U.V.R.

- Tasas de Interés / TASA DE INTERES NOMINAL - Concepto y

elementos que comprende: inflación, gastos administrativo-operativos y
remuneración / TASA DE INTERES REAL - Es igual a tasa de interés nominal
menos inflación / TASA DE INTERES REMUNERATORIO EN CREDITOS DE
VIVIENDA - Es igual a la menor tasa de interés real (certificada por
superbancaria) menos la inflación (U.V.R.)

La Corte Constitucional mediante sentencia C-955 de julio 26 de 2000, decidió

sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 546 de 1999, y
en relación con la tasa de interés remuneratoria, de que trata la norma antes
transcrita (art. 17 numeral 2), expuso: “En toda tasa de interés debe distinguirse
entre lo que, dentro de su cuantía, está llamado a indemnizar al acreedor por la
depreciación de la moneda, lo que corresponde a los costos de su actividad y lo
que de manera específica tiene que ver con su ganancia en la operación
respectiva, que, para ser constitucional en Colombia, debe ser racional y
proporcionada, no usuraria. “En la tasa de interés nominal, esto es, la que se
dice que se está cobrando, no está comprendida solamente el rendimiento que
percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están incluidos los
siguientes elementos: -La indemnización del acreedor por la disminución del
poder adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflación, de manera
que en los puntos del interés nominal están incluidos los de la inflación. -Los
gastos administrativos y de operación efectivos en que incurra el ente financiero. -
La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en desarrollo de su
negocio, es decir, lo que gana por el préstamo, que no puede ser sino
proporcional y adecuado al servicio que presta, y que debe estar intervenida por
el Estado en los préstamos de vivienda, como se ha dicho. Si de la tasa de
interés nominal deducimos los puntos correspondientes a la inflación, queda una
tasa real. Para la Corte, la tasa real debe incluir la rentabilidad más costos
administrativos, los que obviamente deben ser probados y aparecer en los
registros contables. Como en los préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de
la Ley examinada, el saldo del capital prestado es actualizado al ritmo de la
inflación, en dicha unidad de cuenta ya está comprendida la inflación. Incluirla de
nuevo en los intereses es cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es
inconstitucional. Luego, para que la norma no sea declarada inexequible, debe
entenderse que la tasa remuneratoria sólo es la tasa real, esto es, la nominal
menos la inflación.” “Entonces, la Junta, en su condición de autoridad monetaria y
crediticia, mediante acto motivado en que se justifique su decisión, deberá fijar la
tasa máxima de interés remuneratoria que se puede cobrar por las entidades
financieras en este tipo de créditos. Ella, a su turno, será siempre inferior a la
menor de todas las tasas reales que se estén cobrando en el sistema financiero,
según certificación de la Superintendencia Bancaria, sin consultar factores
distintos de los puntos de dichas tasas, e independientemente del objeto de cada
crédito, y a la tasa menor se le deberá descontar la inflación para que no se cobre
doblemente

U.V.R. - Tasas de interés remuneratorio / CREDITOS DE VIVIENDA - Tasa de

interés remuneratorio / TASAS DE INTERES REMUNERATORIO -
Obligatoriedad para créditos vigentes y futuros / TASA DE INTERES
REMUNERATORIO EN CREIDITOS DE VIVIENDA - Permanencia fija durante
toda la vigencia del crédito / CREDITOS DE VIVIENDA - Las cuotas
amortizan al capital desde el principio

La Corte Constitucional mediante sentencia C-955 de julio 26 de 2000, decidió

sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 546 de 1999, y
en relación con la tasa de interés remuneratoria, de que trata la norma antes
transcrita, expuso: “La tasa, así fijada por el Banco de la República, previa
certificación de la Superintendencia Bancaria, de manera inmediata a la
comunicación de esta Sentencia, será obligatoria para los futuros créditos y
también para los vigentes, que si pactaron tasas superiores, deben de inmediato
reducirse a la tasa máxima que la Junta Directiva del Banco Emisor fije, con la
necesaria repercusión en el monto de las cuotas futuras, todas las cuales estarán
regidas por la norma en el sentido de que, ya disminuida la tasa de interés,
permanecerá fija durante toda la vigencia del crédito, a no ser que las partes
acuerden reducirla.” “Sólo en esos términos se entiende constitucional el numeral
2 del artículo 17 de la Ley 546 de 1999 de lo contrario, es inexequible, y así lo
declarará la Corte.” “El numeral 2, objeto de consideración, manifiesta que la tasa
de interés remuneratoria será "calculada sobre la UVR". “Esta parte de la
disposición es exequible siempre y cuando se entienda que lo que debe ser
objeto de actualización son los saldos insolutos, a medida que se paguen las
cuotas por el deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como en
esta Sentencia se prevé.”

U.V.R. - Tasas de interés / TASAS DE INTERES EN CREDITOS DE VIVIENDA -

Competencia de la Junta Directiva del Banco de la República y la
Superintendencia Bancaria / SUPERINTENDENCIA BANCARIA -
Competencia para certificar todas las tasas reales del mercado / BANCO DE
LA REPUBLICA - Competencia de su Junta Directiva para fijar la tasa de
interés remuneratorio en créditos de vivienda

De acuerdo con lo expuesto tanto en la parte considerativa como en la resolutiva

de la sentencia objeto de verificación, no cabe duda sobre la competencia que en
los términos señalados por la Corte Constitucional corresponde a la Junta
Directiva del Banco de la República, para fijar la tasa de interés remuneratoria
que deben cobrar las entidades financieras a los créditos de vivienda,
denominados en UVR, ni tampoco respecto al hecho de que para efectos de fijar
la tasa de interés remuneratoria, se debe tener en cuenta la certificación que
expida la Superintendencia Bancaria sobre “todas las tasas reales” que se estén
cobrando en el sistema financiero. Es decir, está claro que una es la
competencia atribuida a la Junta del Banco para fijar la tasa de interés
remuneratoria (art. 16 lit. e) Ley 31 de 1992), y otra la que se reconoce a la
Superintendencia Bancaria para certificar sobre las tasas reales que se estén
cobrando en el sistema financiero, ( num. 6 art. 326 E.O.S.F), con la finalidad
específica de que con base en dicha certificación se fije una tasa de interés
remuneratoria inferior a todas las tasas reales reportadas.

CREDITOS DE VIVIENDA - Procedimiento para fijar la tasa de interés

remuneratorio / TASA DE INTERES NOMINAL - Elementos que incluye:
inflación, gastos y remuneración / TASA DE INTERES REAL - Es igual a
Tasa de interés nominal menos la inflación / TASA DE INTERES REAL -
Elementos que incluye: remuneración más costos / TASA DE INTERES
REMUNERATORIO - Es igual a Tasa de Interés nominal menos inflación, o lo
que es igual a la tasa de interés real / U.V.R. - Tasa de interés

En cuanto al procedimiento para fijar la tasa de interés remuneratoria, según la

sentencia de la Corte, se deben atender los siguientes parámetros: La “tasa de
interés nominal” es la que según la certificación de la Superintendencia Bancaria,
se dice que se esta cobrando, en la cual están incluidos los siguientes elementos:
-La indemnización que recibe el acreedor por la disminución del poder adquisitivo
de la moneda como consecuencia de la inflación, es decir que en los puntos del
interés nominal está incluida la inflación. -Los gastos administrativos y de
operación en que incurra el ente financiero. -La remuneración a que tiene
derecho la entidad prestamista, es decir la rentabilidad. De acuerdo con lo
anterior, si de la tasa de interés nominal se deducen los puntos correspondientes
a la inflación queda la “tasa real”, la cual incluye la rentabilidad, más los costos
administrativos, los que “obviamente deben ser probados y aparecer en los
registros contables.” Lo anterior, porque en la UVR ya esta incluida la inflación, y
por tanto no se puede incluir en la tasa remuneratoria, porque equivaldría a
incluir la inflación dos veces. Luego para que la norma sea exequible (dice la
Corte) debe entenderse que la tasa remuneratorio es solo la tasa real, la cual es
igual a la nominal menos la inflación.

CREDITOS DE VIVIENDA - Fundamentos legales y jurisprudenciales de la

facultad de la Junta Directiva del Banco de la República para fijar la tasa de
interés remuneratorio / BANCO DE LA REPUBLICA - Fundamentos legales y
jurisprudenciales de la facultad de la Junta Directiva para fijar la tasa de
interés remuneratorio / U.V.R. - Tasa de interés

De acuerdo con los considerandos de la Resolución Externa 14 de 2000, la

decisión adoptada por la Junta Directiva del Banco de la República, en el sentido
de fijar la tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a
largo plazo y de los créditos para financiación de proyectos de construcción de
vivienda denominados en UVR en 13.1 puntos porcentuales nominales anuales,
pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR, se fundamentó en las facultades
que le otorga el literal e) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, lo dispuesto por la
Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000; la autonomía técnica del
Banco de la República para la fijación de la tasa de interés, ratificada en las
sentencias C-481-1999 y C-208-2000; así como en el documento de trabajo
SGMR-JD-S-0900-027-J de septiembre 3 de 2000, y en la certificación remitida
por la Superintendencia Bancaria el 1º de septiembre del mismo año, sobre las
tasas de interés nominales reportadas por las entidades financieras, que se
estaban cobrando en el mercado financiero al 30 de junio de 2000.
NOTA DE RELATORIA: Se citan sentencias de la Corte Constitucional C-481/99,
C-208/00 y C-955/00.

CREDITOS DE VIVIENDA - Legalidad de la tasa de interés remuneratorio

fijada en la Resolución Externa 14 de 2000 por el Banco de la República /
TASA DE INTERES REMUNERATORIO PARA CREDITOS DE VIVIENDA -
Legalidad de la Resolución 14 de 2000 del Banco de la República / BANCO
DE LA REPUBLICA - Tasa de interés remuneratorio para créditos de
vivienda / U.V.R. - Tasa de interés

Visto el documento de trabajo a que alude la citada resolución se observa que

bajo el título II. “Tasas de interés remuneratoria mínima con base en la
certificación de la Superbancaria”, se específica claramente el procedimiento
seguido para fijar la tasa de interés remuneratoria máxima para los créditos de
vivienda, específicamente en cuanto hace a la transformación de las tasas
nominales reportadas por la Superbancaria, en tasas reales; el factor de la
inflación anual del mes de junio (9.68%) descontado; los cálculos matemáticos
para promediar la menor tasa nominal certificada en 23.71%, que transformada a
tasa real asciende a 14.03%; las alternativas propuestas para calcular los gastos
de operación efectivos, en una tasa real anual de 9.5%, así como los gastos
administrativos promediados en un 8% (costos más bajos para el período julio-99
a junio-2000); se calcula una remuneración equivalente al 0.8%; y como resultado
de todo lo anterior, se recomienda que la tasa máxima remuneratoria para los
créditos mencionados no exceda de 13.9 puntos porcentuales efectivo anual
adicional a la UVR, equivalente al 13.1 puntos porcentuales nominales anuales
pagaderos mes vencido. Así las cosas, tanto el documento anotado, como la
certificación de la Superintendencia Bancaria que contiene la información sobre
las tasas de interés nominal reportada por las entidades financieras, demuestran
que la tasa de interés remuneratoria a que se refiere el artículo 1º de la resolución
acusada fue calculada con base en la tasa promedio nominal certificada por la
Superbancaria, descontando el índice de inflación, e incluyendo como factores en
la determinación de la tasa real, los gastos administrativos y de operación así
como la rentabilidad, es decir que se ajustó la actuación a los parámetros
señalados en la sentencia C-955-2000, en cuanto a la motivación y justificación
del acto, así como en lo relativo a los factores que debían considerarse para fijar
dicha tasa real.

SUPERINTENDENCIA BANCARIA - Certificación de tasas de interés de 1971

a 2000 para establecer la tasa mínima promedio para la fijación de la tasa de
interés remuneratorio para créditos de vivienda / RESOLUCION 14 DE 2000
DEL BANCO DE LA REPUBLICA - Legalidad por inexistencia de falta de
motivación, desviación de poder y desacato a fallo de la corte
constitucional

No puede considerarse la certificación de la Superintendencia Bancaria de mayo

31 de 2001, allegada al expediente a solicitud de los accionantes (fl.90), como
demostrativa del incumplimiento a la sentencia de la Corte por parte de la Junta
del Banco, pues lo que allí consta son las tasas de interés certificadas
ordinariamente por dicha entidad entre octubre 29 de 1971 y el 31 de mayo de
2001, no las reportadas a la Superintendencia por las entidades financieras, con
fines a establecer la tasa mínima promedio que debía considerarse para efectos
de la expedición del acto acusado. En conclusión, carecen de justificación los
cargos que afirman el desconocimiento de la sentencia C-955-2000, la falta de
motivación del acto demandado, la omisión de la explicación para determinar la
tasa de interés remuneratoria, así como la desviación de poder por parte de la
Junta Directiva del Banco de la República, pues de una parte es evidente que la
decisión adoptada en el acto acusado corresponde al ejercicio de una facultad
legal y constitucional, y por otra, está plenamente demostrado la suficiente
motivación del acto y la explicación razonable de cómo se llega a la
determinación de la tasa en cuestión, atendiendo los parámetros fijados por la
Corte. Es igualmente injustificada la afirmación según la cual dicen los
accionantes, debió abstenerse la Junta de aplicar la certificación de la
Superbancaria, por ser evidente su desacato al fallo, ya que lo pretendido con tal
certificación no es fijar la tasa máxima de interés remuneratoria, facultad que no
corresponde a dicha entidad, sino suministrar la información que permita al
organismo facultado para ello, esto es la Junta Directiva del Banco de la
República, la determinación de dicha tasa.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: GERMAN AYALA MANTILLA

Bogotá, D.C., Doce (12) de octubre de dos mil uno (2001)

Radicación número: 11001-03-27-000-2000-0735-01(11151)

Actor: SIXTO ACUÑA ACEVEDO Y OTROS

Demandado: BANCO DE LA REPUBLICA

Referencia: Acción pública de nulidad contra la Resolución Externa No.14

de septiembre 3 de 2000,expedida por el Banco de la República.

Decide la Sala sobre la demanda de nulidad instaurada por los ciudadanos

SIXTO ACUÑA ACEVEDO, LUIS ENRIQUE ESCOVAR GIRALDO, REINALDO

MARTINEZ VILLAMIZAR, ALEJANDRO MILA AVELLANEDA y JULIO REYES

TORRENTE, contra la Circular Externa No.14 de septiembre 3 de 2000, expedida

por la Junta Directiva del Banco de la República.

EL ACTO ACUSADO

La demanda recae sobre el artículo 1º de la Circular Externa No.14 de 2000, cuyo

texto es el siguiente:

RESOLUCION EXTERNA No.14 DE 2000

(septiembre 3)

Por la cual se señala la tasa máxima de interés remuneratoria de

los créditos destinados a la financiación de vivienda individual a
largo plazo y de proyectos de construcción de vivienda.

LA JUNTA DIRECTIVA DEL BANCO DE LA REPUBLICA

En ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en

particular de la prevista en el literal e) del artículo 16 de la Ley 31
de 1992

CONSIDERANDO
PRIMERO.-
(...)
 RESUELVE :

Artículo 1º LÍMITES MÁXIMOS A LAS TASAS DE INTERES DE

CREDITOS EN UVR. La tasa de interés remuneratoria de los
créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para
financiar proyectos de construcción de vivienda denominados en
UVR no podrá exceder de 13.1 puntos porcentuales nominales
anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR."

LA DEMANDA

Previa formulación de los cargos se reseñan en la demanda los siguientes

hechos:

El Congreso Nacional expidió la Ley 546 de 1999, "por la cual se dictan normas

en materia de vivienda, se señalan los objetivos generales a los cuales debe

sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para su

financiación..."

La Corte Constitucional en sentencia C-955 de 2000 se pronunció sobre la

constitucionalidad de la citada ley, advirtiendo en la parte resolutiva declarar

exequible el numeral 2 del artículo 17, "en el entendido de que la tasa de interés

remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación, será siempre

inferior a la menor tasa real que se este cobrando en las demás operaciones

creditícias en la actividad financiera, según certificación de la Superintendencia

Bancaria y su máximo será determinado por la Junta Directiva del Banco de la

República, ... "

El 1º de septiembre de 2000 la Superbancaria certificó que el interés anual

efectivo bancario corriente era de 22.93% y para los créditos ordinarios de libre

asignación era del 22.62% (Anexo 2).

Dos días más tarde, el 3 de septiembre, la Junta Directiva del Banco de la

República expidió la Resolución Externa 14 de 2000, en la cual fijo en 13.1% la

tasa máxima de interés remuneratoria de los créditos de vivienda, con base en la

anterior certificación de la Superbancaria.

Manifiestan los accionantes formular tres cargos contra la norma acusada, que se

enuncian y sustentan así:

Violación del artículo 243 de la Constitución Política. El acto administrativo

acusado desconoce la norma constitucional, toda vez que mientras la sentencia

C-955 le decía a la Junta Directiva del Banco de la República que determine la

tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda "que será siempre

inferior a la menor o más baja de todas las que se estén cobrando en el sistema

financiero", la Junta del Banco fija olímpicamente en 13.1 puntos dicha tasa, sin

explicar por que es la más baja de todas las que

se están cobrando en el sistema financiero. Simplemente acoge la certificación de

la Superbancaria que al efecto expidió.

Si la Junta del Banco advierte, como debió advertirlo, que la certificación de la

Superbancaria era un claro desacato al fallo constitucional, ha debido inaplicar

ese acto administrativo, conforme el artículo 4º de la Constitución Política.

Violación de los artículos 35 y 36 del Código Contencioso Administrativo.

El acto acusado está motivado, pero se encuentra falseado, pues la cifra

establecida para regular la tasa de interés remuneratoria de los créditos de

vivienda individual a largo plazo no es la más baja del mercado, como lo ordenó

la Corte.
Se dice en los considerandos 3 y 6 de la resolución acusada que es necesario

cumplir la sentencia de la Corte, y en la parte resolutiva se fija dicha tasa en 13.1,

que si bien era la certificada por la entidad oficial, no era la más baja del

mercado, porque la Superbancaria en ninguna parte dice que el 13.1 sea la tasa

más baja del sistema financiero.

Violación de los artículos 2º, 6º, 51 y 83 de la Constitución Política y 36 del

Código Contencioso Administrativo.

Hay una desviación de poder cuando la administración tiene competencia para

dictar el acto, pero lo hace con un fin distinto del que la ley pretendía, bien por un

interés personal o bien por un interés administrativo diverso al señalado en el

ordenamiento.

En el caso concreto la desviación de poder consiste en que so pretexto de

cumplir la sentencia C-955 de 2000, se desconoció intencionalmente la misma,

para favorecer a los banqueros y perjudicar a los usuarios del UPAC, hoy UVR,

fijando una tasa de interés para créditos de vivienda superior en varios puntos a

la más baja del mercado, y en realidad lo que se establece es un "interés anual

efectivo".

Como indicio sospechoso se debe tener en cuenta que van cinco sentencias de

constitucionalidad y una de contencioso, y nada que el Estado se allana a cumplir

con su función social.

Llama la atención que la Junta espera que suban las tasas, que la

Superintendencia expida la certificación, y de súbito, en 48 horas, en un día

domingo, expide el acto atacado.

TRAMITE PROCESAL

Mediante Auto de febrero 9 de 2001 se admitió la demanda, se negó la

suspensión provisional solicitada, y se ordenó el envío de los antecedentes

administrativos que hubieren sobre el acto acusado.

Con oficio 6579 de marzo 21 de 2001 (fl.44) se remitió copia del documento

SGMR-JD-S-0900-27-J de septiembre 13 de 2000 que sirvió de base para la

expedición de la resolución acusada, así como de la comunicación recibida de la

Superbancaria del 1º de septiembre del mismo año (fls. 45 a 70).

OPOSICIÓN A LA DEMANDA

El Banco de la República mediante apoderada especial se opone a las

pretensiones de la demanda. Se refiere en primer término al contenido y

alcances de la sentencia de la Corte Constitucional con fundamento en la cual se

expidió la resolución demandada, precisando que este acto fue expedido en

ejercicio de la función que le confiere la Ley 31 de 1992, artículo 16 lit.e) a la

Junta Directiva del Banco de la República, y teniendo en cuenta la certificación

expedida por la Superintendencia Bancaria, la cual corresponde a las tasas de

interés nominales reportadas a ese organismo por las entidades financieras a 30

de junio de 2000.

Explica que según el documento técnico que sirvió de base para la expedición de

la resolución acusada, allegado al proceso, "Con la información certificada por la

Superintendencia Bancaria y teniendo en cuenta las consideraciones de la

sección II del documento, la tasa de interés real mínima aplicable a los préstamos
que las entidades certificadas otorgan en igualdad de condiciones a todas las

personas en el giro habitual de sus negocios es 14.03%.", y que según el mismo

documento, la tasa de interés real mínima que se calculó con la información

suministrada por la Superbancaria (14.03%), se recomendó que la tasa máxima

remuneratoria para los créditos mencionados no exceda de 13.9 puntos

porcentuales efectivo anual adicionales a la UVR, equivalentes al 13.1% puntos

porcentuales nominales anuales pagaderos mes vencido.

Respecto al cargo que alude al desconocimiento del fallo de la Corte

Constitucional, precisa que incurren en inexactitud los accionantes en relación

con la certificación que en su opinión ha debido tener en cuenta la Junta

Directiva del Banco de la República para determinar los límites a la tasa de

interés, por desconocer la certificación específica de la información reportada por

las entidades financieras, tal como se establece en los considerandos de la

resolución acusada, certificación que es diferente a la que ordinariamente expide

la Superbancaria para los efectos previstos en el artículo 884 inciso 2 del Código

de Comercio artículo 235 del Constitución Política y que debía tener en cuenta la

Junta del Banco, precisamente en aplicación del fallo de la Corte.

Reitera que el análisis jurídico y técnico que sirvió de sustento para la expedición

del acto acusado, consta en el documento técnico de trabajo de septiembre 3 de

2000, el cual no está sujeto a reserva alguna y tuvo divulgación masiva, por lo

que no puede sostenerse que la entidad haya guardado silencio respecto de los

motivos que tuvo en cuenta para fijar la tasa máxima de interés remuneratoria.

Acerca del procedimiento para establecer la tasa remuneratoria máxima para los

créditos de vivienda, precisa que la Junta Directiva tuvo que transformar las

tasas certificadas por la Superbancaria, de tasas nominales a reales y partiendo

de allí a analizar, cual sería la tasa de interés mínima que podría fijarse, teniendo
en cuenta no solo la debida protección da los deudores de los créditos sino

también asegurando que la tasa máxima cubriera los gastos administrativos y de

operación de los establecimientos de crédito, ya que la misma Corte reconoció

que en los puntos adicionales que se cobran como interés remuneratoria deben

considerarse "los gastos administrativos y de operación efectivos en que incurra

el ente financiero" y "la remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista”.

Adicionalmente se tuvo que revisar que la tasa aplicable estuviera de acuerdo

con la política económica general y el normal funcionamiento del sistema de

pagos, para asegurar que la medida no produjera un descalabro financiero.

En cuanto a la posible desviación de poder, estima que se trata de simples

conjeturas sin sustento alguno, y que por el contrario, los motivos de la

resolución acusada y el análisis técnico contenido en el documento que le sirvió

de base, permiten demostrar que se dio estricto cumplimiento a las sentencias

de la Corte Constitucional, aunado al hecho de que el procurador General de la

Nación en providencia de enero 28 de 2000, resolvió archivar las diligencias

adelantadas en virtud de las quejas formuladas por algunos ciudadanos,

relacionadas con la posible omisión por parte de la Junta Directiva en el

cumplimiento de la sentencia C-383 de 1999, al no observar un posible desacato

a los mandamientos de las sentencias C-455, C-700 y C-747 y a la sentencia del

Consejo de Estado del 21 de mayo de 1999.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

La parte actora reitera, en los mismos términos, los cargos de la demanda.

La apoderada del Banco de la República, se refiere a las pruebas decretadas a

petición de los actores, según las cuales se solicitó a la Superbancaria certificar

cual era el interés remuneratoria más bajo del mercado el día en que fue
notificada la sentencia C-955, y a la Corte Constitucional informar sobre la fecha

de notificación de la misma sentencia, y observa que la aludida certificación no

corresponde a la específica y previa que fuera remitida para efectos de la

expedición del acto acusado, sino de aquella que en uso de sus atribuciones

legales y en desarrollo de lo dispuesto en el Código de Comercio y el Código

Penal efectúa ordinariamente dicha entidad, por lo que no demuestra la

afirmación de los accionantes en el sentido que la tasa de interés remuneratoria

de los créditos de vivienda no es inferior a la menor o más baja de todas las que

se estén cobrando en el sistema financiero.

Reitera que la Corte fijó lineamientos para determinar la tasa máxima y que la

Superintendencia no podía señalar que tasa de interés era la más baja del

mercado, pues esta determinación correspondía a la órbita de la Junta Directiva,

una vez obtuvo la información de dicha entidad.

El escrito radicado el 10 de septiembre de 2001, suscrito por William López

Leyton, quien al parecer actúa como apoderado del Ministerio de Hacienda y

Crédito Público, ya que no se acredita la personería respectiva fue presentada

por fuera del término fijado para alegatos de conclusión.

MINISTERIO PÚBLICO

Representado por la Procuradora Primera Delegada ante la Corporación previa

referencia a las razones en que se sustentan los cargos formulados, concluye

que la súplica de la demanda deben ser denegadas. Al efecto expone:

De la simple confrontación entre el acto acusado y el artículo 243 de la

Constitución Política, se observa que no existe contradicción alguna, además de
admitirse la posible violación, la confrontación sería entre la certificación de la
Superbancaria, el fallo de la Corte y la resolución 14 de 2000. Tampoco se
advierte cómo pudo desconocer esta última el principio de cosa juzgada en
relación con la sentencia C-955.

Carece de sentido el cuestionamiento al hecho de que la Junta Directiva debió

abstenerse de aplicar la certificación de la Superbancaria, porque el artículo 4º de

la Constitución Política, lo que prevé es la inaplicación de una ley a un caso

concreto cuando ésta viola ostensiblemente la Constitución, y no la inaplicación

de un acto administrativo, como lo es la aludida certificación, acto contra el cual

no se expone argumentación orientada a demostrar su ilegalidad.

No se configura la desviación de poder porque la decisión adoptada en el acto

acusado no estuvo orientada a una finalidad diferente de la prevista en la ley, ya

que la Junta del Banco está facultada para señalar los límites máximos de las

tasas de interés de crédito en UVR, con fundamento en las certificaciones que al

efecto expida la Superbancaria.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

La demanda recae sobre el artículo primero de la Resolución Externa No.14 de

septiembre 3 de 2000, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República,

“Por la cual se señala la tasa máxima de interés remuneratoria de los créditos

destinados a la financiación de vivienda individual a largo plazo y de proyecto de

construcción de vivienda.”, en cuanto dispone:

“Artículo 1º. LÍMITES MÁXIMOS A LAS TASAS DE INTERES DE

CREDITOS EN UVR. La tasa de interés remuneratoria de los
créditos de vivienda individual a largo plazo y de los créditos para
financiar proyectos de construcción de vivienda denominados en
UVR no podrá exceder del 13.1 puntos porcentuales nominales
anuales, pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR.”

Los accionantes afirman que la resolución demandada viola el artículo 243 de la

Constitución Política en cuanto a la cosa juzgada constitucional, incurre en falsa

motivación (arts. 35 y 36 C.C.A.) y desviación de poder (art. 2,6, 51 y 83 C.P.),

porque mientras la sentencia C-955 le decía a la Junta Directiva del Banco de la

República que determine la tasa de interés remuneratoria de créditos de vivienda,

que será siempre inferior a la menor o más baja de todas las que se estén

cobrando en el sistema financiero, la Junta fija olímpicamente en 13.1 puntos

dicha tasa, sin explicar las razones para ello, y simplemente acoge la certificación

de la Superintendencia Bancaria, cuando era claro que ésta incurría en desacato

del fallo constitucional, por lo que ha debido inaplicar dicho acto administrativo, de

conformidad con el artículo 4º de la Carta, y en su lugar aplicar directamente la

Constitución y la sentencia C-955.

El Banco de la República se opuso a las pretensiones de la demanda

argumentando que la Junta Directiva obro de acuerdo a las facultades

constitucionales y legales que le otorgan autonomía técnica en su carácter de

autoridad monetaria, cambiaria y crediticia; dio estricto cumplimiento a la

sentencia C-955 tomando en consideración todos y cada uno de los parámetros

allí fijados, y tomó como fundamento para la expedición del acto acusado la

certificación especial expedida por la Superintendencia Bancaria, que es distinta

de la que regularmente expide dicha entidad para los efectos previstos en el

artículo 884 inciso 2 del Código de Comercio y 235 del Constitución Política, así

como los lineamientos contenidos en el documento de trabajo SGMR-JD-S-0900-

027 de septiembre 3 de 2000,que sirvió de base para la expedición de la

resolución acusada.

Atendiendo a los cargos de la demanda y las razones de la defensa, procede la

Sala a decidir sobre la legalidad de la disposición demandada, con fundamento

en las siguientes consideraciones.

El 23 de diciembre de 1999 se expidió la Ley 546, “por la cual se dictan normas

en materia de vivienda, se señalan los objetivos y criterios generales a los cuales

debe sujetarse el Gobierno Nacional para regular un sistema especializado para

su financiación, se crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación,

se dictan medidas relacionadas con los impuestos y otros costos vinculados a la

construcción y negociación de vivienda y se expiden otras disposiciones.”

En el artículo 17 de la citada ley se consagraron los criterios a los cuales debía

sujetarse el Gobierno Nacional para establecer las condiciones de los créditos de

vivienda individual a largo plazo, denominados exclusivamente en UVR, entre

ellos el relativo al cálculo de la tasa de interés remuneratoria, así:

“2. Tener una tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la

UVR, que se cobrara en forma vencida y no podrá capitalizarse.
Dicha tasa de interés será fija durante toda la vigencia del crédito,
a menos que las partes acuerden una reducción de la misma y
deberán expresarse única y exclusivamente en términos de tasa
anual efectiva.”

La Corte Constitucional mediante sentencia C-955 de julio 26 de 2000, decidió

sobre la demanda de inconstitucionalidad instaurada contra la Ley 546 de 1999, y

en relación con la tasa de interés remuneratoria, de que trata la norma antes

transcrita, expuso:

“En lo referente a cada uno de los criterios enunciados en el

artículo 17 acusado, se tiene lo siguiente:

b) El numeral 2 exige expresamente a tales créditos: "Tener una

tasa de interés remuneratoria, calculada sobre la UVR, que se
cobrará en forma vencida y no podrá capitalizarse. Dicha tasa de
interés será fija durante toda la vigencia del crédito, a menos que
las partes acuerden una reducción de la misma y deberán
expresarse única y exclusivamente en términos de tasa anual
efectiva".
...
Que los créditos tengan una tasa de interés remuneratoria no
contraviene la Constitución, pues es lícito que el prestamista
obtenga un rendimiento. Pero esta Corte estima que sí resulta
abiertamente opuesto a la Carta Política que esa tasa de interés
no tenga límite alguno y que en ella se vuelvan a incluir los puntos
del aumento de la inflación.

...

“Por ello, tal como se encuentra redactada la norma del artículo

17, numeral 2, de la Ley 546 de 1999, es inconstitucional, puesto
que al permitir el cobro de un interés remuneratoria que se libra a
los vaivenes del mercado y que en teoría "convienen" las partes
pero en el que se impone siempre la voluntad de una de ellas (la
más fuerte en la relación contractual), el legislador no cumplió el
cometido señalado por la Constitución por cuanto, en este
aspecto, no estableció las directrices ni los criterios que han de
ser aplicados en los créditos, y por ende dejó consagrado un
sistema falto de toda idoneidad para hacer efectivo el derecho
que garantiza el artículo 51 de la Constitución Política.”

...

“Los intereses desbocados, sin control ni medida, rompen el

equilibrio mínimo entre las partes y hacen imposible que el
deudor cancele la obligación contraida, tal como aconteció con el
UPAC, y puede ocurrir con la UVR si el precepto en estudio se
mantiene en su tenor textual sin interpretarlo, como lo hará la
Corte, conforme a la Constitución.

“En el otro aspecto relativo al alcance del numeral 2 del artículo

17 examinado, en el sentir de la Corte resulta inconstitucional la
consagración de un sistema que permite el doble cobro de la
inflación y que, como se viene diciendo, no estipula criterio alguno
para delimitar el incremento o la variación del interés
remuneratoria, con grave perjuicio para el deudor, bien que se
trate de constructor o de adquiriente de vivienda por préstamo
individual, y con el efecto inadmisible, si se tiene en cuenta el
artículo 51 de la Constitución, de hacer impagables los créditos, lo
cual a su turno afecta a las entidades financieras acreedoras, a
las que interesa que se les devuelva lo prestado.

“En toda tasa de interés debe distinguirse entre lo que, dentro de

su cuantía, está llamado a indemnizar al acreedor por la
depreciación de la moneda, lo que corresponde a los costos de
su actividad y lo que de manera específica tiene que ver con su
ganancia en la operación respectiva, que, para ser constitucional
en Colombia, debe ser racional y proporcionada, no usuraria.

“En la tasa de interés nominal, esto es, la que se dice que se está
cobrando, no está comprendida solamente el rendimiento que
percibe el rentista por el servicio de prestar, sino que están
incluidos los siguientes elementos:
-La indemnización del acreedor por la disminución del poder
adquisitivo de la moneda como consecuencia de la inflación, de
manera que en los puntos del interés nominal están incluidos los
de la inflación.

-Los gastos administrativos y de operación efectivos en que

incurra el ente financiero.

-La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, en

desarrollo de su negocio, es decir, lo que gana por el préstamo,
que no puede ser sino proporcional y adecuado al servicio que
presta, y que debe estar intervenida por el Estado en los
préstamos de vivienda, como se ha dicho.

Si de la tasa de interés nominal deducimos los puntos

correspondientes a la inflación, queda una tasa real. Para la
Corte, la tasa real debe incluir la rentabilidad más costos
administrativos, los que obviamente deben ser probados y
aparecer en los registros contables.

Como en los préstamos de vivienda en UVR, en el sistema de la

Ley examinada, el saldo del capital prestado es actualizado al
ritmo de la inflación, en dicha unidad de cuenta ya está
comprendida la inflación. Incluirla de nuevo en los intereses es
cobrarla doble, lo cual, de acuerdo con lo expuesto, es
inconstitucional. Luego, para que la norma no sea declarada
inexequible, debe entenderse que la tasa remuneratoria sólo es la
tasa real, esto es, la nominal menos la inflación.

Ahora bien, como en esta Sentencia se define que la tasa de

interés remuneratoria no puede quedar descontrolada ni sujeta a
las variables propias del mercado, y las de intermediación de
vivienda vienen siendo las más altas, deben reducirse
significativamente por la Junta Directiva del Banco de la
República para hacer posible la realización del derecho a una
vivienda digna (art. 51 C.P.) y para que sea verdadera la
democratización del crédito (art. 335 C.P.). Entonces, la Junta, en
su condición de autoridad monetaria y crediticia, mediante acto
motivado en que se justifique su decisión, deberá fijar la tasa
máxima de interés remuneratoria que se puede cobrar por las
entidades financieras en este tipo de créditos. Ella, a su turno,
será siempre inferior a la menor de todas las tasas reales que se
estén cobrando en el sistema financiero, según certificación de la
Superintendencia Bancaria, sin consultar factores distintos de los
puntos de dichas tasas, e independientemente del objeto de cada
crédito, y a la tasa menor se le deberá descontar la inflación para
que no se cobre doblemente.

“En todo caso, las tasas aplicables a vivienda -se repite- serán las
menores del mercado.

La interpretación que se prohibe no admite la comparación del

crédito de vivienda con otros créditos que puedan considerarse
similares a éstos, pues la financiación de vivienda, por su
protección constitucional y su finalidad social, debe estar sujeta a
 reglas especiales que signifiquen una sustancial diferencia, en las
tasas de interés, respecto de todos los demás créditos.

La tasa, así fijada por el Banco de la República, previa

certificación de la Superintendencia Bancaria, de manera
inmediata a la comunicación de esta Sentencia, será obligatoria
para los futuros créditos y también para los vigentes, que si
pactaron tasas superiores, deben de inmediato reducirse a la tasa
máxima que la Junta Directiva del Banco Emisor fije, con la
necesaria repercusión en el monto de las cuotas futuras, todas
las cuales estarán regidas por la norma en el sentido de que, ya
disminuida la tasa de interés, permanecerá fija durante toda la
vigencia del crédito, a no ser que las partes acuerden reducirla.

Sólo en esos términos se entiende constitucional el numeral 2 del

artículo 17 de la Ley 546 de 1999 de lo contrario, es inexequible,
y así lo declarará la Corte.”

“El numeral 2, objeto de consideración, manifiesta que la tasa de

interés remuneratoria será "calculada sobre la UVR".

Esta parte de la disposición es exequible siempre y cuando se

entienda que lo que debe ser objeto de actualización son los
saldos insolutos, a medida que se paguen las cuotas por el
deudor, amortizando en ellas desde el principio a capital, como en
esta Sentencia se prevé.”

Con fundamento en las razones anotadas, decidió la Corte Constitucional:

“3. Declarase EXEQUIBLE, con las salvedades y

condicionamientos aquí previstos, el artículo 17 de la Ley 546 de
1999. La exequibilidad de este precepto se declara únicamente si
se lo entiende y aplica bajo las siguientes condiciones:

-El numeral 2 es exequible en el sentido de que la tasa de interés

remuneratoria a que se refiere no incluirá el valor de la inflación,
será siempre inferior a la menor tasa real que se este cobrando
en las demás operaciones crediticias en la actividad financiera,
según certificación de la Superintendencia Bancaria y su máximo
será determinado por la Junta Directiva del Banco de la República
conforme lo resuelto por la Corte Constitucional en sentencias C-
481 del 7 de julio de 1999 y C-208 del 1º de marzo de 2000.
-Una vez se comunique el presente y la Junta Directiva del Banco
de la República procederá a fijar la tasa máxima de interés
remuneratoria, la norma legal, con el condicionamiento que
precede, se aplicará de manera obligatoria e inmediata tanto a los
créditos nuevos como a los ya otorgados.

-Los créditos que se encuentren vigentes al momento de la

comunicación de este proveído y en los cuales hubieren sido
pactados intereses superiores al máximo que se fije , deberán
 reducirse al tope indicado, que será aplicable a todas las cuotas
futuras.

-Los intereses remuneratorias se calcularan solo sobre los saldos

insolutos de capital, actualizados con la inflación.”

De acuerdo con lo expuesto tanto en la parte considerativa como en la resolutiva

de la sentencia objeto de verificación, no cabe duda sobre la competencia que en

los términos señalados por la Corte Constitucional corresponde a la Junta

Directiva del Banco de la República, para fijar la tasa de interés remuneratoria

que deben cobrar las entidades financieras a los créditos de vivienda,

denominados en UVR, ni tampoco respecto al hecho de que para efectos de fijar

la tasa de interés remuneratoria, se debe tener en cuenta la certificación que

expida la Superintendencia Bancaria sobre “todas las tasas reales” que se estén

cobrando en el sistema financiero. Es decir, está claro que una es la

competencia atribuida a la Junta del Banco para fijar la tasa de interés

remuneratoria (art. 16 lit. e) Ley 31 de 1992), y otra la que se reconoce a la

Superintendencia Bancaria para certificar sobre las tasas reales que se estén

cobrando en el sistema financiero, ( num. 6 art. 326 E.O.S.F), con la finalidad

específica de que con base en dicha certificación se fije una tasa de interés

remuneratoria inferior a todas las tasas reales reportadas.

Ahora bien, en cuanto al procedimiento para fijar la tasa de interés remuneratoria,

según la sentencia de la Corte, se deben atender los siguientes parámetros:

La “tasa de interés nominal” es la que según la certificación de la

Superintendencia Bancaria, se dice que se esta cobrando, en la cual están

incluidos los siguientes elementos:

-La indemnización que recibe el acreedor por la disminución del poder adquisitivo
de la moneda como consecuencia de la inflación, es decir que en los puntos del
interés nominal está incluida la inflación.
-Los gastos administrativos y de operación en que incurra el ente financiero.
-La remuneración a que tiene derecho la entidad prestamista, es decir la
rentabilidad.

De acuerdo con lo anterior, si de la tasa de interés nominal se deducen los puntos

correspondientes a la inflación queda la “tasa real”, la cual incluye la rentabilidad,

más los costos administrativos, los que “obviamente deben ser probados y

aparecer en los registros contables.”

Lo anterior, porque en la UVR ya esta incluida la inflación, y por tanto no se

puede incluir en la tasa remuneratoria, porque equivaldría a incluir la inflación dos

veces. Luego para que la norma sea exequible (dice la Corte) debe entenderse

que la tasa remuneratorio es solo la tasa real, la cual es igual a la nominal menos

la inflación.

Igualmente precisa la Corte que para que sea constitucional el interés

remuneratoria sobre saldo insolutos, el computo de los intereses debe ser simple,

es decir que debe sumarse a los puntos de la inflación, no multiplicarlos.

En cuanto a la fijación de la tasa de interés remuneratoria por parte de la Junta

Directiva, precisa la Corte que debe ser mediante “acto motivado en el que se

justifique su decisión”, y que en todo caso dicha tasa será inferior a “todas las

tasas reales “ que se estén cobrando en el sistema financiero según certificación

de la Superintendencia Bancaria.

Procede entonces determinar si los parámetros fijados por la Corte Constitucional

en la sentencia a que se ha hecho referencia, fueron atendidos por parte de la

Junta Directiva del Banco de la República al expedir el acto acusado, o si por el

contrario como afirman los demandantes, éste se aparta de los lineamientos

fijados en tal providencia.

De acuerdo con los considerandos de la Resolución Externa 14 de 2000, la

decisión adoptada por la Junta Directiva del Banco de la República, en el sentido

de fijar la tasa de interés remuneratoria de los créditos de vivienda individual a

largo plazo y de los créditos para financiación de proyectos de construcción de

vivienda denominados en UVR en 13.1 puntos porcentuales nominales anuales,

pagaderos mes vencido, adicionales a la UVR, se fundamentó en las facultades

que le otorga el literal e) del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, lo dispuesto por la

Corte Constitucional en la sentencia C-955 de 2000; la autonomía técnica del

Banco de la República para la fijación de la tasa de interés, ratificada en las

sentencias C-481-1999 y C-208-2000; así como en el documento de trabajo

SGMR-JD-S-0900-027-J de septiembre 3 de 2000, y en la certificación remitida

por la Superintendencia Bancaria el 1º de septiembre del mismo año, sobre las

tasas de interés nominales reportadas por las entidades financieras, que se

estaban cobrando en el mercado financiero al 30 de junio de 2000 (fl. 45).

Visto el documento de trabajo a que alude la citada resolución (fls. 54 y ss) se

observa que bajo el título II. “Tasas de interés remuneratoria mínima con base en

la certificación de la Superbancaria”, se específica claramente el procedimiento

seguido para fijar la tasa de interés remuneratoria máxima para los créditos de

vivienda, específicamente en cuanto hace a la transformación de las tasas

nominales reportadas por la Superbancaria, en tasas reales; el factor de la

inflación anual del mes de junio (9.68%) descontado; los cálculos matemáticos

para promediar la menor tasa nominal certificada en 23.71%, que transformada a

tasa real asciende a 14.03%; las alternativas propuestas para calcular los gastos

de operación efectivos, en una tasa real anual de 9.5%, así como los gastos

administrativos promediados en un 8% (costos más bajos para el período julio-99

a junio-2000); se calcula una remuneración equivalente al 0.8%; y como resultado

de todo lo anterior, se recomienda que la tasa máxima remuneratoria para los

créditos mencionados no exceda de 13.9 puntos porcentuales efectivo anual

adicional a la UVR, equivalente al 13.1 puntos porcentuales nominales anuales

pagaderos mes vencido.

Así las cosas, tanto el documento anotado, como la certificación de la

Superintendencia Bancaria que contiene la información sobre las tasas de interés

monimal reportada por las entidades financieras (fls. 14 y 15), demuestran que la

tasa de interés remuneratoria a que se refiere el artículo 1º de la resolución

acusada fue calculada con base en la tasa promedio nominal certificada por la

Superbancaria, descontando el índice de inflación, e incluyendo como factores en

la determinación de la tasa real, los gastos administrativos y de operación así

como la rentabilidad, es decir que se ajustó la actuación a los parámetros

señalados en la sentencia C-955-2000, en cuanto a la motivación y justificación

del acto, así como en lo relativo a los factores que debían considerarse para fijar

dicha tasa real.

Ahora bien, no puede considerarse la certificación de la Superintendencia

Bancaria de mayo 31 de 2001, allegada al expediente a solicitud de los

accionantes (fl.90), como demostrativa del incumplimiento a la sentencia de la

Corte por parte de la Junta del Banco, pues lo que allí consta son las tasas de

interés certificadas ordinariamente por dicha entidad entre octubre 29 de 1971 y

el 31 de mayo de 2001, no las reportadas a la Superintendencia por las entidades

financieras, con fines a establecer la tasa mínima promedio que debía

considerarse para efectos de la expedición del acto acusado.

En conclusión, carecen de justificación los cargos que afirman el desconocimiento

de la sentencia C-955-2000, la falta de motivación del acto demandado, la

omisión de la explicación para determinar la tasa de interés remuneratoria, así

como la desviación de poder por parte de la Junta Directiva del Banco de la

República, pues de una parte es evidente que la decisión adoptada en el acto

acusado corresponde al ejercicio de una facultad legal y constitucional, y por

otra, está plenamente demostrado la suficiente motivación del acto y la

explicación razonable de cómo se llega a la determinación de la tasa en cuestión,

atendiendo los parámetros fijados por la Corte.

Es igualmente injustificada la afirmación según la cual dicen los accionantes,

debió abstenerse la Junta de aplicar la certificación de la Superbancaria, por ser

evidente su desacato al fallo, ya que lo pretendido con tal certificación no es fijar

la tasa máxima de interés remuneratoria, facultad que no corresponde a dicha

entidad, sino suministrar la información que permita al organismo facultado para

ello, esto es la Junta Directiva del Banco de la República, la determinación de

dicha tasa.

Con fundamento en las consideraciones expuestas se concluye en la legalidad de

la norma acusada y como consecuencia de ello procederá la Sala a negar las

súplicas de la demanda.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso

Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la

República y por autoridad de la ley.

F A L L A:

DENÍEGANSE las súplicas de la demanda.

Cópiese, Notifíquese, Comuníquese. Cúmplase.

Se deja constancia de que ésta providencia se estudió y aprobó en la sesión de

la fecha.

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN AYALA MANTILLA

PRESIDENTE DE LA SECCIÓN.

LIGIA LÓPEZ DÍAZ MARÍA INÉS ORTÍZ BARBOSA

RAUL GIRALDO LONDOÑO

SECRETARIO
Radicado:11-001-0327000-2000-0735-01-11151
ACTOR. SIXTO ACUÑA ACEVEDO Y OTROS
Referencia: Acción pública de nulidad contra la
Resolución Externa No.14 de septiembre 3 de 2000
expedida por el Banco de la República.

Se trata de la norma que fija la tasa de interés remuneratoria máxima para los
créditos de vivienda denominados en UVR. Se acusa de no haber atendido los
parámetros fijados por la Corte Constitucional para el efecto ( sentencia C-995 -
2000) falta motivación y desviación de poder. No se encuentran configurados los
cargos. Se niega la nulidad pedida.

APODERADOS:

SIXTO ACUÑA ACEVEDO

LUIS ENRIQUE ESCOVAR GIRALDO
REINALDO MARTINEZ VILLAMIZAR
ALEJANDRO MILA AVELLANEDA
JULIO REYES TORRENTE,