AUGE Y DECADENCIA DEL VOTO EXTERIOR EN

LAS CAMPAÑAS ELECTORALES ESPAÑOLAS:

LA PARADOJA ASTURIANA

Mesa 10
La importancia del sufragio transnacional en las
campañas electorales

ANXO LUGILDE PARDO

Doctor en Historia por la Universidade de Santiago de Compostela.
 1. INTRODUCCIÓN
Quinientos setenta y tres votos de asturianos residentes en el extranjero decidieron las
elecciones autonómicas del Principado del 25 de marzo de 2012. Casi treinta y seis años
después de que se reconociese el derecho a la participación electoral de los españoles del
exterior, por primera vez sus sufragios resultaron determinantes para decidir el color de un
gobierno, en este caso de una comunidad autónoma. Sin las papeletas del exterior, en el
Parlamento de Asturias habría una mayoría conservadora, compuesta por el Foro Asturias
de Ciudadanos (FAC) y el Partido Popular (PP). Pero tras la incorporación de los votos del
exterior y después de un complejo contencioso legal que terminó en el Tribunal
Constitucional, en la cámara legislativa asturiana se conformó una mayoría alternativa, de
base de izquierdas, integrada por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), Izquierda
Unida (IU) y Unión Progreso y Democracia (UPyD) (La Vanguardia, 24-5-2012, p. 18). Esta
entente permitió la investidura como presidente autonómico de Javier Fernández, del
PSOE, quien si no existiera el voto en el exterior, sólo habría podido llegar al poder en
precario si FAC, el partido del ex popular Francisco Álvarez Cascos, y el PP no hubieran
sido capaces de llegar a un acuerdo. El llamado voto emigrante decidió en Asturias cuando
nadie lo esperaba ni los partidos contaban apenas con él. Frente al frenesí viajero para
hacer campaña en América y en ocasiones en el resto de Europa que habían mostrado en
anteriores convocatorias los candidatos a la presidencia del Principado, ante esas
elecciones del 25 de marzo no transcendió que hubiera desplazamientos al extranjero ni
grandes despliegues publicitarios. La fuerte caída de la participación registrada en las
anteriores elecciones asturianas, del 22 mayo de 2011, como consecuencia de la
aplicación del nuevo procedimiento de votación desde el extranjero, provocó el desinterés
de los partidos, con el añadido además de que al tratarse de una convocatoria anticipada,
tras una inesperada disolución del Parlamento autonómico por el anterior presidente,
Francisco Álvarez Cascos, el margen temporal para desplazarse a los principales países
de residencia de los expatriados fue menor (Fuertes, 2011: 178-179; Lugilde, 2011b: 163-
165).
Si bien Asturias no es la comunidad autónoma española en la que el voto en el exterior
alcanzó las mayores proporciones, pues son superiores las que se dan en Galicia, es el
segundo territorio en el que los residentes en el extranjero tienen un mayor peso en el
censo electoral (Delgado-Iribarren, 2010: 119-120). En las elecciones del 2007 los
sufragios procedentes de fuera de las fronteras españolas supusieron el 2,5% del total, un
porcentaje que hay que considerar como elevado, tanto en comparación con el de las otras
comunidades autónomas, como en relación con las cifras que se alcanzan en otros países.
Sin embargo, en las elecciones del 2011, con la entrada en vigor de la reforma de Ley
Orgánica del Régimen Electoral General (LOREG), ese porcentaje cayó al 0,5% y en las
del 2012 se mantuvo en esos niveles de irrelevancia estadística, con un 0,6%, lo que no
impidió que se modificase el resultado que se había producido en la noche electoral tras el
recuento de las urnas del territorio asturiano (Lugilde, 2011a: 273-283). El azar electoral
produjo así una enorme sorpresa que confirma que más importantes que las proporciones
del voto en el exterior son las distancias que se establezcan en el escrutinio del interior,
pues si son muy amplias, por más voluminoso y diferenciado que sea el sufragio del
extranjero, será muy difícil que modifique el resultado. Y a la inversa, con distancias muy
estrechas en el interior, un puñado de papeletas del exterior puede determinar el
desenlace del proceso electoral.
La trascendencia política del caso asturiano lo convierte en un excelente ejemplo para, a
partir de él, analizar la oscilante evolución del voto en el exterior en España y su también
intermitente impacto en las campañas electorales. Se trata de un caso que en miniatura, y
con frecuencia por extensión de lo que sucedía en la vecina Galicia, refleja las tendencias
registradas en el conjunto español durante los últimos lustros. Por ejemplo, ese desinterés
de los partidos asturianos ante el voto en el exterior en las elecciones del 25 de marzo de
2012 no era más que la continuidad de lo que había sucedido en las elecciones legislativas
españolas del 20 de noviembre de 2011. A diferencia de lo que había pasado en los meses
previos a las convocatorias de 2004 y 2008, cuando los dos principales aspirantes a la
presidencia del Gobierno se habían desplazado al Río de la Plata para hacer campaña
entre los españoles de Argentina y Uruguay, los candidatos de PP y PSOE, Mariano Rajoy
Brey y Alfredo Pérez Rubalcaba, no viajaron esta vez a América para pedir el voto de los
expatriados, pues su menguado volumen tras la reforma de la LOREG lo convertía en
presumiblemente irrelevante en los resultados (La Vanguardia, 14-12-2007, p. 26).
El caso asturiano también muestra una de las características diferenciales del modelo
español de voto en el exterior, que lo diferencia de la gran mayoría de los países que
cuentan con este instrumento de participación política transnacional (Consejo de Estado,
2009: 88; Ellis et al, 2008: 243-254; Navarro 2002: 21). Si bien hay excepciones, como
empieza a ocurrir en México, este voto acostumbra a estar reservado para las elecciones
de ámbito nacional o federal y vedado para las de ámbito subnacional o subestatal, como
son las de las comunidades autónomas españolas (Emmerich, 2011: 12-15).
Asturias también ofrece un ejemplo muy representativo de un tipo de sufragio que aunque
la prensa en España siga llamando “voto emigrante” tiene en realidad muy poco de
emigrante y está más bien en manos de descendientes de los que un día abandonaron el
territorio español para construirse un futuro en el extranjero. Según datos del 2012 del
Padrón de Españoles Residentes en el Extranjero (PERE), que incluye a los menores de
edad, sólo el 29% de los asturianos del extranjero nació en España, mientras que el 71% lo
hizo en el exterior. En el conjunto de España también se da este fenómeno de predominio
de las segundas y terceras generaciones, las de los descendientes de los emigrantes,
aunque resulte un poco menos acusado, con un 63% del total. Se trata de un cambio
demográfico, con evidentes connotaciones políticas, que se ha acelerado en los últimos
años, como consecuencia de las nacionalizaciones masivas de latinoamericanos de
ascendencia española, al amparo de la llamada ley de nietos, una disposición de la Ley de
la Memoria Histórica (Izquierdo, 2011).
Asturias constituye un observatorio privilegiado para analizar el impacto de la modificación
del procedimiento de emisión del sufragio desde el extranjero, con la introducción del voto
rogado en la reforma de la LOREG de enero de 2011. Esta comunidad es la única que ha
celebrado ya tres procesos electorales con la nueva normativa, las elecciones autonómicas
de 2011, con el resto de comunidades de la llamada vía lenta, las legislativas españolas de
ese mismo año y las autonómicas anticipadas de 2012. Son procesos en los que se
registraron en el exterior escandalosas tasas de abstención, superiores al 90%, fruto de la
superposición de la reforma expansiva de la LOREG de 1995, que convirtió en elector a
todo aquel que estuviera inscrito en los consulados de España, y la restrictiva de 2011, que
estableció un complejo procedimiento de solicitud previa para poder votar en un período de
tiempo muy corto (España Exterior, 3-4-2012). De este modo, al poner el foco en Asturias,
sin perder de vista al conjunto de España, no sólo se centra el análisis sobre un hecho
nada frecuente, el de unas elecciones subnacionales decididas por el voto de los
residentes en el extranjero, sino que al mismo tiempo se adopta una perspectiva
especialmente ilustrativa para analizar el modelo español de voto en el exterior.

2. LOS ORÍGENES DEL VOTO EXTERIOR: CALZADA Y ZAPICO

Hasta las elecciones de Asturias de 2012, la ocasión en la que el voto en el exterior había
merecido una mayor atención de los principales medios de comunicación españoles se
había registrado en junio de 2005, con motivo de las elecciones autonómicas gallegas que
supusieron la larga etapa del ex ministro de Franco Manuel Fraga Iribarne como presidente
de la Xunta de Galicia (López Mira, 2005). En aquella agitada semana que precedió al
recuento del voto exterior de la provincia de Pontevedra, que iba a determinar si Fraga
podría conservar la mayoría absoluta que mantenía desde 1989, en las tertulias de los
medios audiovisuales algunos comentaristas denunciaban que la participación electoral de
los emigrantes era el producto de una oscura maniobra de los aparatos de los partidos
políticos, que no había surgido de ninguna reclamación de las abnegadas colectividades
españolas de allende de las fronteras. Si bien es cierta la importancia de las operaciones
de ingeniería electoral, tendentes a utilizar en provecho propio el potencial de los
residentes en el extranjero, es falso que no hubiera habido una reivindicación de los
expatriados para tomar parte en las decisiones de su patria de origen. Se trató de un
proceso histórico de larga duración, que resultó especialmente intenso durante el primer
tercio del siglo XX, cuyo recuerdo prácticamente desapareció por el largo paréntesis que
supuso la dictadura de Franco (García Sebastiani, 2004). De hecho, en 1976, cuando se
autorizó por primera vez el voto de los españoles del extranjero, apenas hubo alguna
mención a los debates de la década de 1910, en los que participaron varios presidentes del
Consejo de Ministros de España, ni a que por ejemplo ya en el Estatuto de Autonomía de
Galicia de 1936 se preveía la posibilidad de que el parlamento gallego estuviesen
representados los emigrantes del extranjero (Cores, 1977: 91-120).
Ese largo y olvidado proceso de reivindicación de los derechos políticos de los españoles
del exterior se inició en 1905, con motivo de unas elecciones al Congreso de los Diputados
a las que concurrieron dos destacados españoles de América, el abogado republicano
Rafael Fernández Calzada, natural de Navia (Asturias), y el empresario monárquico
Anselmo Villar Amigo, natural de Malpica (Galicia) (Duarte, 1998: 169). Los dos formaban
parte de la elite española de Buenos Aires, adonde habían llegado en los tiempos previos a
la fase más masiva de la emigración procedente de España y habían conseguido situarse
en posiciones de privilegio en la sociedad de acogida (Da Orden, 1999). Ambos se
beneficiaban de la legislación electoral española, que si bien negaba el derecho al sufragio
activo de los emigrantes, al exigirles un mínimo de dos años de residencia en un municipio
de España, les permitía conservar el derecho al sufragio pasivo, pues para ser elegido
diputado no había requisitos relativos al domicilio (Rueda, 1998: 134-150). Esa
permisividad daba pie al fenómeno de los llamados “cuneros”, los diputados patrocinados
por las direcciones de los partidos que se presentaban por circunscripciones con las que
no tenían relación. Y también permitió que la elite española de Buenos Aires tratase de
llevar a la práctica una aspiración que había surgido en años anteriores, la de contar con
una voz propia en Madrid, lo que era un reflejo de su importancia, tanto numérica como por
la prosperidad económica que había alcanzado algunos de sus miembros (Moya, 2004).
En esa elite había un relevante grupo republicano del que formaba parte Rafael Calzada y
otros expatriados como el abogado catalán Carlos Malagarriga que habían formado la Liga
Republicana Española, que había financiado las actividades de Alejandro Lerroux, pero
que aspiraba a algo más que a poner dinero. De ahí surgió la candidatura de Calzada en
1905 por la provincia de Madrid. Según el historiador Ángel Duarte la simultánea
postulación del monárquico Villar Amigo por el distrito coruñés de Corcubión puede
interpretarse como una respuesta al proyecto de Calzada, que causaba gran inquietud en
la legación española en Buenos Aires, como se observa en los despachos diplomáticos.
Finalmente, el fraude tan habitual en las elecciones de España de entonces frustró la
aventura electoral de Calzada y Villar, pues ninguno de los dos consiguió su objetivo. Al
gallego Villar le dieron la razón en 1907, ya en el final de la breve legislatura, lo que le
impidió tomar posesión del escaño. No lograría incorporarse a las Cortes hasta 1911. En
cambio, el asturiano Calzada concurrió a las elecciones de 1907, de nuevo por Madrid, y sí
resultó electo diputado. El 8 de diciembre de 1907 llegó a la madrileña estación del
Mediodía para tomar posesión como el primer diputado de la emigración española.
Permaneció en España sólo unos meses, durante los que, según su propio relato, se le
llegó a ofrecer la posibilidad de liderar la Unión Republicana, pero prefirió volver a
Argentina.
El intento de 1905 de Calzada y Villar de incorporarse a las Cortes como diputados
representativos de los españoles de Ultramar, aunque fuesen elegidos por distritos de
dentro de España, dio pie a un pionero debate en la prensa de Madrid sobre si los
españoles del extranjero debían intervenir en la política doméstica (El Imparcial, 13-9-1905,
p. 3; La Época, 13-9-1905, p. 1; El País, 14-9-1905, p. 1; El Globo, 14-9-1905, p. 1). Dos
destacados periódicos representativos del sistema político dominante, el liberal El Imparcial
y el conservador La Época, se pronunciaron en contra de la participación de los
expatriados, entendida en aquel momento no a través del sufragio activo, sino del pasivo.
La Época abogaba por “negar el derecho de intervenir en la política española a los que no
cumplen aquí sus deberes de ciudadanos”. Mientras no hacían ninguna referencia a la
candidatura de Villar Amigo, los dos periódicos centraban sus críticas en el caso de
Calzada, después de que el también republicano Malagarriga hubiera enviado a El
Imparcial un muy duro telegrama de protesta contra el fraude electoral. Era la respuesta
del sistema contra la candidatura de una fuerza antisistema como la de republicanos.
También por sus conexiones partidistas, el diario liberal y republicano-posibilista El Globo y
el republicano El País defendían la participación de los expatriados. “De negarles ese
derecho, deberíamos haber rehusado las espléndidas y continuas demostraciones de
patriotismo con que siempre han demostrado compartir nuestras penas y desventuras”,
sostenía El Globo. En este debate de la prensa madrileña aparecía ya la dicotomía de los
emigrantes como héroes y villano que para el caso mexicano ha analizado la socióloga
Leticia Calderón (Calderón, 2010). Los periódicos contrarios a la presencia de Calzada en
el Congreso de los Diputados mostraban la emigración como una respuesta individual y
egoísta a los problemas de España, mientras enfatizaban en que los españoles de América
buscaban básicamente enriquecerse. En cambio, en el frente contrario El País señalaba
que el éxodo surgía prácticamente como una obligación frente a una decadencia
provocada por las elites políticas a las que combatía. Otro parámetro de la discusión era el
del alejamiento físico de la patria de origen, pues para los contrarios a la intervención de
los expatriados se trataba de un obstáculo insalvable, que los inhabilitaba para participar,
mientras para los otros el interés que mantenían en la distancia constituía una prueba de
su patriotismo. Los parámetros de esta discusión pionera de 1905, adaptados a otras
circunstancias y a otro objeto de debate, siguen vigentes más de cien años después y son
comunes a los que se han establecido en otros países sobre esta misma cuestión.
Si Rafael Calzada encarna la tradición progresista asturiana en la evolución del voto
exterior español, Noel Zapico representa la conservadora, franquista en su caso, porque
fue un jerarca del sindicalismo vertical de la dictadura, como presidente del Consejo
Nacional del Trabajo (Lugilde, 2011a: 201; Arriba, 28-XI-1976). Zapico, asturiano de
Langreo, encabezó el ruego presentado en 1976 en las Cortes franquistas por un grupo de
procuradores que pedían que los emigrantes participasen en los futuros procesos
electorales del proceso de democratización que se estaba abriendo paso. En su condición
de representante español ante la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y también
dentro de sus giras por los países europeos de acogida de la diáspora española para
intentar extender la representación de las organizaciones franquistas, Zapico había tomado
contacto con las colectividades de los expatriados que ya en 1973, antes del fallecimiento
del dictador, le habían solicitado que se les permitiera participar en los decisivos
acontecimientos que se esperaban sucediesen en España.
Los intentos de la elite española de Buenos Aires por intervenir en la política de origen
durante la Restauración, el período de los reinados de Alfonso XII y Alfonso XIII, entre
1874 y 1923, se saldaron en un fracaso, sin que hubiera ningún avance práctico, en un
período en el que el voto en el extranjero empezaba a surgir en algunos países, como
Nueva Zelanda, Australia o Canadá, dirigido por lo general a concretos colectivos
profesionales, como los marineros, o a situaciones generadas por los conflictos bélicos,
como sucedió con los soldados en la I Guerra Mundial, pero no para atender las demandas
de emigrantes como los españoles, italianos o mexicanos que también lo reivindicaban
(Ellis, 2008: 50). Era una petición adelantada en su tiempo, que en el caso español gozó
de una elevada difusión por su entronque con el hisponoamericanismo, una corriente del
pensamiento regeneracionista que abogaba por resituar a España en el mundo a través de
la intimidad con sus antiguas colonias, que eran también los principales países de acogida
de los emigrantes, como Argentina o Cuba (Sepúlveda, 2005: 374-375). Aunque el conde
de Romanones, jerarca liberal y varias veces presidente del Consejo de Ministros, se
interesó por la cuestión e incluso durante la dictadura de Primo de Rivera, en 1926, se
extendió a los consulados la celebración del llamado “plebiscito nacional”, una parodia de
un referéndum, en la España anterior a la Guerra Civil de 1936 a 1939 no hubo avances en
el reconocimiento de los derechos electorales de los expatriados (Lugilde 2011: 66-180).
En los últimos años del franquismo y los de la Transición rebrotó la demanda de los
emigrantes para poder votar, con la vista puesta en la futura democratización y con unas
coordenadas geográficas distintas a las del pasado, fruto de los cambios en los flujos
migratorios registrados a partir de la década de 1960, cuando los más prósperos países de
Europa toman el relevo de los latinoamericanos como receptores de la emigración
española (Areilza, 1977: 46). Así, fueron algunas organizaciones de españoles de Europa
las que hicieron su petición a Zapico, que la trasladó al Gobierno, sin que hubiera siquiera
una respuesta oficial. Pero a comienzos de 1976 la cuestión volvió a plantearse, ya no a
través de los estrechos canales de la dictadura, sino mediante la labor del movimiento
asociativo dominado por los partidos de izquierda, destacadamente el Partido Comunista
de España (PCE), que se habían organizado en un encuentro europeo para formular sus
demandas ante el Gobierno español, entre las que estaba la de votar.
A diferencia de la década de 1910, en la de 1970 ya empezaba a existir en el mundo una
corriente de permitir la participación transnacional de los ciudadanos residentes en otros
países. En 1975 Portugal reconoció la participación de sus emigrantes y les reservó
escaños específicos en su Parlamento, con lo que continuaba con la tradición inaugurada
por Francia después de la Segunda Guerra Mundial, que había establecido una
representación indirecta de sus expatriados en el Senado. En esa década los franceses del
exterior pudieron votar por primera vez en las presidenciales, mientras Estados Unidos
extendió el derecho al sufragio a todos sus ciudadanos, después de que inicialmente sólo
lo reconociera para los militares. Era un momento en el que la diáspora tenía un gran peso
en la sociedad española, por su elevado número y su relevante contribución económica a
través de las remesas, un papel que había reforzado la propaganda franquista. Así, cuando
Zapico presentó su ruego en las Cortes, según los usos del ya en vía de extinción régimen
dictatorial, la decisión de autorizar el voto exterior ya había sido tomada. “Su condición de
españoles que exigen una igualdad en el ejercicio de sus derechos políticos”, se decía en
el texto del ruego (Boletín Oficial de las Cortes, 9-XI-1976, p. 37.140).
El voto de los españoles del extranjero fue permitido por primera vez en el referéndum de
la Ley para la Reforma Política, del 15 de diciembre de 1976. Era una norma puente, para
permitir las elecciones legislativas del año siguiente y era la pieza esencial del proyecto del
Gobierno de Adolfo Suárez para desmontar la legalidad franquista. El Gobierno necesitaba
una alta participación, lo que le llevó a contar con los expatriados, de los que esperaba que
votasen a favor para homologar a España con los sistemas democráticos de los países en
los que residían (Martín Villa, 1984: 71; Ortí Bordas, 2009:34). El Gobierno lanzó una
campaña de publicidad en los principales periódicos internacionales y dio las máximas
facilidades a su alcance para promover la participación, lo que contrasta con las trabas que
puso en las elecciones del 15 de junio de 1977, cuando la gran mayoría de los expatriados
no pudieron votar, ante la complejidad de los trámites para poder enviar su sufragio por
correo (El País, 21-VI-1977). En su estreno la democracia española arrancó en el exterior
generando un amplio sentimiento de decepción que propició que durante los lustros
siguientes las organizaciones de la diáspora reivindicaran que se hiciera efectivo su
derecho al voto, que, en el caso del Congreso de los Diputados, fue reconocido por la
Constitución de 1978, a través del artículo 68.5. El elevado acuerdo que existía en la
sociedad española de los años 70 para que los expatriados tomasen parte en las
elecciones no se plasmó en una solución de consenso, lo que desencadenó un oscilante
proceso de ampliaciones y restricciones que ha provocado que ésta sea, todavía hoy, una
cuestión pendiente. Si desde mediados de los años 90 había un modelo muy cuestionado
en el interior de España, desde 2011 hay otro que ha recibido críticas generalizadas en el
exterior.

3. EL VOTO EXTERIOR ESPAÑOL, UNA CUESTIÓN DEL OESTE

La igualdad de derechos electorales entre los españoles del interior y del exterior que se
reclamaba en el ruego de Zapico era una idea en boga durante la etapa de la Transición a
la democracia. En el debate en las Cortes franquistas de la Ley para la Reforma Política el
procurador gallego David Pérez Puga, que pedía un reconocimiento explícito del voto en el
exterior, afirmó que “los españoles de fuera de España tienen tanto o mayor derecho que
los que habitamos en el territorio nacional” (Diario de Sesiones de las Cortes Españolas,
16, 17 e 18-XI-1976, p. 29). Este planteamiento no se llegó a reconocer expresamente en
la legislación española hasta 2006, cuando, en el artículo 4.4 de la Ley de la Ciudadanía
Española en el Exterior, se estableció que “los españoles que residen en el exterior tienen
derecho a ser electores y elegibles, en todos y cada uno de los comicios, en las mismas
condiciones que la ciudadanía residente en el Estado español, en los términos previstos en
la normativa de aplicación”. Pero en realidad este artículo simplemente codificaba lo que ya
estaba previsto, de una forma dispersa, en la legislación española desde principios de la
década de 1980 y que ya tuvo su reflejo en la primera versión de la LOREG, de 1985
(Arnaldo Alcubilla, 1996). A partir de las legislativas de 1977, frente a la frustración que
generaba la imposibilidad en la mayoría de los casos de emitir el sufragio desde el
extranjero, las sucesivas normas electorales que se fueron aprobando incluían el
reconocimiento a ese derecho para los expatriados, a los que se les permitía votar en las
elecciones locales y en los referendos así como para las asambleas legislativas de las
comunidades autónomas y el Parlamento europeo (Pauner, 2007). Sólo en 2011, a través
de la última reforma de la LOREG, se matizó este derecho a la participación total en los
procesos electorales en España al prohibirse el voto en las elecciones municipales, un
sufragio que alcanzaba un escaso volumen, por la complejidad de su tramitación, pero que
daba pie a crecientes irregularidades, por las prácticas clientelares que los alcaldes y los
aparatos de los partidos aplicaban para recolectarlo en América (Lugilde, 2007).
Desde 1976 el voto de los emigrantes españoles se canalizó a través del ayuntamiento de
origen, entendido como tal el de la última residencia en España o el de sus antepasados
en caso de los descendientes. Se trata de una ficción legal que dio pie a uno de los
mayores escándalos del voto exterior en España, el caso Formentera, cuando el entonces
presidente de la comunidad autónoma de Baleares, Jaume Matas, fue acusado de
organizar una trama para censar a españoles de Argentina en esa isla a cambio de
vacaciones en el archipiélago (Ramos Vadillo, 2003: 110; La Vanguardia, 17-III-2001, p.
14.). Aunque Matas fue absuelto, el caso mostró un claro ejemplo de ingeniería electoral
con el voto en el extranjero, para intentar ganar el codiciado escaño de Formentera, una
isla en la que la emigración al exterior tenía un bajo impacto en el censo pero en la que,
por su escasa población, las elecciones se podían decidir por un puñado de papeletas.
Esa adscripción a un municipio de dentro de España hace que los votos del exterior se
cuenten con los del interior en cada una de las circunscripciones, que en el caso del
Congreso de los Diputados son las provincias. Pero en las elecciones para las asambleas
legislativas de las comunidades éstas pueden establecer divisiones territoriales distintas,
como sucede en los archipiélagos de Canarias y Baleares y las comunidades
uniprovinciales de Murcia y Asturias. En el caso asturiano hay tres distritos, el central, el
más poblado, en el que están las ciudades de Oviedo y Gijón, y los más despoblados del
oriente y occidente. Este último fue en el que se produjo en las elecciones del 2012 el
cambio en la asignación de escaños tras el escrutinio del exterior.
“La influencia política de los electores externos tiende a incrementarse cuando se utilizan
distritos subnacionales, porque sus votos se pueden concentrar en algunos distritos y
hasta marcar la diferencia en una victoria por el principio de mayoría o pluralidad, a pesar
de que a nivel nacional el volumen de los votos emitidos en el extranjero sea poco
significativo”, sostienen Dieter Nohlen y Florian Grotz (Nohlen y Grotz, 2008: 80). Y eso es
lo que sucede en España, ya que el impacto territorial del voto en el exterior es muy
desigual y se concentra fundamentalmente en, el caso de las elecciones al Congreso de
los Diputados, en las circunscripciones del noroeste peninsular, en las de Galicia y las más
próximas a los puertos gallegos, los principales puntos de partida hacia América a lo largo
del siglo XX. Se trata en la mayoría de los casos de provincias con poblaciones estancadas
o en regresión, en las que el crecimiento del censo del extranjero en los últimos lustros
tuvo una mayor incidencia. Esa característica del voto exterior español como una cuestión
del oeste también se verifica en el caso de la provincia más occidental de las islas
canarias, la de Santa Cruz de Tenerife, en especial en sus islas menos habitadas, las de
La Gomera, El Hierro y La Palma. En la Tabla 1 se observa que entre las diez provincias
con mayor censo del exterior están las cuatro gallegas, Asturias, las tres más occidentales
de Castilla y León, así como la canaria de Tenerife y Melilla.
TABLA 1
CIRCUNSCRICIPCIONES CON MAYOR PESO DEL CENSO DEL EXTERIOR EN LAS
ELECCIONES AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS DE 2011
Circunscripción Censo Censo % del censo exterior
exterior total
Ourense 85445 362679 23,6
Lugo 53250 350851 15,2
Pontevedra 110307 890054 12,4
A Coruña 132878 1085232 12,2
Santa Cruz de Tenerife 77049 792773 9,7
Asturias 87930 989045 8,9
Zamora 15681 178365 8,8
León 37103 447708 8,3
Salamanca 24217 312001 7,8
Melilla 3664 54690 6,7
Fuente: Oficina del Censo Electoral

De todos modos, también hay que tener en cuenta esas circunscripciones infraprovinciales,
existentes en las elecciones autonómicas de algunas comunidades y también para las del
Senado en el caso de los territorios insulares. En ellas es en las que se registran las
mayores proporciones de electores residentes del extranjero, como se observa en la tabla
2, en la que destaca el caso de la isla canaria de La Gomera. Sin embargo, tras la reforma
de la LOREG, el impacto del voto exterior en La Gomera se convirtió en puramente teórico,
ya que sus residentes en el extranjero, mayoritariamente residentes en Venezuela, se ven
imposibilitados en la práctica para ejercer su derecho al sufragio. En las autonómicas del
2011 sólo votaron siete expatriados y en las elecciones del Senado del mismo año lo
hicieron 55, lo que deparó una abstención del 99,9% y del 99,3%, respectivamente. Entre
estas circunscripciones infraprovinciales con mayor proporción de electores fuera de
España figura, con un 17% del censo en el extranjero, la occidental asturiana, la decisiva
de las elecciones del 2012.
TABLA 2
CIRCUNSCRICPCIONES AUTONÓMICAS INFRAPROVINCIALES CON MÁS PESO DEL
CENSO DEL EXTERIOR
Comunidad Censo Censo total % del censo
exterior exterior
La Gomera (2011) Canarias 8035 23266 34,5
Oriental (2012) Asturias 20700 83748 24,7
La Palma (2011) Canarias 17033 80130 21,3
El Hierro (2011) Canarias 2069 10250 20,2
Occidental (2012) Asturias 21221 124076 17,1
Fuente: Oficina del Censo Electoral y Junta Electoral de Canarias

El desigual impacto territorial del voto exterior, que tiene su correlato en sus efectos
electorales y políticos, se observa con más nitidez si se analiza en el ámbito de las
comunidades autónomas, como puede verse en la Tabla 2. Sólo hay una en la que se
supere la barrera del 10% del censo, Galicia, si bien Asturias se halla cerca. Y sólo estas
dos y Canarias, Castilla y León y Cantabria tienen más de un 5%. Ninguna de estas cinco
comunidades se halla entre las que cuentan con un mayor censo total. Madrid, Cataluña y
Andalucía tienen un considerable censo del exterior, que supera o ronda los 150.000
electores, que sin embargo se diluye ante el mayor volumen demográfico de los residentes
en el interior. En el conjunto de España la proporción de los electores del exterior no
resulta muy elevada, del 4,1% del total.
TABLA 3
EL CENSO Y EL VOTO EXTERIOR EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS EN LAS
ELECCIONES AL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS DEL 2011
Comunidad autónoma Censo Censo total % del % máximo del
exterior (2011) exterior voto exterior *
(2011) (2011)
Galicia 381877 2688799 14,2 6,3 (2005)
Asturias 87929 989044 8,9 2,5 (2007)
Canarias 105166 1587272 6,6 2,3 (2007)
Castilla y León 118455 2166842 5,5 1,8 (2007)
Cantabria 26820 496482 5,4 1,3 (2007)
La Rioja 10890 242796 4,5 1,5 (2007)
España 1482786 35779591 4,1 1,5 (2008)
Madrid 185702 4653758 4,0 0,9 (2007)
Navarra 17831 488208 3,7 0,7 (2007)
País Vasco 53256 1775537 3,0 0,7 (2005)
Andalucía 173035 6390079 2,7 0,9 (2008)
Cataluña 143860 5396313 2,7 0,8 (2006)
Aragón 25365 1018508 2,5 0,7 (2007)
Extremadura 22185 909523 2,4 0,7 (2007)
Baleares 15575 730733 2,1 0,6 (2007)
Murcia 20542 1000618 2,1 0,7 (2007)
Comunidad Valenciana 67033 3557815 1,9 0,5 (2007)
Castilla-La Mancha 21374 1571465 1,4 0,4 (2007)
(*) Peso porcentual máximo alcanzado por el voto exterior en las elecciones autonómicas. Entre
paréntesis figura el año de la convocatoria. Para el conjunto de España se utilizan los resultados
del Congreso de los Diputados.
Fuente: Oficina del Censo Electoral y elaboración propia.

De todos modos, el análisis del impacto del voto del exterior a partir del censo puede
conducir a conclusiones erróneas, como prueba la actual situación española y muestra
nítidamente el ya citado caso de La Gomera, en la que hay un volumen gigantesco de
electores en el extranjero que en la práctica no puede participar. De la misma manera, en
las elecciones autonómicas asturianas de 2012 los residentes en el exterior representaban
el 9,1% del censo, pero, como la abstención en el extranjero fue del 96,8%, los votos de la
diáspora sólo supusieron sólo el 0,6% del total emitido. Es ese último porcentaje, el de los
sufragios llegados del extranjero sobre el total emitido, el que permite efectuar
comparaciones internacionales sobre el impacto del voto del exterior. Los datos que
proporciona la versión en castellano del manual del voto en el extranjero de IDEA así como
otros de distintos procesos electorales en el mundo, permiten establecer el 2% como la
barrera a partir de la que se puede hablar de un impacto alto (Ellis et al, 2008: 38-39). Se
trata de un límite superado en muy pocos países, entre los que se encuentran, por
ejemplo, Italia, Bolivia o Croacia. Hay algún ejemplo de elecciones con más de un 5% de
papeletas procedentes del extranjero, como las de Cabo Verde o las del Afganistán de la
guerra. Se trata de un volumen muy alto. En España nunca se sobrepasó esa barrera del
2%, con un máximo en las elecciones al Congreso del 1,5% en 2008. En cambio, en
Galicia sí se alcanzaba el nivel muy alto, por encima del 5%, y en Asturias y Canarias, el
alto, superior al 2%.

4. LA ESCALADA DEL CENSO AUTOMÁTICO

La modificación del Reglamento de Población y Demarcación de 1971, durante el
franquismo, consagró la utilización del absurdo nombre de “residentes ausentes” para
referirse a los españoles residentes en el extranjero (Serena, 1986: 31). Esa denominación
se aplicó ya en la transición de la democracia cuando en diciembre de 1977, tras el fracaso
del voto en el exterior en las primeras legislativas, se creó un censo específico para los
expatriados, el de Residentes Ausentes, en el que los interesados debían inscribirse a
petición propia. Se trató de un primer paso para hacer efectivo el derecho al sufragio desde
fuera de España, que en un principio tuvo una baja efectividad, debido al escaso número
de inscripciones. Sin embargo, desde finales de los 80, en un momento en el que la
competitividad aumentaba en el sistema político español por el inicio del ocaso de la
hegemonía del PSOE de Felipe González, las campañas informativas que realizaron el
Gobierno central y algunos autonómicos impulsaron un primer crecimiento del censo, como
se puso de manifiesto durante la primera mitad de la década de los 90.
Desde finales de los 70 las asociaciones de españoles del extranjero reclamaban que el
mencionado principio de igualdad en los derechos electorales en el interior y del exterior se
completase con la eliminación de la barrera legal que los diferenciaba, la del modo de
inscribirse en el censo. Mientras en España rige el mecanismo de la inscripción de oficio, el
modelo más habitual en el continente europeo, por el cual el Estado se ocupa de que los
ciudadanos figuren como electores, en el exterior se mantenía el sistema voluntario, a
petición del interesado. Para los colectivos de emigrantes se trataba de una discriminación
que contrastaba con el contenido del artículo 68.5 de la Constitución, referido al Congreso
de los Diputados, que establece que “la ley reconocerá y el Estado facilitará el ejercicio del
derecho de sufragio a los españoles que se encuentren fuera del territorio de España”
(Cases, 1983: 250). Esta demanda se canalizó, a partir de 1987, a través del Consejo
General de la Emigración, el órgano de participación de los expatriados. La inscripción de
oficio fue finalmente incorporada a la LOREG en la reforma de 1995, efectuada en una
coyuntura en la que el partido gobernante y hasta entonces dominante en el exterior, el
PSOE, se hallaba en franca decadencia electoral, por lo que el aumento de este sufragio
aparecía como una posible ayuda para mantenerse en el poder. Sin embargo, la retirada
del apoyo de los nacionalistas catalanes obligó a Felipe González a acortar
sustancialmente la legislatura, por lo que la aplicación de la inscripción de oficio se realizó
ya durante el mandato de José María Aznar, del Partido Popular.
GRÁFICA 1

Fuente: Ministerio del Interior, resultados electorales.

Así, en la siguiente legislatura, entre 1996 y 2000, el censo del exterior español casi se
duplicó, al pasar de 526.065 electores a 930.068. El aumento se produjo al volcarse en el
censo electoral el contenido de los registros de matrícula consulares, que estaban muy
desactualizados y contenían numerosas duplicaciones y datos de personas ya fallecidas,
como reconocería años después la Oficina del Censo Electoral, lo que obligó a realizar
laboriosas tareas de depuración en la primera década de este siglo. A partir de la reforma
de 1995, las sucesivas modificaciones de la legislación de la nacionalidad española para
permitir el acceso al pasaporte a los descendientes de emigrantes propiciaron que esos
nuevos ciudadanos figurasen automáticamente en el censo electoral. Estas ampliaciones
del volumen de electores en el exterior se produjeron en el contexto de las crisis
latinoamericanas, como la del corralito argentino de 2001, y de la súbita explosión del flujo
migratorio con destino a España, circunstancias que generaron una gran demanda de
peticiones para obtener el pasaporte español (Wert, 2008, 51).
Cuando España se convertía en un país de inmigración, su censo electoral del exterior
experimentó un ascenso desbocado, al implantarse un método de inclusión, la inscripción
de oficio, que muy pocos países utilizan en el exterior, ya que por lo general suele
requerirse que el potencial votante del extranjero exprese su voluntad de participar y, con
frecuencia, tenga que realizar una renovación periódica (Navarro, 2002: 26). El aumento
del censo desencadenó toda una carrera en pos de un nuevo sufragio que podía servir
para desequilibrar elecciones que tuvieran un resultado muy ajustado en el interior de
España. Uno de los primeros en percatarse de la importancia estratégica que podía tener
fue el entonces presidente de la Xunta, Manuel Fraga Iribarne, profesor de Derecho
Político e hijo de emigrantes españoles de Cuba, donde vivió él mismo de niño. En 1997,
después de que el PP le arrebatase un escaño autonómico al BNG gracias al voto exterior,
Fraga lo explicó muy claramente:
“Este hecho es consecuencia de que se abrió previamente el censo de residentes
en el extranjero en términos importantes. (…) Yo no he dejado de señalar este
hecho a nivel de la Junta Nacional de mi partido, donde se tomó buena nota para
tenerlo en cuenta en elecciones próximas, considerando además que los paíes en
los que, como en España, se estabiliza el sistema democrático se tienden a
estabilizar también los niveles de votos, siendo las variaciones de unas elecciones a
otras moderadas, por lo que es necesario tener muy presente este nuevo factor (La
Región Internacional, 1-XII-1997, p. 21)”.
Este nuevo factor generó una fiebre viajera en los políticos españoles para acudir a los
países de residencia de los expatriados. Si bien en un principio esos periplos eran más
propios de las autonomías más relacionadas con la emigración, la creciente importancia
del censo llevó hasta la casi institucionalización de los viajes a Argentina de los candidatos
a la presidencia del Gobierno, como ocurrió en 2003 y 2007, con vistas a las elecciones de
2004 y 2008, cuando acudieron a hacer campaña a Buenos Aires el socialista Rodríguez
Zapatero y el popular Mariano Rajoy (Lugilde 2008: 40). En la campaña gallega de 2009
coincidieron en esa ciudad, a tres semanas de las elecciones, los dos principales
candidatos a la presidencia de la Xunta, el socialista Pérez Touriño y el popular Núñez
Feijóo (La Voz de Galicia, 9-2-2009, p. 6).
GRÁFICA 2

Fuente: SADEI y Oficina del Censo electoral

En Asturias la evolución del censo exterior siguió la tendencia general española, con una
primera alza a finales de los 80 y comienzos de los 90 como consecuencia de las
campañas publicitarias y de los esfuerzos de algunos cónsules para que los compatriotas
de su demarcación figurasen en los listados de electores. Y, como en el conjunto de
España, el gran impulso se produjo por efecto de la inscripción de oficio, cuando el censo
se duplicó, al pasar de 22.323 electores de las elecciones autónomicas de 1995 a 46.651
de las de 1999. En el caso asturiano se notaron en mayor medida que en el conjunto de
España los cambios en la legislación sobre nacionalidad española, especialmente el de la
ley de nietos, pues ésta tuvo gran impacto en uno de los destinos tradicionales de la
emigración asturiana, Cuba. Así entre 2007 y 2011 volvió a experimentarse un fuerte
crecimiento del censo, que aumentó en 19.702 electores.
La inscripción de oficio tuvo un relevante efecto geográfico. En 1994, justo antes del
transcendental cambio en la fórmula de inclusión en el censo del exterior, en el del
conjunto de España había una mayoría de electores residentes en Europa, con un 56% del
total, frenete al 40% de América. En cambio, en 2011 Europa aportaba sólo el 34% y
América, el 63%. Esa tendencia de americanización del censo electoral ha sido todavía
más intensa en Asturias, en la que, según datos del 2011, Europa concentra un 23% del
censo, frente al 76% de América. Aunque tanto para el caso de Asturias como en el
conjunto de España Argentina sea el principal país de residencia de los expatriados, la
diáspora del Principado tiene algunas características propias, sobre todo por la importancia
de México, Cuba y Bélgica, países que aparecen como los siguientes con más residentes,
frente a lo que sucede en el conjunto de España, pues en este caso son Francia,
Venezuela y Alemania.

5. DEL VOTO SOSPECHOSO AL VOTO DIFICILÍSIMO

GRÁFICA 3

Fuente: Ministerio del Interior, resultados electorales

El vertiginoso aumento del censo a partir de la implantación de la inscripción de oficio y el
creciente interés que mostraron los partidos, sobre todo los instalados en instancias de
poder en la administración central y en las autonómicas, propiciaron un acelerado
incremento del voto del exterior, como refleja la Gráfica 3 en el caso de las elecciones al
Congreso de los Diputados. Si bien el ritmo de crecimiento fue inferior al del censo y la
tasa de participación se redujo, el aumento resultó muy considerable, pues entre 1996 y
2008 el volumen de papeletas emitidas en el extranjero se duplicó. Aunque bien en el
conjunto de España no llegó a alcanzar un nivel comparadamente alto, pues no pasó del
1,5%, en algunas circunscripciones, como las gallegas, adquirió dimensiones
desmesuradas.
La evolución del porcentaje del peso del voto exterior en las elecciones al Congreso de los
Diputados muestra el curioso efecto de que tras la gran escalada de los 90 y de la primera
década de esta siglo, la reforma de 2011 provocó el regreso al punto de partida, el de
1986, el primer año del que se disponen resultados separados de la diáspora. Se trata de
un reflejo un tanto ficticio porque influyen otros factores, como la evolución del censo en
España y las distintas tasas de participación del interior. Por ejemplo, si en 2011 no se
hubiera incrementado la abstención entre el electorado residente en España, el porcentaje
del voto exterior en el total habría sido todavía inferior. Aun así, la curva resulta muy
llamativa, como el espejo del auge y decadencia del sufragio de los españoles del
extranjero.
GRÁFICA 4

Fuente: Ministerio del Interior, resultados electorales, elaboración propia

La caída fue mucho más brusca que la subida, sostenida en el tiempo. Ese abrupto
descenso está muy relacionado, además de con las consecuencias de los cálculos de las
elites partidarias, con las características del período de crecimiento, que sería el
equivalente a lo que en términos económicos llamaríamos una burbuja especulativa.
Como no funcionaban los controles democráticos que deben garantizar la pureza del
sufragio, se facilitó su multiplicación, lo que generó una acusada deslegitimación ante la
opinión pública española y también contribuyó a que los dos principales partidos llegasen a
un punto en el que el temor a lo que pudiese hacer el adversario les llevó a pactar la
desactivación de la bomba electoral que habían creado.
Desde el referéndum de 1976 España eligió como procedimiento de emisión del voto en el
extranjero el postal, que es el que ofrece menores garantías pero favorece más la
participación (Cases, 1983: 222). Después de crearse el Censo Electoral de Residentes
Ausentes, el célebre CERA, los electores pasaron a recibir automáticamente la
documentación para votar. A partir de 1995, con su inclusión automática en un censo muy
mal actualizado, el automatismo ya fue completo, ya que el círculo se completaba con la
ausencia de controles en la emisión del sufragio (Brugarolas 2003: 170-171). La Junta
Electoral Central reconoció en 1998 que los servicios de correos extranjeros no estaban
obligados a identificar a la persona que envía el voto, como sí ocurre con la empresa postal
española dentro del territorio de España (BOE, 22-I-2009, pp. 7.368-7.369). De esta
manera, era posible la suplantación del elector sin que este se enterase. El Bloque
Nacionalista Galego (BNG) denunció en varias ocasiones que en algunos países había un
tráfico de sacas de votos, que se podían comprar para enviarlas a favor de un determinado
partido. En Venezuela se documentó que una mujer próxima a Coalición Canaria se hizo
con dos centenares de sobres de votación en una oficina de correos. Se trata de ejemplos
sería el fraude al por mayor. Pero había otras posibilidades, como la recolección de los
sufragios casa por casa, con la opción de alterar su contenido antes de entregarlos en el
correo. La vulnerabilidad del modelo de voto exterior español daba pie a que pudieran
intervenir los gobiernos de los países de acogida (Lugilde 2011a: 365-367). Así, el
periódico argentino Clarín publicó en 2005 una información sobre la “ayuda secreta de la
Casa Rosada al triunfo de los socialistas en Galicia”, (Clarín, 1-VII-2005). Según este diario
el peronista de izquierdas Néstor Kirchner atendió la petición de Rodríguez Zapatero para
ayudar al socialista gallego Pérez Touriño en la recogida de votos. Los populares, por su
parte, acusaron de hacer lo mismo al presidente de Venezuela, Hugo Chávez.
El escándalo de la semana de espera por el voto exteiror gallego de 2005 llevó a todos los
partidos a comprometerse a reformar la legislación. Sin embargo, el beneficio que obtenía
la fuerza en el poder en el Gobierno de España la convertía automáticamente en la garante
de la continuidad del modelo, pues desde 1986 siempre ganó las legislativas en el exterior
el partido gobernante. Así, el PSOE que, denunció duramente desde la oposición las
prácticas del PP entre 1996 y 2004, al llegar al poder pasó a escudarse, como hacía antes
los populares, en las dificultades técnicas de la implantación del voto en urna para así
posponer la reforma (Wert, 2008: 75). Al mismo tiempo, el PP que se oponía al sufragio
presencial en el Gobierno, pasó a relcamarlo desde la oposición.
GRÁFICA 5

Fuente: Ministerio del Interior, resultados electorales, elaboración propia

En 2009, en las vísperas de las elecciones gallegas, la Junta Electoral Central aceptó, a
petición del PP, introducir una garantía adicional, la de adjuntar con el voto la fotocopia del
Documento Nacional de Identidad (DNI), una exigencia que hasta entonces sólo existía
para las municipales (BOE, 22-I-2009, pp. 7.368-7.369). Esta medida provocó el primer
descenso del volumen del voto exterior en Galicia tras dieciséis años de escalada. Si bien,
no eliminaba el fraude, sí lo dificultaba. Así desaparecieron las informaciones periodísticas
sobre el voto en nombre de muertos que se habían hecho habituales en las elecciones
gallegas en el exterior. Fue el preludio de la contrarreforma, que pactaron PSOE y PP en la
primavera de 2010 y que se acabaría plasmando en el contenido de la LOREG aprobada
en enero de 2011 (La Voz de Galicia, 26-III-2010, p. 6.). El PSOE, que sabía que iba a
abandonar en breve el Gobierno central, temía dejar en manos del PP el arma que podría
ser el voto exterior, sobre todo con vistas a algunas elecciones autonómicas como las
gallegas. El PP, al que los socialistas acababan de arrebatar un escaño en las elecciones
autonómicas, temía lo que pudiese suceder a corto plazo, en las elecciones al Congreso.
Así que ambos partidos recuperaron una antigua porpuesta del BNG para implantar el
“voto rogado” y reducir así considerablemente los sufragios procedentes del extranjero. No
fue una reforma para regularizar las elecciones en el exterior y no fue pactada con las
organizaciones representativas de la diáspora, que la rechazaron, si bien centraron sus
críticas en una cuestión de menor relevancia, la eliminación del voto exterior en las
municipales.
La reforma de la LOREG, a la que sólo se opusieron IU y Coalición Canaria (CC), alteró
sustancialmente el procedimiento de emisión del voto en el exterior. Hasta 2011, en las
convocatorias al Congreso de los Diputados, Senado, Parlamento Europeo, asambleas
legislativas autonómicas y referendos, la Junta Electoral enviaba automáticamente a todos
los españoles del exterior mayores de edad la documentación electoral. El voto se podía
mandar de vuelta por correo hasta la víspera de la jornada electoral o entregarse en los
consulados con una semana de antelación, posibilidad esta última que tenía muy baja
utilización. Con el nuevo procedimiento, los interesados en participar tienen que enviar a
España una circular, que deberían recibir por correo aunque también la pueden descargar
por Internet. Una vez comprobadas las instancias en España, se envía a los solicitantes la
documentación para votar. Según la nueva LOREG, los sufragios se podrían mandar de
vuelta por correo, dirigidos a los consulados, hasta el martes anterior a las elecciones, si
éstas, como es habitual, se celebran en domingo. La otra posibilidad era entregarlos en el
consulado, a través del llamado voto en urna, que en realidad es un simple depósito, entre
el miércoles y viernes anteriores la votación en España (Lugilde, 2011b: 155). Estos plazos
fueron alterados por sucesivas instrucciones de la Junta Electoral Central que acabarían
por desencadenar una batalla judicial en Asturias, pues permitían el envío por correo
directamente a España hasta la víspera de la jornada electoral, es decir el sábado, frente al
martes que marcaba la ley (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias,
STSJA, 343/2012; Sentencia del Tribunal Constitucional, STC, 105/2012).
El trámite del voto rogado, que requiere realizar tres envíos por correo internacional, a
menudo intercontinentales, en unos plazos estrechos, marcados por los entre 54 y 60 días
con los que se convocan las elecciones en España, propicia que sea un trámite insalvable
para muchos electores. Si en el pasado el número de sufragios estaba inflado por la
presión de las maquinarias de los partidos, ahora está estrangulado por las trabas
burocráticas que han reeditado la carrera de obstáculos para votar desde el exterior de la
que se hablaba en la prensa a finales de los años 70. Además, los efectos son desiguales
territorialmente, ya que afectan con mayor intensidad a los residentes en América,
especialmente en algunos países en concreto, como Venezuela.
Técnicamente la reforma de 2011 presentó la gran deficiencia de superponerse a la de
1995. Así España siguió siendo uno de los países más generosos del mundo a la hora de
incluir en el censo electoral a sus expatriados, mientras les pone grandes trabas para
ejercer su derecho al sufragio. La combinación de inscripción de oficio y voto rogado
desembocó en una abstención descomunal, como ya se verificó en las primeras elecciones
celebradas con las nuevas normas, las autonómicas del 22 de mayo de 2011, así como en
las del Congreso de los Diputados del 20 de noviembre de 2011. En éstas, la abstención
fue del 95%, frente al 68,3% registrado en 2008. La drástica reducción del volumen de
sufragios provocó que en esos dos procesos electorales de 2011 desaparecieran de los
medios de comunicación las denuncias por fraude, mientras proliferaban las quejas de los
expatriados que no podían participar porque no recibían a tiempo la documentación. Al
mismo tiempo, se produjo una modificación en las pautas que seguían los resultados, pues
ya en las autonómicas se registró un descenso de la concentración del voto en los dps
principales partidos y se vislumbraba una disminución de la anterior prima para la fuerza en
el poder, central o autonómico. Este fenómeno se repitió, con mayor nitidez, en las
legislativas del 20 de noviembre. Aunque de nuevo volvió a vencer la fuerza gobernante, el
PSOE, lo hizo sólo por seis décimas de diferencia con el segundo, el PP. Y la suma de los
porcentajes de ambos partidos fue la más baja desde 1993.

6. LA SORPRESA ASTURIANA
Las elecciones legislativas del 20 de noviembre de 2011 certificaron que el voto exterior
español se había vuelto irrelevante políticamente, debido a la reducción de su volumen.
Esa decadencia ya se había observado en las comunidades que habían celebrado sus
elecciones autonómicas el 22 de mayo de ese año. En Asturias se había pasado de los
13.725 votantes de 2003 y los 15.153 de 2007 a los tan solo 3.256 del 2011, con una
participación del 3,8% del censo frente al 23,2% de cuatro años antes.
GRÁFICA 6
 Fuente: Sadei, España Exterior, 3-4-2012, Gómez y Manjón: 2009, elaboración propia.
Así, cuando el presidente del Gobierno asturiano, Francisco Álvarez Cascos, decidió
sorpresivamente convocar elecciones autonómicas anticipadas para el 25 de marzo de
2012, en coincidencia con las de Andalucía, la diáspora había dejado de ser el objeto de
deseo de los aparatos de los partidos. A diferencia de las convocatorias anteriores, no
trascendió que ninguno de los principales candidatos a la presidencia del Principado
acudió a hacer campaña al extranjero. Y eso que en 2011 en la noche electoral el PSOE
se atribuyó la posibilidad de modificar el reparto de escaños en la circunscripción
occidental, si conseguía en el recuento del exterior el número de votos necesario para
arrebatarle un escaño al partido de Cascos, FAC. Sin embargo, el bajo volumen de
papeletas provocó que se tratase de una quimera (Asturias en el mundo, 26-5-2011). Ese
fracaso también debió pesar en el desinterés que mostraron los partidos en 2012.
Pero en la noche electoral de 2012 saltó la sorpresa. Ya en la madrugada del 26 de marzo,
el secretario de organización del PSOE, Óscar López, lo advertía a través de su cuenta de
Twitter: “Ojito al escaño 17 del PSOE en Asturias que está a 150 votos y falta recontar el
voto CERA! En Noviembre el PSOE tuvo 440 más que Foro”. El intento de Cascos de
ampliar la precaria mayoría minoritaria que había obtenido en 2011 había fallado, pues
había bajado a 13 escaños, frente a los 16 del PSOE. Sin embargo, en el Parlamento
asturiano, de 45 escaños, seguía habiendo una mayoría absoluta conservadora, con los 13
diputados de FAC y los 10 del PP. Los socialistas se veían con posibilidades para esta vez
sí quitarle un escaño a FAC en una de las tres circunscripciones en las que está dividida
Asturias en las autonómicas, la occidental, de manera que podrían formar una mayoría
alternativa si alcanzaban los 17 diputados y los sumaban a los 5 de IU y el único de UPyD.
Los 573 votos del exterior supusieron únicamente un 1% del total de sufragios de la
circunscripción occidental, lo que contrastaba con el porcentaje del 5,4% que se había
alcanzado en las elecciones de 2007, pero en esa ocasión el reparto de escaños había
quedado inalterado tras el escrutinio del exterior. Sí se había modificado el resultado en el
total de Asturias, ya que gracias a los sufragios del extranjero el PSOE se había convertido
en la fuerza más votada en el Principado, en detrimento del PP. Fue un vuelco que apenas
tuvo repercusión porque los socialistas ya eran los primeros en escaños.
GRÁFICA 7

Fuente: Sadei, España Exterior, 3-4-2012, Gómez y Manjón: 2009, elaboración propia.
A diferencia de lo que sucedió en el conjunto de España en las elecciones al Cognreso de
los Diputados, el PSOE de Asturias siempre mantuvo la hegemonía en las autonómicas en
el exterior, con independencia de qué fuerza gobernase en Madrid e incluso durante el
intervalo de la accidentada legislatura de 1995, cuando el PP accedió a la presidencia de
Asturias. De todos modos, los cambios en el color de los gobiernos central y autonómico sí
se reflejaban en los resultados, en las oscilaciones de los principales partidos, pero sin que
estuviese en peligro el dominio del PSOE. Paradójicamente, los socialistas obtuvieron en
2012 su resultado más bajo en porcentaje de voto en unas autonómicas asturianas en el
exterior, con el 47,1%, con 3,6 puntos menos que en 2011, mientras el partido de Cascos
mejoraba, al pasar de un 7,6% a un 12,4%. Sin embargo, estos ajustes no impidieron que
el PSOE lograse su objetivo en la circunscripción occidental, al obtener 290 papeletas
frente a las 44 de FAC, lo que hacía cambiar un diputado de manos y le acabaría por
permitir al socialista Javier Fernández convertirse en el nuevo presidente en el Principado.
GRÁFICA 8

Fuente: Sadei, España Exterior, 3-4-2012, Gómez y Manjón: 2009, elaboración propia.
No era una novedad en España que el recuento del voto exterior modificase la asignación
de escaños surgida de la noche electoral. Ya había ocurrido en al menos diez ocasiones
con anterioridad, así como otras dos en el Senado (Lugilde, 2011: 293-311). Había pasado
en las comunidades de Galicia, en tres ocasiones, Canarias, en dos, y una vez en
Andalucía, País Vasco, Valencia, Murcia y Castilla y León. Pero ninguno de esos cambios
había modificado el color de las mayorías de los respectivos parlamentos. Sólo en el caso
del País Vasco, de 2009, se habían alterado las condiciones de gobernabilidad, ya que en
aquella ocasión el PSOE, que le había arrebatado un escaño a Eusko Alkartasuna, pudo
prescindir de contar el apoyo de UPyD para nombrar lehendakari a Patxi López, quien
necesitó únicamente el apoyo del PP. En el caso de Asturias, pudiera haber ocurrido que
pese a existir una mayoría conservadora en el resultado de la noche electoral, de PP y
FAC, estos dos partidos no hubieran podido llegar a un acuerdo. Pero en todo caso, el
escrutinio del voto exterior hizo que fuese imposible que ambos formasen una mayoría
solos, ya que pasaron a necesitar a UPyD, que decidió conformar una alianza con PSOE e
IU, entente que era matemáticamente inviable antes del escrutinio del exterior (La
Vanguardia, 28-3-2012, p. 7).
Las escasas diferencias en la asignación de escaños desembocaron en una compleja
batalla legal en la que FAC intentaba recuperar el escaño perdido o, por lo menos, forzar la
repetición de las elecciones en el exterior, algo que nunca había sucedido en una
comunidad autónoma y que sólo había ocurrido en algunos pequeños municipios, cuando
los expatriados podían votar en las locales. El arma de FAC residía en las evidentes
contradicciones entre las instrucciones dictadas por la Junta Electoral Central y el
contenido del artículo 75 de la LOREG, que regula el procedimiento de emisión del sufragio
desde el extranjero. Ante las deficiencias del nuevo modelo del exterior y la enorme
abstención que generaba, la Junta Electoral estableció, ya para las autonómicas de 2011,
un procedimiento excepcional, por el que consideraba como una “irregularidad
excepcionalmente no invalidante” enviar directamente los sobres a las juntas electorales,
en vez de a los consulados, hasta un día antes del día de la votación. El primer recurso de
Cascos, ante la Junta Electoral, fue, como era natural, rechazado. Pero en el siguiente
escalón, el del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, sus pretensiones fueron
atendidas, al anularse el resultado de la mesa del exterior de la circunscripción occidental y
ordenarse la repetición de la votación, lo que prolongaba el período de incertidumbre
política en el que estaba instalado el Principado (STSJA, 343/2012). El PSOE recurrió ante
la última instancia posible, el Tribunal Constitucional. Éste coincidió con el Tribunal
Superior asturiano en considerar que no se podían aceptar esos votos llegados fuera de
plazo, pero discrepó sobre el efecto que esas papeletas tendrían sobre el total (STC,
105/2012). Había el problema de que no se sabía cuántos de esos sufragios enviados
directamente a la Junta Electoral correspondían a la circunscripción occidental. Eran 332
de los tres distritos asturianos. El Tribunal Constitucional aceptó, a diferencia del Tribunal
Superior, la pretensión del PSOE de aplicar técnicas de ponderación estadística para
calcular la distribución por circunscripciones de esas papeletas y estimar los efectos de su
hipotético reparto entre los dos partidos en litigio. Así, concluyó que no afectarían al
resultado, por lo que revocó la decisión de repetir las elecciones y mantuvo el reparto
favorable al PSOE.
El litigio asturiano mostró la inseguridad jurídica que se generó en el voto en el exterior tras
la reforma de la LOREG aprobada por las Cortes en enero de 2011 y su posterior
reinterpretación por la Junta Electoral Central, que tomó otras medidas también muy
discutibles, como la de aceptar las solicitudes de participación realizadas en nombre de
varias personas. Frente a abstenciones superiores al 90%, la Junta Electoral se
proclamaba legitimada para actuar a fin de proteger el derecho a la participación política y
para ello alteró el contenido del artículo 75 que, si bien en realidad perseguía reducir la
participación, en teoría pretendía incrementar las garantías de transparencia. La batalla
legal asturiana coincidió con mensajes de los dos principales partidos, PP y PSOE, sobre
la apertura de una negociación para modificar de nuevo la LOREG, movimientos que no se
sustanciaron en nada concreto.

7. CONCLUSIONES
Son varios los ejemplos de las consecuencias imprevistas o indeseadas del voto en el
extranjero. Durante décadas la derecha italiana abogó por permitir el sufragio de los
expatriados, bajo el cálculo de que le sería favorable. A la inversa, los comunistas italianos
se oponían. Pero en 2006, en el estreno del voto all’ estero en las elecciones legislativas,
los sufragios del Senado emitidos en el extranjero propiciaron la derrota del conservador
Silvio Berlusconi y la victoria de Romano Prodi, de centro-izquierda (Caciagli, 2006: 5;
Fusaro, 1988: 106-109). En la transición caboverdiana el opositor Carlos Veiga incluyó en
las negociaciones con el Gobierno medidas para estimular la participación de los
expatriados. Años después, en las presidenciales de 2001 y 2006, Veiga fue derrotado por
Pedro Pires después de vencer en el interior del país y perder en el exterior (Borges, 2008:
46 e 148-152). En el caso asturiano no se dio un resultado contrario al previsto por los
actores políticos, ya que la hegemonía de los socialistas entre la diáspora del Principado
era incontestable. Lo inesperado residió en que el voto exterior se convirtiese en
determinante cuando su volumen se había reducido sustancialmente hasta el punto de
dejar de ser estratégico para los partidos. Si bien influyó el azar electoral, del ejemplo de
las autonómicas de Asturias de 2012 también se pueden extraer algunas conclusiones
sobre la mecánica que puede convertir en oro las papeletas emitidas en extranjero.
Como punto de partida hay que tener en cuenta que ese valor extraordinario del voto en el
extranjero responde en parte a una ficción derivada del carácter diferido de su escrutinio,
que en la mayoría de las comunidades autónomas españolas se celebra el miércoles
siguiente a la jornada electoral, lo que funciona como una segunda vuelta de facto, una
oportunidad extraordinaria de invertir el veredicto del escrutinio provisional. Ese lapso
temporal remarca el hecho diferencial de este tipo de sufragio, que emana de su condición
contingente. Como sostienen Nohlen y Grotz “la noción del voto en el extranjero como
parte del sufragio universal no es ni evidente por sí misma, ni está exenta de problemas”
(Nohlen y Grotz, 2008: 76). Un estado no deja de ser democrático por no permitir la
participación electoral de sus nacionales residentes fuera de sus fronteras. Así, ese voto,
por las peculiares condiciones logísticas y políticas en las que se emite, tiene unas
características propias que propician que, cuando es determinante, los resultados puedan
estar sujetos a una controversia especial, sobre todo en casos como el español actual en
los que existe una inseguridad jurídica en la aplicación de la legislación.
Como acertadamente sostiene Leticia Calderón, la posibilidad de que un voto pueda
determinar el desenlace de una elección resulta inherente a la idea de la democracia
(Calderón, 2003: 35). En algunos países se han establecido filtros para evitar que el
sufragio del exterior sea determinante, entre los que el más evidente es la creación de una
circunscripción específica para la diáspora, como forma de asegurar que su peso no se
desborde, como se hizo en Portugal (Saramago, 1999: 188). Sin embargo, incluso bajo ese
corsé, puede ocurrir que la elección se defina fuera del territorio del Estado organizador,
como indica la experiencia italiana. Para que el voto exterior sea determinante, como
muestra el caso asturiano, la condición imprescindible es que las diferencias en el
escrutinio interior sean reducidas. Hay que tener presente que incluso en situaciones
extremas como la de Cabo Verde, el voto del interior representa el 94% del total, por lo que
si en él hay un resultado contundente, será imposible que cambie en el exterior. Existen
otras dos condiciones por sí mismas insuficientes aunque también necesarias, que la
estructura de las preferencias partidistas del exterior sea diferente a la del interior y que el
voto de la diáspora tenga un volumen suficiente para modificar el resultado.
El caso asturiano también refleja las graves deficiencias del actual modelo español de voto
en el exterior, no sólo por la escandalosa tasa de abstención superior al 95%, sino también
y muy especialmente por lo sucedido durante la revisión judicial del escrutinio del exterior.
El Tribunal Constitucional, en un fallo inapelable en las instancias españolas, declaró nulos
los votos que habían sido admitidos en aplicación de sucesivas instrucciones de la Junta
Electoral Central, el órgano encargado por velar por la legalidad de los procesos
electorales. Lo que para la Junta Electoral Central era una “irregularidad excepcionalmente
no invalidante” se convirtió en una causa de nulidad tanto para el Tribunal Superior de
Justicia de Asturias como para el Tribunal Constitucional, aunque éste finalmente decidiera
no repetir la elección, en una decisión cuestionable jurídicamente pero que tuvo la evidente
virtud política de poner fin a la caótica situación interinidad institucional del Principado.
Las instrucciones de la Junta Electoral Central censuradas por Tribunal Constitucional
respondían a una situación de cierta emergencia, motivada por las deficiencias técnicas de
la última reforma de la LOREG, que establece un procedimiento imposible de ejecutar para
buena parte de los electores. Además, la contradicción entre los criterios expansivos en la
inclusión del censo, introducidos en la reforma de 1995, y los restrictivos en el ejercicio del
sufragio, incluidos en la reforma de 2011, generan escandalosos niveles de abstención
entre los españoles del exterior. En estas circunstancias sería deseable que el poder
legislativo acometiese de una vez una modificación de la LOREG para regularizar
integralmente los procesos electorales del exterior y adecuarlos a la nueva realidad
sociológica de una diáspora, compuesta mayoritariamente por personas nacidas en el
extranjero, con vínculos evidentemente más débiles con España. Sería preciso que, en la
medida de lo posible, esa reforma se efectuase con el consenso de las organizaciones
representativas de la diáspora, pues no conviene olvidar que el voto en el extranjero es un
instrumento de integración política de los ausentes (Núñez Seixas, 2010, 79-83).

8. BIBLIOGRAFÍA:

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8.3. PRINCIPALES WEBS CONSULTADAS

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www.ine.es/oficina_censo/presentacion.htm (Oficina del Censo Electoral).
www.juntaelectoralcentral.es (Junta Electoral Centra).
www.parcan.es/JuntaElectoral (Junta Electoral de Canarias).
www.sadei.com/ (Sociedad Asturiana de Estudios Económicos e Industriales).
www.tribunalconstitucional.es (Tribunal Constitucional).
www.xunta.es (Xunta de Galicia).