Planeación & Desarrollo

Volumen XXXIV, Número 2 (2003) 139-179

Ordenamiento territorial y reforma agraria:

un nuevo enfoque para un viejo problema*

Juan Gonzalo Zapataa+

César Arismendy1'
Ana María Fierroc

" Fedesarrollo
b Consultor independiente
1 Consultor independiente

Resumen

En este artículo se investiga el desarrollo del ordenamiento territorial local en los últimos
años y el papel que este instrumento de planeación puede tener en futuros procesos de
reforma agraria. Resume los principales estudios sobre el tema de reforma agraria y
poder local, y las características del ordenamiento territorial en el país y su desarrollo
reciente. Evalúa proyectos de reforma agraria y la inclusión de actores locales en los
procesos de reforma agraria así como la sostenibüidad de la actividad. Lo anterior
sirve para presentar una propuesta alternativa para gestionar la reforma agraria en el
país, la cual propone las funciones de cada nivel de gobierno y entidad relacionada con
el manejo de tierras y de proyectos agropecuarios.

ClasificaciónJEL:Q15,Q24,N56,H71,R14
Palabras clave: descentralización, reforma agraria, planeación municipal

Los autores agradecen en especial a Alvaro Ramírez, en su momento funcionario del DNP, y a funcionarios
del Incora por la información entregada, sin la cual no hubiera sido posible el desarrollo del trabajo. Así
mismo, a las secretarías de agricultura departamentales y a los funcionarios locales que colaboraron con el
trabajo de campo. Los comentarios expresados en este artículo son responsabilidad de los autores y no
comprometen a las entidades donde laboran ni al Departamento Nacional de Planeación.
Autor corresponsal: jzapata@fcdesarrol]o.org.co

1)9
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Plantación & Desarrollo XXXIY | Julio-diciembre 2(1(13 (139-1-9;

1.1 Antecedentes

En los continuos esfuerzos para mejorar la distribución de la tenencia de la tierra en

Colombia se encuentra que, con pocas excepciones, el papel de las autoridades locales
ha sido modesto. Lo que es preocupante puesto que desde mediados de la década de
los 80 se inicia un proceso de descentralización administrativa, tanto política como
económica. La gran mayoría de los programas sociales en el país se realizan con el
diseño y ejecución directa de las autoridades locales. A pesar de que el Incora ha
tratado de involucrar actores locales en sus procesos para la focalización de los
beneficiarios de la reforma agraria, la participación local ha sido marginal y sólo se han
logrado algunos avances en programas piloto. En la actual coyuntura hay una
herramienta que puede ser muy importante para poner en marcha procesos de reforma
agraria; este es el ordenamiento territorial.

Con los planes de ordenamiento territorial (POT) la lógica de la gestión local se enfrenta
a un nuevo marco para el diseño de programas de distribución de tierras en el país.
Baste mencionar que además de la lectura tradicional por sectores del gasto social se
suma la espacial, en la cual la asignación eficiente del recurso tierra se convierte en una
prioridad para las autoridades locales. Este tema es importante ya que la dimensión
espacial incluye a la población con mayor atraso en sus condiciones de vida.

La reforma agraria es un tema que no debe perder vigencia, pues sus objetivos
permanecen: el desarrollo social, la profundización democrática y la atención a la
pobreza de los campesinos sin tierra a partir de la redistribución de la propiedad rural.
Se ha demostrado que con la redistribución de la tierra y el acceso por parte de los
campesinos a otros factores productivos complementarios, se puede contribuir al
progreso social (Deininger, 1999). Este artículo presenta los resultados de una
investigación sobre el desarrollo del ordenamiento territorial en el nivel local en los
últimos años y su posible relación futura con los procesos locales de reforma agraria.

El estudio tiene cinco secciones. La segunda presenta un resumen de los principales

trabajos sobre el tema de reforma agraria y poder local; en donde se presta especial
atención a aquellos en donde las autoridades territoriales participaron de manera activa
en la ejecución de estos proyectos. Así mismo, incluye un resumen de las características
del ordenamiento territorial en el país y de su desarrollo reciente. En la tercera se
analiza la institucionalidad con base en la evaluación de proyectos de municipios en
donde se adelantaron programas y proyectos de reforma agraria en los últimos años.
Como veremos, durante el trabajo de campo, se visitaron los municipios en donde se
desarrollaron importantes proyectos y se analizó no solamente su relación con el proceso
de planificación (PD-pknes de desarrollo, POT-planes de ordenamiento territorial e

140
 Ordenamiento territorial y reforma agraria ¡ Plantación & Desarrollo XXXIV | julio-diciembre 2003 Í139-P9)

inclusive política presupuestal) sino con los resultados de los proyectos desarrollados
en términos de selección de los beneficiarios, calidad de la tierra "incorada",
sostenibilidad económica y participación de las autoridades de los tres niveles de
gobierno. En la cuarta sección se presenta una propuesta alternativa para gestionar la
reforma agraria en el país. En esta se proponen las funciones de cada nivel de gobierno
y de cada entidad relacionada con el manejo de tierras y de proyectos productivos. Se
incluyen recomendaciones específicas para cada una de las entidades que tiene en cuenta
dificultades propias del modelo de gestión de otros programas sociales como de los
anteriores modelos de gestión de la reforma agraria. Por último, se presentan algunas
conclusiones.

II. | El ordenamiento territorial en Colombia: el sector

rural y el uso el suelo

A. Antecedentes de reforma agraria

Desde tiempo atrás se reconoce que el sector agropecuario es uno de los más atrasados
en el proceso de descentralización y, por esto, se manifiesta la necesidad de impulsar
procesos más descentralizados dentro del sector mediante instrumentos de planificación
y el ordenamiento territorial para vincular el desarrollo agropecuario a la realidad local
y regional, con la generación y estructuración de las demandas de reforma agraria en
estos niveles. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) definió como
prioritario trabajar en la modernización de la gestión pública territorial, en el fomento
al desarrollo económico y en la promoción y fortalecimiento de las relaciones
intergubernamentales en el marco del proceso de descentralización (2000). Esto llevó
a que entre 1998 y 2002, se adoptara como política impulsar y consolidar el componente
rural de los POT y adicionalmente, apoyar el proceso de su armonización y ajuste con
el diseño de una estrategia para garantizar su ejecución a través de los planes de desarrollo
municipal (PDM).

En junio de 1996, el MADR reiteró la necesidad de desarrollar y ejecutar la política de

redistribución de la propiedad rural a partir de la descentralización para cambiarle el
enfoque a los procesos de intervención del Incora, en el marco del desarrollo del
mercado voluntario de tierras. Así, con la intervención del Banco Mundial se creó un
programa piloto de reforma agraria con apoyo en las administraciones locales. El
programa operó en 5 municipios, teniendo como objetivos: probar y ajustar el proceso

141
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Pianeacion & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 201)3 (I39-P9)

operativo de la negociación voluntaria de tierras, bajo los criterios de descentralización

y participación; identificar los incentivos de los agentes públicos y privados; y ensayar
mecanismos de pianeacion descentralizada y participación en los procesos de asignación
de los subsidios para la compra de tierras1.

Algunos autores e instituciones reconocen las bondades del proceso de participación

local para la generación de un nuevo esquema de implementación de la reforma agraria
para así resolver las limitaciones en la efectividad de la política de redistribución de
tierras en Colombia desde el Incora. Otros por el contrario, persisten en afirmar que
la descentralización ha generado restricciones o vicios que impiden fortalecer la estrategia
e impulsar la reforma agraria, a continuación se presenta un resumen de algunas de
estas afirmaciones.

Balcázar (2000) al evaluar la experiencia colombiana encuentra que el éxito de la reforma

agraria está asociado al buen funcionamiento del mercado de la tierra. Así, identifica
como una de las actuales prioridades en la ejecución de la política de redistribución de
la tierra el impulso de la descentralización institucional de la políticas agrarias, para lo
cual cree necesario que se tomen dos importantes decisiones de política: a) trasladar a
las entidades territoriales la responsabilidad de la ejecución de los programas de
redistribución de tierras; y b) implementar los fondos municipales de tierras con el
apoyo efectivo del presupuesto nacional.

Por su parte, Bernal et. al. (1998) reconocen la necesidad de una política de reforma
agraria vinculada con el ámbito local, en especial, a través del impuesto predial rural.
Concluyen que los impuestos de la tierra no urbana están directamente relacionados
con el costo y decisión que adoptan los propietarios de mantener improductiva o
productiva la tierra. En tanto que Fernando Bernal, afirma que uno de los factores que
ha dificultado el desarrollo de política de la reforma agraria en Colombia está asociado
a la existencia de un entorno institucional, que no regula suficientemente los derechos
de propiedad de la tierra y que permite elevar los costos de transacción de la tierra en
un mercado imperfecto.

Así mismo, el reconocimiento de las restricciones que tiene la intervención local en el

proceso de ejecución de la política de reforma agraria, se explica por la baja participación
de las autoridades locales en los cabildos, consejos municipales de desarrollo rural

Los municipios que se seleccionaron con diferentes tipologías regionales (agroindustrial, de colonización,
de latifundio ganadero, de enclave minero y plantaciones) fueron los siguientes: Montclíbano (Córdoba),
San Benito Abad (Sucre), Puerto Wilches (Santander), Fuente de Oro (Meta).

142
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planearión & Desarrollo XXXIV ] Julio-diciembre 2003 (1 39-179)

(CMDR) y en las unidades municipales de asistencia técnica (Umatas). Parte de la

política de la redistribución de tierras de la Ley 160 de 1994 se debería ejecutar en esas
instancias de participación aunque los planes de desarrollo departamentales no lo tienen
en cuenta en sus compromisos de inversión social en el campo.

En ese sentido, Héctor Mondragón, asesor de organizaciones campesinas, no ve la

descentralización y la participación local como una solución. Anota que es imposible
que una administración local descentralizada sea eficiente y mucho menos que sea
democrática, sin la total sustitución del poder de los gamonales y sin destruir su régimen
de propiedad latifundista. Así, la descentralización es perversa ya que ".. .la propiedad
de la tierra se liga indisolublemente al clientelismo, al tráfico de votos y a la violencia,
que determinan el resultado de la mayoría de las elecciones locales" (2000). Todo lo
anterior es cierto, pero se debe tener presente que la mayoría de los procesos de
reforma agraria se diseñaron para ser ejecutados desde el nivel departamental hacia
arriba y, por lo tanto, le dan poco juego a los municipios. Una nueva posibilidad se
abre con la política de ordenamiento territorial puesta en marcha en Colombia.

B. El ordenamiento territorial

A mediados de la década de los años noventa el tema del ordenamiento territorial se

centró en la necesidad de definir el uso del suelo por parte de los municipios. La
regulación del tamaño y del crecimiento de las cabeceras municipales, las modificaciones
continuas al uso del suelo por parte de sus propietarios sin consulta con las autoridades
locales y la necesidad evidente de definir grandes zonas de uso común o colectivo
(reservas forestales, parques, etc.) son la justificación de la expedición de la Ley 388 de
1997. Dicha Ley junto con sus decretos reglamentarios ponen en marcha un esfuerzo
colectivo por redefinir el uso del suelo en los municipios a través de la expedición y
aprobación de los POT con una vigencia de 9 años.

El ordenamiento territorial es "una función del Estado, encaminada a organizar la

estructura político-administrativa de la Nación y proyectar espacialmente las políticas
sociales, económicas, ambientales y culturales de la sociedad, propendiendo por un
nivel de vida adecuado para la población y la conservación del ambiente" (Andrade,
1996). El POT es un instrumento mediante el cual los departamentos y municipios
deben planificar los usos del territorio y orientar los procesos de ocupación del
mismo. Como tal, el POT realiza la localización de las directrices económicas, políticas,
sociales y ambientales en el territorio, tiene expresión física y babeas jurídico y fiscal
(Mendoza, 2000).

143
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Plantación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

El POT, está integrado por diferentes componentes: general del plan, urbano y
rural. Bajo el desarrollo de estos componentes se establecen tres características
esenciales2:

• Visión urbano regional: incorpora temas como sostenibilidad ambiental, movilidad

poblacional y funciones urbano regionales.

• Dimensión del desarrollo: abarca el tratamiento de las dimensiones ambiental,

económica, social, política y cultural.

• Atributos físicos: suelo, vivienda, equipamientos, espacio público, servicios públicos

y vías y transporte.

Los POT se concentran en el uso del suelo y en su regulación por parte de las
autoridades locales, con lo cual se crean los mecanismos para que los municipios
definan su uso, el Cuadro 1 muestra un resumen de los principales temas de la
mencionada ley pero con especial énfasis en lo rural, igualmente se incluye una
valoración de cada uno de estos temas.

Para algunos estudiosos este marco normativo es limitado y tiene fallas puesto que
"la tierra es el principal factor productivo de las familias rurales, por tanto su
distribución constituye un eje importante del problema agrario". Además esta
limitación es importante ya que "...el apoyo a los procesos de planificación y
ordenamiento territorial de las regiones debería constituirse en una palanca para el
desarrollo agropecuario del país"(Ramírez, 2003).

Un ejemplo ilustrativo, al clasificar las tierras del municipio por su calidad y uso
potencial se encuentra en que su utilización no ha sido la más eficiente. Vimos en el
trabajo de campo, cómo tierras de mala calidad o ubicadas en zonas de riesgo se
"Incoraron". Además, tierras aptas para producción agroindustrial se destinaron a
ganadería. En el largo plazo el POT es la base para que las autoridades locales
reorienten el uso del suelo de manera más eficiente.

De lo anterior surge una pregunta: ¿Qué se debe hacer para mejorar el ordenamiento
territorial en particular los POT para incorporar en estos lo rural (MADR, 2003).

Los planes de ordenamiento del territorio se denominan POT para los municipios con población superior
a los 100.000 habitantes, planes básicos de ordenamiento territorial (PBOT): para municipios con población
entre 30.000 y 100.000 habitantes y esquemas de ordenamiento territorial (EOT) para municipios con
población inferior a los 30.000 habitantes. A lo largo del artículo se definirá como POT al plan de
ordenamiento territorial en general y sólo en los casos que se requiera se citará específicamente a PBOT,
f;ot.

144
Ordenamiento territorial v reforma agraria i Plancación & Desarrollo XXXI\' ■
Resumen, análisis y reglamentación de la Ley 388 de 1997
Ley 388
Garantizar que la utilización del suelo
por parte de sus propietarios se ajuste a
la función social de la propiedad y
permita la protección del medio ambiente
y la prevención de desastres.
Se propende por una distribución
equitativa y eficiente de las oportu
nidades de desarrollo.
Propuesta concertada para la
distribución y regulación de los usos
de la tierra y la localización funcional
de las actividades e infraestructura,
de forma que se garanticen el aprove
chamiento de las potencialidades y la
mitigación de los conflictos e impactos
sobre el medio ambiente.
Es objetivo de la Ley ubicar y
reglamentar adecuadamente las
actividades socioeconómicas.
Ejercer control sobre el uso de la tierra
a través de un plan del uso del suelo.
I Integración social y geográfica,
mejorar la productividad, generar
i competitividad y sostenibilidad,
j mejor gestión e inversión pública y
orientar el proceso de desarrollo.
luho-diciembre 2"O3 (13(i
Cuadro 1
Bondades Criticas
Sesgo urbano y ambiental en
todo el desarrollo de la Lev.
En el sector rural, la propiedad
sobre la tierra no cumple con lo
que ordena la Ley. Por otro lado,
se encuentra que en el sector
rural, la propiedad no cumple
con su función social y los
precios de la tierra no están
asociados a los retornos agrícolas
(Ramírez, 2003).
Las acciones políticoadminis-
trativas deberían ser concertadas
para que hubiese equilibrio en
las decisiones y asignación de los
recursos públicos, para permitir
el acceso a los factores de
producción.
Ventaja para el plan Es importante que las estrategias
teamiento de temas de desarrollo rural intenten
agrarios incorporar a los campesinos en
la cadena de valor agregado y
sobre todo en la agroindustria
(Ramírez, 2003).
Falta integración social y
geográfica y propuestas para
mejorar la productividad y
generar sostenibilidad en el
sector rural.
145
('rdcnamiento territorial v reforma agraria | Planeación & De^.irroüo WXIY
Cuadro 1 (Continuación)
Resumen, análisis y reglamentación de la Ley 388 de 1997
Ley 388
Atender los procesos de cambio en el uso
del suelo y adecuarlo en aras del interés
común, en armonía con la función social
de la propiedad. Mayor desarrollo sos-
tenible. Propender por el mejoramiento
de la calidad de vida de los habitantes y
los beneficios del desarrollo y la preser
vación del patrimonio cultural y natural.
Clasificar el suelo en urbano, rural y de
expansión urbana. Expropiar los
terrenos y las mejoras cuya adquisición
se declare como de utilidad pública o de
interés social.
Identifica componente rural
Expedición de normas para la parcelación
de predios rurales destinados a vivienda
campestre, las cuales deberán tener en
cuenta la legislación agraria y ambiental.
Se establecen tres asuntos esenciales por
tratar para el diagnóstico del POT:
• Visión urbano regional: sostembilidad
ambiental, movilidad poblacional y
funciones urbano regionales
• Dimensión del desarrollo: ambiental,
económica, social, política, cultural.
• Atributos físicos: suelo, vivienda,
equipamientos, espacio público, servicios
públicos, vías y transporte
146
¡ Julio-diciembre 2i'll3
Bondades Criticas
Posibilidad de incorporar Intención en la Ley ne
temas agrarios bajo del tamente urbanística.
esquema de "interés común"
y "distribución equitativa de
las oportunidades".
Temas de suelo rural y En la Ley, el tema de ex
expropiación con fin de propiación está enfocado
utilidad pública. hacia la acción urbanís
tica, sin hacer referencia
a acciones rurales.
Busca garantizar la ade
cuada interacción entre los
asentamientos rurales y la
cabecera municipal, así
como la utilización del suelo
rural tendientes al suminis
tro de infraestructura básica
para la población rural.
Distribución de tierras.
Posibilidad de reestruc
turación agraria.
La "dimensión del desa Sólo en categorías de
rrollo" podría abarcar atributos físicos tratan
temas relacionados con el en específico el tema
tema del agro, vía: rural (usos del suelo) que
constituye el único
• Dimensión social
ámbito específico en la
(bienestar).
Ley para este tema.
• Dimensión económica
(tratamiento del sector
primario).
(Ordenamiento territorial v reiorma asnina : Planeación ¿S: Desarrollo \XX1Y I luiio-diciembre 2oi'3 Íl39-I79i

Cuadro 1 (Continuación)

Resumen, análisis y reglamentación de la Ley 388 de 1997

Ley 388 Bondades Críticas

Abarca terrenos no aptos para el uso "Es dentro de este marco que
urbano, por razones de oportunidad debe entenderse el tema de
o por su destinación a usos agrícolas, tierra como factor de
ganaderos, forestales, de explotación producción en relación con
de recursos naturales y actividades el desarrollo local y sobre
análogas. todo del ordenamiento
territorial" (Ramírez, 2003).

Expropiación para utilidad pública o Los inmuebles afectados
de interés social con destino a por la enajenación
proyectos de renovación urbana y de forzosa quedarán fuera
medio ambiente. del comercio a partir de
la fecha de inscripción.
Deja a un lado el tema de
tierras para uso rural y sólo
se enfoca a fines urbanos.

Acciones urbanísticas que regulan la La Ley ataca al ámbito rural,

utilización del suelo permiten estableciendo que sólo genera
incrementar su aprovechamiento. Son plusvalía si lo rural es
hechos generadores de plusvalía: transformado en áreas

urbanas.
• La incorporación del suelo rural a
suelo de expansión urbana o la ¿Qué hay de la plusvalía que
consideración de parte del suelo rural podría generar una rees
como suburbano, tructuración del agro.'
• Establecimiento o modificación del
régimen o la zonificación de usos del
suelo a uno más rentable.

• La autorización de un mayor uso

del suelo en edificación.

El tema inclusive se incluye en el actual Plan Nacional de Desarrollo en los artículos 24 al

29 que modifican la Ley 160 en "...la planeación de la reforma agraria y desarrollo rural
deberá enmarcarse en tres aspectos fundamentales: corregir el uso del suelo en las áreas
de mayor aptitud agrícola propiciando su recuperación; propiciar una reforma de las
relaciones rurales y por consiguiente del sector agrario que oriente la modernización de
las relaciones campesino-agricultura, en los marcos del desarrollo regional; cerrar la
expansión de la frontera económica. Estos elementos deberán conducir a la organización
de sistemas de producción de carácter empresarial con criterios de competitividad, equidad
y sostenibilidad en las áreas objeto de reforma agraria".
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Como conclusión de lo anterior, el Ministerio definió claramente su rol en el

ordenamiento territorial a finales de la década anterior y lo incluyó como tema principal
en el proyecto de ley de modificación de la Ley 160 de iniciativa gubernamental. Sin
embargo, el desarrollo de esta política no fue suficiente, pues esta definición llegó
cuando la mayoría de los POT ya estaban ejecutados.

C. Aplicación de los POT en el nivel municipal

Con base en la información del Ministerio de Desarrollo, consolidada a febrero de

2003, se encontró que la aplicación de los POT está muy avanzada. Del total de 1.097
municipios, 714 ya finalizaron todo el proceso y tienen acuerdo municipal, lo que
significa que el POT está en ejecución. Otros 111 municipios ya tienen resolución
aprobatoria del la CAR respectiva. En tanto que 204 municipios ya elaboraron el POT
pero este aún se encuentra en fase de revisión por las CAR y sólo 68 municipios se
encuentran aún en fase de elaboración del mencionado plan.

De lo anterior, se concluye que en la actual coyuntura hay muy poco margen de acción
para incorporar en los planes de ordenamiento el elemento rural, pues cerca de 80%
de los municipios ya terminaron el proceso. Por otra parte, se encuentra que los años
en donde hubo el mayor número de aprobaciones fue en 1999 y 2000. Así mismo, se
concluye que los futuros esfuerzos por incluir el tema rural y del uso del suelo en el
ordenamiento territorial, deben pasar por el proceso de modificación de los POT
vigentes. La Ley y sus decretos reglamentarios contemplan esa posibilidad. Por lo
tanto se deben generar acciones en dos caminos: a) identificar los elementos centrales
del sector rural que deben ser tenidos en cuenta en el ordenamiento territorial para
incorporarlos y b) revisar y ajustar los POT ya aprobados y que sean débiles en los
temas rurales en especial en el de tenencia de la tierra.

La Ley 388 de 1997 se puede modificar de acuerdo con el Decreto 932 de 20023 y los
puntos relevantes del decreto para modificarlo se encuentran resumidos en el Anexo 2.
Al revisar esta normatividad se concluye que aunque existe la posibilidad de modificar
los POT, el mecanismo diseñado es muy similar al de su aprobación y por lo tanto es
bastante dispendioso. Es necesario evaluar posibilidades nuevas de modificación más
ágiles y con menos niveles de discusión y aprobación de entes gubernamentales4.

Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 388 de 1997.

Hay otra posibilidad para incluir el tema rural en el ordenamiento territorial. Esta es la Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial, en la misma se podrían incluir funciones de departamentos y especialmente de
municipios, donde se estipulara la regulación del uso del suelo rural y específicamente la aplicación y
participación en procesos de reforma agraria.

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Ordenamiento territorial y reforma agraria j Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179;

III. | Desarrollo del ordenamiento territorial y su

relación con la reforma agraria 1998-2002

Con el fin de verificar si el tema de la reforma agraria estaba incorporado adecuadamente

en los procesos de ordenamiento del territorio en el nivel local, se procedió a adelantar
un trabajo de campo para confirmar algunas hipótesis sobre la calidad y validez de
estos POT como herramienta futura para gestionar la reforma agraria desde ese nivel.
Esto obligó al desarrollo de un trabajo de campo que analizara en forma paralela
tanto la reciente aplicación de los POT como el desarrollo de los últimos proyectos de
reforma agraria en los municipios objeto de estudio. Para este trabajo se elaboró una
metodología con dos fines, el primero era definir los principales elementos que se
deberían analizar en un plan de ordenamiento y en general en la política de planeación
municipal en relación con la reforma agraria. Para esto se calificaron los procesos de
ordenamiento territorial y de sus productos en un importante número de municipios.
Segundo, se analizó el impacto y las características de los proyectos de reforma agraria
ejecutados en los municipios, así como el papel jugado por los principales actores en
dichos procesos.

Seguidamente, se definieron los municipios en los cuales se adelantaría el trabajo de

campo, lo cual se hizo con base en la información de las ejecuciones presupuéstales y
de proyectos ejecutados por el Incora entre los años 1995-2002. Tercero, se presentan
los resultados encontrados con base en la calificación de los POT. Esto, a su vez, se
complementa con la presentación de algunos casos que por ser innovadores se tuvieron
en cuenta a la hora de diseñar posteriormente la propuesta de gestión de la reforma
agraria para Colombia.

A. Metodología de trabajo de campo

El proceso de análisis de los mecanismos de ordenamiento territorial se inició con una

revisión de los temas centrales como lo son sus componentes básicos con énfasis en el
componente rural. A continuación, se evaluó la importancia que le otorgó cada
municipio a los diferentes aspectos de este componente, a la existencia de una descripción
de los usos del suelo y la promoción de proyectos productivos rurales. Se logró así
identificar las características claves de cada POT para calificarlo.

Los factores que más influyen en el componente rural de los POT se describen a
continuación. Primero, es básico una clara descripción de los usos del suelo por actividad
económica, así como la utilización de recursos cartográficos de buena calidad que

149
Ordenamiento territorial v reforma agraria | Pianeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

permitan establecer las actividades inadecuadas según los tipos de suelo para poder
reorientar el proceso productivo del municipio y la distribución de la tierra. Segundo,
es importante que el componente rural defina objetivos y proyectos productivos con
el fin de asegurar coordinación con otras instancias de pianeación en específico el plan
de desarrollo municipal (PDM). Esta relación es esencial para asegurar la coherencia
de la política pública ai nivel local y se espera que los proyectos desarrollados en el
PDM estén acordes con aquellos planteados en los mecanismos de ordenamiento
territorial. Tercero, es importante analizar si las etapas para la aprobación de los POT
se han cumplido. Cuarto, se analizó si los POT y los PDM incluyeron el tema de la
tenencia de la tierra como prioritario. Por último, se analizó la calidad de la cartografía
del POT y si los mapas permiten visualizar las características espaciales del municipio
con sus ventajas comparativas, deficiencias y retos.

El Cuadro 2 muestra los seis indicadores analizados con sus criterios correspondientes.
Seguidamente, se procedió a calificar los POT de los doce municipios en donde se
dispuso de información completa, de tal manera que, a cada uno de estos indicadores
se le otorgó un porcentaje de acuerdo con su grado de importancia5. En general, se
consideró más importante la calidad del componente rural que promueva el desarrollo
y que el tema de la tenencia se incluya en los planes mencionados. Le siguen en importancia
la descripción de los usos del suelo, la coordinación con los PDM, la cartografía y el
cumplimiento de los procedimientos para su aprobación.

Así, cada ordenamiento territorial municipal se considera satisfactorio (S) si su calificación

está en una puntuación entre 8,0 y 10,0, aceptables (A) si está entre 6,0 y 7,9 y los que
presentan una calificación menor a 6,0 se consideran deficientes (D).

Adicionalmente, se realizaron entrevistas y se recopiló información de pianeación y/o

de la secretaría de agricultura o en su defecto de la Umata6. Se buscaba evaluar el papel
de los principales actores de la reforma agraria en el nivel local, de los procesos de
reforma agraria adelantados como la selección de predios y de beneficiarios, de la
situación de los beneficiarios de los proyectos, de su sostenibilidad económica y del
pago de los créditos contratados.

Cada criterio se calificó entre 1 y 3 y se le otorgó igual importancia y peso dentro del indicador
correspondiente, posteriormente éste último fue a su vez ponderado por su respectivo porcentaje.

En la mayoría de municipios se entrevistó al principal actor de los procesos de reforma agraria llevados a
cabo en los últimos años: alcaldes, directores de las Umata, secretarios de agricultura, beneficiarios de
reforma agraria, funcionarios del Incora y funcionarios departamentales de la secretaría de agricultura,
entre otros.

150
 Ordenamiento territorial \ reforma alaria ' Planeador, & Desarrollo XXXIV ¡ lulio-dlciemhre 2(llH ;l.V)-r9)

Cuadro 2

Indicadores cualitativos para evaluar los POT

Indicadores Variación
(%) _

1) Planteamiento de un objetivo estratégico en lo rural que promueva el

desarrollo productivo.
• Desarrollo de cadenas productivas
• Nuevos programas de producción y diversificación de cultivos 25
j • Programas de capacitación y asistencia técnica integral para campesinos
• Programas que impulsen la comercialización de productos

2) Manejo y tratamiento de la tenencia de la tierra o del sistema de tierras

entregadas por el Incora.
• Descripción de la situación de tenencia actual de tierras 25
• Políticas de solución ante el conflicto existente sobre la tenencia de la tierra.

3) Correspondencia entre los proyectos rurales planteados en el PDM y en los

POT.

• El PDM incorpora la mitad más uno de los proyectos productivos rurales ^^

estipulados en los POT.

4) Esquema claro y definido de los usos del suelo.

• Descripción detallada de los tipos y clases de suelo existentes en el municipio
• Descripción de la aptitud y zonificación del suelo rural según la actividad
económica estableciendo sus usos potenciales.
• Delimitación de usos principal, complementario, prohibidos, restringidos
según uso económico del suelo rural. :

5) Un adecuado sistema cartográfico que permita distinguir los usos del suelo
rural. \q

6) Cumplimiento de las diferentes etapas de aprobación definidas por la Ley 10

Total 100

El recuadro 1 muestra el procedimiento para seleccionar a los. municipios del trabajo

de campo. El cual además es muy útil para entender la dinámica espacial de la reforma
agraria en Colombia en los últimos años.

151
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeacion & Desarrollo XXXIX' | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Recuadro 1

Selección de la muestra municipal

El primer paso para la selección de los municipios fue adelantar un análisis del
comportamiento de las inversiones del Incora en los últimos años. Esto permitió
identificar las tendencias de las inversiones junto con departamentos y municipios
"ganadores" en la focalización nacional de estos recursos. Se encontró una alta
concentración de actividades en 3 departamentos de la costa Atlántica (Córdoba,
Magdalena y Bolívar), el departamento del Meta y el de Caquetá. Además, se
encontró que más de 50% de la tierra entregada de los últimos 14 años se
concentra en sólo 40 municipios. La reforma agraria como tal no es un programa
de cobertura nacional sino que se concentra en algunos municipios de los
departamentos mencionados. Se tenía como fin analizar aquellos en donde más
programas y proyectos de reforma agraria se adelantaron por el Incora entre
1996 y 2001. Este periodo es de suma importancia pues en él confluye la entrada
en vigencia de k Ley 160 de 1994 y la implementación de los POT. La dinámica
del proceso entre 1989 y 2001 muestra que de las 468.344 hectáreas compradas
por el Incora durante estos 13 años, 42% fue adquirida entre 1996 y 2001. Aún
así, los últimos años de la década de los noventa se caracterizan por una fuerte
caída en la adquisición de tierras por parte del Incora. El Cuadro 3 muestra los
25 municipios de los 5 departamentos más beneficiados con la reforma agraria
entre 1996 y el 2001.

Cuadro 3

Municipios y departamentos con mayor actividad

de reforma agraria 1996-2001

(Hectáreas y millones de 2002)

Inversión Área
Municipio Avaluó
1996-2001 1996-2001

Cartagena del Chaira 1.035 751 1.729

Milán 631 628 1.360

Morelia 1.064 942 1.304

Caquetá
Puerto Rico 1.248 1.181 1.689

San Vicente Caguán 4.707 4.356 3.379

Valparaíso 1.204 1.170 2.188

152
Ordenamiento territorial y reforma aeraría | Planeación & Desarrolk, XXXIV ■ [ulio-diciembre 2ÍKI3 (139-179)

Cuadro 3 (Continuación)

Municipios y departamentos con mayor actividad

de reforma agraria 1996-2001
(Hectáreas y millones de 2002)

Departamento
Inversión Área
Municipio Avaluó
1996-2001 1996-2001

Montelíbano 4.104 4.034 2.046

Montería 8.907 8.306 2.217
Córdoba
Tierralta 5.453 5.067 1.889
Valencia 5.708 5.523 2.438

Aracataca 3.519 3.246 2.520

Chivólo 894 894 1.493
Magdalena
Ciénaga 3.952 3.812 1.614
Pivijay 7.806 5.307 4.048

Cabuyaro 3.704 3.675 1.342

Fuente de Oro 6.230 5.794 1.425
Meta Puerto Gaitán 655 654 1.821
Puerto López 3.046 2.842 2.051
San Juan de Arama 1.737 1.727 1.824

Majagual 5.054 3.183 2.314

Ovejas 3.167 2.930 1.846
San Benito Abad 5.634 4.690 2.876
Sucre
San Marcos 3.717 2.946 1.637
San Onorie 3.879 2.811 1.199
Sucre 6.956 5.989 4.177

Total 94.011 82.458 52.426

Estos 25 municipios dan cuenta de 26% del total de hectáreas adquiridas entre
1996 y 2001 y de 22% del total de la inversión en el mismo lapso. Dentro de este
subconjunto de municipios es posible observar la siguiente propiedad: los cuatro
departamentos con la mayor concentración de recursos invertidos son Córdoba
($22.930 millones), Sucre ($22.549 millones), Cesar ($21.745 millones) y Meta

15}
Ordenamiento territorial v reforma agraria | Planeador, & Desarrollo XXXIV | Jul.o-diciembre 20U3 (139-P9)

($14.692 millones). Se debe mencionar que los municipios del departamento de

Caquetá, a pesar de su importancia no se incluyeron en el trabajo de campo por
su situación de orden público. Cabe destacar, que dentro de la muestra se
encuentran 3 municipios pertenecientes a los programas piloto de reforma agraria
y alianzas productivas (San Benito Abad, Montelíbano y Fuente de Oro). Sin
embargo, de estos 19 municipios sólo en 12 de ellos se consiguió información j
completa (POT, PDM, información fiscal, ejecuciones presupuéstales e j
información catastral, entre otras). |
I

B. Calificación

El Cuadro 4 muestra los resultados de la calificación del POT de los 12 municipios.

Vemos cómo se presentan grandes diferencias entre municipios y que sólo 3 tienen una
calificación satisfactoria, 3 aceptable y 6 de ellos deficiente. Los mejores son Puerto
López, Montelíbano y San Benito Abad y los de mayor deficiencia son los de Ovejas,
San Onofre y Valencia. A continuación se muestra la calificación otorgada a cada municipio.

Cuadro 4

Evaluación del ordenamiento territorial y reforma agraria

Indicadores
Calificación
Municipio
1 2 3 4 5 6

3,00 2,00 3,00 2,83 3,00 3,00 9,07

Puerto López

2,88 2,90 2,70 3,00 3,00 1,00 9,00

San Benito Abad
1,70 2,90 2,30 2,50 2,80 3,00 8,16
Montelíbano

2,45 2,60 2,00 2,80 1,80 2,00 7,87

Pivijav
2,20 1,40 2,50 2,53 1,00 3,00 6,84
San Marcos

1,60 2,25 1,00 2,60 2,00 3,00 6,67

Sucre

1,13 0,00 0,88 3,00 2,80 3,00 4,91

Ciénaga

1,25 0,00 1,50 1,50 2,50 3,00 4,37

Montería

0,75 0,00 1,00 2,17 2,00 3,00 3,87

San Juan de Arama

0,00 1,50 1,50 0,33 0,50 3,00 3,33

Valencia

1,25 0,00 1,80 1,33 0,50 1,50 3,27

Ovejas

0,88 0,00 1,00 0,50 1,00 3,00 2,81

San Onofre

Fuente: Cálculos de los autores.

154
 Ordenamiento territorial y reforma agraria j Planeacion & Desarrollo XXXIV | |ulio-diciembre 21)03 ¡139-179;.

En primer lugar se encontró que en la mayoría de municipios ya fueron aprobados los

POT, lo cual refleja el cumplimiento legal en todas las etapas de aprobación, con
excepción de San Benito Abad, cuya aprobación estaba en su fase final. De igual
manera es importante destacar que gran parte de los municipios, 7 en total, tienen
incluidos en los POT el tema de la tenencia de la tierra. Además la mayoría de los
municipios poseen una completa descripción de los usos del suelo, así como un sistema
cartográfico adecuado, útil para la identificación de tierras aptas y para redefinir usos
de tierras entregadas en la reforma agraria pero sin vocación agrícola. Por ejemplo, se
encontraron fincas que periódicamente se inundan, pues están en las orillas de ríos y
además quedaron como zonas de reserva natural en el POT respectivo.

Por otro lado, se encontró que en la mayoría de los casos no se presenta una completa
correspondencia con los proyectos del PDM; lo cual cuestiona la efectividad de la
coordinación entre estos dos mecanismos de planeacion local. Inclusive, 4 municipios
no incluyen proyectos productivos en sus POT.

Tercero, de los municipios analizados, se encontró que los de mejor ordenamiento

territorial, fueron aquellos con una clara descripción de los usos del suelo, manejo del
tema de tenencia de la tierra y correspondencia entre el PDM y los POT. En contraste,
los municipios deficientes se caracterizaron por una mala descripción de los usos del
suelo y ausencia de los proyectos productivos. Además, se encontraron problemas en
el cumplimiento de las etapas de aprobación; por ejemplo, en dos municipios como
Ovejas y Pivijay aunque aprobaron su POT vía acuerdo municipal, lo aplicaron sin
tener la aprobación final de la CAR respectiva.

Finalmente, se descubrió que en los municipios como San Onofre, Valencia y San Juan
de Arama tienen el POT aprobado en su totalidad pero su componente rural es muy
deficiente y no incluyen proyectos productivos rurales. Este muestra la necesidad de
modificarlos si se quiere ejecutar una reforma agraria con base en el ordenamiento
territorial. En contraposición, se encontró que en San Benito Abad, a pesar de no
disponer de la aprobación de la CAR, presenta propuestas de proyectos productivos
importantes, al igual que un completo desarrollo de su componente rural. Este hecho,
una vez más plantea la necesidad de revisar los requerimientos en procesos legales de
aprobación, así como en el contenido de los componentes rurales.

C. La tenencia de la tierra en los POT

En 5 municipios se encontró el tema de la tenencia de la tierra en los POT, pero

además se identificaron iniciativas locales para incentivar su uso, la titularización o
legalización de predios y la utilización de la tierra en proyectos sociales, por ejemplo,

155
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Plantación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-1 <))

de vivienda de interés social. Los resultados son preocupantes pero, según las autoridades
locales, son la base para una intervención posterior que solucione los problemas
identificados.

1. Montelíbano

El municipio adelantó una evaluación del estado legal de los predios, tanto en la cabecera
municipal como en los corregimientos. Esto con el fin de lograr una posterior legalización
o titulación de predios rurales, como para promover futuros proyectos sociales de vivienda
rural, entre otros. El POT además de incluir la anterior evaluación propone la creación
de un banco de tierras para legalizar la situación de diversos predios, sus propietarios y
poseedores. Igualmente definieron normas básicas en el área rural para la parcelación de
tierras, como son: densidad máxima, índice de ocupación, área mínima de vivienda,
asignación de los usos del suelo autorizados clasificándolos como principales,
complementarios, condicionados o restringidos y prohibidos.

2. Valencia

El municipio adelantó un balance tanto de la composición de la propiedad de la

tierra como del estado de las tierras entregadas por el Incora. El POT reporta un
alto grado de concentración en las sabanas y bosques, muchas de ellas transformadas
en pastos. Informa sobre la tenencia de la tierra en Valencia clasificando los 3.020
predios entre propietarios (70,9%), 641 aparceros (20,1%), 187 arrendatarios (5,9%)
y otras. A pesar de lo anterior en el municipio existe una tendencia al aumento de los
predios de minifundios, en razón de la adjudicación de tierras por parte del Incora
y de algunos latifundistas a campesinos de la región. Se encontró igualmente una
completa información sobre la situación de las tierras "Incoradas", donde se muestra
que gran parte de las tierras ya fueron comercializadas y no pertenecen al beneficiario
inicial.

Esta información muestra por una parte la baja sostenibilidad de los proyectos de
reforma agraria y el interés del municipio por intervenir en una mejor utilización de
sus tierras. Igualmente esta información es muy útil para la planeación rural del
departamento en los próximos años.

3. Sucre

En este municipio el POT menciona los problemas como una alta concentración de
predios, microfundios, lo que no permite producción de subsistencia, especialmente

156
Ordenamiento territorial v reforma aeraría Pkneacion & Desarrollo XXXIV i Julio-diciembre 21 mí (139-179)

en invierno. Además, registra la existencia de viviendas construidas en áreas de alto

riesgo, déficit de vivienda social y un alto porcentaje de propietarios que no poseen
escrituras. Ante esta situación y aunque los datos sobre la tenencia y concentración de la
tierra no son completos, el POT del municipio propone la gestión de "...un programa
agresivo de titulación de tierras en el sector rural que funcione como reglamento de la
distribución de la tierra, mediante una reforma agraria ajustada" a la realidad de suelos
del municipio, es decir su calidad y uso potencial. Se plantea a su vez, la participación
de asociaciones, agremiaciones o cooperativas, con el fin de solucionar esta grave
situación en el área rural.

4. San Benito Abad

Para establecer cómo está distribuida la tenencia de la tierra urbana-rural, el POT

plasmó estadísticas catastrales de la distribución rural y urbana, por rango de superficies,
por predios y por propietarios. De acuerdo con estos rangos, el análisis parte de
cómo ésta distribución afecta el ordenamiento territorial. En la zona rural, la desigualdad
de la tenencia de la tierra, se expresa con la concentración de los predios menores a 1
hectárea en manos de 509 propietarios, lo que no permite el desarrollo económico de
cada uno de ellos. Se preguntan en el POT: ¿qué pueden producir los campesinos con
tan poca tierra? Se propone en el mismo llevar a cabo una reforma agraria de tipo
socioeconómico con fines productivos para mejorar la calidad de vida del sector
rural, encontrar la productividad con sentido competitivo y gestionar el despegue del
agro. Una de las propuestas es crear mecanismos de negociación concertada para
redistribuir las tierras, usos y aptitudes del suelo acordes con diferentes actividades
económicas y cultivos de la zona.

5. San Marcos

En el POT de este municipio se describe la mala distribución de las tierras, como la

principal problemática de la producción agropecuaria. Grandes extensiones de tierras
han estado en posesión de pocos propietarios, quienes destinan sus predios a la práctica
de la ganadería en forma extensiva. La tenencia de la tierra se convierte en un factor de
desequilibrio social en la medida en que su uso no es el mejor: las tierras ociosas son
una característica del municipio. Los pequeños propietarios practican allí un tipo de
agricultura con escasa tecnología e insumos no mejorados, lo cual resulta en bajos
rendimientos de producción (agricultura tradicional).

157
Ordenamiento territorial v reforma agraria | Plantación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2<>0.i (139-P9)

D. Complementariedad entre los PDM y los POT

1. San Marcos

Este municipio presenta una gran correspondencia entre el POT y en el PDM,

especialmente en el manejo de políticas que promueven el desempeño económico.
Entre los proyectos que desarrollan el PDM y que representan una coherencia con
lo dispuesto en el PBOT se destacan los relacionados con el fomento agropecuario.
La política de capacitación propuesta por el PDM promueve los proyectos
definidos en el PBOT que fomentan educación a través de cursos, seminarios,
talleres y asistencia técnica integral dirigidos a campesinos y a las pequeñas empresas
del área urbana.

San Marcos es un municipio sensible al manejo de las políticas macro del sector, sobre
todo las relacionadas con la producción agroindustrial. Con la apertura económica
desapareció la producción de sorgo en el municipio, por esto el PDM tiene como
objetivo crear una política de producción agropecuaria y de empleo que compense
los efectos anteriores.

2. Puerto López

Hay coherencia entre los programas del POT y lo dispuesto en el PDM. Este municipio
se considera el mejor ejemplo que cumple esta característica. La correspondencia se
puede ejemplificar en que los dos promueven actividades agropecuarias tradicionales
v el desarrollo de polos productivos junto con formas asociativas de producción de
bienes y servicios. Los dos mencionan la necesidad de que la Umata se fortalezca para
que apoye al campesino, microempresas, cooperativas rurales y urbanas. En cuanto al
tema de tierras prevé la concertación entre municipio y hacendados para alquilar terrenos
productivos en donde se desarrolle programas de agricultura y el apoyo a la producción
de las comunidades indígenas.

E. La Reforma Agraria y la gestión de sus principales actores

a nivel local

En los municipios estudiados se realizó igualmente un análisis institucional de los

principales actores y autoridades que participaron recientemente en la ejecución de los
programas de reforma agraria y se identificaron los principales conflictos existentes
entre ellos.

15S
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeacion & Desarrollo XXXI\' ¡ julio-diciembre 200.3 í'139-1"9;

1. Gobernaciones y secretarías de agrícultura

El relativo éxito de un proyecto en Montería (Córdoba), que contó con el apoyo de la

Secretaría de Agricultura7, lleva a la discusión de cuál debe ser el papel del departamento
en la reforma agraria. La experiencia de campo es contradictoria, mientras en Córdoba
y en menor medida en Magdalena se encuentra un apoyo a estos procesos, en los
otros dos departamentos no se evidenció mayor interés. En todo caso la participación
no debería ser voluntad de las autoridades departamentales. Por esto, se propone que
estas secretarías apoyen la articulación de los proyectos de reforma agraria con las
cadenas agropecuarias del departamento y en especial con los gremios del sector, para
lo cual es necesario que este nivel de gobierno cruce los esfuerzos con las instancias
regionales del Incoder.

2. Predial

El cobro del impuesto predial por parte de las autoridades locales es una herramienta
central en la gestión municipal. En los municipios visitados se encontró que dicho
impuesto se cobra en todos los predios tanto urbanos como rurales. Esto es un avance
frente a la situación de hace algunos años, cuando la gestión tributaria del municipio se
concentraba básicamente en la cabecera municipal. Sin embargo, el actual cobro a los
predios rurales tiene algunos problemas: primero, el avalúo es muy bajo y, con frecuencia,
desactualizado por la falta de financiamiento para ello. Este punto es preocupante,
pues la actualización de un catastro puede costar entre $100 y SI 25 millones equivalente
al 30% de los ingresos corrientes en un año. Aunque se conoce que la actualización
representa un aumento de la tributación en el largo plazo, el esfuerzo es alto y no todos
los alcaldes están en capacidad de efectuar esa inversión.

3. Unidades Municipales de Asistencia Técnica (Umata)

En algunos municipios se encontró que el trabajo de las Umata es bien reconocido

por los beneficiarios de la reforma agraria. Reconocen no sólo su actividad básica de
asistencia técnica, sino su apoyo en otros programas como proyectos productivos y
de reforma agraria. Así mismo, dos alcaldes manifestaron que entre sus prioridades se
encuentra el apoyo de estas unidades al desarrollo de los proyectos productivos del

Este es el proyecto de reforma agraria de la finca "La Duda de los Llantos" apoyado por la Secretaría de
Agricultura de Córdoba. Este predio, fue entregado hace unos 4 años, sus beneficiarios cuentan con
diversas formas de apoyo a través de proyectos de inversión específicos como son la construcción de una
carretera, la extensión del servicio eléctrico, programas de asistencia técnica, programas de producción para
la seguridad alimentaria y apoyo a la comercialización de lo producido por medio de contratos foniard a
través de la Bolsa Nacional Agropecuaria.

159
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación &c Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

municipio. Sin embargo, parte de estos proyectos no incluyen a campesinos sin tierra y
su gestión se concentra en la sostenibilidad económica de los proyectos. En Fuente de
Oro, tanto beneficiarios como funcionarios manifestaron que durante el proceso de
gestión de los proyectos del Incora en los últimos años los funcionarios de las Umata
se convirtieron en los líderes locales de dichos proyectos. Es decir, se convirtió en una
unidad de gestión de la reforma agraria, lo cual muestra que las Umata tienen gran
flexibilidad y pueden, siempre y cuando cuenten con el apoyo del alcalde, liderar la
reforma agraria.

4. Corporaciones Autónomas Regionales (CAR)

En el proceso de aprobación de los POT, desde su mismo diseño, se presenta un gran

sesgo ambientalista. Las CAR, por su misma naturaleza, se concentran en las
características ambientales del ordenamiento propuesto y sólo analizan si el componente
rural y los proyectos productivos rurales son consistentes con el ordenamiento ambiental.
Este sesgo ambiental genera además un conflicto de intereses con proyectos de reforma
agraria. Por ejemplo, en cinco municipios se encontró que tierras anteriormente
"Incoradas" quedaron en zonas de protección ambiental, en zonas inundables o con
suelos no aptos para la producción agrícola o de mala calidad en comparación con
otras zonas del mismo municipio. Esta situación requiere solución para que sus
beneficiarios puedan desarrollar proyectos productivos.

Por último, se encontró que hay preocupación generalizada por la lentitud de las CAR
en la aprobación de los planes de ordenamiento. Los tiempos de aprobación en esta
instancia varían entre 6 meses y un año, en promedio, para la modificación y aprobación
de los POT. Esto hizo que varios municipios como los de Pivijay y San Marcos
aprobaran en el nivel local su POT y procedieran ejecutarlo sin tener aún la aprobación
de las CAR.

5. Incora

Pese a los esfuerzos de la Ley 160 de 1994 encaminados a ampliar el espacio de

participación institucional, en los municipios visitados la ejecución del programa de
reforma agraria ha sido liderada por el Incora y sus regionales8. Como ya se expresó,
lo que operó fue un esquema centralista, con una coordinación y participación
institucional restrictiva y socialmente costosa, pues el resultado es que la mayoría de los

La Ley 160 de 1994, permite la participación de nuevos agentes para mejorar la gestión del Estado. También,
busca la disminución de los costos de transacción a partir de la intervención de las entidades territoriales
y de comunidades campesinas demandantes de tierras.

160
Ordenamiento territorial y reforma agraria ! Planeacion & Desarrollo XXX1Y | Julio-diciembre 2liü3 (139-1 ')<

predios comprados presentan problemas de legalidad respecto a la propiedad, alto

grado de abandono o deserción de las familias inicialmente beneficiadas.

En los procesos de reforma agraria, el Estado, a través del Incora, se transforma en

una agencia asistencialista. Los pasos siguientes al proceso de redistribución de activos
(tierra, agua e infraestructura) a las comunidades no son determinantes en el desarrollo
de la política. La sola entrega de tierra no genera un impacto real en la redistribución
del ingreso. El esquema de participación institucional es restrictivo, ya que el nivel de
concertación es bajo. Muy pocas veces se ha tenido en cuenta actores como el municipio,
la Umata, el departamento y los gremios. A las entidades territoriales, en especial a los
municipios, se les excluye de los procesos de focalización, selección de beneficiarios,
identificación, formulación y evaluación de los proyectos. En pocas oportunidades, la
autoridad local actuó con liderazgo en los procesos de reforma agraria, en los demás,
el gobierno local y el departamental se movilizaban a partir de las convocatorias del
Incora, limitando su actividad al apoyo logístico durante el proceso de selección,
aprobación y compra de la tierra.

Por otra parte, si se "forzó" muchas veces a que los beneficiarios recibieran tierras de
mala calidad, con los problemas encontrados, debe por lo menos buscarse la solución
a estos problemas creados por la mala gestión del Incora. Una posibilidad es que los
municipios gestionen un canje de suelos de protección ambiental por otros en el área,
por ejemplo zonas baldías propiedad del municipio o que se compense a los
beneficiarios que en definitiva se perjudicaron con el proyecto de reforma agraria. Así
mismo, se debe evaluar el reemplazo o mejor compensación a los beneficiarios de
zonas no aptas y darles tierras en zonas aptas de acuerdo con el POT. Al respecto, el
Incoder debe ser muy flexible en la gestión de estos problemas heredados por el
anterior Instituto. Estos conflictos manifiestan la mala calidad de la planificación por
parte del Incora y la mala gestión de sus funcionarios al comprar las tierras en zonas no
aptas y a precios más altos que los del mercado. Para evitar futuros inconvenientes, se
debe consultar el POT, evaluando su habilidad de definir suelos de reforma agraria y
sólo comprar aquellas tierras aptas para la actividad agropecuaria.

Adicionalmente, se deben incorporar los beneficiarios al proceso de selección de tierras

ya que su participación ha demostrado ser valiosa. Inclusive en un municipio se
compraron otras fincas y la organización campesina asesoró a nuevos beneficiarios.

En la selección de beneficiarios no se tomaron en cuenta algunas variables socioculturales

que impidieron consolidar las asociaciones. Se redistribuyeron tierras a grupos de
personas provenientes de diferentes sitios y sin confirmar su vocación agropecuaria.
Sin embargo, las asociaciones se han fortalecido en donde existe una ONG de apoyo.

161
Ordenamiento territorial \ retorma agraria j Planeación & Desarrollo XXXIY | |ulio-diciembrc 2iK>3 (139-179)

Por último, el problema de la deserción o abandono de las tierras es uno de los más
reiterados en los predios entregados por el Incora y pone en cuestionamiento la
sostenibilidad de la reforma agraria. En un proyecto tipo o promedio con 30 a 50
beneficiarios, el abandono de sólo algunos de ellos hace que en efecto no se les pueda
titularizar o entregar el predio en forma individual a los restantes (lo que igualmente
sucede con el atraso en los pagos de los créditos para la compra de la tierra). Hasta el
momento, el papel del municipio en resolver esta indefinición, ha sido limitado, pero un
adecuado diagnóstico en el POT se puede concretar en un plan de acción en el PDM.
Lo anterior requerirá del apoyo del Incoder (la Caja Agraria en liquidación en caso de
créditos asociativos) para resolver los problemas de tenencia en los predios y que el
municipio pueda proceder a iniciar un proyecto productivo en el predio.

IV. I Propuesta de gestión para un nuevo programa de

reforma agraria

Hay POT buenos y malos. Los primeros son muy útiles, pues son referencia obligada
para la corrección o mejoría de los restantes. Un POT adecuado debe tener estas
características: cartografía, usos del suelo definidos, concordancia con el PDM, incluir
el tema de la tendencia de la tierra y proyectos productivos a nivel rural. Se encontró
que los mejores POT fueron aquellos que recibieron apoyos de entidades externas
como ONG y universidades. Los alcaldes y otros funcionarios reconocieron la
importancia del POT como un mecanismo de planeación eficiente que relaciona el
uso de la tierra y la reforma agraria. El desarrollo de proyectos productivos, así como
el conocimiento de la estructura de la tenencia de la tierra en los municipios son una
base importante a través de la cual se pueden formar los criterios básicos alrededor de
los cuales deben tejerse la política de reforma agraria.

El marcado acento o sesgo ambiental es susceptible de corregirse, si se implementa el

uso del Decreto 932 de 2000; a través de este recurso, se podrá exigir revisiones
extraordinarias, según lo dispuesto en su artículo 49. En este caso se podría plantear la

Este establece que "Cuando existan razones de excepcional interés público, o de tuerza mayor o caso
fortuito que exijan la adaptación del Plan de ordenamiento territorial. Hl Alcalde podrá iniciar en cualquier
momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus contenidos"

162
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV j Julio-diciembre 2003 (139-179)

reestructuración del POT para que involucre proyectos que protejan el área rural y
promuevan su desarrollo.

A. Incentivos a la elaboración de buenos POT

El desarrollo económico local es la base para una buena función pública, a mayor
actividad económica menor desempleo, lo que permite aumentar a largo plazo la
base tributaria local y crear mayor armonía entre el desarrollo de las zonas urbanas
y las rurales. Estos objetivos sólo se pueden cumplir con un acercamiento espacial y
territorial del municipio. La definición de los usos del suelo y la priorización de las
actividades permitidas en cada uno de ellos muestran las potencialidades económicas
del municipio y entre ellas las que pueden utilizarse para reforma agraria. Por último,
el desarrollo de proyectos productivos y, a la vez, de reforma agraria en las zonas
rurales y su integralidad con el resto de la política social permiten igualmente atacar
el problema de la pobreza en el campo de una forma igualmente integral. Como tal,
la dimensión espacial es una forma alternativa a la tradicional visión sectorial para
planificar su desarrollo que requiere concordancia entre el proceso de descentralización
y las políticas de desarrollo local. Sin embargo, hay que tener en cuenta que el tema
de la reforma agraria no es prioritario para los mandatarios locales, lo cual se explica
por varias razones. En primer lugar, la rigidez del gasto financiado con transferencias
del nivel nacional no permite que una vez atendidos los sectores prioritarios quede
margen de acción para otros programas como la reforma agraria. En segundo
lugar, los procesos centralizados de reforma agraria y la falta de incentivos orientados
a la acción de las autoridades territoriales, hacen que el tema no sea tomado en
cuenta por las instancias de planeación local.

Se llegó a la conclusión que la mejor manera de evaluar la ejecución de lo dispuesto

en la Ley 388 de 199710 de ordenamiento territorial, en cuanto al componente
rural con miras a aplicar una futura reforma agraria, es evaluar el cumplimiento de
los cinco indicadores utilizados en la evaluación de los POT. Estos se presentan a
continuación con su justificación en el Cuadro 5.

111 Al igual que por lo dispuesto en la Ley 507 de 1999 modificadora de la Ley 388 de 1997.

163
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Cuadro 5

Requisitos de un POT para ejecutar la reforma agraria desde el nivel local

Requisitos Justificación

Esquema claro y definido de los usos del
suelo que abarque los siguientes puntos:
• Descripción detallada de los tipos y clases
de suelo existentes en el municipio:
clasificación de suelos.
• Descripción de la aptitud y zonificación
del suelo rural según la actividad
económica: usos potenciales del suelo.
• Delimitación de usos principales,
complementarios, prohibidos, restringidos
según uso económico del suelo rural.
Esta es la base de todo proyecto productivo,
ya que el conocimiento de los usos del suelo
permite distinguir las tierras aptas para
implantar diferentes tipos de cultivos o
actividades económicas, por tanto el éxito
o fracaso de la actividad agropecuaria radica
en buena parte en la destinación de
actividades económicas o ambientales que
se dé al suelo.

Adecuado sistema cartográfico que permita Permite el conocimiento de las potencialida

distinguir los usos del suelo rural.
des del suelo y por ende de las actividades
aptas para cada uso del suelo. De tal forma
que, si no se posee una adecuada cartografía,
se está expuesto a la incertidumbre de
explotar tierras que pueden ser infértiles o
inhabilitadas para ciertas actividades.

Objetivo estratégico en lo rural que Básico para garantizar la subsistencia y

promueva el desarrollo productivo con los apoyo del agro en el país.
siguientes puntos:

• Desarrollo de cadenas productivas en

cualquier área.

• Programas de producción y diversifi-

cación de cultivos.

• Programas de capacitación y asistencia

técnica integral para los campesinos.

• Programas que impulsen y fortalezcan la

comercialización de productos.

Correspondencia entre los proyectos rurales Elemento mínimo de concordancia entre

planteados en el PDM y en el POT. el proceso de planeación de un territorio.

Manejo y tratamiento de la tenencia de la tierra A partir del conocimiento sobre manejo y

o del sistema de tierras entregadas por el Incora la situación actual de las tierras y en especial
con las siguientes características mínimas: de las "Incoradas", se hace posible una
mayor perspectiva de las necesidades del
• Descripción de la situación de tenencia
área rural y de las posibles medidas que se
actual de tierras.
pueden adoptar para promover el desarrollo
• Políticas de solución ante el conflicto
de esta área y una mejor distribución de la
existente en los municipios sobre el
tierra.
manejo de la tenencia de la tierra.

164
Ordenamiento territorial y reforma agraria ] Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Son varias las razones por las cuales los mecanismos de ordenamiento pueden ser el eje
principal para plantear una reforma agraria. Los POT, no sólo generan ordenamiento per
se, sino también pueden constituirse en un modelo productivo que de manera más sencilla
y eficaz permita respaldar procesos y proyectos de reforma agraria debido a que:

• La estructura de los mecanismos de ordenamiento territorial permite fijar metas y

establecer proyectos que imponen implícitamente la adopción o seguimiento de
éstos en los PDM, lo cual promueve continuidad en los procesos y obliga a ejecutar
programas rurales inclusive de reforma agraria.

• Los mecanismos de ordenamiento territorial, al ser de largo plazo, fortalecen los

procesos de desarrollo, aseguran continuidad y generan mayor certeza y confianza
en los que se beneficien de estos programas.

• La obligatoriedad de establecer los usos y la zonificación de la tierra, en los POT,

aseguran que las tierras que sean destinadas a los programas de reforma agraria
sean de buena calidad. De tal forma, estos mecanismos de ordenamiento del
territorio se constituyen en un elemento objetivo que permite comprar tierras
adecuadas.

• La incorporación del componente rural en los mecanismos de ordenamiento

territorial, fomenta la generación de proyectos dirigidos al sector agropecuario. A
pesar del sesgo ambiental, la Ley 388 de 1997 permite su modificación y los alcaldes
cuentan con la posibilidad de reestructurar o modificar los POT.

Los POT, se constituyen en un modelo e instrumento para hacer más sólida la política
de reforma agraria en el país, porque en la elaboración del POT se produce una
importante participación de la población, lo cual facilita que el mismo municipio sea
quien elija la base de su desarrollo rural, creando así una reforma agraria integral y
participativa. Los mecanismos de ordenamiento fortalecen la lógica de descentralización,
ya que permiten que el municipio sea un ente autónomo de su desarrollo y le dan
carácter de espacio productivo. Así, el ordenamiento territorial es el medio más útil
para armonizar los planes y proyectos a nivel municipal, departamental y nacional,
además de armonizar proyectos del mismo PDM.

B. Modelo de gestión

A continuación, se muestra un modelo de gestión para la reforma agraria, se da una

justificación y se presenta en detalle la participación de cada uno de los actores en este
proceso. Este nuevo modelo de gestión tiene retos importantes en todos los niveles de
gobierno y especialmente en el local.

165
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Antes de describir las fases del proceso para ejecución de los programas de reforma
agraria, se debe mencionar que esta propuesta consulta experiencias positivas y fallidas
de ejecución de programas nacionales con énfasis en el nivel local. De los primeros, se
aprende las experiencias positivas y de los segundos se trata de no repetir sus errores.
Así, del Sistema Nacional de Transferencia Agropecuaria (SINTAP) se tienen en cuenta
los pasos o procedimientos para la calificación y selección de proyectos presentados
desde lo local. Así mismo, se consideran algunos elementos de la metodología diseñada
para la asignación de recursos por departamentos en el nivel central, tal y como se hizo
en su momento en los fondos de cofinanciación (la conocida Matriz Regional de
Recursos) o con los programas sociales de la Red de Solidaridad Social que efectuó un
proceso muy similar, transparente y exitoso.

1. Nivel municipal

Los municipios están en mejor capacidad de seleccionar beneficiarios. El Concejo Municipal

de Desarrollo Rural (CMDR) o la Umata, pueden establecer, mejor que un organismo
central o regional, los criterios de selección de estos como, por ejemplo, tiempo en el
municipio, que sea o no desplazado, que esté inscrito en el Sisbén y que viva en la zona rural,
entre otros. Adicionalmente, los municipios pueden definir las tierras objeto de reforma
agraria y, a su vez, limitar aquellas que no lo son. Con la Umata y/o la secretaria del sector
y con la información de un buen POT, se garantiza que las tierras entregadas sean aptas
para actividades agropecuarias. Así mismo, el nivel local puede ser un facilitador del proceso
de negociación voluntaria y puede impulsar proyectos productivos.

Por otra parte, se debe adelantar el proceso de revisión de los POT y la verificación de
concordancia entre éste último y el catastro para establecer cuáles son las tierras aptas,
según sus capacidades físicas y económicas, que podrían ser destinadas para reforma
agraria. Igualmente, el municipio estaría a cargo junto con las organizaciones sociales
del municipio del diseño de proyectos, lo que garantiza participación y pluralidad en el
proceso. Finalmente, los proyectos serían presentados ante el comité de aprobación
de proyectos del Incoder regional respectivo.

Cabe destacar que los proyectos deben ser procesos voluntarios y por tanto la demanda
de cada municipio debe ser de iniciativa local, al tiempo que el nivel nacional sólo debe
incentivar su participación. Por ejemplo, a través de otorgarle un peso muy alto a la
participación de los municipios en la calificación de los proyectos, mediante decisiones
como participación con recursos directos, mejora en el recaudo predial y en avalúo
catastral o por la identificación de proyectos en fincas de alta calidad y a muy bajo
precio, entre otros. Sería importante la actualización del catastro, la cual debería ser
obligatoria en todos los municipios para adelantar reforma agraria y su posible
financiación con recursos de las transferencias nacionales.

166
Ordenamiento territorial eforma agraria j Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139479)
Flujo de recursos y competencias por niveles de gobierno
Local
X
Productos
*Provectos integraics de
reforma agraria:
-Sostenibilidad económica
-Componente social
*Modificación de POT de set
necesario
\ 1
Local
Funciones principales
*Sclección de tierras (POT)
^Selección de beneficiarios
♦Apoyo desde las Umatas
* Administración de recursos
i
Otras funciones
*Compra, titulación v
recepción de tierras (así
como de aquellas de
extinción de dominio)
*Concertación con
propietarios y gremios del
sector para cumplir con la
compra, titulación y
recepción de tierras
\ \
Gerencia de recursos $
*Recibc dinero una vez^
aprobado el provecto integral
Gráfico 1
Niveles de Gobierno
Departamental Nacional
Productos Productos
♦Recursos y tierras
*Obtener recursos por
provectos *Asignación de dinero
^Políticas de reforma agraria
1
Departamental Nacional
Funciones principales Funciones principales
—►
+Comité de aprobación de MAGDR/Incoder/DNP:
provectos - Política de reforma agraria
* Miembros: Incoder, expertos -Asignación regional de recursos
(rotatorio), universidades, -Fi¡ar criterios socioeconómicos
secretarías de agricultura -Fijar criterios sectoriales
1
Otras funciones
1
Otras funciones
^Solicitud de tierras de extinción
*Hstablecer un Incoder regiona
de dominio
que logre generar procesos de
*Incoder deberá expropiar
concertación entre gremios.
tierras, además de desarrollar un
*Kste nivel de gobierno debe
esquema como el usado en los
ser el de concertación entre-
años 60's
gremios y departamentos
*Dcberá fortalecer los
mecanismos de comercialización
de productos
\
Gerencia de recursos $ Gerencia de recursos $
•c
r *No administra directamente
* Aprueba desembolso
*Contratar administración
£
u delegada para la administración
*Selección de provectos
c
*VÍsto bueno
de recursos
167
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

2. Nivel departamental

El nivel departamental, aparte de la aprobación de los proyectos a través del Incoder

seccional, estaría encargado de la asesoraría a las Umata, con mecanismos de apoyo
técnico e información socioeconómica en cada municipio, a través de bases de datos
que incorporan diversa fuentes como el Igac, Incoder (Incora), PMD, PND, etc. De
igual manera, cumpliría funciones de supervisión de desembolsos de dinero,
comercialización de productos y coordinación de proyectos intermunicipales, además
de fortalecer las cadenas productivas que promuevan la producción agropecuaria y
fortalezcan la comercialización.

3. Nivel nacional

El nivel nacional estaría encargado de la financiación de los proyectos a través de la

creación de un Fondo de Recursos, que fijaría techos por regiones según población rural
o sin tierra, de tal forma que determinaría las condiciones para la financiación de los
proyectos. A su vez, el nivel nacional definiría las reglas de juego del proceso a través de
lincamientos legales y de política económica de orden y cumplimiento nacional, como
los criterios de calificación de los municipios que deberán ser beneficiados con las políticas
de reforma agraria, recursos legales del Decreto 932 de 2002 y las posibles modificaciones
que puedan hacerse a la Ley 388 de 1997, entre otros.

Por último se debe mencionar que la experiencia en la ejecución de programas sociales

debe tenerse muy en cuenta en todo programa de reforma agraria. En primer lugar,
hay que reconocer que no todos los municipios pueden ser atendidos en el primer año,
por lo tanto el programa debe realizarse por fases. En segundo lugar, esta metodología
de asignación de recursos e identificación de proyectos se entiende como que debería
efectuarse anualmente; sin embargo, esto no es lo más recomendable. Es muy posible
que la demanda inicial supere la oferta del primer año, por lo que algunos de esos
proyectos se ejecutarían en los años siguientes. Y por último, de las fases anteriores del
Incora, hay problemas muy grandes, relacionados con beneficiarios por el
incumplimiento de los pagos, por abandono de la tierra y porque en definitiva el nivel
de titulación de la tierra es muy bajo. Por tanto, hay que entrar a solucionar "esa deuda
o gestión" pendiente que debe ser asumida por el Incoder.

Para el nivel de Gobierno Nacional, el cierre del Incora y la creación del Incoder
obligan necesariamente a pensar en cuáles deben ser las condiciones apropiadas para la
relación entre el nivel central y el municipal en la ejecución de los proyectos de reforma
agraria. En la medida en que los proyectos sean orientados desde la demanda, es decir
desde el municipio, el papel del nuevo ente nacional debería concentrarse en:

168
 Ordenamiento territorial y reforma agraria | Plancación & Desarrollo XXXIV j Julio-diciembre 2003 (139479)

• Identificar las fuentes de recursos para el financiamiento de la reforma agraria. Las

primeras de ellas son las tradicionales del Presupuesto Nacional pero igualmente se
deberían explorar nuevas alternativas de fondos internacionales o tierras incautadas
por el Gobierno, entre otros.

• En forma complementaria se propone que los recursos no sean administrados

directamente por el Incoder, sino a través de administradoras de recursos por
ejemplo encargos fiduciarios.

• Definición de las reglas del juego en reforma agraria por parte del Incoder. Por
ejemplo, debe diseñar las reglas o procedimientos que deben cumplir los municipios
para la presentación de los proyectos de reforma agraria en temas como: el
ordenamiento territorial mínimo para la selección de los predios, reglas del juego
para la selección de beneficiarios (complementariedad con salud y educación), la
integralidad de los proyectos con la política social y garantías mínimas para su
sostenibilidad económica.

• Igualmente el Incoder debe encargase de la información/difusión de la política y

del programa (recursos, banco de tierras, sistemas de información, metodologías)
y de la capacitación en el nivel local de este mismo. Ésta puede ser contratada con
universidades u organizaciones no gubernamentales.

• El Incoder debe ser el encargado directo de controlar el desarrollo del programa.

Esto significa seguimiento y monitoreo dinámico que permita ajustar la política y el
programa sobre la marcha.

El gran reto en este caso es adecuar las regionales del Incoder a estas nuevas tareas y
además que las mismas sean complementarias con los otros programas a cargo del
nuevo Instituto que, por su naturaleza, son muy distintos en su operación y que no
necesariamente deben ejecutarse desde el nivel local. Todo lo anterior porque la
experiencia de años atrás, en la cual la dinámica municipal estaba supeditada a entes del
nivel nacional, en definitiva no fue la mejor. La dependencia que se generó hizo que los
municipios no tomaran conciencia de su propia necesidad de desarrollo y no participaran
o adquirieran compromiso con los proyectos.

Se debe reconocer además, que la propuesta es producto de una reflexión de las

metodologías utilizadas para la ejecución de los recursos públicos y que la misma debe
cumplir algunas condiciones específicas identificadas en los proyectos ejecutados por
el Incora. Los recursos se asignan globalmente en el nivel nacional y no por proyectos
en esta instancia. A su vez, la asignación de recursos debe adelantarse sobre la base de
tres tipos de criterios: técnicos y socioeconómicos, lo más alejado posible de influencias
políticas y, como tercer criterio, incentivos al esfuerzo financiero local. Los recursos no

169
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

pueden ser asignados por el Incoder, esto para evitar experiencias muy negativas como
las del Incora en años anteriores. El Incoder en las regiones debe jugar un papel activo
en la asistencia técnica, la concertación con otros actores y participar en la aprobación
de los proyectos. El nivel local sólo puede decidir en la focalización de tierras y
beneficiarios, bajo unos criterios generales y en el cumplimiento de algunas tareas o
requisitos específicos como: que los proyectos sean integrales (sostenibles y con
componente social) y que sean concordantes con lo estipulado en el POT (tierras de
buena calidad y de uso adecuado para la explotación agrícola). El nivel departamental
debe coordinar las decisiones del nivel nacional (asignación de recursos con las demandas
por proyectos del nivel local). Además, en este nivel, los que seleccionan los proyectos
deben ser técnicos especializados, tal y como se hizo en el SINTAP con sus comités
regionales de expertos.

El Gráfico 1, nos muestra el flujo de decisiones de recursos, proyectos y competencias

de cada nivel de gobierno. Las flechas delgadas son los flujos de recursos y proyectos.
A su vez el Anexo 1, que es complementario del gráfico anterior, nos muestra las
actividades y funciones que debe ejecutar cada entidad así como las características
centrales de dichas funciones.

V. I Conclusiones

El proceso de descentralización en el país se diseñó como una herramienta de

fortalecimiento a los entes territoriales para responder a los retos y demandas de la
ciudadanía por más y mejores servicios de manera más eficiente y equitativa, además de
constituirse en un proceso de direccionamiento hacia la autofinanciación del gasto en los
diferentes niveles de gobierno. Desde la Constitución Nacional de 1991, hay una profusa
legislación sectorial que le asigna funciones a los municipios y que igualmente "redirecciona"
los recursos de las transferencias. Por otra parte, bajo diversos estudios realizados por la
Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda (DAF), se ha podido comprobar
que los entes municipales han sido el nivel de gobierno que mejor ha cumplido con el
ajuste fiscal y de provisión de infraestructura social, por tanto se puede prever que es el
mejor nivel para emprender programas sociales como la reforma agraria.

Para el sector rural, el nivel municipal se podría considerar como el frente más efectivo
para emprender proyectos relacionados con la tenencia de tierras, así como para la
gestión de proyectos productivos en el ente municipal. En este caso sería muy

170
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

importante considerar las Umata como unidades de ejecución y los CMDR como
espacios de concertación, decisión y control para la reforma agraria.

El municipio, al ser eje de los procesos de reforma agraria puede minimizar las
posibilidades de generación de burocracia y corrupción. Por otra parte, tanto a nivel
político como administrativo, se haría más fácil la elaboración de los proyectos, ya que
serían estructurados por demanda de la población y bajo coordinación de los CDMR,
de las alcaldías y con la asistencia técnica de la Umata, lo que permite que los proyectos
sean hechos a la medida de cada necesidad. El POT es además, la herramienta espacial
que ubica adecuadamente estos proyectos en su entorno. Bajo este esquema, se presenta
una propuesta en la cual el nivel municipal, sería el encargado de la función principal, la
administración y diseño de los proyectos relacionados con reforma agraria. De tal
manera que tendría que establecerse una articulación entre las diferentes instituciones
municipales; alcaldías, CMDR, Umata, organizaciones sociales del municipio y las
secretarías de agricultura municipales.

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Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Anexo 1

Propuesta de implementación de la reforma agraria

Nivel de gobierno Actividades y funciones Características

Nacional

Incoder • Reglas de juego rural que implican

ordenamiento territorial, componente
rural que implique proyectos
productivos y usos y aptitudes del suelo
debidamente definidas en los POT.

• Creación de Fondo de Recursos Similar a los de cofinan-

• Fija techos por regiones según
población rural o sin tierra de tal forma
que se constituya en una condición
j para la financiación de los proyectos.
• No permitirá la condonación de tierra
pero sí se establecerá la adquisición
de tierra con descuento.
ciación con administración
contratada (funcionaría de
manera similar a Forec o al
Fonpet, fondo del pasivo
pensional territorial)

• Definición fases del proyecto Fase 1: Solución proyectos

Incora

Fase 2: Proyectos prioritarios

con criterio técnico

Fase 3: Criterios técnicos y

regionales.

Ministerio de • Realizar capacitación y puesta en

Agricultura y marcha del programa.

Desarrollo Rural
• Seguimiento y monitoreo permanente

DNP e Incoder I • Diseño de politicas de reforma agraria, Incluye metodologías para

con base en lo dispuesto en la Ley 388 incorporar reforma agraria en
de 1997 y el Decreto 932 de 2002, que POT, principalmente vía
abre paso a la modificación de los POT. Decreto 932 de 2002.

• Calificación técnica de los municipios • Criterios técnicos : Vocación

beneficiados agrícola, tamaño de tierras,

uso y calidad de suelos.
Tendrá un peso de 10% en
i
la calificación total.

• Criterios sociales : Concen

tración de la tierra, Gini,
| pobreza, ruralidad, NBI, %
de tierras "Incoradas".
Tendrá un peso de 10% en
la calificación total.

172
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV j Julio-diciembre 2003 (139-179)

Anexo 1 (Continuación)

Propuesta de implementación de la reforma agraria

; Nivel de gobierno Actividades y funciones Características

I • Criterios de incentivos al
esfuerzo local: basados en el
i grado de contribución de
! predial y avalúo rural.
; Tendrá un peso de 80% en
la calificación total, con el
I fin de evitar altas deman-
| das de proyectos de bajo
i impacto. No deben incluirse
í todos los municipios, éstos
serán atendidos por fases.

Departamenal

Nivel encargado de la aprobación de • Miembros: gremios, centros

proyectos, generación de cadenas de investigación, universi
productivas y gremios y supervisión de la dades, panel de expertos
adecuada destinación de dineros. (similar al SINTAP /
convocatoria abierta y
renovación. No partici
pación política)

• Se requerirá que los

proyectos sean sencillos,
con el fin de minimizar
riesgos de incumplimiento
y evitar formulaciones
deficientes.

Incoder-Seccional • Creación comité de aprobación de No podrán manejar recursos,

proyectos únicamente manejo técnico.

• Recepción y aprobación de proyectos

integrales

• Supervisión de los desembolsos y

control de la calidad de los proyectos

• Prestar asesoría a los municipios Armonizar las siguientes

(Umata) fuentes: Igac, POT, PMD,
Incora y otros institutos y
• Sistemas de información financiados caracterización socioeconó
por el nivel departamental mica por municipio.

173
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Anexo 1 (Continuación)

Propuesta de implementación de la reforma agraria

Nivel de gobierno Actividades y funciones Características

Secretaría de Agricultura • Coordinación de proyectos de reforma

agraria con cadenas productivas y
gremios de la producción

! • Coordinación de proyectos inter-

municipales

• Apoyo a la comercialización Serán de carácter voluntario

y por demanda para cada
municipio.

Municipal

| Nivel encargado de la administración de Debe garantizarse que la

proyectos de reforma agraria alcaldía no maneje recursos

Alcaldía • Presentación de poyectos

• Titulación

• Coordinación de proyectos integrales que

I deberán ser diseñados por cada municipio.
• Apoyo al proceso de negociación
voluntaria (propietarios - beneficiarios).

• Apoyo en la financiación de proyectos

j • Reactivación y mejoramiento de la
infraestructura rural.

Organizaciones • Recibirá los bienes que serán entregados

sociales \ por el Estado.

CMDR i Diseño de proyectos Deben ser voluntarias

Posibilidad de titulación
individual
• Establecerá criterios para la calificación
j de los beneficiarios

! • Participación en elaboración de
| proyectos

| • Ejercerá control social

• Debe tener representación veredal

• Validación y difusión POT

• Uso del suelo

| • Ambiental

174
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Anexo 1 (Continuación)

Propuesta de Ímplementación de la reforma agraria

Nivel de gobierno Actividades y fundones

Umata • Asistencia técnica inicial a los proyectos

y a los beneficiarios

• Calificación de POT según ciertos

criterios

CMDR-Umata • Realizará una calificación de tierras para

ser destinadas a reforma agraria.

Planeación-Agricultura- • Selección de tierras y beneficiarios

Umata

• Revisión de los POT

• Revisión técnica de los proyectos

• Coordinación ordenamiento territorial

con impuesto predial.

175
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Anexo 2

Mecanismos para modificar la Ley 388-(Decreto 932 de 2002)

Articulo Io. Revisión del plan de ordenamiento territorial.- En desarrollo de lo

dispuesto en el artículo 28 de la Ley 388 de 1997, se entenderá por revisión
del Plan de Ordenamiento Territorial la reconsideración general o parcial de
sus objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones
y normas que, como consecuencia del seguimiento y evaluación de su
implementación frente a la evolución de las principales características del
ordenamiento físico-territorial del municipio o distrito, suponga la
reformulación completa del correspondiente Plan, o la actualización o ajuste
de sus contenidos de corto, mediano o largo plazo.

Serán objeto de estudio y análisis los ajustes y revisiones que, en desarrollo de

sus funciones, proponga el Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial
conforme a lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 388 de 1997; así como
aquellas que resultaren de la concertación entre las autoridades competentes
que hacen parte de los Comités de Integración Territorial de que trata la Ley
614 de 2000. La modificación excepcional de estas normas se sujetará en
todo a las previsiones vigentes en el Plan de Ordenamiento Territorial, de
acuerdo con la jerarquía de prevalencia de los componentes, contenidos y
demás normas urbanísticas que lo integran.

Artículo 3o. Términoparaproponer la revisión.- Corresponderá a la administración

municipal del periodo inmediatamente siguiente adelantar los demás estudios
y los trámites de concertación interinstitucional y de consulta ciudadana, con
fines a la aprobación de la revisión general o parcial del Plan. En el caso de la
revisión extraordinaria, regulada en el artículo 4° del presente decreto, el Alcalde
municipal ó distrital podrá iniciar, en cualquier momento, el proceso de revisión
del Plan o de alguno de sus contenidos, previa comprobación y demostración
de las circunstancias que dan lugar a la misma.

Artículo 4o. Revisiones extraordinarias.- Cuando razones de excepcional interés

público, o de fuerza mayor o caso fortuito exijan la adaptación del Plan de
Ordenamiento Territorial, el Alcalde municipal o distrital podrá iniciar en
cualquier momento el proceso de revisión del Plan o de alguno de sus

176
Ordenamiento territorial y reforma agraria | Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Anexo 2 (Continuación)

Mecanismos para modificar la Ley 388-(Decreto 932 de 2002)

contenidos. Serán circunstancias de excepcional interés público o de fuerza

mayor o caso fortuito que justifiquen la revisión del Plan de Ordenamiento:

a. La declaratoria de desastre o calamidad pública, de que tratan los artículos

18 y 48 del Decreto Ley 919 de 1989 por la ocurrencia súbita de desastres
de origen natural o antrópico.

b. Los resultados de estudios técnicos detallados sobre amenazas, riesgos y

vulnerabilidad que justifiquen el aumento o establecimiento de nuevas áreas
de riesgo no mitigable y otras condiciones de restricción diferentes a las
originalmente adoptadas en el Plan de Ordenamiento Territorial vigente.

Artículo 5o. Procedimiento para aprobarj adoptar las revisiones.- Todo proyecto de
revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o de sus contenidos se someterá
a los mismos trámites de concertación, consulta y aprobación previstos en los
artículos 24, 25 y 26 de la Ley 388 de 1997 en concordancia con la Ley 507 de
1999. En todo caso, antes de iniciar los trámites de revisión se deberá contar con
el concepto del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial sobre la materia.

Artículo 6o. Adopción por decreto.- Transcurridos sesenta (60) días desde la
presentación del proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento Territorial o
de alguno de sus contenidos al Concejo municipal o distrital sin que éste la
adopte, el Alcalde podrá adoptarla por decreto.

Artículo 7o. Documentos.- El proyecto de revisión del Plan de Ordenamiento

Territorial o de alguno de sus contenidos deberá acompañarse, por lo menos,
de los siguientes documentos y estudios técnicos:

a. Memoria justificativa indicando con precisión, la necesidad, la conveniencia

y el propósito de las modificaciones que se pretende efectuar.

b. Estudios técnicos de soporte sobre los hechos, condiciones o circunstancias

que dan lugar a la revisión, en los términos de los artículos 28 de la Ley 388
de 1997 y 4 del presente decreto, según sea el caso. Adicionalmente, se
anexará la descripción técnica y la evaluación de sus impactos sobre el Plan
de Ordenamiento vigente.

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Ordenamiento territorial y reforma agraria j Planeación & Desarrollo XXXIV | Julio-diciembre 2003 (139-179)

Anexo 2 (Continuación)

Mecanismos para modificar la Ley 388-(Decreto 932 de 2002)

c. Proyecto de Acuerdo con los anexos y documentación requerida para la

aprobación de la revisión.

d. Dictamen técnico del Consejo Consultivo de Ordenamiento Territorial.

Parágrafo 2- Cuando se trate de la revisión parcial de los contenidos de

corto y mediano plazo de los componentes urbano y rural del Plan, además
de los documentos que en este artículo se señalan, el proyecto de revisión
incorporará la evaluación de los resultados de las decisiones, acciones,
actuaciones, programas y proyectos ejecutados en dichos horizontes y de la
aplicación de las normas generales vigentes en el respectivo Plan.

Fuente: Decreto 292 de 2002.

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