
a individuos selectos. Como lo demostraría cualquier curso
de iniciación en la ciencia política existen numerosas teo-
rías del Estado con enfoques muy 'divergentes. Pero en los
últimos años ha aparecido una copiosa literatura cuyo enfo-
que sobre la motivación y el comportamiento de los hombres
de Estado es coincidente. Este enfoque parece ganar cada
vez más adeptos entre los estudiosos de la ciencia política
y demás interesados en la elaboración de las decisiones pú-
blicas.'
A falta de un nombre más apropiado, esta teoría del Esta-
do será denominada modelo del funcionario egoísta. Se ba-
sa en la hipótesis de que el Estado llega a sus decisiones
mediante la interacción de las partes (los funcionarios),
pectos a la teoría económica del consumidor que maximiza
su utilidad y del empresario que maximiza sus beneficios,
esta supone que las personas vinculadas a las decisiones
públicas —diputados, senadores, burócratas, presidentes,
agentes del presupuesto, cabilderos— están empeñadas en
una lucha racional; cada cual trata de hacer prevalecer sus
intereses personales mediante la elección de las mejores op-
ciones disponibles. Se supone que ellas maximizan solo una
cosa: sus ganancias netas personales, su utilidad personal. Por
1 Algunas de las publicaciones más significativas sobre el tema son
las de James M. Buchanan y Gordon Tullock,
Am Arbor: University of Michigan Press, The Calculus of Consent,
1962; Anthony Downs,
An Economic Theory of Democracy, Nueva York: Harper and Row,
1957, y Roland McKean, «The Unseen Hand in Government», Ame-
rican Economic Review, junio de 1965, págs. 496-505.
165
ende, esta teoría es individualista —cada participante del
juego se ocupa únicamente de su bienestar personal, y del de
nadie más—. La idea del servidor público que se guía por
el «interés público» es rechazada por completo.'
No nos equivocaremos mucho si afirmamos que esta teoría
considera al funcionario público como una máquina racional
y calculadora, que experimenta placer y dolor. Despliega
todas sus alternativas, sopesa las ventajas y costos de cada
una, y luego elige la que le proporciona más bienestar. Es
obvio que, aunque existen muchas cosas que le dan satisfac-
ción --ganancias materiales, respuestas favorables de sus co-
legas, seguridad, buen desempeño en su trabajo, ayuda a los
demás, su propia reelección—, el responsable de las decisio-
nes calcula implícitamente las pérdidas y ganancias de cada
alternativa, a fin de maximizar su satisfacción personal dado
este conjunto múltiple de objetivos.
Puesto que este egoísmo es típico de todos los funcionarios
del sector público, el proceso de toma de decisión (desde
la elaboración del presupuesto hasta la aprobación de las
leyes sobre derechos civiles) se vuelve muy claro. Como_cada
persona vinculada a una decisión pública posee diferentes
objetivos y valores, el resultado es consecuencia de un pro-:
Cada participante regatea, utilizando su
ceso de negociación.
influencia y su poder, a fin de alcanzar el resultado más
acorde con sus intereses personales. En realidad, la influent
cia y el poder se convierten en la «moneda>, con la cual las
partes «compran» y «venden» para lograr el objetivo más
afín a sus motivaciones. Como lo ha documentado una serie
de estudios, muchas decisiones de gasto público pueden ex-
plicarse como el resultado de un proceso de negociación en
el cual se resuelve un complejo e intrincado haz de intereses
conflictivos.
Estas proposiciones acerca del proceso de toma de decisio-
nes públicas permite entender mejor ciertos tipos de com-
portamiento exhibidos por los funcionarios. Por ejemplo: se-
gún este modelo, cabe esperar que quienes necesitan ganar
2 Esto no quiere decir que el funcionario público nunca tome deci-
siones que favorezcan el interés público (no importa
lo que este
signifique), pero sí que tomará tales decisiones sólo cuando tam-
bién satisfagan su interés personal.
166
el apoyo de otros para existir sean muy cautelosos en las po-
siciones que adopten. Harán muchas consultas (para «son-
dear las bases») antes de realizar una elección y serán su-
mamente sensibles para los sentimientos de sus electores.
Esta serie de características es aplicable a los políticos elec-
tos, a los líderes sindicales o a los ejecutivos de las socieda-
des anónimas. Para estos individuos, la reacción favorable
o el apoyo de sus seguidores, electores, clientes, empleados,
empleadores y colegas es un componente significativo .(si no
primordial) de aquellas cosas que les brindan satisfacción o
utilidad. La pérdida de este apoyo o de esta reacción favo-
rable implica menor satisfacción o utilidad. En realidad, el
comportamiento de estos individuos —que proceden caute-
losamente y no sin antes haber consultado— se vuelve más
claro a la luz de esta teoría.
Otro aspecto del comportamiento observado que concuerda
con el «modelo del funcionario egoísta» es la influencia que
ejerce sobre él la probabilidad de que una acción suya 'tenga
éxito. Si esta es elevada, cabe esperar que despliegue gran
energía; si resulta escasa, el esfuerzo será mínimo. Como
lo afirmó un observador:
Todos tienen enorme interés en evitar una guerra nuclear,
pero son muy pocos los que dedican varias horas del día para
lograrlo. ¿Por qué? Porque todos saben que los esfuerzos
individuales de la gente común casi no influyen sobre la
probabilidad de que estalle o no una guerra de ese tipo."
Esta relación entre la probabilidad de éxito y el esfuerzo
realizado es, precisamente, lo que uno prediría a partir de
este modelo individualista de recompensa-pena. Escasas pro-
babilidades de éxito implican un alto «costo en energías»
respecto del resultado; altas probabilidades significan que el
éxito se alcanzará con costos reducidos.
Otro ejemplo: del modelo se infiere que si el «precio» (o
costo) de cierto objetivo se eleva, el funcionario optará por
un menor cumplimiento de este. De modo similar, si su
precio desciende, aumentará sus esfuerzos para alcanzarlo
3 Roland McKean, Public Spending, Nueva York: McGraw-Hill,
1968, pág. 15.
167
—especie de «ley de la demanda» para las decisiones—.
Por ejemplo, si para lograr un contrato de defensa en favor
de una empresa radicada en su estado un senador tiene que
apoyar públicamente la candidatura presidencial de su cole-
ga X, se sentirá menos ansioso de obtener el contrato que
si solo tuviera que apoyar un proyecto de aprovechamiento
de recursos hídricos, caro a este mismo colega. O, si el ar-
diente defensor de las leyes de derechos civiles se convierte
en presidente (y de esta forma asume el control de la distri-
bución de favores y recomendaciones), el precio (o costo)
de obstruir la aprobación de las mismas se hará muy ele-
vado. Como el precio se ha incrementado, es posible que
diputados y senadores muestren menos oposición que en
otras condiciones. Esta conducta, también muy común, es
congruente con el modelo —en realidad, este la prevé— y
con el proceso de negociación que implica.
Sobre la base de esta teoría, economistas y estudiosos de
la ciencia politica han elaborado una serie de analogías en-
tre el proceso de toma de decisiones políticas y el sistema
de mercado libre y competitivo. El sistema económico com-
petitivo —sostienen— conduce a resultados deseables para
la sociedad porque el intercambio voluntario obliga a los in-
dividuos a soportar el costo de las acciones que emprenden
con el fin de obtener beneficios. Los productores de bienes
obtienen su compensación imponiendo un precio a los ad-
quirentes. Los que emplean recursos productivos se ven
obligados a recompensar a los proveedores. Mediante este sis-
se logra la producción de los
tema de estricto quid pi-9 quo
bienes y servicios más solicitados por la comunidad y se
atiende el interés público.4
De acuerdo con el «modelo del funcionario egoísta», en el
sector público se desarrolla un mecanismo de negociación
similar. Los funcionarios, que obtienen satisfacciones per-
sonales respondiendo a los deseos de sus electores, partici-
pan en este proceso de negociación. En este, la moneda es
el poder y la influencia que se evidencian en el otorgamien-
to o retiro de apoyo político. Con el fin de lograr algo que
beneficie a las personas cuya aprobación busca, el funcionario
• :son las mejores y se «producen» cantidades inadecuadas de-
4 Recuérdese la discusión del capítulo 2.
168
público se ve obligado a comprometer su apoyo a algún otro
asunto. Este compromiso es el costo que debe pagar por el
beneficio que obtiene. Si la relación entre los costos y las
ganancias que experimenta un funcionario se aproxima a la
relación entre los «perjuicios» y los beneficios sociales ge-
nerados por su actividad, puede afirmarse que el proceso
político opera en favor del interés público, lo mismo que la
economía competitiva de mercado. En el proceso de toma
de decisiones se computan tanto los costos como los bene-
ficios.
Si esta teoría del Estado es valedera, puede confiarse en
que un proceso político idealmente democrático responda
a los gustos y preferencias individuales. Este mecanismo
de negociación implícito reduce el poder coercitivo que pu-
diera poseer cualquier grupo o fracción de la sociedad. La
teoría indica que, gracias al mismo, los deseos de los grupos
minoritarios se tendrán en cuenta —ignorarlos impondría
un costo real a los funcionarios en este proceso de negocia-
ción ideal.
Pero, si bien puede suponerse que este mecanismo de nego-
ciación —puesto en marcha por el comportamiento racional
egoísta de los funcionarios— orienta las decisiones del
gasto público de acuerdo con los deseos de la mayoría, cabe
plantear ciertas reservas. Como en el caso del sistema de
mercado, este proceso opera en favor del interés sólo si no
existen imperfecciones o fallas que traben el mecanismo de
negociación. En realidad, tales fallas son similares a las «fa-
' lías de mercado» de la economía privada ( efectos externos,
falta de conocimiento e información, poder monopólico, car-
telización, bienes públicos, inmovilidad, etcétera).
Si el mecanismo de negociación del sector público muestra
r este tipo de imperfecciones, se producirá una mala asigna-
ción de recursos (causada por una mala distribución del pre-
supuesto público), semejante a la que determina —en la
t
economía privada— una falla del mercado. En ambos casos,
mala asignación de los recursos se debe a que las eleccio-
nes y decisiones se realizan sin tener en cuenta todos los cos-
tos y beneficios implicados. Se eligen alternativas que no
cfertos bienes en relación con el óptimo social.

Mientras que las consecuencias de las imperfecciones del
mercado sobre el sector privado sonmuy conocidas (conta-
minación, congestionamiento, superproducción de algunos
bienes, subproducción de otros, destrucción del ámbito na-
tural), quizá los efectos externos del sector público —a
pesar de ser enteramente reales— lo sean menos. Por ejem-
plo, en la reciente decisión del Servicio de Salud Pública de
arrojar 1.800 litros diarios de aguas servidas en el sector
septentrional de la bahía de Nueva York no se consideraron
todos los costos individuales. Por una falla del mecanismo
de negociación vinculada con la representación de los inte-
reses de ciertos individuos o grupos, esa decisión no fue,
con toda probabilidad, óptima.
De manera análoga, una comunidad local, al considerar la
posibilidad de instalar excelentes escuelas, difícilmente ten-
ga en cuenta los beneficios que la aprobación del proyecto
Si este beneficio ex-
puede reportar a la comunidad vecina.5
terno no se refleja en la decisión del gasto público, es im-
probable que esta última sea óptima desde el punto de vista
nacional. Otro ejemplo: debido a que los comités de asuntos
interiores y de obras públicas del Congreso están dominados
por diputados y senadores' del sur y del oeste, no se consi-
deran todos los costos y beneficios implícitos en la asigna-
ción de partidas en materia de ríos y puertos federales ,8 En
5 Este tipo de efecto externo es muy importante en las discusiones
sobre el apoyo estatal a la educación superior. No es probable que
un estado proporcione óptimos servicios de educación superior si-
cree que muchos de los estudiantes universitarios se trasladarán a
otros estados una vez obtenido el título.
6 El siguiente diálogo se produjo en una reciente audiencia que
consideraba los procedimientos para evaluar estos proyectos:
«Tenemos que ser lo más agudos y exhaustivos
Presidente Proxmire:
posible sobre este punto. El problema es que no estamos tratando
un mero asunto de teoría económica. Nos enfrentamos a duros y
peliagudos hechos políticos.
Las personas que realmente determinan si se realizan muchos de
estos proyectos son los miembros del Senado y los comités de asuntosy
interiores de la Cámara y la Secretaría de Interior. El Presidentenos-
los miembros del Congreso tienen muchas otras obligaciones y
otros solemos delegar en estos señores nuestras decisiones sobre estos i cisions: Interest Rate Policy and Discounting Analysis, 1968, págs.
asuntos.
Examinemos el comité de asuntos interiores del Senado y veremos
que sus miembros provienen de los siguientes estados: Washington,
Nuevo México, Nevada, Idaho, Alaska, Utah, Dakota del Norte,
171
•
170
consecuencia, se emprenden muchas obras públicas que no
son de interés nacional. Como expresó un destacado ob-
servador:
Los costos y beneficios del proyecto del río Arkansas [em-
presa notoriamente ineficaz] enunciados por sus defensores,
seguramente difirieron mucho de los costos y beneficios cal-
culados desde el punto de vista de la nación.?
En el análisis del proceso de toma de decisiones sobre el
gasto público es importante tener presente el mecanismo de
negociación implícito en el «ráodelo del funcionario egoísta».
Si opera adecuadamente, cumple en el proceso de decisión
pública un cometido análogo al que desempeña el sistema de
mercado en la economía privada. -Restringe los intereses
privados mediante la imposición de un costo cuando se per-
judica a terceros. Provee al proceso del gasto público un me-
canismo similar a la «mano invisible» de Adam Smith, para
la economía competitiva de mercado. Pero si su funciona-
miento es imperfecto —es decir, si los costos y beneficios
que experimentan ciertos grupos o individuos no se reflejan
en el proceso de negociación—, no se satisface el interés
público. Estas imperfecciones provocan, en el sector públi-
co, la toma de decisiones indeseables, del mismo modo co-
mo las fallas del mercado determinan su mala asignación
de recursos, despilfarro y decisiones no óptimas.
Arizona, Dakota del Sur, Wisconsin —me alegra ver que hay un
miembro de Wisconsin—, Montana, California, Colorado, Idaho nue-
vamente, Arizona otra vez, Wyoming, Oregon.
Prácticamente todos son estados del oeste; es muy raro encontrar a
alguien del este de Mississippi que sirva en el comité de Interior».
Diputado Moorhead: «Debo aclarar que lo mismo ocurre en el otro
cuerpo legislativo».
Presidente Proxmire: «Exactamente.
Por eso tenemos una atmósfera de parcialidad, incomprensible par-
cialidad, una atmósfera de fuerza política que debemos reconocer»
U. S. Congress, Joint Economic Comrnittee, Subcommittee on Eco-
Ilnomy in Government, Economic Analysis of Public Investment De-
37-38.
7 Roland McKean, op. cit., pág. 27.
 H. Gasto público y análisis económico
Hemos sostenido que el proceso de negociación mediante
el cual se toman las decisiones del gasto público comprende
cierto tipo de «mano invisible». Este sistema de orientación
automática asegura que, en un proceso efectivo de toma de
decisiones, esté representada la totalidad de los intereses y
de los gustos cuando el funcionatio persigue su propio
interés. A la luz de estas afirmaciones, es posible cuestio-
nar el papel del análisis económico en esta materia. Si en el
proceso de negociación entra en juego, automáticamente, la
totalidad de los costos y beneficios, ¿por qué habría que ana-
lizar y justipreciar especialmente estos efectos?
Sin negar la importancia del proceso de negociación, sosten-
el análisis económico de las alternativas del gasto
dré que l iiin paso crucial para lograr una buena asignación
público ES-
presupuestaria. Las razones que respaldan esta afirmación no
son difíciles & comprender. En primer lugar, el mecanismo
de negociación que opera en la toma de decisiones de gobier-
no es imperfecto en grado sumo. Existen grandes probabi-
lidades de que los intereses no representados, y los costos
y ganancias no tenidos en cuenta, revistan mayor importan-
cia que las «fallas de mercado» de la economía privadál —y
muchos sostienen que las imperfecciones del mercadó apa-
recen por doquier—. En parte, estas imperfecciones del pro-
• ceso de negociación tienen su origen en fallas básicas y pro-
damente arraigadas en el sistema político de Estados
f un Sin embargo, en gran medida, muchas son resul-
tado de sla falta de conocimientos de los encargados de tomar
Unidos.
las decisiones. Ciertos costos y ganancias no son tenidos en
cuenta en el proceso de torna de decisiones simplemente
4V
porque no se los percibe. Los funcionarios —y los benefi-
ciarios— pueden no ser conscientes de la existencia y mag-
1
Basta con mencionar algunas de estas para ver el cariz de la argu-
entación: la tradición de antigüedad en el Congreso en combinaci6
8
m
con el sistema unipartidario de algunas regiones hacen que much4 ,.
diputados y senadores (sureños y entrados en años) tengan un poder
I \ cuasipernaanente; la representación excesiva de los intereses rurales\t
1 en el Congreso; la posibilidad de que grupos con intereses especiales '
compren favores gracias a su riqueza o su habilidad para congraciarse 1
con los astutos leguleyos del Congreso, etcétera.
172
nitud de ciertos tipos de costos y beneficios. Es evidente
que el proceso de negociación mejoraría si se pudiera iden-
tificar con precisión el monto de los costos y ganancias de
los distintos proyectos de gasto, y la distribución de sus efec-
tos entre las personas. Es mucho más difícil ignorar a los
beneficiarios y a los perjudicados si sus ganancias y pérdidas
se presentan explícitamente ante el encargado de tomar las
decisiones. Precisamente, esta información es la que propor-
ciona el análisis económico de las decisiones de gasto público-
Una segunda razón para propugnar el análisis económico de
las decisiones del gasto público se relaciona con la incapaci-
dad del proceso de negociación para distinguir entre -Ios efec-
tos económicos y los de otro tipo. Un mecanismo de nego-
ciación ideal requiere, para su perfe,cto funcionamiento, que
todos los valores y objetivos de la sociedad se reflejen en las
decisiones. Estos valores van desde la eficiencia económica
hasta la distribución de ingresos, desde las actitudes morales
contra el alcohol y las drogas hasta los sentimientos profun-
damente arraigados sobre la guerra y la paz. La eficiencia
económica —debe señalarse— es solo uno de estos objeti-
vos. Aun en el caso de que el proceso sea efectivo, no dis-
criminará en qué medida el gasto propuesto contribuye al
nivel de bienestar económico real como objetivo especial.
Aunque el proceso de toma de decisiones pueda elegir un
gasto ineficiente desde el punto de vista económico para
satisfacer algún otro objetivo, es esencial conocer con preci-
sión sus efectos económicos para que la toma de decisiones
szq correcta. Los participantes del proceso de negociación,
por ejemplo, pueden decidir la realización de un amplio pro-
grama de entrenamiento laboral en la zona Watts de Los
Angels, a pesar de que sus rendimientos económicos para
la nación sean menores que el costo económico del plan. La
sociedad puede estar dispuesta a sacrificar alguna ganancia
económica para reducir la probabilidad de desórdenes civiles,
a aliviar la culpabilidad que siente por haber negado durante
300 años igualdad de oportunidades a los negros, o a con-
tribuir a la estabilidad familiar o vecinal. Pero al tomar
esta decisión la sociedad debe tener conciencia del monto,
de las ganancias económicas que desecha o que cambia para
lograr aquellos otros objetivos. Nuevamente, esta informa-
 ción es brindada por el análisis económico de las propuestas
de gasto público.
Por último, el análisis económico de las alternativas de gas-
to público es importante porque obliga a todas las partes
a centrar su atención en los temas adecuados, y a discutirlos.
Si los insumos y los productos de las alternativas son claros,
los valores de estas pueden debatirse con precisión —y así
es como debe ser—. Precisamente, son estos valores los que
hay que debatir, y es sobre ellos que los juicios individuales
pueden diferir. Lo cierto es que el análisis económico de las
alternativas enfoca el debate en estos problemas de valora-
ción, y no en otros puntos, impropios para asegurar que las
elecciones se tomen en favor del interés público. Además, si
los objetivos de una decisión son expuestos con claridad y
debatidos, es más probable que los encargados de tomar la
decisión se empeñen en la búsqueda de métodos diferentes
—y mejores— para su logro. Como señaló un autor: «La
estimación de costos y beneficios ( ...) pide a gritos el exa-
men de las alternativas, en lugar del intento de identificar
necesidades exclusivas».
A. El análisis beneficio-costo: nociones básicas
Una vez aceptada la importancia del análisis económico para
la toma de decisiones eficaces de gasto público, investigue-
mos algunos de los conceptos e ideas utilizados para evaluar
el gasto público. Nos concentraremos en una técnica muy-
elemental para la evaluación del gasto público: el análisis
beneficio-costo.
Considerado de un modo general, el análisis beneficie-costo
significa enfrentar cada medida propuesta con la pregunta:
«Las ganancias obtenidas por las personas, ¿superan a los
sacrificios que de ellas se requieren?». Si la respuesta es
afirmativa la medida debe ser aceptada; en caso contrario,
no favorece el interés público. En esta vasta visión del aná-
lisis beneficio-costo se emplea el marco teórico de la econo-
mía, pero puede que no se realice una medición precisa de
las ganancias y sacrificios. A causa de la informalidad de
este tipo de análisis, existe una tendencia a que los juicios
174
del analista se introduzcan, explícita o implícitamente, den-
tro de la evaluación. Aunque este tipo de análisis reviste
primordial importancia, su informalidad y su vulnerabilidad
a los prejuicios del analista son problemas serios que no
deben ignorarse.
El análisis beneficio-costo más estricto también se ocupa de
las pérdidas y ganancias sociales, pero difiere del análisis
general en dos aspectos principales. Primero, en lugar de
utilizar las nociones de la teoría económica solo como marco
para ordenar los hechos pertinentes, incluye la estimación
cuantitativa de las variables, relaciones, beneficios y costos
relevantes. En este tipo de análisis formal se especifican los
objetivos, se estipulan las restricciones, se establecen y cuan-
tifican las relaciones y se calculan los resultados; todo de
manera explícita y abierta.
En segundo lugar, esta forma de análisis requiere esfuerzos
deliberados para excluir los valores personales del analista.
El análisis formal beneficio-costo parte de la premisa de que
los valores que cuentan no son los del analista sino los sos-
tenidos por la ciudadanía .° Si dos personas cuyos valores
subjetivos son diferentes lo aplican a determinado proyecto,
las estimaciones del efecto económico de este serán similares.
En este análisis costo-beneficio más riguroso, el cálculo de
una razón beneficio/costo es, a menudo, el resultado final
del estudio. El numerador
valor actual" de esta razón se define como el
( expresado en dólares) de los beneficios eco-
nómicos totales esperados de una empresa propuesta. Los
valores monetarios —o precios— que se adjudican a estos
beneficios son los que la sociedad les ha otorgado, según
se observa en los mercados del sector privado o bien se
infiere de estos.
El denominador
el valor actual de la razón beneficio/costo se define como
(expresado en dólares) de los costos de ini-
9
Por ejemplo, esos valores son los que se reflejan en los precios
a los cuales se intercambian en el mercado los bienes y servicios.
10 La frase «valor actual» se utiliza para señalar que es el valor de
los beneficios tal como se da en un momento —el presente-- del
tiempo. Los beneficios (y los costos) tienen que ser estimados con
referencia al tiempo porque, en muchos proyectos, los beneficios y
costos ocurren durante un largo período. En la sección siguiente se
tratará más extensamente este concepto del valor actual.
175
 ciación y puesta en marcha del proyecto. Si se trata de un
proyecto de inversión de capital muy grande (p. ej., una
carretera o un dique), los costos son de dos tipos: costos de
capital (o construcción ) y costos de funcionamiento, man-
tenimiento y reparación. Los costos de capital son los que
se producen antes de que el proyecto comience a generar su
producto. Los costos restantes (de operación, mantenimien-
to y reparación) son gastos futuros: se presentan una vez
que el proyecto se ha puesto en marcha.
Sobre la base de estas definiciones, la razónde
beneficio/costo
los beneficios
valor
(Z) se define como la razón entre el
de sus costos:
de un programa y el valor
Valor actual de los beneficios económicos
Z Valor actual de los costos económicos
Es evidente que li esa tazón es mayor que la unidad los
gastos públicos que requiere el proyecto se consideran eco-
nómicamente aconsejables. Si es igual a la unidad, el gasto
público no agrega nada —en definitiva— al bienestar econó-
11
mico de la nación. Si es menor, lo reduce.
Es necesario destacar que tanto los valores del numerador
econó-
como los del denominador de la razón son beneficios
Aun medidos en dólares, se in-
micos y costos económicos.
cluyen todos los efectos —también los externos y de pro-
pagación—. El cálculo de la razón beneficio/costo requiere,
por ende, un tipo de contabilidad social muy distinto del
que se utiliza en las empresas comerciales para evaluar de-
li la pregunta: «¿Cuál es la óptima?». Resulta evidente que
I erminada inversión en el sector privado.
tEste tipo formal del análisis beneficio-costo sirve al funcio-
nario para tres propósitos distintos. Lo ayuda en 1) la de-
,<1 terminación del tamaño óptimo del proyecto o programa; 2)
a su planificación para que resulte de eficiencia máxima, y 3)
afs la elección --entre las alternativas que se le ofrecen— del
ac conjunto de opciones más productivas.
ii. El problema de llevar a cabo cierto programa de manera que
tnt En la sección siguiente se discuten el concepto de la razón bene-
las 11 ficio/costo y algunos de los problemas de la medición de beneficios
es1 de los costos»; lo mismo ocurre en la figura 8-1.
y costos.
17
176
se alcancen mejor los objetivos definidos y explícitos está
ligado a las dos primeras consideraciones. No solo tiene que
determinarse la dimensión óptima del proyecto, sino que
también los insumos disponibles deben combinarse del modo
más eficiente; así. rendirán el máximo producto (beneficio)
para cualquier nivel de costos. Estos dos aspectos de un pro-
grama económico de gasto público pueden observarse en la
figura 8-1. La dimensión del proyecto —medida por su costo
en dólares— se representa en el eje horizontal del diagrama.
En el vertical se mide el valor de los insumos y productos
—también expresado en dólares—. Como ambos ejes miden
dólares de costo, los costos totales están representados por
la recta de 4.5° denominada CT. El monto total de beneficios
derivados del proyecto más eficiente para cada dimensión
posible se observa en la curva BT. Su forma es compatible
con la «ley de los rendimientos decrecientes». En el diagra-
ma puede verse que, para el proyecto de dimensión Á, los
beneficios totales de un programa realizado con eficiencia
están representados por AB, los costos por AC y la razón
beneficio/costo por AB/AC. De manera análoga, las razones
beneficio/costo de los proyectos de dimensiones D, G, e I
son DE/DF, GH/GH= 1, y GK/GJ.
Las razones bene-
ficio/costo de los proyectos de dimensiones D, G, e I son
—respectivamente— mayor, igual y menor que la unidac1.12
Si el funcionario a cargo de las decisiones puede emprender
cuantos proyectos o programas sean eficientes, el análisis
beneficio-costo puede ayudarlo a elegir la dimensión óptima
de aquellos. Supongamos por un momento que las dimen-
siones A, D, G e I son las únicas posibles. Surge entonces
I puede descartarse, pues el valor actual de sus costos ex-
cede del valor actual de sus beneficios. Análogamente, G
es excluida: como sus beneficios igualan a sus costos, no
rinde ganancia neta; el bienestar de la sociedad no varía,
llévese o no a cabo el proyecto.
Pero las dimensiones A y D no son tan fáciles de analizar.
Constituyen opciones excluyentes (si se elige una se desecha
12 En esta discusión, los términos «beneficios» y «costos» deben
interpretarse como «valor actual de los beneficios» y «valor actual
 Siss"2att

que el exceso de los beneficios sobre los costos en A (BC).

la otra), pero ambas--son converúentes. En cada caso, los
beneficios exceden de los costos. Es respecto de estas opcio-
nes que resulta necesario consultar el principio de la mar-
ginalidad, tan básico para la teoría económica. Este princi-
deben agregarse insumos mientras el últi-
pio especifica que es
mo dólar de costo genere más de un dólar de beneficio,
decir, en tanto el beneficio marginal exceda del costo mar-
Beneficios y costos, en dólares
G Costo, en dólares
A el plan que rinde_un monto de beneficios igual a DE_
o
Figura 8-1.
ginal. La dimensión óptima del proyecto se alcanza cuando
(BM
el beneficio marginal se iguala al costo marginal
CM). Como corolario de este principio puede decirse que se
alcanza la dimensión óptima cuando el exceso de los benefi-
cios sobre los costos (beneficio total menos costo total) es
(en el que debemos elegir
máximo." En nuestro ejemplo.;
y DT, D resulta la óptima: en D
entre las dimensiones A
de los beneficios sobre los costos (EF) es mayor
el exceso
13 Recuérdese la discusión de este principio realizada en los capítulos
4 y 5.
En realidad, tal como está dibujado el diagrama no existe
sobre el eje horizontal otro punto - en el cual el exceso de
los beneficios sobre los costos sea mayor que EF. En la di-
mensión D el beneficio marginal se iguala al costo marginal,
_y el beneficio total menos el costo total alcanza su máxima
expresión."
--Las comparaciones entre beneficios y costos ayudan también
a planificar el proyecto más eficiente para cada dimensión.
Aparte de la dimensión que se escoja en definitiva, una
planificación óptima requiere que se logren los mayores be-
neficios respecto del costo incurrido. Por ejemplo, suponga-
mos que se eligió la dimensión D (figura 8-1). Dada esta,
las consideraciones de eficiencia económica requieren que se
mairmicen los beneficios totales generados por el proyecto.
Es muy _probable que exista cierto número de maneras dis-
tinta-s- de planificar un proyecto de dimensión D. Cada plan
generará un volumen determinado de beneficios. Uno de es-
tos planes alternativos puede producir un monto de bene-
ficios igual a DE'. Otro, beneficios iguales a DE. Las com-
paraciones entre beneficios y costos pueden ayudar a con-
testar a la pregunta «¿Cuál de todos los planes posibles del
proyecto es el óptimo, es decir, el que produce el mayor
flujo de beneficios?». Es claro que el funcionario intentará
elegir el plan que se encuentre sobre la curva BT, puesto
que se la obtiene tomando los planes óptimos para cada di-
mensión del proyecto. En el ejemplo considerado ser elige
La conclusión que se extrae de todo esto es que los cálculos
sobre beneficios y costos son significativos tanto para plani-
ficar e/ proyecto como para elegir su dimensión. Sin etnbar-
go, como el planificador no puede saber cuál es la dimen-
sión chFitinia sín conocer Tos resultados de cierto número de
14 Sin embargo, debe notarse que aun cuando la dimensión óptima
del proyecto es D existen una serie de dimensiones que tienen una
razón beneficio/costo mayor. De hecho, la dimensión A tiene una ra-
zón beneficio/costo AB/ AC, que excede de la del proyecto D, DE/DF.
Para hallar la dimensión óptima del proyecto, el criterio apropiado
es el máximo benefidO- neto Ibeneficios totales menos costos totales),
y no la máxima razón beneficio/costo. Guiarse por esta última para
seleccionar la dimensión óptima conduce a una elección equivocada.

179
178
 costos totales). Sin embargo, la razón beneficio/costo es
planes, ambas decisiones_ son, interdependientes. En realidad, una buena guía para decidir entre un conjunto de proyectos-
alternativos
la combinación de dimensión y plan óptimos solo puede de- (cosa que no sucede en la determinación de la
terminarse luego de un análisis beneficio-costodimensión
bastante dimensión o el plan óptimos). Los beneficios netos serán
BT establece la máximos si los proyectos se clasifican de acuerdo con su
- ra-
exhaustivo. Por ejemplo, la curva
del proyecto. Pero esta düliva no llega a conocerse zón beneficio/costo (de mayor a menor) y se los realiza en
óptima plan más eficiente para cada ese orden hasta que se agote el presupuesto.ia Siguiendo esta
hasta que no se encuentra el regla, los cinco proyectos del cuadro
dimensión del proyecto. La combinación de dimensión ópti- forma C, A, B, E, D, 8-1 se ordenarán en la
ma y plan óptimo puede lograrse simultáneamente con la eligiéndose los cuatro que tengan la
razón beneficio/costo más elevada (C, A, .8, y .6).
ayuda del cálculo de beneficios y costos.
Los cálculos de beneficios y costos y el criterio del máximo
CUADRO 8-1 beneficio neto ayudan al funcionario a elegir entre las dis-
tintas alternativas de planificación y dimensión de los pro-
beneficios de cinco proyectos de salud pública yectos, y entre programas de diferentes objetivos. Con estos
Costos y alternativos cálculos, el responsable de las decisiones puede percatarse
Valor actual de de las ganancias y los costos económicos de estas alternati-
Valor actual los beneficios Razón vas y, además, ver con claridad la cuantía del sacrificio de
de los costos (en dólares) beneficio/costo eficiencia económica que se hace cuando las elecciones se
Proyecto (en dólares)
1,6 realizan para satisfacer otros objetivos, no representados en
250.000
400.000
1,6
el análisis beneficio-costo.
A 400.000
250.000 500.000 2,0 En este tratamiento del análisis beneficio-costo establecimos
250.000 1,2 una serie de proposiciones, que se resumen en los siguientes
250.000 300.000 1,44
360.000 puntos:
250.000
E
1. El análisis beneficio-costo es un instrumento para el fun-
Por último, aparte de orientar las decisiones sobre el tama- cionario encargado de tomar las decisiones; su papel es brin-
ño y el plan del proyecto, el análisis beneficio-costo también dar información sobre los efectos económicos de decisiones
sirve para elegir entre proyectos alternativos convenientes,
-sisnaltá- alternativas del gasto público, y ayudar al funcionario en la
cuando no pueden emprenderse todos de manera búsqueda del conjunto de alternativas que generan el máxi-
nea. Supongamos, por ejemplo, que en el departamento de mo beneficio neto. Al centrar la discusión en los beneficios
Salud, Educación y Bienestar haya un millón de dólares pa- y costos económicos de las alternativas, este tipo de análisis
ra asignar entre los programas de salud pública del año y perfecciona el proceso de toma de decisiones. Descubre pér-
que el funcionario encargado de decidir se enfrente con 8-1. los didas y ganancias que de otro modo podrían ser ignoradas
cinco proyectos alternativos presentados en el cuadro por el mecanismo de negociación, y alienta a los funciona-
Todos tienen una razón beneficio/costo mayor que la uni- rios a emprender una búsqueda exhaustiva de los medios
dad. Para simplificar el análisis supongamos que cada pro- para alcanzar un objetivo.
yecto tiene un costo de 250.000 dls, cubierto en su totalidad
15 En este ejercicio se ha omitido
por el presupuesto anual.
La pregunta es: «¿Cuál de los cinco proyectos debe llevar- considerada en la realización de unlaanálisis
interdependencia que debe ser
beneficio-costo
se a cabo?». El criterio pertinente es —también— el ya trata de la interdependencia que existe entre el monto delreal. Se
presu-
,e_ltliz_arse_ de modo de_ obt_9;
____7_ puesto (si es limitado) y la dimensión y el plan óptimos del proyecto.
mencionado. _La elección del
ner los mayores beneficios netos (beneficios totales Menos

181

180
2. En el análisis formal de beneficios y costos se emplean ____
valores sociales que son «descubiertos» atendiendo a los pre-
cios observados en los mercados privados. Cuando los mer-
cados del sector privado son imperfectos, los precios obser-
vados deben ajustarse. Como se atiende a los valores que los
mercados generan (o generarían), los juicios valorativos del
analista se reducen al mínimo.
3. El análisis formal de beneficios y costos ayuda en las_cle-
cisiones sobre dimensión y plan, y en la elección entre pro-
gramas alternativos cuando el presupuesto es limitado. Co-
mo estas decisiones son interdePendientes y, además, a me-
nudo lo son también los beneficios de los proyectos alter-
nativos, el cálculo formal de beneficios y costos edebe ba-
xpliciten
sarse en un análisis sistemático )7ien modelos que
todas las relaciones e interdependencias pertinentes.
4. Es esencial que el criterio beneficio-costo (beneficio neto
máximo) se adopte para lograr la eficiencia económica en.las
decisiones sobre gasto público. Este criterio supone que la
obtención del máximo valor del producto para los recursos,
empleados es un importante objetivo social. Formalmente
no se ocupa de otras cuestiones que son de significación so-
cial (la distribución del producto y de los costos entre los
distintos grupos y personas, el movimiento de individuos en-
tre las diferentes localidades, la alteración de valores muy
arraigados, la tasa de crecimiento demográfico, etc.). Pues-
to que el análisis beneficio-costo guía las decisiones del sec-
tor público por medio de la comparación del valor en dó-
lares de los insumos y productos, aquellos otros objetivos
que no pueden evaluarse en dólares no son introducidos en
él. No obstante, el funcionario debe definir dichos objetivos
del modo más explícito posible, y asegurar que se incluyan
en el proceso de decisión.
ta
análisis beneficio-costo: problemas de ejecución
B. E/
En el tratamiento del análisis beneficio-costo del apartado
anterior evitamos algunos de los problemas más difíciles de
16 Esta sección considera algunos de los problemas más avanzados del
análisis beneficio-costo. Puede omitirse sin perder continuidad.
182
la evaluación de los gastos públicos alternativos. Aquí
remos trata-
tres cuestiones de importancia que quedaron parcial- -
mente irresueltas, referidas a la medición precisa de los e_fec-
tos económicos del gasto público. Estos problemas son; 1)
la consideración del tiempo; 2) la valuación de los insuiríos -
y los productos cuando los mercados son imperfectos, y 3) _
la incorporación en el análisis beneficio-costo de objetivos
sociales distintos del fin básico de la eficiencia
económica,»
1.,E1 tratamiento del tiempo.
Una de las principales aplica-
-ció-ries del análisis beneficio-costo es- eirá, uar obras públiCas
duraderas, es decir, que producen durante muchos años y _
cuya puesta en marcha implica costos para los años füturos.
Un ejemplo de este tipo de inversión pública es la construc-
ción de una gran represa para controlar las crecientes.
En la evaluación de este tipo de inversiones públicas surge
un serio problema, puesto que los beneficios
y los costos se
experimentan en distintos períodos. La dificultad
causa de una proposición básica: un dólar de beneficio existe a -
(o
costo) que no se produce hasta el año venidero vale menos
que un -dólar de beneficio (o costo) producido en elpre-
sente. Es decir, el tiempo cuenta. El valor de algo depende
de cuándo es posible disfrutar desu tiaor
un VaIrDirdeerminado- sólo en un momento preciso. Así,
ciótar-Eolocado en una cuenta de ahorro un año atrás se ha un
convertido en 1,05 dls (al 5 ro de interés anual) y el año -
que viene será igual a 1,1025 dls. Del mismo modo, un
dólar esperado el año venidero vale hoy 0,95 dl si la tasa
de interés es del 5 %. El valor del dinero es una función
(depende) del tiempo.
En el análisis beneficio-costo, tanto los insumos como los
_p_rodirctos se valúan en dólares —unidad de cuenta cormin
para que sea posible comparar los beneficios y costos, ---,
sar las decisiones en el resultado. Cuando consideramos y ba-
el
- tiempo, /a unidad monetaria con que se valúan los insu-
mos y los productos sufre una transformación. Los dólares
no son siempre iguales. Para ser más precisos: no solo se
17 Véase Robert H. Haveman y Julius Margolis, eds.,
pendituses and Policy Analysis, Public Ex-
1970, para una mayor discusión Chicago: Markham Publishing Co.,
de estos puntos.
 nominador de la razón beneficio/costo —el valor actual del
niden los insumos y los productos en dólares, sino que es capital y de los costos futuros de operación— es:
necesario medirlos en dólares de la misma fecha.
Se ha vuelto común medir todos los beneficios y costos fu- Ot
Es sensato, puesto que las de- K H--
turos en dólares corrientes.
cisiones que se toman en el presente consideran alternativas (1 -1- r) t
que no tienen beneficios futuros y otras que sí los tienen.
Para comparar estas alternativas, tanto los beneficios yvalor
cos- donde K es el capital, o los costos de construcción (que se
tos presentes como los futuros se expresan según su suponen desembolsados en el año en curso), y Ot, los costos
de operación, mantenimiento y reparación esperados para _el
actual."
En símbolos, el numerador de la razón beneficio/costo —el inTib t. La razón beneficio/costo (Z) completa es, entonces
es:
valor actual del flujo de beneficios—
Bt
Bt
E (1+ r) Z
(1 ± r)t

Bt, los Ot
1 significa «sumatoria de todos los años»; K Z
donde .
beneficios esperados en el año t-ésimo, y (1 ± r)t, el factor (1 ± r)t
a que se descuentan los valores esperados en el futuro para
convertirlos en valores actuales. De manera análoga, el de- la razón entre el valor actual de los beneficios y el valor
actual del capital más los costos futuros de funcionamiento.'9
De nuestra discusión acerca del efecto del tiempo sobre los valo-
res se deduce que si la recepción de un dólar de ingreso se difiere, calcular el valor actual de algo esperado en el futuro. La fórmula
la es menor que un dólar. De modo inverso, si hoy para ir del valor futuro al actual es:
tengo
su valor
un actual
dólar, puedo tener más en el futuro si lo presto a una
. determinada tasa de interés. Por ejemplo, si la tasa de interés es del Fi
1o, un dólar de hoy puede convertirse en 1,05 dls para el año (4)
próximo.
5 9 No obstante, si yo espero recibir 1,05 dls el año que viene,
de esos 1,05 dls es de alrededor de un dólar. Una
el valor actual (1) P _=.
fórmula simple: (5)
(1 r )
en la cual P es el valor actual, r es la tasa de interés y E1 es el
monto recibido al año. Por ejenaplo, si hoy La segunda de estas fórmulas se lee: El valor actual (P) de una
(o 0,10), esetengo
dólar un dólar
puede (P) y
conver- Ft
To cantidad esperada en el año t (Fe) es
la tasa de interés ' (r) es del 10 cuando la tasa de
tirse en 1,10 dls (F) dentro de un año: (2) (14- r)'
u$s 1(1,10) =-- u$s 1,10 interés es del r 9b. Este proceso de calcular los valores actuales
se denomina descuento.
% durante dos años, se
Si a ese dólar lo mantengo invertido al 10 19 Estas fórmulas de valor actual son muy semejantes a la fórmula 5
convierte en 1,21 dls. Esto se determina haciendo el mismo cálculo de la nota 18. La principal diferencia estriba en que las fórmulas del
(3) texto incluyen un signo de sumatoria (E). Esto ocurre porque la
dos veces:
u$s 1 (1,10) (1,10) :-_-- u$s 1,21 fórmula 5 de la nota 18 da el valor actual (P) de un solo grupo
de valores esperados en el año t (Ft). La mayoría de los proyectos
Aunque la fórmula anterior es correcta para calcular el valor futuro oficiales reditúan beneficios anuales durante una serie de años suce-
de algo poseído hoy, no es adecuada para recorrer el camino inverso:

184


beneficio/costo esperada del proyecto utilizado comen elan- —

plo es, sin descuento, igual a 2. Desciende a 1,3 si- seietzt,
El procedimiento utilizado para calcular el valor actual se plea una tasa de interés del 5 %, y a menos de la nriditcl —
Como se deduce de nuestra explicación
denomina descuento. si la tasa es del 10 %. Si los costos y beneficios se ,sinnan _
del proceso —proporcionada en la nota 18—, el monto de sin tener en cuenta el factor tiempo, el proyecto muestra un
la tasa de interés empleada es muy importante. El efecto excedente de los beneficios sobre los costos de 7,5 millones
de la tasa de interés sobre los cálculos de beneficios y costos de dólares. Si se aplica una tasa de interés del 10 96, los
ha sido caracterizado de la siguiente manera en un reciente costos exceden de los beneficios en cerca de 0,5 millones de
informe del Congreso. El valor actual de los beneficios y dólares-2°
costos presentados se calculó mediante fórmulas como la que
transcribimos en el último párrafo. Esta exposición muestra con claridad que la cuantía de la
tasa de interés reviste capital importancia para el análisis
El siguiente cuadro presenta un ejemplo sencillo del efecto del descuento. Cuanto más alta sea, menor será el número
del procedimiento de descuento sobre la evaluación econó- de proyectos que tengan una razón beneficio/costo superior
mica de una inversión. a la unidad, y más difícil que los proyectos cuyo producto
se genera en un futuro lejano presenten una razón beneficio/
Efecto del descuento sobre la evaluación de una inversión costo favorable.
típica, utilizando tasas de descuento del 0, 3, 5 y 10 cro Los economistas y otras personas interesadas por los proce-
(en miles de dólares) dimientos del análisis beneficio-costo han debatido durante
Tasas de interés (porcentajes) largo tiempo el monto de la tasa de interés que corresponde
10 para el descuento en el sector público. La diversidad de po-
3 5 siciones sobre este punto se debe, en buena medida, a las
imperfecciones de nuestra economía de mercado. A causa de
5.442
8.456 estas, se observa una serie de tasas de interés —en vez de
Valor actual del total de 15.000 10.448
beneficios una sola— en el otorgamiento y toma de préstamos. De
Valor actual del total de 6.741 6.409 5.906 modo similar, las tasas de beneficio observadas varían desde
7.500 1,32 0,92
costos 2,00 1,45 las muy altas a las muy bajas; ello significa que, en el sector
Razón beneficio/costo privado, la productividad del capital presenta grandes osci-
Valor actual del exceso de 2.047 —468 laciones.
los beneficios sobre los 7.500 3.707
costos La mayoría de los observadores coinciden hoy en que el
Estado, cuando persigue la eficiencia económica nacional, no
Se espera que la inversión X tenga un costo de 5 millones debe emprender gastos que proporcionen un rendimiento
de dólares el año próximo. Los beneficios esperados llegan a menor que el que producirían los mismos recursos en un
600.000 dls anuales durante los próximos 25 años; suma- uso alternativo. Como los recursos estatales podrían ser em-
dos, arrojan un total de 15 millones de dólares. Para operar. pleados por el sector privado, el sector público debe tener
el proyecto requiere un gasto constante de 100.000 dls en cuenta las tasas de interés y de beneficio privadas para
anuales.
Del cálculo presentado en el cuadro se infiere claramente 20 U. S. Congress, Joint Economic Committee, Subcommittee on
Economy in Government, Economic Analysis of Public Expenditure
la necesidad de un descuento preciso y congruente. La razón Decisions: Interest Rate Policy for Discounting Analysis, 1968, págs.
5-6.
sivos. Por lo tanto, las fórmulas del texto indican que, para obtener
el valor actual total de la corriente de beneficios, debe sumarse
el valor actual de estos beneficios futuros.

156
~1.1~Pgr-
determinar la tasa de interés que le corresponde aplicar en
el descuento. Esta posición aplica el principio básico del
costo de oportunidad», es decir: el costo de los recursos
«empleados por el Estado es igual a la pérdida del valor que
producirían de otro modo." Este principio se refleja en el
informe oficial al que ya nos referimos:
Los ciudadanos no deben, por lo genes:al, ser obligados a
ceder parte de sus ingresos en forma de mayores impuestos
para mantener empresas públicas cuyo valor social sea me-
nor que el que reportarían esos fondos utilizados de otro mo-
do. Para asegurarse este resultado, el gobierno federal debe
adoptar —en la evaluación de la inversión pública— una
política en materia de tasa de interés que refleje las opor-
tunidades que se pierden en el sector privado:22
Durante la década de 1960, esta tasa de interés medida se-
el costo de oportunidad ha oscilado entre el 8 y el 10 Tb.
El gobierno debería emplear una tasa de interés similar
para descontar los beneficios y los costos futuros." He-
"Valuación con mercados imperfectos o inexistentes.
mos visto lo importante que es la aplicación de una medida
2.
estándar para comparar el valor social de los recursos insu-
mides por un programa de inversión pública (costos) y el
valor social de los productos generados por el gasto (bene-
ficios). Se sostuvo que los dólares pueden servir como uni-
dad de cuenta estándar. Además, considerarnos que los pre-
cios de mercado observados en la economía privada son, en
la mayoría de las circunstancias, buenos indicadores del va- •
lor social. Si se adjudican estos precios a los insumos del ..
proyecto, los costos —considerados como el monto que exi-
21 Algunos sostienen, empero, que el interés o las tasas de beneficio
observados no son una buena guía para obtener la tasa de descuento
pública. Entre otros argumentos aducen que laspata
de proveer tasas
lasdel sector pri-
generaciones
colectivo « proveer
vado
futurasno en
reflejan el deseo privadas. Estos consideran que
las decisiones
para el futuro» es un bien público y que, por ende, no se produce en
las cantidades adecuadas si se deja librado a las op. cit., págs.
decisiones 12-13.
privadas.
22
23 U. S. Congress,
Debe señalarsejoint
que Sconomic Comrnittee,
esta es mucho más alta que las tasas del
utilizadas en la mayoría de los análisis beneficio-costo.
4 al 5 913
oficiales.
188
girían quienes proveen los insumos para sentirse equitati-
vamente compensados— estarán correctamente medidos. Asi-
mismo, los beneficios se miden con precisión si los produc-
tos se valúan según los precios observados en el mercado.
Si todos los mercados de la economía fueran competitivos,
si reflejaran la totalidad de las condiciones y funcionasen
con eficacia, se dispondría de precios seguros para todos los
productos e insumos. Estos índices del valor económico po-
drían extraerse de los mercados correspondientes, y aplicar-
se directamente a los insumos y productos de los programas
de gasto público. La realización práctica del análisis bene-
ficio-costo se vería, así, muy facilitada.
Por desdicha, los rnercarlos no son estos organismos de uni-
forme funcionamiento; cuando son imperfectos, los precios
v dos no- reflejan los valores sociales con precisión. En
o121_eas
los capítulos 2 y 3 enumeramos lás imperfecciones del mer-
cado más importantes y las expusimos con cierto detalle. Es-
tas —como se recordará— iban desde el poder monopólico
hasta la inmovilidad, los efectos externos o la falta de infor-
mación. También señalamos la limitada significación de los
precios de mercado observados debida a su gran dependencia
respecto de una determinada distribución del ingreso, que
dista mucho de la ideal. A causa de las imperfecciones del
mercado y de la distribución del ingreso, no es posible con-
fiar en los precios observados en el mundo real; es necesario
«corregirlos» para emprender el análisis beneficio-costo. Es-
te proceso de ajuste de las observaciones engañosas del mer-
determinación de los «precios-sombra»
cado se denomina
(sbadow prices).
La tarea de deterrhinar las reglas adecuadas para el ajuste
de los precios observados no es fácil. Una vez que se vuelve
inadecuada la base relativamente firme de los precios del
mercado, ya no existen pautas evidentes para determinar el
valor social. A causa de esto, muchos consideran escasa la
posibilidad de desarrollar indicadores significativos del valor
social cuando los mercados son imperfectos. Sostienen que
la investigación dedicada a la búsqueda de tales valores no
que, cuando se pre-
ha sido muy productiva que digamos, y
sentan efectos externos o bienes públicos, los mercados pue-
den ser, ya no imperfectos, sino inexistentes.
189

.sta. posición puede interpretarse corno que el análisis bene-
icio-costo debe utilizar —simplemente— estos precios obser-
vados, imperfectos. Se aduce que, al hacerlo así, los encar-
gados de tomar una decisión deberán atender a estas cues-
tiones de evaluación. El proceso de toma de decisiones se
xplícitos sobre estos valores.
verá forzado a efectuar juicios e
Otra opción sería emplear el análisis «costo-eficacia» en
reemplazo del análisis beneficio-costo. Con este método, los
beneficios no se miden, 'y los objetivos solo se describen.
Este análisis se propone minimizar el valor de los recursos
utilizados (costos) para el logro del objetivo fijado."
Pero, la mayoría de los analistas que emplean el método de y
beneficio-costo no son tan pesimistas. Consideran que no
debiera esperarse la solución inmediata de estos problemas. '1/4
plicación del análisis beneficio-costo está aún en paña-
La
les. aEstos expertos también señalan que las investigaciones
realizadas para obtener los precios-sombran han logrado
resultados más útiles para el funcionario Paraque las afirmado-
justificar su cos-
ad hoc.
nes no estudiadas o los juicios
to, estas estimaciones solo necesitan lograr un naínimo in-
cremento en la eficiencia de un programa. En apoyo de esta
última posición, debe destacarse que los analistas que-tro-
piezan con precios de mercado imperfectos tienen pistas co-
mo para saber en qué dirección se aparta el precio-sombra
de los precios observados, o para conocer el grado de esay
divergencia. En realidad, el conocimiento de la estructura
funcionamiento del mercado constituye una guía pertinente
para determinar los precios-sombra. Por ejemplo: si exis-
te monopolio, puede suponerse con seguridad que el precio
observado debe ser corregido en menos, y el conocimiento
l base para determinar el mon-
de los costos y beneficios es la
24 Este es el tipo de análisis que ha sido empleado en el Depar-
tamento de Defensa, donde se debe decidir acerca de los gastos que
producen verdaderos bienes públicos. Es casi imposible llegar a medir
el valor de los beneficios derivados de la provisión de defensa
nacional.
25 El modo más simple de definir un «precio-sombra» es conside-
ratio un valor sintético que se atribuye a una unidad de insumo o
producto, y que representa el valor social de ese bien utilizado o
producido .1 Estos valores sintéticos son necesarios cuando no hay ob-
servacinnes de mercado o cuando existe una razón para creer que
el precio observado no representa el valor social.
190
o de tal ajuste. Si debido a la fijación de precios sostén por
parte del Estado se genera superproducción de un producto
agrícola, el precio observado sobrestima el valor social de
producción adicional. Se justifica que el analista asigne un la
precio cero a esta, si no es utilizada. O, si en la econbmía
; no existe pleno empleo, el salario de mercado de lol tra-
bajadores que de otro modo .
estarían desempleados sobresti-
ma el costo que representa para la economía su empleo por
parte del Estado. El conocimiento de su uso alternativo pro-
porciona una base para corregir en menos el precio de mer-
cado cuando se calcula el valor-sombra adecuado.
Esta 'posición más optimista sostiene que, si los merdados
son imperfectos y no puede confiarse en los precios obser-
vados, para los encargados de tomar decisiones es máSi im-
portante contar con precios sintéticos-
, que estimen de Modo
razonable los valores sociales, antes que basar las decisiones
priblicas en precios erróneos, aun cuando sean los observa-
dos. A quienes insisten en las dificultades y la ausencia de
pautas para la estimación de los precios-sombra, un ana-
lista ha replicado:
En resurten: tangible o intangible, mensurable o inconmen-
surable, tienen menos que ver con lo que es posible de ma-
nera abstracta que con lo obtenible de modo pragmátleo y
a un costo razonable. En la Edad Media, y antes, algunos
han de haber sostenido, seguramente, que las sensaciones
calor o frío eran intangibles, inconmensurables, etc. Afortu-
nadamente, Gabriel Fahrenheit no estuvo de acuerdo con
so."
'V.:luan:6n con objetivos milltipies.
Hasta aquí hemos ,su-
tiesto que la estimación de los costos y beneficios sociales
tetía sncjJfa si los mercados de todos los insumos y produe-
s comprendidos en todos los programas oficiales funcio-
aran correctaMente, o si se- pudieran obtener los precios-
ombre adecuados. Sin embargo, algunos no se atreverían
afirmar tanto. Aunque admiten que los precios apropia-
'.Burton Weisbroa, «Conccpts of Benet-
lis and Costs», en Samuel
n'ase, h., ej., Problems in Public Expenditure
Analysis,
: The Brookings Institution, 1968, pág. 261. Washing-


Supongamos que, en cumplimiento de su mandato de ase-

gurar la equidad mediante la redistribución del ingreso, el
Estado asigna las ponderaciones que se muestran en la co-
lumna 2 del cuadro 8-2 a los aumentos (o disminuciones)
económicos del ingreso de las personas clasificadas en las diferentes
ios permiten estimar con precisión los efectos categorías de ingresos. Los dólares de ingreso canalizados
te un programa, señalan que el Estado viene otros objetivos hacia las personas de menores ingresos o provenientes de
lile no son económicos. En discusiones recientes, el objetivo
-le la equidad, o de la redistribución de ingresos, ha ocupa- CUADRO 8-2
• del debate. Apúntase que los precios de met-
do el centro Coeficientes de ponderación y distribución de los beneficios-
zado dependen de los patrones de demanda, que, a su vez„
y costos del proyecto según las categorías de ingreso
dependen de la distribución del ingreso nacional. Como una
.de las responsabdades básicas del Estado es modificar la Distri-
,distribución del ingreso nacional, argurriéntase que los^ —en
ana- bución Bene- Distri-
listas 'no deben utilizar los precios observados; estos cpv• de los ficios bución Costos
Coefi- bene- ponde- de los ponde-
efecto-- se hallan determinados por una distribución del Nivel de cientes ficios rados costos rados
ingreso que es rechazada de manera implícita por el propio ingreso de pon- ( en ( en ( en ( en
(en deración dólares) dólares) dólares) dólares)
'Estado. dólares) (1) (2) ( 3) ( 4 ) (5 )
, Además —prosiguen—, si las consideraciones de equidad
e xplicitar su juicio de que
son pertinentes, el Estado debería 0-3.000 1,5 300.000 450.000 800.000 1.200.000
., el ingreso que se canaliza hacia ciertas personas es más Mi- 3.000-7;000 1,0 60a000 600.000 100.000 100.000
.; portante que el que va hacia otras. La práctica de emplear
7.000 y más 0,8 600.000 480.000 100.000 80.000
los precios de mercado desecha este juicio. Su supuesto bá-
.clólar de ingreso,
sico es que un dólar de ingreso es igual a un Total 1.500.000 1.530.000 1.000.000 1.380.000
no importa quién.10 perciba o quién lo entregue. Si las con-
sideraciones de equidad cuentan, el Estado debería atribuir 3 .0(
distinto Valor a los dólares de beneficios y costos según las 70 ellas reciben una ponderación de 1,5; los dólares de ingreso
personas que los percibieran o los soportasen. Esta forma de que van hacia las personas de mayores ingresos, o que pro-
ponderarlos representaría la decisión del Estado sobre el vienen de estas, reciben una ponderación de 0,8. El valor
modo en que debería modificarse la distribución del ingreso. en dólares de los beneficios y costos puede ahora ser ajusta-
Ella se determinaría mediante el proceso de torna de deci- do multiplicándolo por las ponderaciones. En las columnas
e
siones, y se aplicaría congruentemente a la evaluación de 3 y 5 se observan los beneficios y costos ponderados según
rIt cada uno de los grupos de ingreso. Mientras que el total de
tiados los
Como un gastos públicos.
ejemplo del modo de implemear nt esta propuesta
los beneficios no ponderados es 1.500.000 dls, el total de
e
de «ponderación del bienestar», considérese un proyecto pú- los beneficios ponderados se calcula en 1.530.000 dls. Los
blico para el cual el valor actual de los beneficios es costos no ponderados de 1.000.000 de dls se ajustan en
1.500.000 dls, y el valor actual de los costos, 1_000.000 1.380.000 dls. A causa de la «adversa» distribución de be-
de dls, con una r.a7.61-1 beneficio/costo igual a 3,5:se La forma
distribu- neficios y costos —beneficios disfrutados en primer lugar
en que los beneficios y costos cie este proyecto por los ricos y costos soportados en gran medida por los
yen entre las personas de Vos distintos niveles de ingresos se pobres—, la razón beneficio/costo no ponderada es igual a
2 puede observarse
muestra en el cuadro 8-2. En la columna
la distribución de los beneficios, y en la 4, la de los costos.
Mientras los productos tienden a ser recibidos por las clases
de mayores ingresos, los costos son soportados por quienes 193
•
perciben ingresos bajos.
1,5 ( 1.500.000/1.000.000 de dls ) , y la razón ponderada Vos distintos al de eficiencia económica —se .--;
equivale a 1,11 (1.530.000/1.380.000 clls). do—, muchos programas con propósitos obsolet134 st-siaikei7_,_
k
Si este tipo de cálculo se realizara para todas las alternativas ,..lér,bt7.
petuarán con el pretexto de tener por misión pittliatribuit
de gasto público, las que favorecieran a los grupos de me- el ingreso. De manera análoga, muchos han duclit'dia'rd
nores ingresos presentarían una razón beneficio/costo más capacidad del Congreso para decidir el conjunto , e—
elevada que las que beneficiarían a las personas de mayores ponderacione s Óptitaty 5'
tos dé evaluación
del bienestar
de a introducir en los prócedlinieri:
ingresos. En consecuencia, si el presupuesto se asignara des- decidiera alguna
de los proyectos cuya razón beneficio/costo es alta hacia los proyectos. En realidad, si el Congres..-
proyectos cuyas razones son menores, los individuos y las vezlas
nes, no están claras acerca de un conjunto de ponderacic
consecuencia s de esto para
regiones más pobres se verían favorecidos con esta asigna- siones en materia de proyectos. Como el Congreso ,es lasunk..--
decir
ción presupuestaria, por oposición a los individuos y regio- agrupación transitoria de individuo
s y, como tal, no es ra
nes de altos ingresos. cional ni congruente, las ponderaciones que escogiera po-
Al igual que los demás temas de esta sección, el tratamiento drfan variar en el tiempo. No es evidente que una planifi-- -
de los objetivos múltiples en la evaluación del gasto público cación efectiva
«precios». sea compatible con tal conjunto oscilante dc
aún no ha sido resuelto por quienes teorizan acerca del aná-
lisis beneficio-costo, o lo aplican. Empero, es necesario men- Si bien la sugerencia
cionar una serie de puntualizaciones planteadas en la discu- de incorporar objetivos múltiples en
el análisis beneficio-costo permanece sin resolver, nadie
sión. Se ha observado que existe cierto número de activida- niega que los efectos de una propuesta sobre la distribución -
des del gobierno emprendidas con propósitos estrictamente del ingreso, por ejemplo, tengan importanci
relacionados con la productividad y la eficiencia económicas. 4de emprenderla. Todos admiten a en la decisión
pertinente que dicha informatión es --
Estas actividades —como la construcción de represas o ca- y que debe tratarse de obtener esos datos y dar- _
rreteras— no se realizan para redistribuir el ingreso sino pa- los a conocer de manera apropiada a los
ra proveer un servicio que no puede ser ofrecido por el sector mar las decisiones. encargados de to- -
privado —para corregir una falla del mercado—. Como tie-
nen una meta económica bien precisa, sostiénese que no
deben destinarse a servir otros objetivos ineficientes.
Otra puntualización es la dificultad de obtener información III. El sistema de
precisa sobre el modo en que se distribuyen los efectos presupuesto planeamiento-programación-
económicos de la inversión pública. En principio, no solo
se debe determinar el efecto distributivo de los beneficios, Ultirnamente, se ha demostrado
sino también el efecto distributivo de los costos sobre los ción del análisis
contribuyentes y los oferentes de recursos. Algunos han beneficio-costo agran interés por /a aplica-
los programa s del gobier-
puesto en duda la posibilidad práctica del cálculo de los no federal. Alrededor de diez años atrás, el ex secretario de
beneficios y costos ponderados como parte integrante del defensa Robert aMcNamara despertó el Interés por la evalua-
ción cuantitativ
proceso de evaluación, a causa de la dificultad de estimar de los sistemas alternativos
y de otras decisiones concernientes de armamentos
sin errores estos patrones de distribución. al Departamento de De-
Al juzgar la deseabilidad de incluir formalmente estos cálcu- 27
Una discusión
económica de completa y crítica del sistema PPP y de la teoría
los en el proceso de decisión deben también considerarse los gastos públicos se encuentra
los factores políticos. Cuando en el proceso de evaluación ment, en U. S. in
Joint Eeonotnic Cornmittee, Subcomrnittee on Econorny Congress,
Caven-
de los gastos públicos se incorporan explícitamente objeti- The
System, Analysis
1969. and Evaluation o/ Public Expenditures
: The PPB

194
íensa. Estableció_una oficina de análisis con un equipo de
expertos economistas y estadísticos, e insistió en que estos
le presentaran análisis estrictos y cuantitativos de la «efec-
tividad» de las distintas alternativas entre las cuales había
que elegir. Este tipo de análisis llegó a denominarse «aná-
lisis costo-eficacia», puesto que implicaba la búsqueda deli-
berada de los medios menos costosos para lograr objetivos
explícitos vinculados con la defensa nacional.
En agosto de 1965, el presidente Johnson anunció que ese
tipo de análisis, que había resultado efectivo para orientar
las decisiones sobre defensa nacional, sería aplicado a los
programas de todas las reparticiones. Este enfoque siste-
mático del análisis de los gastos del sector público se incor-
poró en el «sistema de planeamiento, programación y pre-
supuesto» (PPP). Según las propias palabras del presidente
Johnson, este sistema ayudaría al gobierno federal a:
1. Identificar nuestros objetivos nacionales con precisión
y sobre una base de continuidad.
2. Elegir entre dichos objetivos los más urgentes.
Buscar los •medios alternativos de alcanzarlos de la ma-
3.
nera más eficiente y con el mínimo costo.
Informarnos no solo del costo de nuestros programas del
4.
año próximo, sino también de los costos de los años subsi-
guientes.
Medir el desempeño de nuestros programas para asegu-
5.
rar que cada dólar gastado represente un dólar de servicio.
tal como
Expuesto con mayor simplicidad: el sistema PPP,
se aplica a las decisiones sobre gastos públicos, requiere una
rigurosa y explícita definición de objetivos, una extensa
consideración de las alternativas, un cuidadoso análisis de
los beneficios y costos de cada alternativa y, por último,
el empleo del análisis en el proceso de decisión. Sin lugar
a dudas, este sistema implica un considerable apartamiento
de los métodos presupuestarios tradicionales del gobierno
federal, y un paso importante hacia el desarrollo de un pro-
ceso de decisión racional.
La Oficina del Presupuesto —parte del equipo del Presi-
dente— recibió la responsabilidad de aplicar el sistema
196
PPP. Tal como ha evolucionado, este contiene cuatro com-
ponentes principales.
1. La estructura del programa
entraña la reorganizació del
presupuesto federal; ya no se insiste en los insumosnsino
en los productos. Tradicionalmente, el presupuesto se orga-
nizaba para mostrar al Congreso hacia dónde se dirigía el
dinero en cuanto a las cosas compradas. Esta organización
dificultaba la posibilidad de relacionar los costos (insumos)
con los productos que se generaban. En consecuencia, se
trazó una nueva estructura, que sirve mejor a los objetivos
del análisis y la evaluación del programa, y en la cual los
gastos se agrupan según su propósito o meta. De esta forma
se enlaza insumos y productos, con lo que se obtiene la base
para aplicar el análisis económico a los distintos programas
oficiales.
2. Los memorandos de programa
son documentos breves
que confecciona, a pedido de la Oficina del Presupuesto, la
respectiva repartición del gobierno federal. Una vez defi-
nida la medida pertinente a considerar, la Oficina del Pre-
supuesto solicita a la repartición que revise y reconsidere
los objetivos del programa, esboce los modos alternativos
de alcanzarlos, y estime los beneficios y costos de cada una
de tales alternativas. En esencia, este aspecto del sistema re-
presenta la aplicación de un análisis beneficio-costo «en bo-
rrador» a las partes del presupuesto federal sobre las cua-
les es necesario tomar decisiones.
3. Un programa y un plan financiero
representan un in-
terno de obtener un cuadro completo de los programas y
actividades de una repartición. El plan, revisado cada año,
preáenta los gastos de los dos años anteriores para cada
programa administrado por una repartición, el presupuesto
del año en curso y estimaciones de los gastos que sobreven-
drán en los cuatro años posteriores como consecuencia de
los compromisos y acciones en marcha. Además, el plan
presenta mediciones del producto de cada programa, a veces
en dinero, pero también en términos físicos.
4. Los estudios analíticos
se cumplen para examinar con
mayor profundidad los principales cursos de acción que pro-
bablemente se emprendan. Están relacionados con los me-
197
morandos de programa, pero su alcance es por lo general
tan amplio que su preparación requiere más tiempo que el
disponible para elaborar el presupuesto anual. El objetivo
de estos estudios especiales es la evaluación precisa tanto de
los beneficios como de los costos sociales de las decisiones
alternativas.
El sistema PPP es el medio elegido por el gobierno federal
para imponer la aplicación completa del análisis económico
a las alternativas de gasto público. Sin embargo, el sistema
aún no ha logrado desarrollar sus potencialidades. A menu-
do los memorandos de programa no contienen cifras y solo
sirven como racionalización del organismo respectivo acerca
Muchos programas toda-
de por qué es óptimo el statu quo.
vía no cuentan con las mediciones del producto —y ni ha-
blar de los beneficios—. El modo en que un buen análisis
económico se vuelve explícitamente adecuado para el proceso
de toma de decisiones aún no ha sido puesto en práctica
—si es que se lo ha descubierto--. El encargado de tomar
la decisión final (en cuanto controla los desembolsos) —es
decir, el Congreso— no conoce, con frecuencia, ninguno de
los documentos generados por el sistema PPP. Por ende, el
Congreso toma las decisiones claves en materia de asigna-
ción con escasa, o ninguna, información acerca de efectos
económicos. La estructura del programa se encuentra aún
en una etapa experimental; en ocasiones agrupa programas
cuyos objetivos son dispares y no incluye los que tienen fi-
nes similares. Las formulaciones de los objetivos están, a
menudo, expresadas en forma poco elaborada y, en muchos
casos, destinadas a transmitir una viva impresión de los
logros esperados, antes que de los productos alcanzables.
Aunque el sistema PPP encarna un marco y objetivos que
son esenciales para un proceso ideal de toma de decisiones,
su ejecución real desperdicia todavía muchas ventajas. Es
útil intentar una breve enumeración de algunos de los in-
pedimentos que han trabado el progreso de este campo.
1. En el caso de muchos programas públicos, las metas u
mbigüedad o de manera
objetivos están expresados con a
contradictoria, o se dispersan en muchas direcciones. La
198
responsabilidad de esta falta de claridad la comparten. er"
Congreso y el Poder Ejecutivo. Un investigador. 0 ha—
esta_
diado numerosos programas públicos, que abarcan 'desde k
energía atómica hasta la capacitación de la mano de 'obra;
en un intento por determinar los objetivos que el President_
y el Congreso persiguen cuando proponen o aprueban lar
leyes. En más de la mitad de los programas examinados sus
objetivos «no podían ser identificados.
2.
2. Como ya se señaló, existen muchos problemas, concep-
tuales todavía irresueltos en la aplicación del análisis eco--
nómico a los gastos públicos. A pesar de que
el concepto bit
sico del análisis y del criterio beneficio-costo se acepta hoy
generalmente, importantes dificultades se plantean en cuan--
to a la tasa de interés empleada en el análisis del descuento,_
a la utilización de los precios-sombra cuando los mercados
son imperfectos o inexistentes, y al tratamiento coherente--
de otras metas —fuera de la asignación eficiente de los
recursos—. Aun cuando estos problemas conceptúales se
resolvieran, seguiría en pie el de
los beneficios y costos. la medición correcta de
3. El sistema PPP se instauró como apéndice a un proceso
de asignación presupuestaria que, según se ha pretendido,
arraiga en el firme terreno de la tradición. El carácter esté- _
ril de este proceso ha frustrado muchos esfuerzos de aná-
lisis generados por el sistema PPP. Es preciso precaverse
contra la tendencia a esperar cambios repentinos en este
sistema, especialmente a la luz de los difíciles problemas
—tanto de tipo técnico cuanto conceptuales— que enfrenta -
el sistema PPP.
4. La ejecución de un sólido análisis beneficio-costo re-
quiere analistas que estén capacitados en el manejo ide los
conceptos de la teoría económica, en el uso y el análisis sis-
temáticos de la información, y en la construcción de mode-
los de «sistemas». Son escasos los que poseen tales aptitudes. -
Desde 1965, se han creado en el gobierno federal más de
1.000 puestos PPP que requieren
este tipo de capacitación.
No es sorprendente que en muy pocas reparticiones haya
28 Véase Harold Hovey, The Planning-Programing- Approach to Go-
vernment Decision-Making,
cap. 9. Nueva York: Frederick Praeger, 1968,

personal con la pericia necesaria para realizar análisis efica-
2es. Tal vez sea este el principal obstáculo para el estudio
v la evaluación acabados de los programas federales de
gastos.
5. Muchas reparticiones, en especial aquellas cuyos progra-
mas tienen un valor económico marginal, han considerado
al sistema PPP como una amenaza para su existencia o para
el tamaño de su presupuesto. La respuesta de estas repar-
ticiones ha sido retrasarse en la ejecución de un análisis
cabal de sus actividades. Dado el gran número de dificulta-
des conceptuales que presenta el análisis beneficio-costo
cuantitativo, una repartición que se sienta amenazada puede
aducir estos problemas para racionalizar su fracaso en el cum-
plimiento del mismo. En realidad, parece que en algunas
reparticiones se han dirigido tantos esfuerzos creadores a
idear formas de evitar el preciso análisis económico de las
medidas y programas, como a aplicarlo. n apoyo o promo-
-
6. El papel que cumplió el Congreso e
ción de un análisis idóneo de los programas ha sido poco
claro. Como hemos visto, el proceso de asignación de par-
tidas establecido por el Congreso no conduce a la cuidadosa
consideración de las alternativas ni a la discusión pertinente
de objetivos o prioridades. Además, muchos diputados y
senadores —que gozan de considerable poder— temen que
un detallado análisis beneficio-costo atente contra la capad-
dad personal para intervenir en ciertos aspectos del presu-
puesto federal. Advierten perfectamente que nada carcome
tanto los intereses creados como la buena información y
al análisis objetivo. Por último, ni los representantes, ni el
Congreso mismo cuentan con un equipo suficientemente ca-
pacitado para interpretar, elaborar o aplicar supuestos al-
ternativos a los análisis presentados por las reparticiones
u oficinas del Poder Ejecutivo. Por estas razones, el Con-
greso se ha mostrado temeroso o indiferente retpecto del
sistema PPP. Eso en el mejor de los casos; en el peor, se
ha opuesto abiertamente tanto al análisis como a 1c5s analis-
tas. Quizás el punto culminante de la respuesta del Con-
greso fue el intento del diputado Mendel Rivers, presiden-
te del Comité de Servicios Armados de la Cámara, para
eliminar por medio de una ley el cargo de secretario de
200
defensa adjunto para el análisis de sistemas. Esta oficina,
creada por el ex secretario de defensa McNamara, tiene la
responsabilidad de aplicar el análisis económico a las pro-
puestas de gastos de ese organismo —el mayor del gobierno
federal.
7. Un sistema PPP exitoso, que imponga el análisis econó-
mico en el proceso de toma de decisiones, amenazaría la
capacidad de los grupos de intereses para obtener asignacio-
nes oficiales convenientes. Sería mucho más difícil para estos
grupos lograr apoyo en favor de un programa que les pro-
porciona un subsidio, en caso de que un sólido análisis de-
mostrase que sus costos futuros son mayores que los bene-
ficios esperados. En consecuencia, estos sectores han presen-
tado considerable oposición al desarrollo de procedimientos
analíticos serios para la evaluación de ciertas empresas
públicas. Como se señaló, no caree-en de aliados, sea en el
Poder Ejecutivo o en el Congreso.
Un ejemplo de los esfuerzos de estos sectores se relaciona
con el monto de la tasa de interés empleada en el análisis
de descuento. En los últimos años, la tasa de interés utili-
zada para evaluar los proyectos de desarrollo de recursos
hídricos ha sido del 3 ro, porcentaje muy bajo e inadecuado.
En 1968, el Presidente recomendó que la tasa se elevara al
4,5 170.29 Esta propuesta encontró una fuerte oposición por
parte de los grupos de intereses que recibían un subsidio
a través de tales programas: propietarios que querían agua
de riego barata, intermediarios de bienes raíces, habitantes de
tierras inundables, empresas que embarcan productos por
agua, compañías de lanchones, etc.3° De manera análoga, el
mencionado intento de abolir la oficina de evaluación eco-
nómica del Departamento de Defensa contó con el fuerte
apoyo de los «militaristas» del Pentágono y de las titulares
de contratos de defensa, que producen armas e implementos
militares.
29 La tasa más elevada fue justificada por el Presidente, puesto que
se relacionaba con el rendimiento corriente de los bonos del gobierno.
30 En este caso, sus esfuerzos no dieron resultado; fue uno de sus
pocos fracasos.

IV. La producción del sector público y el sistema
de fijación de precios
Al igual que la producción de las empresas privadas, la del
sector público tiene valor para la gente. De hecho, cuando
tratamos los procedimientos para la estimación de los be-
neficios de los programas públicos, destacamos que la «dis-
posición de las personas a pagar» esa producción es la defi-
alor. Una pregunta surge naturalmen-
nición correcta de su v
te: «Si los individuos están dispuestos a pagar para obtener
tal producción, ¿por qué el Estado no les permite hacerlo?
contribuyente?».
¿Por qué su costo debe ser pagado por el
Por muchas razones, el sistema de fijación de precios no
sirve para asignar algunos de esos productos entre las per-
sonas; pero, pese a ello, la pregunta es legítima. En reali-
dad, hay motivos para creer que la venta de ciertos bienes
quitativa y eficiente que la práctica de
públicos sería más e
ntregarlos
eComo hemossinvisto,
cargo.el sistema de mercado se guía por la
regla ética según la cual cada uno sólo debe obtener aquello
por lo que paga. Si este juicio de valor es aplicable a los
bienes producidos por el sector privado, ¿por qué no acep-
tarlo también para los productos de los programas públicos?
En los hechos, la no aplicación de la misma regla a ambos
sectores suena a injusticia. Si los estudiantes que asisten a
colegios privados deben pagar por la educación que reciben,
¿por qué los que usufructúan los colegios del Estado no
son obligados a pagar por la misma?
Aunque la ética del sector privado «obtienes aquello por lo
que pagas» tiene su peso, existen otros juicios de valor que
a menudo se le oponen con eficacia, aun en el caso de los
bienes públicos sujetos al principio de exclusión. En el caso
de algunos bienes púhlicos, la sociedad encuentra provecho-
so aplicar el principio de «disponible para todos, puedan o
no pagar» en lugar de la ética del sector privado. Por _ejem-
plo, en algunos lugares, todos los escolares reciben el al-
muerzo de modo gratuito. Análogamente, la educación pri-
maria y secundaria, el uso de los parques y las calles de la
ciudad, el control de las crecientes, etc. son servicios pro-
vistos sin cargo. Al elegir esta regla —distribución gratuita
202
para todos— en el caso de algunos bienes, la sociedad ha -
rechazado la ética del sector privado, reemplazándola por
el juicio de que estos bienes y servicios deben acorelsrse a
todos los habitantes del país como un derecho, y no serles
negados porque no puedan (o no quieran) pagarlos.
Aparte del principio de equidad --«obtienes aquello por lo
que pagas»—, existe una segunda razón para argumentar -
que los bienes públicos debieran ser vendidos y no entrega-
dos sin cargo: la eficiencia económica. Para expresado de
la manera más escueta, el ofrecer los bienes públicos de esa -
manera provocará superproducción o escasez (la
que a me-
nudo se presenta como una congestión), o ambas. En cada
uno de estos casos, habrá una mala asignación de recursos o -
derroche económico.
Pocos ejemplos bastarán para aclarar este punto. Conside-
remos una pileta de natación municipal gratuita en la tarde
de un caluroso domingo. Observar el número de personas
que se apiñan en unos pocos metros cuadrados conduce a
pensar que existe una extrema escasez de balnearios. Y, en
realidad, es lo que ocurre si uno siente que en una tarde
de domingo las piletas de natación deberían ser provistas
al mismo precio que el aire que respiramos, es decir, cero. -
En realidad, habría escasez de todos los bienes (bistecs, aten- -
ción médica o automóviles) si todos fueran vendidos a un
precio igual a cero. Suministrar gratuitamente un bien es -
estimular su utilización por todas las personas, tanto aque-
llas que lo consideran de alto valor como las que deciden
emplearlo sólo si es gratuito. Si un bien se provee sin cargo, -
los individuos continuarán demandándolo mientras el valor -
que tiene para ellos esté por encima de cero. En consecuen-
cia, cuando una persona que valora muy poco la pileta de -
natación puede utilizarla libremente una calurosa tarde de
domingo, el beneficio marginal que obtiene quizá resulte
menor que el costo marginal que experimentan las otras en
la forma del menor goce provocado por la presencia de un -
bañista más. En caso de que el costo marginal supere al
beneficio marginal, los recursos están asignados de modo ine-
ficiente. La frecuente escasez o congestión de los bienes y -
servicios que se proveen sin cargo es prueba de ello.
Como otro ejemplo de la ineficiencia provocada por la sub- -
203

nluaCión de un bien, consideremos el sistema postal de
..stados Unidos. Es corriente que las tarifas postales que se
3bran por distribuir algunas clases de correspondencia se
-nantengan muy por debajo del costo marginal. En la prác-
Lica, el servicio de correos presenta un déficit de casi 1.000
iiillones de dólares anuales. Debido a las bajas tarifas, es-
necialrnente para los folletos de propaganda o «papelerío
postal», las empresas son estimuladas a utilizar el correo
para sus campañas publicitarias y el Departamento de Ser-
vicios Postales se ve obligado a emplear más personal para
su distribución, y a dedicar recursos adicionales para trans-
portar las cartas. En la medida en que el costo (para la
Oficina de Correos y, por ende, para la sociedad) de este
servicio adicional excede de su valor, se está produciendo
más de lo que es económico. El derroche esde recursos
causado so-
por el
superproducción
ciales implícito en esta
bajo precio del servicio postal.
De manera análoga, se encuentran fuertes presiones en pro
de la superproducciónde obras públicas. Si, por ejemplo,
existe una posibilidad de que el gobierno federal construya
un canal desde el golfo de México hasta Fort Worth, Te-
xas, y lo provea libre de cargo a la región, se producirá
un gran despliegue de actividad (principalmente política)
para lograr su construcción sin tener en cuenta si los costos
totales exceden o no de los beneficios totales. Otra vez en-
contramos una tendencia hac;.a la superproducción causada
por el bajo precio.
Entonces, si el no cobrar lcs bienes públicos provoca es-
casez, congestión, superproducción y mala asignación de los
recursos, ¿por qué hay tan pocos «derechos de uso», o 'pre-
cios, impuestos por el Estado? Aunque una parte de la
respuesta se encuentra en el principio «disponible para to-
dos, puedan o no pagarlo», otro motivo se relaciona con• Es-
las
características técnicas de los bienes producidos por el
y 3 que algunos de
tado. Ya vimos en los capítulos 2
estos, tales como la defensa nacional, no están sujetos al
principio de exclusividad. Son bienes públicos. Como, una
vez producidos, nadie puede ser excluido de su goce, no exis-
te otra base para imputarlos que los ingresos tributarios ge-
nerales. Lo mismo sucede, en buena parte, en el caso de los
204
productos que tienen grandes efectos externos; por ejem-
plo, la educación primaria o la administración de un sistema
legal. También aquí resulta muy difícil imputar la parte del
beneficio que no tiene beneficiario directo. Por último, los
elevadísimos costos de «transacción» que supone la ven-
ta de algunos productos también restringen el empleo del
mecanismo de los precios. Cobrar la provisión de agua mu-
nicipal requiere la instalación de costosos medidores en
cada casa o departamento, la contratación de personal para
controlarlos con regularidad, la utilización de personas, de
máquinas y del servicio postal (para atender las cuentas de
los clientes), etc. A pesar de que algunas ciudades emplean
este sistema para vender agua, otras lo encuentran demasia-
do caro. Por ejemplo, a causa de los altos costos de transac-
ción, ninguna ciudad cobra a los automovilistas por el uso
anual de las calles.n
Aunque existen impedimentos para cobrar los bienes y
servicios que produce el Estado, las posibilidades de incre-
mentar el uso del sistema de precios son muchas. Ultima-
mente, se ha discutido y considerado con seriedad exten-
der el cobro a los beneficiarios, o derechos de uso, a ciertos
programas públicos. Hay propuestas para incrementar las
tarifas de varios bienes y servicios provistos por el sector
público, tales como lugares de recreación, agua de riego,
pasturas, derechos de minería, carreteras, aeropuertos y, en
particular, los servicios de las instituciones de educación
superior. Se ha sugerido la imposición de una tarifa a quie-
nes contaminan las aguas o el aire, o afean el paisaje. Esto
tiene un sustancial fundamento económico. De manera si-
milar, cada vez existen más propuestas en el sentido de
financiar por medio de tarifas cobradas a los grupos bene-
ficiados los programas que ya han sido gratuitamente pro-
vistos a regiones o comunidades; entre estos, los 'Servicios
cloacales, el control de las mareas y los puertos. Estas su-
gerencias se conocen, en general, como acuerdos de parti-
31 La norma que debe guiar al sector público en los casos en que
las consideraciones de equidad no son dominantes es la que ya
vimos con anterioridad. Los productos públicos deben tener un pre.
do cuando los costos de fijación del mismo sean menores que los
beneficios.
205-
 pación en los costos por parte del beneficiario. Al parecer,
sisten muchos campos en los cuales los cursos de acción
el gobierno federal podrían mejorar sí se incrementara la
tilización del mecanismo de los precios, de los derechos
:obrados a los usuarios, o la participación en los costos por
parte de los beneficiarios.
V. Resumen y conclusiones
apítulo ha examinado una serie de puntos atinentes
Este c
al aspecto del gasto presupuestario. Analizóse el proceso por
el cual se toman las decisiones de gasto público. Nos refe-
rimos especialmente al mecanismo de negociación que forma
parte del sistema de toma de decisiones. Si opera con efec-
tividad, este tiene en cuenta los costos y ganancias para una
amplia gama de intereses y actúa como una «mano invisi-
ble». No obstante, como este proceso es imperfecto, es ne-
cesario aplicar el análisis económigo a las propuestas de
gasto público, de modo que los costos y beneficios sociales
de cada alternativa puedan ser conocidos por los encargados
de tomar las decisiones.
La aplicación del análisis económico a los gastos públicos
fue explicada con cierto detalle. Discutimos el criterio
beneficio-costo --máximo valor actual de los beneficios ne-
tos— y algunos problemas conceptuales y de medición con
. los que se tropieza al aplicar este tipo de análisis a las decisio-
nes sobre gasto público. Analizóse un reciente intento de ins-
taurar un proceso de decisión racional y sistemático dentro
del gobierno federal y se esbozaron las dificultades que plan-
tea la ejecución del sistema PPP.
Por úlitimo, se examinó el pro y el contra del empleo del
sistema de precios para distribuir los bienes públicos. Aun-
que existen una serie de factores que hacen indeseable, im-
usuarios».
posible o antieconómico el empleo de «tarifas de
juzgamos que existe un amplio campo para incrementar el
uso de este mecanismo. La aplicación adecuada del cobro
a los beneficiarios contribuirá a la eficacia de la política
oficial en materia de gastos.
206
9. "Carga y efectos de la deuda
pública
En la cuarta parte de esta obra se ha examinado el presu-
puesto público. A pesar de haber considerado los aspectos
económicos tanto de
los ingresos del Estado como dé sus
gastos, el análisis del presupuesto aún no está comPleto.
Como los gastos públicos han sobrepasado, en definitiva, a
los ingresos en el curso de la historia de Estados Unidos,
se ha acumulado una deuda nacional considerable. Su exis-
tencia ha promovido ardientes debates y se ha transforma-
do en una cuestión política. En este capítulo trataremo
teoría económica de la deuda pública. s la
I. Datos acerca
de la deuda nacional
El 1? de enero de 1970, la deuda del gobierno federal to-
talizaba alrededor de 360.000 millones de
dólares.aEn
sentido más elemental, esta deuda pública equivale unael
deuda individual, familiar o comercial. Significa que la co-
rriente de gastos ha superado a la de ingresos durante cierto
período. Esta escasez de ingresos —déficit— solo puede exis-
tir si el deudor toma dinero prestado de
alguien que ha
experimentado mayores ingresos que gastos —superávit—.1
Es decir que los déficit presupuestarios generan demanda
de préstamos. A su .vez, los empréstitos crean deuda. Si
el que pide es el gobierno, la deuda es pública.
1 En esta discusión se supone qiie para cubrir un déficit no se em-
plea la liquidación de activos. En el mundo real, los individuos y
las instituciones cubren un déficit temporario vendiendo
alEFunos na-
tivos, ya sean bienes raíces, o inventados, o bonos. El gobierno ac-
cional, como tiene la autoridad constitucional para emitir dinero,
puede cubrir un déficit creando dinero adicional.
 instrumento de la
:liando se toma prestado, se crea un
Es un título legal que comprueba la existencia de
teuda.
ina relación prestamista-prestatario entre dos partes. Los
instrumentos de la deuda se presentan en varias formas y
se los conoce por muchos nombres —títulos, obligaciones
y bonos son los más comunes—. Casi todos los instrumentos
Miles de millones de dólares
Ir
re%
400 \
300
200\
100
0 lación al ingreso nacional —o al PNB ha venido dismi-
Final del año fiscal
Figura 9-1.
de la deuda especifican ciertos datos: el nombre del presta-
tario, el monto del préstamo, el precio de este (la tasa de
interés) y la fecha de vencimiento. El instrumento es guar-
dado por el prestamista, y es la prueba de su título en con-
tra del prestatario. Cuando el gobierno de Estados Unidos
solicita un préstamo, el instrumento de la deuda que se cr_ea
se denomina bono del gobierno.= Así, el 19 de enero de
2 Además de los bonos, que se emiten por lo general para préstamos
a largo plazo, existen letras y certificados, que son títulos a corto
plazo.
208
1970 existían cerca de 360.000 millones de dólares en títulos
pendientes de pago del gobierno estadounidense.
El grueso de la deuda federal se ha acumulado en los úl-
timos 30 años. En realidad, la deuda actual es unas nueve
veces mayor que la de 1939. La figura 9-1 muestra el cre-
cimiento de la deuda desde comienzos de este siglo. Como
puede observarse, la mayor parte se acumuló durante la
Segunda Guerra Mundial. En esos cinco años, el gobierno
federal pidió en préstamo más de 200.000 millones de dóla-
res. Pese a que la deuda ha crecido a partir de 1946, gran
parte de este aumento es atribuible a las guerras de Corea y
Vietnam, y a los intermitentes períodos de desempleo exce-
sivo, que mantuvieron el ingreso nacional (y, por ende, las
entradas por impuestos) debajo de su nivel normal.
Este reducido crecimiento de la deuda federal durante la
posguerra contrasta con el considerable aumento de la deu-
da privada —de los individuos y las empresas—, y de la
deuda de los gobiernos estaduales y locales. En 1947, por
ejemplo, la deuda privada y la nacional tenían casi el mismo
volumen. En la actualidad, el monto de aquella triplica el
de esta. Al igual que la deuda privada, el crecimiento de la
deuda de los gobiernos estaduales y locales ha sido muy
rápido a partir del final de la década del cuarenta.
Mientras el tamaño absoluto de la deuda es muy elevado,
y se encuentra en constante crecimiento, su monto con re-
nuyendo desde 1946. Esto se observa en la parte superior
de la figura 9-2. El porcentaje de la deuda respecto del PNB,
que llegaba casi al 130 % en 1946, ha disminuido en la
actualidad a cerca del 40 %. El elevado porcentaje de 1946
es claramente atribuible a la decisión de financiar el costo
de la Segunda Guerra Mundial por medio de préstamos.
Obsérvese también que el tamaño de la deuda con respecto
ala población se ha reducido desde la Segunda Guerra Mun-
dial. Mientras que en 1946 la deuda de Estados Unidos era
de 1.899 dls por habitante, hoy es de 1.816 dls.
Aunque la proporción de la deuda con respecto al PNB ha
disminuido constantemente desde esa fecha, el nivel de los
pagos de intereses a los tenedores de bonos se ha mantenido
constante, fluctuando entre el 1,5 y el 2 T'o del PNB. Esto
209
Porcentaje se muestra en la parte inferior de la figura 9-2. El porcer._
taje de los pagos de intereses respecto del PNB no ha
140
Porcentaje de la deuda cendido a causa de la tendencia ascendente de las tasasdes clé
en relación con el. rNs interés en Estados Unidos. A medida que vendan los anti-
guos bonos, de bajas tasas de interés, el gobierno los reem
120 plazó por nuevos bonos a tasas mayores.

100
II. Afirmaciones corrientes sobre la deuda nacional_
80
Durante los últimos 20 arios, la existencia y el tamaño de
te' CM
60 la deuda nacional han sido un tema muy controvertido. Mu—
cho se ha hablado de los daños -y peligros de la deuda, en
general sin ninguna base. En esta sección consideraremos -

I\
40 algunas de estas aseveraciones y juzgaremos su legitimidad. -

20 A.
«Una deuda pública tan cuantiosa como la de Estados -
Unidos puede conducir a una nación a la bancarrota»

Cr• Esta afirmación tan común se basa en la creencia.

de que -
las deudas públicas acarrean a quienes las contraen las mis-
mas consecuencias que las deudas privadas. Así colmo un
individuo o una empresa que tengan un endeudamiento -
e de los pagos
tapjNB excesivo pueden ser declarados insolventes y presentarse en _
por interés en relación quiebra, lo mismo —sugiere esta afirmación— puede
Porcentaje con i
Porceen derle suce-
a un gobierno. Acerca de esto caben tres comentarios. -
3 En primer lugar, la deuda pública de Estados Unidos no está
sujeta a las mismas fuerzas que la privada debido al tipo de
2 personas que han prestado dinero al Estado. Por definición, -
en casi todas las deudas privadas el prestamista es una per- _
sona o una institución legalmente distintas del deudor. Es
1 decir que existe un prestamista que puede esgrimir un tí- -
tulo legal sobre los activos del deudor cuando se produce
el vencimiento. Ese tipo de deuda es externo;
es distinto del prestatario. el prestamista
Sin embargo, la deuda nacional es interna
porque las per- _
Figura 9-2. sonas que la contraen (ciudadanos estadounidenses
) son las
mismas que la otorgan y a quienes se les debe reembOlsar.

211
210
 de los bonos pendientes parte de la deuda nacional británica es externa. Pero tam-
7.sto ocurre porque más del 95 ro poco en este caso existe el peligro de una bancarrota nado-
de pago del gobierno de Estados Unidos está en manos de nal como consecuencia de una gran deuda pública.
ciudadanos del país o de bancos e instituciones regidos por
estos. Ello implica que los ciudadanos estadounidenses han Por último, es preciso reconocer que las causas reales de
prestado a su Estado más del 95 ro de lo que este debe. una bancarrota nacional son mucho más fundamentales y
profundas que el endeudamiento estatal. Las crisis constitu-
La distribución de la propiedad de la deuda se observa en
cionales son estimuladas por una falta radical de confianza
el cuadro 9-1. A causa de ella, las personas que deman-
en el gobierno, como la que puede provocar una prolongada
daren el reembolso de esta son las mismas que deberían rea-
depresión económica o una irremediable injusticia social.
No se originan en la existencia de una deuda pública. Y me-
CUADRO 9-1 nos en una nación en la que el Estado tiene el derecho de
Distribución de la propiedad de la deuda nacional recaudar impuestos, concedido en forma constitucional.
de Estados Unidos, octubre de 1968
Porcentaje del \. E.
total de la deuda «La deuda nacional y el déficit presupuestario son
pendiente inflacionarios»
Clases de tenedores de la deuda
22,0 Por alguna razón —normalmente no expuesta—, sostiénese
Cuentas del gobierno de Estados Unidos 18,1 a menudo que la deuda pública y el gasto deficitario causan
Bancos comerciales 14,9
Bancos de la Reserva Federal 21,3 la elevación de los precios. Aunque pueda ser, bajo ciertas
Individuos 2,2 condiciones, una afirmación correcta, no vale como proposi-
Compañías de seguros 1,0 ción general. Ello puede demostrarse tanto con referencia
Cajas de ahorro mutuo 4,0 al razonamiento como a los hechos.
Sociedades an6ninaas 7,5
Gobiernos estaduales y localc.: 3,8 Los estudiosos de la economía concuerdan, por lo general,
Exterior 5,2 en que la causa primordial del alza de precios es la despro-
Otros 100,0 porción entre la demanda total de bienes y servicios y la
capacidad de la nación para producir el monto solicitado.
diciembre de 1968. Cuando los consumidores, empresarios y gobiernos de otros
Fuente: U.S. Treasury, Treasury Bulletin, países desean comprar más que lo que la economía puede
proveer, las empresas operan en el límite de su capacidad,
lizar el pago. En un sentido real, nos debemos a nosotros sus inventarios se agotan y se acumulan los encargos pen-
mismos, así como los miembros de un club que han pres- dientes. Esta presión sobre la oferta hace que los precios
tado dinero a la institución para financiar una nueva pileta suban: he ahí la esencia de la inflación.
de natación contraen una deuda consigo mismos. Si una Es evidente que las decisiones oficiales pueden agravar o ali-
deuda es interna, la idea de que puede conducir a la ban- viar una situación en que la demanda global sea excesiva y
carrota es infundada. los precios estén en alza. Por ejemplo, supongamos que en
En segundo término, cabe hacer notar que la deuda nacional una economía con pleno empleo, y cuyos precios aumentan,
de Estados Unidos no es particularmente grande respecto de el Estado gasta un millón de dólares adicionales, financiados
su PNB si se la compara con la de muchas otras naciones por medio de un préstamo equivalente (se crea, pues, un
importantes. Por ejemplo,- el Reino Unido tiene una deuda déficit de un millón de dólares). El volumen total de este
nacional de cerca del 120 % de su PNB. Además, una gran

213
212

gasto extra se suma a la demanda global. Por otro lado,
solo una porción del préstamo reducirá la demanda global.
Aunque parte de este préstamo se extraerá de sumas que
las personas hubieran gastado, otra parte provendrá del aho-
de un déficit es una mayor
rro. Por lo tanto, el efecto neto
demanda global y, por ende, arroja leña en el fuego infla-
cionario. En consecuencia, cuando no existe capacidad ocio-
sa, el gasto deficitario —que se agrega a la deuda nacional—
puede provocar inflación.
Por el contrario, si la economía está en receso, el gasto defi-
citario creará parte de la necesaria demanda global Y con-
tribuirá a reducir el desempleo. El aumento neto de la de-
manda global causado por la decisión de contraer un prés-
tamo para emprender un gasto tendrá efectos beneficiosos.
Además, como en esta situación la demanda global es más
bien insuficiente, no se producirá incremento de precios a
causa del déficit.
La lógica de lá economía, pues, indica que la evaluación del
efecto de un gasto deficitario sobre el nivel de precios de-
pende por entero de la situación de la economía considerada.
Si existe pleno empleo, el gasto deficitario puede provocar
inflación; si la economía atraviesa un período de inactividad,
el financiamiento deficitario es deseable y no causa inflación.
Esta lógica se confirma si echamos una ojeada a las estadís-
ticas que relacionan el gasto deficitario con los cambios en
el nivel de precios. Una comparación reciente asociaba varias
definiciones estadísticas de los déficit federales con algunas
de las mediciones del incremento de los precios para los años
1949-1967. Este estudio llegó a la conclusión de que ja in-
fluencia de los déficit sobre el nivel de precios era nula. En
realidad, el autor sostenía que predecir la elevación de los
precios por la presencia o la ausencia de déficit equivale casi
a echar suertes con una moneda. Aunque la prueba utiliza-
da fue tosca, nos da algún indicio de la falta de relación
entre estas variables.'
3 D. J. Edwards, «The Association of Federal Deficits, GNP Growth,
fournal
and Money Growth with Interest-Rate and Prices Changes»,
vol. 77, mano-abril de 1969, págs. 286-90.
of Politkal Economy,
214
C.
«Estamos transfiriendo la carga de nuestros gastos a
generaciones futuras»
-
Esta aseveración, al igual que las otras dos, ha sido repetide
hasta el cansancio por quienes se oponen al gasto deficitario-
y temen la deuda nacional. Su fragilidad se origina
en el
hecho de que no distingue entre las transferencias financie-
ras y los efectos económicos reales. La distinción entre estos-
conceptos surge con claridad cuando se analizan los grandes _
empréstitos que se destinaron a financiar la Segunda Guerra
Mundial.
El Estado pudo sufragar sus gastos de municiones, arma-
mentos y personal militar merced a la venta de bonos a las
personas que vivían en esa época. La deuda nacional así -
creada existe
Estado y la aún hoy, y es una -obligación exigible para el
masa de contribuyentes actuales. Aun cuando
esta obligación financiera nacional está todavía pendiente,
debe destacarse •que el costo real
de la Segunda Guerra
Mundial consistió en los recursos que se retiraron de la eco-
nomía en ese tiempo para apoyar el esfuerzo. Este costo in-
cluye los bienes suntuarios —y a veces de primera necesi-
dad— de que hubo que prescindir durante aquellos años, así
como las
vidas perdidas. La drástica reducción de las reser-
vas de capital y de la riqueza real de la nación durante la
guerra también representa un costo impuesto a aquella ge-
neración. Estos costos económicos reales fueron soportados
principalment e
por las personas que vivían entonces, y no
por la generación actual.
Pero, ¿qué sucede con la deuda que ha heredado la genera-
ción actual? ¿No es una carga para nosotros reembolsar esa
deuda? Como es una deuda interna, la generación presente
ha heredado tanto la obligación de pagarla (en calidad
ciudadanos) como el derecho de cobrarla (en su carácter de -
de tenedores de bonos). Mientras una parte de la generación
actual ha heredado una deuda (contribuyentes), otra
cibido los bonos. En realidad, estos dos grupos incluyen ha re-
a
las mismas personas. Debido al
carácter de una deuda in-
terna —«deberse a sí mismo»--, ambos efectos se anulan
recíprocamente
carga neta y 14 generación actual no hereda ninguna
por causa de la deuda. De manera análoga, el
215

lsto deficitario de hoy no impone una carga económica real
las generaciones futuras.4
III. Ventajas y desventajas de la deuda nacional
La falta de fundamento de algunas de las aseveraciones rela-
cionadas con la deuda nacional no implica que su existencia
carezca de reales ventajas o desventajas sociales. En esta sec-
ción se discutirán brevemente algunos de estos efectos eco-
nómicos reales.
A. Ventajas
-..Sin duda, una de las ventajas más importantes de la existen-
cia de la deuda nacional es que esta proporciona un medio
flexible para adaptar los déficit y los superávit presupuesta-
rios. Como puede verse en un estudio naacroeconómico,5 el
uso flexible de los ingresos y de los gastos federales (y de
la relación entre ambos: déficit o superávit) es esencial para
el mantenimiento de una economía estable y con pleno
empleo.
Como el nivel del PNB se relaciona con el gasto público y
4 Aunque este punto es generalmente aceptado, no todos los obser-
vadores concuerdan. Algunos economistas señalan que, en ciertas cir-
cunstancias, la generación que sacrificó el consumo comprando bonos
puede obtener dicho consumo después vendiendo los bonos á la
nueva generación. Si la nueva generación decide liquidar la deuda,
sus integrantes tendrán que sacrificar algún consumo y, por lo tanto,
soportarán una parte de la carga. De esta forma, una parte del peso
de la deuda se traslada a las generaciones futuras. Para una exposi-
ción más detallada de este tema, véase W. G. Bowen, R. G. Davis
y p. H. Kopf, «The Public Debt: A Burden on Future Generadons»,
septiembre de 1960, págs. 701-06. Véase,
(Home-
American Economic Review,Public Principles of Public Debt
también,
wood, IR.:J.Richard
M. Buchanan,
D. Irwin, Inc., 1958),trasladado
quien sostiene que es pro-
a las generaciones
sea
bable que el peso total de la deuda
futuras. National Income and Employment Analysis,
5 Véase Arnold Collery, (Ingreso nacional
Nueva York: John Wiley ac Sons, Inc., 21 ed , 1970.
Buenos Aires, Amorrortu editores, 1970.)
y ocupación,
216
con los impuestos merced al efecto de estos sobre el nivel
de la demanda global, estas dos variables presupuestarias se
convierten en instrumentos de política económica que pue-
den modificarse a fin de mantener el PNB lo suficientemente
alto como para asegurar el pleno empleo, y lo suficientemen-
te bajo como para evitar las presiones inflacionarias. Como
expresó —en el informe de 1968— el Consejo de Asesores
Económicos del Presidente:
La demanda global de la economía es el gasto total en pro-
ductos finales de todos los grupos —consumidores, empre-
sas, Estado y compradores extranjeros—. Cuando la deman-
da global iguala a la capacidad de la oferta, los recursos es-
tán plenamente empleados y la producción corresponde a la
potencialidad de la economía. Si la demanda global es menor
que la capacidad de la oferta, parte de los bienes que la eco-
nomía es capaz de producir no se generarán, y algunos re-
cursos quedarán ociosos. Por el contrario, una demanda
excesiva —demasiado gasto con relación al producto poten-
cial— originará presiones inflacionarias sobre precios y cos-
tos. El objetivo básico de (...) las disposiciones [en mate-
ria de impuestos y gastos] es contribuir a asegurar una co-
rrespondencia entre la demanda y el potencial productivo.6
Por ejemplo, cuando hay gran actividad económica, como
en 1969, los consumidores, las empresas y el Estado desean
comprar más bienes y servicios que los que la economía
puede proveer. A causa de la excesiva demanda global los
precios tienden a elevarse, y la inflación se presenta como
un serio problema. Tanto los impuestos como los gastos f e-
derales pueden utilizarse para corregir esta situación. Si se
restringe el gasto público, la demanda global disminuye, así
como las presiones inflacionarias. Si se incrementan los im-
puestos, las familias y las empresas tienen menos dinero
para gastar y, por lo tanto, disminuye la demanda global;
también, las presiones inflacionarias. En una economía muy
activa, la necesidad de reducir los gastos públicos e incre-
mentar los impuestos implica, pues, la deseabilidad de un
6 U. S. Government,
Economic Repon of the President, 1968, págs.
61-62.
superávit presupuestario, es decir, una reducción de la deu-
da./ A la inversa, cuando la economía opera a un nivel in-
ferior al de pleno empleo, la consigna ha de ser aumentar
el gasto estatal y reducir los impuestos, lo que entraña un
déficit del presupuesto y un incremento de la deuda pública.
Por lo tanto, la cuestión es clara: la existencia de una deuda
pública es como una esponja que absorbe fondos cuando se
necesita un superávit presupuestario, y los libera cuando se
requiere un déficit. Permite una política fiscal flexible, com-
puesta por superávit deliberados cuando la economía está
recalentada, y por déficit deliberados, destinados a estimu-
lar una economía con recursos ociosos.
--Una segunda ventaja de la deuda se relaciona con el sistema
financiero de Estados Unidos. Durante cierto lapso, gran
número de individuos, empresas, gobiernos y otras institu-
ciones reciben más dinero que el que gastan. Es decir, aho-
rran. Cada ahorrista se pregunta: ¿Qué hacer con mis aho-
rros para no guardarlos en una media? Es evidente_ que exis-
ten varias alternativas: las cuentas corrientes, las cuentas de
ahorro, las acciones, los bonos de las sociedades anónimas,
los títulos de estados y municipios, los préstamos persona-
les, los seguros de vida o los bonos del gobierno federal. De
todos estos instrumentos de absorción de ahorros, los bonos
del gobierno de Estados Unidos son los más seguros, ya que
no presentan casi ningún riesgo de incumplimiento. En rea-
lidad, muchos de los otros instrumentos parecen tan seguros
porque son simplemente un modo indirgcto de comprar es-
tos bonos. Por ejemplo, el dinero colocado en las cuentas
de ahorro parece tan libre de riesgos porque los bancos em-
plean una gran proporción de su depósito en la compra de
bonos del gobierno estadounidense. Las cuentas de ahorro,
por ende, están «respaldadas» en gran medida por la deuda
del Estado y su compromiso de pagar en cuanto los bonos
lleguen a su vencimiento. De manera similar, muchos de los
7 La administración de Nixon, enfrentada con la situación inflacio-
naria de principios de 1969, sostuvo 1) la reducción del gasto fede-
ral; 2) la continuación del impuesto complementario sobre el ingreso
personal y sobre el ingreso de las sociedades anónimas, y 3) una
traslación del déficit del presupuesto del año fiscal 1969, de alrede-
dor de 25.000 millones de dólares, al excedente del presupuesto del
año fiscal 1970, de 5.000 millones de dólares.
218
fondos de depósito del Estado, como los del seguro social,
son estables y de bajo riesgo porque poseen —en medida
sustancial— títulos públicos. No es una exageración decir
que la deuda nacional es la «espina dorsal» del sistema fi-
nanciero de Estados Unidos. Si se anulara la deuda nacional,
el país se vería privado de su más seguro instrumento de
crédito.
B. Desventajas
Si bien la existencia de una considerable deuda nacional
acarrea ventajas sociales, también impone ciertas restriccio-
-.nes y costos sociales. Uno de los más relevantes es el interés
que debe abonarse por todos los bonos. Como hemos visto,
cada año el presupuesto federal incluye mayores partidas pa-
ra cubrir estos desembolsos. Por ejemplo, se estima que en
el año fiscal 1970 se requerirán casi 16.000 millones de
dólares para pagar los intereses de la deuda nacional. Esto
representa alrededor del 9 % del presupuesto federal total;
una porción considerable. Debido a este gasto inevitable
( siempre que haya una deuda), el presupuesto federal y,
por ende, los impuestos son más elevados que lo que 'serían
en otras circunstancias.
La carga del interés anual tiene efectos económicos que ope-
ran en ambos lados del presupuesto: el ingreso y el gasto.
Como se dijo en el capítulo 7, la imposición de tributos a
la sociedad trae consigo algunos costos reales, reales pérdi-
das de productividad. Este efecto económico es resultado,
tanto de las distorsiones en la asignación de los recursos
causadas por cierto tipo de impuestos, como del efecto de
estos sobre los incentivos y las capacidades.
En nuestro tratamiento de los impuestos internos, vimos
que el producto de un bien sujeto a impuesto disminuía res-
pecto del nivel socialmente óptimo. En el nivel de equilibrio
posterior al impuesto, los beneficios sociales marginales ex-
ceden de los costos marginales. Sostuvimos que este equili-
brio distorsionado indica mala asignación de los recursos
nacionales e ineficiencia económica. En la medida en que
estas clases de impuestos se incrementen para cubrir el ser-

"o de la deuda nacional, se agravarán la mala asignación
- recursos y el derroche económico. Este es el costo social
_2. se atribule a la deuda pública.
igual modo, también pueden generarse costos sociales si
recaudación de impuestos para cubrir los intereses afecta
_.vers'amente la disposición (o incentivo) de las personas a
bajar, ahorrar e invertir. Aun cuando el efecto de los irn-
nestos sobre los incentivos puede operar en cualquiera de
dos direcciones, la posibilidad clara de que los impuestos
..s
- stinados a cubrir los intereses de la deuda nacional entra-
;en una pérdida real de producto no debe ser ignorada.
-a deuda nacional -y su obligado servicio pueden también
poner costos a la sociedad a través del otro aspecto del
nresupuesto: el gasto. La sociedad puede verse limitada en
...I uso de los ingresos provenientes de los impuestos en
_Tanto a lograr objetivos sociales productivos y deseables,
- causa de la inevitable partida que se destina a los intereses
de la deuda. Si, como muchos sostienen, la resistencia a in-
rementar los gastos federales aumenta con el monto del
--iresupuesto, los 16.000 millones de dólares necesarios para
atender los intereses tienden a restringir los aumentos del
fines. Algunos sostendrán que todo
gasto federal para OtTOS
lo que restrinja el monto del presupuesto federal es venta-
joso, no así quienes mantienen un punto de vista económico.
Si es preciso renunciar a gastos productivos y convenientes
en el sector público a causa del efecto restrictivo de aquella
partida, la sociedad experimenta un costo social real. Limita-
ciones arbitrarias del monto del presupuesto, sumadas a ese
gasto inevitable, pueden significar para la sociedad la pér-
dida de los beneficios netos de gastos públicos provechosos.
Otro aspecto importante de la deuda nacional se relaciona
con su efecto sobre la equidad, es decir, sobre la distribución
del ingreso nacional. Si nos interesa la distribución del in-
greso de la sociedad, puede preocuparnos el patrón de recau-
,dación y desembolso de los varios miles de millones de tib-
dis-
iare> pagados anualmente en concepto de intereses. Si la
tribución de los impuestos recaudados entre personas de
distintos niveles sociales y de ingreso fuera idéntica a la
distribución de los pagos por intereses, no existiría proble-
ma. La presencia de la deuda y de los servicios de intereses
220
carecería de efectos netos sobre la distribución del ingreso
de la sociedad una vez deducidos los impuestos.
En realidad, pareciera que impuestos y pagos por tal con-
cepto no se neutralizan recíprocamente de esta forma. He-
mos visto que el sistema impositivo federal recauda el grue-
so de sus rentas entre las personas que se encuentran en las
categorías de ingreso «media» y «media-alta».8 Los intereses
se distribuyen entre las categorías de ingreso en proporción
a cómo están distribuidos los bonos del gobierno de Estados
Unidos. Las tenencias de bonos parecen estar algo más con-
centradas que las entradas por impuestos en los grupos de
muy altos ingresos.9 Como resultado, pues, es probable que
el servicio de los intereses de la deuda pública transfiera in-
gresos desde las personas de ingresos más bajos a las cate-
gorías más elevadas. El efecto combinado impuesto-gasto
tiende a volver más desigual la distribución del ingreso.
Como es evidente, clasificar este efecto como desventaja o
como ventaja es un juicio de valor. Por nuestra parte, nos
inclinamos por lo primero, en el supuesto de que la socie-
dad prefiere una distribución más igualitaria del ingreso.
Existe una última desventaja que se atribuye a menudo al
gasto deficitario y a la deuda nacional. Hay personas que
sostienen —esgrimiendo varias razones, ninguna de las cua-
les es muy convincente— que cuando el Estado toma prés-
tamos para financiar sus gastos se desalienta la inversión
privada.
Una de las razones aducidas es el efecto de los empréstitos
públicos sobre las tasas de interés. Se ha sostenido que, si
hay pleno empleo y el Estado financia sus gastos con la ren-
ta de bonos, las tasas de interés tenderán a subir y algunos
fondos serán restados a la inversión privada. En la medida
en que esto ocurra, el capital privado no crecerá todo lo
rápido que se espera. Debería, pues, achacarse a la deuda
pública una desventaja real.
Otro efecto que —según se pretende— desalienta la inver-
8 Véase el cuadro 6-2.
9 Por ejemplo, el cuadro 6-6 sugiere que las familias cuyos ingresos
excedan de los 10.000 dls anuales reciben en pagos de interés federal
más d'ye lo que reciben en programas federales de vivienda, educa-
ción, seguro social, agricultura y salud considerados en conjunto,
221

Sr' privada es un fenómeno puramente psicológico. Se ase-
era que la mera existencia de la deuda pública perjudica las
xpectativas de los empresarios, quienes no perciben con
laridad su significado ( o su falta de significada). En la
nedida en que la inversión real se reduzca a causa de este
lenómeno, a la existencia de la deuda pública se le debe
atribuir, también, un costo social. Sin embargo, debe obser-
onjeturas sobre la relaCión entre la deuda y el
varse c inversión privada.
nivel que
de lalas
inversión privada son, en el mejor de los casos,
altamente especulativas. Los testimonios no las han confir-
mado ni refutado.
meras, vimos que la deuda nacional permite una política
fiscal 'flexible y estabilizadora, y proporciona un iunportante
paquete de instrumentos negociables, de bajo riesgo, que ha-
cen las veces de espina dorsal' del sistema financielo. Las
desventajas de la deuda se relacionan con los costo¿ reales
que implica la elevación de los impuestos y del presupuesto
para cubrir los intereses, la redistribución del ingreso en
perjuicio de las personas de menores ingresos, y el posible
efecto dañoso de los déficit públicos sobre el nivel de la

IV. Resumen y conclusiones

Este capítulo ha conectado los dos lados del presupuesto
federal. Si estas dos partes no son iguales, hay superávit o
déficit. La deuda nacional se obtiene sumando todos los dé-
ficit, y restando de esta cifra todos los superávit. A comien-
zos de 1970, el monto de la deuda era de 360.000 millo-
\
nes
Másde deldólares.
50 % de la deuda se acumuló durante la Segunda 1
Guerra Mundial. A partir de entonces, ha crecido lentamen-
te. En realidad, la carga de la deuda —medida por las po-
sibilidades de la nación de pagar los intereses y reembolsar
el capital— ha disminuido mucho desde 1946.
Las discusiones sobre la deuda nacional a menudo están os-
curecidas por aseveraciones tendenciosas acerca de los 'peli-
gros que plantea su existencia. Estos peligros se ligan a la
supuesta influencia de la deuda sobre la inflación, la ban-
carrota nacional y la inmoralidad que significa transferir la
generación a la siguiente.
carga del gasto realizado por una
Al considerar estas afirmaciones las encontramos poco fun-
dadas. En buena parte son engañosas porque no reconocen
que la deuda nacional de Estados Unidos es interna, es decir,
que los ciudadanos, en un sentido real, se deben a sí mismos.
Si bien estas afirmaciones no nos ayudan a evaluar el efecto
de la deuda nacional, su existencia sí implica un cierto nú-
mero de ventajas y desventajas reales. En cuanto a las pri-

222
i
 10. Problemas actuales de la teoría
económica del sector público

Una de las tesis fundamentales de este libro es que la elabo-

radón de las decisiones del sector público requiere una eva-
luación fiel de las alternativas, esto es, la aplicación del aná-
lisis de las decisiones. En consecuencia, así como los funcio-
narios hoy centran su atención en un problema y mañana en
otro, lo mismo deben hacer los analistas de la economía del
sector público. En este último capítulo, examinaremos bre-
vemente algunas de las consideraciones económicas relativas
a tres importantes cursos de acción. Aunque cada uno de
estos puntos es complejo, nuestro tratamiento será breve y
de carácter introductorio; no intentaremos resolverlos. Ellos
son: 1) la propuesta de un impuesto negativo al ingreso;
2) la cuestión de los «gastos por exención de impuestos» y
los créditos tributarios, y 3) el problema del presupuesto mi-
litar y de las prioridades nacionales.

I. Impuesto negativo al ingreso

Durante la última década el país ha dirigido su atención ha-

cia el problema de la pobreza y las condiciones sociales que
lo acompañan. Esta preocupación nacional ha estimulado la
búsqueda de medidas adecuadas para enfrentar el problema.
Una de las propuestas más simples y directas presentadas
en este sentido es el impuesto negativo al ingreso. Esta pro-
puesta ha sido apoyada tanto por liberales cuanto por con-
servadores, entre otras razones porque es muy sencilla y di-
recta. En esencia, reclama que la estructura del impuesto al
ingreso personal 1 se haga extensiva a las clases de bajos in-

1 Existen una serie de propuestas que no se relacionan con la es-

tructura del impuesto al ingreso pero que persiguen el mismo obje-

227

:esos y a los pobres, pero que en este-caso el Estado pague
lo individuos en lugar de recaudar impuestos. Por lo tanto,
l impuesto negativo al ingreso es un medio de garantizar
todos un nivel mínimo de ingresos, prescindiendo de lo
loe gana cada uno con su trabajo.
2 muestra en el cuadro 10-1.
pobreza y la lucha contra ella
N.. La
Casi todos los ciudadanos estadounidenses atribuyen con-
siderable prioridad al problema de la pobreza en la nómina
de las preocupaciones nacionales. Este juicio se funda en las
estadísticas y otros testimonios de los bajos ingresos, las con-
diciones de vida inadecuadas y el hambre. Será útil enume-
rar brevemente estos hechos:
Mientras el ingreso de una familia tipo era, en 1967, de casi
8.000 dls, alrededor de 26 millones de personas vivían por
3 primarios el mantenimiento del ingreso de las personas, mu-
debajo del de
Alrededor nivel
unde pobreza.
tercio de todas las familias no blancas te-
nían ingresos inferiores al nivel de Pobreza.
Aunque la tasa de desempleo para el total de la nación era,
en 1968, del 3,5 %, la tasa de desempleo en las -zonas mar-
ginadas se encontraba por encima del 10 96; en el caso de
los adolescentes negros, era de -alrededor del 25 96.
Los pobres pagan por los bienes y servidos que compran
precios a:nucho más altos que los individuos pertenecientes
a las categorías de ingresos medios y altos.
Las características -sociales relacionadas con la pobreza son:
gran incidencia de mala alimentación y hambre, tasas asoin-
brosamente altas de deserción escolar, discriminación en la
adjudicación de viviendas y empleos, malas condiciones sani-
tarias y de vivienda, y familias sin padre.
ayo que el impuesto negativo al ingreso. Una de estas es el «in-
greso anual garantizado»; otra, el «plap de ayuda a la familia»,
de Nixon, anunciado en agosto de 1969. Discutuemos brevemente
este plan corno alternativa del impuestoThe negativo al ingreso.
Economics at Poverty,
Véase también Alan B. Batchelder,1 ! ed., 1970.
2
Nueva York;demarcatoria
John Wiley 8z.
3 La linea de Sons, 2. se considera en los 3.550 clls
pdbreza
anuales para una familia -de cuatro miembros que no vive en una
granja.
228
Frente a esta situación, nuestra sociedad ha- respondido con
varios programas destinados a complementar el ingreso fa-
miliar. En realidad, en el ario fiscal 1969-, el gobierno fede-
ral gastó casi 60.000 millones de dólares en programas des-
tinados a ayudar a las personas que se encontraban en cir-
cunstancias difíciles. Incluían programas de seguro por des-
empleo, de seguro social, de ayuda a los ancianos o de ali-
mentación. El detalle de los gastos en estos programas se
Es preciso observar varias cosas con respecto a estos pro-
gramas. La primera: todos implican «categorías», ya que
una familia tiene que poseer ciertas características para en-
trar en el programa. Por ejemplo, solo los ex miembros de
las fuerzas armadas están calificados para percibir los bene-
ficios a los veteranos, y solo los ciegos pueden participar en
los programas correspondientes. En consecuencia, gran nú-
mero de familias pobres se encuentran descalificadas para
recibir la ayuda de estas fuentes. En segundo lugar, a pesar
de que estos programas tienen como uno de sus objetivos
chos de ellos proveen gran parte de sus beneficios a indi-
viduos cuyos ingresos sobrepasan el nivel de pobreza. Por
ejemplo, según el cuadro 10-1, solo el 36 95 de los benefi-
cios por atención médica favorece a los pobres. En los he-
chos, un estudio realizado en 1967 señaló -que solo poco más
del 50 To de todos los pagos por transferencias fueron per-
cibidos por familias que sin ellos hubieran estado por deba-
jo del nivel de pobreza.4 La efectividad de estos programas
en cuanto a combatir la pobreza se ve reducida en la me-
dida en que favorecen a la población en general, -en lugar de
concentrarse en los pobres. Empero, aunque estos programas
de transferencias de ingresos exijan pertenecer a ciertas ca-
tegorías y, en algunos casos, no estén dirigidos a las familias
pobres, proporcionaron importante ayuda a las personas de
bajos ingresos. Recientemente, se ha estimado que han re-
ducido el número de personas que se encuentran por debajo
del nivel de pobreza en casi un 30 %; que sin estos progra-
mas, alrededor de 12 a 15 millones de personas clasificadas
4 Christopher Green, Negative Taxes and the Poverty Problenz,
Washington: The Brookings Institution, 1967, pág. 20.
229


CUADRO 10-1 ( continuación)

CUADRO 1:0-1
guamas federales de transferencias y complementación
Porccnt,e de -
de ingresos, año fiscal 1969 Desembolsos
Porcentaje. de -totales con
beneficiarios Totalidad de los programas -(en millones por debtljo de
Desembolsos de dólares) los 3.000 dls
totales con logr.es9s
(en millones por debelo de
los 3.000 dls
Otras distribuciones directas
de productos
de dólares Y Programas de viviendas 255 lop
Totalidad de los programas Pro.
Vgriendas públicas 484
s. d.
58.679 Suplementos por alquileres 456 57
100 Programas de salud pública 28 67
3.206 9.077
Ayuda a familias con hijos a cargo Programa Medicare
(Atención médica)
Seguro de desempleo Programa Idedicaid 6.222 36
Compensación por desempleo 20
2.300. (Asistencia médica)
federal-estadual Protección a la infancia y a la 2.384 75
Empleados federales y ex 111 10 maternidad
funcionarios públicos 52 s. d. Servicio de Salud Pública 193 70
Ferrocarriles Programas asistenciales
Programa para los incapacitados 1.686 5. d. Indígenas, marineros, etc.
15 Centros de salud vecinales 175 35
Compensación a los obreros 57 103 75
Empleados federales 24 s. d.: Sin datos.
Conapensación a los veteranos 2.611 ,. d.
de guerra 77 39 Fuente: Econontic Repon of the President,
2.691 1968, págs. 164 y 167.
Eerrocarriles 100
Seguro social 92
Ayuda a los ciegos como no pobres se verían reducidas a- la categoría de tales.
726 100 Por último, es necesario destacar que, aun cuando este sis-
Ayuda a los impedidos
permanente y totalmente tema de ayuda- es congiderable, ni -
siquiera se aproxima a
Ayuda a las_ personas de 65 años eliminar la pobreza. El concepto «brecha de pobreza»
, es
y ubilaciones
más 3/ thil para entender la base de esta aseveración_ Se define 'co-
y otras pensiones 74:681 100
J del sistema de seguridad social 1.833 mo el _monto de dinero necesario -para proporcionar a todas
s. d. las personas que ahora--
Ayuda a la ancianidad . 2.265 viven por debajo de-la línea -de po-
Pensiones a los militares breza ingresos que, ras eleven por encima de -
Pensiones a los funcionarios s. d. esta. Si, por
2.364 34 ejemplo, la línea de pobreza fuera de 3.000 dls, y solo una
civiles 1.542
Pensiones a los ferroviarios familia se encontrara por debajo de esta con un ingreso de
80 1.000 dls, la brecha de pobreza sería de 2.000 dls; si hu-
Pensión a los veteranos de 2.127
guerra 100 biera cros familias-
32 . de las que una tuviera un ingreso de
Ayuda general s. d- 1.000 dls y la otra, de 1.50Q. dls, la brecha de pobreza se-
10.226 ría de 3.500 dls. Se ha estimado que,
Ayuda en especie 665 100 gramas de sin el sistema de pro-
programas de alimentos 273 100 transferencias existente en 1961, la brecha de
, Certificaciones de víveres 128 pobreza hubiera sido en ese año de 18.000 millones de dóla-
Nutrición infantil 100
Entregas complementarias 9 5 Ibid., págs. 16-20.
especiales • e?

231
230

Los programas la redujeron en más de 10.000 millones
dólares (hasta casi 7.500 millones), A pesar de que
e serie de programas de -ayuda existentes en 1961 salvó
ededor de 3/5 de la brecha de pobreza, casi 9 millones
familias permanecieron en -esa condición."'
. El pobre debe hacer frente así, de hecho, a una tasa de im-
Propuestas vinculadas con él impuesto negativa al ingreso
as propuestas para implantar un impuesto negativo al ;ilu- in-
:eso persiguen como -mínimo dos objetivos. Sin 'lugar a
sa, su meta principal es reducir (o eliminar) la brecha de
bíeza. Además, se anticipa que una serie de. los . rasgos
o
ndeseables del sistema actual de ayuda puede ser eliminada
nediante un plan de impuestos negativos al ingreso" Por
r.jemplo, como el impuesto negativo al ingreso es universal
y no restringido a ciertas categorías, ayudará a todos los po-
bres y no solo a quienes cumplan determinados requisitos,
a menudo arbitrarios. Garantiza a cada individuo un míni-
mo de ingreso como -un «derecho».
Otra característica de los actuales programas de bienestar
social que sería eliminada con el referido impuesto es la ne-
cesidad de «tragarse el orgullo». Para obtener la ayuda de
tales programas, los pobres deben someterse a detalladas
y 'regulares investigaciones por parte de los asistentes socia-
les que controlan la indigencia y los requisitos que es pre-
ciso satisfacer. Algunos observadores han señalado que mu-
chas -fan:alas pobres no_ reciben asistencia a causa de estas
prácticas degradantes y ciesmorá.lizadoras. El impuesto ne-
structura
universal e integrar la e
gativo al ingreso, por serlos -ingresos personales, evitará el
normal del; impuesto a
estigma social de los actuales programas de ayuda.
7 Un
6 informe más reciente, editado por la Oficina de Censos a prin-
Ibitl.
cipios de 1970, estima que en 1968 cerrar la brecha de pobreza
habría demandado 10.000 millones de dólares. Dicho informe consideró
línea
un nivel básico de pobreza revisado, en el cual se incluían los- cam-
bios en el costo de vida -para determinar la definición de la
8 En
de la medida en que el impuesto negativo al ingreso es solo un
pobreza.
sustituto de los otros programas, puede no reducir la brecha de po-
breza.
232
Una última característica de los actuales sistemas de ayuda
social que se -eliminaría con el impuesto negativo al ingreso
es el «impuesto del 100 %» que se aplica actualmente a
muchos de los beneficiarios de esa ayuda. En gran parte de
los programas actuales, la ayuda que recibe el pobre se re-
duce-en un dólar por cada dólar que este gana con su trabajo.
puesto del 100 %. Como sus ingresos no aumentan porque
trabaje, tiene un fuerte incentivo para no hacerlo.9 El im-
puesto negativo al ingreso evitaría esta situación mediante
una estructura de tasas que permitiera al pobre conservar
(como mínimo) una parte del ingreso que gane. Este in-
centivo al trabajo mejoraría de manera significativa las prác-
ticas existentes.
Los mecanismos básicos del impuesto negativo al ingreso
son idénticos a los del actual impuesto positivo al ingreso.
El actual impuesto resta un cierto monto de lo ganado por
una persona si esta obtiene ingresos superiores a determi-
nado nivel; el impuesto negativo al ingreso otorgaría a una
persona determinado monto si no alcanzara a un nivel de
ingreso fijado. Esta distinción puede observarse en la
figura 10-1.
En el eje horizontal de dicha figura se representa el monto
de ingresos obtenido por una familia de cuatro miembros.
En el eje vertical, la cantidad que le queda una vez deducido
el impuesto al ingreso, es decir, el ingreso deducido el im-
puesto. Es evidente que si no existiera -impuesto al ingreso,
el ingreso antes del impuesto (efe horizontal) sería igual
al de después del impuesto (eje vertical). -En tal caso, la
relación entre el ingreso antes del impuesto y el ingreso des-
pués. de este es expresada por la recta de 45' OBCFA.
En primer lugar, veamos -el efecto de la actual estructura
tributaria. Una familia de cuatro miembros, con deduccio-
nes normales, no paga impuesto por debajo de los 3.000
dls de ingreso anual. El ingreso antes y después del impuesto
permanece idéntico. Pero por encima de ese nivel se aplican
las escalas vistas en el cuadro 6-1. Con la actual estructura
tributaria, la relación entre el ingreso antes del impuesto y
9 Es decir, a menos que sane más en su trabajo que con el total
de beneficios de ayuda.
233

el ingreso después del mismo es expresada por la curva
OBCD; el impuesto aumenta a meclida que se eleva el ingreso,
pero solo a partir del mencionada nivel. Por ende, cualquie-
ra que sea el ingreso antes del impuesto (y dados ciertos
supuestos acerca -de las exenciones y deducciones), el in-
greso después del impuesto puede leerse en el eje vertical,
Ingreso después del impuesto, en dólares I
Ingreso anual ganado,
Figura 10-1,.
Por -ejemplo, un ingreso antes del im-
sobre la curva OBCD.
puesto obtenido por una familia de cuatro miembros que
dls (OE =-- EF)- producirá un ingreso des-
llegue a los 6.000 siendo DF la suma pagada por
pués del impuesto igual a ED,
impuesto al ingrasa. En el diagrama, la zona sombreada re-
presenta la «tajada impositiva». Si bien la estructura del
dinero a ninguna familia de
impuesto positivo no quitará-
234
cuatro miembros que reciba menos de 3.000
as de ingreso,
tampoco le proporcionaré ayuda_ Siempre que el impuesto
sea positivo, la relación antes-después del impuesto se hallará
siempre sobre la linea de 45 0 o debajo
de ella.10
Ingreso después del impuesto, en dólares
o
2.000 4.000 6.000 8.000
-Ingreso anual ganado, en das res
Figura 10-2.
La estructura del impuesta negativo al ingreso es la inversa
del impuesto -positivo: concede pagos directos a una fami-
lia si su ingreso no alcanza cierto nivel. Esto se observa en
la curva CHC
de la figura 10-1: expresa la relación entre
el ingreso antes y después del impuesto para los, grupos de
bajos ingresos. Esta curva se encuentra por encima de la
10 En cierto sentido, la estructura existente del impuesto positivo
discrimina contra los muy pobres; la forn-ilia sin ningún ingreso y
la familia con 3.000 dls de ingreso reciben el mismo tratamiento_
están ambas libres de impuestos.
235
 una misma estructura. La figura 10-2 y el cuadro 10-2 pre
• línea de ,45 O . Una familia de cuatro miembros que obtenga sentan algunas de las características básicas -de -das- -de esta
menos de 3.000 dls no solo no pag,ará impuestos, -sino que , l
recibirá un pago directo si existe un impuesto negativo al propuestas. El primero de estos planes ha sido sugerido poj
mayor que Milton Friedman, economista de la Universidad de Chicago
ingreso. El ingreso después del impuesto será a quien ya citamos en el capítulo 1. Según el plan Friedman
el que se tenía antes del mismo. Por ejemplo, la familia de
todas las familias registrarán una declaración de impuestc
cuatro miembros con un ingreso antes del impuesto de 1.000
acabará con un ingreso después del impuesto al ingreso; el primer paso de esta es el cálculo del valor del
dls (01. = IB), BH para com- mínimo no imponible y las deducciones. En el caso de una
igual a IH. Se le otorga un subsidio igual a familia tipo de cuatroS miembros el mínimo no imponible
plementar sus 1.000 dls de ingreso. El área punteada re-
es de 2.400 dls (4 X-600),.y las deducciones, 600 dls.,
CUADRO 10-2 lo que suma 3.000 dls. Esta cifra se transforma en el punto
de referencia con el cual se compara el ingreso ganado. Si la
Dos planes de impuesto negativo al ingreso para una familia familia obtiene un ingreso inferior a los 3.000 dls (p. ej.,
de cuatro miembros 1.200 dls), se calcula la diferencia entre estos dos valores
(en dólares) (1.800 dls) y se aplica una «escala de impuesto» del 50 %.
La cifra resultante es el monto que el Estado otorgará a la
Plan Theobald familia de ingreso bajo. En nuestro ejemplo, este monto es
Plan Friedman
Ingreso de 900 dls (1.800 X 0,5); de esta forma, el ingreso des-
Ingreso después Monto pués del impuesto será igual a 2.100 dls (1.200 ± 900).
Ingreso después Monto del impuesto concedido
ganado del impuesto concedido Friedman caracteriza su plan del siguiente modo:
3200 • 3.200
O 1500 1.500 2.750 Las ventajas de este ordenamiento son evidentes. Apunta
1.250 3.250
500 1.750 3300 2.300 específicamente al problema de la pobreza. Ayuda al indi-
2.000 1;000 1.850
1.000 750 3350 viduo de la manera más útil, es decir: con dinero en efec-
1.500 2.250 3.400 1.400
2.500 500 950 tivo. En general, podría reemplazar el gran número de me-
2.000 250 3.450
2500 2.750 3.500 500 didas especiales hoy en vigencia. Explicita los costos sopor-
3.000 -0
3.000 50 tadOs por la saciedad. Funciona independientemente del
Menos de o 3:550
3.500 mercado. Al igual que otras medidas destinadas a -aliviar la
3.500 Menos de pobreza, -reduce los incentivos de las beneficiarios en cuan-
Menos- de 4.000 O
4.000 4.000 to a_ayudarse a sí mismos. Pero no los elimina totalmente,
como lo-haría un sistema de complementación de los ingre-
presenta los subsidios concedidos a las familias cuyos in- sos hasta un determinado nivel mínimo. Un dólar extra ga-
gresos están por debajo del nivel especificado. Si una es- nado significará más dinero disponible para gastar.11
tructura impositiva tiene tasas de impuesto positivas y ne-
gativas, la curva antes-después del impuesto será semejante
0 para El segundo plan ha sido propuesto por Robert Trieobald
los ni- en su libro Free Market-s and- Free 'Men." Los cálculos ne-
estará por encima de la _línea de 45
GHCD;
aveles de ingresos bajos, por-debajo de ella para ros altos y la
cortará en el nivel de ingreso en que la estructura tributa- 11 Milton Friedman, Capitalism and Freedom, Chicago: -University
of Chicago Press, 1962, pág: 192. (Capitalismo y libertad, Madrid:
ria pasa de negativa a positiva. Malo, 1957.)
Tal como puede preverse, se han propuesto muchos esque- 12 Nueva York: C. N. Poner Co., 1963.
mas para combinar los impuestos positivo y negativo en

237
236
 :arios para este plan son aún más sencillos _que los del
Ln Friedman-. Theobald acepta como punto de referencia
línea de pobreza considerada por el gobierno federal.
ta es de 3.200 dls en el caso de- una familia de cuatro
embros.13 Theobald garantiza a cada familia de cuatro
.embras este mínimo y, además, le permite guardar el
1 % de cualquier ingreso que pueda obtener mientras reci-
: el impuesto negativo del Estado. Por ejemplo una frit/li-
t tipo con 1.200 dls de ingreso tendrá después ' del fin-
'esto un ingreso de 3.200 dls más el 10 % de los 1.200
s, lo que suma 3.320 dls. El Estado proporcionará enton-
:s 2.120 dls [3.200— (0,9 X 1.200)]•
n la figura 10-2, la relación antes-después del impuesto es
.B en el caso del plan Friedman y CD en el de Theobald:
tanto la figura 10-2 como el cuadro 10-2 demuestran que
1 plan Theobald garantiza a la familia pobre un ingreso
macho más alto que el plan Friedman. En realidad, el plan
'heobald es un proyecto para «eliminar la pobreza», mien-
ras que el plan Friedman sólo reduce el nivel de indigencia.
:omo puede verse en el cuadro 10-2, según el plan Frica-
nan una familia que no obtiene ingresos recibe un subsidio
le solo 1.500 dls, lo que implica una brecha de pobreza de
1.700 dls; el plan. de Theobald elimina la pobreza. Es obvio
aue el costo que ambos planes representan para el gobierno
Federal refleja las diferencias en el nivel de ingreso garan-
tizado. -Se estima que la implementación del plan Friedtnan
costará algo menos de 10.000 millones de dólares anuales;
el de Theobald, en cambio, _tiene un costo- estimado de más
de 25.000 millones de dólares al año.'
13 En el periodo en que Friedman y -Theobald escribieron, la línea
de delimitación de la pobreza fue fijada, para una familia de cua-
tro miembros, en los 3.200 dls. Recientemente, debido a la inflación
y otros factores, la línea se elevó a 3500 &s. En nuestro análisis
la
del mecanismo de este impuesto negativo al ingreso empleamos
cifra de 3200 dls.
14 Aun cuando el costo en dólares dé estos programas es bastante
grande, debe señalarse que su costo red es solo una fracción de
su costo presupuestario. Esto es así porque,.básicamente, el impuesto
negativo al ingreso es un esquema de transferencia de ingresos. Re-
distribuye ingresos de los ricos a los pobres sin ningún efecto Sobre
el ingreso real de la nación. Sin embargo, al evaluar estas propuestas
no se debe olvidar que puede tener algún efecto sobre el volumen
238
Ambas propuestas.presentan además otras diferencias signt-
ficativas que cabe señalar. En primer lugar, el plan Frie—
man refleja considerable preocupación por- proveer incent.
vos al trabajo. Está destinado a alentar al trabajador de !Dá-.
jos ingresos a realizar un esfuerzo productivo, ya que le pe.
zaite retener el 50 96 de cada- dólar ganado. Es Mi aumenr
importante en cuanto a incentivo si se lo• compara con el inaz
puesto del 100 96 implícito en muchos de los actuales pr._
gramas de ayuda. El plan Theobald no se ocupa tanto
estos incentivos. A una familia pobre solo se le permite rez
tener 10 centavos por cada dólar adicional ganado; et_
equivale a un-a tasa de impuesto del 90 %. En segundo
gar, como el ingreso mínimo garantizado por el plan Thec-
bald es relativamente alto, también proporciona algún sul _
sidio a quienes se encuentran por encima de la línea de po
breza; el plan Friedman no lo hace. Esto se observa en lw
figura 10-2 y en el cuadro 10-2. De acuerdo con el pla
Theobald, una familia cuyo ingreso sea de 3.500 dls tam-
bién recibirá un subsidio. Segtín el proyecto de Friedman7
una familia con ese nivel -dé ingresos tiene que pagar in_
puestos. Por último, Friedman ofrece 'su plan corno un sus-
tituto de los actuales programas de ayuda. -Sostiene que si su-
propuesta es adoptada /os planes de seguro social, atenció:
médica, ayuda a la vejez, salud pública, etc., pueden ser re:
ducidos o eliminados." Por el contrario, aunque el plan de-
Theobald elimina la necesidad de muchos de los actuale_
programas de ayuda, su autor solícita el mantenimiento (en
realidad, la extensión) de una amplia gama de programas-
de servicio social, incluyendo eLde atención médica.
Si bien el impuesto negativo al ingreso posee muchas ven-
tajas en especial si se lo compara con los actuales progra—
mas 'de ayuda, presenta algunos problemas básicos que Ic_
hacen, aún, políticamente inaceptable. Además de su costo
en cuanto a recursos presupuestarios, está el molesto proble--
de bienes y servicios producidos por la economía. Este efecto se
producirási el esquema afecta las capacidades y los deseos de 101
ciudadanos de trabajar e invertir. (Véase la discusión del tenia en
el capitulo 5.)
25 Hay que observar que el ahorro generado al eliminar estos pro--
gramos debe ser restado del costo del esquema del impuesto ne-
tivo al ingreso desarrollado por Friedman.
239

¡ña de los incentivos al trabajo. Aun el relativarrierite modes-
to plan Friedman entraña una tasa Marginal de impuesto
una de las más elevadas de la estructura, relación
del im-
del-30 95,
puesto -positivo al ingreso. Aunque nadie conoce la
arginales y los incentivos, muchos se
entre los ingresos m
preocupan por el eventual efecto adverso que la ejecución
de un plan de este tipo tendría sobre la productividad na-
cional. Se está experimentando con une muestra de personas
de bajos ingresos para determinar el efecto de las 'diferentes
tasas dé impuesto sobre su disposición al trabajo. Los -resul-
tados de esta investigación esclarecerán la gravedad de este
problema.
Otro problema ra
irresuelto es. la administción y puesta en vi-
gor de tales planes. Existe la preocupación de que sin los
controles del actual sistema de ayuda una estrucmra tribu-
taria con tasas negativas estimulará la confección de decla-
raciones de ingresos falsas. Aunque la mayoría •de los ex-
pertos consideran que esta es una compleja dificultad técnica,
son optimistas acerca de su solución.
El sistema de ayuda a ter familia: propuesta
C 3.000
de la administración de Nix-on-
En agosto de 1969, cuando las discusiones sobre las estra-
tegias de ayuda -a los polares se encontraban en su punto
culminante, la administración de Nixon diu a conocer su
téndiente a reformar el sistema de -ayuda y asistencia
plan -
-financiera a las familias. deH bajos ingresos. Claramente, esta
propuesta era la alternativa republicana frente a los planes de
impuesto negativil al ingreso y de ingreso anual .garantizado.
Las características fundamentales del Sistema de ayuda a la
familia son las siguientes.
Estará -relacionado con el sistema actual de ayuda pero
1. - mismo. Ello con-
significará una revisión de gran parte del
trasta con el impuesto negativo al ingreso, que no mantiene
una relación necesaria con el sistema actual.
Por medio de este sistema, se establecerá un mínimo bá-
2.
sico de bienestar para toda la nación, que deberá cumplirse
en todos los estados. Este mínimo será de 1.600 dls anuales
para una familia de cuatro miembros, -cerca del 50 95 del
monto que marca la línea de pobreza. Sin embargo, este mí-
nimo establecido por el gobierno federal elevará el nivel de
los beneficios en 20 de los estados que, en la -actualidad,
realizan pagos básicos de ayuda por un monto menor.
3. El subsidio básico de 1.600 dls concedido a una familia-
de bajos ingresos se reducirá en la medida en que su ingreso
privado (o ganado) aumente, pero ella podrá retener un
porcentaje de cualquier ingreso obtenido. En la práctica,
sobre los primeros 720 dls de ingreso ganado se podrá re-
CUADRO 10-3
Sistema de ayuda a la familia para una familia de cuatro
miembros
(en dólares)
Ingreso después
Ingreso ganado del impuesto Monto concedido
o 1.600 1.600
720 2.320 1.600
1.000 2.460 1.460
2.000 2.960 960
3.460 460
3.920 3.920 0-
tener el 100 ció sin sufrir reducción en el subsidio básico de
1.600 dls. Así, una fsimilia de cuatro miembros -puede ase-
gurarse un ingreso de 2.320 dls (1600 ± 720) antes que
los incrementos de ingreso se vean disminuidos por la re-
ducción de los subsidios. Después de los primeros 720 dls
ganados, la familia de ingresos bajos podrá_ retener 50 cen-
tavos por cada dólar adicional _que obtenga. Cuando el in-
greso ganado llegue a los 3.920 dls, se suspenderá toda ayu-
da federal. El cuadro 10-3 resume el plan de pagos pro-
puesto por Nixon. Las cifras del mismo pueden compararse
directamente con las de ros _planes Friedman y Theobald
presentadas en el cuadro 10-2.
De esta comparación se deduce- que el sistema de ayuda a la
familia es más generoso que la propuesta de Friedman, ya

241
240

. 4
 que concede un subsidio básico más elevado —1.600 dls en
lugar de 1.500 dls— y permite, además, que la familia reten-
ga el 100 -
cro de los primeros 720 dls ganados. No obstante,
después de los primeros 720 dls, la disminución del subsidio
a medida que aumenta el ingresa progresa a la misma tasa
del 50 To que encontramos en
el plan Friedman.
Can relación al plan Theobald, el esquema Nixon es avaro.
Esto se observa al comparar los niveles de ingreso total que
corresponden a las familias muy pobres. Mientras que Theo-
bald elimina la brecha de pobreza, el plan Nixon deja intacta
una importante brecha de ingreso en el caso de aquellas.
4. Entre las medidas para que todos los ciudadanos físi-
camente capaces sean «incluidos en las listas de contribuyen-
tes» y «excluidos de las listas de ayuda», el sistema de ayuda
a la familia exigirá que todos los jefes de familia (excepto
las madres con niños en edad preescolar o los impedidos
física o mentalmente) que participan en el programa se
anoten en un servicio de empleos local. Si se produce una
vacante «adecuada» de empleo o capacitación, el participan-
te se verá obligado a aceptarla. Si rehúsa hacerlo, la familia
perderá una parte del subsidio básico.
5. Para satisfacer el sustancial aumentó de la demanda de
capacitación generada por el sistema, la propuesta de Nixon
incluye un significativo incrementa en los programas de ins-
trucción profesional auspiciados- par el Estado. De manera
análoga, habrá un importante aumento en la creación de
centros de cuidado de niños en las horas del día, para esti-
mular a las madres a buscar trabajo o capacitarse.
A excepción del hecho de que el programa de asistencia
familiar opera mediante el sistema de bienestar -(o de pagos
directos), en lugar de hacerlo por medio de la estructura im-
positiva, es evidente- que guarda una gran semejanza con las
propuestas de impuesto negativo al ingreso. Al igual que es-
tas, elimina muchas de las características indeseables del ac-
tual sistema de ayuda: proporciona un sistema básico de
complementación de ingresos que abarca toda la nación, in-
cluye un incentivo al trabajo, concede ayuda a una familia
cuyo jefe, físicamente apto, se encuentre desempleado o sin
poder obtener trabajo. Pero, como parte del sistema de avu-
242
da, no -supera muchas de sus características degradantes y -
desmoralizadoras. Ya mencionamos que uno de los tproble- -
mas más serios del sistema de ayuda era el relacionado con
los procedimientos, controles e investigaciones que llevan -
a cabo los organismos encargados de determinar si una fa- -
milla debe o no recibir ayuda.
II. Gastos por exención de impuestos
y créditos tributarios
Hemos visto que el proceso tributo-gasto traslada y reasigna
una enorme suma de los recursos de la sociedad. La parte
del presupuesto que se ocupa de losimpuestos o rentas con-
tabiliza los fondos que el Estado retira del sector privada
haciendo que los consumidores y las empresas compren un
menor volumen de bienes y servicios. La parte que se en-
carga del gasto registra -el uso que hace el Estado de los
fondos recaudados. Una gran proporción de estos —los gas-
tos directos— son empleados en la compra de bienes y ser-
vicios al sector privado. El efecto de este retiro de fondos
y de este gasto directo es la reasignación del capital y la
mano de obra -del país desde la producción de los 'bienes
comprados por los ciudadanos hacia la producción de los
bienes comprados por el Estado.
Si se supone que el presupuesto federal -estará más o menos
equilibrado en él curso de la década venidera, se deduce que
hay dos formas de usar el proceso tributo-gasto para alte-
rar el flujo-de los recursos de la sociedad. Primera, el gasto
estatal puede ser aumentado o reducido y, cuando va acom-
pañado por --los impuestos, puede reasignar de modo directo
el uso de los recursos desde el sector privado al público.
Segunda, cláusulas -especiales, exenciones, deducciones o cré-
ditos pueden introducirse en la ley impositiva para propor-
cionar un trato preferencial a ciertas personas o tipos de
actividad. Como explicamos en el capítulo- 7, tales cláusulas
especiales conceden ventajas impositivas a las personas que
realizan ciertas tareas o perciben determinadas clases de in-
gresos. Al proporcionar a ciertos individuos- ingresos adicio-
243
Lales, trasladan recursos del mismo modo como el gasto di-
ecto del- Estado implica una reasignación de recursos. En
mbos casos, la asignación de los recursos se modifica por
ausa de una decisión pública -consciente. A raíz de este efec-
o simétrico, estas disposiciones especiales han recibido el
onibre de «gastos por exención de impuestos» (tax expen-
Vtures). Algunos los denominan «gastos disimulados».
:omo ejemplo de gasto por exención -de impuestos, consi-
eremos los privilegios especiales que en materia impositiva
c otorgan a las industrias de recursos naturales, por medio
e las deducciones por agotamiento de reservas y otras cláu-
alas específicas. Aunque el presupuesto federal registra al-
ededor de 2.000 millones de dólares de gastos directos para
1 desarrollo de los recursos naturales, no incluye un non-
3 de 1.700 millones de ayuda prestada en forma de cláusulas
ributarias especiales o gastos por exención de impuestos con-
cdidos a las industrias de recursos naturales. Estos 1.700
l'iliones de dólares representan impuestos que no fueron pa-
ados por alguna cláusula especial. El caso de la ayuda a los
lejanos es otro ejemplo. Aun cuando el presupuesto del
Lepartamento de Salud, _Educación y Bienestar registra irn-
ortantes gastos en la ayuda a los ancianos, en él no se refle-
in los 2.300 millones de dólares «gastados por medio del sis-
una impositiva para ayudar a los ancianos»."
Casta hace muy poco no se sabía casi nada acerca del monto
la composición de los gastos por exención de impuestos.
1 revés de lo que suceda con el gasto del Estado,
•presupuesto federal ( ...) no registra aquellas entradas por
npuestos qué el Estado no recauda -porque [la base impo-
tiva1 es reducida por ( ) cláusulas especiales ( ...),
.édftos, -deducciones, rentas exentas y mínimos no imponi-
Estos gastos por exención de impuestos incluyen los 600 dls de
.ención especial concedida a las personas de más de 65 años en lo
ferente_ al impuesto al ingreso personal, el crédito de ingreso por
tiro y la renta exenta de los beneficios del seguro social. Véase
. S. Congress, Joint Econotnic Comnaittee, Hearings on Me Eco-
>une Report of Me Presiden:, 1965, testimonio de Joseph Barr, se-
ctario del Tesoro, 17 de enero de 1969, pág. 11 y sigs.
U. S. Treasury Department, Annual Repon of the Secretary of
e Treasury, 1968, pág. 326.
44
Como el presupuesto no contabiliza estos gastos, la importan-
cia de este inedia de reasignacián de los recursos sociales no
ha sido reconocida. Tampoco ha sido posible evaluar en qué
medida los «programas» implícitos en dichos gastos por
exención de impuestos cumplen con los objetivos oficiales.
En los últimos años, no obstante, el Departamento del Te-
soro ha intentado documentar el problema de los gastos por
exención de impuestos. Los analistas de ese departamento
estudiaron la estructura impositiva federal y estimaron el
monto de las entradas por impuestos que el Estado «pierde»
—no recauda— a causa de estas disposiciones y privilegios
especiales. Para relacionar estos ingresos perdidos o gastos
por exención de impuestos con el gasto federal directo, este
estudio los distribuyó entre las categorías funcionales de
gastos empleadas en el presupuesto federal. Al adoptar este
procedimiento, el Departamento del Tesoro señaló:
'Como estos gastos de impuestos sirven a fines similares a
los que ( ...) van dirigidos los programas de gastos direc-
tos ( ...) sería apropiado e instructivo yuxtaponer las cláu-
sulas impositivas y los costos de rentas que ellas entrañan
con los gastos [directos] en la misma categoría funcional,
para poder entender mejor adónde se dirigen los recursos
públicos."
En el cuadro 10-4 -se muestran los resultados de este cálculo
para -el año fiscal 1970. Obsérvese que los gastos por exen-
ci6n de impuestos tienen considerable participación en el
efecto total que el presupuesto ejercita sobre la asignación
de los recursos nacionales. A pesar de que en algunas cate-
gorías la casi totalidad del efecto presupuestario proviene
de los gastos directos, existe una serie de campos funcio-
nales en los que los gastos por exención de impuestos tienen
un papel significativo, muchas veces dominante. En realidad.
tanto en el sector del comercio y el transporte, como en el
del subsidio de viviendas- y comunidades, los gastos por
exención de impuestos sobrepasan a las erogaciones presu-
puestarias directas. En total, aquellos representan alrededor
18 Ibid., pág. 329.
245
•nal de 50.000 millones de dólares; aproximadamente, una cuarta
parte del monto de los gastos directos. tos públicos no puede detenerse en la mera evaluación de _
rec las erogaciones directas. Como muchos de los gastos por
are exención de impuestos tienen efectos económicos similares -
CUADRO 10-4
;al (o contrarios) a los ,actuales programas de gastos directos,
to Gastos directos y gastos por exención de impuestos un análisis completo de las decisiones requiere que 'se eva-
no: del gobierno federal, año fiscal 1970 lúen ambas formas de emplear los recursos presupuestarios. '-
:lit ( en millones de dólares) El defecto de no reconocer que los gastos de impuestos
-o tienen efectos económicos semejantes a los gastos directos
iel Porcentaje de se hizo evidente en un debate realizado recientemente en el -
se los gastos Congreso sobre las leyes necesarias para controlar los gastos
por exención
de de impuestos, federales. En esta discusión no se reconoció efectivamente el
3111 Gastos por con respecto hecho de que eliminar los gastos por exención de impuestos -
Funciones Gastos exención de a los gastos
rec presupuestarias directos
tendría el mismo efecto que reducir los gastos directos. Del
impuestos directos
mismo modo, cuando la Oficina del Presupuesto completó -
to. Defensa nacional 81500 600 1 la legislación sobre control de gastos, los gastos por exen-
tril Asuntos internacionales 3.700 500 1.4 ción de impuestos fueron dejados de lado porque río eran
rec Programas espaciales 3.900 0 0 partidas explícitas del presupuesto. Como estos gastos en- -
Agricultura 5.200 1.000 19
mil Recursos naturales 1.900 1.700
cubiertos no han sido cuidadosamente examinados, algunos -
90
gac Comercio y transporte 9.000 9.700 108 de los programas públicos más ineficientes han pasado in-
anc Vivienda y promoción advertidos para analistas y funcionarios. M ex secretario -
De comunitaria 2.800 5.200 186 ayudante del Tesoro, Stapley Surrey, lo expresó en esta
Salud y bienestar 55.000 19.500 36 forma:
poi Educación y recursos
jan humanos 7.900 900 11
ten Beneficios a los No puedo imaginar -que ningún funcionario responsable de
veteranos de guerra 7.800 700 9
Ha Interesa la Oficina del Presupuesto -o del Departamento de Salud,
16.000 o o Educación y Bienestar coordine un programa de gastos de
y1. Gastos generales
Al del gobierno 3.300 o o ayuda -a los ancianos serrrejante al descabellado tratamiento
Ayuda a los gobiernos tributario que se -dispensa a estos. La mitad de las entradas
estaduales y locales s. d.a 4.600 s. d.r
el j (Ganacias de capital)b par impuestos eximidos se -canaliza hacia las personas de
s. d.a 5.500-8.500 s. d.r
irnj más de 65 attos,-ya retiradas, y cuyos ingresos anuales están
siti r No es aplicable por no ser una categoría del presupuesto. por encima- de los -10.000 dls. Muy poco se destina a las
b Las _ganancias de capital son claramente gastos por exención de
personas -de esa edad que continúan trabajando para mante-
ble impuestos. No pueden asignarse, empero, a ninguna: categoría fun-
cional. nerse y cuyos ingresos son mucho más reducidos. Tampoco
Fuente: U. S. Congress, Joint Economic Comminee, Hearings on Me puedo imaginar que un experto agrícola organice un pro-
16 Economia Repon of the President, 1969, op. cit., pág. 11 y sigs.
exe: grama en el que los beneficios sean mayores cuanto más rico
sea el propietario, y menores cuanto más dependa de su
reí e
reti: En los recientes debates públicos los gastos por exención de actividad como fuente de ingresos. En realidad, creo que
U. impuestos han tenido lugar de preeminencia por dos razones los expertos en el análisis beneficio-costo designados para
non fundamentales. En primer término, cada vez hay mayor con- medir la eficiencia de los programas de gastos por exención
cret
17 ciencia de que la aplicación del análisis económico a los gas- de impuestos van a estar muy entretenidos. Un adecuado
the

246
247
fl
reconocimiento presupuestario de estos gastos facilitaría los
estudios sobre beneficios y costos:1°
re
ir
Una segunda razón de la mencionada relevancia del tema se
oa
liga a la discusión de estrategias encaminadas a resolver los
to
problemas de la pobreza y los guetos. Debe recordarse que
Lic
la administración de Nixon se instaló con el compromiso de
-1i
buscar soluciones a estos problemas mediante la ayuda fi-
Cc
Je. nanciera proporcionada a través del sistema impositivo. El
mecanismo más discutido en la campaña electoral de 1968
fueron los créditos tributarios (tax credits). Merced a esta
dé
técnica las empresas podrían sustraer cierto porcentaje de
:su!
ti sus gastos en determinadas funciones sociales de su declara-
ción de réditos. Se sostuvo que entre las funciones dignas de
el
ser apoyadas por estos créditos tributarios se encontraban
los programas de capacitación, y el emplazamiento de plan-
tas industriales en los guetos urbanos y en las zonas rurales
cec,
de bajo nivel de ingresos. Durante la campaña el presidente
_ni
Nixon afirmó:
ac
ami
Insisto en que el Congreso sancione una ley que conceda
Je!
incentivos tributarios a las sociedades anónimas que contra-
)01i
ten y capaciten a los obreros no calificados, e incrementen
iafl
la destreza de quienes se encuentran en el último peldaño
de la escala laboral. Hace algunos años, la industria esta-
y 1. dounidense recibió un crédito tributario del 7 ro para la
Al modernización de equipos. Estos créditos fueron ampliamen-
te utilizados. Toda la economía se benefició con el incre-
mento de la productividad. Ahora es necesario un crédito
tributario similar para aumentar la productividad ae las per-
sonas.20
19 /bid., pág. 324. Véase también el testimonio de Stanley Surrey
en U. S. Congress, Joint Econonaic Comraittee, Subcommittee on
L6 1 Economy in Governrnent, Economic Analysis and the Efficiency of
ter Government, 1970.
:efe: 20 Nixon-Agnew Campaign Conamittee, Nixon on Me Issues, pág.
tir 113. Además de estos créditos tributarios a las sociedades anónimas,
la concesión de créditos especiales sobre la base del impuesto al
ingreso personal para ayudar a los padres de estudiantes universitarios
-tett de modo que puedan pagar su educación superior ha sido amplia-
mente debatida.
7
be
Como sugieren las afirmaciones del presidente Nixon, las
propuestas recientes de emplear créditos tributarios para con-
sumar objetivos sociales se inspiran en las exenciones por
inversión que consideramos en el capítulo 7. Al permitir
a las empresas pagar menos impuestos cuando emprenden
gastos de inversión, este crédito tributario por inversiones
subsidia la industria privada para que haga algo que por pro-
pia iniciativa no haría. Mediante un «incentivo tributario»,
las empresas privadas se ven inducidas a realizar actividades
que satisfacen objetivos sociales.
En la reciente discusión de los créditos tributarios salieron
a relucir numerosos argumentos en favor y en contra. Quie-
nes se oponen a su empleo para alcanzar objetivos sociales
sostienen que este es un instrumento sumamente torpe. Se-
ñalan que si tales créditos se incluyen en las leyes imposi-
tivas, algunas empresas recibirán un subsidio por hacer algo
que de todos modos habrían hecho; para ellas, el crédito tri-
butario será un beneficio neto. Por ejemplo, en la actualidad
muchas empresas capacitan regularmente a sus empleados.
¿Podrán deducir este gasto normal de su declaración de im-
puestos en caso de que se apruebe una ley de créditos tri-
butarios?
Los opositores a este tipo de legislación también hacen notar
que el Estado tendrá escaso control sobre los diferentes
programas de desarrollo social inducidos por el incentivo
tributario. Por ejemplo, ¿lograrán los programas de capaci-
tación desarrollar las habilidades que la economía necesita
con más urgencia? Puede suceder que fomenten las que ya
existen en exceso. Además, como los programas tendrán
«apoyo impositivo», el Servicio de Rentas Internas deberá
realizar una coordinación de los mismos. Es el único orga-
nismo responsable de la administración de la ley impositiva.
Es evidente que su personal no está preparado para enfren-
tar estos complejos problemas sociales.
Señalan también que las cláusulas especiales incorporadas a
la legislación tributaria• son terriblemente difíciles de elimi-
nar. En parte esto se debe a la presión política de quienes
se benefician con ellas. Como los problemas sociales a que
apuntan estos nuevos planes no son —por ventura— per-
manentes, es inconveniente que tales cláusulas especiales se

248 249
'44
incorporen a la semipermanente legislación impositiva. El
ex secretario ayudante del Tesoro, Surrey, declaró:
Nuestra experiencia con los incentivos tributarios del pasa-
do nos debe hacer reflexionár antes de abrir un nuevo canal
de gastos por exención de iinpuestos para tenerlo luego en-
terrado en el Código, lejos del examen público. Hemos
aprendido que el incentivo tributario de hoy se convertirá
mañana en meta de reforma impositiva.21
Quienes sostienen que los créditos tributarios son un medio
de resolver los problemas sociales y urbanos tienen sus pro-
pios argumentos. Aunque reconocen que estos créditos re-
ducirán el ingreso federal corriente, argumentan que los nue-
vos programas crearán regiones y ciudadanos productivos en
reemplazo del desempleo y la depresión imperantes. En el
largo plazo, esta mayor productividad se sumará a la base
impositiva de la nación y dará como resultado un mayor
ingreso federal."
Sostienen también que el costo que los nuevos programas
sociales representan para el Estado será menor en el caso de
los «gastos por exención de impuestos» que en el de las
erogaciones directas. Esto ocurre porque el Estado no so-
porta la totalidad del costo de los programas. Al conceder
un incentivo, hace que los recursos privados se canalicen
hacia estas actividades; proporciona una «siembra de capi-
tal». El presidente Nixon expuso este argumento en favor
de los créditos tributarios de la siguiente manera:
[Los créditos tributarios] utilizan y fortalecen lás institu-
ciones privadas, en lugar de reemplazarlas por la burocracia
pública. Delegan las responsabilidades administrativas en los
niveles inferiores y locales,, en vez de centralizarlas. Posi-
bilitan una variedad, flexibilidad y experimentación ma-
yores, en lugar de perpetuar las rígidas directivas oficiales.
Hacen aparecer fondos de inversión privados para colaborar
21 U. S. Treasury Department, op cit., pág. 325.
22 Se observa que si se utilizan gastos directos para atacar ese pro-
blema, a la larga se tendrán los mismos efectos sobre el ingreso
federal.
250
en la realización de la tarea. Yo prefiero una combinación--
de incentivos y gastos directos, pero el equilibrio debe ser_
modificado para que existan más incentivos."
La cuestión de si deben emplearse cláusulas especiales para_
lograr los objetivos sociales en lugar de los gastos directos
está, pues, abierta y muy discutida. No se discute la nece-
sidad de contar con información sobre los gastos por exen-
ción de impuestos detallada según un patrón regular y con
las mismas categorías que los gastos directos. Casi todos ---
concordarán en que una información explícita de este tipo
es un ingrediente necesario para tomar decisiones públicas
congruentes y efectivas.
Hl. Prioridades nacionales y gastos de defensa
En épocas recientes, el presupuesto federal se ha utilizado
cada vez más como medio para alcanzar los objetivos na-
cionales. Cuando el presidente Kennedy declaró que llevar
a un hombre a la Luna era una importante prioridad nacio-
nal, el presupuesto federal, mediante los gastos en el pro-
grama espacial, fue el encargado de lograr dicho fin. Al de-
clarar el presidente Johnson su guerra contra la pobreza,
las partidas del presupuesto destinadas a la asistencia social
y la promoción de los recursos humanos mostraron rápido
incremento.
Hoy, la cuestión de las prioridades nacionales causa gran
preocupación. Las noticias cotidianas nos transmiten una
idea de los problemas nacionales, cuya solución —en todos
los casos— exige recursos. Está la crisis urbana, con las
subcrisis de la congestión del tránsito, la contaminación del
aire, las viviendas inadecuadas, el desempleo, la discrimina-
ción y la pobreza de los guetos. Está la «crisis» de la edu-
cación superior: universidades y colegios protestan por la in-
suficiencia de recursos para mantener la calidad de la ense-
ñanza. Hay un problema de pobreza rural, y ciertas regiones
23 Nixon-Agnew Campaign Committee, op. cit., pág. 133
251
del país se hallan estancadas mientras el resto de la nación dro 10-5 se basa en estos cálculos. Se deduce de los mis-
se desarrolla con rapidez. Existe el problema de los inadecua- mos que, aun con la cesación de la guerra de Vietnam, no
dos servicios asistenciales, con escasez de médicos y hospita- se producirá un gran dividendo de recursos presupuestarios
les. Están los problemas de la contaminación ambiental, del «libres» que puedan ser empleados para resolver los gran-
crimen, la violencia y la delincuencia. Todos son graves y des problemas nacionales y alcanzar otros objetivos socia-
su solución requiere grandes gastos públicos. Es indudable les. Schultze estima que en 1971 habrá un modesto divi-
que el presupuesto federal deberá soportar las enormes de- dendo fiscal de 8.000 millones de dólares (sobre un presu-
mandas que entrañan estos problemas, ya sea mediante los puesto total de más de 200.000 millones) para ser asigna-
gnsae-
gastos directos o los gastos por exención de impuestos. dos
dos a otros programas. En 1974, suponiendo que n
El futuro cese de las hostilidades en Vietnam ha centrado
nuevamente la atención en el vínculo que existe entre los CUADRO 10-5
problemas nacionales y el presupuesto federal. Los ciuda-
danos que se ocupan de encontrar soluciones a cada_ uno de Proyección del dividendo fiscal posterior a la
estos problemas sostienen que los fondos liberados por el finalización de la guerra de Vietnam, 1969-1974
cese de la guerra de Vietnam debieran aplicarse a los pro- ( en millones de dólares)
gramas en que ellos están interesados.
Partida presupuestaria 1969 1971 1974
Un estudio realizado por el ex director de la Oficina del Pre-
supuesto, Charles L. Schultze, ha aclarado la relación que Ingresos federales 172.000 203.000 259.000
existe entre las prioridades nacionales y el presupuesto fe- Gastos federales 185.000 195.000 221.000
Civiles 107.000 126.000 11007..000000
4
dera1.24 A causa de decisiones ya tomadas, Schultze señala Militares • 79.000 91.000
que ciertas partes del presupuesto federal van a aumentar Menos los gastos que
automáticamente en el transcurso de los próximos años. De ocasiona Vietnam —1.000 —22.000 —26.000
manera análoga, como es probable que la. economía continúe Dividendo fiscal — 8.000 38.000
creciendo, los ingresos por impuestos aumentarán ( aun cuan- Fuente: Charles L. Schultze, «Budget Alternatives af ter Vietnam»,
do no se produzcan cambios en la estructura impositiva o en Kermit Gordon, ed., Agenda for a Nation, Washington, D.C.:
en las escalas de impuesto). La diferencia entre estos dos The Brookings Institution, pág. 19.
flujos —que crecen automáticamente— es la que determina-
rá el volumen de los recursos presupuestarios que el gobier- inicien nuevos programas, el dividendo fiscal se elevará a
no federal tendrá a su disposición para dedicar a los nuevos 38.000 millones de dólares. El panorama no es muy hala-
programas de alta prioridad. Esta diferencia eritre gastos güeño. Es claro que el país no podrá depender de la evolu-
inevitables y rentas automáticas es denominada por Schultze ción natural del presupuesto federal si es que quiere incre-
dividendo fiscal. «Mide los recursos presupuestarios que es- mentar sustancialmente los recursos dedicados a la solución
tarán disponibles sin necesidad de medidas deliberadas». de los apremiantes problemas sociales o de las necesidades
Sobre la base de supuestos razonables acerca del crecimien- nacionales aún no satisfechas •2.
to de la economía, de la fecha del cese de- la guerra de A pesar de este panorama tan pesimista, no existe razón
Vietnam y de los aumentos de precios, Schultze estimó el económica alguna por la cual el Estado no pueda liberar
monto del dividendo fiscal desde 1969 hasta 1974. El cua- mayores recursos en favor de las partidas del presupuesto

24 Charles L. Schultze, «Budget Alternatives Af ter Vietnam», en 25 Es necesario destacar que la reducción de los impuestos fede-
Kermit Gordon, ed., Agenda jr ¿'he Nation, Washington: The Brook- rales puede ser una de las necesidades nacionales no satisfechas a
ings Institution, 1969. la cual se podría aplicar el dividendo fiscal.
 que considera de alta prioridad. Surge de modo inmediato
que existen dos medios de lograr una «libertad presupues-
taria» adicional: un incremento en los impuestos o una re-
ducción en los otros programas públicos. Aunque las cues-
tiones involucradas en este tipo de elección son complejas
e imposibles de tratar en detalle en este libro, existe un
punto de vista —expresado recientemente— que insiste
mucho en la cuantía del dividendo fiscal y el volumen de
los recursos presupuestarios libres.
En una publicación reciente, Carl Kaysen, consejero del pre-
sidente Kennedy en asuntos de seguridad nacional, sostiene
que los cambios de las relaciones internacionales y la re-
volución acaecida en materia de tecnología militar exigen
que Estados Unidos reconsidere su estrategia de defensa
nacional." En lugar de buscar seguridad a través de un
mayor poderío militar y de la búsqueda de la superioridad
bélica en todos sus aspectos, Kaysen sostiene que Estados
Unidos debe procurarla mediante restricciones en los ar-
mamentos y redoblados esfuerzos para obtener acuerdos con
otras potencias sobre control de armas. Afirma:
En pocas palabras, la limitación de armamentos, las restric-
ciones al despliegue de las fuerzas militares y el control
de las armas no solo son más baratos que la continuación
de la carrera armamentista y de las confrontaciones milita-
res, sino, además más seguros.27
Sobre la base de estas sugerencias para la revisión de la
estrategia de defensa, Kaysen proyecta el presupuesto del
Pentágono para cuando termine la guerra de Vietnam. Con
una distinta estrategia militar —sostiene Kaysen— el pre-
supuesto de defensa puede ser significativamente reducido.
En realidad, el presupuesto que propone para 1974 es casi
16.000 millones de dólares menor que el de Schultze. Con
tales restricciones presupuestarias impuestas a los planifi-
cadores militares, alrededor de 16.000 millones de dólares
podrían añadirse al dividendo fiscal de la nación. Esta re-
26 Carl Kaysen, «Military Strategy, Military Force, and Arms Con-
trol», en Kermit Gordon, ed., op. cit.
27 Ibid., pág. 549.
254
1
ducción requerirá un riguroso examen de los costosos siste-
mas de armamentos cuya producción ya ha sido planeada -
por el Pentágono, así como también de otros grandes ru-
bros del presupuesto de defensa.28
El análisis de Kaysen nos infunde más optimismo acerca del -
monto potencial del dividendo fiscal y de la posibilidad
de que el gobierno federal persiga otros objetivos sociales -
o reduzca los impuestos. No obstante —debe observarse--„
existen grandes presiones que pueden hacer que el presu-
puesto militar aumente en lugar de disminuir. En primer
lugar, se ha señalado que si Estados Unidos, de acuerdo
con su actual estrategia militar, inicia el desarrollo de nue-
vos sistemas de armamentos, la Unión Soviética conside-
rará que también debe expandir su poderío militar; la ca- -
rrera armamentista recomenzará-La incertidumbre que se
produce con un proceso dinámico de ese tipo puede pro- "
vocar el incremento sustancial del presupuesto de defensa -
estadounidense. Este factor ha llevado a Schultze a la si-
guiente afirmación:
O se toman decisiones para reducir ( . ) los gastos [mili-
tares, con respecto a los niveles implícitos en la estrategia
actual], o ellos mismos pueden crear una situación en la
que se producirán mayores gastos. En la medida en que
28 Entre estos sistemas de armamentos que se están desarrollando
se encuentran el sistema antibalístico de misiles (con un costo to-
tal mínimo de 7.000 a 10.000 millones de dólares), el misil Minuteman
III (con un costo total de 4.600 millones de dólares), el misil Po-
seidon (con un costo total de 2.500 millones de dólares), cuatro por-
taaviones equipados con cargas nucleares ( a un costo total de 2.210
millones de dólares), nuevos submarinos nucleares, un nuevo avión
de caza para portaaviones, un nuevo avión de caza con base en tierra
y un nuevo tipo de bombardero de piloto automático. Debe señalarse
que la estimación de Schultze acerca del presupuesto militar también
es conservadora, ya que supone que los gastos necesarios para desarro-
llar estos sistemas de armamentos solo se realizarán una vez supe-
rados los gastos de los sistemas actuales.
Dos análisis recientes argumentan que el presupuesto de defensa
podría reducirse en 9.000 y 11.000 millones de dólares «manteniendo y
aun mejorando el nivel actual de defensa nacional». Véase Con gres-
siena/ Quarterly, 28 de junio de 1965, pág. 1605, y Robert Benson,
«How the Pentagon Can Save 9.000.000.000», Washington Met-n.51y,
marzo de 1969.
255
a 4.000 millones de dólares- al dividendo fiscal de 1974.32
En esta sección hemos destacado, pues, que una sabia -política
pública requiere una detallada enumeración de objetivos y
prioridades, y una evaluación fiel de los modos alternativos
de alcanzarlos. Se ha visto que ningún objetivo público
puede lograrse sin costo —que un sistema de misiles anti-
balísticos cuesta varios millones de camas de _hospitales, de
viviendas para los sectores de bajos ingresos, varios- miles
de escuelas o años de retraso en la solución de la contamina-
ción ambiental—. Sostúvose que una toma de decisiones
efectiva necesita que todas las alternativas —gastos milita-
res, programas agrícolas, lucha contra la pobreza o reduccio-
nes de impuestos-- estén sujetas a una evaluación econó-
mica que tenga en cuenta los objetivos nacionales explícitos
y sus prioridades.

32 Véase, por ejemplo, Charles L. Schultze op. cit., pág. 47. Véase
también U. S. Congress, Joint Economic Gommittee, Subcomnaittee
on Economy in Governrnent, Economic Analysir and the Etticiency
ot Government, 1970, para una apreciación de la ineficiencia e
inequidad generadas por varios de estos programas tradicionales.

258

evaluación sea correcta, el dividendo fiscal post-Vitt-
resultará significativ-amente aumentado_ Por las, reduc-
ies de los gastos militares, o bien fuertemente reducido
el incremento de aquellos. No habrá una posición inter-
dia."
segundo lugar, un creciente número de- observadores lux
jalado la presión que ejercen sobre el presupuesto de
fensa los lazos existentes entre oficiales de las fuerzas
aladas, politicos representantes de distritos donde hay
andes instalaciones militares, empresas de la industria de
:fensa, y la comunidad de científicos y analistas ligados a
investigación militar o de armamentos. Sostiénese que
ida miembro de esta trama —denominada a menudo «com-
icio militar-industrial-científico»— considera que el incre-
lento de los gastos de defensa favorece su interés personal.
'or lo tanto, cada uno adopta una estrategia tal que pro-
roque ese aumento. El reciente pedido de la Junta del Es-
acto Mayor de que el presupuesto militar exceda de los
100.000 millones de dólares no parece contrariar estas pre-
;iones ni contribuye a aventar los temores acerca de su
existencia.
Por último, la; incertidumbre que implica la producción de
nuevos sistemas de armamentos, la falta de competencia en
la licitación de contratos de defensa y el fracaso del Depar-
tamento de Defensa en la promoción de contratos con in-
centivos eficaces, control decostos -y del cumplimiento, vuel-
ven muy probable que los costos de los nuevos sistemas de
armamentos sean mucho -mayores que lo que el Pentágono
-reconoce ante el Congreso y la nación. La influencia que
estas -declaraciones de costos menores que los reales tiene-
sobre el presupuesto militar ha sido señalada recientemen
pág. 42. Es interesante y desalentador notar
29 Schultxe, op. cit. después de
que el Pentágono ha proyectado que el gasto militar
finalizada la guerra de Vietnam no se reducirá de modo significativo
respecto del nivel de 1969, que incluía casi 30.000 millones de
de Vietnam. Véase el testimonio de Robert C. Moot, secre-
tario ,ayudante de Defensa. Interventor, en U. S. Congress, Joint
gastos
Economic Committee, Subcormnittee on Economy in Govenament Hearings,
The Military Budget and National Economic Priorities,
1969.
256
te en una investigación que el Congreso llevó a cabo acerca
del contrato existente entre el Departamento de Defensa y
la Lockheed Corporatioti para la Prodikbión del avión de
transporte C-SA.3° Cuando se-firmó el contrato, se anticipó
que la producción de estos inmensos aviones militares de
carga costaría alrededor de 2.900 millones de dólares. Empe-
- millones
ro, su costo real estará -por -encima de los 5.000
de dólares. No es raro que los sistemas de armamentos
cuesten dos o tres veces más que lo que estipula el contrato
original." Este factor también contribuye a elevar el pre-
supuesto militar por encima de todas las expectativas. Re-
conocer esto produce menor optimismo acerca del monto
futuro del dividendo fiscal disponible, a menos que el gasto
militar sea examinado con mayor cuidado y sea más con-
trolado por el Congreso que lo que lo ha sido en los años
pasados.
.demás de los gastos militares existen varios programas de
gastos públicos que requieren un cuidadoso examen. Mu-
chos de estos programas pueden haber tenido elevada prio-
ridad en las décadas pasadas, pero desde entonces han sido
superados por otras necesidades _más- apremiantes. Entre
estos se encuentran los programas de precios sostén para_ los
productos agrícolas, algunas partes del programa espacial,
el programa marítimo federal que subsidia la marina mer-
cante, el servicio de correos, y los proyectos de obras pú-
blicas. Todos ellos han sido a menudo considerados inefi-
cientes y de escasa prioridad. Se estima que una rigurosa
revisión de estos programas -puede proporcionar de 2.000
30 U. S. Congress, Joint Economia Comraittee, Subccasamittee on
Military_ Procurement, 1969.
Econotny in Government, Economics
31 El informe económico de 1969 -de la Comisión Económica Mixta
señaló: «Nos han dejado asombrados los testimonios del deapRfarro,
defensa presentado
mala administración e ineficiencia del gasto _de-
en los óltiraos meses. Parece claro que el -nivel actual de seguridad
nacional puede ser mantenido con un presupuesto de defensa sus-
tancialmente menor. Gran parte de la ineficiencia. paece hallarse en
la gestión militar de defensa. A pesar de que el año pasado se
gastaron más de 44.000 -millones de dólares en la compra de armas y
otros implementos militares, solo el rl 96 de los contratos fueron
concedidos mediante anuncios formales. Las gestiones con una sola
fuente representan el 57,9 96. La mayoría de -los problemas de cos-
tos excesivos se presentaron con la gestión de los principales sistemas
de armamentos en una -sola fuente».
257


78 5. Los efectos económicos de las decisiones

públicas: costos y beneficios sociales 143 B. Eficiencia y equidad
145 C. Estabilidad económica
78 I. Costos sociales de las decisiones públicas 147
79 A. Impuestos directos e indirectos II. El impuesto al ingreso de las sociedades anóni-
mas
79 B. Incidencia y carga del impuesto 150 A. Cláusulas especiales
80 C. Tipos de impuestos 156 B. Eficiencia, equidad y estabilidad
84 D. Efecto de los impuestos sobre la eficiencia eco- 159 III. Otros impuestos federales
nómica '159
93 E. Efecto de los impuestos sobre la equidad ( o so- 161 B. A. Impuestos a la nómina del personal empleado
Impuestos internos
bre la distribución del ingreso) 161
97 II. Beneficios sociales de las decisiones públicas C. Impuestos a la transmisión gratuita de bienes
(muebles e inmuebles)
98 A. Gastos de transferencia 162 IV. Resumen y conclusiones
99 B. Gastos exhaustivos
03 III. Resumen y conclusiones 164
8. Gastos públicas: consideraciones de eficien-
05 Cuarta parte cia y equidad
164
07 6. El presupueste federal: elaboración y es- I. Elaboración de las decisiones acerca del gasto pú-
blico
tructura • 172 II. Gasto público y análisis económico
174
07 I. El proceso de elaboración del presupuesto 182 El análisis beneficio-costo.: nociones básicas
A.
16 II. La estructura presupuestaria B. El análisis beneficio-costo: .prciblemas de ejecu-
ción
16 A. Ingresos- del gobierno federal 195
22 B. Gastos del gobierno federal III. El sistema de planeamiento-programación-pre-
supuesto
31 III. Resumen y conclusiones 202
IV. La producción del sector público y el sistema
32 7. Efectos del sistema impositivo del gobierno de fijación de precios
206 V. Resumen y conclusiones
federal sobre la eficiencia, la equidad y la es•
-
tabilidad 207 50
7.‘ Carga y efectos de la deuda pública
33 I. El impuesto al ingreso de las personas 207 I. Datos acerca de la deuda nacional
37 A. Cláusulas especiales 211
II. Afirmaciones corrientes sobre la deuda nacional

52 263
 ndice

42 3. Las fallas del mercado y la necesidad de

7 Prólogo
una acción colectiva
9 Primera parte 43 I. Monopolios, costos decrecientes e ineficiencia eco-
nómica ,
11 1. El sector público y el sector privado 45 II. Efectos externos e irteficiencia económica
46 A. La teoría económica de los efectos externos
25 Segunda parte 1 51 B. Efectos externos y acción colectiva
54 III. Bienes públicos y fallas del mercado
27 2. El sistema de mercado: estructura y fun- 55 IV. Inmovilidad,., conocimiento imperfecto y fallas
cionamiento del mercado
57 V. Justicia económica y acción colectiva
59 VI. Resumen y conclusiones
27 I. El sistema de mercado. -Modelo simple
28 A. Las familias 61 Tercera parte
29 B. Las empresas
30 C. Los mercados •.
34 II. Condicitines para el funcionamiento eficiente del 63 4. El principio del m_áximo beneficio social:
mercado . esquema para er análisis
34 A. Competencia perfecta en todos los mercados
35 B. Costos_ crecientes en toda las industrias 63 I. Ingresos y gastos del sector público
35 C. El principio de exclusividad 66 a Modelo simple del -sector público
36 D. Ausencia de bienes públicos 67 III. El -principio del máximo beneficio social
37 E. Conocimiento perfecto 69 A. Costos y beneficios sociales
37 F. Movilidad perfecta 70 B. Modelo I: Tamaño óptimo del sector público
38 III. El sistema de mercado y el interés público 74 C. Modelo II: Transferencias de ingresos y bienestar
39 A. ¿Qué producir? social
39 B. ¿Cómo producir? 76 D. Revisión del «principio del máximo beneficio
40 C. ¿Para quién producir? social»
41 IV. Resumen y conclusiones 77 IV. Resumen y conclusiones

261
260
211 A. «Una deuda pública tan cuantiosa como la de
Estados Unidos puede conducir a una nación a la
bancarrota»
215 B. «La deuda nacional y el déficit presupuestario
son inflacionarios»
215 C. «Estamos transfiriendo la carga de nuestros gas-
tos a las generaciones futuras»
216 III. Ventajas y desventajas de la deuda nacional
216 A. Ventajas
219 B Desventajas
222 IV. Resumen y conclusiones

225 Quinta parte

227 10. Problemas actuales de la teoría económica

del sector público

227 I. Impuesto negativo al ingreso

228 A. La pobreza y la lucha contra ella
232 B. Propuestas vinculadas con el impuesto negativo
al ingreso
240 C. El sistema de ayuda a la familia: propuesta de la
administración de Nixon
243 II. Gastos por exención de impuestos y créditos tri-
butarios
251 III. Prioridades nacionales y gastos de defensa

264
 iblioteca de economía política
Stanley Bober, Los ciclos y el crecimiento económico
R. E. Caves y H. G. Johnson, comps., Ensayos de economía
internacional
M. O. Clement, R. L. Pfister y K. J. Rothwell, Manual de
economía internacional
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J. de V. Graaff, Teoría de la economía del bienestar
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económico
Harry G. Johnson, Ensayos de economía monetaria
Albert M. Levenson y Babette S. Solon, Manual de teoría
de los precios
Albert M. Levenson y Babette S. Solon, Ejercicios y pro-
blemas sobre teoría de los precios
Basil J. Moore, Introducción a la teoría financiera
Robert A. Manden, El hombre y la economía
Ragnar Nurkse, Comercio internacional y desarrollo econó-
mico
Tibor Scitovsky, Bienestar y competencia. Teoría de un sis-
tema económico de pleno empleo
James D. Theberge, comp., Economía del comercio y desa-
rrollo
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William Vickrey, Microeconomía
Benjamin Ward, La economía socialista. Alternativas para
su organización
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Morris Bornstein, comp., Sistemas económicos comparados ,
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mica argentina
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Karl A. Fox, Manual de econometría
Keith Griffin, Subdesarrollo en Hispanoamérica
W. C. Merrill y K. A. Fox, Introducción a la estadís tica
económica
Th. H. Naylor y J. M. Vernon, Economía de la empresa
Warren L. • Smith, Macroeconomía