TEMA 1

ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA DE GARANTÍA:

Actividad de Policía y Actividad Sancionadora

1. INTRODUCCIÓN

La Actividad administrativa de garantía consiste en la reglamentación de la convivencia social

en muy diversos aspectos, garantizando que las actividades de los particulares no entren en
conflicto entre sí, ni con el interés general.

Actualmente, dentro de la Actividad administrativa de Garantía, quedan recogidas la actividad

de policía y la actividad sancionadora de la Administración.

2. ACTIVIDAD DE POLICÍA

A) INTRODUCCIÓN
Cuando nos referimos a la actividad administrativa de policía o de limitación estamos haciendo
referencia a una modalidad de actividad administrativa que se caracteriza por incidir, de una
forma u otra, y con distintos grados de intensidad, en la esfera jurídica de los ciudadanos,
bien condicionándola, bien limitándola. La Policía Administrativa es el conjunto de medidas
coactivas que utiliza la AP para que los particulares ajusten su actividad a un fin de utilidad
pública.

De lo que se trata es de garantizar la seguridad, y no en sentido estricto de proteger el libre

ejercicio de los derechos y libertades, sino en sentido amplio; así hablamos de seguridad vial,
seguridad marítima y aérea, seguridad frente a riesgos catastróficos (protección civil),
seguridad industrial (prevención de perjuicios a la salud), seguridad en el trabajo (prevención
de riesgos laborales), seguridad alimentaria y de los consumidores, protección de bienes
colectivos (tutela del medio ambiente o protección del patrimonio histórico artístico)…

Y todo esto se consigue mediante dos medios:

o Los Instrumentos de Ordenación
o Los Instrumentos de Control

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B) LOS INSTRUMENTOS DE ORDENACIÓN

 La reserva de ley
Las leyes y los reglamentos que las desarrollan regulan el régimen de las actividades privadas
para salvaguardar los intereses generales. Estas normas establecen limitaciones al ejercicio de
derechos y actividades privadas e imponen deberes y obligaciones a los particulares.
Concretamente, las normas que prevén límites, condiciones y potestades administrativas de
intervención en el ejercicio de derechos fundamentales y libertades públicas recogidos como
tales en la CE han de ser Leyes Orgánicas; unas de ámbito general, como la LO de Protección
de la Seguridad Ciudadana, y otras de ámbito especial, como la LO del Derecho de Reunión, o
la LO de la Libertad Sindical.
El resto de las intervenciones administrativas se regularán por leyes ordinarias del Estado y/o
de las CCAA en función del reparto competencial.

 Los planes
Los planes son decisiones generales de los poderes públicos que, tras analizar los problemas y
situaciones existentes, fijan unos objetivos a lograr en un período de tiempo más o menos
largo, y prevén y regulan las actuaciones públicas, los medios y los recursos apropiados para
alcanzar aquellos objetivos. Por citar algunos:
Planes de Desarrollo Urbanístico
Planes de Urbanismo y Ordenación del Territorio
Planes de Ordenación de los Recursos Naturales
Planes de Transporte Terrestre…

 La autorregulación técnica
Es un instrumento de ordenación más novedoso. Se trata de Normas técnicas elaboradas por
organizaciones privadas que, o son aceptadas por las empresas de un determinado sector, o
que se declaran vinculantes por decisión pública.
Estas normas de contenido técnico regulan:
Las especificaciones o características de productos o instalaciones
las condiciones de fabricación, construcción o distribución
los requisitos para su autorización
Gran parte de estas normas están recogidas en Reglamentos o se contienen en sus Anexos.
P. ej. el Código Técnico de la Edificación o los niveles máximos de emisión o vertidos de
sustancias contaminantes.

Pero cada vez es más frecuente que su elaboración se remita a las denominadas Instituciones
de Normalización, que tienen gran reconocimiento por las empresas o sectores afectados. Las
más importantes:
- en el ámbito Internacional la ISO (International Organization for Standarization)
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 - en el ámbito Europeo el CEN (Comité Europeo de Normalización)
- en España AENOR (Asociación Española de Normalización y Certificación)

Las normas que elaboran estas organizaciones NO SON JURÍDICAS pero tienen una gran
vinculación de hecho porque las empresas las aceptan de forma voluntaria al tener un reflejo
en el mercado, ya que el respeto a dichas normas constituye una garantía de la correcta
actuación de las empresas frente al consumidor, tanto en calidad como en seguridad.

La Asociación Española de Normalización y Certificación: entidad privada, multisectorial y

sin fines lucrativos, designada por el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad
como organismo nacional de normalización.

C) LOS INSTRUMENTOS DE CONTROL

Son las diferentes técnicas con que la AP cuenta para controlar las actividades privadas.

 Las autorizaciones
Son los Actos Administrativos por los que la AP permite a los particulares el ejercicio de una
actividad, previa comprobación de que cumple con el Oj y no lesiona el interés público.
Es decir, la AP controla previamente cualquier actividad que un particular desee realizar y
que esté sometida a la intervención de la AP y valora que no sea contraria al interés
público. Y se presenta bajo diversas denominaciones: licencia, permiso, habilitación,
homologación…
Cada tipo de autorización tiene su propia regulación contenida en una norma sectorial,
pero todas son iniciadas a instancia de los interesados, acompañando proyectos y/o
documentos requeridos en cada caso.

Clases Las autorizaciones pueden ser:

- Personales: que se otorgan en función de la persona que la solicita y de las
características que reúne. Permiso de conducir
- Reales: que se otorgan en función de la actividad privada pretendida con
independencia de su titular. Licencia de Obra
- Regladas: son las que persiguen el control de la legalidad de la actividad pretendida.
Licencia de Obra o Permiso de conducir
- Discrecionales: en las que también se valoran criterios de oportunidad política,
técnicos, de experiencia… Licencia comercial a grandes superficies
- Simples: las que se conceden para actuaciones singulares que se agotan con su
realización en un momento determinado. Un espectáculo en la vía pública
- Por actividad: las que permiten realizar una actividad continua. Licencia de apertura.
Estas diversas clases no tienen por qué ser excluyentes entre sí.
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 Las potestades de vigilancia e inspección
o La vigilancia consiste en la actividad material de OBSERVAR Y CONTROLAR las
actividades privadas para prevenir y reprimir, en su caso las posibles alteraciones o
incumplimientos del Oj. Es tarea primordial de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
del Estado, pero también en materias específicas hay otros agentes: guarda
forestal, vigilantes de edificios públicos…

o La Inspección consiste en la actividad formalizada de VERIFICAR EL

CUMPLIMIENTO DE LA LEGALIDAD con el mismo fin de prevenir y reprimir posibles
alteraciones o incumplimientos del Oj. Y como se trata de una potestad que implica
ejercicio de autoridad se reserva a los funcionarios públicos en garantía del
Principio de Imparcialidad. Además, para que la inspección resulte eficaz, los
Inspectores tienen atribuidas unas determinadas facultades; entre otras, las de
requerir información, que se le exhiban documentos, de requerir al inspeccionado
a comparecer en la oficina pública, de tomar y analizar muestras…

Como contrapartida a esas facultades, también se establecen un conjunto de principios y

garantías para el administrado: el P. de Contradicción y Defensa, el P. de Proporcionalidad,
el P. de Objetividad e imparcialidad, el deber de secreto…

 Las ordenes
Son AA que imponen un deber u obligación de hacer o de no hacer algo:
Clases:
- Singulares: el destinatario es un sujeto. Orden de evacuación de una casa en estado de
ruina inminente
- Generales: los destinatarios son una pluralidad indeterminada de sujetos. Orden de
sacrificar animales infectados por una epidemia
- Directivas: que recogen la conducta a realizar por un sujeto. Restringir el uso del agua
- Preventivas: (la mayoría) y pretenden evitar posibles lesiones. Restricción de velocidad
- Reparadoras: pretenden restablecer una situación ilegalmente alterada. Devolución de
una subvención incorrectamente utilizada.

 La información
Además de los instrumentos clásicos de control, se han ido sumando otras técnicas en las
que la actividad a realizar para ese control la hace el propio sujeto controlado, o un 3º
bajo la supervisión de la AP.

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 El motivo que origina estas técnicas es que se tratan de instrumentos menos burocráticos
que agilizan el control, y además que la AP carece de medios para extender su control a
todas las actividades controlables.
Una de estas nuevas técnicas es la obligación de las empresas y de los particulares de
facilitar a la AP competente información determinada y a menudo periódica sobre sus
actividades.
P. ej en el Derecho Medioambiental se establece la obligación de los productores de residuos
de informar anualmente a su CA de los residuos producidos .

 Los deberes de registro y documentales

El Deber de Registro consiste en la obligación de inscribir en un Registro Administrativo a
las personas físicas o jurídicas y los actos y hechos con trascendencia jurídica. Realmente
no se trata de un deber nuevo (inscripciones en Registro Civil, Registro de la Propiedad…),
pero las obligaciones de inscripción se han difundido extraordinariamente, así deben
inscribirse partidos, sindicatos, patentes…
Con los deberes documentales, hacemos referencia a la obligación de poseer, mantener y,
en su caso, exhibir determinada documentación. El más antiguo es el deber de obtener,
conservar y exhibir el DNI. Pero estos deberes también se han ido incrementando;
hablamos de libros de contabilidad, documentación de vehículos, documentación de
residuos peligrosos…

 Las comunicaciones a la AP
Se trata del deber de comunicar a la AP competente el anuncio o inicio de una actividad
que es libre pero que la AP debe conocer por si debe vetarla o condicionarla de alguna
forma. Así ocurre en las manifestaciones públicas o en el deber de comunicación previa de
las exportaciones.

 Las evaluaciones y auditorías

Ambos son instrumentos relativamente recientes. Con ellos se pretende conocer,
previamente o con posterioridad, los efectos de una actividad sobre determinados
intereses públicos a los que puede afectar, para así:
- Autorizarla o no
- Someterla a condiciones
- Imponerle modificaciones
- Imponerle nuevas condiciones
Una de las que tiene mayor trascendencia es la EIA (Evaluación de Impacto Ambiental)

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3. ACTIVIDAD SANCIONADORA

A) EL FUNDAMENTO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA AP

Dado que resulta conveniente no recargar en exceso las actividades de los Tribunales como
consecuencia de ilícitos de gravedad menor, el ius puniendi o Derecho represor del Estado está
integrado por dos ordenamientos:
- El Derecho Penal propiamente dicho
- Y el Derecho Administrativo sancionador

P. ej. un vertido de residuos peligrosos constituye, en principio, una infracción administrativa,

pero si se considera que ese vertido puede perjudicar gravemente el equilibrio de los sistemas
naturales o la salud de las personas, la infracción es calificada de delito contra el medio
ambiente.

La CE configura la potestad sancionadora de la AP en dos preceptos:

 Art. 25.1: Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el
momento de producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa según
la legislación vigente en aquel momento.
De este artículo se extraen tres principios básicos del PA Sancionador de la AP: la
reserva de ley, la tipicidad y la irretroactividad

 Y el Art. 24.2 que recoge derechos fundamentales del proceso penal: como la
presunción de inocencia, el derecho a la audiencia… El TC ha extendido estos
derechos al PA sancionador

B) PRINCIPIOS DEL DERECHO SANCIONADOR ADMINISTRATIVO

Destacan:

 PRINCIPIO DE LEGALIDAD:
Como ya hemos referido, conforme al art. 25-CE nadie puede ser sancionado por acciones u
omisiones que en el momento de producirse no constituyan infracción administrativa, según la
legislación vigente en aquel momento. Por tanto para que una conducta pueda ser
sancionada ha de estar recogida en una norma legal como ilícita y sancionable
en el momento en que se produjo.

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 EL PRINCIPIO DE TIPICIDAD
Íntimamente relacionado con el anterior, este Principio supone la exigencia de que las
conductas ilícitas y sus sanciones correspondientes deben estar predeterminadas
normativamente en una Ley, y la Administración cuando dicta un Acto sancionador tiene la
obligación de precisar de forma concreta y correcta la infracción que el sujeto ha cometido y
por la que se le está imponiendo la sanción.

 PRINCIPIO DE IRRETROACTIVIDAD
La CE ordena la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables: Nadie
puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que en el momento de
producirse no constituyan delito, falta o infracción administrativa, según la legislación vigente
en aquel momento.

 PRINCIPIO NON BIS IN IDEM

Supone que no pueden imponerse dos sanciones administrativas o una administrativa y otra
penal simultáneamente por unos mismo hechos, realizados por el mismo sujeto y con
identidad de fundamentos. Por tanto, no pueden instruirse simultáneamente dos
procedimientos punitivos por un mismo hecho antijurídico, teniendo preferencia el orden
jurisdiccional penal, por lo que los órganos de la AP deberán abstenerse de llevar a cabo PA
sancionadores cuando los hechos puedan ser constitutivos de delito o falta o exista un proceso
penal en curso por los mismos hechos.

El criterio que establece el Código Penal para marcar la frontera entre el delito penal y la
infracción administrativa es el de la gravedad, y serán normalmente los órganos
administrativos quienes al perseguir, por ejemplo, una infracción a la normativa ambiental,
pasen el asunto a los Tribunales por estimar que concurren las circunstancias de grave daño o
grave riesgo de daño que exigen una sanción penal.

 PRINCIPIO DE CULPABILIDAD
Exige la concurrencia de dolo o culpa en el autor de la infracción como requisito para imponer
la sanción. No cabe por consiguiente en el derecho sancionador administrativo la exigencia de
una responsabilidad objetiva sin culpa (a diferencia de lo que ocurre en la responsabilidad civil)

 PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
Tanto en la determinación normativa del régimen sancionador como en la imposición de las
sanciones por la AP se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho
constitutivo de la infracción y la sanción aplicada.

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C) SINGULARIDADES DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

 RESPONSABILIDAD SOLIDARIA POR LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

La normativa administrativa prevé con carácter general la responsabilidad solidaria cuando el
incumplimiento de las obligaciones previstas en una disposición legal corresponda a varias
personas conjuntamente.
P. ej. cuando los copropietarios de un monte o espacio natural incumpliesen las normas o los
planes dirigidos a su conservación, o cuando son varios los responsables del incumplimiento de
una normativa medioambiental y no sea posible determinar el grado de participación de cada
uno en la realización de la infracción.
El reconocimiento de la responsabilidad solidaria permite a la AP exigir el cobro de la
totalidad del importe de la sanción a cualquiera de los responsables, sin perjuicio de la acción
de repetición de éstos entre sí. No obstante, cuando la sanción sea pecuniaria y sea posible, se
individualizará en la resolución en función del grado de participación de cada responsable.

 RESPONSABILIDAD DE LAS PERSONAS JURÍDICAS

En el ámbito sancionador administrativo se reconoce la capacidad infractora a las personas
jurídicas; aunque a veces ocasiona algunas disfunciones en el sistema represivo, como sucede
cuando se impone una multa a una persona jurídica que directa o indirectamente ha obtenido
beneficio con el ilícito cometido y la multa se amortiza fácilmente, integrándose en sus costes
de producción, por lo que se desvirtúa la finalidad disuasoria y preventiva de la sanción.

D) ORDENACIÓN LEGAL DE LA ACTIVIDAD SANCIONADORA

 Distribución de competencias normativas en materia de potestad sancionadora

La competencia para regular el régimen sancionador corresponderá al Estado o a las CCAA, en
función de cuál de ellas sea competente en cada materia: sanidad, medio ambiente,
urbanismo… Por tanto también se admite la competencia de las CCAA para tipificar
infracciones y sanciones administrativas y para regular sus respectivos procedimientos
sancionadores.

 Las normas sancionadoras comunes y generales

Casi todas las leyes sectoriales, estatales o autonómicas, cuando ordenan una materia dedican
un capítulo, normalmente el último, al régimen sancionador aplicable a dicha materia.
No obstante, la Ley 40/2015 recoge los principios generales relativos al ejercicio de la potestad
sancionadora y la Ley 39/2015, recoge unas reglas básicas comunes a los PA Sancionadores;
principios y reglas básicas que deben ser respetados por la legislación sectorial, sea estatal o
autonómica.
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Pero no debemos olvidar que hay actuaciones y procedimientos que se rigen por su
normativa específica, y sólo supletoriamente por lo dispuesto en la Ley 39/2015, como esta
misma recoge en su Disp. Adicional I:
a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y
aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación,
impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en el orden social, en materia de tráfico
y seguridad vial y en materia de extranjería.
d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.

 La reserva de ley en materia sancionadora

La Ley establece (art. 25 y 27 de la ley L 40/2015):
- que sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento
jurídico previstas como tales infracciones por una Ley
- y que los Reglamentos de desarrollo de dicha ley podrán introducir especificaciones o
graduaciones en las infracciones o sanciones establecidas por Ley para la más correcta
identificación de las conductas o la más precisa determinación de las sanciones
correspondientes, pero no pueden constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar
los límites que la Ley contemple.

E) LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

 Concepto y clases de infracciones

Las infracciones administrativas son las acciones u omisiones dolosas o culposas antijurídicas,
esto es, contrarias al ordenamiento, que están tipificadas y sancionadas en una norma legal.

o Desde un punto de vista formal: las infracciones se pueden clasificar en leves, graves y
muy graves, en atención a la gravedad que el legislador asigna a los hechos tipificados. Y
en atención a esta gravedad se corresponden con una paralela clasificación de las
sanciones (leves, graves y muy graves).
o Desde un punto de vista material: las infracciones se pueden clasificar en:
1. Infracciones formales: las cometidas por el mero incumplimiento de un deber legal,
aunque no causen lesión ni pongan en riesgo un bien jurídico concreto: como realizar
una actividad industrial sin licencia, o la omisión de declaraciones tributarias.
2. Infracciones de peligro: las que constituyen una situación de riesgo más o menos
concreto para los bienes jurídicos protegidos: vertidos no autorizados que pueden
deteriorar la calidad de las aguas
3. Infracciones de resultado: las que efectivamente lesionan un bien jurídico protegido,
como el daño efectivo a un bien cultural
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 La prescripción de las infracciones

Las infracciones prescribirán según lo dispuesto en las leyes sectoriales. No obstante la Ley
40/2015 contiene plazos con carácter supletorio por si aquéllas no fijan plazos de prescripción:
o Las infracciones muy graves prescribirán a los 3a
o Las graves a los 2a
o Y las leves a los 6m
El efecto de la prescripción de la infracción es la extinción de la responsabilidad administrativa
del sujeto infractor.
El plazo de prescripción comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiera
cometido. Aunque para el caso de infracciones continuadas el plazo comenzará a partir del
cese completo de la conducta infractora.
Interrupción de la prescripción: la prescripción de la infracción se interrumpe cuando el
interesado tenga conocimiento de que se ha iniciado un PA Sancionador por la infracción
cometida.

F) LAS SANCIONES Y OTRAS CONSECUENCIAS JURÍDICAS

 Concepto de sanción administrativa

Las sanciones administrativas pertenecen al género de las Resoluciones administrativas de
gravamen, es decir a las resoluciones que restringen la esfera de los ciudadanos, pues
consisten en la privación, restricción o suspensión de determinados derechos o bienes
jurídicos del sujeto responsable de la infracción como reacción o castigo a su comisión.

Es decir, la sanción se caracteriza por su finalidad represiva, por eso deben diferenciarse de
otras medidas restrictivas de derechos que no tienen esta finalidad, como es el caso de las
multas coercitivas en las que su función es la de incentivar o presionar el cumplimiento de algo
y no la de reprender su incumplimiento.
Pero además de esta función represiva, la sanción también cumple una finalidad preventiva
pues contribuye a la disuasión de conductas infractoras.

 Clases de sanciones
 SANCIONES PRINCIPALES:
- Multa, es la sanción administrativa más común y consiste en la imposición al
responsable de la infracción de la obligación de pagar una cantidad líquida de dinero
- Suspensión temporal o revocación de autorizaciones (permiso de conducir)
- Cierre temporal o definitivo de locales e instalaciones
- Inhabilitación temporal para el ejercicio de determinadas actividades (caza o pesca)
Aunque en todo caso la AP no podrá imponer sanciones que impliquen privación de
libertad, que quedan reservadas al orden jurisdiccional penal.

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 SANCIONES ACCESORIAS
Para determinadas infracciones graves y muy graves, son frecuentes las sanciones que
consisten en la prohibición de contratar con la AP o la de inhabilitación para ser
beneficiario de subvenciones.

 Criterios de graduación y aplicación

Por lo general, las normas sectoriales no fijan una sanción exacta para cada infracción, sino
que contemplan unos márgenes, p. ej. una multa de tanto hasta tantos euros. Por lo que, el
principio general para la aplicación de las sanciones debe ser el Principio de Proporcionalidad.

Por ello, en la imposición de sanciones por las AP se deberá observar la debida idoneidad y
necesidad de la sanción a imponer y su adecuación a la gravedad del hecho constitutivo de la
infracción. La graduación de la sanción considerará especialmente los siguientes criterios:
a) El grado de culpabilidad o la existencia de intencionalidad.
b) La continuidad o persistencia en la conducta infractora.
c) La naturaleza de los perjuicios causados.
d) La reincidencia, por cometer en 1 año más de una infracción de la misma naturaleza
cuando así haya sido declarado por resolución firme en vía administrativa.

Por otra parte en el establecimiento de sanciones pecuniarias se deberá prever que la

comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el
cumplimiento de las normas infringidas (caso de sanciones a personas j. con gran solvencia)

 La extinción de la responsabilidad administrativa

La responsabilidad administrativa derivada de la comisión de una infracción puede extinguirse
en virtud de diversas causas:
o Cumplimiento de la sanción (abono de la multa)
o Desaparición de algún presupuesto (fallecimiento del infractor)
o Prescripción de la sanción: al igual que lo establecido para la prescripción de las
infracciones, la Ley 40/2015 dispone que las sanciones prescribirán según lo dispuesto en
las leyes que las establezcan, pero para el caso de que no sea así dicha Ley también
dispone unos plazos supletorios de prescripción de las sanciones:
o Muy graves: 3a
o Graves: 2a
o Leves: 1a
El plazo de prescripción de la sanción comenzará a contarse desde el día siguiente a aquel
en que adquiera firmeza la resolución administrativa por la que se impone la sanción. Y se
interrumpirá cuando el interesado conozca la iniciación del PA de Ejecución de dicha
sanción.

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 La responsabilidad civil dimanante de la infracción

En el caso de las infracciones de resultado, y con independencia de las sanciones que puedan
ser impuestas, los infractores pueden incurrir en una responsabilidad patrimonial por los
daños causados por su conducta infractora. Esta responsabilidad patrimonial o civil presenta
dos modalidades:
o La reposición de la situación alterada al estado anterior , cuando ello sea posible.
P. ej. si se ha construido una edificación ilegal, demoler la misma
o La indemnización por daños y perjuicios , cuando la reposición o restitución no fuera
posible y siempre que se hayan producido daños y perjuicios

G) LOS PROCEDIMIENTOS SANCIONADORES

 LA GARANTÍA DE PROCEDIMIENTO

El ejercicio de la potestad sancionadora requiere un procedimiento legal o

reglamentariamente establecido. La Ley 40/2015 precisa que en ningún caso se podrá imponer
una sanción sin que se haya tramitado el necesario PA en el que el presunto inculpado tenga
oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y alegar lo que a su
derecho convenga.

Por tanto, toda sanción administrativa debe adoptarse a través de un PA que respete los
principios esenciales del art. 24-CE: derecho de defensa, derecho a ser informado de la
acusación, derecho de presunción de inocencia que implica la carga de la prueba de los hechos
sobre la Administración, o el derecho a utilizar los medios de prueba necesarios para la
defensa.

 FASES DEL PROCEDIMIENTO

 Iniciación

Con anterioridad al inicio del procedimiento, el órgano competente podrá abrir un período
de información o actuaciones previas con el fin de conocer las circunstancias del caso
concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Y, concretamente, en los
procedimientos sancionadores las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la
mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del
procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar
responsables y las circunstancias relevantes que concurran.

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 Los PA sancionadores se inician siempre de oficio por la AP. Puede, no obstante, puede
ocurrir que UN PARTICULAR solicite la iniciación de dicho procedimiento en forma de
denuncia, pero esta solicitud no produce por sí sola la iniciación del PA sino que dicha
iniciación precisa el acuerdo del órgano competente. Si la denuncia parece fundada, la AP
está obligada a realizar una verificación y luego, a la vista de la investigación y
comprobación decidirá si incoa o no un PA sancionador.

Respecto al ACTO DE INCOACIÓN, la Ley reconoce al presunto responsable el derecho a

ser notificado de los hechos que se le imputen, la infracción que tales hechos pueden
constituir y la sanción que, en su caso, se puede imponer, así como la identidad del
Instructor, la identidad de la Autoridad competente para imponer la sanción, y la norma
que atribuye tal competencia. E, igualmente, se le indicará el derecho a formular
alegaciones y a la audiencia en el procedimiento y de los plazos para su ejercicio, así como
indicación de que, en caso de no efectuar alegaciones en el plazo previsto, sobre el
contenido del acuerdo de iniciación éste podrá ser considerado Propuesta de Resolución.

Excepcionalmente, cuando en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existan

elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del
procedimiento, la citada calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la
elaboración de un Pliego de cargos, que deberá ser notificado a los interesados.

 Tramitación

En cuanto al Instructor, la Ley dispone que los PA sancionadores, deben establecer la

debida separación entre la fase instructora y la fase sancionadora, encomendándolas a
órganos distintos. Por tanto, un mismo órgano no puede acumular las competencias de
instrucción y de resolución de un PA sancionador.

En cuanto a los interesados: en los PA sancionadores no hay más interesado que el propio
inculpado. Y en el caso de existir un denunciante, éste es un simple tercero que no tiene la
cualidad de parte legítima salvo que la resolución pudiera tener un efecto beneficioso
para él.

Respecto a la prueba: el derecho a la defensa, proclamado en el art. 24-CE, lleva implícito

el derecho de los inculpados en un PA sancionador a la utilización de los medios de prueba
pertinentes o necesarios para su defensa; y teniendo en cuenta que los hechos
constatados en un documento público por funcionarios públicos con la condición de
Autoridad (Acta de Inspección, Atestado de un policía…) tendrán valor probatorio, sin
perjuicio de que el inculpado pueda desvirtuar este valor con otras pruebas. Ahora bien, la
prueba debe solicitarse en la forma y momento legalmente establecidos y debe ser
decisiva en términos de defensa.

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 Respecto a la presunción de inocencia: este derecho comporta:
- que la sanción debe estar basada en medios probatorios incriminadores de la conducta
reprochada que desvirtúen la presunción de inocencia del inculpado
- que la carga de la prueba corresponde a quien acusa, sin que nadie esté obligado a
probar su propia inocencia
- y que si las pruebas practicadas son insuficientes, el pronunciamiento debe ser
absolutorio

Respecto a la Propuesta de Resolución:

Una vez concluida la instrucción del AP, el órgano instructor formulará una Propuesta de
Resolución que deberá ser notificada a los interesados y que deberá indicar la puesta de
manifiesto (puesta a disposición) del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y
presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes.

En la propuesta de resolución se fijarán de forma motivada los hechos que se consideren

probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso,
aquéllos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la
valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los
fundamentos básicos de la decisión, así como las medidas provisionales que, en su caso, se
hubieran adoptado.

 Terminación

o Resolución La competencia para sancionar corresponde a los órganos administrativos

que la tengan expresamente atribuida por Ley o Reglamento, y ha de tratarse de una
atribución a órganos concretos y determinados. Su contenido: debe ser motivado en
todo caso y deberá resolver todas las cuestiones planteadas en el expediente, tanto las
planteadas por los interesados como las que hayan surgido a lo largo del PA.
o Caducidad del procedimiento sancionador
El transcurso del plazo máximo establecido para el PA sancionador sin que se haya
dictado y notificado resolución expresa determina SU CADUCIDAD y archivo de las
actuaciones.

 EJECUCIÓN DE LAS SANCIONES

Las sanciones, como cualquier otra resolución, son ejecutables, aunque en este caso es
necesario que la resolución haya puesto fin a la vía administrativa (EFICACIA
DEMORADA), es decir, que el administrado haya agotado todos los recursos
administrativos posibles. Por tanto, el Recurso de Alzada suspende automáticamente la
ejecución de la sanción. Es más, el propio TS ha señalado que mientras falte la resolución
expresa del Recurso de Alzada, la resolución sancionadora carece de firmeza y, por tanto,
no puede ejecutarse.

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