El Estado en cuestion

Momentos preconstituyentes
en la region andina

Rosembert Ariza Santamaria

Andres Abel Rodriguez Villabona

„AS
1012
745417
. UNIVERSIDAD

NACIONAL
DE COLOMBIA

Bogota, D. C., 2018

 Catalogacion en Ia publicaciOn Universidad Nacional de Colombia

Ariza Santamaria, Rosembert, 1967-

EI Estado en cuestion : momentos preconstituyentes en la Region Andina / Rosembert Ariza Santamaria,

CONTENIDO
Andres Abel Rodriguez Villabona. Primera ediciOn. — Bogota : Universidad Nacional de Colombia.
Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y SoCiales. Instituto Unidad de Investigaciones Juridico Sociales
Gerardo Molina (Unijus), 2018.
212 paginas: ilustraciones en blanco y negro, diagramas. -- (Serie de Investigaciones Juridico-Politicas ; 22)

Incluye referencias bibliograficas e Indite tematico, onornastico y toponimico.

ISBN 978-958-783-478-9 (flistica). -- ISBN 978-958-783-479-6 (e-book). --
ISBN 978-958-783-480-2 (impresion bajo demanda). LISTA DE SIGLAS 9
1. Derecho constitutional — America Latina 2. Constituciones America L .na 3. Democracia America
Latina 4. Parses andinos 5. Constituyentes America Latina 7. Participa ion ciudadana Peril 8. AGRADECIMIENTOS 11
ParticipaciOn ciudadana -- Venezuela 9. Bipartidismo en Colombia I. Rodriguez Villabona, Andres Abel II.
Titulo III. Serie
PROLOGO: CONSTITUCIONALISMO CRiTICO Y PODER CONSTITUYENTE 13
CDD-23 342.098 / 2018
Ricardo Sanchez Angel

INTRODUCCION: MOMENTOS PRECONSTITUYENTES EN LA REGION ANDINA - 25

Capitulo I. El Estado Plurinacional de Bolivia 31

El Estado en cuestien. Momentos preconstituyentes Este libro resultado de investigaciem fue evaluado por
en la region andina dos pares academicos con titulo de doctorado, externos Republica liberal e indigenismo 32
Serie de Investigaciones Juridico-Politicas a la Universidad Nacional de Colombia. La obra fue
producida en el marco del grupo de investigacien
Pugna india-campesina y Revolucion nacionalista de 1952 35
01 Universidad Nacional de Colombia - Sede Bogota Derecho Constitucional y Derechos Humanos. Movilizacion indigena y guerra por los recursos 41
Facultad de Derecho, Ciencias Politicas y Sociales
Preparation editorial Proceso constituyente y plurinacionalidad 47
Autores, 2018, Rosembert Ariza Santamaria Institute Unidad de In stigaciones Juridico-Sociales
y Andres Abel Rodriguez Villabona. Gerardo Molina, Uniju
Nueva estatalidad y constitucionalismo andino 51
Primera edicien, 2018 insisjpg_bog@unatedu.co
(57.1)3165000, exts. 29264 y29266 Capitulo IL El camino hacia el Estado plurinacional en Ecuador 55
ISBN (papel): 978-958-783-478-9 Diagonal 40A Bis n.' 15-38, Complejo Casa Gaitem
ISBN (digital):978-958-783-479-6 Constitucionalismo, desigualdad estructural y estamentos militares 56
Juan Sebastian Solano
ISBN (IBD): 978-958-783-480-2
Coordinador editorial Constituci6n de 1998 y movimientos indigenas 62
Comae de Publicaciones Angela Maria Herrera Castillo Estado plurinacional y Constitucion de 2008 66
Alejo Vargas Velisquez Coordinadora academica
Estado aparente y Revolucion Ciudadana 71
Vieedecono de Investigation yExtensiOn Paula Alejandra Enciso
Andre-Noel Roth Deubel Coordinadora administrativa
Director del Institute Unidad de Investigaciones Melissa Ruano Chacen
Capitulo HI. Democracia participativa en Venezuela:
Juridico-SoCiales Gerardo Molina, Unijus Diseriadora grefica ,continuismo o revolution? 75
Carlos Medina Gallego Pacto de Punto Fijo: causas y consecuencias 76
Director del Departamento de Ciencia Politica Correction de estilo •
Jorge Enrique Carvajal
Lisbeth Juliana Monroy Ortiz Crisis e inestabilidad politica y social 82
Director del Departamento de Derecho Imagen de portada Chavez y la fundacion de la v Republica 91
Bernd Marquardt Amaranta Catalina Salazar Fernandez
El debate en torn al Estado 95
Director de Ia revista Pensamiento Juridico Prohibida la reproduction total o partial por cualquier
Carolina Jimenez medio sin•la autorizaciem del titular de los derechos
Directora de la revista Ciencia Politica patrimoniales.
Capitulo Iv. Estado peruano y fujimorismo 99
Impreso y hecho en Bogota, D. C., Colombia. El gobierno revolucionario militar 100
Retorno a la democracia: suerios de un Estado democratic° 107
El Cstado en cuesti6n. Momentos preconstituyentes en la region andina
por los intereses del Apra y el PPC, bubo participacion de varios sectores de
izquierda que representaban intereses de la sociedad peruana, por ejemplo,
los derechos laborales de los obreros, la restitucion de tierras de los cam-
pesinos y el reconocimiento de la personeria juridica a las comunidades
indigenas. En contraste, en el Congreso Constituyente de 1992 se cre6 una
con. stitucion a la medida de Fujimori, una que respondia a los intereses
de los organismos internacionales y la comunidad internacional, quienes
impulsaron el proceso constitucional.
El caso de Peru es exceptional en la region en muchos sentidos, par-
ticularmente, porque sus periodos dictatoriales y de gobiernos militares
no fueron consecuencia de la implementacion de politicas imperialistas
estadounidenses. Por el contrario, la incidencia del sector militar en la
politica nacional puso en marcha gobiernos de catheter nacionalista y de
izquierda con posturas radicales ante las instituciones financieras inter-
nacionales y la implementacion de politicas de ajuste estructural.
De hecho, sorprende que los periodos mas cruentos de violencia se
dieron luego de la apertura democratica, especialmente durante el gobierno
del popularmente electo presidente Alberto Fujimori, quien a tray& de
su plan de gobierno destruy6 los avances hasta entonces alcanzados en
terminos de relativa autonomia y soberania del Estado peruano ante las
presiones internacionales. Ademas, la convocatoria a la asamblea constitu-
yente no tuvo participacion popular ni se orient6 a mejorar las condiciones
de la poblacion peruana, pues fue una constituyente hecha en funcion de
tnantener al gobierno de Fujimori en el poder. Sin embargo, fue destituido
de su cargo en el aiio 2000.
Cal:Auto v. Bipartidismo y razOn
constituyente en Colombia
El contexto histOrico-politico colombiano es uno de los mas complejos en
el continente, considerando la multiplicidad de agentes tanto estatales
como paraestatales involucrados, ademas del catheter estructural de la
desigualdad social, politica y economica, que a la larga subsumi6 al pais
en la guerra interna mas duradera del continente americano. Justamente,
estos seran aspectos cruciales que se desarrollaran a lo largo de este capi-
tulo, articulandolos con la pregunta problema, con el fin de analizar como
el contexto sociopolitico y economico, las demandas de sujetos sociales
como estudiantes, sindicalistas, indigenas, campesinos, guerrillas, mujeres
y afrodescendientes fueron determinantes en el proceso preconstituyente
que en 1991 dio origen a la carta politica que rige hasta la actualidad.
Si bien el periodo de analisis en el que se enmarcara este capitulo co-
mienza en la decada de 1970 y va hasta el ano 1991, es necesario considerar
algunos hechos historicos que son 'fundamentales para comprender el
escenario sociopoiltico de aquel momento, ademas de facilitar herramien-
tas analiticas que permitiran reconocer el momento constitutiyente en el
proceso de consolidacion del Estado colombiano.
En primer lugar, uno de los aspectos mas determinantes en la historia
politica de Colombia ha sido el bipartidismo, que hasta inicios del siglo
xx tuvo un catheter estructural dentro del Estado colombiano. Este hecho
nos remite a finales del siglo xix, cuando la sociedad colombiana estaba
divida fundamentalmente en dos bandos: por un lado, el conservaduris-
mo, encabezado por latifundistas y terratenientes de la mano con elites
politicas tradicionales apoyadas por la Iglesia catolica; por otra parte, en el
bando liberal se encontraban algunos sectores campesinos, intelectuales
y politicos influenciados por ideales modernos basados en el progreso de
la sociedad mediante el use de la razon y el desarrollo.
Sin lugar a dudas, uno de los momentos mas importantes en la disputa
de estos dos bandos politicos fue la Guerra de los Mil Dias (1899-1902),
conflicto que dejo un saldo de mas de cien mil muertos y reconfiguro las
dinamicas sociopoliticas y demograficas del pais, ya que como resultado
de este fueron desplazadas miles de personas, en su mayoria campesinos
 El Estado en cuestiOn. Momentos preconstituyentes en la region andina
despojados, hacia zonas de frontera, posteriormente reconocidas como
zonas de colonizaci6n, en las que arios despues surgirian guerrillas libe-
rales y comunistas (Santos, 2004).
Desde aquel momento, uno de los principales aspectos que se encuentra
a la sombra de estas condiciones de violencia sociopolitica es la desigualdad
econornica y la explotacion a la que fueron sometidas, mayoritariamente,
comunidades campesinas, indigenas, afrodescendientes y sectores popu-
lares por parte de terratenientes y capitalistas hermanados con las fuer-
zas politicas estatales. Al respecto, autores como LeGrand (1988), Fajardo
(1986) y London (2011) concuerdan en que desde inicios del siglo xx el
modelo economic° colombiano se concentro en la exportaciOn de materias
primas como el café, tabaco, maderas y tagua, entre otros, para abastecer
las demandas del mercado mundial.
En efecto, la presion sobre la apropiacion de tierras baldias aument6
considerablemente, asimismo se desarrollaron fuertes conflictos entre
campesinos colonos, dedicados a la economia familiar de subsistencia,
y terratenientes acaparadores de tierras y representantes de la gran pro-
[ 118 ]
piedad, quienes mediante estrategias de despojo explotaron campesinos
a traves relaciones no capitalistas como el peonaje y la aparceria, en las
cuales el campesino despojado de sus medios de produccion era obligado
a pagar una renta por el use de la tierra al terrateniente (Fals Borda, 1975).
Por estas razones, las decadas de 1920 y 1930 estuvieron marcadas por
fuertes conflictos agrarios, que en 1936 llevarian al desmonte del regimen
de hacienda como proyecto politico-econOmico en los campos colombia-
nos. Estos mismos conflictos serian los antecedentes de movimientos
insurgentes de corte liberal y comunista como las guerrillas de los Llanos
Orientales, dirigidas por Guadalupe Salcedo, y la mas importante de la
historia colombiana: las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia,
Ejercito del Pueblo (Farc-EP).
Previo a este escenario habia un orden conservador, de corte abier-
tamente autoritario, racista y anticomunista, representado por lideres
politicos como Mariano Ospina y Laureano GOmez. Ante la reticencia de
estas y otras clases politicas por el ascenso al poder de lideres como Jorge
Eliecer Gaitan, este caudillo liberal fue asesinado el 9 de abril de 1948,
momento slave en la pugna bipartidista entre liberales y conservadores,
que seria determinante para la historia de Colombia.
Justamente, como resultado de este hecho, las clases populares que
apoyaban a este caudillo se levantaron en el llamado "Bogotazo", una serie
Capitulo v. Bipartidismo y razon constituyente en Colombia
de protestas y desmanes protagonizados por simpatizantes de Gaitan,
quienes reclamaban justicia ante su asesinato. Si bien es cierto que previo
a estos hechos la violencia bipartidista era rave, sobre todo en regiones
rurales, el asesinato de Gaitan y el "Bogotazo" son considerados como la
apertura del periodo historic° de "La Violencia" en Colombia.
En general, este periodo histOrico (1947-1957) es entendido como una
epoca de crisis, en la cual se profundiz6 el conflicto bipartidista que en-
frento a sangre y muerte a conservadores, aliados en grupos de a odefensa
como Los Chulavitas, y liberales. Como resultado de estos cru tos con-
flictos y ante la incapacidad de reaccion del Estado, en diversas regiones
del pais surgieron grupos guerrilleros de corte liberal, lo que profundiz6
aun mas la crisis sociopolitica que se vivia en aquel momento. Ademas
de esto, en 1953 se estableci6 el gobierno militar de Rojas Pinilla, quien
mediante estrategias de pacificacion atac6 duramente a las guerrillas,
profundizando aun mas el conflicto.
En ese Moment°, la Unica solucion posible result6 ser una alianza entre
conservadores y liberales, mediante la restricciOn efectiva de la democracia
a estos dos partidos en gobiernos rotativos cada cuatro arios durante 16
arios, este periodo se conoce como Frente Nacional.
Frente Nacional y restricciones constitucionales
El Frente Nacional fue un pacto de alternancia entre gobiernos liberales
y conservadores desde 1958 hasta 1974, impulsado por una coaliciOn con-
formada por miembros de ambos partidos con el fin de mitigar la violencia
bipartidista que aquejaba al pais desde inicios de siglo. Este acuerdo fue
plasmado en el Pacto de Benidorm, firmado por el liberal Alberto Lleras
Camargo y el conservador Laureano Gomez, y ratificado mediante plebis-
cito popular a finales de 1957.
En este contexto, es necesario considerar la importancia cite tuvo el
militar Gustavo Rojas Pinilla, quien tome, el poder mediante un golpe mili-
tar'° que depuso al conservador Laureano Gomez en 1953. Posteriormente,
con el ascenso de la violencia como resultado de los hechos del 9 de abril
de 1948, la situacion de orden public° y la desigualdad social alcanzaron
niveles alarmantes, hecho que se evidenci6 en el surgimiento de guerrillas
•
to. Apoyado por sujetos slave dentro del Partido Conservador como Mariano Ospina
y Roberto Urdaneta (Ayala, 1996).
El Estado en cuestion. Momentos pf•econstituyentes en la region andina
•
liberales en zonas como el Tolima, Huila y Antioquia, entre otros. A pesar
de las politicas autoritarias y abiertamente antisubversivas del gobierno
de Gomez, este no logro mitigar la expansion de estas guerrillas y, por
el contrario, profundizo la guerra en buena parte del territorio nacional
(Ayala, 1996).
Rojas Pinilla y la Junta Militar de gobierno buscaron dar una solucion a
esta grave situacion sociopolitica al otorgarles amnistia a guerrillas desmo-
vilizadas mediante pactos con el Gobierno. A traves de esta estrategia varias
guerrillas liberales, como la dirigida por el lider Guadalupe Salcedo, depu-
sieron las armas, aunque tiempo despues muchos de estos lideres fueron
asesinados por las Fuerzas Militares en una clara violacion de lo pactado.
Ante la expansion subversiva en las regions, Rojas Pinilla implementO
una estrategia de pacificacion, que consistio en ejecutar cruentas tacticas de
guerra para exterminar la insurgencia, incluso muchos de sus batallones
efectuaron estrategias y tecnicas aprendidas en la guerra de Corea contra
el avance del comunismo. Justamente, una de las mas reconocidas por su
nivel de sevicia fue la implementaciOn de bombas de napalm" en la Guerra
de Villarrica (1955) en el sur del Tolima (Gonzalez y Marulanda, 1990).
Por otra parte, el gobierno de Rojas Pinilla se caracterizo por ser de
corte reformista-militar, pues condujo a importantes cambios y mejo-
ras en el sistema educativo con el fin de reducir el analfabetismo. Bajo
su mando se le otorgo el voto a la mujer, se construyeron importantes
obras de infraestructura, necesarias para modernizar e interconectar el
territorio nacional, y se incentive el mejoramiento de las condiciones de
vida de poblaciones rurales mediante la implementacion de programas
de asistencia social.
En terminos democraticos, Rojas Pinilla fue fuertemente cuestionado
por las limitaciones a las libertades civiles y a la de prensa, ademas del
autoritarismo evidenciado a traves de la declaratoria de Estado de sitio
durante su periodo de gobierno (Ayala, 1996). Ante esta amenaza, el Frente
Nacional fue Planteado como una estrategia de restauracion del orden
democratic° y de las instituciones mediante el ascenso al poder de los
partidos tradicionales.
No obstante, autores como Ricardo Zuluaga (2014) han analizado
en detalle esta supuesta "restauracion democratica" dentro del acuerdo
ratificado en 1957, en el que se estipula que: "en adelante las reformas
al. Originalmente usadas por el ejercito estadounidense en la Guerra de Vietnam.
Capituto v. Bipartidismo y razon constituyente en Colombia
constitucionales solo podran hacerse via Congreso, en la forma estable-
cida por el articulo 218" de la Constitucion" (Junta Militar de Gobierno
de la Republica de Colombia, 4 de octubre de 1957). Esto, en un escenario
de alternancia del poder exclusiva entre dos partidos politicos tradicio-
nales, implica lo que el autor ha llamado la imposicion de un "candado"
a la posibilidad de reformar la carta constitucional de 1886, dado que
seria responsabilidad exclusiva de politicos representantes de las elites
nacionales y del establishment, siempre reticentes ante la idea de reformar
estructuralmente la Constitucion.
Esta rigidez en la realizacion de reformas constitucionales tendra
efectos adversos anos despues. Pues, precisamente ante el agotamiento
de la sociedad civil, se gestaron procesos de transformacion politica mas
significativbs, en los cuales se reposiciono la capacidad de accion del po-
der constituyente primario, tal como se evidencio en el procesd de 1991
(Zuluaga, 2014). Esta "revoluciOn pacifica" busco ampliar la participacion
politica real de diversos sectores sociales, populares e incluso insurgentes
mediante la convocatoria a una asamblea constituyente que superara la
participaciOn exclusiva de politicos y partidos tradicionales.
Concretamente, es dudosa la efectividad de la "restauracion demo-
cratica" del gobierno, ya que durante el periodo 1958-1974 tuvieron lugar
hechos de gran importancia para la historia sociopolitica del pais. Por
ejemplo, como resultado de la estrategia contrainsurgente implementada
por el gobierno de Leon Valencia (1962-1966), surgio una de las guerrillas
mas importantes del continente, las Fuerzas Armadas Revolucionarias de
Colombia, Ejercito del Pueblo (Farc-EP), fundada por los sobrevivientes del
bombardeo de Marquetalia en 1964.
A su vez, el fraude electoral perpetrado durante la Ultima eleccion del
Frente Nacional, que llevo al poder a Misael Pastrana, fue el detonante
para el surgimiento del Movimiento 19 de abril, mas conocido como M-19,
12. En este articulo se estipulaba que la ConstituciOn: salvo lo que en materia de
votaciOn ella dispone en otros articulos, solo podra ser reformada por un Acto
Legislativo, discutido primeramente y aprobado por el Congreso en sus sesiones
ordinarias; publicado por el Gobierno, para su examen definitivo en la siguiente
legislatura ordinaria; por esta nuevamente debatido, y, Altimamente, aprobado
por la mayoria absoluta de los individuos que componen cada Camara. Si el
Gobierno no publicare oportunamente el proyecto de Acto Legislativo, to hara
el Presidente del Congreso (1886).
El Estado en cuestiOn. Momentos preconstituyentes en la region andina
fundado por radicales y disidentes de la Alianza Nacional Popular (Anapo),
quienes apoyaban la candidatura de Rojas Pinilla.
Asimismo, las condiciones de desigualdad social, pobreza y miseria en
regiones rurales y sectores populaces en las ciudades fueron evidenciadas
con el surgimiento del Ejercito de LiberaciOn Nacional (ELN) en 1964. Esta
guerrilla estuvo conformada por pensadores y sacerdotes como Manuel
Perez y Camilo Torres Restrepo, orientados por ideas guevaristas y de la
Teologia de la Liberacion, razon por la cual su idea de transformacion social
disto de la planteada por otras guerrillas como las Farc-EP.
Contrario a lo esperado, el Frente Nacional fue un mecanismo que per-
petuo las condiciones de desigualdad social, exclusion politica y violencia,
adernas hizo explicito el acercamiento con el Gobierno de Estados Unidos
mediante estrategias imperialistas como la Aliariza para el 'Progreso y la
implementacion de estrategias politico-militares anticomunistas ante el
posible posicionamiento de la experiencia de la Revolucion cubana (1959)
en el continente. Conjuntamente, estos hechos desencadenaron un sis-
tematico descontento popular, que se hizo manifiesto en el Paro Civico
de 1977, ademas del surgimiento de guerrillas como las anteriormente
mencionadas.
Alianzas Estado-narcotrifico-paramilitarismo
A finales de la decada de 1960, la economia del narcotrafico, basada en
la siembra, procesamiento y exportaciOn de cultivos de use ilicito como la
marihuana, la amapola y la coca, se empez6 a consolidar en buena parte del
territorio nacional, encabezada por redes criminales y capos como Pablo
Escobar, Miguel y Gilberto Rodriguez Orejuela, Carlos Lehder y Rodriguez
Gacha, entre otros. No obstante, es hasta los anos setenta que este poder
logra consolidarse tanto en centros urbanos, especialmente en Medellin
y Cali, como en regiones de frontera como los Llanos Orientales, el suroc-
cidente colombiano, especialmente en departamentos como el Putumayo
y Caqueta, el Magdalena medio y la Costa Atlantica (Ramirez, 2oo1).
La relacion entre Estado y narcotrafico ha tenido varios matices.
Autores como Melo (1989) consideran que es apropiada la aplicacion del
concepto narcodemocracia al caso colombiano, al menos hasta la decada
de los ochenta, cuando los capos tenian una importante influencia sobre
agentes de policia, militares, politicos e, incluso, jueces de la repUblica.
Como resultado de esta ineficaz accion del Estado para controlar este fe-
Capitulo v. Bipartidismo y razor' constituyente en Colombia
nomeno, desde el gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) se impulse)
la iniciativa de extraditar a Estados Unidos a los capos de la droga.
Ademas del ascenso del narcotrafico, desde la decada de los setenta
surgieron grupos paramilitares conformados por terratenientes, ganade-
ros y elites politicas tradicionales, aliados tambien con capos y criminales.
El principal objetivo del proyecto paramilitar fue la aplicacion de una
estrategia militar contrainsurgente y anticomunista que erradicara a los
grupos guerrilleros que se estaban posicionando en el territorio nacional
en aquel momento. Sin embargo, esta estrategia no se concentr6 Unica-
mente en dirigir su accionar criminal en contra de las guerrillas, sino en
contra de diversos sectores sociales (estudiantes, docentes, trabajadores,
intelectuales y lideres sociales) que pudieran tener algUn tipo de filiaciOn
politica de oposici6n y de izquierda.
Tal como afirma Edgar de Jesus Velisquez (2007), este fenomeno no
puede entenderse de forma aislada respecto al contexto global de ese mo-
mento, concretamente en el marco de la de Guerra Fria, que en America
Latina implic6 un escenario de disputa encabezado por Estados Unidos para
garantizar el avance del capitalismo en el subcontinente, con el fin de impe-
dir la expansion del socialismo sovietico y cubano. En el caso colombiano,
el surgimiento de guerrillas implicO una amenaza para el posicionamiento
politico y estrategico de Estados Unidos en el pais, de manera que conjun-
tamente con el Gobierno estadounidense, el Estado colombiano se encargo
de preparar a las Fuerzas Armadas para combatir la insurgencia, toda una
estrategia planteada bajo la logica del enemigo interno.
Esta politica militar mancomunada entre Estados Unidos y el Estado
colombiano se evidencio en la formacion de militares en la Escuela de
las Americas, en la cual en el periodo comprendido entre 1950 y 1970 se
entrenaron 100 000 militares latinoamericanos, de los cuales 4620 eran
colombianos (Velasquez, 2007). Esta escuela tambien fue conocida como
" escuela de asesinos", pues alli se formaron militares y combatientes la-
tinoamericanos en concordancia con las directrices de la Doctrina de
Seguridad Nacional establecida en Estados Unidos, que se base) en formar
escuadrones elite, especializados en combatir la insurgencia mediante la
ejecucion de macabras estrategias como torturas, persecuciones y desapari-
ciones selectivas, razon por la cual se les adjudica una sistematica violaciOn
a los derechos humanos por la ejecucion de crimenes de lesa humanidad.
Autores como Edgar Velasquez (2007), Carlos Medina y Mireya Tellez
(1994) han comprendido el fenomeno del paramilitarismo como una po-
El Estado en cuestion:Momentos preconstituyentes en la region andina
•
litica de Estado, pues, en terminos historicos, consideran el surgimiento
de grupos paramilitares en zonas como Cordoba, el Uraba antioqueno y
el Magdalena Medio como una continuation y formalization del modelo
contrainsurgente de los aiios cuarenta, caracterizado por la consolidation
de grupos de autodefensa (como Los Chulavitas) que, en alianza con agen-
tes del Estado, ejecutaron estrategias de exterminio de la insurgencia.
Los principales objetivos de los grupos paramilitares eran la defensa de
la propiedad traditional de la tierra, es decir, de terratenientes y latifundis-
tas, bien sea ganaderos o empresarios agricolas, especialmente del sector
bananero y palmero (Rivas y Rey, 2008). Ademas, buscaba consolidar la
permanencia en el poder de elites tradicionales que se beneficiaban de este
modelo economic° y de la consolidation de una nation criolla-mestiza bajo
los preceptos del desarrollismo, de la mano de politicas estadounidenses
como la Alianza para el Progres0.
Si bien en sus origenes el paramilitarismo fue financiado por gana-
deros y empresarios del campo, hacia los arios ochenta se fortalecieron
otras redes de financiacion, principalmente narcotraficantes interesados
en exterminar las guerrillas que interferian en sus actividades mediante
estrategias como la extorsi6n y el secuestro. En consecuencia, surgieron
organizaciones criminales como Muerte a Secuestradores, el Escuadren
de la Muerte y Prolimpieza del Valle del Magdalena y Mano Negra, entre
otros (Velasquez, 2007).
La estrategia contrainsurgente y anticomunista en Colombia no ha
sido dirigida exclusivamente hacia militantes guerrilleros, sino tambien
hacia civiles (estudiantes, docentes, intelectuales, sindicalistas, indigenas y
campesinos especialmente) asociados a ideologias de izquierda, sindicados
de ser ayudantes o simpatizantes de la insurgencia. En estos casos, resulto
ser Clara la asociacion entre Fuerzas Militares y grupos paramilitares,
en el sentido en que en buena medida las primeras se concentraron en
ejecutar directamente guerrilleros, mientras los segundos se encargaron
13. Definida por autoras como Diana Marcela Rojas (zoio) como una estrategia
desarrollista y modernizadora encabezada por el gobierno Kennedy (1961), con
el fin de prornover el desarrollo economic°, la superaciOn de la pobreza y la inte-
gracion regional mediante el aumento de la inversion y endeudamiento. La APP se
establecio como una estrategia politico-econOmica de catheter contrainsurgente,
con el fin de demostrar la viabilidad del desarrollo mediante la implementaciOn
de este tipo de politicas y asi contrarrestar la expansion de la experiencia cubana
de 1959 en America Latina.
Ca Out° v. Bipartidismo y raz6n constituyente en Colombia
de implementar acciones y crimenes de lesa humanidad en contra de la
poblacion civil".
En este sentido, el vinculo entre paramilitares y Estado no puede des-
conocerse, pues la action de estos grupos de autodefensa resulto util para
llevar a cabo la estrategia contrainsurgente del Estado colombiano que,
como ha sido evidente hasta ahora, a lo largo del siglo xx puede conside-
rarse incluso como una politica estatal de caracter estructural, a pesar de
no tener un reconocimiento oficial. Esta turbia asociacion se hizo mas
evidente en la decada de los noventa, mediante el apoyo directo de Alvaro
Uribe Velez, exgobernador de Antioquia, expresidente y actual senador
de la Republica, en el surgimiento de las Convivir, en lo cual ademas es-
taria involucrado Ernesto Samper Pizano, presidente durante el periodo
1994-1998, sindicado de tener alianzas con el Cartel de Cali en el llamado
Proceso 8000.
Justamente,.a finales de la decada de 1990 e inicios del 2000, resulto
ser crucial la asociacion Estado-paramilitarismo en el auge de este feno-
meno, hecho evidenciado en la consolidation de una de las organizaciones
paramilitares mas importantes de la historia colombiana, las Autodefensas
Unidas de Colombia (Auc), lideradas por los hermanos Castatio.
Considerando su importancia, el analisis de esta asociacion y la pro-
fundizacien del paramilitarismo como politica de Estado se desarrollara
en una proxima entrega acerca de las transformations de Estado en el
proceso constituyente y posconstituyente en Colombia.
Movimientos sociales: persecution y exclusiOn estatal
De forma paralela al surgimiento de grupos guerrilleros, desde las
decadas de los alms sesenta y setenta se empezaron a consolidar organiza-
ciones y movimientos sociales conformados por indigenas, afrodescendien-
tes, campesinos y trabajadores, entre otros. Grosso modo, las principales
demandas de estos movimientos eran mejorar las condiciones de vida
de la poblacion rural, hater una reforma agraria estructural y efectiva,
14. Sin embargo, esto no quiere decir que las FF. MM. no hayan ejercido acciones
criminales contra la poblacion civil o que los grupos paramilitares no hayan
ejecutado a guerrilleros. Mas bien, lo que Velasquez (2007) plantea es que bubo
una reorganizaciOn general de la estrategia contrainsurgente, lo que de ninguna
manera representa un tipo ideal.
El Estado en cuestion. Momentos preconstituyentes en la region andina
obtener reconocimiento por parte del Estado y fortalecer la participacion
ciudadana para consolidar la democracia.
El movimiento sindicalista es uno de los mas antiguos del pais. Fue
fundado en la decada de los aiios veinte con el surgimiento de la Sociedad
Union Obrera, posteriormente reconocida como Union Sindical Obrera
(uso). Particularmente la consolidacion de esta organizacion, pionera en
el sindicalismo colombiano, estuvo estrechamente ligada con el posiciona-
miento de la industria petrolera por parte de empresas estadounidenses
como la Tropical Oil Company, la Texas Petroleum Company y la Standard
Oil, entre otras.
Renan Vega, Luz Angela Nunez y Alexander Pereira (2009) plantean
que las irrisorias condiciones laborales y de explotacion alas que fueron so-
metidos los trabajadores petroleros hiCieron urgente la necesidad de orga-
nizarse, pues no tenian las minimas garantias laborales. Particularmente
en la region del Magdalena medio, donde se establecieron los primeros
campamentos petroleros hacia la decada de los atios veinte, los trabajadores
eran sometidos a trabajar en pesimas condiciones y tenian un deficiente
o practicamente inexistente acceso a la salud.
Si bien la uso es uno de los sindicatos mas importantes y con mayor
trayectoria histOrica en el pais, es preciso senalar tambien la lucha que han
adelantado otros sectores sociales a tray& de la organizacion sindical, por
ejemplo, obreros, docentes y artesanos. Precisamente por su capacidad de
lucha y constancia para transformar las condiciones sociales y laborales
de aquel momento, el movimiento sindicalista se vinculo politicamente
y genero alianzas con sectores de izquierda como el Partido Socialista
Revolucionario.
Por esta razon, el movimiento sindical y de trabajadores ha sido presa
de persecucion y ejecuciones por parte de agentes del Estado, empresarios
y paraestatales. Sin duda alguna, uno de los episodios mas emblematicos
al respecto ha sido la Masacre de las Bananeras, perpetuada en 1928 de
manera mancomunada por la United Fruit Company y agentes del ejercito
colombiano. La persecucion contra el sector sindical fue una constante
durante el siglo xx, e incluso en la actualidad, pues en Colombia histori-
camente el sindicalismo ha sido asociado con la insurgencia y considerado
como la base social de las guerrillas (Olaya, Pedraza y Teheran, 2012).
Dada su importancia sociopolitica, este ha sido un hecho ampliamente
analizado por entidades como la Corporacion Nuevo Arco Iris (cNAi), que
en el 2010 identifico que:
4 Capituto v. Bipartidismo y razOn constituyente en Colombia
fue visible que los sindicatos y las guerrillas confluian en consignas
como la apertura democratica o la necesidad de una asamblea nacional
constituyente, la nacionalizacion del petrOleo y la articulacion de los
maestros a la lucha por una educacion liberadora encarnada en un
gran movimiento pedagogico.
Esta cercania ideologica implico que las guerrillas ocasionalmente
apoyaran protestas laborales y que los sindicatos acompaiiaran propuestas
de negociaciOn con las guerrillas y movilizaciones a favor de ello.
En efecto, la CNAI considera que la persecuciOn al sector sindical por
parte del Estado y los paramilitares fue una estrategia indirecta para
combatir las guerrillas. Otros datos sobre violencia contra sindicalistas
en Colombia permiten reafirmar una correlaciOn entre las estrategias
contrainsdrgentes y la relaciOn Estado-sindicalismo.
Evidencia sobre este vinculo puede hallarse en el recuentorealizado
en 2007 por la Escuela Nacional Sindical, a traves del Area de Defensa de
Derechos Humanos y Laborales, mediante el cual se identificO que duran-
te el periodo presidencial 1986-1990 se acrecentaron los ataques contra
miembros sindicales como consecuencia de la intensificaciOn de la politi-
ca de confrontaciOn ante la subversion. Segan estos datos, durante este
cuatrienio se cometieron 35o homicidios contra sindicalistas (CorporaciOn
Nuevo Arco Iris, 2010).
Sin embargo, el sector sindical y de trabajadores no ha sido el anico
asociado con la insurgencia, tambien lo han sido sectores estudiantiles,
campesinos, de maestros, indigenas y afrodescendientes. En el caso de
los dos altimos, hay otras dinamicas que han intermediado en su relacion
con el Estado, pues histOricamente estos sectores han sido excluidos de
la construccion de nacion con base en discriminaciones racistas en pro
de consolidar una comunidad mestiza y criolla.
Lo anterior necesariamente nos remite a cuestionar el catheter colonial
del Estado colombiano, en el cual estructuralmente perviven logicas de
exclusion y discriminaciOn desde las cuales se considera alas poblaciones
indigenas y afrodescendientes como seres ontologicamente inferiores.
Antes de 1991, estas poblaciones eran asimiladas dentro del proyecto de
construccion de nacion desde una perspectiva integracionista, basada en
la aculturacion de acuerdo con las logicas de la sociedad blanca-occidental.
Si bien es cierto que el colonialismo imperante no es el mismo del siglo
xix, lejos de agotarse se ha transformado de diversas maneras que siguen
•
El Estado en cuestion. Momentos preconstitu9entes en la region andina
poniendo en peligro la pervivencia, autodeterminacion y autonomia de
comunidades etnicas, particularmente de los pueblos indigenas.
Ante este escenario, los pueblos indigenas han consolidado procesos
de resistencia desde la epoca de la conquista, que posteriormente se hi-
cieron manifiestos como la lucha contra el latifundio durante el siglo xx,
a traves de la cual se busco la recupeiacion de tierras que ancestralmente
les perteneclan.
II Uno de los pioneros de la lucha y resistencia indigena contra la con-
ce traciem de la tierra y el modelo tradicional de tenencia fue el indigena
Manuel QuintIn Lame, quien en las decadas de los veinte y treinta lidera
la defensa de los derechos indigenas mediante la recuperation de tierras
de resguardos, de las que habian sido despojados por parte de hacendados
y terratenientes a inicios del siglo xx. La resistencia contra el latifundio
se desarroll6 a traves tanto de vias pacificas como violentas, tal como se
dio la experiencia en el norte y oriente del Cauca.
Estas experiencias de lucha y resistencia fueron de gran importancia
para. la posterior consolidation del movimiento indigena en Colombia
durante los arios sesenta e inicio de los setenta, en una lucha por la tierra
que se dio de forma mancomunada entre campesinos e indigenas. Sin
e bargo, varias dificultades de catheter intercultural distanciaron estos
re lamos que se habian congregado mediante la Asociacieon Nacional de
Usuarios Campesinos (Anuc).
Uno de los aspectos mas importantes que distanci6 la lucha indigena
y campesina fue el hecho de que los primeros dirigieron sus demandas
directamente al reclamo de tierras ancestrales, que durante el siglo xix les
fueron tituladas como resguardos; mientras los campesinos se congregaron
bajo la consigna "tierra para quien la trabaja", lo que no necesariamente se
relacionaba con las demandas del movimiento indigena. Por esta raz6n,
las poblaciones indigenas mas cohesionadas politicamente, como es el
1.
caso del Cauca, fueron las primeras en distanciarse de la Anuc mediante
la consolidation de la Organization National Indigena de Colombia (Onic)
y el Consejo Regional Indigena del Cauca (Cric) en 1971 (Tunubala, Trino
y Palechor, 2010).
La organization y movitizacion indigena colombiana, particularmente
del Cauca, constituye una de las mas interesantes experiencias de resis-
tencia en America Latina, pues fue consolidada a partir de un sentido de
pertenencia y defensa del territorio y cohesionada siguiendo un fin politico
colectivo: la autonomia y autodeterminacion. Ademas, en un contexto
Capitulo v. Bipartidismo y razon constituyente en Colombia
como el colombiano, atravesado por la guerra y la resistencia armada, llama
la atenci6n el exit° de estrategias de resistencia no armada implementadas
por esta organization indigena (Gonzalez, 2006).
Analogamente al caso del sindicalismo, buena parte de los sectores
indigena y campesino han sido asociados con la insurgencia, porque sus
demandas implicaron e implican una amenaza ante el modelo tradicional
de tenencia de la tierra, las condiciones laborales propias de los modelos
de explotacion, la restriction de libertades democraticas, ademas de la
exigencia de autonomia y autodeterminacion como comunidades etnicas
y rurales, lo que supone desafios para la soberania del Estado colombiano
(CNMH, 2016).
A pesar de estos hechos, es preciso senalar que, dadas las transfor-
maciones' que han tenido las guerrillas, particularmente desde los arios
ochenta ha habido un gran distanciamiento entre estas y las comunidadesv
rurales, especialmente indigenas. En buena medida puede decirse que este
hecho se debe a que realmente existen diferencias estructurales entre el
proyecto politico de cada uno de estos actores sociales. Por un lado, los
indigenas concentran sus procesos en estrategias de organization politica
efectiva sin el use de armas, mientras las guerrillas, en general, aproxima-
damente desde los arios ochenta y noventa, se concentraron en desarrollar
estrategias militares, considerando las armas ya no como un medio, sino
como un fin en si. Como lo explica Daniel Ricardo Periaranda (2015):
De manera general puede decirse que entre los atios ochenta y
noventa, guerrillas e indigenas se movieron en tendencias opuestas.
Del lado de los grupos insurgentes se observa un mayor enfasis en el
componente militar de la confrontation, subordinando cada vez mas
lo politico a lo militar. Mientras tanto, las organizations indigenas
buscaron cada vez mas espacio politico y abandonaron la idea —si es
que alguna vez la tuvieron— de hater parte de las bases de un proyecto
revolucionario. (p. 56)
No obstante, desde la perspectiva oficialista del Estado, la policia, los
militares e incluso los paramilitares, los movimientos sociales campesinos,
indigenas y, posteriormente, afrodescendientes son considerados como
las bases sociales de la insurgencia. Esto se evidencia en el hecho de que
desde los arios setenta hasta la actualidad cientos de lideres sociales y re-
presentantes de estos movimientos han sido considerados objetivo militar
tanto por agentes institucionales como por paramilitares (cNtAI-1, 2016).
El Estado en cuestiOn. Momentos preconstituyentes en la region andina
La estrategia contrainsurgente en Colombia ha sido fundamental, un
hecho transversal y una politica de Estado desde inicios del siglo xx. Hasta
el momento ha sido evidente como dentro de esta estrategia no solo se
persiguen, desaparecen y asesinan guerrilleros, sino tambien a personas
politicamente organizadas con el objetivo de transformar las condiciones
de desigualdad, explotacion y exclusion alas que historicamente han sido
sometidas por las elites politicas y economicas, que desde antaflo han
concentrado el poder politico en Colombia.
•Hasta inicios de la decada de los noventa, la participacion politi-
ca de sectores "desde abajo", como campesinos, indigenas, mujeres y
afrodescendientes, habia sido practicamente nula, pues ni siquiera se
les reconocia como sujetos politicos. En este sentido, la Unica via para
hacer visibles sus demandas fue a traves de la consolidaciOn de procesos
organizativos y de movilizacion social que lograron poner en jaque y
amenazar la estructura sociopolitica y economica desigual establecida
desde los cimientos de la repUblica.
•La respuesta por parte del Estado se concentro, en mayor o menor me-
dida, dependiendo del dirigente de turno, en criminalizar, sefialar y desle-
gitimar las acciones y demandas de estos movimientos sociales, actuando
de acuerdo con la logica del enemigo intern propia de la Guerra Fria.
Escenario preconstituyente:
di6logo y contrainsurgencia
Desde las decadas del setenta y ochenta, la guerra y el conflicto se re-
crudecieron de manera sisternatica en todo el pais por multiples factores,
entre los que cabe resaltar la multiplicacion de grupos armados al margen
de la ley: Farc-EP, el ELN, el EPL y el M-19, entre otros. Simultineamente,
-esto condujo a la intensificacion de estrategias militares y politicas con-
trainsurgentes, mediante la implementacion de tecnicas que permitieran
mermar el alcance y evitar la expansion de estas guerrillas en todo el pais.
Debido a que las demandas y practicas de resistencia por parte de los
movimientos sociales eran respondidas por el Estado con mas violencia,
a finales de la decada de los ochenta fue necesario replantear el horizonte
politico de gran parte de estas organizaciones y movimientos sociales, lo
que fue posicionando la necesidad de promover una asamblea nacional
constituyente que modificara la carta magna de 1886, con el fin de es-
Capitulo v. Bipartidismo y razOn constituyente en Colombia
tablecer mecanismos que permitieran mayor participaciOn politica y
inclusion de nuevos sectores y sujetos sociales.
En terminos historicos, uno de los hechos mas importantes que creo
las condiciones politicas para convocar a una asamblea nacional consti-
tuyente fue la disposicion al dialogo con grupos guerrilleros por parte
del gobierno de Belisario Betancur (1982-1986). Como resultado de esta
politica de negociacion, se consolidaron parcialmente acuerdos de paz y
la desmovilizacion y reinsercion a la vida civil con las Farc-EP, el EPL y el
M-19 (Olaya, Pedraza y Teheran, 2012).
Sin embargo, esta iniciativa de resolucion del conflicto mediante el
dialogo con la insurgencia no obtuvo los resultados esperados por multiples
razones, entre las cuales se destaca el hecho de que la politica de dialogo
no tuvo un catheter estructural ni continuidad en el siguiente periodo
presidencial, el de Virgilio Bard) (1986-1990). Ademas, esta iniciativa tuvo
varios detractores: politicos del Partido Conservador, el Congreso de la
RepUblica, empresarios y las Fuerzas Armada's (Corporacion Nuevo Arco
Iris, 2010).
En razor' de ello, al inicio del periodo presidencial de Virgilio Barco
cambi6 radicalmente la politica nacional respecto al trato con la insur-
gencia; se revirti6 la estrategia de negociacion para intensificar la con-
frontacion armada, tanto con las guerrillas como con los movimientos
sociales considerados por el Estado como las bases sociales de aquellas.
Una vez incursionada la politica de no negociacion, los grupos paramili-
tares recrudecieron el asesinato de lideres politicos, jueces, periodistas,
intelectuales, estudiantes, lideres sociales y sindicalistas, a la par que los
ataques contra miembros de los partidos politicos surgidos tras las ne-
gociaciones de paz con Betancur, como la Uni6n Patriotica (Corporacion
Nuevo Arco Iris, 2010).
Los Acuerdos de La Uribe de 1984 fueron el proceso mas importante
en la consolidacion de esta politica de concertaejon con la insurgencia en
Colombia, pues alli se pactaron compromisos en torno al cese bilateral del
fuego, la desmovilizacion de las Farc-EP y la creacion de un partido politico
que permitiera iniciar el proceso de reincorporacion de los combatientes a
la vida civil y politica, entre otros aspectos (Cepeda, 2006).
Como resultado de este proceso surgio la Union Patri6tica (uP), un
partido politico que congregaba a dirigentes desmovilizados de diversos
grupos guerrilleros, principalmente de las Farc-EP, ademas de lideres so-
ciales, intelectuales y politicos de izquierda. Segun la Fundacion Paz y
El Estado en cuestion. Momentos preconstituyentes en la region andina
Reconciliaciem (2014), este aspecto impulse, el relativamente rapido exit°
de la UP en las contiendas electorales, ya que en las primeras en las que
participaron en el afio 1986 obtuvieron 14 curules en el Congreso (9 repre-
sentantes a la Camara y 5 senadores), 24 en asambleas departamentales y
275 en consejos municipales.
Previo a este exito en las contiendas electorales, desde sus inicios en
1984 los partidarios de la UP empezaron a ser victimas de amenazas, hosti-
amientos, persecuciones y desapariciones forzadas..Como resultado ante
fincumplimiento del Estado, ya que no les brind6 proteccion y garantias
t
para el ejercicio politico de oposicion, se rompieron las negociaciones en-
tre la guerrilla y el Estado. El aumento de la situaciem de vulnerabilidad
y desproteccion de los militantes de la UP condujo a un genocidio politico
mediante sisternaticas estrategias criminales tanto de agentes del Estado
como paraestatales con el fin de exterminar por completo el partido.
•Una de las victimas de estas sisternaticas persecuciones, Carlos Lozano,
director del semanario Voz del Partido Comunista Colombiano (Pcc) afir-
ma que:
Sevin los lideres del grupo politico, el saldo de los actos atroces
perpetrados en su contra hasta hoy [2006] se aproxima a las s000
personas asesinadas, "desaparecidas" y torturadas, entre quienes se
cuentan a dos candidatos a la presidencia, ocho congresistas, cientos de
alcaldes y concejales y miles de activistas locales. De ese mismo cuadro
hacen parte detenciones masivas y arbitrarias contra los miembros
sobrevivientes del movimiento, poblaciones desplazadas de sus zonas
de influencia, decenas de atentados dinamiteros contra sus oficinas
y familias enteras exiliadas. (Lozano citado en Cepeda, 2006, p. 104)
Este genocidio politico cuestion6 la capacidad del Estado para garanti-
zar la participacion de sectores de oposicion a los partidos tradicionales, lo
que evidencie) la continuidad de un modelo estatal basado en la exclusion
politica e, incluso, el exterminio de 1.4 oposici6n. La ilegitimidad de este
modelo fue inminente y condujo al agotamiento de la voluntad politica y
democratica de las guerrillas desmovilizadas, que, al no encontrar posibi-
lidades efectivas de partkipacion mediante vias legales, reposicionaron la
lucha armada practicamente como el fink° ejercicio de oposicion politica
posible en Colombia.
El exterminio politico de la Uni6n PatriOtica fue un violento proceso
que logr6 sus objetivos, pues, mediante acciones como asesinatos, desa-
Capitulo v. Bipartidismo y razOn constituyente en Colombia
pariciones forzadas e intimidaciones, se logr6 desarticular y debilitar al
partido, hecho que se formalize) en el afio 2002 mediante la resolucion
n.° 5659 del Consejo NaciOnal Electoral (cNE), con la cual la UP desaparecio
juridicamente como partido politico.
La segunda mitad de los ochenta fue un complejo escenario en el que
la falta de voluntad politica por parte del Estado y la permisividad ante
las acciones criminales de agentes estatales y paramilitares implicaron
un fuerte recrudecimiento de la guerra no solo contra las Farc-EP, sino
tambien contra movimientos guerrilleros como el M-19, para cuyo posicio-
namiento este contexto de guerra contra la insurgencia fue fundamental.
Durante los afios setenta y ochenta esta guerrilla puso en vilo la capacidad
de reacciem del Estado ante sus acciones, llevando a cabo multiples ope-
raciones que den6taron su capacidad organizativa y de acci6n. De estos
hechos vale la pena destacar el robo de la espada de Bolivar (1974), el robo
de las armas del Canton Norte (1978), la toma de la embajada de Republica
Dominicana (1980) y, la mas emblematica y tragica, la toma del Palacio
de Justicia (1985).
Conjuntamente, estos acontecimientos condujeron a un recrudecimien-
to del conflicto y al incremento de acciones militares contra la insurgencia.
Muestra de ello fueron las acciones extrajudiciales realizadas a traves el
Estatuto de Seguridad declarado por Turbay Ayala en 1978. Si bien en el
gobierno de Betancur hubo una voluntad politica de dialogo con las gue-
rrillas, en terminos efectivos tambien fue un gobierno que implement6
acciones militares para combatirlas.
Uno de los hechos que mas evidencia este aspecto fueron las accio-
nes cometidas por las Fuerzas Armadas durante la retoma del Palacio de
Justicia en 1985, pues luego de que el lugar fuera tornado por varios gue-
rrilleros del M-19, los militares retomaron el control mediante las armas.
No solo asesinaron guerrilleros, sino tambien a magistrados de altas cortes
y trabajadores que estuvieron presentes en la toma del Palacio. Estas ac-
ciones por parte del Estado y, particularmente, por las Fuerzas Armadas
han sido condenadas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos
mediante la Sentencia 14 de 2014, en la cual se establece:
[La] responsabilidad del Estado colombiano por la desaparicion
forzada de 11 personas que estaban en el Palacio de Justicia, asi como
la violacion de los derechos a la vida, libertad peisonal, integridad
personal y reconocimiento de la personalidad juridica de estos. De igual
manera, lo declare, responsable por la violaciem de garantias judiciales
 El Estado en cuestion. Momentos preconstituyentes en la region andina
y la protecci6n judicial en perjuicio de los familiares de las victimas
desaparecidas forzosamente. (Rojas, s. f.)
El escenario preconstituyente de 1991 tuvo una enorme complejidad
en la que mediaron procesos de paz, tales como los logrados con el Ejercito
Popular de Liberacieln (EPL), con el Movimiento Armado Quintin Lame y
con el M-19 s. f.). Simultaneamente, se desarrollaron sistematicas
campanas militares contra la insurgencia y las "bases sociales" asociadas a
esta, como el genocidio politico contra la UP, el asesinato de Carlos Pizarro
(candidato presidencial de la Alianza Democratica M-19) y el ataque a Casa
Verde en 1990, en visperas a la seleccion de los setenta constituyentes que
harlan parte de la asamblea encargada de crear una nueva carta politica
que reformara la de 1886.
Proceso preconstituyente: hechos y agentes
• Como resultado de este conflictivo contexto en el que coincidieron
[ 134 ] fenomenos como el auge del paramilitarismo y el narcotrafico, el recru-
decimiento del conflicto armado con las guerrillas y la consolidaciem de
procesos de paz, varios sectores sociales (mayoritariamente estudianti-
les) se manifestaron con el fin de reclamar un cambio estructural en el
Estado que pusiera fin a estas oleadas de violencia (Restrepo, Bocanument
y Rojas, 2014).
En los Ultimos dos aims de su gobierno, Virgilio Barco impulso varias
iniciativas con el fin de reformar la constitucion de 1886; sin embargo,
debido a la logica bipartidista que se mantenia en la politica colombiana,
no fue posible convocar una reforma constitucional, ni siquiera por la
via plebiscitaria acudiendo al poder constituyente primario, es decir, a la
sociedad civil. Asi como tampoco fue posible hacer efectiva una reforma
estructural a traves del Congreso, considerando la exclusion politica y
poca participacion que esta via implicaba, razOn por la cual tuvo fuertes
detractores como centrales sindicales (especialmente la CUT) y sectores
estudiantiles y populares (Echeverry y Ramirez, 2014).
El detonante que permitio superar estas dificultades y congrego a la
sociedad civil para exigir una asamblea nacional constituyente incluyente
y participativa fue el asesinato de Luis Carlos Galan en agosto de 1989,
quien era candidato a la presidencia por parte del Partido Liberal para el
periodo 1990-1994. El 25 de agosto de 1989, dias despues del asesinato,
Capitulo v. Bipartidismo y razOn constituyente en Colombia
aproximadamente 25 000 estudiantes realizaron la "Marcha del Silencio"•,
de la cual surgio el Frente Unido Estudiantil de Colombia, en el que con-
fluyeron estudiantes preocupados por buscar soluciones ante el escenario
sociopolitico del momento.
Particularmente, quienes impulsaron la iniciativa de reforma consti-
tucional a traves de una asamblea nacional constituyente fueron varios
sectores del movimiento estudiantil, mediante la organizaciOn Todavia
podemos salvar a Colombia, conformada por docentes universitarios y
estudiantes de universidades como Colegio Mayor de Nuestra Seiiora del
Rosario y la Universidad Externado de Colombia.
Mediante esta organizaciOn se impulse) una consulta informal el 11
de marzo de 1990, con el proposito de sentar un precedente a favor de la
realizaciem de una asamblea nacional constituyente, con el fin de reformar
la Constitucion Politica de 11886. No obstante, el surgimiento de dicho
movimiento fue coyuntural, ya que desaparecio rapidamente, quedando
activo solo un grupo de estudiantes de la Universidad del Rosario, quie-
nes adelantaron una propuesta plebiscitaria con el objetivo de validar
la propuesta de reforma constitucional. La iniciativa no tuvo acogida,
ya que no obtuvo suficientes firmas, lo que paradojicamente impulsO la
idea de solicitar una septima papeleta en los comicios electorales de 1990
(Quintero, 2009).
S egun Carmen Mestizo (2012), la propuesta de la septima papeleta ob-
tuvo el apoyo de diversos sectores, movimientos sociales y partidos politi-
cos como la Union PatriOtica, el Partido Comunista, la Alianza Democratica
M-19 y el Partido Liberal, incluso la propuesta fue apoyada por grupos
guerrilleros como las Farc-EP y el Movimiento Quintin Lame. Ademas del
respaldo de importantes diarios de circulaciOn nacional como El Tiempo y
El Espectador y varias centrales sindicales y obreras.
Si bien Virgilio Barco fue el encargado de proporcionar las garantias
politicas para la convocatoria de la asamblea, el entonces presidente electo
Cesar Gaviria fue responsable de plantear mecanismos juridicos para su
realizacion. Luego del evidente interes de varios sectores sociales y politi-
cos por reformar la Constituciem de 1886 a traves de la Septima Papeleta,
el Decreto 1926 de 1991 permitio materializar la convocatoria para que la
decision quedara en manos del constituyente primario, es decir, el pueblo
(Echeverry y Ramirez, 2014).
El 9 de diciembre se llevaron a cabo las votaciones para elegir a los
miembros de la Asamblea Nacional Constituyente y, si bien se obtuvieron
El Estado en cuestion. Momentos preconstituyentes en fa region andina
•
resultados a favor de ella, hubo dos fenomenos que marcaron aquel dia.
Primero, se present!) un alto porcentaje de abstencionismo (70 %), lo que
evidencio el escepticismo de la sociedad ante el proceso. Y, segundo, parado-
jicamente ese mismo dia las Fuerzas Armadas bombardearon Casa Verde, .
un emblematic° lugar en La Uribe, Meta, donde se habian congregado lider
res y varios frentes del secretariado de las Farc-EP. Particularmente, este
Ultimo hecho fue interpretado como "una jugada de las Fuerzas Militares
para impeir que la asamblea se convirtiese en un escenario de paz con
los grupos uerrilleros" (Echeverri y Ramirez, 2014, p. 25).
A pesar de estos hechos contradictorios, la asamblea se instalo el 5
de febrero de 1991, con la participation de representantes del Partido
Conservador, Liberal, la Alianza Democratica M-19, el Movimiento
de Salvation Nacional (MsN), el Movimiento Union Cristina (uc), la
Union Patriotica (up) y otros movimientos de catheter etnico como la
Organizaciori Nacional Indigena de Colombia (Onic) y la AsociaciOn
Indigena de Colombia (Aico).
En cuanto a la compleja situation que se vivia en aquella epoca con va-
rias guerrillas, es necesario tener en cuenta que la Asamblea Constituyente
del 91 se implemento con el inter& de ratificar el proceso de paz que se
pact!' conel M-1,9 en marzo de 1990, hecho que se evidencio con la partici-
pacion del Alianza Democratica M-19 en la Asamblea. Asimismo, se tuvo
la intention de que este proceso influyera en las negotiations que se ini-
ciaron con la Coordinadora Guerrillera SimOn Bolivar (CGsB), conformada
por guerrilleros de las Farc-EP, el ELN y urra parte del EPL, que a pesar de
varios esfuerzos no llegaron a buen termino (Echeverri y Ramirez, 2014).
Por otra parte, en la Constitution de 1991 se pactaron importantes
transformaciones en terminos econornicos, sociopoliticos y juridicos, aun-
que se ratifico la implementation de politicas de apertura de mercados y
se configuraron las bases del neoliberalismo como politica econOmica.
Paralelamehte, sujetos etnicos como indigenas, afrodescendientes y pue-
blos rrom fueron reconocidos Como actores politicos mediante la ratifica-
tion de sus derechos.
El sector indigena tuvo un especial protagonismo, debido a que tuvo
dos representantes dentro de la Asamblea del 91, a Francisco Rojas Birry y
a Lorenzo Muelas, como resultado del proceso organizativo y de resistencia
que desde la decada de los setenta se logrO consolidar en varios territorios,
especialmente en el departamento del Cauca. No obstante, participaron
Capitulo v. Bipartidismo y raz6n constituyente en Colombia'
otras organizaciones con demandas similares, motivadas por la defensa,
recuperation y reivindicacion de las tierras ancestrales.
Entre estos movimientos se enaientra la Union Nacional de Indigenas
Chocoanos, creada en 1971, el Consejo Regional Indigena del Vaupes (Criva)
y la AsociaciOn Indigena del Sur Occidente (Aiso), creada en 1980, aunque
afios despues tomaria el nombre Movimiento de Autoridades Indigenas de
Colombia, bajo el cual se congregaron diversas organizaciones indigenas.
En el Primer Congreso Indigena Nacional, realizado en 1982, se ins-
titucionalizo la conformation de una entidad indigena que preparara y
realizara acciones a nivel nacional en favor de los intereses de los pueblos
indigenas. De esta manera, y con la presencia del 90 % de los pueblos in-
digenas de Colombia y de 12 delegaciones internacionales, se consolido la
OrganizaciOn National de Indigenas de Colombia (Onic) como:
proyecto politico de catheter nacional [que] constituye hasta el
momento la primera y Unica apuesta concertada y propia de los pueblos
indigenas de Colombia, para hacerle frente a la defensa y protection
de sus derechos especiales, colectivos y culturales, desde la unidad de
action organizativa y programatica. (Onic, 2015)
En terminos concretos, las reivindicaciones de los movimientos indi-
genas se concentraron en aspectos como el ordenamiento territorial, la
apertura de espacios sociopoliticos para comunidades etnicas, particular-
mente a traves de la circunscripciOn especial indigena al Senado. Ademas
del reconocimiento del catheter multietnico y pluricultural del pais y la
garantia de derechos econOmicos, sociales y culturales (DEsc) a traves de
la ConstituciOn Politica de 1991 (London°, 2002). En consideration del
reconocimiento de derechos diferenciales para comunidades etnicas, el
constituyente Lorenzo Muelas afirmO:
Por eso la ConstituciOn nacional, si quiere garantizar la libertad
de ser y de hater, es decir, los derechos de cada cual, tiene que tomar
en cuenta lo que somos y lo que hacemos cada cual; y no meternos
a todos dentro del mismo saco, "otorgandonos" identicos derechos,
o imponiendonos iguales obligaciones. Porque la verdad es que du-
rante toda la repUblica lo Unico que "democraticamente" se nos ha
ofrecido es el "derecho" a ser como otros, como no queremos ser.
(Muelas, 1991, p. 297)
 Eltstado en cuestion. Momentos preconstituyentes en la region andina
Otros derechos reclamados en la Asamblea Constituyente fueron el
derecho a la educacion propia, el use de lenguas vernaculas, la justicia
indigena y la representacion propia a tray& de corporaciones publicas. En
este escenario, es preciso considerar tambien el contexto internacional,
pues una de las herramientas que impulse, y dio soporte a las demandas
de los pueblos indigenas fue el Convenio 169 sobre pueblos indigenas y
tribales de la Organizacion Internacional del Trabajo (olT) de 1989, que se
ratifico en Colombia en la Asamblea Constituyente de 1991.
En la Asamblea Constituyente los pueblos indigenas sometieron a
consideracion el derecho a la identidad como pobladores originarios de
America y de Colombia, ademas de la estructuracion de territorios y formas
de gobierno acordes con las condiciones y la diversidad de cada pueblo. Esto
con el fin de que pueda haber una concertacion entre estos y el Estado, en
temas como la explotacion de recursos naturales dentro de los territorios
y el reconocimiento del empobrecimiento y atraso de los pueblos desde la
Colonia (Muelas, 1991).
Si bien la Asamblea Constituyente de 1991 implicO una apertura en
[ 138
cuanto a derechos sociales, economicos y culturales, dej6 pendientes pro-
blematicas estructurales como el conflicts por tierras y territorios con
comunidades campesinas, ademas de que no impidio la ratificacion del
neoliberalismo como doctrina social y politica en Colombia.
•Fallas estructurales del Estado colombiano
Desde sus cimientos, el Estado colombiano ha tenido problemas de
catheter constitucional que no han permitido la consolidacion de una
carta magna que incluya los ideales y demandas de diversos sectores de
la sociedad, aspecto que, particularmente en el siglo xx, se convirtiO en
un problema de participaci6n democratica por la cooptacion de espa-
cios politicos por parte de los partidos tradicionales que conformaron
el Frente Nacional.
Prueba de ello es la clausura del Gobierno de la Republica por Mariano
Ospina Perez a mediados del siglo xx, la dictadura civil de Laureano Gomez
y la posterior consolidacion de una dictadura militar por parte de los parti-
dos conservador y liberal a cargo del general Rojas Pinilla (Zuluaga, 2008).
Indudablemente, el bipartidismo ha sido una de las problematicas es-
tructurales e histOricas del Estado colombiano, lo que ha implicado serias
limitaciones en, el ejercicio de la democracia, mediada ademas por la vio-
Cal:auto v. Bipartidismo y razOn constituyente en Colombia
lencia como herramienta politica. En este sentido, Salomon Kalmanovitz
considera que esta falla en el Estado colombiano fue uno de los alicientes
que derivaron en el conflicto armado, en el que han sido participes grupos
reaccionarios como Los Chulativas y los paramilitares, ademas de diversos
sectores de izquierda, con filiaciones politicas divergentes:
De las milicias liberales y sobre todo del sector comunista se con-
forms un grupo de autodefensa campesina que seria el germen de las
Farc y que quedarialatente durante los anos setenta para desarrollarse
mucho de alli en adelante. Las juventudes radicalizadas de orientacion
cat6lica darian lugar al ELN, comandado por los hermanos Vasquez
Castano, y en el que se destaco la figura carismatica del cura Camilo
Torres. La juventud de la Anapo, junto con un nUcleo de disidentes de
la guerrilla comunista, conformaron el t.4-19 argumentando que era
imposible llegar al poder por medio del voto popular. Los estudiantes y
sindicalistas maoistas armaron el EPL. Todos esos sectores compartie-
ron la idea de que el campo politico estaba dema'siado sesgado a favor
de los partidos tradicionales, de tal modo que la Unica alternativa que
contemplaron fue la lucha armada. (Kalmanovitz citado en Zuluaga,
2008, p. 17)
En este sentido, Zuluaga (2008) identifica la carencia de la democracia
como un lastre historico en Colombia, que se hace mas evidente en el siglo
xx con el surgimiento de movimientos guerrilleros a lo largo del territorio
nacional. En efecto, el rol que debia cumplir la Asamblea Constituyente
de 1991 como respuesta a esta crisis democratica seria ofrecer la oportu-
nidad y las garantias para incentivar la dejacion de las armas y el ejercicio
politico desde vias legales.
No obstante, estas fallas en la estructura estatal han sido tan profun-
das que el proceso constituyente de 1991 no logro abrir espacios efectivos
de participaci6n democratica para los partidos politicos que surgieron de
la desmovilizacion de algunas guerrillas, tal como se dio en el caso del
genocidio politico de la UP. Considerando ademas que en el caso de otras
guerrillas no fue posible consolidar procesos de paz, como se manifesto
en los fallidos intentos de negociaciOn con la Coordinadora Guerrillera
Simon Bolivar (cGss).
Alvaro Echeverry, uno de los setenta constituyentes, plantea que la
crisis de legitimidad del Estado colombiano se profundizO en la segunda
mitad del siglo xx como consecuencia de fenomenos como la eorrupcion
 El Estado en cuestion. Momentos preconstituyentes en la region andina
en todas las ramas del poder public°, la hipercentralizacion del poder eje-
cutivo, mientras que las ramas judicial y legislativa estaban a disposicion
de aquel, por lo que no tenian autonomia ni independencia. En terminos
constitucionales, puede decirse que, en buena parte del siglo xx, las pocas
garantias sociales y politicas que ofrecia la ConstituciOn de 1886 no tu-
vieron vigencia, ya que ante las convulsionadas condiciones sociopoliticas
del momento la declaratoria de estado de sitio fue una constante durante
casi 4o afios, lo que derive, en sistematicas violaciones a los derechos hu-
manos, privacion de las libertades civiles y ejecucion de crimenes de lesa
humanidad por parte de agentes del Estado.
Ante las deficiencias de la rama judicial, Echeverry plantea que:
La rama judicial estaba en situacion de postracion. Lo que siempre
hemos vivido: acumulaciOn de procesos, congestion, ausencia de au-
tonomia, de independencia de los jueces en su funcion. Era un poder
judicial muy desprestigiado ante la opinion, pues la percepciOn general
era que la justicia no operaba, que la gente no obtenia una justicia pron-
ta. Eso significaba en terminos concretos, que la gente no creia en la
X 140] justicia. Los organs de control estaban muy desprestigiados tambien.
Habia contralores que habian ido a parar a la carcel y un procurador,
por ejemplo, que habia facilitad.o y propiciado las torturas en el Canton
Norte, cuando el famoso robo de las minas por parte del M-19, lo cual
resultaba algo verdaderamente vergonzoso, pues se trataba de un de-
fensor de los clerechos humanos consintiendo, y casi autorizando, ese
tipo de procedimientos. Ese era el cuadro general institucional de crisis
en que estaba sumido el Estado y en medio de la cual se convoca la
constituyente. (Echeverry citado en Zuluaga, 2008, pp. 27-28)
Teniendo en cuenta lo senalado hasta aqui, en Colombia entre 1970 y
1991 se reconoce un contexto sociopolitico y juridico particular, pues el
pais se enmarca en regimens establecidos con base en una Constitucion,
la de 1886, Estadocentrica, excluyente, irreformable acaparadora del
poder politico:
El objetivo esencial era claro: se trataba de garantizar el orden
del pais. Y se confiaba en que el orden se apoyaria sobre una serie de
elementos basicos: la centralizacion radical del poder public°, el forta-
lecimiento de los poderes del ejecutivo, el apoyo a la Iglesia Catolica y
la utilizaciOn de la religion como fuerza educativa y de control social.
(Melo, 1989, p. 4)
Capitulo v. Bipartidismo y razon constituyente en Colombia
Durante el periodo en cuestion (197o-3991X las complejas condiciones
sociopoliticas del pais y el posicionamiento de diversos movimientos so-
ciales; sindicales, afrodescendientes, etnicos y guerrilleros evidenciaron
las fallas estructurales del Estado colombiano, pues sobre la base de. la
exclusion politica y el no-reconocimiento del otro, estos sectores acudie-
ron a la organizacion social para hacer visibles y efectivas sus demandas
ante el Estado. Incluso en el caso de las guerrillas es aim mas evidente,
pues estos sectores no encontraron ninguna posibilidad de particitar
de manera efectiva en procesos democraticos, razOn por la cual los i-
zamientos en armas y la violencia se plantearon como mecanismos para
garantizar la democracia.
Por otra parte, un aspecto fundamental en este contexto es el modelo
economic°, entendido como una cuestion estructural que determine) las
incOngruencias entre las demandas de los movimientos sociales y los
intereses de las elites politicas y economicas que detentaban el podef
estatal. Como ya Se mencion6 previamente, estos movimientos socia-
les coincidieron en el reclamo del desmonte de un modelo excluyente y
desigual, evidenciado en politicas que soportaban el acaparamiento de
tierras, el despojo de familias campesinas en nombre de la gran propie-
dad capitalista yen la deficiente calidad de vida de millones de fami as
empobrecidas y explotadas.
La raiz desigual de modelo economic° capitalista y la division inter-
nacional del trabajo han sido fundamentales en el contexto latinoame-
ricano, condenado historicamente a centrar su modelo economic° en la
explotacion y exportaciem de materias primas necesarias para soportar
el desarrollo industrial y la modernizacieon de naciones potencia del he-
misferio norte. Este rasgo ha sido notable en Colombia, que ha enfocado
su economia desde antano en la implemeniacion de modelos econOmicos
centrados en la exportacion de bienes primarios, lo que derive) en el sur-
gimiento del regimen de hacienda, justamente una de las estructuras cue
impulse) la desigualdad social y la sobreexplotacion de los trabajadores;
algunas de cuyas consecuencias fueron, como se ha enfatizado el surgi-
miento de guerrillas a lo largo del pais, asi como otras manifestaciones
de des content°.
El interes de elites economicas y politicas beneficiarias de este modelo,
ademas de la presion del contexto economic° internacional, no han permi-
tido hacer un desmonte o efectuar un cambio estructural en las politicas
economicas y laborales en Colombia. Por esta razeon, hasta el momento
El Estado en cuestion. Momentos preconstituyentes en la region andina
constituyente se hicieron varios esfuerzos por mejorar estas condiciones,
lo que no habia derivado en ningun cambio estructural dentro del Estado
que, a pesar de algunas reformas, seguia siendo en esencia un Estado
excluyente, desigual y util a las demandas de gobiernos y capitalistas a
nivel trasnacional.
Como resultado de este reformismo superficial, Armando Novoa" plan-
tea que la Asamblea Nacional Constituyente del 91 fue posible debido al
agotamiento del regimen politico, la implementacion de politicas de corte
neoliberal y los consecuentes procesos de movilizacion social. Los hechos
que derivaron en la consolidaciOn de la Asamblea permiten, entonces,
deducir cierto agotamiento e inconformismo propios de un contexto de
crisis no solo del Gobierno, sino del Estado:
En los dkimos cinco anos de la decada del So del siglo pasado, el
Estado colombiano practicamente fue arrinconado por una serie de
circunstancias que lo hicieron practicamente ingobernable y desnu-
daron que las instituciones y los instrumentos de manejo estatal de is
crisis en la practica se habian agotado. Recordemos que en 1988 y1990,
fueron asesinados cuatro candidatos presidenciales en practicamente
dos atios. Fue asesinado Jaime Pardo Leal, de la Union Patriotica, fue
asesinado posteriormente Luis Carlos Galan, del nuevo liberalismo,
fue asesinado Bernardo Jaramillo y por ultimo fue asesinado Carlos
Pizarro. El comun denominador de estos candidatos es que represen-
taban una aspiracion de renovacion del sistema politico en Colombia.
(Novoa, comunicacion personal, 8 de mayo de 2015)
Considerando la discusiOn acerca de la reconfiguracion del Estado sur-
gida en la Asamblea de 1991 puede decirse que se inicio un prometedor
proceso en terminos de inclusion social y ruptura con las instituciones y
elites dominantes. Sin embargo, a pesar de que en la Constitucion de 1991
se plantean varios cambios importantes en terminos de Estado, amplia-
ciOn de derechos y estructuraciOn organica de este, hubo un gran vacio en
cuanto a la no implementaciOn de un regimen de transicion acorde con la
naciente Constituci6n:
El pecado mas grande de la Asamblea constituyenfe fue no haber
pensado las normas de transicion. La Constitucion Colombiana tiene
6 articulos de transicion que eran los que iban a operar a penas se
15. Actual magistrado del Consejo Nacional Electoral (cmE).
I Capitulo v. Bipartidismo y razOn constituyente en Colombia
diluyera la Asamblea Constituyente. Ahl.todos los sectores estaban
por un cambio mas acelerado, porque tambien hubo la discusiOn que
esa Asamblea Constituyente una vez terminado su mandato tenia que
convertirse en un congreso constituyente para hacer la legislaciOn
basica, pero en la discusiOn sobre ello se dijo que hacer eso seria trai-
cionar el mandato popular porque en la papeleta de convocatoria se
habia establecido un termino, dando por tanto que los asambleistas
constituyentes no po an it al nuevo congreso. Entonces, lo que ocurriO
fue que se convocaro4 a nuevas elecciones de Congreso y ahi vinieron
todos los politicos derrotados dentro de las votaciones de Asamblea
Constituyente y lo primero que hicieron fue empezar a aprobar leyes
para congelar la nueva Constitucion y comenzar a desmontar todos
los avances que se habian logrado con la Constitucion de 1991. (Novoa,
comunicaciOn personal, 11 de marzo de 2015)
En este sentido, la Constitucion de 1991 en cuanto fuente de cambio
social y politico no ha logrado su cometido, pues, a pesar de los cambios
que implic6 en terminos formales, las elites tradicionales conformadas por [ 143 ]
los partidos politicos de siempre han mantenido su statu quo, evitando la
consolidacion de cambiosTtructurales dentro del Estado.
En efecto, la Asamblea onstituyente de 1991 ha sido uno de los hechos
mas importantes en la historia sociopolitica contemporanea de Colombia,
pues de alli derivaron cambios fundamentales ante la crisis de legitimi-
dad del Estado en aquel momento. Dada su complejidad jr la influencia
que tuvo sobre aspectos de caracter politico, social, economic° y cultural
es preciso desarrollar el escenario constituyente y posconstituyente con
mayor detenimiento.