Base de Dictámenes

mun, contrato a honorarios, cobro patentes municipales, asesoría jurídica,

suma alzada, monto indeterminado, derechos excesivos, resguardo
patrimonio municipal, eficiencia y economicidad, proporcionalidad contrato

NÚMERO DICTAMEN FECHA DOCUMENTO

021235N19 12-08-2019
NUEVO: REACTIVADO:
NO SI
RECONSIDERADO
RECONSIDERADO: PARCIAL:
NO NO
ACLARADO: ALTERADO:
NO NO
APLICADO: CONFIRMADO:
SI NO
COMPLEMENTADO: CARÁCTER:
NO NNN

DICTAMENES RELACIONADOS

Aplica dictámenes 37201/2013, 56324/2011, 83157/2016, 102340/2015, 19386/2005,

17929/2017, 11418/2017, 1297/2011, 51254/2002, 70961/2016
Acción Dictamen Año
Aplica 037201 2013
Aplica 056324 2011
Aplica 083157 2016
Aplica 102340 2015
Aplica 019386 2005
Aplica 017929 2017
Aplica 011418 2017
Aplica 001297 2011
Aplica 051254 2002
Aplica 070961 2016

FUENTES LEGALES

ley 18695 art/27 lt/b num/1 ley 18695 art/28 ley 18883 art/4 ley 19280 art/13 ley 18575
art/3 inc/2 ley 18575 art/5 inc/1 ley 18575 art/52 ley 18575 art/53
art/3 inc/2 ley 18575 art/5 inc/1 ley 18575 art/52 ley 18575 art/53

MATERIA

No se ajustó a derecho el convenio a honorarios celebrado por la Municipalidad de

Nancagua con profesional abogado para el cumplimiento de labor que indica.

DOCUMENTO COMPLETO

N° 21.235 Fecha: 12-VIII-2019

La Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O’Higgins ha remitido la

presentación del señor Luis Cortez Palma, mediante la cual solicita un pronunciamiento
relativo a la legalidad de la contratación por parte de la Municipalidad de Nancagua de los
servicios profesionales del abogado señor Juan José Valenzuela Silva para que asumiera la
asesoría legal y judicial de la entidad edilicia en las gestiones de cobranza judicial o
extrajudicial de los montos adeudados por concepto de patentes comerciales.

Requerida al efecto la Municipalidad de Nancagua informó que se autorizó la contratación

directa del abogado para la realización de los aludidos servicios profesionales, basándose
en los artículos 8° de la ley N° 19.886 y 10, N° 7, letra m), del reglamento de dicho texto
legal, estableciéndose que los honorarios a pagar corresponderían al 30% de lo recuperado
-porcentaje que fue disminuido posteriormente a un 20%-, los que solo se pagarían una
vez que se verificara que los recursos recuperados fueron efectivamente percibidos por el
municipio.

Agrega que, dado que las gestiones del profesional resultaron ser exitosas, el pago por los
honorarios del abogado sobrepasaba ampliamente las 1000 UTM -monto estimado en la
contratación original-, por lo que el municipio se encontró impedido de pagar esa cifra en
virtud del artículo 10, N° 7, letra m), del reglamento de la ley N° 19.886, procediendo a
autorizar su contratación en virtud de la letra f) del N° 7, del referido artículo 10 del texto
reglamentario en examen.

Como cuestión previa, es del caso señalar que de los antecedentes tenidos a la vista
consta que con fecha 30 de marzo de 2017, el referido municipio y el señor Valenzuela
Silva suscribieron un contrato de prestación de servicios profesionales con el objeto de
obtener y/o recuperar ingresos propios correspondientes a patentes impagas obligándose
el municipio a enterar al citado profesional el 30% de los montos recuperados, suma que
posteriormente fue rebajada a un 20%.

Asimismo, aparece que mediante los decretos de pago N°s. 1.451, 2.075 y 2.332, todos
de 2017, el municipio enteró al señor Valenzuela Silva la sumas de $ 142.393.600; $
30.605.162; y, $ 20.100.207, respectivamente.

Puntualizado lo anterior, corresponde determinar si se ajustó a derecho la externalización

por parte del municipio del cobro de las patentes municipales o esto constituye una función
que solo puede ser ejecutada por la entidad edilicia.

Sobre el particular, es del caso recordar que la letra b), N° 1, del artículo 27 de la ley N°
18.695, prevé que la unidad encargada de administración y finanzas tendrá la función de
asesorar al alcalde en la administración financiera de los bienes municipales
correspondiéndole específicamente “Estudiar, calcular, proponer y regular la percepción de
cualquier tipo de ingresos municipales”.

Como se desprende de la norma citada, no se encuentra dentro de las tareas de la aludida

unidad de administración y finanzas el cobro judicial o extrajudicial de las deudas por
patentes municipales, limitándose su labor a percibirlas, una vez que estas hayan sido
cobradas.

Ahora bien, en cuanto a quién corresponde la anotada función, es del caso indicar que de
conformidad con el artículo 28 de la ley N° 18.695, corresponderá a la unidad encargada
de la asesoría jurídica, prestar apoyo en materias legales al alcalde y al concejo, pudiendo,
asimismo, iniciar y asumir la defensa, a requerimiento del alcalde, en todos aquellos juicios
en que la municipalidad sea parte o tenga interés.

Al respecto, es del caso señalar que la Municipalidad de Nancagua no cuenta en su

organización interna con una unidad de asesoría jurídica por lo que, de conformidad con el
criterio contenido en los dictámenes N°s. 37.201, de 2013, y 56.324, de 2011, resulta
procedente que contraten personas ajenas a la municipalidad para el desempeño de las
mismas.

Atendido lo expuesto, y considerando además que el encargo a un tercero de la ejecución

de las aludidas labores de cobranza judicial o extrajudicial de los montos adeudados por
concepto de patentes comerciales incide, en definitiva, en la efectiva recuperación de
ciertos recursos adeudados al municipio y, por ende, en el debido resguardo del patrimonio
municipal, es dable concluir que no se observa impedimento en que la anotada entidad
edilicia haya contratado la prestación de la especie (aplica dictamen N° 83.157, de 2016).

Ahora bien, respecto de la contratación del señor Valenzuela Silva para la ejecución de las
tareas de que se trata, es del caso señalar que de los antecedentes tenidos a la vista
consta que mediante el decreto alcaldicio N° 1.115, de 2017, la Municipalidad de
Nancagua autorizó en un primer momento la contratación por trato directo de los
mencionados servicios, en virtud de los artículos 8° de la ley N° 19.886 y 10, N° 7, letra
m), del reglamento de dicha ley, cuyo desembolso fue imputado a la cuenta 21.03.001,
“Honorarios a suma alzada”.

Por otra parte, aparece que mediante el decreto N° 1.844, de 2017, la Municipalidad de
Nancagua contrató por trato directo al señor Valenzuela Silva, fundando el acto
administrativo en los artículos 8° de la anotada ley N° 19.886, y 10, N° 7, letra f), de su
reglamento, imputándose el gasto que de aquel derivaba a la cuenta 22.11.999,
“Profesionales”.

Asimismo, del análisis del contrato de prestación de servicios suscrito el 30 de marzo de

2017 por la aludida entidad edilicia con el señor Valenzuela Silva, consta en su cláusula
décima, parte pertinente, que “Se deja constancia que los servicios que se contratan lo
son a base de prestación de servicios a honorarios”, lo cual no fue modificado por el anexo
de dicho acuerdo de voluntades celebrado el 8 de mayo de ese mismo año.

En este contexto, es menester recordar que de conformidad con el dictamen N° 102.340,

de 2015, si las contrataciones de personas naturales tienen por objeto la realización de
prestaciones de servicios personales que se remuneran sobre la base de honorarios, se
rigen por lo dispuesto en la ley N° 18.883, imputándose al subtítulo 21 de la respectiva ley
de presupuestos, que comprende todos los gastos que, por concepto de remuneraciones,
de presupuestos, que comprende todos los gastos que, por concepto de remuneraciones,
aportes del empleador y otros gastos relativos al personal, consultan los organismos del
sector público para el pago del personal en actividad

Agrega el citado pronunciamiento, que las contrataciones que realicen los municipios para
atender las necesidades de la comunidad local -que no importen una provisión de personal
municipal-, deben someterse a las normas de la ley N° 19.886 y su reglamento, rigiéndose
por el principio de libre concurrencia debiendo imputarse dicho desembolso al subtítulo 22
de la pertinente ley de presupuestos.

Pues bien, analizadas las tareas encargadas al señor Valenzuela Silva, aparece que ellas
consisten en prestar asesoría legal y judicial en las gestiones de cobranza judicial o
extrajudicial de los montos adeudados por concepto de patentes comerciales a la
Municipalidad de Nancagua, sin que pueda advertirse que el acuerdo de voluntades en
comento tuviese como objetivo atender las necesidades de la comunidad local, por lo que
es dable concluir que aquel corresponde a un contrato a honorarios regulado por el artículo
4° de la ley N° 18.883.

Precisado lo anterior, es del caso recordar que, tratándose de un convenio a suma alzada,
el monto a pagar debe encontrarse claramente fijado, pues lo que caracteriza a tal
convención es que la retribución acordada como contraprestación por los servicios
contratados, corresponda a una suma de dinero determinada, de manera que exista
certeza acerca del monto que el organismo correspondiente compromete
presupuestariamente al efecto (aplica criterio contenido en el dictamen N° 19.386, de
2005).

En dicho orden de ideas, en la especie, se observa que, según la cláusula cuarta del
contrato, los honorarios convenidos fueron establecidos en un porcentaje del valor que se
recupere, lo cual le da un carácter eventual al pago que se realice por ese concepto, y no
constituye inmediata y directamente un honorario fijo y determinado, sino que sólo
describe un procedimiento conforme al cual se determina un beneficio económico que no
está aún precisado (aplica dictamen N° 17.929, de 2017).

En relación al monto convenido pagar, cabe además agregar que el artículo 13 de la ley N°
19.280, establece que las sumas que cada municipio destine anualmente al pago de
honorarios, no podrán exceder del 10% del gasto contemplado en el presupuesto
municipal por concepto de remuneraciones de su personal de planta. Agrega ese precepto
legal, que al concejo, al momento de aprobar el apuntado instrumento, y sus
modificaciones, le corresponde prestar su acuerdo a los objetivos y funciones específicas
que deban servirse mediante tal modalidad (aplica dictamen N° 11.418, de 2017).

Sobre lo anterior, corresponde observar que, de los antecedentes tenidos a la vista, no se

advierte que el concejo municipal haya acordado que la función en análisis debiera ser
ejecutada mediante una contratación a honorarios y que siendo la suma convenida pagar
un monto indeterminado, no resultaba posible asegurar que con ello no se excedería el
límite del 10% del gasto que dispone el precitado artículo 13, contraviniéndose la anotada
disposición.

Además, es menester considerar que si bien a los prestadores de servicios a honorarios es

posible concederles análogos derechos que los establecidos para los funcionarios, no
obstante, deben cumplir las mismas condiciones y requisitos exigidos para éstos; haberse
acordado explícitamente en el convenio respectivo; y, dichos beneficios no pueden ir más
acordado explícitamente en el convenio respectivo; y, dichos beneficios no pueden ir más
allá de los que la ley establece para quienes tienen la calidad de empleados públicos (aplica
dictamen N° 1.297, de 2011).

En este sentido, este Órgano Fiscalizador ha señalado en el dictamen N° 11.418, de

2017, que deben existir parámetros objetivos que delimiten los beneficios que se pacten,
toda vez que, de lo contrario, pueden otorgarse derechos excesivos que no guardan
relación con las labores acordadas en el contrato a honorarios, lo que acontece en la
situación planteada, toda vez que el monto que correspondería pagar por concepto de
honorarios imputados a servicios personales asciende a las sumas de $ 142.393.600; $
30.605.162; y, $ 20.100.207, lo cual constituye una contraprestación pecuniaria muy
superior a la que le correspondería percibir a quienes siendo funcionarios municipales,
pudieron haber llevado a cabo -dentro del ámbito de sus competencias- la actividad en
estudio, circunstancia de la cual aparece transgredido lo dispuesto en el párrafo
precedente.

Finalmente, atendido el deber de resguardo del patrimonio municipal que corresponde al

alcalde, que se manifiesta en su obligación de velar por la eficiente e idónea administración
de los medios públicos y en la integridad ética y profesional del manejo de los recursos que
se gestionan, según lo dispuesto en los artículos 3°, inciso segundo; 5°, inciso primero; y,
52 y 53 de la ley N° 18.575, las acciones desplegadas para la recuperación de los montos
que se le adeudan deben suponer un racional empleo de recursos, conforme a la
importancia de la deuda (aplica criterio contenidos en los dictámenes N°s. 51.254, de
2002, y 70.961, de 2016).

En este sentido y aunque la ley no señale requisitos específicos en la contratación de

particulares que cumplan tareas propias del municipio, las autoridades deben adoptar las
medidas tendientes a establecer procedimientos de la mayor transparencia y criterios de
proporcionalidad entre el trabajo encomendado y las remuneraciones correspondientes,
resguardando debidamente los intereses municipales.

En consideración a lo expuesto en los párrafos precedentes, aparece que los honorarios

pactados implicaron una contravención a los principios de eficiencia y economicidad que
debe observar la Administración en sus contrataciones, como asimismo al precitado
criterio de proporcionalidad, lo que ha significado una vulneración al interés público (aplica
criterio contenido en los dictámenes N°s. 70.961, de 2016, y 17.929, de 2017).

Luego, en atención a las consideraciones planteadas en los párrafos precedentes, cabe

concluir que no se ajustó a derecho la contratación de don Juan José Valenzuela Silva, no
obstante lo cual tal situación se encuentra consolidada -dado que de conformidad con la
cláusula quinta del acuerdo de voluntades en estudio, este vencía el 30 de diciembre de
2017 pudiendo ser renovado siempre que las partes lo acordaran expresamente, lo cual
no consta que haya ocurrido-, por lo que en lo sucesivo, la Municipalidad de Nancagua
deberá proceder conforme con los criterios previamente descritos.

Saluda atentamente a Ud.

Jorge Bermúdez Soto

Contralor General de la República